Manual de Planicacin Estratgica Municipal

Manual de Planicacin Estratgica Municipal

Luis Bhm (Coordinador)Pablo MrquezJorge PobletteMarcela Repossi

Ricardo Reta

FUNDACIN LIBERTADOR

Konrad-Adenauer-StiftungSuipacha 1175, Piso 3C1008AAWCiudad de Buenos AiresRepblica ArgentinaTel: (54-11) 4326-2552www.kas.org.arinfo@kas.org.ar

ISBN:

Impreso en ArgentinaHecho el dposito que establece la ley 11.723

Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin expresa de los editores

Julio 2007

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NDICEPresentacin .......................................................................................................... 9Prlogo de Emilio Graglia ...................................................................................... 11Introduccin ........................................................................................................ 13Captulo I: El desarrollo: principios, actores y enfoques ........................................... 15 Una concepcin del Estado ....................................................................15 La economa social de mercado ..............................................................17 Estado, mercado y sociedad civil. Subsidiariedad y solidaridad ....................18 Por qu un Manual de Planificacin Estratgica Local? ...............................23 Qu rol cumplen las polticas pblicas? ..................................................24 Conceptos de desarrollo ........................................................................25 Impacto del concepto de desarrollo .........................................................26 El desarrollo desde nuestra concepcin ....................................................27 Un marco institucional para el desarrollo .................................................29 Pautas del desarrollo institucional en Argentina .......................................30 Las brechas institucionales ....................................................................31 A qu mbito geogrfico nos referimos? .................................................34 Perfiles municipales: funciones y competencias ........................................35 Modalidades de intervencin ..................................................................37 El desarrollo local .................................................................................38 Bibliografa .........................................................................................41

Captulo II: La Planificacin Estratgica Local: una propuesta metodolgica ...............43 Concepto de planificacin ......................................................................43 Tipos de planificacin: tradicional y estratgica ........................................45 La Planificacin Estratgica ...................................................................47 Concepto de Planificacin Estratgica ..........................................47 El pensamiento estratgico .....................................................49 Qu implica la gestin estratgica? ...........................................51 Etapas de la Planificacin Estratgica ..........................................52 Conclusin ...............................................................................55 Pasos para la Planificacin Estratgica .........................................56 Elementos de un plan estratgico ................................................64 La planificacin operativa y el plan de ejecucin ...........................74 Importancia que cobra el Municipio .............................................75 Aspectos previos a la Planificacin Estratgica ..............................75

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El rol de la comunicacin en la formulacin de un P.E. ...............................77 Objetivo de la comunicacin de un P.E. .......................................77 Cundo y cmo comienza la comunicacin en un P.E. .....................78 Comunicacin interna ................................................................79 Comunicacin externa ...............................................................81 Otras instancias de comunicacin ...............................................82 Qu mecanismos de participacin hay establecidos? .....................83 Cmo comunicamos el P.E. a los diferentes actores? ....................85 Cul es la importancia comunicacional de un nombre y un logo ........ para un P.E.? ...........................................................................89 Trabajo en grupo ......................................................................92 Los talleres: su organizacin, desarrollo y resultados .....................99 A modo de sntesis Cheklist ............................................................... 102 Bibliografa ....................................................................................... 109

Captulo III: Plan Estratgico de Desarrollo Local: el caso de Las Heras Provincia de Mendoza .......................................................................................... 111 Primera etapa: convocatoria ................................................................. 112 Segunda etapa: reas temticas ............................................................ 114 Tercera etapa: FODA y talleres participativos .......................................... 116 Cuarta etapa: definicin del objetivo general del plan .............................. 119 Quinta etapa: objetivos y lneas estratgicas de cada rea o eje temtico .......... 121 Sexta etapa: planes, programas y proyectos ............................................ 124 Recomendaciones ............................................................................... 127 Bibliografa ....................................................................................... 129 Anexo I ........................................................................................... 131 Cronograma de trabajo ............................................................ 131 Los protagonistas del PELH ..................................................... 132 Modelo de contrato utilizado en la formulacin del PELH .............. 134 Formulario de entrevista preferencial ........................................ 136 Talleres participativos ............................................................. 141 Notas periodsticas en la prensa local ........................................ 145 Anexo II: Plan Estratgico del Departamento de LAS HERAS ...................... 149 Introduccin ............................................................................. 149 Por qu desarrollar un plan estratgico? ............................................. 150

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Visin y misin ...................................................................... 151 Temas estratgicos ........................................................... 152 Tema estratgico 1: trabajo y produccin ..................... 153 Lneas de accin estratgica ............................... 156 Actividades y/o programas sugeridos .................... 157 Tema estratgico 2: turismo ....................................... 161 Lneas de accin estratgica ............................... 163 Actividades y/o programas sugeridos .................... 165 Tema estratgico 3: institucional ................................ 167 Lneas de accin estratgica ............................... 170 Actividades y/o programas sugeridos .................... 171 Tema estratgico 4: urbanismo e infraestructura ............ 173 Lneas de accin estratgica ............................... 176 Actividades y/o programas sugeridos .................... 177 Tema estratgico 5: ambiente ..................................... 179 Lneas de accin estratgica ............................... 182 Actividades y/o programas sugeridos .................... 183 Tema estratgico 6: educacin y cultura ....................... 184 Lneas de accin estratgica ............................... 187 Actividades y/o programas sugeridos .................... 188 Tema estratgico 7: desarrollo humano y reduccin de la pobreza ............................................................... 189 Lneas de accin estratgica ............................... 191 Actividades y/o programas sugeridos .................... 192 Tema estratgico 8: juventud ..................................... 193 Lneas de accin estratgica ............................... 195 Actividades y/o programas sugeridos .................... 196 Tema estratgico 9: seguridad .................................... 197 Lneas de accin estratgica ............................... 198 Actividades y/o programas sugeridos .................... 199 Propuesta de implementacin y recomendaciones ................................... 200

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Presentacin

El bien comn, entendido como el conjunto de condiciones polticas, sociales, econmicas y culturales que permiten a la persona su ms pleno desarrollo humano, espiritual y material sin exclusiones de ninguna ndole, es el fin primordial de la actividad poltica. A ello deben propender los dirigentes, como tales y como ciudadanos, con el objeto de que tanto las generaciones presentes como las prximas puedan vislumbrar un futuro mejor.

Desde la perspectiva del humanismo cristiano que comparten la Fundacin Libertador y la Fundacin Konrad Adenauer, esta edicin nos entrega un pormenorizado anlisis sobre una cuestin de suma importancia como es la planificacin estratgica local.

Agradecemos a Luis Bhm, que en su rol de compilador traza con rigor acadmico lneas de accin que propenden a la adecuada se-leccin de las herramientas necesarias para conseguir resultados tendientes a la realizacin personal y social de personas arraigadas territorialmente y con perspectivas comunes sobre el futuro de su comunidad.

Christoph KorneliRepresentante de la Fundacin Konrad Adenauer

en la Argentina

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El Manual de Planificacin Estratgica Municipal que tengo el gusto de prologar es una feliz iniciativa de un grupo de destacados espe-cialistas reunidos en torno a la Fundacin Libertador.

Como director del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM) de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), celebro esta publicacin, destacando la colaboracin de la Fundacin Konrad Adenauer. Habiendo coordinado o dictado diversos cursos y seminarios en gestin estratgica local y regional y dirigiendo un diplomado en Gestin Pblica (DGP) con sede en siete provincias argentinas (Crdoba, Buenos Aires, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Mendoza y San Juan), puedo asegurar que este Manual viene a cubrir un vaco en el mbito de los gobiernos y las administraciones locales del pas.

Sin dudas, la publicacin supone un esfuerzo sostenido que a partir de una clara vocacin de servicio, sintetiza conocimientos y expe-riencias respecto de la planificacin estratgica en general y la planificacin estratgica municipal en particular, con un estilo simple y didctico que pretende ayudar a quienes deseen mejorar la gestin pblica.

El Manual alcanza una equilibrada conjuncin, superando de esa manera las dificultades de muchos trabajos que, lamentablemente, repiten teoras sin acreditar experiencias o relatan experiencias sin revisar teoras, debatindose inconducentemente entre citas o anc-dotas que no producen ms conocimiento ni facilitan mejores prcticas.

Este trabajo de los especialistas de la Fundacin Libertador demuestra, insistimos, que se puede desarrollar un conocimiento terico con los pies puestos en la tierra, por una parte, y, por la otra, que se puede describir una experiencia prctica con los ojos puestos en el cielo. As, entre el mundo celestial de las teoras estudiadas (y rendidas) y el mundo terrenal de las experiencias vividas (y sufridas), el trabajo suma planteos creativos e innovadores.

Claramente, la Fundacin Libertador, a travs de su gente y en cooperacin con la Fundacin Konrad Adenauer, avanza en la inves-tigacin de metodologas posibles. Pero, sobre todo, avanza en la indagacin de ideologas necesarias a los fines de una planificacin estratgica del desarrollo local, tica, poltica, econmica y socialmente sustentable.

En una poca de creciente relativismo en la tica y la poltica, este trabajo indaga los principios y valores, el porqu y los para qu, la razn de ser y las finalidades del desarrollo local. Sobre esa base, sin solucin de continuidad, investiga los cmo, los modos o las maneras de la planificacin estratgica. Desde este enfoque, los medios y los fines no son independientes sino interdependientes. El planeamiento estratgico es un medio, mientras que el desarrollo local es un fin que, a la vez, se justifica en la dignidad de la persona humana, la libertad y la justicia.

El Manual aporta decididos conceptos sobre el Estado, el mercado y la sociedad civil, reivindicando los principios del bien comn, la subsidiariedad y la solidaridad provenientes de la Doctrina Social de la Iglesia. Asimismo, aporta una clara concepcin del desarrollo en general y el desarrollo local en particular, entendindolo a partir de factores sociales, tecnolgico-productivos, poltico-institucionales, ecolgicos, culturales y ticos. Es decir, una concepcin integral que solamente se puede entender en el marco del humanismo cristiano que inspira el trabajo y lo transita vvidamente.

