lxvii (2017), nÚm. 3

LXVII (2017), NÚM. 3

BOLETÍNde la

FEDERACIÓN ESPAÑOLADE

ASOCIACIONESDE

ARCHIVEROSBIBLIOTECARIOS, ARQUEÓLOGOS

MUSEÓLOGOS YDOCUMENTALISTAS

Boletín ANABAD. LXVII (2017), NÚM. 3, JULIO-SEPTIEMBRE. MADRID. ISSN: 2444-0523 (CD-ROM) - 2444-7293 (Internet)

Subvenciona:


Boletín de ANABAD trata de ser un órgano de expresión y un medio de formación profesional permanente para todos los asociados, al servicio dequienes mantienen un vínculo profesional con los archivos, bibliotecas, centros de documentación, museos, yacimientos arqueológicos y entornos afines.Su campo de acción se centra en todos los problemas teóricos y prácticos que plantean las profesiones de quién sirve a la difusión de la informacióncientífica, de los bienes culturales y de toda la información que pueda ser útil para el ejercicio de las mismas y para que nos conozcan en otras latitudes.Su responsable es la Federación ANABAD. Cada colaborador lo es de sus propias ideas.

Director:José María Nogales Herrera. Presidente de la Federación ANABAD.

Coordinador editorial:Pedro López López. Profesor titular de la Facultad de Ciencias de la Documentación de la Universidad Complutense de Madrid.

Comité editorial:— Diana Díaz del Pozo. Vicepresidenta de la Federación ANABAD.

— Ángel Luis Calvo Sotillos. Tesorero de la Federación ANABAD.

— Francisca Martín Mateos. Secretaria General de la Federación ANABAD.

— Miguel Ángel Gacho Santamaría. Vicepresidente de ANABAD-E.

— Elena García Mantecón. Presidenta de la Asociación de Archiveros de Extremadura.

— Julia María Rodríguez Barredo. Presidenta de la Asociación Española de Archiveros.

— David de Obregón Sierra. Presidente de la Unión Territorial de ANABAD-Cantabria.

— María Jesús Cruz Arias. Presidenta de la Unión Territorial de ANABAD-Castilla-La Mancha.

— Juan Carlos Pulgar Moreno. Presidente de la Unión Territorial de ANABAD-La Rioja.

— Remedios Sancho Alguacil. Presidenta de la Unión Territorial de ANABAD-Murcia.

Comité Asesor:— María Jesús Círez Pueyo. Diplomada en Biblioteconomía y

Documentación por la Universidad de Zaragoza. Master en Aplicaciones Multimedia para Internet por la Universidad Oberta de Cataluña.

— Virginia Cuñat Ciscar. Profesora Titular de Ciencias y Técnicas Historiográficas de la Universidad de Cantabria.

— Javier Barbadillo Alonso. Archivero Municipal de Guadalajara. Vocal de la Junta Directiva de ANABAD-Castilla La Mancha.

— José Ramón Rodríguez Clavel. Archivero de la Diputación Provincial de Cuenca. Vocal de la Junta Directiva de ANABAD-Castilla La Mancha.

— Mª Del Carmen Agustín Lacruz. Doctora por la Universidad de Zaragoza (Programa: Sistemas de Información y Documentación). Profesora Titular del área de conocimiento de Biblioteconomía y Documentación. Directora del Departamento de Ciencias de la Documentación e Historia de la Ciencia de la Universidad de Zaragoza.

— María Teresa Iranzo Muñío. Doctora en Historia. Directora del Archivo Histórico Provincial de Zaragoza. Vocal de la Comisión Asesora de Archivos de Aragón, Vocal de la Junta de Expurgo de Documentos Judiciales de la Comunidad Autónoma de Aragón.

— Charo Puig Esteve. Licenciada en Filología Hispánica. Diplomada en Biblioteconomía y Documentación. Bibliotecaria en el Centro Coordinador de Bibliotecas Públicas Municipales de Zaragoza.

— María Teresa Navarro Crego. Licenciada en Filología Hispánica y Especialista Universitario en Archivística. Técnico Superior de Archivos en el Archivo Histórico de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Energía del Gobierno de Extremadura. Secretaria de la Asociación de Archiveros de Extremadura.

— Raquel Barrero López. Licenciada en Geografía e Historia. Diplomada en Biblioteconomía y Documentación. Experta en Gestión y tratamiento de la información y la documentación en instituciones públicas y privadas. Redactora Técnica en B/S/H.

— Luisa Orera Orera. Catedrática de Biblioteconomía y Documentación en la Universidad de Zaragoza.

— Carmen Díez Carrera. (España) Profesora titular de Biblioteconomía y Documentación de la Universidad Carlos III de Madrid. Doctora en Lengua Española.

