manuel villoria e insuficiencias 2014 - girona...

GOVERN OBERT

GO

VE

RN

OB

ER

T 2

014

1

1

GOVERN OBERT

La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències. Manuel Villoria.

1

La publicitat activa en la Llei de transparència, accés a la informació i bon govern: possibilitats i insuficiències

Manuel Villoria

UNIVERSITAT REY JUAN CARLOSGOVERN OBERT

1

La publicidad activa en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: posibilidades e insuficiencias

Manuel Villoria

UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS

20142014

GOVERN OBERT

La publicidad activa en la Ley de transparencia, acceso a la información y buen gobierno: posibilidades e insuficiencias. Manuel Villoria.

1

ISBN: 978-84-393-9156-2

9788439391562

GOVERN OBERT

1


Manuel Villoria

UNIVERSITAT REY JUAN CARLOS

2014

Biblioteca de Catalunya. Dades CIP:

Villoria Mendieta, Manuel

La Publicitat activa en la Llei de transparència : accés a la informació i bon govern : possibilitats i insuficiències. – (Govern obert ; 1)Títol paral·lel: Publicidad activa en la Ley de transparencia. – Publicació capiculada. – Bibliografia. – Text en català i castellàISBN 9788439391562I. Catalunya. Generalitat II. Títol III. Títol paral·lel: Publicidad activa en la Ley de transparencia IV. Col·lecció: Govern obert ; 11. Informació oficial electrònica – Espanya 2. Administració electrònica – Espanya 3. Transparència política – Dret i legislació – Espanya 4. Llibertat d’informació – Espanya658.012.45:35(460)

© Generalitat de CatalunyaDepartament de la PresidènciaDirecció General d’Atenció Ciutadana i Difusió

1a edició: juny 2014ISBN: 978-84-393-9156-2Dipòsit legal: B 13187-2014

Disseny gràfic: Eix Comunicació the creative project, SL

Compaginació i producció: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publiacions

Sumari

Salutació


Una anàlisi de la publicitat activa en la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació i bon govern (LTBG)

Manuel Villoria

I. Introducció

II. Context per a la introducció de la publicitat activa

III. Una anàlisi de la publicitat activa en la LTBG

Conclusions

Bibliografia

7

9

13

21

62

67

ı Govern Obert7

Salutació

Vivim temps marcats per la desafecció política, que es tradueix en

una distància i desconfiança més gran de la ciutadania vers l’activitat

política, els polítics i els diferents nivells de govern.

Des del Govern de la Generalitat, ens sentim interpel·lats i amb la ne-

cessitat de reflexionar i d’identificar les causes d’aquesta desafecció

política per entendre-la i cercar nous camins que ens permetin recu-

perar la necessària confiança dels ciutadans i ciutadanes per a la bona

salut del nostre sistema democràtic.

Empès per aquesta necessitat, el Govern ha volgut promoure la col-

lecció «Govern Obert», des d’on diversos autors aportaran el seu sa-

ber en àmbits com ara el de la transparència, les dades obertes i la

participació ciutadana.

Aquestes aportacions i conclusions de segur serviran per analitzar al-

gunes de les actuacions adoptades pel Govern en la direcció de fer

del nostre un govern més obert i transparent, objectiu al qual s’orienta,

per exemple, la creació del portal de la transparència (transparencia.

gencat.cat). Ens servirà de full de ruta a l’hora de bastir les futures es-

tructures d’estat que el país necessita, amb l’objectiu de construir una

Administració pública més transparent i més oberta, a partir de la qual

els ciutadans puguin implicar-se més activament en la governança de

les seves institucions i responsabilitzar-se’n.

Artur Mas

President de la Generalitat de Catalunya

Barcelona, juny de 2014

ı Govern Obert9


Manuel Villoria

UNIVERSITAT REY JUAN CARLOS

I. Introducció

La publicitat activa es diferencia del dret d’accés en l’actitud dels

poders públics a l’hora d’aportar dades a la ciutadania. En la publici-

tat activa, el govern posa les dades a disposició de la ciutadania, en

portals i pàgines web, sense esperar que els ciutadans les demanin,

d’una manera proactiva. En el dret d’accés, el govern respon a les

demandes de documents que li fa la ciutadania, de manera reactiva.

Ambdós formen part del que es denomina polítiques de dades ober-

tes (open data) i estan interrelacionats: com més publicitat activa,

menys necessitat de sol·licitar documents, i com menys publicitat

activa, més demanda i més litigiositat. La publicitat activa, amb dades

reutilitzables i una forta interoperativitat, és la via més adequada per

generar transparència en aquest començament del segle xxi. Encara

que la publicitat activa no esgota totes les possibilitats de dades ober-

tes –el dret d’accés també forma part d’aquesta política–, avui dia és

gairebé sinònim de l’obertura de documents, és a dir, de documents

lliurement disponibles i reutilitzables. Pot haver-hi dades obertes en

l’àmbit científic, en l’àmbit privat i en l’àmbit governamental. Dins l’àm-

bit governamental inclou diversos tipus d’informació i documents. Per

començar, la informació sobre la societat mateixa, com ara tendèn-

cies de salut o malalties o dades de criminalitat; també hi ha dades

que tenen com a finalitat facilitar l’activitat econòmica, com ara les

relacionades amb els transports o el trànsit; finalment, hi ha dades

la finalitat de les quals és facilitar la transparència governamental i

la seva rendició de comptes, com ara les dades sobre contractació

pública. Cada tipus de dades compleix funcions diferents.

La publ ic i tat act iva en la Lle i de transparència ı 10

En qualsevol cas, no seria possible parlar de publicitat activa, tal com

l’entenem avui dia, sense tenir en compte la revolució que ha suposat

l’arribada de les noves tecnologies de la informació i la comunicació

(NTIC) i, sobretot, Internet 2.0 a les nostres societats. Avui dia és per-

fectament possible bolcar a plataformes digitals la immensa quantitat

d’informació que té l’Administració pública en arxius físics i posar-les

a disposició dels ciutadans en formats reutilitzables, de manera que

cada ciutadà pugui construir amb aquesta informació els seus propis

productes, a banda de controlar i fer arribar a l’Administració propos-

tes i informacions. Seguint Castells (2010, p. 50-51), és cert que els

instruments d’exercici del poder són els mateixos ara que fa vint segles

–la violència i el discurs–, però les formes de legitimació han canviat

notablement amb les noves tecnologies, atès que la societat actual ja

no és la societat de la impremta i les societats tancades, sinó la societat

xarxa, en què la capacitat de generar i renovar xarxes i transmetre-hi

informació –i discurs– és el fonament del poder en aquestes societats.

Avui dia, gràcies a aquestes noves tecnologies, hem pogut passar

d’un Butlletí Oficial de l’Estat (BOE), que llegia un percentatge mínim

de la població, a unes pàgines web que poden seguir milions i en què

–a través dels portals adequats– es poden fer centenars de tràmits

administratius, auditar el funcionament de les administracions, controlar

el bon ús dels nostres recursos, participar en la generació de normes i

en la definició de problemes, col·laborar en la gestió de serveis públics

i generar coneixement compartit de manera permanent i cada vegada

més sofisticada. Cal inserir la política de dades obertes i, en concret, la

publicitat activa en aquest marc sociològic i polític per tal de poder-les

entendre i analitzar adequadament, i també per poder-les contextua-

litzar convenientment.

Aquest fet fa que sigui també positiu distingir entre govern obert (open

government), administració electrònica (e-administration) i publicitat

activa, encara que gràcies a les NTIC puguin estar fortament interre-

lacionats. L’administració electrònica en sentit estricte es refereix «a

l’aplicació de la tecnologia necessària per obtenir la major eficiència i

efectivitat dels tràmits i serveis que les institucions públiques posen a

disposició dels ciutadans» (Coroján i Campos, 2011, p. 16). Resumint,

ı Govern Obert11

allò que aportem és una idea del govern electrònic com a instrument

tecnològic que permet millorar l’eficàcia de l’actuació del govern tot

fent més senzilles i còmodes les interaccions (Torres et al., 2005). El

focus de l’administració electrònica és millorar l’economia, l’eficiència,

la provisió i l’efectivitat del govern tot proporcionant serveis disponi-

bles en diversos canals diferents i sota diverses nomenclatures (llocs

web, one stop government shops o finestretes úniques, etc.). Els

esforços en aquest àmbit s’han centrat a conciliar de la millor manera

possible els aspectes de front office (en el lliurament de serveis) i de

back office (redisseny de procediments administratius, modernització

d’estructures i funcions, etc.) (Criado, 2009). En general, es reconeix

el valor que pot tenir per al ciutadà i per a l’Administració accedir a

processos més àgils, expedits i amigables, com són la digitalització

dels mecanismes de declaració d’impostos a gairebé tot el món, la

generació de plataformes digitals per a les compres i adquisicions

del sector públic i la simplificació digital de tràmits diversos sobre

prestacions essencials com ara certificats de naixement i targetes

d’identitat, entre molts altres avenços (Coursey i Norris, 2008). L’open

data no té res a veure amb la prestació de serveis de forma digital i

senzilla, sinó amb la idea de millorar els controls, la rendició de comp-

tes i la utilització eficient de la informació pública.

Per la seva banda, el govern obert s’insereix en unes idees segons les

quals el bon govern és aquell que: 1) promou la ciutadania, la integració

i la discussió pública; 2) fomenta la participació dels ciutadans en el

disseny i la prestació del servei; 3) determina l’agenda de les polítiques,

convoca a la taula els jugadors apropiats, i facilita i gestiona solucions

sostenibles per als problemes públics; 4) difon la informació per enri-

quir el debat públic i promoure una visió compartida dels assumptes

públics (Bourgon, 2007). Partint d’això, ja podem considerar que, més

operativament, el govern obert està associat a millorar els nivells de

transparència mitjançant l’obertura de dades públiques (per exercir

control social i rendició de comptes) i la reutilització de la informació del

sector públic (RISP); facilitar la participació de la ciutadania en el dis-

seny i la implementació de les polítiques públiques (i incidir en la presa

de decisions); i afavorir la generació d’espais de col·laboració entre els


diversos actors, particularment entre les administracions públiques, i

entre aquestes i la societat civil i el sector privat. Les activitats que con-

flueixen en el govern obert serien (vegeu la figura 1): 1) les del govern

promotor de benestar a través de la capacitat de regulació; 2) les del

govern transparent que ret comptes; 3) les del govern participatiu i pro-

motor de civisme; 4) les del govern eficient, col·laborador i generador

de coneixement. Les dues primeres estan basades en la regulació i en

el paper de l’Estat en la generació d’institucions per millorar la societat,

mentre que les dues segones es basen en la capacitat de la societat

per crear per si mateixa, i amb l’Estat, millores socials (Villoria, 2013).

Tot això ens porta a concloure que les polítiques de dades obertes no

són sinó una part del govern obert, aquella que es connecta amb la

visió més liberal d’aquest, la del reforçament dels pesos i contrapesos

i la possible rendició de comptes.

Figura 1. Idees i possibilitats del govern obert

Font: elaboració pròpia.

Una vegada clarificats els conceptes, el text que es presenta, a con-

tinuació, mirarà d’explicar l’arribada de la llei des d’un enfocament de

política pública i en definirà els objectius essencials. Després d’això,

analitzarem la norma i, finalment, explicarem si la norma, tal com està

redactada, permetrà o no assolir els objectius per als quals neix.

ı Govern Obert13

II. Context per a la introducció de la publicitat activa

La Llei 19/2003, de 9 de desembre, de transparència, accés a la in-

formació i bon govern (LTBG) és una llei que sorgeix en una societat

democràtica gairebé del tot digitalitzada, una societat en què les xarxes

socials s’estructuren cada vegada més mitjançant les noves tecnolo-

gies i poden, gràcies a això, expandir-se de forma global i comunicar-se

a velocitats gairebé instantànies. En aquesta societat, pensar que els

documents físics constitueixen encara un element clau de poder i in-

fluència, o que es poden posar portes a la informació i fer-la arribar a

sectors molt específics, sense que es difumini, és una cosa certament

irreal. Per desgràcia, en l’Administració espanyola actual encara convi-

uen els dos móns, el del segle xix i el del xxi, la qual cosa es comprova

en la norma que analitzem i es comprovarà encara més en les dificultats

d’implantació que patirem. En qualsevol cas, la llei va arribar i, el primer

que hauríem de preguntar-nos, sense perjudici que en els textos intro-

ductoris i de conclusions es desenvolupi aquesta reflexió, és per què

arriba ara i no fa ja gairebé deu anys, com alguns vam estar defensant

en el seu moment. En general, hi ha tres tipus de raons per explicar les

causes de la norma i una d’especial per explicar-se per què arriba ara i

no durant els dos governs del president Zapatero, malgrat que estava

en el programa electoral des de l’any 2004. En relació amb aquesta

última qüestió, és important considerar que l’Administració espanyola

ha funcionat –i funciona– amb opacitat des dels seus orígens. Els ar-

cana imperii són part essencial de la configuració i l’exercici del poder

a l’Espanya imperial i, posteriorment, en els intents racionalitzadors

de les administracions liberals i tecnocràtiques. Tal com sabem prou

els que ens inserim en enfocaments institucionalistes, el camí generat

en diverses conjuntures crítiques constitueix un camí de dependència

del qual és molt difícil sortir (vegeu Pierson, 2000, 2004; North, 1994,

2001). L’equilibri puntuat, en aquest cas, no ha deixat de tenir sempre

el mateix desequilibri a favor de l’opacitat i en contra de la transparèn-

cia. L’any 2004, aquesta proposta va entrar en el programa electoral

del PSOE com un piadós desig que, posteriorment, va xocar amb la

realitat interna d’una burocràcia insensible al valor de la transparència

i amb uns líders polítics que van seguir creient que més opacitat era


més poder, i d’aquí van venir les contínues dilacions en l’aprovació de

la norma promesa. No obstant això, la mera promesa ja era un canvi

molt important. Seguint la famosa metàfora de Kingdon (2003) sobre

les finestres d’oportunitat, podríem dir que l’any 2004 la transparència

no era un problema social rellevant i que tampoc no hi havia voluntat

política real de generar una política en el tema, sinó que només hi ha-

via instruments (avantprojectes de normes, informes) a la recerca de

problemes quan n’hi hagués.

Però en aquests deu últims anys sorgeix una conjuntura crítica, a ban-

da d’una inicialment feble coalició promotora –una coalició que es va

ampliant i reforçant– (vegeu Sabatier, 1998), que canvia l’statu quo. És

probable, fins i tot, que, sense la conjuntura crítica –la gran crisi econò-

mica i social d’Espanya–, uns canvis graduals i els efectes acumulatius

haguessin aconseguit, a poc a poc, el canvi en el model de política cap

a l’accés a dades i l’obertura governamental; la idea de la transparència

té un poder extraordinari en les democràcies actuals i la seva influència

en els processos discursius és cada vegada més gran (Thelen, 1999,

2003; Mahoney i Thelen 2009); no obstant això, en qualsevol cas, un

nou govern amb necessitats específiques de legitimació, pressions

externes –reforçament de la coalició promotora i pressió europea–,

certs lideratges interns –el paper de la vicepresidenta i el seu equip–,

la crisi del sistema econòmic i polític i la cada vegada disposició més

gran d’instruments tecnològics per fer front al repte de la transparèn-

cia van fer que s’ajuntessin tots els elements essencials per tal que la

finestra s’obrís i, una vegada oberta, s’ampliessin les pressions cap a

una política de transparència amb totes les conseqüències.

Des de la visió governamental, la política de transparència, i, en concret,

la llei que analitzem, té tres objectius essencials. En primer lloc, recu-

perar legitimitat per a l’acció de govern i reduir la desconfiança política

i institucional. Segonament, prevenir una corrupció que ha aportat,

durant els últims anys, nous titulars de premsa diàriament. I finalment,

reforçar l’eficiència governamental gràcies als incentius i els desincen-

tius que la transparència genera. En relació amb el primer punt, la cre-

ença que els polítics són un problema i que la corrupció és un dels tres

ı Govern Obert15

problemes més greus del país ha anat augmentant en els últims quatre

anys i ha generat un estat d’opinió certament preocupant (vegeu el grà-

fic 1). Alhora, la desconfiança cap a les diverses institucions públiques

del país no ha parat d’expandir-se, tal com ho demostren també els

estudis del CIS.1 I, encara més, el grau de confiança política ha caigut

fins a dades històricament baixes; si s’observen les sèries del CIS des

de 1996, s’han perdut més de vint punts des de llavors fins ara (del

50% al 30%) en el grau de confiança política dels espanyols (Jiménez,

2013, p. 132-133). És cert que això, en els últims cinc anys, ha anat

molt vinculat, com mostra el gràfic 1, a la percepció del baix rendiment

dels governs en la lluita contra la crisi econòmica, però, en qualsevol

cas, aquest aprofundiment en els tradicionals trets de desafecció a

Espanya comença a ser demolidor. La Llei de transparència s’ha pensat

com una palanca que ajudi a recuperar legitimitat i, per això, el govern

l’ha relacionat reiteradament amb la lluita contra la desafecció política.

Gràfic 1. Percentatge de ciutadans que creuen que la corrup-

ció (sèrie 1) i els polítics (sèrie 2) són un dels tres problemes més

importants del país. I percentatge de ciutadans que creuen que

la situació econòmica és dolenta o molt dolenta (sèrie 3)

Font: baròmetres del CIS i enquestes de població activa (INE).

D’altra banda, en diferents declaracions també s’ha vinculat la llei a la

lluita contra la corrupció. Si bé és cert que des de l’any 1994 (primeres

1. Vegeu, per exemple, Estudi núm. 2.984, abril 2013.

Des

. 94

Des

. 13

Mar

. 13

Des

. 12

Jul.