Prlogo de Emilio Graglia (*)

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En el Captulo II se suman definiciones de gran inters de cara a un proceso de planificacin estratgica, identificando las responsa-bilidades gubernamentales, diferencindolas de la planificacin tradicional y detallando sus etapas, pasos y elementos. Con creatividad e innovacin, los autores han propuesto etapas en general (el consenso estratgico, la generacin de informacin y la formulacin e implementacin de estrategias y acciones) y pasos en particular (identificacin del liderazgo estratgico, conformidad para el inicio de la planificacin estratgica, identificacin de los mandatos organizativos, aclaracin de las misiones y los mandatos organizativos, anlisis del entorno, anlisis de la organizacin, identificacin de temas estratgicos y formulacin de estrategias), junto con los elementos (visin y misin, FODA: fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, objetivos, metas, asignaciones de prioridades, recursos, fun-ciones y responsabilidades y, finalmente, plan de ejecucin).

Tambin merecen destacarse los aportes con respecto al rol de la comunicacin (tanto interna como externa) en la formulacin de un plan estratgico: cundo y cmo comienza, qu mecanismos de participacin hay establecidos, cmo comunicarlo a los diferentes actores, cul es la importancia de un nombre y un logo, etc. Estos aportes deben ser suficientemente atendidos, por dos razones: la primera, porque muchas veces se descuida el rol de la comunicacin en la planificacin estratgica; y la segunda, porque no pocas veces este descuido es la causa de sus fracasos.

Finalmente, el Captulo III ejemplifica lo dicho a travs del caso del plan estratgico local de Las Heras (provincia de Mendoza), revi-sando detalles de sus diversas etapas:

1. convocatoria, 2. reas temticas, 3. FODA y talleres participativos, 4. definicin del objetivo general del plan, 5. objetivos y lneas estratgicas de cada rea o eje temtico y 6. planes, programas y proyectos.

En sntesis, creemos que este Manual puede servir a los decisores y gestores pblicos, por una parte, y a los consultores y profesionales en relacin con la gestin pblica por la otra, a los fines de planificar estratgicamente el desarrollo local, rescatando las funciones y competencias municipales, sobre la base del bien comn, la subsidiariedad y la solidaridad en la gestin territorial.

Lejos de repeticiones de citas y relatos de ancdotas, el Manual profesa los principios y valores en los que creen sus autores, planten-dose el propsito firme de ayudar a realizarlos en un tiempo y un espacio tan reales como efectivos.

(*) Emilio Graglia: licenciado en Ciencia Poltica (UCC, 1986), abogado (UNC, 1988) y doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC, 2001), profesor de Polticas Pblicas en la UCC y autor del libro Diseo y Gestin de Polticas Pblicas: hacia un modelo relacional (EDUCC, 2004), director del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM) del Instituto de Ciencias de la Administracin (ICDA) de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC).

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El presente Manual de Planificacin Estratgica Local (PEL) es un esfuerzo de profesionales con amplia experiencia en aspectos de teora y gestin del sector pblico, destinado a transmitir los conocimientos y experiencias bsicas a aquellos actores que estn involucrados o quieren hacerlo en la prctica ms noble de la actividad poltica: el bien comn. Esto incluye un extenso listado de protagonistas, desti-natarios de este manual: funcionarios pblicos, dirigentes polticos en cargos electivos, dirigentes vecinales, trabajadores, empresarios, etc. Est pensado para aquellos que entienden que, desde su rol de ciudadanos y de dirigentes, tienen mucho por hacer y aportar en su territorio para alcanzar un futuro mejor.

Este trabajo est sustentado por un pensamiento cristiano y humanista que no es neutro en trminos ideolgicos, y cuyos presupuestos se abordan en el primer captulo. La presente obra, sin desmerecer el aporte de otras perspectivas tericas y metodolgicas, aborda la cuestin del desarrollo y su planificacin a escala local a partir de una serie de principios y valores que tienen como meta final generar nuevas oportunidades de realizacin personal y social a aquellas personas que, compartiendo una misma unidad territorial, participan de una perspectiva comn sobre el futuro de su comunidad. La siguiente es una escueta enumeracin de los elementos clave sobre los que se articula este texto y cuyo abordaje se realiza en distintos apartados de este Manual:

Hombre Democracia Estado, sociedad y mercado Solidaridad Subsidiariedad Libertad Regulacin Participacin Transparencia Justicia Equidad Trabajo Igualdad de oportunidades Familia Territorio

Introduccin

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Estos principios y valores atraviesan el Manual, le dan un sentido trascendente y tienen implicancias concretas en nuestro modo de pensar el Estado, la sociedad, los roles gubernamentales, el mercado y un concepto de desarrollo local, derivados todos de nuestro pen-samiento respecto del hombre y un contexto socioeconmico y cultural determinado: la Argentina.

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El organismo poltico mximo es el Esta-do, cuya finalidad es preservar el bien co-mn mediante el ejercicio de la justicia y de la autoridad que le confiere la comunidad, rechazando toda pretensin dictatorial y totalitaria que esclavice a la persona huma-na, sea subordinando al hombre al aparato del Estado, del mercado o a cualquier otro dispositivo.

La funcin del Estado democrtico es ser-vir a todos los habitantes. Por ello su rol y responsabilidad clave es el bien comn, entendido como el conjunto de condicio-nes polticas, sociales, econmicas y cul-turales que permiten a la persona su ms pleno desarrollo humano, espiritual y ma-terial sin exclusiones de ninguna ndole. En el Compendio de Doctrina Social de la Igle-sia se seala que de la dignidad, unidad e igualdad de todas las personas deriva, en primer lugar, el principio del bien comn, al que debe referirse todo aspecto de la vida social para encontrar plenitud de sen-tido. Segn una primera y vasta acepcin, por bien comn se entiende el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro ms pleno y ms fcil de la propia perfeccin. La Doctrina Social

de la Iglesia contina sealando que las exigencias del bien comn derivan de las condiciones sociales de cada poca y estn estrechamente vinculadas al respeto y a la promocin integral de la persona y de sus derechos fundamentales. Tales exigencias ataen, ante todo, al compromiso por la paz, a la correcta organizacin de los pode-res del Estado, a un slido ordenamiento ju-rdico, a la salvaguardia del ambiente, a la prestacin de los servicios esenciales para las personas, algunos de los cuales son, al mismo tiempo, derechos del hombre: ali-mentacin, habitacin, trabajo, educacin y acceso a la cultura, transporte, salud, li-bre circulacin de las informaciones y tute-la de la libertad religiosa. La Doctrina Social de la Iglesia indica que la responsabilidad de edificar el bien comn compete, adems de a las personas particulares, tambin al Estado, porque el bien comn es la razn de ser de la autoridad poltica. Ese Estado, en efecto, debe garantizar cohesin, unidad y organizacin a la sociedad civil de la que es expresin, de modo que se pueda lograr el bien comn con la contribucin de todos los ciudadanos. La persona concreta, la fa-milia, los cuerpos intermedios, no estn en condiciones de alcanzar por s mismos su

CAPTULO IEL DESARROLLO: PRINCIPIOS, ACTORES Y ENFOQUES

Una concepcin del Estado

La funcin del Estado democrtico es servir a

todos los habitantes.

Por bien comn se entiende el conjunto de condiciones de

la vida social que hacen posible a las asociaciones y a cada uno de sus miembros el logro ms pleno y ms fcil de la propia

perfeccin.

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pleno desarrollo. De ah deriva la necesidad de las instituciones polticas, cuya finalidad es hacer accesibles a las personas los bienes necesarios materiales, culturales, morales, espirituales para gozar de una vida autn-ticamente humana. El fin de la vida social es el bien comn histricamente realizable.

Es en esta nocin donde los derechos huma-nos en su globalidad son reconocidos plena-mente. En consecuencia, este tipo de Estado que se postula debe poseer un alto grado de eficacia social, asignando a la concrecin de las polticas pblicas la mxima importancia. Deber ser capaz de implementar sus polticas sociales impulsando para ello toda clase de acciones destinadas a agilizar, facilitar, evi-tar duplicaciones de competencias entre sus rganos y generar suficientes mecanismos de control sobre la gestin. Promover y exigir

tambin el control de la administracin por parte de los ciudadanos, aumentando su transparencia y consiguiente eficacia; me-jorando en forma sistemtica su gestin, la cual debe entenderse vinculada a aspectos tales como la reforma y modernizacin de las instituciones, de los modelos de gestin y el desarrollo de los recursos humanos en la administracin, junto con una nueva re-lacin ms justa con todos sus trabajado-res. Este Estado exige un cambio sustantivo en las prcticas y estructuras de la adminis-tracin y del servicio pblico, incorporando principios de eficacia y eficiencia, lo que se inscribe en una nueva cultura administrativa cuyo eje principal es que la administracin est al servicio de las personas, respetando por igual a cada ciudadano.

En consecuencia, este tipo de Estado que se postula

debe poseer un alto grado de eficacia social, asignando

a la concrecin de las polticas pblicas la mxima

importancia.

Promover y exigir tambin el control

de la administracin por parte de los

ciudadanos, aumentando su transparencia y

consiguiente eficacia; mejorando en forma

sistemtica su gestin...