— Eugenio Osvaldo Bustos Ruz. (Chile) Bibliotecólogo (Universidad de Chile). Diplomado en Archivística (Escuela Vaticana de Paleografía, Diplomática y Archivística). Superintendencia de Valores y Seguros Chile. Representante de la región de América Latina y El Caribe en la Mesa redonda del Consejo Internacional de Archivos (ICA).

— Maritza Soto Vasallo. (Cuba) Licenciada en Historia del Arte por la Universidad de la Habana. Máster en Ciencias. Gestión Documental y Administración de Archivos. Subdirectora del Archivo del Ministerio de Cultura.

— Beatriz Natividad Muiño de Corso. (Uruguay) Archivóloga por la Universidad de la República. Archivo General de la Nación.

Lugar de edición: Madrid.Editor:— Federación Española de Asociaciones de Archiveros,

Bibliotecarios, Arqueólogos, Museólogos y Documentalistas.Dirección Postal:— Boletín de ANABAD.

Calle de las Huertas, 37, bajo drcha. 28014-Madrid. Tel.: +34 91 575 1727. Fax: +34 91 578 1615 E-mail: [email protected]

Precio de suscripción: 93,60 EurosPrecio número suelto: 24,50 EurosPeriodicidad: Trimestral.ISSN: 2444-0523 (CD-ROM) - ISSN: 2444-7293 (Internet)D. LEGAL: M. 3.171-1958Esta publicación ha recibido una ayuda de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural de la Secretaría de Estado de Cultura. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.


INFORMACIÓN GENERAL DE ANABAD

INTRODUCCIÓN

La Federación Española de Asociaciones de Archiveros, Bibliotecarios, Ar-queólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD) se constituye a partir de la reforma de la Asociación Española de Archiveros, Bibliotecarios, Museólogos y Documentalistas (ANABAD), según su art. 25 de los Estatutos de ANABAD, vigentes desde 1999 hasta la aprobación de los nuevos Estatutos el día 15 de Octubre de 2007, responde a los principios de independencia profesional y es-tructura territorial adaptada al estado autonómico que define la Constitución Española de 1978.

La Federación Española de Asociaciones de Archiveros, Bibliotecarios, Ar-queólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD) es una entidad sin áni-mo de lucro, destinada a agrupar a quienes se ocupan profesionalmente de los archivos, las bibliotecas, los museos, los centros de documentación e in-formación, parques arqueológicos y centros de interpretación o bien tienen un interés profesional por estas instituciones. El régimen asociativo al que se somete es el contenido en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación.

El ámbito territorial de la Federación Española de Asociaciones de Archive-ros, Bibliotecarios, Arqueólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD) es el de todo el estado español.

La Federación Española de Asociaciones de Archiveros, Bibliotecarios, Ar-queólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD) la componen distintas Asociaciones Profesionales y Uniones Territoriales, procedentes del ámbito geográfico de las diferentes comunidades autónomas españolas, que soliciten expresamente su pertenencia a la Federación ANABAD.

5 INFORMACIÓN GENERAL DE ANABAD


La sede de la Federación se halla establecida actualmente en:

C/ de las Huertas, nº 37, bajo dcha.28014 Madrid.Tel.: 915751727. Fax: 915781615.Correo electrónico: [email protected]://www.anabad.org

OBJETIVOS

La Federación Española de Asociaciones de Archiveros, Bibliotecarios, Ar-queólogos, Museólogos y Documentalistas (ANABAD), tiene por objeto funda-mental promover el desarrollo profesional de sus asociados y el de los servicios a ellos encomendados, carece de finalidad lucrativa y dedicará los beneficios eventualmente obtenidos al desarrollo de sus actividades.

Uno de sus fines es administrar el patrimonio heredado de la Asociación Española de Archiveros, Bibliotecarios, Museólogos y Documentalistas (ANA-BAD) a través de los órganos federales, así como el que se pueda generar en el futuro con las cuotas que aporten las asociaciones integradas en ella y con los ingresos de carácter extraordinario que la Federación pueda generar y obtener.

— Representar a los asociados en las actuaciones conjuntas en defensa del patrimonio histórico de España o de sus respectivas Comunidades Autó-nomas.

— Asistir y representar a los asociados en sus tareas de salvaguarda del pa-trimonio documental, bibliográfico museológico, arqueológico y artís-tico de España, así como en el servicio a las necesidades de la sociedad, bien sean educativas, culturales, científicas, filantrópicas, tecnológicas o administrativas.

— Promover la mejor formación de los profesionales de archivos, bibliote-cas, museos y centros de documentación e información, parques arqueo-lógicos, centros de interpretación, etc.

— Señalar las condiciones profesionales y técnicas para el desempeño de sus respectivas profesiones.

— Representar a los miembros de las asociaciones respectivas ante los orga-nismos y entidades españoles e internacionales.

— Realizar todas aquellas actividades que sean convenientes para la conse-cución de sus fines.