12

Gen

. 12

Oct

. 11

Ab

r. 11

Ab

r. 10

Gen

. 10

Oct

. 09

Ab

r. 08

Mar

ç 07

Set

. 05

Feb

. 04

Set

. 02

Mar

. 99

Nov

. 95

Inici crisi econòmicaAtur 7,9% Atur 27,16%

Sèrie 1

Sèrie 2

Sèrie 3

Sèrie 1

100

50

0


dades existents) la majoria dels espanyols ha cregut que la corrupció

política havia augmentat o romàs igual durant l’any precedent (Díez

Nicolás, 2013), les dades actuals de percepció són demolidores i,

comparativament amb Europa, ens situen com el país en què més ha

empitjorat la percepció de corrupció (vegeu la taula 1).

Taula 1. Percepció de la corrupció a Espanya, segons els eurobarò-

metres 325, 374 i 397

Països

Eurobaròmetre 325, 2009. D’acord amb «hi ha corrupció en les institucions nacionals del meu país»



Alemanya 80% 70% 74%

Àustria 66% 85% 73%

Dinamarca 35% 25% 38%

Finlàndia 68% 50% 51%

França 83% 80% 76%

Grècia 98% 99% 97%

Holanda 56% 39% 57%

Hongria 98% 86% 72%

Itàlia 89% 95% 93%

Polònia 86% 73% 78%

Portugal 91% 91% 86%

Regne Unit 76% 73% 72%

República Txeca 96% 95% 94%

Romania 87% 89% 82%

Espanya 91% 93% 95%

Font: eurobaròmetres 325, 374 i 397.

L’alta percepció de corrupció té relació amb factors històrics, de

desconfiança institucional sòlidament afermada (Torcal i Magalhaes,

2010), que s’ha vist reforçada per la contínua presència de notíci-

es de corrupció política, sobretot a partir de la darreria dels anys

vuitanta del segle passat, amb puntes segons l’arribada de nous

escàndols (Jiménez i Villoria, 2012; Della Porta, 2000). Com que la

corrupció és un fenomen que existeix en la mirada del perceptor,

ı Govern Obert17

és evident que un sentiment preexistent de desconfiança cap als

polítics afecta les respostes sobre la seva immoralitat i predisposa

els ciutadans a adscriure motius corruptes als seus actes (Wroe et

al., 2013, p. 176). La confiança institucional, a més, té una forta

relació amb la confiança interpersonal (Inglehart i Wenzel, 2005; Put-

nam, 1993), i ambdues amb la corrupció (Rothstein i Stolle, 2003;

Rothstein i Eek, 2009; Della Porta i Vanucci, 1997). Per això hi ha

una correlació positiva entre els baixos nivells de confiança inter-

subjectiva i la percepció de corrupció (Villoria et al., 2013), de ma-

nera que aquest grau de confiança baix entre els ciutadans, un tret

consolidat a Espanya des que aquesta variable es mesura, podria

afectar la percepció de corrupció, i viceversa. En qualsevol cas, la

Llei de transparència s’ha considerat com un bon antídot contra la

corrupció, bàsicament perquè permetria detectar millor els casos de

corrupció existents i, amb això, desincentivaria les activitats corruptes,

sobretot si després de la detecció prèvia se’n produís la persecució

i la sanció. La correlació entre transparència i baixa corrupció, empí-

ricament demostrable, reforçaria aquesta creença (vegeu la figura 2).

Figura 2. Correlació entre transparència i corrupció

Font: World Bank Institute, 2004.

Transparència relacionada amb control de la corrupció, 2004

Co

ntro

l de

corr

upci

ó

Qualitat transparència AltBaix

Alt

Baix

3

3–2–2

–1

0

1

2

1

r = 0,79


Finalment, els estudis sobre la transparència i els seus efectes beneficio-

sos al món de l’economia són molt nombrosos (Ackerlof, 1970; Stiglitz,

2000, 2002). Les dades econòmiques sobre el funcionament de l’eco-

nomia, proporcionades pels estats, ajuden els mercats a funcionar millor;

gràcies a aquestes dades, els inversors, els productors i els consumidors

poden prendre decisions més eficients. L’economia global no podria

funcionar sense dades fiables d’inflació, dèficit o endeutament per país.

Islam (2003) indica que hi ha països amb una cultura d’obertura i d’altres

amb una cultura d’opacitat. En aquests últims, no hi ha prou incentius per

pressionar els governs perquè es mostrin més oberts i inclusius; a més,

hi ha problemes d’acció col·lectiva per generar coalicions fortes a favor

del dret a la informació. Tot això afecta negativament el funcionament

de l’economia i del sistema democràtic. Per contra, la transparència es

correlaciona fortament amb riquesa per capita (vegeu la figura 3).

Figura 3. Correlació entre transparència i eficiència econòmica

Font: World Bank Institute, 2004.

Nuria Cunill (2006) ha defensat que la transparència en la gestió pública

ajuda a millorar la qualitat i l’eficiència de la democràcia. En concret,

l’autora assegura que l’elecció possibilitada per la competència entre

Transparència relacionada amb ingressos per capita

Ren

da

per

cap

ita (P

PA

, lo

g)

Qualitat transparència AltBaix

30.000

3–2 1

r = 0,74

3.000

300

ı Govern Obert19

serveis públics i la coproducció supedita la seva eficàcia a la trans-

parència. Encara més, la transparència vinculada a l’ús de les noves

tecnologies produeix increments d’eficiència notables. Avui dia, a tra-

vés de las aplicacions mòbils i els wikis, aquest procés ha trobat una

dimensió desconeguda històricament. El govern obert crea la possi-

bilitat d’integrar en sistemes de regulació plataformes de col·laboració

i wiki-government. Amb el govern obert plenament funcional, hi ha la

possibilitat real de reutilitzar i agregar dades, i, a banda de generar

coneixement, de crear ocupació a través de la generació de noves

empreses i ONG que tractin aquestes dades, amb els efectes positius

que té aquesta sinergia per a l’economia. D’acord amb la National

Audit Office britànica (2012), l’obertura de dades pot generar bene-

ficis importants en l’economia britànica (el valor atribuït a les dades

existents és d’uns vint mil milions d’euros és). Per tal que aquesta

riquesa arribi als ciutadans, el desembre del 2011 ja s’havia realitzat la

connexió de 7.865 arxius públics amb dades reutilitzables en el web

data.gov.uk. De fet, més de quaranta-set milions de ciutadans havien

visitat la pàgina web de la policia sobre els mapes de criminalitat no-

més entre els mesos de febrer i desembre de 2011. En aquesta línia,

una investigació recent sobre la reutilització de la informació pública

a la Unió Europea va estimar que el valor d’aquesta informació pot

rondar els cent quaranta mil milions d’euros a l’any (Vickery, 2011).

Així doncs, les idees sobre el valor de la transparència per resoldre

problemes importants al país es van anar consolidant. Les idees són

importants per clarificar objectius, definir el rang de possibilitats d’acció

o ajudar a seleccionar l’impacte concret que es vol, en absència d’una

única solució, però convé no oblidar que també són útils per raciona-

litzar decisions ja preses i per institucionalitzar idees prèvies (Majone,

2001, p. 3). Les idees existeixen en tres àmbits: en les polítiques, en els

programes i en les filosofies; i són de dos tipus: cognitives i normatives.

Un discurs és un procés interactiu de transmissió d’idees i es desenvo-

lupa de dues formes: en el discurs coordinatiu, entre els actors d’una

política, i en el discurs comunicatiu, entre els actors polítics i el públic.

En els sistemes polítics senzills preval la variant comunicativa, mentre

que en els sistemes complexos preval la variant coordinativa (Schmidt,

http://www.data.gov.uk


2008, 2010). Per això, quan s’estudia aquesta reforma administrativa,

és molt important tenir en compte la rellevància explicativa de les idees,

en les quals hi ha expectatives normatives sobre per què certa conducta

és desitjable i necessària, així com assumpcions i punts de vista cog-

nitius sobre com haurien d’actuar els actors i les organitzacions davant

el problema corresponent (Powell, 1991, p. 27, 31). És a dir, el discurs

de la coalició promotora es va sofisticar prou per reduir les resistències

al canvi. Per això podem concloure que la LTBG és, sobretot, la conse-

qüència de la consolidació d’una sèrie d’idees, articulades en discursos

coordinatius i comunicatius, que, davant d’una finestra d’oportunitat, han

Taula 2. La LTBG en matèria de publicitat activa

A què obliga la norma A qui obliga Com s’ha de publicarConseqüències de la infracció

Excepcions

Informació institucional, organitzativa i de planificació: a. Funcions que desenvolupen, la normativa que

els sigui aplicable, així com la seva estructura organitzativa.

b. Plans i programes anuals i plurianuals.

Administracions públiques (AP) (art. 2.1 de l’a al d: a i b.Altres ens públics i constitucionals (EPC) (art. 2.1 de l’e a l’i): només a.Partits, sindicats, organitzacions empresarials (PSE) (art. 3a): només a.Ens privats subvencionats (EPS) (art. 3.b): només a.

De forma periòdica i actualitzada. En les seus electròniques o pàgines web corresponents. D’una manera clara, estructurada i entene-dora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables. S’hi facilitarà l’accessibilitat, la interoperabi-litat, la qualitat i la reutilització de la informa-ció publicada, així com la seva identificació i localització. La informació serà comprensible, d’accés fàcil i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat.

L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa regulades tindrà la consideració d’infrac-ció greu. Només afecta les administracions pú-bliques de l’AGE.

Límits al dret d’accés a la informació pública que preveu l’article 14 i, espe-cialment, el derivat de la protecció de dades de caràcter personal, que regula l’article 15.

Informació de rellevància jurídica. Només AP (art. 2.1 de l’a al d). Ídem Ídem Ídem

Informació econòmica, pressupostària i estadística: a. Contractes. b. Convenis subscrits. c. Subvencions i ajudes públiques concedides. d. Pressupostos. e. Comptes anuals. f. Retribucions alts càrrecs i màxims responsables. g. Resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat. h. Declaracions anuals de béns i activitats dels representants locals. i. Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment i qualitat dels serveis públics. j. Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat.

AP (art. 2.1 de l’a al d): tots els apartats. Altres EPC (art. 2.1 de l’e a l’i): tots els apartats llevat d’h i j (en gran mesura tampoc no s’aplicaria g als de l’apartat f de l’article 2.1). PSE (art. 3a): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós). EPS) (art. 3.b): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós).

Ídem Ídem Ídem


ı Govern Obert21

triomfat i han estat assumides com a bones per actors clau en la gene-

ració de polítiques públiques i per la ciutadania de la nostra democràcia.

III. Una anàlisi de la publicitat activa en la LTBG

En les pàgines que segueixen analitzarem la LTBG seguint l’esquema

següent: a què obliga la llei i a què no, a qui obliga, com obliga i quines

conseqüències té el fet de no complir-la. En la taula 2, hem resumit allò

essencial de la norma.

Taula 2. La LTBG en matèria de publicitat activa

A què obliga la norma A qui obliga Com s’ha de publicarConseqüències de la infracció

Excepcions

Informació institucional, organitzativa i de planificació: a. Funcions que desenvolupen, la normativa que

els sigui aplicable, així com la seva estructura organitzativa.

b. Plans i programes anuals i plurianuals.

Administracions públiques (AP) (art. 2.1 de l’a al d: a i b.Altres ens públics i constitucionals (EPC) (art. 2.1 de l’e a l’i): només a.Partits, sindicats, organitzacions empresarials (PSE) (art. 3a): només a.Ens privats subvencionats (EPS) (art. 3.b): només a.

De forma periòdica i actualitzada. En les seus electròniques o pàgines web corresponents. D’una manera clara, estructurada i entene-dora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables. S’hi facilitarà l’accessibilitat, la interoperabi-litat, la qualitat i la reutilització de la informa-ció publicada, així com la seva identificació i localització. La informació serà comprensible, d’accés fàcil i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat.

L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa regulades tindrà la consideració d’infrac-ció greu. Només afecta les administracions pú-bliques de l’AGE.

Límits al dret d’accés a la informació pública que preveu l’article 14 i, espe-cialment, el derivat de la protecció de dades de caràcter personal, que regula l’article 15.

Informació de rellevància jurídica. Només AP (art. 2.1 de l’a al d). Ídem Ídem Ídem

Informació econòmica, pressupostària i estadística: a. Contractes. b. Convenis subscrits. c. Subvencions i ajudes públiques concedides. d. Pressupostos. e. Comptes anuals. f. Retribucions alts càrrecs i màxims responsables. g. Resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat. h. Declaracions anuals de béns i activitats dels representants locals. i. Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment i qualitat dels serveis públics. j. Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat.

AP (art. 2.1 de l’a al d): tots els apartats. Altres EPC (art. 2.1 de l’e a l’i): tots els apartats llevat d’h i j (en gran mesura tampoc no s’aplicaria g als de l’apartat f de l’article 2.1). PSE (art. 3a): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós). EPS) (art. 3.b): només a, b i c (quan siguin contractes, convenis o subvencions amb les AP) (la resta, dubtós).

Ídem Ídem Ídem



A continuació, analitzarem amb una mica més de detall el que aquests

articles impliquen per als subjectes obligats. En qualsevol cas, és molt

important destacar que, tal com indiquen Barrero et al. (2014), la informa-

ció que s’exigeix és la mínima necessària i res no impedeix –ans al con-

trari–, que s’hi incorpori més informació que la que exigeix el text legal.

Informació institucional, organitzativa i de planificació

La llei comença la llista d’obligacions amb aquelles més vinculades a

informacions que podrien ajudar a millorar l’eficàcia del sector públic

(en un sentit molt ampli) i que permetrien als ciutadans receptors de la

informació clarificar els seus drets i les seves obligacions i simplificar

les seves interaccions amb les entitats públiques. Vegem-ho amb una

mica més de detall.

a) Funcions que desenvolupen, la normativa que els sigui aplicable, així

com la seva estructura organitzativa. A aquest efecte, han d’incloure un

organigrama actualitzat que identifiqui els responsables dels diferents

òrgans, així com el seu perfil i la seva trajectòria professional.

Tots els subjectes obligats dels articles 2.1 i 3 han d’aportar aquesta

informació a les seves pàgines web o seus electròniques. Pel que fa als

de l’article 2.1, les funcions que desenvolupen estaran molt vinculades

a la normativa que els ho permet, i d’aquí la seva connexió; en general,

una informació ben estructurada d’aquests temes facilitarà que els ciu-

tadans coneguin els seus drets i les seves obligacions en relació amb

cada organisme públic i sàpiguen a qui adreçar-se en cas que calgui

interactuar amb aquests òrgans. És cert que la normativa d’aplicació

és un concepte que, si s’interpreta al peu de la lletra, farà que gairebé

tots els subjectes obligats publiquin normes d’aplicació general, com

ara la LPA, etc. D’altra banda, considerant la «diarrea legislativa» exis-

tent, caldrà en alguns casos una investigació altament sofisticada per

part de certs ens públics només per assabentar-se de tot el que els és

aplicable. Se suposa que caldria publicar la normativa més important

i no obsessionar-se a publicar qualsevol norma que pugui afectar-los,

que, repeteixo, seria una cosa bastant complicada de desenvolupar.

ı Govern Obert23

Sembla lògic pensar que tota aquesta informació assolirà la seva efi-

càcia màxima si va unida a un bon sistema d’administració electrònica.

El que no és gaire clar és què s’entén per òrgan i fins on ha d’arribar

l’obligació d’identificar-ne els responsables, atès que aquest és un con-

cepte bastant indeterminat. Si es refereix al que la LOFAGE denomina

òrgans administratius –impossible d’aplicar als subjectes de l’article 3 i

a alguns de l’article 2.1–, podríem trobar-nos davant d’un gran nombre

d’unitats afectades.2 A més, el perfil i la trajectòria professional és una

informació que pot donar-se amb molt de detall o amb ben poc, però

en qualsevol cas caldria tenir prou dades per saber qui està al càrrec

de les unitats públiques més importants i quines competències (co-

neixements, habilitats, actituds) laborals atresora. Ja veurem com con-

necta aquesta informació amb les limitacions derivades de la protecció

de dades, d’acord amb allò que estableix l’article 5.3. Una excessiva

protecció de dades farà inútil aquesta previsió normativa. En qualsevol

cas, a banda de tot el que s’ha dit, tal vegada hagués estat convenient

que la llei exigís la publicació de forma completa de la relació de llocs

de treball (RLT) i la seva vinculació als organigrames, l’oferta pública

d’ocupació de l’Administració corresponent i el seu desenvolupament

i la seva execució, o la informació sobre els processos selectius del

personal de plantilla (bases i composició del tribunal, llistes d’admesos

i exclosos, exàmens, etc.).

En relació amb els subjectes de l’article 3, l’obligació que marca l’article

6.1 pot tenir com a objectiu donar informació als ciutadans sobre les

característiques bàsiques dels partits, sindicats i associacions recepto-

res d’ajudes públiques, així com sobre la seva estructura organitzativa.