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La Economa Social de Mercado

cierra la entrada a nuevos competidores y las economas de escala son discontinuas, no puede lidiar contra la falta de patriotismo, la corrupcin y la deshonestidad, distribuye mal el ingreso nacional y puede hacer ms ricos a los ricos a costa de los pobres, etc. Son numerosos los campos en que el mer-cado es ineficiente. As, y con todas sus li-mitaciones, el mercado es una maquinaria maravillosa, insustituible, gil y sensible a los cambios en la oferta y la demanda. La tarea del Estado consiste en crear el marco idneo para que funcione la competencia. Al mismo tiempo, est obligado a promover la disposicin y capacidad del ciudadano para actuar de forma autorresponsable y con ma-yor autonoma. No debe obstaculizar este proceso asumiendo un grado de injerencia excesiva, por cuanto la actuacin del Estado conlleva para las empresas y los hogares car-gas tributarias y contribuciones sociales, lo cual redunda en perjuicio del factor trabajo y restringe la disponibilidad de los rendimien-tos del trabajo personal. Todo el mercado que sea posible, pero todo el Estado que sea necesario.

No hay receta: el Estado que sea nece-sario depender de las condiciones po-

lticas, econmicas, sociales, culturales e institucionales de una nacin, provincia y municipio determinados, en un momento especfico. Lo importante es que el rol de ese Estado sea logrado con alto consenso y en funcin de los intereses nacionales y de las mayoras.

Conforme a este sistema, por principio, debe facilitarse el libre juego de las fuerzas del mercado, por cuanto incrementa las po-sibilidades de consumo, incentiva la innova-cin y el progreso tecnolgico entre los pro-veedores y distribuye las rentas y los bene-ficios en funcin del rendimiento individual. Pero ante todo, si existe competencia, evita una acumulacin excesiva de poder en algu-nos sectores de la sociedad. No obstante, muchos autores coinciden en reconocer las falencias o fallos del mercado en general y de algunos mercados en particular. Sostiene Carlos Matus: Puedo asegurar que hoy nin-gn economista de prestigio sostiene que el mercado regula bien todo el proceso econ-mico y menos an, los aspectos sociales de dicho proceso. El mercado es de vista corta, no resuelve bien los problemas de mediano y largo plazo; es ciego al costo ecolgico de los procesos econmicos, es sordo a las nece-sidades de los individuos y slo reconoce las demandas respaldadas con dinero, el hambre sin ingresos no vale, es deficiente para dar cuenta de las llamadas economas externas, es decir, cuando hay costos o beneficios in-directos, es incapaz de lograr el equilibrio macroeconmico, opera torpemente cuando en el sistema dominan los monopolios, se

Todo el mercado que sea posible, pero todo

el Estado que sea necesario.

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En la actualidad, distintos pensadores y analistas coinciden en que es necesario construir sociedades realmente democrti-cas y en que para ello es necesario superar la confrontacin entre el Estado y el mer-cado, construyendo una nueva articulacin que incluya la categora de sociedad civil. De la relacin entre los tres surgirn las bases para un desarrollo democrtico ms estable y prspero.

Al definir nuestra concepcin del Estado debemos aclarar posiciones y ponernos de acuerdo en nuestra visin sobre el principio de solidaridad y el de subsidiariedad.

El principio de la solidaridad, cuyo prin-cipal garante es el Estado mismo, es el que obliga a este a concurrir en ayuda de aque-llos habitantes que transitoria o permanen-temente se encuentran impedidos de satis-facer sus necesidades ms vitales. Su tarea es facilitar y promover el ejercicio pleno de la justicia social en el marco de un proceso sostenido de una distribucin equitativa de los ingresos, de la riqueza, de los beneficios del progreso, as como de los sacrificios y responsabilidades.

Ello lo obliga entonces a mantener pol-ticas y programas sociales eficaces y sufi-cientes.

El Estado debe operar tambin de acuer-do con el principio de subsidiariedad: esta orientacin obliga al Estado democrtico a respetar la autonoma y las actividades de los cuerpos intermedios en aquellos mbitos en los cuales dichas organizaciones pueden cumplir su rol social con xito, debiendo el Estado intervenir toda vez que sea necesa-rio, corrigiendo las imperfecciones del mer-cado u otro subsistema social (cultos, cul-tural, etc.). Este principio obliga al Estado a fomentar, todo lo posible, la participacin privada, salvo en el caso de sectores expre-samente definidos por el conjunto como es-tratgicos (energa nuclear, petrleo, etc.).

En la palabra subsidiariedad se reconoce la palabra subsidio; su origen latino signifi-ca ayuda. Segn esta concepcin, corres-ponde a los poderes pblicos y a los cuer-pos intermedios no tomar iniciativas que son perfectamente capaces de hacer solos los individuos, por s solos u organizados comunitariamente. Por lo tanto, no se tra-ta, para estos poderes pblicos, de sustituir intempestivamente a los particulares o a los grupos de la sociedad civil. La tentacin de todo poder constituido es siempre querer ejercer sus prerrogativas en forma ms o menos paternalista, o aun de caer en abu-

sos del poder. Todos los hombres tienen de-recho y responsabilidad de realizarse en la accin y los poderes pblicos no pueden ni deben intentar reemplazar esto, sino ayudar en esta realizacin. No hay que desear el bien de las gentes a pesar de ellas mismas; no hay que buscar imponerles desde arriba un cierto concepto del bien que no corres-ponda necesariamente al bien efectivo de las personas o de los grupos. El fundamento de este principio de subsidiariedad descan-sa sobre el hecho de que todos los hombres son diferentes y son personas. Cada persona es una riqueza irremplazable; cada hombre es fuente de originalidad y tiene algo que aportar a los otros hombres as como a la comunidad humana. Lejos de ahogar esta capacidad de aportacin original, incumbe a las autoridades estimularla, invitar a los hombres a ofrecer a la sociedad la contribu-cin nica que la comunidad est en dere-cho de esperar de cada uno de ellos. Cuando se habla, por ejemplo, de participacin en la vida econmica o en la vida poltica, se pone por obra el principio de la subsidiarie-dad: el hombre no solamente tiene algo que aportar a los dems, sino que tiene derecho tambin a recibir de los otros algo de su riqueza. No nos hacemos a nosotros mismos solos; cada quien debe poder ser verdade-

Estado, mercado y sociedad civil. Subsidiariedad y solidaridad

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ramente s mismo, tanto para beneficio de cada uno como para el beneficio ms gran-de de la comunidad humana. Este principio tiene aplicacin, por lo dems, cuando se habla de desarrollo.

Este principio de subsidiariedad exige un Estado fuerte y comprometido con el bien comn, que est constituido precisamente por las condiciones necesarias para la plena realizacin de la persona y de la comuni-dad. Nada tiene que ver este concepto con la definicin neoliberal de subsidiariedad, que responde a su proyecto de convertir el Estado en una entelequia minusvlida que hace imposible toda realizacin del bien comn, en pro del individualismo salvaje y materialista que forma parte de su filosofa y de su concepcin del hombre. Consecuen-cia caracterstica de la subsidiariedad es la participacin, que se expresa esencialmen-te en una serie de actividades mediante las cuales el ciudadano, como individuo o aso-ciado a otros, directamente o por medio de los propios representantes, contribuye a la vida cultural, econmica, poltica y social de la comunidad civil a la que pertenece. La participacin es un deber que todos han de cumplir conscientemente, en modo respon-sable y con vistas al bien comn.

Desde 1970, autores y pensadores diversos vienen expresando crticas al clientelismo del Estado, a su paternalismo tecnocrtico,

a su ritualismo excesivamente burocrtico y centralizador, a la creciente ineficacia e ineficiencia en sus polticas pblicas y so-bre todo sociales, a su creciente corrupcin y decadencia y a su desencuentro cada vez ms profundo con la sociedad, en particular con los trabajadores y con los ms pobres y marginados.

En lugar de focalizarse en las causas y revertirlas desde nuevos criterios de de-cisin y gestin, la opcin ms prctica consisti en cooptar y demoler el Estado elefantisico, volvindolo inoperante como contrapeso de la lgica concentradora del capitalismo, desvirtundose as el impulso a economas de mercado ms sanas.

En nuestro pas, los resultados sociales han sido dramticos, revirtindose el pro-ceso de movilidad social ascendente que caracteriz a nuestro pas durante mu-chos aos, lo que se traduce en niveles de desocupacin, pobreza y marginalidad sin precedentes. Este escenario configur una sociedad civil particular, donde el principio de subsidiariedad es impracticable para el conjunto y slo efectivo para las minoras de mayores recursos, tornndose un crculo vicioso de concentracin y exclusin.

Es necesario entonces abrir nuevas rela-ciones entre el Estado y la sociedad civil, sobre la base de la potenciacin de esta

ltima, y garantizarle el mximo de auto-noma y libertad de iniciativa y de accin. Hasta ahora, el Estado, con la complicidad de la partidocracia, ha atrofiado, desvirtua-do y sometido gradualmente a las distintas organizaciones de la sociedad civil.

Deben abrirse nuevas relaciones entre el Estado y el mercado, garantizndole a este ltimo el mximo de libertad y eficiencia para un desempeo normal y relativo, pero con la necesaria voluntad poltica y capaci-dad de regulacin, con el fin de orientarlo al servicio del bien comn, del bienestar de todos.

Para la construccin de una sociedad jus-ta hace falta que en cada familia, empresa o entidad se practique este principio. En este supuesto, la intervencin estatal ser inversamente proporcional: a mayor justicia en cada organizacin social, menor inter-vencin estatal.

Consecuencia de la subsidiariedad es la

participacin.

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En el discurso de la posmodernidad y en nombre de la globalizacin (excesivamente ideologizada de mitos neoliberales) existe el peligro de que la persona humana quede so-focada entre los dos polos: el del Estado o el del mercado. La tendencia predominante, en esta perspectiva, es tratar al hombre como mero productor o consumidor de mercancas o como objeto de administracin del Estado. Se olvida o se niega, en este sentido, que el pleno desarrollo humano no tiene como fin ni el mercado ni el Estado, ya que posee en s mismo un valor singular y central a cuyo servicio deben estar las estructuras. Aqu, el protagonismo de la sociedad civil, con el mximo de poder, es elemento clave para lo-grar esta nueva sntesis.