ACTIVIDADES

Para cumplir los fines citados, la Federación Española de Asociaciones de Archiveros, Bibliotecarios, Arqueólogos, Museólogos y Documentalistas

www.anabad.org

http://www.anabad.org

6 INFORMACIÓN GENERAL DE ANABAD


(ANABAD), a través de sus asociaciones profesionales y de sus uniones terri-toriales, cuidará de:

— Promover el desarrollo y la difusión del patrimonio cultural español con iniciativas que favorezcan la existencia de una legislación adecuada para la consecución de los fines de la Federación.

— Realizar cursos, conferencias, seminarios y otras actividades docentes en-caminadas a la formación de los profesionales.

— Organizar congresos, jornadas, exposiciones y certámenes sobre temas de interés para sus asociados y participar en cuantos actos se celebren relacionados con sus fines.

— Establecer comisiones y grupos de trabajo que realicen investigaciones, estudios, encuestas y proyectos concernientes al ejercicio de su función.

— Conceder becas y bolsas de viajes de estudio.— Editar trabajos relacionados con sus actividades profesionales.— Participar en la redacción de normas, formar parte de comisiones y pres-

tar asesoramiento cuando sean requeridos para ello.— Establecer sistemas de información, participación y comunicación entre

sus socios que sirvan, además, de medio de difusión de las actividades de la Federación.

Si no es socio y le interesa serlo, visite:http://www.anabad.org/informacion-general/como-asociarse


SUMARIO

Presentación ................................................................................................... 10 José María Nogales Herrera

Bibliotecas y Archivos para la Memoria Histórica (II)

Fundación Anastasio de Gracia – FITEL (AGFITEL) ................................... 12

Fundación Salvador Seguí ............................................................................. 23

Artículo

Aparente transparencia (tres años más tarde) .............................................. 30Samuel García Arencibia

Legitimación del sistema político en la Sociedad de la Información y la crisis de las democracias representativas

Crítica de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

Introducción: acceso a la información en la crisis de las democracias representativas ........................................................................................ 30

• El acceso a la información en la crisis de las democracias representativas ........................................................................................ 31

— Democracias y sistemas oligárquicos ............................................... 31

— La legitimación por representación ................................................ 32

— La legitimación por control ............................................................. 34

— La transparencia para legitimar....................................................... 35

— El reverso ........................................................................................... 37

• El acceso a la información pública y la profesión de archivero .......... 38

El acceso a la información pública en el derecho constitucional ............. 39

• El derecho de acceso a la información en la Constitución Española de 1978 .................................................................................................... 40

— Acceso a registros y archivos administrativos y a la información ......... 40

— Acceso a los archivos históricos ....................................................... 41

— Límites ............................................................................................... 41

— Conclusiones ..................................................................................... 42

8 SUMARIO


• El derecho de acceso la información en las constituciones latentes ..... 42

— Conclusiones ..................................................................................... 45

El derecho de acceso a la información en el Derecho internacional/ supranacional ......................................................................................... 46

• El derecho de acceso a la información en el Derecho Internacional vigente ..................................................................................................... 46

• El derecho de acceso a la información pública que se abre paso en el Derecho Internacional .................................................................. 48

• El derecho de acceso a la información en la Unión Europea ............ 49

• Conclusiones .......................................................................................... 50

Las leyes reguladoras del derecho de acceso a la información pública ... 50

• De la Ley de Procedimiento Administrativo a la Ley de Transparencia ...... 51

— Transparencia y corrupción ............................................................. 52

— Antecedentes a la Ley de Transparencia ......................................... 54

— Las leyes de transparencia en las Comunidades Autónomas y las ordenanzas de transparencia en los municipios .................... 58

• La tramitación de la Ley de Transparencia .......................................... 59

• Los sujetos pasivos de las obligaciones impuestas por la ley ............... 61

— Los sujetos activos ............................................................................. 61

— Los sujetos pasivos ............................................................................ 62

• La delimitación objetiva de la información pública ............................ 64

— Causas de restricción en general ..................................................... 65

— Protección de datos de carácter personal ....................................... 67

• Publicidad activa .................................................................................... 69

• Los procedimientos de acceso .............................................................. 71

— El procedimiento administrativo ..................................................... 72

— El procedimiento de impugnación y garantía ................................ 74

— Demanda ante los órganos judiciales .............................................. 75

• La organización administrativa de la transparencia ............................ 77

— Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información y Unidades de Información ............................................................. 77

— Consejo de Transparencia y Buen Gobierno .................................. 79

• Aplicación y desarrollo reglamentario de la ley ................................... 82

• Relación con las leyes autonómicas de transparencia y otros aspectos ....... 83

• Conclusiones .......................................................................................... 87

Las leyes de Patrimonio Histórico y la investigación de la persecución y violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura ................................ 88