En general, qualsevol pàgina web institucional ja incorpora aquestes

dades, però de tot allò que enuncia la norma hi ha algunes exigències

que val la pena destacar, bàsicament les relacionades amb el perfil i la

trajectòria professional dels responsables dels òrgans. Se suposa que

2. L’article 5.2 de la Llei 6/1997, de 14 d’abril, d’organització i funcionament de l’Admi-nistració General de l’Estat (LOFAGE), defineix l’òrgan administratiu com «les unitats administratives a les quals s’atribueixin funcions que tinguin efectes jurídics davant de tercers, o l’actuació de les quals tingui caràcter preceptiu».


responsables dels òrgans ho són tant els nacionals com els propis de

cada autonomia i, fins i tot, els responsables locals en els casos de

partits i sindicats d’àmbit nacional i més representatiu. Pel que fa a les

entitats privades que reben ajudes públiques, sobretot les més petites,

haurien d’incorporar les seves pàgines web als portals públics per tal

de disposar d’unes dades que ens permetran conèixer millor quines

són les que reben ajudes públiques.

b) Els plans i programes anuals i plurianuals en què es fixin objectius

concrets, així com les activitats, els mitjans i el temps previst per a la

seva consecució. El grau de compliment i els resultats hauran de ser

objecte d’avaluació i publicació periòdica, juntament amb els indica-

dors de mesura i valoració, tal com ho determini cada Administració

competent.

Aquesta obligació només és exigible a les administracions públiques.

En si mateixa ja pot representar una autèntica revolució organitzativa

en una Administració, com l’espanyola, que mesura poc i malament.

És una llàstima que la redacció de l’article no s’hagi fet utilitzant la ter-

minologia organitzativa més moderna i amb conceptes propis del policy

analysis. En realitat, sembla que connecti amb terminologia pròpia del

pressupost per objectius i programes (PPBS), i encara que això no tin-

gui en si mateix res de negatiu, hagués estat millor parlar de planificació

estratègica i de polítiques i programes, a banda d’incorporar referències

als plans de qualitat i a l’avaluació de la qualitat.

El que hagués estat ideal és que s’exigís a totes les organitzacions

públiques el desenvolupament d’una reflexió estratègica, que s’ha-

gués pogut comprovar en quina mesura es consultava totes les parts

interessades (stakeholders), que es pogués saber qui són i per què se

seleccionen els grups d’experts, i que s’hagués hagut d’explicar com

es van prendre les decisions estratègiques, a banda d’allò ja establert

sobre indicadors de gestió.3 Això ens ajudaria a avaluar no només

3. Com a exemple de desenvolupament d’un pla estratègic i d’allò que implica, vegeu: alcobendas.org/recursos/doc/Planificacion/922214304_432014221934.pdf.

ı Govern Obert25

l’eficàcia en els serveis públics, sinó també la qualitat de la nostra

democràcia i si hi ha equilibri, o no, en la presa de decisions i un camp

de joc equitatiu per als actors implicats en cadascuna de les polítiques

i dels programes públics. L’absència d’igualtat política és un dels pro-

blemes més importants de les democràcies contemporànies, en què

la presència de grups d’interès molt poderosos i els seus correspo-

nents lobbies poden desequilibrar profundament la presa de decisions

i generar un sistema polític que afavoreixi repetidament els més ben

organitzats i amb més mitjans, i perjudiqui, sovint, la ciutadania en

general. Per això, la incorporació de l’agenda dels actors públics més

rellevants en les obligacions de transparència i les transcripcions de

les seves reunions amb grups d’interès podrien haver ajudat molt en

la millora de la nostra democràcia. Certament, una redacció adequa-

da d’aquestes obligacions hagués exigit que part d’aquest epígraf

s’hagués hagut d’aplicar al poder legislatiu, ja que el seguiment d’allò

que es coneix com a empremta legislativa no es limita a l’executiu,

sinó que el seu seguiment en l’àmbit legislatiu també és important,

fins i tot a Espanya, on la disciplina parlamentària fa més innecessari

acudir als diputats i senadors per cercar redaccions que s’adeqüin

als interessos dels lobbies corresponents. Llàstima que no s’hagi

entès el que hi ha en joc darrere d’aquestes normes, que s’estenen

imparablement per les democràcies de més qualitat. Esperem que en

la propera regulació del lobby s’hi incorporin aquestes idees.

També hagués estat ideal incorporar la gestió de la qualitat als re-

quisits de transparència i obligar a publicar els plans de qualitat, els

indicadors de qualitat, les cartes de serveis i les autoavaluacions, a

banda de les avaluacions externes que en l’AGE realitza l’Agència

Estatal d’Avaluació i Qualitat (AEVAL). Certament, l’apartat i de l’article

8 parla d’informació estadística per «valorar el compliment i la qualitat

dels serveis», però la redacció és molt ambigua, ja que tots sabem

que les estadístiques poden dir-ho tot o no dir-ne res. El més critica-

ble del text és l’absència de referències a l’avaluació de polítiques i

programes d’acord amb les metodologies més avançades i l’oblit de

l’AEVAL. Atribuir, en l’AGE, a les inspeccions de serveis l’avaluació

del compliment d’indicadors en plans i programes pressupostaris és


perfectament compatible amb avaluacions més científiques sobre les

polítiques i els programes públics, a més de la qualitat. Avui dia, l’ava-

luació de polítiques i programes és una cosa rutinària en les admi-

nistracions més avançades, mentre que a Espanya continuem sense

donar contingut a una agència que va ser creada precisament per a

això. A més, l’avaluació del compliment dels plans i els contractes-

programa de les agències públiques no pot deixar-se a les mans de

les inspeccions de serveis dels ministeris, si respectem la Llei d’agèn-

cies i el paper que s’ha reservat a l’AEVAL per a aquesta finalitat. Fi-

nalment, la nova gestió pública insisteix a mesurar no només l’eficàcia

dels programes (és a dir, si compleixen els objectius), sinó també la

seva efectivitat i el seu impacte. Hi ha programes que compleixen

els objectius però no aconsegueixen resultats de desenvolupament

ni impacten positivament en la societat a què s’adrecen. Per avaluar

efectivitat i, sobretot, l’impacte, es requereixen competències sofis-

ticades i un treball força objectiu per part de l’òrgan corresponent.

Per a això va néixer l’AEVAL.

En aquest supòsit, en què la transformació en les actituds i els com-

portaments organitzatius és tan important, és on es troba més a faltar

un sistema de control i sancions més exigent que el que estableix la

llei. Servirà tota aquesta informació requerida per relegitimar l’actuació

pública i per lluitar contra la corrupció? Difícilment a curt termini, però

sí a mitjà termini si es consideren les matisacions que es fan aquí. En

qualsevol cas, però, pot ser un gran avenç en termes d’eficàcia i, tal

vegada, d’eficiència si els actors afectats ho respecten.

Informació de rellevància jurídica

La informació de rellevància jurídica pot ser un instrument molt im-

portant per a la millora de la qualitat de la nostra democràcia, sempre

que en l’elaboració normativa es connecti a vies de participació i col-

laboració ciutadanes. Avançar la informació de com serà la norma

sense que els ciutadans puguin intervenir en el procés pot ser fins i tot

contraproduent i deslegitimar encara més els poders públics. Vegem

allò que estableix la norma com a degudament publicable.

ı Govern Obert27

a) Les directrius, instruccions, acords, circulars o respostes a consul-

tes plantejades pels particulars o altres òrgans, en la mesura en què

suposin una interpretació del dret o tinguin efectes jurídics.

Encara que, tal com indiquen Barrero et al. (2004), l’obligació de publi-

cació ja hi era, d’acord amb la LAP, per a algunes disposicions (vegeu

l’article 37.10 LPA), ara s’hi incorporen dues novetats. La primera és

que se sumen acords i circulars a les instruccions, a més de les respos-

tes que tinguin efectes jurídics, i la segona és que s’han de publicar en

la pàgina web. Per desgràcia, el legislador sembla que s’ha oblidat d’in-

corporar-hi els informes de l’Advocacia de l’Estat o de la Intervenció,

uns informes que serien de gran utilitat per conèixer el procés de presa

de decisions en matèries d’interès per a la ciutadania. En qualsevol cas,

aquesta publicació contribueix a la millora de la seguretat jurídica i, per

això, ha de ser benvinguda.

b) Els avantprojectes de llei i els projectes de decrets legislatius la

iniciativa dels quals els correspongui, quan se sol·licitin els dictà-

mens als òrgans consultius corresponents. En cas que no en sigui

preceptiu cap dictamen, la publicació es realitzarà en el moment de

la seva aprovació.

Novament ens preguntem quin sentit té aquesta publicació si no es

permet a la ciutadania incidir en la millora dels textos o fer sentir la seva

veu. Aquestes publicacions de textos es fan en nombrosos països

amb l’objectiu de democratitzar l’elaboració de normes i es permet

que tots els ciutadans, interessats directament, o no, puguin fer arribar

als poders públics la seva veu. Com que els grups d’interès millor or-

ganitzats segurament ja han accedit al text i han comunicat les seves

opinions –o potser fins i tot han imposat els seus interessos– abans

de l’audiència pública, es fa més urgent equilibrar el joc democràtic i

reforçar la igualtat política utilitzant aquest modest mitjà, que, encara

que no canviï substancialment les regles del joc, sí que en permet una

millora. Històricament, la Llei de procediment administratiu dels Estats

Units ja obria aquestes vies de participació des de fa més de vint anys,

però ara, amb la política de govern obert i les noves tecnologies, les


possibilitats s’amplien. Publicar en la pàgina web un avantprojecte de

llei ja remès a informe del Consell d’Estat no millora gaire la presa de

decisions normatives, principalment quan l’informe del Consell ja tanca

la fase prelegislativa. En aquest cas, tal com ja indiquem, una autèntica

política de govern obert hagués unit a la publicació algunes vies per

a la participació i la col·laboració ciutadanes que millorarien la qualitat

de la nostra democràcia i, tal vegada, juntament amb altres mesures,

reduirien la desafecció existent. El moment adequat per a la publica-

ció i la participació podria ser, tal com estableix la llei extremenya de

govern obert en el seu article 40, en la fase anterior al tràmit d’audièn-

cia. Aquesta participació, en qualsevol cas, hauria de respectar un

procediment que exigeixi l’acusament de recepció i, a més, la resposta

individualitzada a cada proposta ciutadana.

c) Els projectes de reglaments la iniciativa dels quals els correspongui.

Quan sigui preceptiva la sol·licitud de dictàmens, la publicació es pro-

duirà una vegada aquests s’hagin estat sol·licitats als òrgans consultius

corresponents, sense que això suposi, necessàriament, l’obertura d’un

tràmit d’audiència pública.

En aquest cas, la norma és encara més clara i demostra que no hi

ha interès a convertir la publicació dels reglaments en una via d’au-

diència pública, que se suposa que ja s’haurà realitzat amb els més

directament interessats en la fase prèvia, abans de sol·licitar dictamen

a l’òrgan competent, d’acord amb la Llei de govern en l’AGE. Des de

la perspectiva del govern obert, aquesta opció és incomprensible, ja

que l’obertura, unida a la participació i la col·laboració, són sempre

elements de legitimació si es realitzen amb qualitat i respectant les opi-

nions ciutadanes; per exemple, tal com indiquem prèviament, acusant

la recepció dels suggeriments i donant-los resposta en el sentit que

sigui, però degudament justificat.

A més, la norma s’oblida d’indicar quan s’ha de publicar el projecte

de reglament en els casos en què no calgui sol·licitar dictamen als

òrgans consultius.

ı Govern Obert29

d) Les memòries i els informes que formin els expedients d’elaboració

dels textos normatius i, en particular, la memòria de l’anàlisi d’impacte

normatiu regulada pel Reial decret 1083/2009, de 3 de juliol.

En aquest cas, sí que la mera publicació aportarà informació útil per

entendre les fortaleses i debilitats de la norma i les seves possibilitats de

millora en el tràmit legislatiu. Allò important, en aquest cas, és que els

governs compleixin els requisits del decret, cosa que no s’observa amb

gaire claredat en l’elaboració normativa de les nostres administracions

(n’hi ha prou amb el fet de veure la inexistència d’estudis d’impacte

econòmic i pressupostari en molts projectes de llei). A més, això és

aplicable només a l’AGE, ja que a les comunitats autònomes poden

haver-hi sistemes d’elaboració normativa molt menys exigents.

e) Els documents que, de conformitat amb la legislació sectorial vigent,

s’hagin de sotmetre a un període d’informació pública durant la seva

tramitació.

En aquest cas, la novetat respecte dels procediments ambientals o

urbanístics és que la publicació es farà en línia, cosa que és sempre

molt més còmode i afavoreix la interacció immediata, si és que s’obre

aquesta possibilitat en el portal corresponent i es compleixen els re-

quisits de claredat, reutilització, etc. El que hagués estat ideal és que,

tal com indiquen Barrero et al. (2014), la informació pública es gene-

ralitzés en aplicació de l’article 86 de la LPA, i la ciutadania tingués un

coneixement millor de la presa de decisions públiques. En coherència

amb aquesta argumentació, sembla necessària la publicació, en línia i

de manera clara i reutilitzable, dels plans d’ordenació territorial i insular

(si escau) i dels plans urbanístics, juntament amb les últimes modifi-

cacions aprovades, els convenis i altres instruments urbanístics, els

plans de protecció mediambiental i d’ordenació dels recursos naturals

(o denominació similar) de les comunitats autònomes, etc.


Informació econòmica, pressupostària i estadística

La informació d’aquest tipus és la que més importància té amb vista a

la prevenció i lluita contra la corrupció, tot i que l’eficiència també pot

veure’s molt beneficiada amb aquest tipus d’informació pública. En

general, els subjectes de l’article 2.1 hauran de publicar els actes de

gestió administrativa amb repercussió econòmica o pressupostària que

indica l’article 8. Vegem el que la llei exigeix que es publiqui.

a) Contractes. Tots els contractes, amb indicació de l’objecte, la dura-

da, l’import de licitació i d’adjudicació, el procediment utilitzat per a la

seva formalització, els instruments a través dels quals, si escau, s’ha

publicitat, el nombre de licitadors participants en el procediment i la

identitat de l’adjudicatari, així com les modificacions del contracte. Tam-

bé seran objecte de publicació les decisions de desistiment i renúncia

dels contractes. La publicació de la informació relativa als contractes

menors podrà realitzar-se trimestralment. Així mateix, es publicaran

dades estadístiques sobre el percentatge en volum pressupostari dels

contractes adjudicats a través de cadascun dels procediments previs-

tos en la legislació de contractes del sector públic.

Encara que, en gran mesura, la publicitat dels contractes ja s’exigia en

les normes vigents –vegeu, sobre el perfil del contractant, l’article 53

del Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’apro-

va el text refós de la Llei de contractes del sector públic (TRLCSP), o

les exigències derivades de la plataforma de contractació de l’Estat,

de l’article 334 de la mateixa norma, que donaven ja possible accés

via Internet a força dades–, és cert que la norma amplia la informació

exigida per als contractes i, sobretot, amplia als contractes menors

l’exigència de publicitat, amb la qual cosa hi ha més possibilitats de

control i supervisió. En concret, serà més fàcil detectar els famosos

fraccionaments de contractes, que permeten saltar-se la publicitat i

atorgar contractes importants «a dit», com ha posat de manifest el

cas Gürtel a la Comunitat de Madrid. En qualsevol cas, no s’entén

gaire bé per què no s’hi han inclòs les actes de les comissions de

contractació, que podrien haver donat una informació interessant amb

ı Govern Obert31

vista al control; en concret, i com proposava el Consell d’Estat, amb

això hauríem tingut informació sobre el nombre de licitadors i les seves

ofertes econòmiques, així com sobre la puntuació atorgada a cadas-

cun. Sembla obvi que publicar la composició, la forma de designació

i les convocatòries de les meses de contractació ajudaria a detectar

conflictes d’interès i incompatibilitats, però tampoc no s’ha exigit (per

fortuna, molts ens públics ho fan ja regularment).4

Aquesta obligació és exigible a totes les administracions públiques, i

també als altres ens públics i constitucionals, però només per als con-

tractes administratius, no per als civils o mercantils que puguin forma-

litzar els ens i les administracions públiques en les seves transaccions

patrimonials (Barrero et al., 2014). Pel que fa als subjectes de l’article

3, l’obligació es refereix només als contractes que es realitzin amb les

administracions públiques. Lògicament, a aquests últims subjectes no

els és aplicable la publicació necessària del nombre de licitadors par-

ticipants en el procediment, o les decisions de desistiment i renúncia

dels contractes en què participin, com tampoc de les estadístiques

de contractació.

La pregunta més important que ens podem fer, pel que fa a la pre-

venció de la corrupció, és fins a quin punt aquesta publicació pot ser

un bon instrument que desincentivi les activitats corruptes o immorals

en aquest àmbit. Per fer-ho, el millor és analitzar els riscos que han

identificat els empresaris entrevistats a Espanya per a l’Eurobaròmetre

374 sobre actituds de les empreses davant la corrupció a la UE (2014).

En general, les empreses de l’àrea de la construcció són les que tenen

percepcions més altes sobre corrupció a tot Europa, però especialment

a Espanya, on la construcció d’infraestructures i la gestió dels residus

són espais de corrupció ben coneguts. Per al 54% de les empreses

espanyoles, la corrupció és un problema a l’hora de fer negocis (mit-

jana europea: 43%); també ho es el patronatge per al 46% (mitjana

europea: 41%). Som el país líder a Europa pel que fa a empreses que

4. Vegeu els índexs de transparència dels ajuntaments, comunitats autònomes o diputa-cions de Transparència Internacional Espanya: http://www.transparencia.org.es.


creuen que la corrupció en la contractació és generalitzada: 83% en

l’àmbit nacional i 90% en l’àmbit regional i local (mitjana europea: 56 i

60%, respectivament). Les empreses espanyoles són les que tenen el

rècord europeu de percepció de corrupció, juntament amb les gregues:

el 97% (mitjana europea: 75%). Les males pràctiques que, en termes

generals, observen les nostres empreses són: afavorir amics i família a

l’hora de fer negocis, el nepotisme i el clientelisme en l’Administració, i

el finançament opac dels partits. El 91% de les nostres empreses veuen

uns vincles excessius entre diners i política (mitjana europea: 80%); el

93% creu que la corrupció i el favoritisme danya els negocis (mitjana

europea; 73%); i el 78% creu que els suborns i les connexions són la

forma més senzilla d’obtenir serveis públics (mitjana europea: 69%).