El Estado debe promover y facilitar el ejer-cicio pleno de los derechos humanos en su totalidad, especialmente entre los ms d-biles y pobres del sistema. Ante la increble prdida de sensibilidad humana y de capa-

cidad de asombro, es bueno recordar lo que dice la Encclica Centesimus Annus: Frente a las nuevas formas de pobreza existentes en el mundo, un principio elemental de sana organizacin poltica es que mientras ms indefensos estn los individuos en una so-ciedad, ms necesitan el apoyo y el cuidado de los dems y la intervencin de la auto-ridad pblica. El Estado, por lo tanto, no debe limitarse a favorecer a una parte de los ciudadanos, esto es, a la rica y prspera y descuidar a la otra, que representa indu-dablemente a la mayora del cuerpo social. De lo contrario, se viola la justicia que man-da dar a cada uno lo suyo. Por lo dems, la clase rica y poderosa tiene menos necesidad de ser protegida por los poderes pblicos. En cambio, la proletaria, al carecer de su propio apoyo, tiene necesidad especfica de buscarlo en la proteccin del Estado (CA, 10). Oportuna y profunda reflexin, si se la contrasta con algunos datos de pobreza y distribucin del ingreso.

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Distribucin del ingreso

PASRELACIN DE INGRESOS

ENTRE HOGARES(quintil 1/quintil 5)

DINAMARCA 2,7

NORUEGA 3,0

FINLANDIA 3,0

ITALIA 6,0

ESPAA 6,7

GRECIA 6,8

INGLATERRA 7,4

PORTUGAL 7,4

ARGENTINA (1) 17,8

(1) (2003 SIEMPRO)

Pobreza, indigencia y desempleo en la Argentina

POBREZA (1) 58%

INDIGENCIA (1) 32%

DESEMPLEO (2) 22,8%

1 (en % hogares SIEMPRO)2 (en % PEA-INDEC)

Si la distribucin la vemos entre el decil 1 y el 10, para la Argentina, esa relacin alcanza la escalofriante cifra de 36 veces.

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Este debate y estas contradicciones apa-recen cuando se juzgan las reformas en la Argentina durante los aos 90. En nuestra opinin, desde el punto de vista del bien comn, la Argentina se convirti en un pas con mercados, capaz de generar riqueza, pero con un Estado sin voluntad de distri-buirla e incapaz de crear empleo, principal medio de incluir y dignificar al individuo y su familia, base sobre la cual debera cons-truirse la democracia y aplicarse el sentido ltimo y filosfico de la subsidiariedad.

Concluyendo este apartado, es oportuno afirmar la necesidad de contar con un Es-tado que preste servicios de calidad y en cantidad adecuada, especialmente los rela-cionados con la reproduccin de la calidad de vida y de los conocimientos, junto con la salvaguarda del equilibrio ecolgico, los que no se pueden dejar sometidos solo al juego del mercado y de la libre competen-cia. En este sentido, debe darse un nuevo impulso, en estas materias, a la sociedad ci-vil, a la iniciativa social de las organizacio-nes de los trabajadores, empresarios y otras de similar naturaleza, como tambin alen-tar diversas formas de la iniciativa privada que tiendan a fortalecer la responsabilidad social empresaria orientada al bien comn, favoreciendo, por ejemplo, distintas formas de autogestin por parte de los interesados. Garantizar y facilitar las condiciones nece-

sarias para el potenciamiento y autonoma de la sociedad civil y de sus diferentes ac-tores organizados debe ser una de las metas trascendentes en esta materia.

Se debe hacer efectiva la solidaridad a travs de la presencia activa del Estado en la elaboracin de un proyecto nacional. En esta estrategia se debe comprometer a to-dos los estamentos para facilitar el pleno desarrollo de la Argentina, inserta en el Mercosur y el mundo y en el marco de una economa humana y solidaria.

El mbito pblico es el punto de encuen-tro privilegiado para el ejercicio de la so-lidaridad, el cultivo de la nacionalidad, la profundizacin de la identidad cultural, el estmulo a la iniciativa y la autoestima per-sonal y colectiva.

Un Estado fuerte y con recursos para cum-plir sus fines de bien comn eliminando in-equidades y recordando las experiencias de los nuevos pases industrializados de Asia y la Unin Europea, donde el Estado ha juga-do un papel de importancia.

El mbito pblico es el punto de encuentro

privilegiado para el ejercicio de la solidaridad, el

cultivo de la nacionalidad, la profundizacin de la

identidad cultural, el estmulo a la iniciativa y la autoestima personal y

colectiva.

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Existe suficiente evidencia para sostener que los cambios estructurales ponen a prue-ba la capacidad de las economas, las ins-tituciones y el conjunto de actores sociales para adaptarse a las nuevas circunstancias y condicionantes que plantean los nuevos retos del desarrollo.

El hombre y su territorio son los ejes ms importantes para constatar esta teora y construir un modelo de desarrollo local. Se plantea entonces la hiptesis de establecer pautas de polticas pblicas orientadas al avance econmico, social, cultural, tico, ambiental e institucional para todos y cada uno de los municipios u otras formas de or-ganizacin poltica del territorio.

A partir de nuestros valores y principios, entendemos que la teora del desarrollo lo-cal es una herramienta eficaz para avanzar en la realizacin plena de las comunidades. Esta teora requiere de instrumentos y he-rramientas que la hagan posible, y es con ese propsito que se ha elaborado este Ma-nual de Planificacin Estratgica Local.

Por qu un Manual de Planicacin Estratgica Local?

24 -

En este sentido, las polticas pblicas deben tratar de reforzar los procesos de adaptacin estructural proponiendo acciones dirigidas a:

Qu rol cumplen las polticas pblicas?

Establecer las condiciones necesarias para lograr el crecimiento sostenido. Esto significa a la vez el fortalecimiento o la promocin de la competitividad en los mercados de productos y un mejor funcionamiento de los mercados de factores (capital, recursos humanos, tecnologa) con el fin de incrementar los rangos de productividad.

Mejorar la distribucin del ingreso y otros aspectos sociales que coadyuven al logro de la conver-gencia social y la igualdad efectiva de oportunidades.

Perfeccionar las capacidades organizacionales, ya que son las primeras que determinan las op-ciones que tiene cualquier gobierno. Lo importante no es slo lograr un objetivo sino saber si, una vez alcanzado, se est en condiciones de sostenerlo.

Consolidar el grado de institucionalidad de las reglas de juego que estimulen un proceso de de-sarrollo cultural y socialmente superador.

- 25

Conceptos de desarrollo

Qu significa este replanteo? Que el objetivo de la economa y del modelo de Estado no puede estar orientado solo a pro-ducir bienes y servicios y, eventualmente, a desplegar polticas compensatorias para aquellos grupos sociales excluidos de las oportunidades del mercado, sino a arbitrar polticas tales como salarios de inclusin, estrategias de reindustrializacin, inno-vacin tecnolgica, industrializacin re-gional, asociativismo y cooperacin, entre otras opciones, orientadas a una estrategia de desarrollo que tienda a incorporar a to-dos los grupos sociales y no a excluirlos o descartarlos.

En la literatura actual existen diferentes concepciones respecto del alcance e impac-to del concepto de desarrollo.

Si se define el desarrollo como algo ms que crecimiento del PBI (distribucin del ingreso, empleo o indicadores de desarrollo humano), se observa que en estos ltimos quince aos, en la mayora de los pases de Amrica Latina, no se alcanzaron las metas deseables de un desarrollo democrtico, sus-tentable y equitativo. Algunos pases tuvie-ron crecimiento del PBI, pero sufrieron una tendencia muy fuerte a la concentracin del ingreso1 y de la propiedad, a la tras-naciona-lizacin de la renta y a la prdida del exce-dente por vas tan diversas como remesas al exterior, pago de deuda externa, evasin y fuga de capitales.

La consigna tica pasa por la necesidad de apuntalar crecimiento econmico con equidad, competitividad y sustentabilidad.

1 AZPIAZU, Daniel; GUTMAN, Graciela; VISPO, Adolfo: La desregulacin de los mercados. Paradigmas e

inequidades de las polticas del neoliberalismo. FLACSO, Editorial Norma, 1999.

La consigna tica pasa por

la necesidad de apuntalar crecimiento

econmico con equidad,

competitividad y sustentabilidad.

26 -

DESARROLLO HUMANO DESARROLLO LOCALDESARROLLO SUSTENTABLE

Incorpora una visin donde el desarrollo debe reconocer otros indicadores adems del PBI. Estndares comparativos que se puedan homogeneizar a nivel mundial: calidad de vida, esperanza de vida, sa-lud, educacin, sustentabilidad ambien-tal, derechos humanos, entre las varia-bles ms relevantes.

Visin que revaloriza el papel de las gestiones locales como condicin necesaria para el desarrollo, a la que debe sumarse la importancia asignada al capital social en trminos de conexiones y confiabilidad entre las organizaciones de la sociedad civil. Orienta a los gobiernos municipales para impulsar un desarrollo endgeno o desde abajo. Llega a su fin la etapa de pensar el paradigma solo desde arriba y desde afuera.Es algo construido a partir de las capacidades relacionales y el dilogo de las personas e instituciones locales, de la cercana no slo fsica, sino de la densidad institucional y su capacidad organizativa.

Amalgama visiones progresivas de desa-rrollo con elementos de justicia social, distribucin del ingreso, capacidades tecnolgicas y mayor empleo, todo ello integrado al cuidado del medioambien-te. Considerar su sustentabilidad en el mediano plazo.

Impacto del concepto de desarrollo

- 27

Nuestra propuesta es gestionar el desarrollo local teniendo en cuenta las brechas que existen en el territorio, las potencialidades que posee el mismo y la planificacin estratgica que disee un futuro para cada uno de los factores en que se compone el desarrollo.