9 SUMARIO


• El acceso a los archivos en la Ley de Patrimonio Histórico Español ..... 89

• Las leyes de patrimonio documental de las Comunidades Autónomas .............................................................................................. 91

• El acceso al patrimonio documental para la investigación de la persecución y violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura. ......... 92

• Conclusiones .......................................................................................... 97

La incertidumbre profesional como dificultad para la transparencia prometida ................................................................................................ 98

• Principio de incertidumbre profesional ............................................... 98

• La delimitación del concepto de intimidad como causa de restricción del acceso ......................................................................................................... 110

— La ayuda de los trabajos realizados por el Tribunal Constitucional ....... 111

— La aparición de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal ........................................................................ 114

• La limitación del derecho de acceso para la protección de la seguridad y la defensa ........................................................................ 119

• Conclusiones .......................................................................................... 121

El desinterés ciudadano por la información pública ................................ 122

• El desencanto en las encuestas del CIS ................................................ 123

• Conclusiones .......................................................................................... 124

Conclusiones: La legitimación del sistema político en la Sociedad de la Información ................................................................................... 125

• Conclusiones sintéticas .......................................................................... 125

• Conclusión final ..................................................................................... 128

Fuentes y bibliografía................................................................................... 130

Normas para publicación de artículos en el Boletín de ANABAD ..... 132


Presentación

José María Nogales HerreraPresidente

Federación ANABADEspaña

Ponemos ahora en circulación nuestro Boletín ANABAD, número 3, LXVII, correspondiente al período julio, agosto, septiembre de 2017.

En él continuamos con la serie iniciada en el boletín anterior sobre Centros para la Memoria. A través de esta Serie esperamos ir dando cuenta en números sucesivos de aquellos centros, generalmente fundaciones particulares, que se encargan de conservar y difundir la memoria de personas que en sus entornos geográficos fueron claves en nuestra historia reciente para el desarrollo de la vida democrática en nuestro país. Son centros de archivo, biblioteca y docu-mentación, en ocasiones también pequeños museos, encargados de conservar y difundir un patrimonio muy singular, y que conforman la memoria de la his-toria reciente. En esta ocasión, se trata de las fundaciones Anastasio de Gracia (FITEL – AGFITEL) y Salvador Seguí.

El segundo gran bloque en este número viene configurado por un sólido artículo sobre la Transparencia y cuanto en estos momentos se puede decir de ella; la ley, el estado de la cuestión en cuanto a su aplicación, y los obstáculos encontrados en la implementación de la misma. Aún a día de hoy esta ley debe encontrar su correspondiente correlación con alguna de las leyes autonómicas que todavía están por ver la luz.

De grandísimo interés este estudio pormenorizado que analiza el concepto de la transparencia y cuanto a él atañe.

BIBLIOTECAS Y ARCHIVOS PARA LA MEMORIA HISTÓRICA

II


Fundación Anastasio de Gracia-FITEL (AGFITEL)

Calle Atalaya 2928002, Madrid

Tlf: 91 456 21 31 http://www.agfitel.es/ c.e.: [email protected]

Nacido en la localidad toledana de Mora en 1890, a los veintiún años se tras-ladó a Madrid dónde entró a trabajar como albañil de la construcción e inició su militancia en la Unión General de Trabajadores (UGT) y en el Partido Socia-lista Obrero Español (PSOE) . En 1903 se unió a su sindicato local, en 1913 a la Agrupación Socialista Madrileña y, pocos años más tarde, en 1918, asistió como delegado de los trabajadores del hormigón armado de Bilbao y de los albañiles de Madrid al XIII Congreso de la UGT.

Su carácter enérgico y comprometido le llevó, ya entonces, a visitar en un pe-ríodo de tres años, más de 125 localidades, con el objetivo de propiciar la expan-sión de la organización sindical por todo el país. Afortunadamente, de Gracia, dejo constancia de todos estos viajes a través de los informes que redactó para el Comité de la Federación Nacional de la Edificación FNE-UGT, y actualmente son una fuente primordial para entender la historia del sindicalismo español de principios del s. XX. Asimismo, y a pesar de su escaso conocimiento de otras lenguas, también participó en Congresos internacionales de la construcción en ciudades como Estocolmo, Bruselas, La Haya o Viena.

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FUNDACIÓN ANASTASIO DE GRACIA-FITEL (AGFITEL)

En septiembre del 1921, durante el congreso constituyente de la Federación Nacional de la Industria de la Edificación, en el que participaba como represen-tante de la sección madrileña de la Federación de Albañiles, fue elegido secre-tario general de la naciente Federación de la Construcción, cargo en el que per-maneció quince años. Paralelamente, su vocación política fue tomando cuerpo y, en junio 1923, es proclamado candidato a diputado provincial por el Partido Socialista, en el distrito de Inclusa-Getafe. Su vinculación al Partido Socialista, junto a su vertiente sindical, marcarán su trayectoria pública a partir de este momento.