Tal vegada per tot això, les empreses espanyoles són les que, junta-

ment amb les xipriotes, participen menys en contractació pública: l’11%

en els últims tres anys (mitjana europea: 29%). El 42% de les que hi

han participat creu que la corrupció li ha impedit guanyar concursos

(mitjana europea: 32%). Els problemes que s’han trobat en relació amb

la contractació són els que indica la taula 3.

Taula 3. Problemes principals de la contractació pública segons les

empreses. Percentatge d’empreses que consideren l’ítem proposat

com un problema

UE 57 54 52 51 46 47 44 46

Espanya 80 79 71 72 56 72 69 64

Font: Eurobaròmetre 374.

Tenint en compte aquestes dades i connectant-les a la norma de trans-

parència, podem veure que, si les dades que ens transmeten les admi-

nistracions són certes, veritablement reutilitzables i hi ha interoperabilitat,

hi haurà més possibilitats de descobrir modificats indeguts i abusos

d’emergència, tal vegada els abusos dels procediments negociats i,

Prob

lemes

Contr

actes

tel

edirig

itsCo

nflict

es

d’inte

rèsAr

ranjam

ents

prev

is/co

l·lusió

Crite

ris de

se

lecció

poc c

lars

Diss

eny r

ealitz

at

pel c

ontra

ctista

Abús

de pr

oces

-

sos n

egoc

iats

Modific

ats

Abús

d’em

er-gè

ncia

ı Govern Obert33

amb molt d’esforç, la col·lusió; com que no s’han incorporat les actes

a la publicitat, els criteris de selecció poc clars, els dissenys predefinits

pel contractista i els contractes teledirigits seran més difícils de desco-

brir; per desgràcia, els conflictes d’interès en la contractació exigiran

investigacions molt complexes, ja que les dades que s’incorporaran a

la publicitat són escasses (declaracions de béns i activitats d’electes

locals). Si s’hi hagués inclòs l’obligació de fer públiques les variacions de

preu o de termini, s’hagués millorat el control postcontractual, origen de

tant de frau. Per exemple, obligant a publicar la data concreta prevista

per a la finalització de les obres més importants, o bé la data concreta

d’inici i el termini d’execució d’aquestes obres, o publicant, si escau, les

pròrrogues hagudes. En qualsevol cas, tot aquest control dependrà del

desenvolupament d’una societat civil activa i vigilant disposada a analitzar

dades i comprovar-les. I, també, del desenvolupament de la contractació

electrònica, que tan bons resultats ha donat en nombrosos països.

b) Convenis subscrits. La relació dels convenis subscrits, amb menció

de les parts signants, l’objecte, el termini de durada, les modificacions

realitzades, els obligats a la realització de les prestacions i, si escau,

les obligacions econòmiques convingudes. També es publicaran les

encomandes de gestió que se signin, amb indicació de l’objecte, pres-

supost, durada, obligacions econòmiques i les subcontractacions que

es realitzin, amb menció dels adjudicataris, del procediment seguit per

a l’adjudicació i del seu import.

Fins fa poc, la signatura de convenis i encomandes de gestió era una

pràctica força seguida per evitar la contractació pública i no sotmetre’s

al principi de concurrència competitiva. La publicitat de convenis amb

tots els requisits establerts i la de les encomandes de gestió poden

ajudar a reduir aquestes possibilitats. En el conveni de col·laboració,

igual que en el contracte, es dóna l’existència d’un acord de voluntats

productor d’efectes jurídics entre els subjectes que hi intervenen. Ara

bé, a diferència del contracte, en el conveni de col·laboració l’obligació

que assumeix cada subjecte no té per causa la prestació o la promesa

d’una cosa o servei per l’altra part, tal com ocorre amb els contractes

onerosos subjectes al TRLCSP, sinó que la causa de l’aportació serà la


consecució d’un objectiu comú als subjectes que convenen, i com sigui

que, almenys un d’ells, ha de ser una administració pública, aquest

objectiu haurà de ser d’interès públic (FIASEP, 2013, p. 61). D’aquí ve

la importància de conèixer l’objecte i les modificacions que pogués

haver-hi en els convenis.

Pel que fa a l’encomanda de gestió, pot ser de dos tipus: les de l’article

4.1.n) del TRLCSP i les que es regulen per l’article 15 de la Llei de règim

jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu

comú. En ambdós casos, ens trobem amb mecanismes destinats al

subministrament intern. Segons informes del Tribunal de Comptes i

de la Comissió de la Competència, l’encomanda de gestió s’hauria de

modificar en la seva regulació per evitar que es converteixi en un instru-

ment d’evasió de la contractació i, a més, de caràcter clarament inefi-

cient. Per això, el Tribunal de Comptes proposa que en els expedients

d’encomandes es procedeixi a una justificació detallada i exhaustiva

de la necessitat de dur-los a terme i es justifiqui també l’economicitat i

l’eficiència majors d’aquesta via davant la contractació oberta. També

caldrà demostrar, igual que en l’àmbit contractual, que l’elecció de

la via de l’encomanda davant de la del contracte suposa l’elecció de

l’oferta econòmicament més avantatjosa; que s’eliminen els marges

de rendibilitat i que els marges per fer front a imprevistos siguin sempre

liquidats i estiguin degudament justificats; o, finalment, que es limiti la

possibilitat de subcontractació. Després d’aquesta anàlisi de les reco-

manacions del Tribunal, sembla clar que la LTBG suposa un avenç en

el control d’aquesta figura, encara que caldria saber també qui forma

part de les entitats adjudicatàries de l’encomanda, ja que a vegades

no són ens públics purament, sinó entitats mixtes amb presència de

bancs o altres tipus d’empreses privades, cosa que trenca la naturalesa

de provisió interna de l’instrument.

Aquesta obligació, igual que la mencionada més amunt, obliga tots els

subjectes de l’article 2.1 i els de l’article 3, però en aquest últim cas

només, novament, quan es tracti de convenis amb administracions

públiques. Se suposa que l’encomanda de gestió no és realitzable

amb els ens de l’article 3.

ı Govern Obert35

c) Subvencions i ajudes públiques concedides. En primer lloc, és im-

portant destacar que cal publicitar no només les subvencions i ajudes

de la Llei general de subvencions, sinó també totes les que es rebin,

fins i tot les no sotmeses a la publicitat en l’esmentada llei o les no

regulades per aquesta (Barrero et al., 2014). La normativa de subven-

cions ja estableix que s’han de sotmetre a principis de concurrència

competitiva i que se n’ha de fer publicitat al BOE, i la LTBG exigeix ara

que la publicitat es faci en les pàgines web o les seus electròniques i

que s’hi incloguin les subvencions nominatives i les inferiors a 3.000

euros; a més, també s’hauran de publicar les ajudes no regulades per

la Llei general de subvencions, com ara les rebudes pels partits de les

administracions públiques.

Aquesta obligació afecta tots els subjectes de 2.1 i, a més, els de

l’article 3, però només pel que fa a les subvencions que rebin de les

administracions públiques. En aquest últim cas, les publicaran totes

dues parts, és a dir, tant els adjudicataris com els receptors. L’única

excepció seran les entitats privades que percebin durant el període d’un

any ajudes o subvencions públiques en una quantia inferior a 100.000

euros, o si menys del 40 % del total dels seus ingressos anuals tenen

caràcter d’ajuda o subvenció pública. En aquestes casos, no estaran

obligades per la llei a publicar les subvencions, cosa que no impedeix,

ni de bon tros, que els ens públics que les van concedir les publiquin

electrònicament.

Respecte dels partits polítics, és important que la publicitat de les

subvencions es faci de forma desagregada, de manera que sapiguem

quant reben de cada ens públic, des de l’Estat fins a l’últim dels muni-

cipis. La raó és que, d’acord amb l’article 14 de la Llei orgànica 8/2007,

de 4 de juliol, sobre finançament dels partits polítics, «els comptes

anuals consolidats s’estendran als àmbits estatal, autonòmic, comarcal

i provincial»; és a dir, que no inclou l’àmbit local, amb tots els proble-

mes de corrupció que sabem que hi ha hagut als nostres municipis.

Per desgràcia, amb aquesta previsió de la LTBG no sembla que pugui

reparar-se el buit d’informació que tenim sobre les donacions privades

en l’àmbit local, tal com veurem més endavant.


d) Pressupostos, amb descripció de les partides pressupostàries prin-

cipals i informació actualitzada i comprensible sobre el seu estat d’exe-

cució i sobre el compliment dels objectius d’estabilitat pressupostària i

sostenibilitat financera de les administracions públiques.

D’acord amb l’àmpliament esmentat Open Data Index de l’Open

Knowledge Foundation (accés del 10 de març de 2014), Espanya no-

més compleix el 55% dels requisits que exigeix aquesta fundació per

tenir pressupostos plenament oberts; en concret, les errades fona-

mentals del pressupost espanyol tenen a veure amb els formats en

què es publiquen, que no són reutilitzables en full de càlcul ni estan

publicats amb llicència oberta. Seguint novament l’Open Data Index,

Espanya té zero punts sobre cent en l’apartat transparència en les

despeses governamentals. Segons l’índex, no tenim dades suficients,

no estan disponibles per als ciutadans –tampoc en format digital–, no

són reutilitzables, etc.

D’altra banda, en l’informe del Fons Monetari Internacional (FMI) sobre

transparència pressupostària a Espanya (2005), ja es va indicar que

calia una publicació actualitzada dels pressupostos dels nivells sub-

centrals de govern, que calia explicar la metodologia i els càlculs de les

previsions pressupostàries, que s’havien de desenvolupar els marcs

pressupostaris a mitjà termini i que haurien de ser més transparents

els criteris utilitzats per definir les relacions entre les administracions i

les empreses públiques i altres ens públics, entre altres coses. A més a

més, el 30 de juny de 2011, el Ple del Tribunal de Comptes va aprovar

el seu primer, i fins ara únic, informe de resultats de fiscalització sobre

la transparència en l’àmbit de la gestió financera, el qual resultava força

crític per a l’actuació del Ministeri d’Hisenda (Sesma Sánchez, 2012,

p. 78 i s.), ja que indicava que, pel que fa als escenaris pressupostaris

plurianuals, no era pertinent la seva absència de publicació en la pà-

gina web del Ministeri, a banda que no es van aportar quan van ser

requerits. També va criticar la falta de publicació al BOE de l’Ordre del

Ministeri sobre elaboració dels escenaris pressupostaris 2007-2009,

que imposa preceptivament l’article 28 de la Llei general pressupos-

tària (LGP). En relació amb els diferents llibres (dinou llibres, dividits en

ı Govern Obert37

cinquanta-un toms), agrupats en sèries (vermella, verd, groga i gris),

que acompanyen com a documentació complementària la remissió a

les Corts Generals dels projectes de la Llei de pressupostos generals

de l’Estat (LPGE), el Tribunal de Comptes va qüestionar la informació

i va considerar que no és completa, no està organitzada, sinó que és

dispersa, i que no és clara ni sistemàtica en relació amb el subminis-

trament d’informació de tot el sector públic estatal, autonòmic i local,

amb especificació de l’àmbit de les responsabilitats de cada nivell i

dels recursos de què disposa per fer-hi front. En relació amb la publi-

citat i la difusió d’aquesta documentació, el Tribunal de Comptes és

especialment crític amb el fet que el BOE no publiqui el text íntegre de

les LPGE sinó només els resums dels estats d’ingressos i despeses. A

més, considera que aquesta publicitat oficial limitada resulta contrària a

allò que preveu l’article 91 CE. Finalment, pel que fa a la fiabilitat de tota

aquesta documentació, l’Informe del Tribunal de Comptes assenyala

que no està avalada abans de la seva remissió a les Corts Generals per

un òrgan extern a l’Administració, tal com propugna el quart pilar –ga-

ranties d’integritat– del Codi de transparència fiscal de l’FMI. En aquest

punt, l’informe del Tribunal no fa sinó sumar-se a les recomanacions

internacionals i també europees en el sentit que les previsions pressu-

postàries estiguin avalades per institucions o organismes independents

amb autonomia funcional respecte dels governs.

Per part seva, el Codi de bones pràctiques del Fons Monetari Interna-

cional, revisat el 2007, fixa com a principis de la transparència fiscal la

definició clara de funcions i responsabilitats, l’existència de processos

pressupostaris transparents, l’accés dels ciutadans a la informació i

l’existència de garanties d’integritat. I, a més, la Directiva 2011/85 del

Consell, de 8 de novembre de 2011, que estableix els requisits apli-

cables als marcs pressupostaris dels estats membres, a més d’exigir

una comptabilitat íntegra i coherent de tots els subsectors de les ad-

ministracions i un control intern i auditories públiques, també exigeix la

divulgació de les dades pressupostàries, amb les indicacions concre-

tes següents sobre la seva periodicitat: mensual per a l’Administració

central, comunitats autònomes i administracions de Seguretat Social,

i trimestral per a les corporacions locals.


Així doncs, atesos els diagnòstics previs i les obligacions adquirides,

la possibilitat de tenir informació clara i en línia sobre l’execució del

pressupost i la despesa pública que la LTBG obre serà de gran interès

per a l’eficiència del sistema i per a la millora dels sistemes de control

social sobre la despesa, si es compleixen les previsions. En realitat, el

que es fa amb la LTBG és obligar a situar en les pàgines web i –espe-

rem– de manera clara i reutilitzable, una cosa que la normativa actual

ja exigeix, en gran manera, per via documental a partir, sobretot, de

l’aprovació de la Llei orgànica 2/2012, de sostenibilitat financera i es-

tabilitat pressupostària, i el seu desplegament reglamentari posterior.

Així, l’esmentada Llei 2/2012 ha millorat la transparència financera i

ha intensificat els requeriments d’informació a totes les administra-

cions mitjançant l’establiment dels terminis i de la forma de remissió

de la informació que cal subministrar i preveient-ne la publicació. En

concret (Alcalde, 2012, p. 28 i s.), la normativa actual ja exigeix (per

al seu lliurament al Ministeri d’Hisenda) informació economicofinan-

cera de les comunitats autònomes i corporacions locals relativa al

personal d’aquestes administracions públiques, plans de tresoreria

i detall d’informació del seu deute vigent, així com informació pres-

supostària més completa, pel fet d’introduir informació relativa als

marcs pressupostaris i a les línies fonamentals del pressupost en les

seves diferents fases d’elaboració, aprovació i execució. També, el

subministrament d’informació relativa a l’aprovació i el seguiment dels

plans economicofinancers, els plans de reequilibri i els plans d’ajust,

així com als informes de seguiment, dels quals es dóna ja publicitat.

Al costat de la publicitat, i per tal d’aprofundir en el compliment del

principi de transparència, s’han establert per part del Ministeri d’Hi-

senda i les administracions públiques quadres resum de mesures i

síntesi de les dades per tal de facilitar la seva homogeneïtzació i la

seva supervisió, així com la sistematització del seu seguiment, amb

un calendari precís i subjecte a publicació. Finalment, s’exigeix el

subministrament i la publicació mensual de la informació d’execució

pressupostària de les comunitats autònomes, tant en termes pres-

supostaris com de comptabilitat nacional. També és una novetat

l’obtenció trimestral d’informació pressupostària i financera de les

administracions locals.

ı Govern Obert39

La clau, doncs, és que tota aquesta informació es posi a la pàgina

web del Ministeri d’Hisenda i que totes les administracions públiques

(i els ens públics afectats per aquesta normativa pressupostària) com-

pleixin les seves obligacions respectives publicant també a les seves

pàgines web o seus electròniques les dades que exigeix la LTBG de

forma reutilitzable, clara, sistemàtica, estructurada i entenedora per als

interessats. Per començar, això obliga l’AGE mateixa que, tot i haver

exigit a les administracions subnacionals una informació extraordinària,

ella mateixa ha incomplert repetidament la seva obligació de donar

informació clara, íntegra i contrastada sobre com configura els seus

escenaris macroeconòmics i les seves previsions plurianuals i sobre la

qualitat de les seves dades.

Per acabar, una breu reflexió sobre l’aplicació d’aquest epígraf als sub-

jectes de l’article 3 de la LTBG. Segons respostes del Ministeri de la

Presidència a consultes realitzades per ens privats subjectes a la llei, tot

l’article 8 els és aplicable, amb les excepcions lògiques dels epígrafs g, h

i i. Segons la meva opinió, aquest apartat d els és de molt difícil aplicació

tal com està redactat, llevat que es faci una interpretació molt extensa

i es consideri que l’única cosa que se’ls exigeix és la publicació dels

pressupostos, i res més. Per començar, a ningú no li interessa si l’exe-

cució dels pressupostos per part d’una entitat privada és bona, dolenta

o regular, i encara molt menys si compleixen l’estabilitat pressupostària

(el seu interès ha de ser no fer fallida). Sí que ens interessa si els fons

públics rebuts s’han usat d’acord amb els requisits de la subvenció,

però no si amb els fons privats estan complint o no els seus objectius

pressupostaris privats. El mateix es pot dir dels sindicats i les patronals,

que han d’explicar als seus afiliats com es gasten els pressupostos,

però no a la ciutadania en general (llevat de les subvencions públiques

rebudes, que hauran de demostrar que les gasten en allò per a què

se’ls van concedir, per la qual cosa passen les fiscalitzacions públiques

corresponents). En resum, doncs, no comparteixo la idea que estiguin

obligats per la llei, encara que sí que estiguin obligats per un compromís

cívic, atès el seu paper constitucional i, sobretot, per la cerca de la bona

governança interna de les seves organitzacions (a l’efecte de millorar

la rendició de comptes interna i d’afavorir el control dels seus afiliats).