El desarrollo desde nuestra concepcin

Mayor crecimiento y disponibilidad de

bienes y servicios de una regin

QUE IMPLICA

Equidad e igualdad de oportunidades como fuente de legitimidad

QUE SUPONE

Distribucin del ingreso ms

equitativaReconocimiento de la

identidad socio-culturalUna teora que explique cmo cambian las

instituciones y las capacidades de los

Estados.

28 -

En el esquema se puede apreciar que los pilares bsicos del desarrollo son la obtencin simultnea de crecimiento con equidad, competitividad y sustentabi-lidad. Para ello deben considerarse seis factores de desarrollo: sociales, tecnol-gicos/productivos, institucionales, cul-turales, ambientales y ticos. Todos ellos influyen y deben ser influidos si sequieren cambios importantes en materia de desarro-

llo local. Conceptos como infraestructura, capital humano, capital social y otros que se pueden leer o escuchar en la literatura sobre desarrollo estn presentes pero dis-tribuidos entre los seis factores mencio-nados. Por ejemplo, el capital social est presente en las variables del factor social, el institucional, el tecnolgico-producti-vo y el cultural. Tambin se puede ver en el caso de la infraestructura: en el factor

social (escuelas, hospitales, etc.) el tec-nolgico-productivo (caminos, sistemas de riego, etc.), y as sucesivamente.

El esquema nos sirve para sintetizar y organizar nuestra mirada del concepto de desarrollo a partir de los principios, va-lores y los factores causales que lo pro-ducen.

El objetivo general es:

Sociales Tecnolgico-productivosPoltico-

institucionales Ecolgicos Culturales ticos

el desarrollo

Sustentabilidad

CompetitividadEq

uidad

Factores

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El aporte terico a un nuevo modelo de desarrollo consiste no slo en disponer de una visin vlida del Estado a construir. Es necesario disponer tambin de una teora de cmo cambian las instituciones y las capaci-dades de los Estados. La fortaleza o debili-dad del marco institucional de un pas2 debe evaluarse en relacin con el grado en que incentiva la eficiencia econmica y la equi-dad social. As, Edquist y Johnson sealan que las instituciones son conjuntos de hbi-tos comunes, rutinas, prcticas establecidas, reglas y leyes que regulan las interacciones entre individuos y grupos.

Las instituciones no son slo el producto de un acto de voluntad, sino el resultado de un proceso de aprendizaje social expresado en leyes. Por ello, las instituciones no pue-den ser creadas ni cambiadas por decreto. Es tambin por este motivo que los pases en desarrollo no pueden convertirse en de-

sarrollados mediante la sola copia del siste-ma institucional de estos ltimos.

Por lo tanto, analizar una institucin im-plica no solo basarse en la legislacin ni en las declaraciones de las autoridades forma-les, sino que se necesita, ante todo, inda-gar la estructura de actores y de intereses subyacente, tanto formal como informal. De lo contrario, se acabar haciendo o propo-niendo modificaciones secundarias en rela-cin con las necesidades sustanciales de la institucin.

Es por ello que desentraar las pautas del desarrollo institucional de cada pas remite necesariamente a su historia, al proceso in-cremental de construccin de las institucio-nes existentes. Es la historia la que explica tambin por qu un mismo y fundamental cambio afectar a dos sociedades de mane-ra diferente.

Un marco institucional para el desarrollo

2 NORTH, Douglass C.: La teora econmica neo-institucionalista y el desarrollo latinoamericano. Proyecto PNUD Red para la Gobernabilidad y el Desarrollo en Amrica Latina. Realizado por: Instituto Internacional de Go-bernabilidad Barcelona, 1998.

La fortaleza o debilidad del marco institucional

de un pas debe evaluarse en relacin con el grado en que incentiva la eficiencia econmica y

la equidad social.

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MODELO TRADICIONAL MODELO A IMPLEMENTAR

Adopcin de decisiones y asignacin de recursos cautivos de grupos o coaliciones para su beneficio, a pesar de los procesos electorales.

Adopcin de decisiones y asignacin de recursos en funcin de incentivos que promuevan la eficiencia econmica y la equidad social.

Desintegracin de sectores sociales y canales de participacin escasos.

Armonizar las relaciones entre sociedad civil y Estado. Acuerdos bsicos.

Inseguridad institucional o jurdica: impredictibilidad de la intervencin de los gobiernos como en la indefinicin y falta de garanta de los contratos privados.

Reglas de juego claras orientadas por un marco coherente de principios y de valores. Definidas y efectivamente garantizadas por el Estado.

Relaciones clientelares, manejo de influencias y relaciones personales.

Relaciones autnomas, fundadas en el mrito, en la libertad y en el respeto colectivo de las normas.

Nuevo gerente pblico, tecncrata que desarrolla sus planes desvinculado de las necesidades y presiones del universo social.

Readecuar con sentido estratgico las prcticas y estructuras organizativas del Estado.

Instrumentos orientados a la racionalidad fiscalista. Instrumentos que apunten a mayores niveles de transparencia, autonoma y eficiencia en la direccin del Estado.

Pautas del desarrollo institucional en la Argentina

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En la actualidad, quienes cumplen fun-ciones de gobierno prestan atencin a los problemas de viabilidad poltica de las po-lticas pblicas. No ocurre lo mismo con la evolucin de las capacidades instituciona-les y organizacionales necesarias para de-finir polticas y alcanzar el o los objetivos establecidos.

Toda estrategia de desarrollo institucional requiere la identificacin, al menos concep-

Las brechas institucionales

tualmente, de los diferentes tipos y niveles de brechas. Supone observar la poltica p-blica que se tiene por delante desde un con-junto de perspectivas diferentes, buscando reconocer las posibles dificultades o brechas de capacidades, tanto institucionales como organizacionales. Pudindose mencionar e identificar al menos las siguientes:

BRECHAS POLTICO-INSTITUCIONALES

En trminos de capacidades institucionales, incluyen los siguientes aspectos: gobierno, Constitucin, legislacin, reglamentaciones y reglas de juego basadas en patrones culturales, es decir que no se encuentran formalmente escritas. Al buscar detectar brechas institu-cionales en trminos de gobierno, aparecen cuestiones que hacen a los recursos polticos generales que definen el contexto de decisin y formulacin de polticas y que al momento de considerar las brechas de capacidades deberan estar despejadas, por ejemplo: el gobierno tiene un respaldo electoral importante?

Toda estrategia de desarrollo

institucional requiere la identificacin, al menos

conceptualmente, de los diferentes tipos y

niveles de brechas.

32 -

BRECHAS DE ARTICULACININTER-INSTITUCIONAL

En teora, los decisores de una poltica pblica escogen un universo institucional de implementacin y organizan una forma de distribuir responsabilidades. En la prctica, esto es ignorado. Es usual encontrar que dos o ms entidades se encuentran involucradas en la implementacin de un proyecto individual o un mismo programa de trabajo y no estn en conocimiento una de la otra.

BRECHAS EN TRMINOS DE ORGANIZACIN INTERNA

Las directivas permanentes o circunstanciales dadas a una entidad no dependen de la entidad misma, sino de las autoridades superiores a ella. En trminos de capacidades organizacionales, las brechas pueden estar localizadas en lo relevante de los equipos, en el equipamiento o capacidad fsica o financiera e inclusive en la ausencia de herramientas ad hoc para la poltica pblica en juego, como manuales tcnicos.

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BRECHAS DE CAPACIDAD EN TRMINOS DE POLTICA DE PERSONAL Y

SISTEMA DE RECOMPENSA

Muchos pases tienen reglamentos de empleados pblicos, los que no siempre se atienden. Las brechas de capacidades en trminos de poltica de personal, que generalmente incluyen bajos salarios e inadecuados programas de incentivos, son los de ms fcil iden-tificacin. Los empleados pblicos no son bien remunerados y en muchos casos han perdido el prestigio que alguna vez tuvieron. Un ejemplo en este sentido interesante es el caso de los programas especiales con financiamiento externo que promueven la contratacin de profesionales externos a la institucin, mejor remunerados y separados de la estructura permanente. Esta estrategia, si bien puede mejorar temporalmente la capacidad operativa de la unidad institucional, plantea problemas de sostenibilidad a largo plazo y reduce los incentivos para el personal de planta. Las prcticas de patronazgo poltico pueden afectar las capacidades al reemplazar equipos califi-cados por equipos inferiores o saturar una unidad institucional aun sin reemplazar los elencos preexistentes.

BRECHAS EN TRMINOS DE HABILIDADES

El medio institucional en el seno del cual una poltica ser implementada es hostil a ella; no significa que el personal involucrado sea incompetente para llevarla a cabo de manera eficiente.

34 -

La territorialidad, que lleva implcito el concepto de planificacin estratgica de de-sarrollo local, exige abordar la cuestin del municipio. El alcance de la denominacin municipio en la Argentina depende bsica-mente de la provincia en la que est situada esta unidad poltica, ya que el sistema fe-deral remite los alcances del concepto a lo que se establece en la Constitucin de cada Estado federal. Esto genera cierta anarqua conceptual que dificulta la formulacin de una definicin nica que incluya a todos los municipios del pas.

Desde nuestra concepcin, se considera municipio el conjunto de poblacin que, contando con un gobierno propio, dentro de un territorio determinado, es reconocido como tal por el ordenamiento jurdico vigen-te. Este concepto considera cuatro elementos esenciales: poblacin, territorio, gobierno y orden jurdico.

Los lmites del rea municipal son defi-nidos por cada gobierno provincial a travs de una ley, normas que definen las caracte-rsticas generales de los regmenes munici-pales. En consecuencia, las superficies de

las comunas permanecen estables en tanto no sean modificadas expresamente por un nuevo instrumento normativo.

El trmino regin hace referencia a las reas especficas en el interior de una pro-vincia. Estas reas podrn comprender uno o ms municipios, que operan como la divi-sin poltica natural de esta unidad polti-ca. En algunas provincias, estas pueden ser comunas o partidos.

A qu mbito geogrco nos referimos?