Su salto a la primera línea de la política se produce con la proclamación de la Segunda República Española al obtener en las elecciones de 1931 un escaño como diputado por la circunscripción de Toledo y, solo un año más tarde, en 1932, siendo designado Delegado de Gobierno en el Canal de Lozoya por el entonces Ministro de Obras Públicas, Indalecio Prieto.

Además fue miembro de la Comisión de Trabajo del Congreso de los Dipu-tados. Y fue reelegido secretario general de la Federación Nacional de la Edifi-cación en su V Congreso, perteneciendo entre los años 1932 y 1934 al Comité Nacional de la UGT como representante de la Federación.

Presidió el XVII Congreso de la UGT celebrado en octubre de 1932 dónde fue designado para formar parte de la Comisión Ejecutiva, aunque no llegó a in-corporarse a la misma ya que presentó su dimisión solidaria junto a otros desta-cados miembros como el secretario general, Largo Caballero, el tesorero Rafael Henche y los vocales Antonio Muñoz y Pascual Tomás.

En las elecciones de 1933 volvió a obtener un escaño en el Congreso por la circunscripción de Madrid, y en las de 1936 lo lograría por la de Granada.

En la legislatura de 1933-36 fue elegido miembro de la Comisión de Actas del Congreso y en la de 1936-39 participo en las de Trabajo, Finanzas y Economía.

Sin embargo, su posición política no le salvó de ser detenido y puesto a dispo-sición del Juzgado Militar de Guardia en 1934, ingresando en prisión incomuni-cada acusado de participar en el movimiento revolucionario organizado por la UGT, prisión de la que salió sin cargos cinco días después.

A comienzos del año 1936, recién elegido diputado por Granada, se suce-derán varios acontecimientos de especial relevancia en su trayectoria política y sindical. En febrero de ese año presentó su dimisión como presidente de la Co-misión Ejecutiva de la UGT y en el mes de junio, tras perder frente a Edmundo Domínguez Aragonés, dejó la presidencia de la Federación Nacional de la Edifi-cación, después de 15 años en el cargo. En cambio, será en septiembre cuando entre a formar parte del primer gobierno de Francisco Largo Caballero como ministro de Industria y Comercio, cambiando a los pocos meses de cartera para pasar a ser ministro de Trabajo y Previsión. Con la Guerra Civil ya en marcha, y con motivo de la crisis de Gobierno planteada por Largo Caballero a raíz de

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sus diferencias con los comunistas, Anastasio de Gracia presentará su dimisión como ministro. No obstante, hasta el final de la guerra, momento en el que partió a su exilio, siguió ocupando diversos cargos institucionales: subsecretario de Armamento del Ministerio de Armamento Nacional bajo la presidencia de Juan Negrín, presidente de la Junta Rectora de la Caja General de Reparaciones, presidente de la Comisión de Trabajo y Asistencia Social del Congreso de los Diputados y miembro de la Diputación Permanente de las Cortes.

Al terminar la Guerra Civil, decide abandonar España y exiliarse en Francia. Pasó unos meses en París, hacia finales del año 1939, y allí obtuvo el visado que le permitió viajar a la República Dominicana. En febrero de 1940, y tras realizar varias escalas en Cuba y República Dominicana, llega por fin a su destino final: México. Al poco tiempo es nombrado presidente del recién inaugurado Círculo Cultural Pablo Iglesias en México y, en el año 1941, se le encomienda junto a José Tomás y Piera y Ramón Ruiz Rebollo la gestión de la oficina de socorro de la Junta de Auxilio a los Republicanos Españoles (JARE). Ese será también el año en el que el Tribunal de Responsabilidades Políticas le condene a 15 años de extrañamiento y al pago de 5 millones de pesetas, aunque probablemente de Gracia se enteró de ello muchos años más tarde.

Al término de la II Guerra Mundial, las Cortes Españolas en el exilio se reu-nieron en México para intentar captar apoyo internacional en favor del restable-cimiento de la democracia en España. Los socialistas se presentaron divididos a aquella reunión, lo que propició un giro de última hora que quitó a de Gracia la posibilidad de concurrir como candidato socialista a la presidencia de las Cortes. Finalmente, este incidente fue uno de los detonantes que provocó el distancia-miento progresivo de Anastasio de Gracia del primer plano de la política.

Anastasio nunca volvió a España, ni siquiera con la instauración de la demo-cracia, ya que para entonces su delicado estado de salud desaconsejaba el viaje. En 1981 falleció en México, a los noventa años de edad.