En qualsevol cas, s’hauria de clarificar com han d’estructurar els seus

pressupostos els sindicats, atès que no són Administració, ni tampoc

no haurien de ser tractats com una societat anònima.

Una qüestió diferent són els partits polítics, els quals a Espanya reben

una mitjana del 80% del pressupost de què disposen de les admi-

nistracions públiques, mentre que una part de l’altre 20% prové de

do nacions privades que podrien influir en les accions dels seus repre-

sentants en els diferents governs. Per això, seria molt important que els

partits, a més de les obligacions que s’exposaran en l’epígraf següent,

que són les que ens donen la veritable informació sobre la seva situació

financera i patrimonial, també publiquessin els seus pressupostos en

les seves pàgines web, cosa que no els exigeix, ara per ara, la Llei

orgànica de finançament de partits.

e) Els comptes anuals que s’hagin de rendir i els informes d’auditoria

de comptes i de fiscalització per part dels òrgans de control extern

que sobre ells s’emetin.

Certament, encara que la millora en la qualitat tècnica dels pressupos-

tos en l’àmbit subnacional de govern ha estat elevada des de la Llei

de sostenibilitat financera, els comptes anuals ja donen una informació

més exacta d’allò que ha passat que no pas el pressupost en si, ja que

es coneixen els ingressos i les despeses efectius; això, és fonamental

per a la transparència economicofinancera que els comptes anuals

es publiquin en línia i en formats reutilitzables. El que no s’entén gaire és

per què només s’incorporen a la publicitat activa els informes de fisca-

lització externa i no els de fiscalització o auditoria interna, que tenen una

importància cada vegada més gran en l’àmbit públic (vegeu els principis

de l’International Organisation of Supreme Audit Institutions, INTOSAI,

o el model Committee of Sponsoring Organizations, COSO).5 De fet,

el control real del compliment d’objectius de les administracions que es

pretén amb l’article 6.2 de la LTBG hauria d’estar lligat a la realització

5. A Palomar i Garcés (2013) se’n pot trobar força informació.

ı Govern Obert41

d’auditories operatives generalitzades per part de la Intervenció General

de l’Administració de l’Estat (IGAE) (i intervencions autonòmiques), amb

la qual cosa la seva publicació permetria un compliment d’aquest article

amb més garanties que les que es deriven de posar aquesta tasca en

mans de les inspeccions de serveis internes.

D’acord amb la redacció donada a l’article 136.4 de la Llei general

pressupostària per la Llei de pressupostos generals de l’Estat per al

2013, es va establir, per a les entitats del sector públic estatal que no

tenen obligació de publicar els seus comptes al Registre Mercantil, la

publicació anual en el BOE de l’informe d’auditoria de comptes, a ban-

da del balanç de situació, del compte del resultat economicopatrimonial

i el resum dels comptes anuals (que ja era obligatori). Amb aquesta

mesura, es podia conèixer l’opinió dels auditors sobre la raonabilitat

de les xifres i les dades incloses en els comptes anuals de les entitats

públiques. Ara, d’acord amb la disposició final tercera de la LTBG,

aquesta norma es modifica i inclou aquesta obligació també per a «les

entitats que hagin d’aplicar principis comptables públics», cosa que fa

que es puguin veure les auditories internes d’un gran nombre d’entitats

públiques. Per desgràcia, però, es publiquen només al BOE, no en for-

mats reutilitzables i sense els requisits de claredat que la LTBG exigeix.

I, d’altra banda, els informes vinculats al control financer permanent i

a la funció interventora de les administra cions públiques, així com les

auditories de la IGAE (o homòlegs a les comunitats autònomes, CA) a

les administracions i organismes autònoms (diferents de les entitats,

que serien les de l’article 2.1.c, d, g de la Llei general pressupostària),

no es publiquen en cap format. En qualsevol cas, atesos els principis

de concomitància i concurrència que implica la funció interventora i el

control financer permanent (Garcés, 2013), s’entén que els informes

podrien publicar-se una vegada transcorregut un temps des del seu

lliurament a l’òrgan corresponent (per exemple, tres mesos).

Per concloure aquesta part, cal recordar que l’auditoria de comptes

i gestió externa que realitza el Tribunal de Comptes no és exigible a

tots els subjectes de l’article 2.1 de la llei, sinó només a aquells que

estableix la Llei d’aquest tribunal. Això fa dubtós que el tribunal pugui


auditar els òrgans constitucionals, encara que en alguns es fa per la

seva normativa interna, com, per exemple, el Consell General del Poder

Judicial (el seu reglament ho estableix en els articles 33 i 114), el Tribu-

nal Constitucional o el Consell d’Estat. Però no s’audita el Parlament ni

el Defensor del Pueblo (Aznar, 2013). Curiosament, alguns òrgans de

fiscalització externa autonòmics sí que fiscalitzen els seus parlaments

respectius (Castella - la Manxa i Comunitat Valenciana). És a dir, que

l’auditoria externa no existeix per a alguns dels subjectes obligats per

la llei, amb la qual cosa és difícil que la publiquin.

En aquest epígraf es planteja novament el problema de la seva aplica-

ció als subjectes de l’article 3 de la LTBG. Tal com ja hem indicat, el

Ministeri de la Presidència ha estimat que aquest epígraf s’ha d’aplicar

a tots els subjectes de l’article 3. Vull expressar una altra vegada els

meus dubtes sobre l’aplicabilitat a les entitats privades, sobretot per-

què la publicitat hauria de centrar-se en el control de les subvencions

públiques i en els informes de fiscalització de les intervencions i del

Tribunal de Comptes sobre l’ús adequat d’aquests ingressos, i res més.

Encara més, en el cas dels sindicats, per exemple, és difícil aplicar-los

plenament la comptabilitat de les societats anònimes, ja que disposen

gratuïtament de propietats públiques per a ús (per tal que puguin rea-

litzar la seva funció constitucional) que no s’han de computar com a

propietat pròpia, amb les distorsions que això comporta amb vista a

una auditoria. En qualsevol cas, tal com ja hem indicat, per tal de mi-

llorar els nivells de rendició de comptes interna i la transparència amb

els seus afiliats, seria bo que publiquessin aquestes dades de la forma

més senzilla, íntegra i coherent possible.

Una qüestió molt diferent és novament la dels partits polítics. Els partits

han de ser plenament transparents davant la ciutadania (i no només

davant els seus afiliats, que també) en les seves fonts de finançament

i en l’ús que en fan; la raó fonamental és que aquestes organitzacions

poden rebre pressions perquè adoptin, quan els seus militants ocupin

el govern corresponent, polítiques i programes que afavoreixin aquells

que els financen i danyin l’interès públic. A més, han d’explicar com

usen els fons públics que reben. Per això, la LTBG pot ser un instrument

ı Govern Obert43

que reforci les seves obligacions de publicitat i rendició de comptes (ja

que exigeix l’ús d’informació en línia, reutilitzable, clara, etc.), juntament

amb la normativa pròpia de finançament que exigeix ja una sèrie de

dades de publicitat bastant extenses. Vegem-ho.

D’acord amb l’article 14 de la Llei orgànica 8/2007, de 4 de juliol, sobre

finançament dels partits polítics, els partits polítics han de «portar llibres

de comptabilitat detallats que permetin, en tot moment, conèixer la

seva situació financera i patrimonial i el compliment de les obligacions

previstes en aquesta llei». A més, els llibres de tresoreria, inventaris i

balanços han d’incloure, de conformitat amb els principis de compta-

bilitat generalment acceptats:

a) L’inventari anual de tots els béns.

b) El compte d’ingressos, en què s’han de consignar, com a mínim,

les categories d’ingressos següents:

– Quantia global de les quotes i aportacions dels seus afiliats.

– Ingressos procedents del seu patrimoni propi.

– Ingressos procedents de les donacions a què fa referència l’article

quatre d’aquesta llei.

– Subvencions públiques.

– Rendiments procedents de les activitats del partit.

c) El compte de despeses, en què s’han de consignar, com a mínim,

les categories de despeses següents:

– Despeses de personal.

– Despeses d’adquisició de béns i serveis (corrents).

– Despeses financeres de préstecs.

– Altres despeses d’administració.

– Despeses de les activitats pròpies del partit.

d) Les operacions de capital relatives a:

– Crèdits o préstecs d’institucions financeres.

– Inversions.

– Deutors i creditors.


I, més endavant, assenyala: «Els comptes anuals han d’incloure el

balanç, el compte de resultats i una memòria explicativa de tots dos.

En tot cas, aquesta memòria ha d’incloure la relació de subvencions

públiques i de donacions privades rebudes de persones físiques o

jurídiques amb referència concreta, per a cadascuna d’aquestes, dels

elements que permetin identificar el donant i assenyalar l’import del ca-

pital rebut. La memòria ha d’anar acompanyada, igualment, d’un annex

on s’especifiquin detalladament les condicions contractuals estipulades

dels crèdits o préstecs de qualsevol classe que mantingui el partit amb

les entitats de crèdit. A l’annex s’hi ha d’identificar l’entitat concedent,

l’import atorgat, el tipus d’interès i el termini d’amortització del crèdit o

préstec i el deute pendent al tancament de l’exercici de què es tracti,

amb indicació de qualsevol contingència rellevant sobre el compliment

de les condicions pactades».

Avui dia, i com a conseqüència de l’aprovació de la Llei orgànica

5/2012, de 22 d’octubre, de reforma de la Llei orgànica 8/2007, s’ha

afegit un apartat vuit a l’article 14 d’aquesta llei, que queda redactat

en els termes següents:

«Vuit. Els partits polítics, una vegada emès pel Tribunal de Comptes

l’informe de fiscalització corresponent a un exercici determinat, estan

obligats a fer públics, preferentment a través de la seva pàgina web,

el balanç i el compte de resultats i, en particular, la quantia dels crèdits

que els han estat concedits, el tipus d’entitat concedent i les condo-

nacions de deute corresponents a tal exercici, de forma que aquesta

informació sigui d’accés gratuït i fàcil per als ciutadans.»

Així doncs, si es compleixen les previsions de la LTBG i els partits

posen en el web els seus comptes anuals, en formats reutilitzables

i de manera clara, els ciutadans podríem realitzar un control rigorós

de les seves fonts de finançament i comprovar si en l’activitat dels

governs que gestionen s’afavoreix especialment aquells que els finan-

cen de forma generosa. Si, a més, hi incorporessin les dades de les

seves agrupa cions locals, ens trobaríem davant un salt definitiu cap a

la transparència.

ı Govern Obert45

També, amb la intenció d’una major transparència, en la Llei 5/2012 es

modifica l’article 15 de la Llei orgànica 8/2007 i s’estableix que:

«Els partits polítics han de preveure un sistema de control intern que

garanteixi la intervenció i la comptabilització adequades de tots els

actes i documents dels quals derivin drets i obligacions de contingut

econòmic, de conformitat amb els seus estatuts. L’informe resultant

d’aquesta auditoria ha d’acompanyar la documentació a retre al Tri-

bunal de Comptes.»

El que seria ideal és que aquest informe també es fes públic, tal com

ja es fa amb el del Tribunal de Comptes quan fiscalitza els partits, i que

ambdós es publiquessin al web del partit corresponent. Ara, seguint

la LTBG, només serà obligatori publicar el del Tribunal de Comptes.

És important assenyalar també que els partits polítics obtenen ingres-

sos per la via de les seves fundacions i empreses. Respecte de les

primeres, s’han desenvolupat, a partir de l’esmentada Llei 5/2012, un

control i una transparència majors i, així, amb la Llei 5/2012, es modi-

fica la disposició addicional setena de la Llei orgànica 8/2007, de 4 de

juliol, sobre finançament dels partits polítics, que queda redactada en

els termes següents:

«Disposició addicional setena.

U. Les aportacions que rebin les fundacions i associacions vinculades

als partits polítics amb representació parlamentària estan sotmeses als

mecanismes de fiscalització i control i al règim sancionador previstos,

respectivament, en els títols V i VI d’aquesta llei, sense perjudici de les

normes pròpies que els siguin aplicables. […]. Cinc. Les fundacions

i associacions regulades en aquesta disposició addicional estan obli-

gades a formular i aprovar els seus comptes en els termes que preveu

la legislació vigent i a realitzar una auditoria dels seus comptes anuals.

Una vegada emès pel Tribunal de Comptes l’informe de fiscalització de

les aportacions a les quals es refereix l’apartat u d’aquest article, estan

obligades a fer públics, preferentment a través de la seva pàgina web,


el balanç i el compte de resultats de forma que aquesta informació sigui

d’accés gratuït i fàcil per als ciutadans. […] Sis. Les fundacions i asso-

ciacions regulades per aquesta disposició addicional estan obligades

a informar anualment el Ministeri d’Hisenda i administracions públiques

de totes les donacions i aportacions rebudes, per a la qual cosa s’ha

d’aprovar una ordre ministerial en la qual s’han d’indicar el contingut,

l’abast i l’estructura de la informació que s’ha de facilitar. A més, totes

les donacions procedents de persones jurídiques han de ser objecte

de notificació al Tribunal de Comptes en el termini de tres mesos.»

Com a avanç del possible compliment de la LTBG, fóra bo realitzar una

auditoria del compliment per part dels partits i les seves fundacions de

la normativa de finançament vinculada a la transparència (al cap i a la

fi, ja fa gairebé dos anys que es va aprovar la reforma de 2012). Doncs

bé, la Fundación Compromiso y Transparencia ho ha fet per al 2012

(Barrio et al., 2012). Ha comprovat les pàgines web dels partits més

importants d’Espanya i els resultats no són gaire encoratjadors, ja que,

llevat d’UPyD i, en menor manera, IU, el compliment és encara bastant

defectuós (sobre un màxim de sis punts,6 la mitjana és de 0,65).

f) Les retribucions percebudes anualment pels alts càrrecs i màxims

responsables de les entitats incloses en l’àmbit de l’aplicació d’aquest

títol. També es faran públiques les indemnitzacions percebudes, si es-

cau, amb motiu de l’abandonament del càrrec.

Per començar, seria bo saber què inclou el concepte de retribucions, és a

dir, si només són les retribucions fixes o també les variables. La producti-

vitat és un concepte retributiu que, ja des de la Llei 30/84, hauria de ser

públic i, tanmateix, en nombrosos ministeris no ho és. A més, seria im-

portant saber com es reparteix la productivitat per ministeris (a les CA on

existeixi aquest complement també són aplicables aquestes reflexions),

6. Els sis punts es refereixen a: balanç, compte anual i informe (1 punt); detalls de les fonts d’ingressos principals (1 punt); detall de les fonts de despeses principals (1 punt); préstecs rebuts i condonats (1 punt); informe d’auditoria interna (1 punt); i informe del Tribunal de Comptes (1 punt).

ı Govern Obert47

partint de quins criteris, i com i per què es reparteix entre els empleats i

alts càrrecs agraciats. Amb la publicitat d’aquestes dades, tots hi sortirí-

em guanyant. Les indemnitzacions per abandonament del càrrec afecten

pocs casos, però sí que és bo saber quan es donen i si s’accepten o

no (després de les eleccions del 2011, una gran part dels alts càrrecs

de l’AGE amb dret a la indemnització hi van renunciar). Per tot això, la

publicitat activa d’aquesta informació serà positiva. Finalment, hi ha les

indemnitzacions per raó del servei, que no són retribucions en sentit es-

tricte i, per això, no s’han de publicitar. En principi, no s’entenen les raons

per les quals no s’han incorporat en la llei. És diner públic i tenim massa

dades d’abusos en el seu maneig per no exigir-ne transparència. No és

només el cas de l’expresident del Consell General del Poder Judicial

(CGPJ), sinó també molts més casos en què alts càrrecs tornen amb avió

a les seves cases els caps de setmana i cobren dietes de manera repeti-

da (si cal establir un complement retributiu per a alts càrrecs que visquin

fora de la capital de l’Estat o de la Comunitat, que es faci, però s’hauria

d’evitar l’ús repetit de les indemnitzacions); i el mateix passa amb el servei

exterior, en què l’opacitat de les retribucions és excessiva i caldria clarifi-

car-lo (sense negar que s’hagi d’indemnitzar la residència fora del país).

Pel que fa a les persones sobre les quals s’ha de donar aquesta infor-

mació, podem tenir clar qui són alts càrrecs de l’Estat (prenent com a

referència la Llei 5/2006 de conflictes d’interès i incompatibilitats) i, fins

i tot, qui són els màxims responsables d’entitats de l’Estat després del

Reial decret 451/2012, en què es regulen les retribucions d’aquests

directius; no obstant això, pel que fa a les comunitats autònomes ca-

dascuna té clarificat, o no, el concepte al seu criteri, i les corporacions

locals no el tenen definit de manera general. Seria bo indicar que s’apli-

ca interpretativament el model AGE a tots els governs subnacionals,

llevat que la normativa autonòmica digui el contrari. Però després ve el

problema dels electes, especialment els parlamentaris, que no són alts

càrrecs ni màxims responsables (només es podria considerar com a

tals els presidents de les cambres). O els consellers del CGPJ, del Con-

sell d’Estat o del Tribunal de Comptes, que tampoc no ho són (llevat,

novament, del president de l’òrgan), encara que s’assimilin en alguns

casos a alts càrrecs per a les seves incompatibilitats (Consell d’Estat).