El trmino REGIN puede abarcar:

Partes de distintos pases

Cualquier rea subnacional que un pas identifica para fines de desarrollo o planificacin

Un lugar donde se presenta un problema, por ejemplo un rea donde se presenta un elevado desempleo

Una unidad geogrfica, por ejemplo una cuenca hidrogrfica o una subdivisin poltica

A los fines de la presentacin de este Manual, se utilizar el concepto regin, local y/o municipal como sinnimos.

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La competencia, desde el derecho pblico, puede definirse como la aptitud de obrar de las personas pblicas o de sus rganos. La caracterstica de este atributo es que la com-petencia debe surgir de una norma expresa; esta cualidad pertenece a la institucin y no a la persona fsica que ocupa el cargo. Tiene adems la cualidad de ser improrrogable, por estar establecida a favor del inters pblico y surgir de una norma estatal y no de la volun-

tad de los administrados o de la institucin (Hernndez, 1984).

Para definir las competencias como aptitud de obrar que deben asumir los municipios para responder a los nuevos desafos, deben resolver-se dos interrogantes: qu hacer y cmo hacer. Para responder lo primero se deben fijar las reas de actuacin del gobierno municipal. El segundo, en tanto, nos orienta respecto de las modalidades de intervencin ms adecuadas.

Existe amplio consenso entre distintos autores respecto del reciente proceso de re-definicin de roles y del cambio en las estra-tegias de intervencin de los municipios ar-gentinos. Estos coinciden en distinguir entre los roles tradicionales y las nuevas incum-bencias, destacando la necesidad de ejecu-tar las funciones histricamente consagradas con mayor eficacia y eficiencia y asumir la realizacin de las ms recientes.

Perles municipales: funciones y competencias

REAS TRADICIONALES DEL GOBIERNO LOCAL

Gestin administrativa: planificar, organizar, gestionar y controlar resultados

Responsabilidad en el desarrollo urbano: planeamiento, obra pblica, prestacin de servicios pblicos

Catastro y ejercicio del poder regulatorio sobre las obras civiles y la vida comunitaria

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Tal como se sealara en otra parte de este trabajo, la creciente complejidad de la administracin pblica exige coordinar y dirigir las relaciones entre los sistemas econmico, poltico, social, organizacional, administrativo, legal, cientfico y tecnol-gico. Requiere, por lo tanto, la construccin de una nueva cultura administrativa, en la que prevalezcan la responsabilidad del per-sonal, la proteccin de los derechos cons-titucionales, la representacin poltica, la participacin y la informacin. El esfuerzo debe estar orientado a priorizar un Estado

eficaz, transparente y atento a las necesida-des de la poblacin como condicin indis-pensable para la prosperidad a largo plazo de la sociedad.

La transformacin del gobierno local sig-nifica la necesidad de establecer un nuevo modelo de vnculo con la sociedad civil, sustentada en una concepcin de la poltica ms dialogada y consensuada. La gestin asociada entre gobierno local y los ciudada-nos, ONGs y empresarios privados puede ge-nerar novedosos incentivos para la coopera-cin, la responsabilidad y el mejoramiento

de la gestin del gobierno local. Este nuevo estilo de vinculacin con la sociedad civil puede repercutir tanto en las tradicionales como en las nuevas competencias munici-pales.

Es una condicin necesaria de la gestin local propiciar el debate pblico que con-temple la orientacin y prioridades bsicas de las polticas y estimular la participacin directa de los usuarios y otros beneficiarios en el diseo, ejecucin y seguimiento de las actividades locales relacionadas con los bienes y servicios pblicos.

.

NUEVAS COMPETENCIAS MUNICIPALES

Agente de promocin econmica

Vincular el sistema educativo con el sistema productivo

Defensa de la competencia y del

consumidor

Cuidado del ambiente y mejoramiento de la

calidad ambiental

Incorporar criterios de calidad

Papel activo en la poltica de desarrollo

social

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Definir un modelo de gestin3 es fundamental para encauzar las decisiones de polticas pblicas. Implica, entre otros aspectos, ver qu niveles de desarrollo local se han alcanzado, como as tambin las brechas existentes. Por eso es necesario aplicar una metodologa que nos permita observar cules son:

Modalidades de intervencin

Los instrumentos tcnicos: es decir, la capacidad tcnica (qu polticas, qu programas, qu proyectos, qu lneas de trabajo tiene ese territorio, etc.). Un anlisis de la relevancia de la poltica a llevar a cabo, los mecanismos de evaluacin y seguimiento, un estudio del impacto causado, la eficacia y eficiencia de las polticas, el grado de sustentabilidad del programa (posibilidad de dejar instaladas capacidades en la sociedad).

La voluntad poltica: que hace referencia a cmo se gobierna, no slo qu programas y qu lneas. En los modelos de gestin pueden identificarse tres tipos diferentes:

centralizado descentralizado gestin asociada, que combina partes de los dos anteriores (la planificacin y la ejecucin se realiza en forma conjunta)

Los actores: quines participan, el rol que juega cada uno de acuerdo con el estilo de gestin que se practica en cada municipio.

Ejecutivo municipal Concejo Deliberante Organizaciones de base Entidades intermedias ONGs Sectores empresariales

3 ARROYO, Daniel: Elaboracin de una metodologa de identificacin de lneas de proyectos productivos para los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogares, Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, 2003.

38 -

El concepto de desarrollo local se orienta a consignar las potencialidades de los go-biernos municipales para impulsar un desa-rrollo endgeno o desde abajo. Con este cambio de perspectiva parece llegar a su fin la etapa de pensar el paradigma solo desde arriba y desde afuera.

Las teoras del desarrollo local coinciden en torno a la visin que revaloriza el pa-pel de las gestiones locales como condicin necesaria para el desarrollo, a la que debe sumarse la importancia asignada al capital social en trminos de conexiones y confia-bilidad entre las organizaciones de la so-ciedad civil.

El desarrollo local es, en definitiva, algo construido a partir de las capacidades re-lacionales y de dilogo de las personas e instituciones locales; de la cercana no slo fsica, sino de la densidad institucional y su capacidad organizativa.

La literatura moderna coincide en la cr-tica a la postura proveniente de la teora neoclsica del crecimiento, donde El de-sarrollo es casi exclusivamente econmico, y lo desvincula de la historia, la naturaleza, el tiempo y el espacio. Exgeno, en tanto el desarrollo es visto como un conjunto de

atributos (crecimiento del PIB, industriali-zacin de la estructura econmica) adquiri-dos a partir de impulsos exgenos. Esttico, porque presenta una idea del desarrollo que desconoce el valor de la interaccin y de los intangibles. Racionalista, al considerar que el cambio es racionalmente planifica-do. Restrictivo, pues las polticas econmi-cas slo pueden ser propuestas o interpre-tadas por una vanguardia intelectual, una burocracia estatal autnoma o un cuadro de economistas expertos. Universalista, por su pretensin normativa universal, ya que construye tericamente recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares.

Entre los autores que salen a confrontar los presupuestos neoclsicos, son sugeren-tes los trabajos de Bianchi y Miller (2000), que dan cuenta del rol que desempea el contexto institucional, modelando las re-acciones de los distintos actores frente a la innovacin, reconociendo que estas res-puestas pueden ser colectivas y no estar necesariamente dominadas por la bsque-da del beneficio privado. No se pretende desconocer aqu los aportes de Nash sobre equilibrio competitivo y no competitivo. Pero la riqueza de los nuevos trabajos radi-ca en la capacidad de introducir conceptos

innovadores como lo son, por ejemplo, el de coaliciones regresivas y progresivas o el de concertacin entre actores pblicos, empre-sas, ONGs, movimientos culturales, etc. Esta variante sobre el desarrollo analiza los fac-tores que lo determinan y las condiciones en las que se impone una u otra. Es en este plano donde la mirada de lo local adquiere importancia, ya que es en este nivel don-de se encuentran muchos de estos factores que se podrn gestionar con creatividad y entusiasmo.

Daniel Arroyo considera como desarrollo local el proceso que contempla crecimiento con impacto social. Este anlisis est articu-lado y centrado en el nivel municipal, asu-miendo una lectura que va de lo particular a

El desarrollo local

El concepto de desarrollo local se

orienta a consignar las potencialidades

de los gobiernos municipales.

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lo general. En este sentido, la mirada sobre lo local y cules son los recursos de los que se dispone y cules los que faltan para pro-mover el desarrollo son interrogantes clave de quienes tomarn decisiones locales.

En este proceso, se trata de identificar los llamados motores del desarrollo, los que hay que determinar y, en la medida de lo posi-ble, cuantificar. Segn el caso, este perfil de desarrollo puede estar claramente definido o no, como tambin puede hallarse en crisis. En aquellas regiones donde el perfil est en crisis o no definido se debe analizar la facti-bilidad econmica de uno u otro perfil. En las regiones donde el perfil atraviesa una etapa crtica o an no tiene definicin, este traba-jo asume que esta bsqueda y construccin se realice considerando, en forma sistmica y con el mismo nfasis, los factores sociales, institucionales, econmicos, culturales, ti-cos y ambientales existentes.

Dentro de los modelos de desarrollo ms recientes, en relacin con el enfoque teri-co, se est incorporando casi masivamente la opinin que seala que el capital social de una regin es un elemento determinan-

te en el desarrollo de la misma. Desde esta perspectiva, este elemento es tanto o ms preponderante que las dotaciones de facto-res productivos que se poseen. Este aspecto es particularmente estudiado en un trabajo de Mabogunje y Kates (2004)4 que prueba la incidencia que tiene el capital social en temas de desarrollo regional, en este caso particular en Nigeria.

Se infiere, entonces, que uno de los ele-mentos fundamentales que facilitan o difi-cultan el proceso de desarrollo local es la calidad del capital humano existente en una regin, adems de las capacidades sociales e institucionales presentes en ese espacio. Hacia all se orienta el enfoque del desarrollo local.