DEPENDENCIA ORGÁNICA

La Fundación nace en su forma actual el 28 de junio de 1999 a iniciativa de la Federación del Metal, Construcción y Afines de UGT (MCA-UGT). Esta Fe-deración nace de la fusión de la antigua Federación Siderometalúrgica de UGT (UGT-Metal) y de la Federación de la Madera, Construcción y Afines (FEMCA-UGT). La Fundación AGFITEL surge por la absorción de la Fundación para el Análisis de la Innovación Tecnológica y Estudios Sociolaborales, (creada por UGT-Metal), por parte de la Fundación Anastasio de Gracia, (impulsada por FEMCA-UGT). Desde entonces la nueva Fundación AGFITEL ha dependido orgánicamente de la Federación MCA-UGT hasta que esta se fusionó con la Fe-deración de Industrias y Trabajadores Agrarios de UGT (FITAG-UGT), dando

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lugar a la nueva Federación de la Industria, Construcción y Agro (UGT-FICA). Los integrantes de la Comisión Ejecutiva de FICA-UGT son actualmente los miembros que componen el Patronato Ejecutivo de la Fundación.

ÓRGANOS DE GOBIERNO, PERSONAS QUE LO INTEGRAN

Dirección gerente: Félix González ArgüellesPatronato Ejecutivo: Presidente Pedro Luis Hojas Cancho

Vocales Antonio Deusa Pedrazo Susana Dusaillant Sabaté Lucía García Quismondo García Arcicollar Manuel García Salgado Jesús García Zamora Rosa Gorgues Pinet José Mejías Sarmiento José Emilio Mesa Ortega Jesús Ordóñez Gámez Carmelo Ruiz de la Hermosa

Patronato Honorífico: Rami Aboukhair Hurtado Antonio Catalán Díaz Jesús Izcue Irigoyen José Antonio Jainaga Gómez Esther María Koplowitz Romero de Juseu Florentino Pérez Rodríguez Francisco J. Riberas Mera

ACTIVIDADES QUE SUELE REALIZAR

La Fundación AGFITEL es una institución abierta a la sociedad, que fomenta el intercambio de ideas, desde el respeto a la diversidad y la pluralidad ideológi-ca, con el fin de generar propuestas y alternativas a los retos laborales, sociales, económicos y medioambientales que son del interés de trabajadores, empresas, y de la sociedad en general.

Aborda de manera especial los temas relacionados con los sectores produc-tivos de la Industria, la Construcción, la Agricultura y Sectores Afines. En este

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sentido, cuenta con un Centro Documental especializado en la historia de nues-tra organización, de los sectores industriales y de la construcción, que está al servicio de la sociedad y los investigadores.

Otro de sus objetivos es promover la cultura en relación con el mundo del trabajo. Para ello, apoya la difusión de las expresiones culturales y artísticas; la investigación y la innovación, así como la edición de publicaciones especializa-das en las diversas áreas de conocimiento.

Asimismo, cada año otorga los Premios Anastasio de Gracia para reconocer la labor de personas e instituciones en el progreso de la sociedad, con especial atención al compromiso con los derechos humanos, sociales y laborales, la ges-tión empresarial, la creación artística, la ciencia y la tecnología, la cultura y el deporte.

A lo largo del año la Fundación realiza varias jornadas o debates relacionados con la industria y asuntos socioeconómicos de actualidad, organizándolos en so-litario o en colaboración con otras instituciones de prestigio. En los últimos años hemos realizado una jornada sobre pensiones en colaboración con la Embajada de Francia (2016), un debate sobre el TTIP (2015), una jornada sobre deporte y trabajo en colaboración con el CSD (2015), un debate en torno a mujeres e igualdad en colaboración con la Fundación Mujeres por África, varias jorna-das de Industria 4.0 en colaboración con algunas federaciones regionales de UGT-FICA (2017). Asimismo la Fundación organiza conferencias que han sido impartidas por algunos miembros de su Patronato y de su Consejo Asesor como pueden ser el economista José Carlos Díez, el empresario hotelero Antonio Ca-talán o el exdirector general de la UNESCO Federico Mayor Zaragoza.

Entre las actividades que se realizan periódicamente todos los años está Los Libros, a las Fábricas, proyecto de fomento de la lectura en el ámbito del trabajo, con el cual desde hace cuatro ediciones, acercamos el hábito lector a los traba-jadores de fábricas de toda la geografía española. O la actividad, La Lectura os hará Libres, donde cada 16 de diciembre (aniversario de la muerte de Alberti) debatimos sobre diferentes temas en torno al libro.

Asimismo y de manera puntual se han realizado exposiciones, como la de-dicada al 120 aniversario del 1º de Mayo, y organizado jornadas sobre archivos, como la titulada «El Trabajo y la memoria obrera».