En fi, que la norma deixa en aquest cas l’àmbit subjectiu obert, encara

que esperem que una interpretació sensata porti a assumir que tots

els electes i les persones de relleu en òrgans constitucionals (i els seus

homòlegs autonòmics) assumeixen aquesta obligació de transparència

en les seves retribucions.

Finalment, també els subjectes de l’article 3 ens plantegen problemes

amb vista a l’aplicació d’aquest epígraf. Entenem que, per als partits

polítics, s’haurien de publicitar totes les retribucions fixes, variables i

indemnitzatòries dels membres dels seus òrgans directius nacionals,

autonòmics i locals, i també del seu personal laboral en llocs de direcció

nacional i autonòmica (gerents, directors de gabinet, etc.). Llevat dels

grans partits, això afectarà poques persones. En qualsevol cas, és

una apreciació personal vinculada al principi de transparència i rendi-

ció de comptes interns i externs, i no a allò que diu la llei, que podria

solucionar-se publicitant les «retribucions» del secretari general i/o el

president, que són els seus responsables màxims (legalment, en els

partits no hi ha alts càrrecs).

Respecte dels sindicats i les patronals, les retribucions dels seus «alts

càrrecs» i responsables màxims té una funció de rendició de comptes

davant els seus afiliats que entenem positiva. Podríem entendre que les

retribucions que s’han de publicitar són les dels membres de les seves

executives nacionals, regionals i locals i, en els sindicats, a més, les dels

membres de les executives de les federacions. Novament, no entenem

que la ciutadania en general tingui «dret» a saber què cobren els respon-

sables màxims d’aquestes organitzacions, llevat que assumíssim que

compleixen una funció constitucional i que, per això, haurien de rebre

unes subvencions públiques transparents i suficients per complir la seva

tasca, cosa que no ocorre a Espanya. Ara bé, atès que hi ha normes que

permeten els alliberaments sindicals, fóra positiu que els afiliats sabessin

si els «responsables» de les executives cobren algun suplement per la

seva dedicació, indemnitzacions per residència fora de la seva localitat,

etc. Simplement per poder-ne controlar abusos. Òbviament, si es posen

aquestes retribucions en el lloc web, les podrà consultar qualsevol per-

sona que hi estigui interessada, però, en essència, entenem que l’obli-

ı Govern Obert49

gació d’aquestes organitzacions és cap als seus afiliats, atès el caràcter

democràtic de la seva organització, tal com proclama la Constitució. En

qualsevol cas, si sindicats i patronals decideixen simplement complir la

llei, en la interpretació extensiva del Ministeri de Presidència, n’hi hauria

prou que posessin al web les retribucions dels seus responsables mà-

xims, és a dir, dels seus secretaris generals.

Finalment, tot el que s’ha dit anteriorment també és aplicable per a les

entitats privades que reben subvencions, encara que la lògica de la

publicitat activa adquireix lògicament més rellevància en els casos en

què gairebé el 100% dels ingressos són públics.

g) Les resolucions d’autorització o reconeixement de compatibilitat

que afectin els empleats públics, així com les que autoritzin l’exercici

d’activitat privada al cessament dels alts càrrecs de l’Administració

General de l’Estat o assimilats segons la normativa autonòmica o local.

Aquest epígraf, que només afecta, com és lògic, els subjectes de l’ar-

ticle 2.1, és força estrany en la seva configuració, encara que suposa

un avenç en matèria de transparència. El mateix passa amb l’epígraf

que segueix, f, que també tracta el mateix tema. A partir del moment

en què la llei entri en vigor, l’Oficina de Conflictes d’Interès (i les seves

homòlogues autonòmiques) haurà de penjar al lloc web corresponent

totes les resolucions d’autorització de compatibilitats dels empleats

públics. No està clar si s’hi inclouen els alts càrrecs, encara que,

d’acord amb la normativa estatal, s’entén que difícilment un alt càrrec

pot tenir compatibilitats.7 A més, resulta una mica dubtós saber qui

7. Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat: «Article 5. Dedicació exclusiva al càrrec públic. Els alts càrrecs compresos a l’article 3 exerceixen les seves funcions amb dedicació exclusiva i no poden compatibilitzar la seva activitat amb l’exercici, per si mateixos o mitjançant substitució o apoderament, de qualsevol altre lloc, càrrec, representació, professió o activitat, siguin de caràcter públic o privat, per compte propi o d’altri, i, així mateix, tampoc poden percebre cap remuneració amb càrrec als pressupostos de les administracions públiques o entitats vinculades o que en depenen, ni cap altra percepció que, directament o indirectament, provingui d’una activitat privada.»


és un alt càrrec en un govern local, igual que en certes autonomies.

El que és clar és que no inclou els càrrecs electes, els responsables

dels òrgans constitucionals ni els jutges i fiscals. Amb això, es deixa

fora una part important de les persones amb majors problemes en

aquest àmbit: els alcaldes i regidors i els diputats. A Espanya tenim

una greu errada normativa en aquesta matèria, tal com ens recorden

diferents instàncies internacionals (entre les quals, el Grup d’Estats

Contra la Corrupció, GRECO), ja que els electes tenen un sistema

de conflictes d’interès i incompatibilitats molt mal regulat i, pitjor en-

cara, un sistema sense controls seriosos i amb llacunes clamoroses.

Posar a les mans dels secretaris municipals el control dels conflictes

d’interès dels alcaldes i regidors és una vergonya, i deixar que els

diputats mateixos, a través de la seva comissió corresponent, es

donin compatibilitats obertament il·legals o, com a mínim, immorals,

també ho és. Almenys, amb la LTBG podrem saber, si es compleix

la llei, cosa dubtosa, les resolucions de compatibilitat dels governs

locals sobre empleats públics, que en alguns casos són obertament

il·legals, o les que doni el Congrés als seus funcionaris (ja que són

empleats públics). Però no sabrem les resolucions de compatibilitat

per a alcaldes i regidors (n’hi ha?), ni per a diputats i senadors. Els

jutges i fiscals (encara que a aquests últims la llei no els afecta, ja que

per un error incomprensible la Fiscalia no és subjecte obligat) no són

un problema, ja que el seu règim és molt estricte i està ben controlat.

Però, a banda de totes les possibilitats que recull la normativa sobre

conflictes d’interès, només es publicita una de les dades importants per

prevenir situacions de corrupció, és el que es coneix com a quarantenes

postocupació:8 l’exercici d’activitat privada al cessament. Novament,

8. En concret, l’article 8 de la Llei 5/2006 estableix el següent: «1. Durant els dos anys següents a la data del seu cessament, els alts càrrecs, als

quals es refereix l’article 3, no poden exercir els seus serveis en empreses o societats privades relacionades directament amb les competències del càrrec ocupat. A aquests efectes, es considera que hi ha relació directa quan es doni qualsevol dels següents supòsits de fet:

a) Que els alts càrrecs, els seus superiors a proposta d’ells o els titulars dels seus òrgans dependents, per delegació o substitució, hagin dictat resolucions en relació amb les empreses o societats esmentades.

ı Govern Obert51

a més, aquesta obligació només inclou els alts càrrecs (sobretot de

l’Estat, ja que hi ha autonomies on aquesta situació ni tan sols es re-

gula) i, per això, deixa fora els càrrecs electes, que de cap manera no

poden ser considerats alts càrrecs. Per desgràcia, a més, ni els diputats

i senadors, ni els jutges i fiscals, ni la immensa majoria dels membres

d’òrgans constitucionals tenen regulada aquesta situació.9 I els alcaldes

i regidors, que sí que la tenen regulada, no estarien afectats per aquesta

norma.10 En qualsevol cas, la regulació que va establir la Llei del sòl, en

b) Que hagin intervingut en sessions d’òrgans col·legiats en les quals s’hagi adoptat algun acord o resolució en relació amb les entitats esmentades.

2. Els alts càrrecs, regulats per aquesta llei, que abans d’ocupar aquests llocs públics, hagin exercit la seva activitat professional en empreses privades a les quals es vulguin reincorporar, no incorren en la incompatibilitat que preveu l’apartat anterior quan l’activi-tat que hi hagin de portar a terme ho sigui en llocs de treball que no estiguin directament relacionats amb les competències del càrrec públic ocupat ni puguin adoptar decisions que l’afectin.

3. Durant el període de dos anys a què es refereix el primer apartat d’aquest article, no poden formalitzar per si mateixos o a través de societats o empreses participades per ells directament o indirectament en més del 10 per cent contractes d’assistència tècnica, de serveis o similars amb les administracions públiques, directament o mitjan-çant empreses contractistes o subcontractistes.

4. Les persones que hagin exercit algun dels alts càrrecs compresos a l’article 3 han d’efectuar, durant el període de dos anys a què es refereix el primer apartat d’aquest article, davant l’Oficina de Conflictes d’Interessos que preveu l’article 15, una declaració sobre les activitats que hagin de realitzar, amb caràcter previ al seu inici. En el termini d’un mes, l’Oficina de Conflictes d’Interessos s’ha de pronunciar sobre la compatibilitat de l’activitat a realitzar i ho ha de comunicar a l’interessat i a l’empresa o societat en què es disposi a prestar els seus serveis.

5. Quan l’Oficina de Conflictes d’Interessos consideri que l’activitat privada que vulgui portar a terme una persona que hagi ocupat un alt càrrec vulnera el que preveu l’apar-tat 1, ho ha de comunicar a l’interessat i a l’empresa o societat a la qual es disposi a prestar els seus serveis, que ha, de formular les al·legacions que creguin convenients. Analitzades les al·legacions, l’Oficina ha de proposar la resolució que escaigui.

6. Durant els dos anys posteriors a la data de cessament, els que reingressin a la funció pública i hi prestin serveis retribuïts mitjançant honoraris, aranzel o qualsevol altra forma de contraprestació econòmica a persones físiques o jurídiques de caràcter privat s’han d’inhibir de totes les actuacions privades que tinguin relació amb les competències de l’alt càrrec exercit.»

9. Vegeu, en aquest sentit, GRECO (2013).

10. D’acord amb el número 4 de la disposició addicional novena de la Llei del sòl, es va produir la inclusió d’un nou apartat 8 en l’article 75 de la Llei de bases de règim local que estableix: «8. Durant els dos anys següents a la finalització del seu mandat, als representants locals a què es refereix l’apartat primer d’aquest article que hagin tingut responsabilitats executives en les diferents àrees en què s’organitzi el govern local, els


el moment oportú, és paper mullat, ja que ningú no controla ni decideix

sobre aquest tipus de situacions dels alcaldes i regidors, ni tan sols del

personal directiu local, també afectat per la prohibició,11 llevat, tal vegada,

de Catalunya, gràcies a la creació de l’Oficina Antifrau. Per concloure

aquest tema, creiem que seria molt convenient publicitar no només les

autoritzacions, sinó també les denegacions de la possibilitat de treball en

àrees vinculades al càrrec; la manca d’aquesta informació fa més difícil

l’aplicació estricta de la Llei de contractes, que, entre les prohibicions de

contractar per a les empreses (article 60), estableix:

«Haver contractat persones respecte de les quals s’hagi publicat en el

Butlletí Oficial de l’Estat l’incompliment a què es refereix l’article 18.6

són aplicables en l’àmbit territorial de la seva competència les limitacions a l’exercici d’activitats privades que estableix l’article 8 de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Admi-nistració General de l’Estat. A aquests efectes, els ajuntaments poden preveure una compensació econòmica durant aquest període per a aquells que, com a conseqüència del règim d’incompatibilitats, no puguin dur a terme la seva activitat professional, ni percebin retribucions econòmiques per altres activitats».

11. Disposició addicional quinzena en la Llei de bases de règim local: «Règim d’incompa-tibilitats i declaracions d’activitats i béns dels directius locals i la resta de personal al servei de les entitats locals», que estableixen que: «1. Els titulars dels òrgans directius queden sotmesos al règim d’incompatibilitats que estableix la Llei 53/1984, de 26 de desembre, d’incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques, i altres normes estatals o autonòmiques que siguin aplicables. No obstant això, els són aplicables les limitacions a l’exercici d’activitats privades que estableix l’article 8 de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat, en els termes que es-tableix l’article 75.8 d’aquesta llei. A aquests efectes, tenen la consideració de personal directiu els titulars d’òrgans que exerceixin funcions de gestió o execució de caràcter superior, i s’han d’ajustar a les directrius generals fixades per l’òrgan de govern de la Corporació; a aquest efecte han d’adoptar les decisions oportunes i disposar per fer-ho d’un marge d’autonomia dins d’aquestes directrius generals.

2. El règim que preveu l’article 75.7 d’aquesta llei és aplicable al personal directiu local i als funcionaris de les corporacions locals amb habilitació de caràcter estatal que, de conformitat amb el que preveu l’article 5.2 de la disposició addicional segona de la Llei 7/2007, de 12 d’abril, de l’Estatut bàsic de l’empleat públic, ocupin en les entitats locals llocs que hagin estat proveïts mitjançant lliure designació en consideració al caràcter directiu de les seves funcions o a l’especial responsabilitat que assumeixin.»

En resum, doncs, els empleats públics directius i els habilitats de caràcter estatal han de declarar els seus béns i les seves activitats i aquesta declaració ha de ser pública. No obstant això, als esmentats habilitats no els és aplicable la quarantena postocupació de dos anys, ja que només afecta els directius locals.

ı Govern Obert53

de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interes-

sos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració

General de l’Estat, per haver passat a prestar serveis en empreses o

societats privades directament relacionades amb les competències

del càrrec exercit durant els dos anys següents a la data de cessa-

ment en el càrrec. La prohibició de contractar es manté durant el

temps que mantingui dins de l’organització de l’empresa la persona

contractada, amb el límit màxim de dos anys a comptar del cessa-

ment com a alt càrrec.»

Què es podria i què s’hauria de publicitar (idealment), a més del que es-

tableix la LTBG, en relació amb els conflictes d’interès? Doncs, si escau,

la declaració d’ingressos i patrimoni familiars, la declaració de regals,

la declaració d’interessos privats que siguin rellevants i puguin influir

en la presa de decisions o en l’assessorament, l’accés a informació

privilegiada, els nomenaments concurrents fora del govern (per exemple

en partits, organitzacions no governamentals (ONG) o patronats de

fundacions), les declaracions d’abstenció i la contractació de la gestió

cega de valors (contractar a una entitat financera registrada la gestió

de les accions en empreses sense que durant aquest període puguin

donar-li instruccions d’inversió). Tot això ens donaria una informació

rellevant sobre l’activitat dels directius públics i membres del govern

que segur que podria suposar un desincentiu a la corrupció.

h) Les declaracions anuals de béns i activitats dels representants lo-

cals, en els termes que preveu la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora

de les bases del règim local. Quan el reglament no fixi els termes en què

s’han de fer públiques aquestes declaracions, s’aplicarà allò que dispo-

sa la normativa de conflictes d’interessos en l’àmbit de l’Administració

General de l’Estat. En qualsevol cas, s’ometen les dades relatives a la

localització concreta dels béns immobles i es garanteix la privadesa i

la seguretat dels seus titulars.

D’acord amb la Llei del sòl i, en concret, amb la seva disposició addicio-

nal novena 3, es modifica l’article 75.7 de la Llei reguladora de bases

de règim local i s’estableix que:


«Els representants locals, així com els membres no electes de la Junta

de Govern Local, han de formular declaració sobre causes de possible

incompatibilitat i sobre qualsevol activitat que els proporcioni o pugui

proporcionar ingressos econòmics. Han de formular declaració dels

seus béns patrimonials i de la participació en societats de tot tipus,

amb informació de les societats participades per aquestes i de les liqui-

dacions dels impostos sobre la renda, patrimoni i, si escau, societats.

Aquestes declaracions, efectuades en els models aprovats pels plens

respectius, s’han de dur a terme abans de la presa de possessió, en

ocasió del cessament i al final del mandat, així com quan es modifiquin

les circumstàncies de fet. Les declaracions anuals de béns i activitats

s’han de publicar amb caràcter anual i, en tot cas, en el moment de la

finalització del mandat, en els termes que fixi l’Estatut municipal. Aques-

tes declaracions s’inscriuran en els següents registres d’interessos,

que tenen caràcter públic: a) La declaració sobre causes de possible

incompatibilitat i activitats que proporcionin o puguin proporcionar in-

gressos econòmics s’ha d’inscriure en el Registre d’activitats constituït

en cada entitat local. b) La declaració sobre béns i drets patrimonials

s’ha d’inscriure en el registre de béns patrimonials de cada entitat local,

en els termes que estableixi el seu respectiu estatut.»

Aquesta regulació, per desgràcia, té diversos problemes molt impor-

tants d’implantació. En primer lloc, ningú no controla que allò que s’hi

diu sigui cert; segonament, la publicitat pot fer-se de forma opaca, en

un butlletí intern que ningú no llegeix; i finalment, molts ajuntaments no

han regulat aquesta obligació en l’estatut per evitar que se’ls apliqui.

Per això, la LTBG suposa un avenç important en la matèria, atès que,

si es publicita en línia, de manera clara, estructurada i entenedora, in-

dependentment del fet que s’inclogui o no en l’estatut, hi haurà molts

ciutadans que podran comprovar si el que es diu en les declaracions és

cert, cosa que desincentivarà la falsedat i els possibles actes corruptes.

La pregunta que ens fem ara és: per què només es publiciten les

dels representants locals? No s’hi haurien d’incloure les dels diputats

i senadors, càrrecs constitucionals i alts càrrecs de tot tipus? Sembla

obvi que sí, però el legislador sap que, en el cas de diputats i senadors,

ı Govern Obert55

per als quals ja és obligatòria des del 2011 la publicació en la pàgina

web de les seves declaracions, l’incompliment (sobretot de la declara-

ció després del cessament) no està portant a l’obertura d’expedients,

que ningú no controla si el que s’ha dit en les declaracions d’activitats

i patrimoni és cert, que falta informació rellevant, etc. (vegeu l’informe

GRECO, 2013). A més, respecte de la immensa majoria dels càrrecs

d’òrgans constitucionals, no hi ha aquesta obligació de declaracions.