Al hablar de planificacin estratgica local en este Manual, asumimos que los lectores estarn permanentemente observando las variables de capital humano y capital so-cial a la hora de aplicar las herramientas prcticas que aborda el presente trabajo (diagnstico, anlisis FODA, identificacin de agentes crticos, proposicin de estrate-gias, lneas de accin, etc.).

4 MABOGUNJE, A. y KATES, R. Sustainable in Ijbeu-Ode, Nigeria: The Role of Social Capital, Participation and

Science and Technology. WPNum 102 Center for International Development at Harvard University.

El capital social de una regin es un

elemento determinante.

- 41

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42 -

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Al comenzar este captulo queremos citar al profesor Carlos Matus, quien afirma que: Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con mtodo, de manera sistemtica; explicar posibilidades y analizar sus ven-tajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir maana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificacin es la herramienta para pen-sar y crear el futuro. Aporta la visin que traspasa la curva del camino y limita con la tierra virgen an no transitada y conquista-da por el hombre, y con esa vista larga da soporte a las decisiones de cada da, con los pies en el presente y el ojo en el futuro.

Esta afirmacin enmarca todo este traba-jo, ser el encuadre terico de mayor impor-tancia. En l nos apoyamos y decimos que planificar es la accin de decidir, antes de actuar, lo que se desea hacer, cmo se har, cundo se realizar, quin ha de hacerlo, con qu se har y cmo se controlar en un perodo especfico. Es un instrumento de cambio y mejora continua, dentro de una organizacin o entre organizaciones en un territorio determinado.

CAPTULO IILA PLANIFICACION ESTRATGICA LOCAL:

UNA PROPUESTA METODOLGICA

Concepto de planicacin estratgica

Planificar tambin es coordinar activida-des, tiempo y recursos, as como personas responsables de las actividades, con el fin de lograr los objetivos propuestos con ca-lidad y eficiencia. La planeacin incluye el control y la evaluacin.

La planificacin es una funcin bsica y responsabilidad de la conduccin de la gestin de gobierno y conlleva la determi-nacin del futuro deseado, de los sueos, de los anhelos y que se manifestaron como voluntad popular al momento en que entre una serie de opciones, la comunidad eligi a un determinado grupo de hombres y mu-jeres para que asumiera tal responsabilidad de lograrlos.

Un elemento importante que surge a me-nudo es el de afirmar que planifica quien gobierna. Esta afirmacin la encontramos primordialmente en los pensadores que es-criben para el mbito empresario, aunque tambin en el mbito pblico pero cada vez en menor medida.

No obstante, la crisis de legitimidad de la poltica nos obliga a replantear estos con-ceptos, ya que a veces los candidatos y las

Planificar es la accin de decidir antes de actuar.

La planificacin es una funcin bsica

y responsabilidad de la conduccin de la gestin

de gobierno.

44 -

conducciones llegan sin plan de gobierno y por ello, sin consensos sociales sobre las polticas a implementar. O tienen un plan que en realidad tampoco goza de consenso ni visin de futuro compartido, pueden ser elegidos como el mal menor (frase habitual entre la poblacin).

Si todo anda bien, a veces tambin se da el escenario de una dirigencia capacitada, con plan estratgico y visin consensuada, que goza de una legitimidad importante.

En cualquiera de estos casos, es recomen-dable que la gestin municipal incorpore la necesidad de la planificacin estratgica participada con las otras organizaciones y vecinos, sabiendo que es un proceso con-tinuo donde deben tenerse en cuenta y re-plantearse estrategias y objetivos en fun-cin de los cambios que en el mundo, el pas y la provincia se van produciendo.

En nuestra experiencia hemos visto que cuando un municipio consulta a los ciuda-danos se ve prcticamente obligado a tener en cuenta sus opiniones y aportes. Los ve-cinos (actores) influyen directamente en el proceso de planificacin. Luego de ser invo-lucrados por la autoridad estatal, se ponen en marcha una serie de planificaciones me-nores que interactan recprocamente. Cada

ciudadano, cada empresa, cada organiza-cin no estatal, tiene en cuenta las deci-siones municipales para planificar su propia actividad y viceversa. Por esto decimos que la planificacin estratgica de desarrollo lo-cal es un proceso que incorpora las voces de todos los sectores de comunidad. A la vez, potencia el sentido de la responsabilidad compartida en la construccin del futuro, tarea que no slo depende del gobierno local sino de los roles y compromisos que asuman las instituciones.

Algunos intendentes suelen expresar su temor a encarar un proceso de esta natu-raleza, creyendo que se convertir en un largo e inalcanzable listado de demandas insatisfechas por parte de los vecinos. Nada ms lejos de la realidad y las experiencias relevadas. Los vecinos aportan ideas, se entusiasman y asumen compromisos con-cretos de accin en direcciones ms equi-tativas que a la vez ayudan a neutralizar o compensar el rumbo que suelen encarnar los grupos de inters ms poderosos de cada territorio.

Por ltimo, podramos decir de manera grfica que planificar es construir colectiva y solidariamente un puente entre la situa-cin actual y la situacin deseada.

La planificacin estratgica de

desarrollo local es un proceso

que incorpora las voces de la comunidad.

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Tericamente existen y se estudian dos modelos de planificacin: la planificacin tradicional y la estratgica.

Ambos modelos, en la actualidad, tienen distinto nivel de uso y ofrecen variados re-sultados. Son modelos casi contrapuestos pero no excluyentes. Podramos pensar que la planificacin est evolucionando del modelo tradicional al estratgico; est su-friendo un cambio que la mejora, la poten-cia, la hace ms eficiente.

El primer modelo, planificacin tradicio-nal, tiene algunos elementos que la distin-guen como tal: planifica quien gobierna, decide quien planifica, supone un Estado fuerte como actor nico y fundamental, centraliza el poder y los recursos, predice el

futuro de manera determinista, no conside-ra otros actores.

El segundo modelo, planificacin estrat-gica, tiene otros elementos: planifica quien gobierna teniendo en cuenta los intereses de quienes son gobernados, se decide por con-senso, asume que el Estado no es tan fuerte ni omnipresente en la sociedad como nico ac-tor de la planificacin, empodera a otros ac-tores (les otorga poder), visualiza escenarios posibles y sobre ellos delinea posibles cursos de accin (no es determinista), considera a otros actores como aliados, protagonistas o enemigos del proceso de planificacin.

A continuacin describimos estos y otros elementos distintivos entre la planificacin tradicional y la planificacin estratgica.

Tipos de planicacin: tradicional y estratgica

Planifica quien gobierna.

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PLANIFICACIN TRADICIONAL PLANIFICACIN ESTRATGICA

Planificacin por objetivos.Planificacin con objetivos que, adems, considera los problemas locales.

El plan es del equipo de planificacin.El plan es del equipo de planificacin, discutido y consensuado con los actores relacionados.

Planteamientos determinsticos, regidos por causas y con efectos predecibles e inequvocos.

Previsiones que consideran la gobernabilidad / la toma de decisiones. Con resultados probables.

Rigidez. Flexibilidad.

Diagnstico objetivo. Determinismo causal y certeza cognitiva. Diagnstico como apreciacin objetiva.

Diagnstico situacional. En un lugar y en un momento. Relatividad situacional y perceptiva.

Asume que las tendencias actuales continuarn en el futuro. Alta certidumbre y previsibilidad.

Considera los posibles cambios futuros en el entorno y la organizacin. Baja certidumbre y previsibilidad.

Plan con una sola opcin. Plan con distintos escenarios, con variadas posibilidades.

Se basa nicamente en el clculo tcnico. Se basa en el clculo tcnico y poltico.

Considera a los actores como agentes pasivos. Considera actores con sus intereses en juego. Participacin real.

Centralidad del poder y control de gobernabilidad. Descentralidad del poder. Gobernabilidad como esfuerzo permanente de conduccin y control.

Se centra en metas y objetivos y su conversin en presupuestos y programas.

Se centra ms en la identificacin de temas estratgicos.

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Concepto de planificacin estratgica

Los conceptos o trminos planificacin y estrategia son complementarios pero no sinnimos. Planificacin significa buscar y tener certezas en los recursos, tiempos, espacios, responsables, etc. En cambio, la estrategia nos introduce en el campo de los desafos, de los objetivos a conquistar.

La palabra estrategia se ha utilizado de muchas maneras y en diferentes contextos a lo largo de los aos. Su uso ms frecuente ha sido en el mbito militar, donde el con-cepto ha sido utilizado durante siglos.

El trmino estrategia viene del griego strategos que significa un general. A la vez, esta palabra proviene de races que significan ejrcito y acaudillar. El verbo griego stratego significa planificar la des-truccin de los enemigos en razn del uso eficaz de los recursos.

Hoy, el concepto de estrategia se ha ex-tendido a otros mbitos y podemos hablar de estrategia comercial, productiva, electo-ral, deportiva, etc. Y en todos los casos se trata, a veces explcitamente y otras impl-citamente, de ganar y tener xito.

En el caso de la planificacin estratgi-ca aplicada a la gestin pblica, es obvio que no est destinada a destruir adversa-rios, sino a combatir con xito contra to-dos aquellos elementos de la realidad que se oponen a lograr una mejor situacin de la comunidad. Por eso, en la estrategia de un gobierno debemos hablar de desafos como, por ejemplo, terminar con la exclu-sin, eliminar la pobreza, disminuir la des-ocupacin, eliminar la desercin escolar, acabar con la mortalidad infantil, aumen-tar la participacin ciudadana, alcanzar un desarrollo econmico sustentable, entre otros. Aparecern, entonces, como factores causales a combatir y superar, las conduc-tas personales o sectoriales (imposicin de intereses individuales sobre intereses ge-nerales, corrupcin, improvisacin, desco-nocimiento, desorganizacin, clientelismo, etc.) que facilitan o permiten la existencia de esa realidad perfectible.