FONDOS QUE CONSTITUYEN LA INSTITUCIÓN (PROCEDENCIA DE LOS MISMOS)

ArchivísticosComo detallaremos más adelante los fondos que actualmente custodia el Ar-

chivo del Centro Documental de la Fundación Anastasio de Gracia-FITEL pro-ceden en su mayor parte de la actividad de los organismos predecesores a la Federación MCA-UGT, y de FITAG-UGT y sus entidades predecesoras, así como

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de la actividades generadas por estas dos en el desempeño de la funciones que tiene atribuidas. Otra parte importante del archivo procede de donaciones par-ticulares y de adquisiciones propias. El ingreso de esta documentación se efectúa anualmente a través de transferencias ordinarias, en el caso de las realizadas por la Federación, y de manera extraordinaria, en el caso de las adquisiciones.

En el último quinquenio desde la Federación Estatal de MCA-UGT se trans-firió a la Fundación la documentación gráfica generada por el Gabinete de Co-municación siendo un total de 19.354 (positivos, negativos y diapositivas). Esta documentación gráfica se ha incrementado de manera notable en el año 2016 debido a la transferencia del archivo gráfico del Gabinete de Comunicación de la desaparecida FITAG-UGT que incluía abundante material de las federaciones predecesoras.

El Archivo cuenta, además, con estos fondos procedentes de donaciones:

– Colección José María Arche. (1936-1986). Volumen total de 8 unidades de ins-talación. José María Arche creó la sección local de UGT en Dusseldorf jun-to con Adolfo Llopis Brave. Ocupó el puesto de secretario y tesorero del Comité de Coordinación de la Federación de UGT en Alemania en 1967, 1968 y 1972. Fue miembro del Comité Nacional de UGT en el exilio, entre 1971 y 1975. Tras su regreso a España, se hizo cargo de la Secretaría de Imagen, Prensa y Propaganda de la Federación de Madrid de UGT- Metal (1981-1986).

– Archivo personal Francisco Borrego. El archivo de la Fundación ha recibido una donación en torno a las 8.000 fotografías, de un total de 60.000 que compo-nen el total del archivo para su organización, digitalización y descripción. Francisco M. Borrego Romero es militante de UGT y del PSOE. Ha publi-cado revistas como La Unión, El Trabajo, Actualidad Sindical, Libertad Sindical de Madrid, Alerta Sindical en los años 80. Compaginó la fotografía en su militancia con la ocupación de diferentes cargos en el sindicato. Además, ha participado en diferentes certámenes de fotografía recibiendo varios premios. El fondo cuenta con un volumen total de 4 unidades de instalación.

– Donación de Cañizares Artes Gráficas. Trabajos de cartelería y publicaciones realizadas para MCA-UGT y la Fundación AGFITEL, desde 1998 hasta 2003. El total de unidades de instalación que componen el fondo es de 29.

– Colección Timoteo González Moreno, presidente del Comité de Empresa FASA-Renault. El volumen total del fondo lo componen 15 unidades de instala-ción, con fechas extremas de 1979 al 1990.

– Fondo Francisco Martín Mora-AFAT (Archivo Fábrica de Armas de Toledo), antiguo trabajador de la FAT, que una vez cerrada la empresa rescató documentación, mayormente referida al periodo de la Guerra Civil, que había quedado aban-donada en la misma. El volumen ocupa dos unidades de instalación.

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Entre las adquisiciones realizadas se encuentran:

– Fondo Fototipia Thomas, casa barcelonesa dedicada a la edición de postales de la cual hemos conseguido reunir un fondo de 6.480 negativos que se hallaban dispersos entre diferentes propietarios.

– Luis Gómez Sanz, es un fondo compuesto de unas 25 cajas pertenecientes al despacho de este abogado relacionado con los grandes empresarios y diri-gentes políticos durante el régimen franquista. El ingreso de este fondo se hizo de una manera extraordinaria al ser rescatado por el coordinador del Centro Documental del contenedor donde había sido abandonado.

La Fundación cuenta con los siguientes Fondos y Colecciones:

Fondos documentales– Federación Estatal de Madera, Construcción y Afines-UGT. FEMCA (1975

a 1998)– Federación Siderometalúrgica – UGT. Metal-UGT (1975-1998)– Federación Estatal del Metal, Construcción y Afines. MCA-UGT. (1998-

2004)– Federación Estatal de Industrias Afines FIA-UGT (1992-2011)– Federación Estatal de Industrias Químicas, Energética y Afines (1982-1992)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Valencia. (1993-

2013)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Andalucía. (1994-

2013)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Canarias. (2005-

2013)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT. Madrid. (1981-

1993)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Galicia. (1986-

2013)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Castilla-León.

(1990-2003)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Extremadura.

(1978-2013) – Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT Aragón. (1980-

2013)– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Asturias.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Cantabria.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Castilla-La Mancha.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Euskadi.

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– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Navarra.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de La Rioja.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Tenerife.– Federación del Metal, Construcción y Afines MCA-UGT de Murcia.– Sección Sindical de UGT en FASA Renault.– Sección Sindical de UGT en Iveco.– Sección Sindical de UGT en Alcatel.– Fototipia Thomas.– Fondo Francisco Martín Mora-AFAT.– Fondo Luis Hernández de Larramendi.