I respecte dels alts càrrecs, la LTBG simplement ha procedit a ampliar

l’obligació de publicitat, a través del BOE, del contingut de declara-

cions de béns patrimonials per a tots els obligats per la Llei reguladora

dels conflictes d’interès, és a dir, els de l’AGE.12 No s’entén gaire, per

a aquests últims casos, per què en el BOE i no en les pàgines web.

En conjunt, una informació adequada dels béns patrimonials dels alts

càrrecs i de la seva família pot ajudar molt a trobar conflictes d’interès

en la contractació, ja que cal no oblidar que, segons l’article 60 del Reial

decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, pel qual s’aprova el text

refós de la Llei de contractes del sector públic, entre les prohibicions

de contractar es troba la següent:

«Estar incursa la persona física o els administradors de la persona

jurídica en algun dels supòsits de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de

regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels

alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat; de la Llei 53/1984,

de 26 de desembre, d’incompatibilitats del personal al servei de les ad-

12. «Disposició final segona. Modificació de la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat.

Es modifica la Llei 5/2006, de 10 d’abril, de regulació dels conflictes d’interessos dels membres del Govern i dels alts càrrecs de l’Administració General de l’Estat en els termes següents:

L’apartat 4 de l’article 14 queda redactat de la manera següent: “4. El contingut de les declaracions de béns i drets patrimonials dels membres del

Govern i dels secretaris de l’Estat i altres alts càrrecs que preveu l’article 3 d’aquesta Llei es publiquen al Butlletí Oficial de l’Estat, en els termes previstos per reglament. En relació amb els béns patrimonials, s’ha de publicar una declaració comprensiva de la situació patrimonial d’aquests alts càrrecs, ometent les dades referents a la seva localització i se salvaguardant la privadesa i seguretat dels seus titulars.”»


ministracions públiques o tractar-se de qualsevol dels càrrecs electius

que regula la Llei orgànica 5/1985, de 19 de juny, del règim electoral

general, en els termes que s’hi estableixen. La prohibició afecta les

persones jurídiques en el capital de les quals participin, en els termes

i les quanties establerts a la legislació esmentada, el personal i els alts

càrrecs de qualsevol Administració pública, així com els càrrecs electes

al servei d’aquestes. La prohibició s’estén igualment, en els dos casos,

als cònjuges, persones vinculades amb una relació de convivència

afectiva anàloga i descendents de les persones a què es refereixen

els paràgrafs anteriors, sempre que, respecte dels últims, persones

esmentades en tinguin la representació legal.»

i) Informació estadística necessària per valorar el grau de compliment

i la qualitat dels serveis públics.

Aquesta obligació, per la seva naturalesa, tampoc no és aplicable als

subjectes de l’article 3. Pel que fa al que pot implicar, és molt difícil de

definir a priori. Cada administració i organisme definirà com valora el

compliment i la qualitat dels serveis públics. No obstant això, sembla

obvi que complir l’obligació exigeix una investigació d’una qualitat su-

ficient per poder valorar, i no estimar, el compliment. A aquest efecte,

l’AEVAL fa un treball bastant seriós i rigorós en la matèria i el seu model

podria ser l’adequat per a la resta d’administracions autonòmiques,

mentre que en les locals allò ideal seria que treballessin en cooperació

amb l’AEVAL mateixa per a l’avaluació rigorosa de la qualitat dels seus

serveis. A banda de les dades que proporcioni AEVAL o les seves ho-

mòlogues autonòmiques, cada organisme públic podria i hauria de tenir

un sistema de seguiment apropiat dels seus serveis més específics. En

matèria mediambiental, per exemple, són molt importants les dades

o índexs de la qualitat de l’aigua interior (llacs, rius, embassaments,

etc.) a cada regió, o les dades sobre les emissions de gasos d’efecte

hivernacle nacionals i regionals i el compliment del protocol de Kyoto.

En l’àmbit sanitari, convindria que es publiquessin dades amb perio-

dicitat regular sobre el nombre d’hospitals, centres d’atenció sanitària

i places/llits hospitalaris per habitant, així com sobre el seu rendiment,

i també dades amb periodicitat regular sobre les llistes d’espera dels

ı Govern Obert57

diferents centres sanitaris, catàlegs dels diferents serveis públics i les

seves condicions d’accés (horaris, preus, etc.).

Més complicat ha de ser per als subjectes del 2.1.f13 desenvolupar

aquesta tasca, però un acostament al compliment d’aquesta obliga-

ció seria molt important i útil. Per exemple, per al CGPJ, l’elaboració

d’estadístiques sobre diferents tipus de delictes, les seves sentències,

la durada del procés, etc. El mateix podria dir-se de la Fiscalia, encara

que no està incorporada en la llei com a subjecte, per un error imper-

donable, atès que la Fiscalia té personalitat jurídica pròpia.

j) Relació dels béns immobles que siguin de la seva propietat o sobre

els quals tinguin algun dret real.

Aquesta obligació, vinculada a la de tenir un inventari de tots els béns

i drets que integren el patrimoni (article 32 de la Llei del patrimoni de

les Administracions públiques, LPAP), és molt positiva. L’única queixa

que en podem tenir és la de l’absència en aquesta relació dels béns

mobles, cosa no gaire lògica si considerem la immensitat de riqueses

artístiques, per exemple, que atresora l’Administració i les espoliacions

que poden produir-se per l’absència de control.

Sancions

En relació amb tot aquest tipus d’obligacions, se’ns planteja ara la pre-

gunta sobre què passa en cas d’incompliment. Les conclusions, com

veurem, no són gaire optimistes. L’article 9 de la LTBG estableix que:

«1. El compliment per l’Administració General de l’Estat de les obliga-

cions contingudes en aquest capítol és objecte de control per part del

Consell de Transparència i Bon Govern.

13. La Casa de sa Majestat el Rei, el Congrés dels Diputats, el Senat, el Tribunal Consti-tucional i el Consell General del Poder Judicial, així com el Banc d’Espanya, el Consell d’Estat, el Defensor del Poble, el Tribunal de Comptes, el Consell Econòmic i Social i les institucions autonòmiques anàlogues, en relació amb les seves activitats subjectes a dret administratiu.


2. En exercici de la competència que preveu l’apartat anterior, el Con-

sell de Transparència i Bon Govern, d’acord amb el procediment que es

prevegi reglamentàriament, pot dictar resolucions en què s’estableixin

les mesures que sigui necessari adoptar per al cessament de l’incom-

pliment i l’inici de les actuacions disciplinàries que siguin procedents.

3. L’incompliment reiterat de les obligacions de publicitat activa que

regula aquest capítol té la consideració d’infracció greu als efectes

d’aplicació als seus responsables del règim disciplinari previst en la

corresponent normativa reguladora.»

D’aquest article es deriven les reflexions següents. En primer lloc, tal

com ja indiquen Barrero et al. (2014), l’article 9 no té caràcter bàsic.

Com que no té caràcter bàsic el punt tercer, ja que els altres dos és

lògic que no el tinguin, la possible sanció per incompliment es deixa

a criteri de cada autonomia, que podria no establir cap sanció per a

la seva administració i per a les administracions locals que depenguin

de la seva normativa.

Segonament, per a l’AGE sí que sembla que hi ha un control del com-

pliment per part del Consell, el qual pot obrir procediments destinats

a requerir el compliment a través de la resolució corresponent i, en

cas d’incompliment reiterat, iniciar l’expedient disciplinari. Ara bé, què

implica un incompliment reiterat? Per començar, no hi hauria sanció pel

mer incompliment, sinó pel fet que aquest ha de ser repetit; però si és

reiterat, vol dir que després de diversos tocs d’atenció no es procedeix

a incorporar les dades corresponents, la qual cosa pot durar mesos,

com a mínim. D’altra banda, es podria sancionar de forma lleu el mer

incompliment sense reiteració? No sembla clar, ja que la norma només

parla de sancions greus i d’una conducta infractora repetida. I, a més,

qui és el responsable de la infracció? Aquest és un problema bastant

complex, ja que caldria indicar des d’ara mateix que el responsable

hauria de ser el subsecretari corresponent, però no el cap de servei

d’atenció al públic, que no té cap capacitat interna per exigir informació

a les direccions generals respectives. Però, si és el subsecretari, com

se’l sanciona? No hi ha en la normativa de bon govern cap sanció

ı Govern Obert59

incorporada per incomplir l’obligació de publicitat activa. Sí que hi ha

una falta molt greu per als alts càrrecs i assimilats, en l’article 28.k

de la LTBG, per l’incompliment de les obligacions de publicació o de

subministrament d’informació que preveu la normativa pressupostària

i economicofinancera, però aquestes obligacions s’esgoten amb la

publicació en butlletins o amb el subministrament de dades a l’òrgan

competent, i no exigeixen la publicitat a la xarxa. Encara més, l’article

29 d’aquesta llei estableix faltes molt greus per publicar, se suposa que

«indegudament», documents als quals hagin tingut accés per raó del

seu càrrec o per la negligència en la custòdia de secrets oficials. És a

dir, una veritable contradicció que pot generar bloquejos en el submi-

nistrament d’informació sense que se sàpiga, al final, quins criteris cal

seguir en cas de dubtes. En el cas dels empleats públics, tampoc no

hi ha sanció encara en la normativa disciplinària «corresponent», per

la qual cosa la seva aplicació pot ser diferida fins que s’incorpori en

l’estatut de l’empleat públic de l’AGE, quan n’hi hagi i sigui procedent.

Finalment, se suposa que el Consell no és l’òrgan que ha d’incoar l’ex-

pedient corresponent, sinó que simplement instarà l’òrgan competent

que ho faci; si aquest no ho fa, el Consell difícilment podrà exigir que

es respecti la seva proposta, però sí que podrà exigir, en analogia amb

el que disposa l’article 38.2.e de la LTBG per a la publicitat passiva,

que es justifiqui la negativa.

En tercer lloc, què passa amb els subjectes obligats que no són Ad-

ministració pública? Doncs que el seu incompliment queda subjecte

a la reprovació social, si arriba el cas. El Consell no té competència

sancionadora als òrgans del 2.1.f, com és lògic, però no queda clar que

la tingui per als ens i les entitats diferents de l’Administració General en

sentit estricte, si seguim el criteri general de la llei, que els ha distingit

reiteradament. I dels subjectes de l’article 3 cal separar els partits polítics

de la resta, ja que els partits, per la seva pròpia normativa de finança-

ment, podrien incórrer en responsabilitats i sancions per incompliments

de la publicitat activa. En realitat, és una mera hipòtesi que difícilment

es produirà, de moment, ja que la Llei orgànica de finançament només

parla d’infraccions greus, i aquesta no ho és, i com que en aquesta

llei orgànica no hi ha una tipologia de faltes ni un sistema de sancions


coherent, caldrà esperar a veure com es modifica perquè el Tribunal de

Comptes pugui, per fi, sancionar els partits incomplidors. Pel que fa als

altres subjectes de l’article 3, no hi ha cap mètode previst per exigir-los

el compliment i, en conseqüència, tot queda a la reprovació social.

Com s’ha de publicar la informació

Tal com ja hem indicat i consta en l’article 5 de la LTBG, la informació

s’ha de publicar:

1. De forma periòdica i actualitzada. La veritat és que aquest precepte,

si es pren seriosament, exigeix, a partir de l’entrada en vigor de la norma,

una actualització contínua i diària, llevat d’excepcions lògiques. Si no,

pot ocasionar danys a l’interessat que caldria reparar. És molt important

destacar que el principi afecta només els subjectes de l’article 2.1 i que,

juntament amb la resta d’articles del capítol II, té com a objectiu garantir

la transparència de l’activitat relacionada amb el funcionament i el control

de l’actuació pública. També resulta essencial destacar que la informació

exigida en la norma és de mínims, ja que les obligacions de transparèn-

cia que conté el capítol II s’entenen sense perjudici de l’aplicació de la

normativa autonòmica corresponent o d’altres disposicions específiques

que prevegin un règim més ampli en matèria de publicitat.

2. En les seus electròniques o llocs web corresponents. Les seus elec-

tròniques estan vinculades a l’administració electrònica i permeten la

interacció per a la gestió de serveis públics, mentre que les pàgines

web no tenen per què tenir seu electrònica. Això implica que tots els

subjectes obligats haurien de tenir el seu lloc o la seva seu electrònica

corresponent (si són administracions públiques). Com que hi ha muni-

cipis molt petits i entitats privades que potser no disposen de mitjans

per mantenir el seu lloc, hi ha la possibilitat de la cooperació i la col-

laboració. Per aquesta raó, «quan es tracti d’entitats sense finalitat de

lucre que persegueixin exclusivament fins d’interès social o cultural i el

pressupost de les quals sigui inferior a 50.000 euros, el compliment de

les obligacions derivades d’aquesta llei es pot fer utilitzant els mitjans

electrònics posats a la seva disposició per l’Administració pública de

ı Govern Obert61

la qual provingui la major part de les ajudes o subvencions públiques

percebudes» (article 5.4 LTBG). I per als organismes públics, l’article

10.3 LTBG estableix que: «L’Administració General de l’Estat, les ad-

ministracions de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta

i Melilla i les entitats que integren l’Administració local poden adoptar

altres mesures complementàries i de col·laboració per al compliment

de les obligacions de transparència que recull aquest capítol».

3. La informació es publicarà d’una manera clara, estructurada i en-

tenedora per als interessats i, preferiblement, en formats reutilitzables.

A més, es facilitarà l’accessibilitat, la interoperabilitat, la qualitat i la

reutilització de la informació publicada, així com la seva identificació i

localització. Finalment, la informació serà comprensible, d’accés fàcil

i gratuït i estarà a disposició de les persones amb discapacitat. Tot això

és molt encomiable, encara que cal veure com s’implementa. El lògic

seria que, després de l’aprovació d’aquesta LTBG, la Llei 37/2007, de

16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic,

i el Reial decret 1495/2011, de 24 d’octubre, pel qual es desenvolu-

pa la llei per a l’àmbit del sector públic estatal, es modifiquessin i es

tinguessin en compte no només la reutilització de documents, sinó

d’informació, a més de garantir la gratuïtat del procés.

Per acabar aquest apartat, és important destacar que, per a l’AGE, es

preveu desenvolupar un portal de transparència dependent del Ministeri

de la Presidència que ha de facilitar l’accés dels ciutadans a tota la

informació a què es refereixen els articles 6, 7 i 8 relativa al seu àmbit

d’actuació. A més, aquest portal funcionarà d’acord amb els principis

tècnics següents:

a) Accessibilitat: es proporcionarà informació estructurada sobre els

documents i recursos d’informació per tal de facilitar la identificació i

la cerca de la informació.

b) Interoperabilitat: la informació publicada serà conforme a l’Esquema

Nacional d’Interoperabilitat, aprovat pel Reial decret 4/2010, de 8 gener,

així com a les normes tècniques d’interoperabilitat.


c) Reutilització: es fomentarà que la informació es publiqui en for-

mats que permetin la reutilització, d’acord amb allò que preveu la Llei

37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del

sector públic i la seva normativa de desenvolupament.

Si aconsegueix interconnectar tota la informació de l’AGE, aquest portal

seria un gran avenç, però és una llàstima que no s’entengués que el

portal podia haver estat un gran portal de govern obert en què s’incor-

poressin possibles vies de col·laboració i participació ciutadana, a més

de connectar-se amb les seus electròniques i proporcionar serveis de

qualitat als usuaris públics.

Límits

Com que hi haurà més textos dedicats a l’efecte en publicacions pos-

teriors, simplement deixem constància que, segons l’article 5.3, seran

aplicables, si escau, els límits al dret d’accés a la informació pública que

preveu l’article 14 i, especialment, el derivat de la protecció de dades

de caràcter personal, que regula l’article 15. Pel que fa al cas, quan

la informació contingui dades especialment protegides, la publicitat

només es durà a terme prèvia dissociació d’aquestes dades.

Una vegada assumits aquests límits, atesa la seva congruència amb

la normativa comparada (Guichot, 2014), és cert que l’ús expansiu

podria deixar gairebé sense efecte la normativa de publicitat activa, i,

per això, és important destacar que s’han de sotmetre a la justificació

necessària, a la proporcionalitat en la seva invocació i a la ponderació,

cas per cas, dels diversos interessos en conflicte.

Conclusions

Després de l’anàlisi de la norma, l’important en aquestes conclusions

és connectar-la amb els objectius que creiem que guien el naixement

de la LTBG. La pregunta clau, en conseqüència, és si la llei permetrà

tornar a legitimar l’acció pública, si previndrà la corrupció i si incremen-

ı Govern Obert63

tarà l’eficiència de les nostres administracions. Lògicament, per saber si

s’assoleixen aquests nobles objectius, caldrà realitzar una avaluació de la

política de transparència una vegada la norma s’implementi plenament.

Per tal que s’implementi adequadament, caldrà que es donin tota una

sèrie de variables que permetin que els jocs d’interessos i les capacitats

dels actors assoleixin equilibris positius i que no es produeixin vetos

paralitzadors. En concret, i seguint la literatura existent sobre aquesta

matèria, es poden identificar els reptes següents perquè una estratègia

de transparència i accés a la informació s’implementi de manera efectiva:

1. Que hi hagi un sistema d’arxius i d’emmagatzematge de decisions

eficaç, ja que altrament ni amb bona voluntat no es pot donar la infor-

mació exigida.