La planificacin fija lo que debe hacerse, el curso de accin, la secuencia de opera-ciones, los tiempos y el presupuesto para su realizacin. Hace que ocurran cosas que, de otro modo, no hubieran ocurrido.

La planicacin estratgica

La planificacin fija lo que debe

hacerse, el curso de accin, la secuencia

de operaciones, los tiempos y el

presupuesto.

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La planificacin est relacionada con la eficiencia, la eficacia, la coordinacin, la precisin y el control. El concepto de es-trategia le incorpora los contenidos, lo conceptual, lo metodolgico y la necesaria flexibilidad.

Cuando trabajamos en planificacin estra-tgica, debemos aceptar que hay factores (y a veces son muchos) que no dependen de nosotros, que son aleatorios y externos a la institucin y al territorio y que no pueden estar todos previstos. El desafo es, enton-ces, minimizar el efecto de esos factores im-previsibles con algunas herramientas, como es el trazado de escenarios futuros posibles o prospectiva.

No profundizaremos ms en la etimolo-ga de los conceptos, ya que no es nues-tro fin. Alcanza para el propsito de este Manual con entender que cuando aludi-mos a la planificacin estratgica esta-mos hablando de la prctica que est orientada a cambiar la realidad, a remo-ver obstculos e intereses, a facilitar la obtencin de objetivos y metas, as como las polticas y los planes principales, de-finicin de las actividades y la organiza-cin de las instituciones para alcanzar-los. Luego, la planificacin operativa es la que establece la forma detallada que tendr cada accin.

La planificacin estratgica se convierte as en una regla para tomar decisiones, un hilo conductor.

El enfoque de la estrategia se basa funda-mentalmente en dos supuestos. El primero es que el anlisis siempre debe ir antes que la accin. La definicin de metas, el anli-sis de la situacin y la planificacin deben ir antes de cualquier accin que emprenda el municipio y las instituciones del terri-torio. A esto se le llama formulacin de la estrategia. El segundo supuesto es que la accin, con frecuencia llamada ejecucin de la estrategia, est a cargo de personas que no son analistas, funcionarios de niveles superiores ni planificadores. Estos son fun-cionarios intermedios, profesionales, per-sonal municipal y vecinos u organizaciones que ponen en prctica sus frmulas, con el mnimo de sorpresas posible.

El resultado del proceso de planificacin es el plan estratgico, que puede definirse como el proceso creativo de toma de deci-siones que se realiza con una visin a largo plazo, en donde se identifican cursos de ac-cin especficos, se formulan indicadores de seguimiento de resultados e involucra a los agentes sociales y econmicos a lo largo de todo el proceso.

Es necesario aqu sealar que no hay estrategia sin conduccin; y en esto, por

supuesto, la mxima responsabilidad est en el intendente y sus colaboradores ms cercanos.

Definimos la capacidad de conduccin como el conjunto de conocimientos, expe-riencias, habilidades, actitudes y aptitudes (inteligencia) que permiten a las personas influir con medios no coercitivos sobre otras personas para alcanzar objetivos con efectividad, eficiencia y eficacia.

No hay estrategia sin conduccin.

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El crecimiento continuo del Estado de Bienestar y sus dificultades de financia-miento pusieron en crisis las administracio-nes nacionales, provinciales y municipales en la dcada del 80. La sociedad comenzaba a padecer innumerables deficiencias en los servicios y prestaciones de las administra-ciones pblicas. Surgi as una ola neolibe-ral de reformas que, como lo sealbamos en el primer captulo, influy con distinta fuerza en los pases de la regin y el mun-do. Los cambios experimentados generaron fuertes controversias que terminaron con una profunda crisis de legitimidad de las cosas pblicas.

En este sentido, existe consenso en que la legitimidad de las administraciones pblicas se alcanzar en la medida en que stas se hagan responsables de las funciones que les han asignado los ciu-dadanos, para lo que deberan convertirse en gobiernos con las siguientes cara-ctersticas:

Previsores: capaces de anticiparse a los hechos con medidas concretas.

Orientados a la sociedad: sensibles a las demandas sociales ms relevantes y a la participacin social, en detrimento

de la cooptacin de los poderes fcticos sobre su agenda y decisiones.

Servidores del ciudadano: ocupados en mejorar la atencin y calidad de los ser-vicios al ciudadano; en trminos corrien-tes, gobiernos puestos del otro lado del mostrador.

Catalizadores: capaces de atraer y po-tenciar todo tipo de recursos pblicos y privados para sumar esfuerzos y conse-guir resultados superiores (sinergia).

Competitivos: susceptibles de entender que, desde la perspectiva ciudadana, cualquier servicio o prestacin pblica compite con otras reparticiones, otras jurisdicciones u otros agentes privados, y que por ello cada unidad de gestin debe tender a ser ms competitiva para satisfacer la necesidad puntual del ciu-dadano.

El desafo de construir administraciones responsables se plantea en un contexto de globalizacin y turbulencias de los entornos que impone mirar de otra manera la reali-dad, tanto desde lo individual como desde lo organizacional.

El pensamiento estratgico

Los cambios experimentados generaron

fuertes controversias que terminaron con

una profunda crisis de legitimidad de las cosas

pblicas.

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Ese enfoque nuevo lo denominamos en-foque estratgico e implica una mirada ms amplia y comprensiva de lo que acontece, lo que llamaremos pensamiento estratgico.

El pensamiento estratgico es la capaci-dad de reflexionar sobre la naturaleza de las acciones pblicas (por qu y para qu) e incluir su respuesta con la mirada puesta en el largo plazo, incorporando de manera relevante la nocin del entorno, el exterior de la organizacin.

Por ello, podemos afirmar que lo razona-ble para una organizacin pblica es pensar a largo plazo y con la referencia puesta en

El pensamiento estratgico es

una filosofa que busca el origen y el destino de la organizacin en condiciones

que permitan el fortalecimiento de

su funcin social para construir un

futuro.

el entorno, por lo que ms que un conjun-to de herramientas de aplicacin a la accin pblica, el pensamiento estratgico es una filosofa que busca el origen y el destino de la organizacin en condiciones que permitan el fortalecimiento de su funcin social para construir un futuro.

De poco sirve realizar planificacin es-tratgica en una organizacin pblica si sta no aprendi o incorpor previamente el pensamiento estratgico para transfor-marse en una administracin responsable.

Una vez que la organizacin piense en trminos estratgicos, comenzar gradual-mente a gestionar estratgicamente.

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La gestin estratgica es la construccin de la visin de xito, el puente entre el presente de la organizacin y el futuro deseado.

Exige:

a) Revisar el comportamiento organizativo.b) Poner el acento en la formulacin de polticas de largo plazo.c) Poner nfasis en:1)La identificacin de actores crticos.2) El consenso sobre la necesidad de afrontar el proceso.

La gestin estratgica debe ser un proce-so de generacin de conocimiento y apren-dizaje organizativo:

Identificar los actores crticos y sus estra-tegias de relacin con las organizaciones.

Diagnosticar la situacin: anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas). Identificar temas estratgicos.

Qu implica la gestin estratgica?

La experiencia nos indica que de la gran cantidad de factores que dispone una orga-nizacin (recursos econmicos, infraestruc-tura, recursos humanos, etc.), existen cua-tro variables que se tornan muy relevantes al momento de llevar el pensamiento estra-tgico a la gestin. Estas son:

a) El liderazgo organizativob) La estructura organizativac) Los recursos humanosd) La informacin

Los intentos y aproximaciones de gestio-nar estratgicamente irn dando a la orga-nizacin una nocin precisa de las limita-ciones que enfrenta, y ello inmediatamente instalar la necesidad efectiva de planificar. Si la organizacin se encuentra en procesos incipientes de gestin estratgica, resultar conveniente darse una tarea puntual y pro-funda de sensibilizacin y capacitacin a los actores internos, para acelerar el proce-so de maduracin y desembocar en mejores condiciones en el proceso de planificacin estratgica.

La gestin estratgica es la construccin de

la visin de xito, el puente entre

el presente de la organizacin y el futuro deseado.

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El proceso de la planificacin estratgica contara con tres grandes etapas: consenso estratgico, generacin de informacin y formu-lacin e implementacin de acciones estratgicas.

Etapas de la planicacin estratgica

Etapa 1. Consenso estratgico

La generacin de un consenso sobre la necesidad de utilizar la planificacin estra-tgica es fundamental para iniciar un pro-ceso que consume gran volumen de recursos organizativos. En esta etapa hay que poner especial atencin en el anlisis de los es-tilos de direccin, para poder ir generando bases slidas para el inicio del proceso de planificacin. Es la etapa en la que se detec-tan los actores crticos internos y externos a la organizacin para apoyarse en ellos en la definicin de la misin y para determinar quines y en qu momento del proceso van a participar. El producto de esta etapa es la definicin de la misin de la organizacin.

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Etapa 2. Generacin de informacin para la formulacin de estrategias y acciones

Los responsables de la organizacin, apo-yndose en los actores crticos y utilizan-do las tcnicas de investigacin y anlisis sectoriales pertinentes, generan la informa-cin para abordar la formulacin de lneas estratgicas y de acciones.

La informacin obtenida debe hacer refe-rencia al entorno, a la propia organizacin y a los temas estratgicos a los que tendr que hacer frente en el futuro. La informacin generada sirve tambin para retroalimentar el proceso estratgico, para afirmar, aclarar o robustecer la definicin de la misin de la organizacin y consolidar el consenso en torno a la necesidad de planificar.

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Etapa 3. Formulacin e implementacin de las acciones estratgicas

En esta etapa se procede a la formulacin de las acciones y al diseo de su implemen-tacin. Es importante destacar que tanto la formulacin de las acciones estratgicas como su implementacin son resultado de la reflexin conjunta y posterior priorizacin entre los responsables de la organizacin y los agent