2. Una simplificació exigent de normes i procediments. Si aquesta

simplificació no es produeix, la informació serà difícilment clara, es-

tructurada i entenedora.

3. Una interoperabilitat eficaç entre els sistemes o components per

intercanviar informació i utilitzar la informació intercanviada. En aquest

cas, ens trobem davant d’un problema de voluntat política, i no tant

davant d’un problema tècnic, ja que l’enginyeria informàtica i de te-

lecomunicacions té resposta a aquests problemes. Considerant els

antecedents en tantes polítiques i programes espanyols, sembla que

serà molt difícil superar aquest repte. El treball compartimentat, per

sitges aïllades, és una part consubstancial de la cultura organitzativa

espanyola. Els departaments del mateix govern no es passen informa-

ció entre si, i dins dels ministeris ni tan sols se la passen les direccions

generals, amb la qual cosa ja ens podem imaginar com se la passaran

entre administracions diferents i de partits diferents.

4. Una garantia d’agilitat en la provisió d’informació i en el seu tracta-

ment i la seva renovació. Aquest repte pertany al que denominaríem

gestió interna; la reestructuració interna de processos per garantir la

renovació informativa i la publicitat immediata s’ha de desenvolupar en

cada unitat de govern.


5. Una garantia de reutilització de les dades, per part de tots els usua-

ris que ho desitgin, de manera gratuïta o a baix cost. Per fer-ho, serà

important el compromís de totes les administracions amb aquesta for-

ma de presentació de dades, tan important per al control adequat del

govern i amb tantes possibilitats per a la generació de riquesa. Per

exemple, el 2012, al Regne Unit, el setanta-cinc per cent de les dades

de www.data.gov.uk eren reutilitzables i de propietat oberta.

6. Un sistema d’incentius al compliment. Per fer-ho, els premis a la

transparència, o el rànquing gestionat per organismes independents

són una font excel·lent de promoció del compliment de les normes.

7. Un sistema de sancions eficaç dels incompliments. Ja hem vist les

enormes errades que té la LTBG en aquesta matèria.

8. Un bon procediment de sol·licitud, demanda, queixes i recursos.

Aquest requisit es refereix principalment al dret d’accés, encara que

en publicitat activa també són importants els procediments de control

i demanda, així com el control de qualitat del procés d’implementació.

9. Una formació tècnica i en valors dels funcionaris afectats. La llei en

aquest sentit exigeix el desenvolupament d’un pla de formació en la

matèria, que, al nostre judici, s’hauria de completar amb una formació

en govern obert i en integritat.

10. Un pressupost suficient. D’acord amb l’Oficina d’Auditoria Bri-

tànica, la mitjana de despesa per departament en la implantació del

sistema d’open data és d’entre 53.000 i 500.000 lliures, cosa que

indica que la implantació de la LTBG exigirà una inversió important,

no només en tecnologia, sinó també en temps de treball de funcio-

naris rellevants.

11. Un òrgan polític impulsor amb rellevància i pes polític. En aquest

cas, la LTBG posa el Ministeri de Presidència al capdavant de l’AGE.

És una bona idea, atès el pes extraordinari de la vicepresidència en la

tasca del Govern i la seva coordinació.

ı Govern Obert65

12. Un òrgan de gestió del sistema amb mitjans suficients, indepen-

dència, transparència, que ret comptes i que assegura la integritat

dels seus membres. Cal veure com s’estructura finalment el Consell

de Transparència, però, ara per ara, la independència de l’òrgan no

sembla assegurada plenament.

D’altra banda, els resultats de la investigació internacional sobre open

data són reveladors d’alguns dels problemes que hi haurà per aconse-

guir els objectius esmentats si no es desenvolupa una estratègia més

holística. Per començar, Bauhr i Grimes (2013) han trobat que la trans-

parència només relegitima el govern i redueix la corrupció si, alhora, es

millora la rendició de comptes; això està en la línia del cèlebre model

de Klitgaard (1988), que postula que la millora del control redueix la

corrupció. Si s’incrementa la transparència i es permet la reutilització,

probablement la societat civil trobarà ineficiències i actes no gaire ho-

nestos; si, davant d’això, l’Administració no dóna l’explicació adequada

i assumeix les responsabilitats corresponents, llavors no s’avançarà

gaire en la legitimació del Govern, ans al contrari.

Al seu torn, Heald (2012) ha destacat que no totes les dades que es

publiciten són iguals en la lluita contra la corrupció, i per això és im-

portant destriar les dades rellevants a aquest efecte de les que no ho

són. Finalment, Worthy (2013), basant-se en l’experiència del Regne

Unit en la implementació del govern obert, defensa que l’impacte de

les dades obertes depèn de l’existència d’una societat civil forta i de

l’ús sostingut que faci de les possibilitats que li atorga la reutilització

i la publicitat. També depèn de l’existència d’una separació autèntica

de poders i dels controls i revisions mutus.

En relació amb la cerca d’eficàcia i eficiència a través de la transparèn-

cia, és important considerar que actualment la gestió pública és molt

complexa i està vinculada a l’acció de múltiples actors públics i privats,

cosa que fa pensar que un control jeràrquic de nivell departamental (per

sitges aïllades) és clarament insuficient. Un bon control de resultats i de

la despesa no significa necessàriament «enumerar en detall i quantificar

tots els objectius, indicadors i activitats que es realitzaran per exercir


un seguiment i control estrictes del compliment d’objectius» (Zapico,

2013, p. 337). Aquesta estratègia està donant lloc a comportaments

disfuncionals (maquillatge d’informació, retenció fins al moment en què

l’òrgan de control ja no tingui temps per fer-ne un control eficaç, des-

bordament d’informació cap als òrgans centrals, etc.). Per això, seguint

novament Zapico (2013), és hora de connectar la gestió per resultats

a les polítiques de govern obert i cercar, a través de la transparència,

que els organismes públics controlin resultats de manera coordinada

i interorganitzacional, que se cerqui la participació ciutadana i la seva

col·laboració en el control dels objectius i de la despesa pública, que

s’avaluïn els resultats i els impactes amb la participació dels afectats,

que es transparentin millor els marcs conceptuals i metodològics de

les polítiques i programes de despesa i que es gestioni el control de

forma orientada a l’aprenentatge.

Amb tots aquests ensenyaments, esperem poder afrontar la implanta-

ció de la LTBG amb una estratègia prou sofisticada per evitar bloquejos,

incompliments i fracassos superables amb un bon full de ruta.

ı Govern Obert67

Bibliografia

Ackerlof, G. A. (1970), «The market for lemons: Quality uncertainty and

the market mechanism», Quarterly Joumal of Economics, 84, núm. 3

(agost), p. 488-500.

Alcalde, J. C. (2012), «Transparencia y acceso a la información

económico-financiera del sector público», Revista Espanola de

Control Externo, vol. XIV, núm. 42, p. 17-40.

Aznar, M. (2013), «El Tribunal de Cuentas», dins Palomar, A.; Garcés, M.

(dir.), La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,

Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi, p. 791-890.

Barrero, C.; Guichot, E.; Horgué, C. (2014), «Publicidad activa», dins

Guichot, E. (coord.), Transparencia, acceso a la información y buen

gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Madrid,

Tecnos, p. 143-198.

Barrio, E.; Martín Cavanna, J.; Martisi, B. C. (2012), Transparencia, el

mejor slogan, Madrid, Fundación Compromiso Empresarial.

Bauhr, M.; Grimes, M. (2013), «Indignation or resignation: The implica-

tions of transparency for societal accountability», Governance, DOI

10.1111/gove. 12033.

Bellver, A.; Kaufmann, D. (2004), «Transparenting Transparency: Initial

Empirics and Policy Applications», Mimeo, The World Bank Institute.

Bourgon, J. (2007), «Gobierno receptivo, responsable y respetado.

Hacia una “nueva” teoría de la Aministración Pública», Revista Inter-

nacional de Ciencias Administrativas, vol. 73, núm. 1 (març), p. 5-26.

Castells, M. (2010), Comunicación y poder, Madrid, Alianza Editorial.

Coursey, D.; Norris, D. F. (2008), «Models of e-Government: Are they

correct? An empirical assessment», Public Administration Review,

68 (maig-juny), p. 524-536.

Coroján, A.; Campos, E. (2011), Gobierno abierto: Alcance e implica-

ciones, Madrid, Fundación Ideas (Documentos de Trabajo 3/2011).


Criado, J. I. (2009), Entre suenos utópicos y visiones pesimistas. Inter-

net y las TIC en la modernización de las administraciones públicas,

Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.

Cunill, N. (2006), «La transparencia en la gestión pública ¿Cómo cons-

truirle viabilidad?», dins Mezones, F. (ed.): Transparencia en la ges-

tión pública. Ideas y experiencias para su viabilidad, Guatemala,

Magna Terra editores.

Della Porta, D. (2000), «Social capital, beliefs in government and political

corruption», dins Pharr, S.; Putnam, R., Disaffected democracies,

Princeton, Princeton University Press.

Della Porta, D.; Vanucci, A. (1997), «The “perverse effects” of political

corruption», dins Heywood, P. Political corruption, Oxford, Blackwell

Pub.

Díez Nicolás, J. (2013), «Actitudes hacia la corrupción», dins Fernández

Steinko, A., Delincuencia, finanzas y globalización, Madrid, CIS,.

Eurobaròmetre (2014), Special Eurobarometer 374, Businesses’ attitu-

des towards corruption in the EU, Brussel·les, Unió Europea.

FIASEP (2013), Principios de contratación administrativa y su aplica-

ción práctica en las áreas de riesgo, Madrid, Comision Técnica de

Auditoría Pública, Fundación Fiasep (Serie Documentos, núm. 5).

Fons Monetari Internacional (2005), Spain: Report o open governmentn

the Observance of Standard and Codes (ROSC) Fiscal Transparency

Module, 26 de gener de 2005. http://www.imf.org/external/NP/rosc/

rosc.aspx [darrer accés: 1 de març de 2012].

Garcés, M. (2013), «El control económico financiero en el ámbito de

la Administración del Estado», dins Palomar, A.; Garcés, M. (dirs.),

La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,

Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi, 475-538.

Group of States Against Corruption (GRECO) Greco Eval IV Rep (2013)

5E, «Corruption prevention in respect of members of parliament,

judges and prosecutors», Estrasburg, Consell d’Europa.

http://www.imf.org/external/NP/rosc/rosc.aspx

http://www.imf.org/external/NP/rosc/rosc.aspx

ı Govern Obert69

Guichot, E. (2014), «Límites a la transparencia y el acceso a la in-

formación», dins Guichot, E. (coord.), Transparencia, acceso a la

información y buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de

diciembre, Madrid, Tecnos, p. 97-142.

Heald, D. (2012), «Why is transparency about public expenditure so elusi-

ve?», International Review of Administrative Sciences, 78.1, p. 30-49.

Inglehart, R.; Wenzel, C. (2005), Modernization, cultural change and

democracy: The Human Development Sequence, Cambridge, Cam-

bridge University Press.

Islam, R. (2003) «Do More Transparent Governments Govern Better?»,

Policy Research Working Paper, 3077 (juny), World Bank Institute

Poverty Reduction and Economic Management Division.

Jiménez, J. F. (2013), «Crisis económica, confianza institucional y lide-

razgos políticos en España», Barataria, núm. 15, p. 125-141.

Jiménez, F.; Villoria, M. (2012), «Political finance, urban development

and political corruption in Spain», dins Mendilow, J. (ed.), Public

funding of political competition and the future of democracy, Le-

xington Books.

Kingdon, J. (2003), Agendas, alternatives, and public policies, Nova

York, Longman (2a ed.).

Klitgaard, R. (1988), Controlling corruption, Berkeley: University of Ca-

lifornia Press.

Mahoney, J.; Thelen, K. (2009), «A Theory of gradual institutional chan-

ge », dins Mahoney, J.; Thelen, K. (ed.), Explaining institutional chan-

ge: ambituity, agency, and power, Cambridge, Cambridge University

Press.

Majone, G. (2001), «Ideas, interests, and institutional change: The Eu-

ropean Commission debates the Delegation Problem », Les Cahiers

Européens de Sciences Po, núm. 04.


National Audit Office (2012), Implementing transparency (Report by the

Comptroller and Auditor General. HC 1833 Session 2010–2012. 18

April 2012), Londres, The Stationery Office.

North, D. (1994), Estructura y cambio en la historia económica, Madrid,

Alianza Universidad.

North, D. (2001), Instituciones, cambio institucional y desempeno

económico, Mèxic, Fondo de Cultura Económica.

Open Knowledge Foundation (2014), Open Data Index. https://index.

okfn.org/country [darrer accés: 10 de març de 2014].

Palomar, A.; Garcés, M. (dir.) (2013), La gestión de los fondos públicos:

Control y responsabilidades, Pamplona, Thomson Reuters - Aran-

zadi.

Pierson, P. (2000), «Increasing returns, path dependence, and the study

of politics», American Political Science Review, 94, p. 251-268.

Pierson, P. (2004), Politics in time. History, institutions, and social analy-

sis, Princeton, Princeton University Pres.

Powell, W. W. (1991), «Expanding the scope of institutional analysis»,

dins DiMaggio, P. J.; Powell, W.W. (ed.), The new institutionalism in

organizational analysis, Chicago, University of Chicago Press.

Putnam, R. D. (1993), Making Democracy Work: Civil Traditions in Mo-

dern Italy, Princeton, Princeton University Press.

Rothstein, B.; Stolle, D. (2003), «Social capital, impartiality, and the

Welfare State: An institutional approach», dins Hooghe, M.; Stolle, D.

(ed.), Generating Social Capital: The Role of Voluntary Associations,

Institutions and Government Policy,Nova York, Palgrave - Macmillan

p. 191-210.

Rothstein, B.; Eek, D. (2009), «Political corruption and social trust: An

experimental approach», Rationality and Society, 21, p. 81.

Sabatier, P. (1998), «The Advocacy Coalition Framework: Revisions

and relevance for Europe», Journal of European Public Policy, 5

(març), p. 98-130.

https://index.okfn.org/country

https://index.okfn.org/country

ı Govern Obert71

Sabatier, P., Jenkins-Smith, H. (ed.) (1993), Policy change and learning:

An advocacy coalition approach, Boulder, Westview Press.

Schmidt, V. A. (2008), «Discursive Institutionalism: The explanatory

power of ideas and discourse», Annual Review of Political Science,

vol. 11, p. 303-326.

Schmidt, V. A. (2010), «Taking ideas and discourse seriously: explai-

ning change through discursive institutionalism as the fourth ‘new

institutionalism», European Political Science Review, 2 (1), p. 1-25.

Sesma Sánchez, B. (2012), «Comentarios al informe de Fiscalización

del Tribunal de Cuentas sobre el cumplimiento del principio de trans-

parencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupues-

taria en relación con los Presupuestos generales del estado para

los ejercicios 2007 y 2008», Revista Espanola de Control Externo,

vol. XIV, núm. 42, p. 69-104.

Stiglitz, J. (2000), «The contribution of the economics of information to

the twentieth century economics», The Quarterly Journal of Econo-

mics, vol. 115, núm. 4, p. 1441-1478.

Stiglitz, J. (2002), «Transparency in Government», The right to tell, Was-

hington DC, World Bank.

Thelen, K. (1999), «Historical institucionalism in comparative politics»,

The Annual Review of Political Science, 2, p. 369-404.

Thelen, K. (2006), «How institutions evolve: Insights from comparati-

ve historical analysis», dins Mahoney, J.; Rueschemeyer, D. (eds.),

Comparative historical analysis in the social sciences, Cambridge,

Cambridge University Press.

Torcal, M.; Magalhaes, P. C. (2010), «Cultura política en el sur de Euro-

pa: un estudio comparado en busca de su excepcionalismo», dins

Torcal, M. (ed.), La ciudadanía europea en el siglo XXI, Madrid, CIS.

Torres, L.; Pina, V.; Acerete, B. (2005), «E-government Developments

on Delivering Public Services among EU Cities», Government Infor-

mation Quarterly, 22 (2), p. 217-238.


Vickery, G. (2011), «Review of recent studies on PSI Re-use and Rela-

ted Market Developments», Brussel·les, Comissió Europea.

Villoria, M.; Van Ryzin, G.; Lavena, C. (2013), «Social consequences of

government corruption: A study of institutional disaffection in Spain»,

Public Administration Review (PAR), vol. 73, núm. 1 (gener-febrer),

p. 85-94.

Villoria, M. (2013), «El gobierno abierto como subsistema de políticas:

una evaluación desde el institucionalismo discursivo», dins Hoffman,

A.; Ramírez-Alijas, A.; Bojorquez, J. A. La promesa del Gobierno

abierto. CopyRight ©. [email protected], http://www.

lapromesadelgobiernoabierto.info/

Worthy, B. (2013), David Cameron’s Transparency Revolution?, 29 de

novembre de 2013. http://ssrn.com/abstract=2361428, o bé http://

dx.doi.org/10.2139/ssrn.2361428.

Wroe, A.; Allen, N.; Birch, S. (2013), «The role of political trust in conditi-

oning perceptions of corruption», European Political Science Review,

5, p. 175-195.

Zapico, E. (2013), «El control por resultados en la gestión pública des-

de la perspectiva ciudadana», dins Palomar, A.; Garcés, M. (dir.),

La gestión de los fondos públicos: Control y responsabilidades,

Pamplona, Thomson Reuters - Aranzadi.

mailto:[email protected]

http://www.lapromesadelgobiernoabierto.info/

http://www.lapromesadelgobiernoabierto.info/

manuel villoria e insuficiencias 2014 - girona...

Documents