Colecciones y donaciones– Fondo José María Arche Molinero (1936-1986)– Fondo Manuel Galinier.– Imprenta Cañizares Artes Gráficas.– Colección de la Industria y la Construcción (1864-1950)– Colección Timoteo González Moreno (1979-1990)

Archivo Audiovisual y SonoroCuenta con casi 1.000 soportes analógicos con contenido audiovisual y sono-

ro relativo a diferentes actos como congresos y comités celebrados por las dife-rentes federaciones estatales desde 1978 hasta la actualidad, así como también de determinadas Federaciones regionales.

BIBLIOTECARIOS

La Biblioteca cuenta actualmente con un volumen aproximado de 2.700 ejemplares procedentes en buena medida de las antiguas fundaciones Anasta-sio de Gracia y FITEL, de libros transferidos desde la Federación y del fruto de la colaboración con otras instituciones mediante convenios de intercambio bibliotecario. Además contamos con un pequeño fondo antiguo de volúmenes anteriores a 1958 que ha sido incluido en el Catálogo Colectivo del Patrimonio Bibliográfico Español.

Actualmente, la biblioteca se encuentra en proceso de catalogación para po-der ofrecer a través de la web de la Fundación un listado de todos los fondos disponibles en la misma.

En la Hemeroteca, que se haya en su práctica totalidad digitalizada y es con-sultable a través de la web de la Fundación, se conservan una treintena de pu-blicaciones periódicas relacionadas fundamentalmente con la historia sindical de los sectores del metal y de la construcción desde principios del siglo XX. Destaca la colección completa de las revistas El Trabajo, El Metal y Actualidad Sin-

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dical, editadas a FEMCA, Metal y MCA. En esta colección aún están ausentes en buena medida las revistas relacionadas con los sectores de la energía, la minería y la agroalimentación, ausencia que esperamos poder ir solucionando en los próximos años.

La última incorporación que se ha realizado a la Hemeroteca digital es La Rioja Sindical, que ya se ha digitalizado y que tras su presentación este año en Logroño ya es consultable a través de la Hemeroteca Digital.

FORMA DE ACCESO

El acceso a los fondos es libre previa presentación del DNI en horario de mañana de 9 a 14 horas de lunes a viernes.

PERSONAL QUE LO ATIENDE

– Coordinador.– Técnico de archivos.– Becario.

PUBLICACIONES

El Centro Documental de la Fundación publica una colección dedicada a re-cuperar la historia de los que fueron líderes del Metal y la Construcción de UGT durante la Segunda República y la Guerra Civil. Esta colección puede consultar-se en una web específica: http://www.memoriadehierro.es/. Asimismo hemos publicado como facsímil los diferentes volúmenes de El Metalúrgico. Órgano de la Federación Nacional de Obreros Metalúrgicos y Similares de España en dos volúmenes. Como monografías hemos editado el libro Anastasio de Gracia. Memorias y Via-jes, transcripción del diario de viajes de Anastasio de Gracia, que se encuentra custodiado en el CDMH, 100 imágenes que son historia. Fotografías de la Fundación Anastasio de Gracia-FITEL que recoge una selección de las fotografías custodiadas en el Archivo de la Fundación y las actas El Trabajo y la Memoria Obrera. IX Jornadas de Castilla-La Mancha sobre investigación en archivos.

Además, la Fundación difunde una serie de títulos como la colección Debates que recoge en formato vídeo-libro (libro+DVD) los diferentes debates sobre eco-nomía, política y sociedad que celebra a lo largo del año. Finalmente la Funda-ción se promueve anualmente una publicación periódica, de nombre Tendencias que reúne textos y propuestas de investigadores y especialistas que suponen una aportación al debate social, económico, político e histórico.

http://www.memoriadehierro.es/

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REPRODUCCIONES DE FONDOS (PORTADA DE LIBROS, DOCUMENTOS, PIEZAS MUSEÍSTICAS, ETC.

– F M M - A F AT _ C 0 0 9 8 _Exp0002_0002R (Fondo Francisco: Solicitud de la Cultural Deportiva Obrera de Toledo a la Federación Nacional de Trabajadores del Estado de la Fábrica Nacional de Toledo de fondos para poder enviar a va-rios jugadores de fútbol a la Olimpiada Popular de Barcelona.

– FEMCA_03583: Primera manifestación del 1 º de mayo celebrada en liber-tad en Madrid tras la Gue-rra Civil (01/05/1978)

– FEMCA_04420: Fotogra-fía del entierro de Fran-cisco Largo Caballero en París, obra de J. Michaud.

– METAL_00526: Interior de una fábrica de Sie-mens en Alemania.

– MCA_03229: Firma del acuerdo de colaboración en materia de seguridad y salud de MCA- UGT y FECOMA-CCOO con AENA.

– Fondo Luis Gómez Sanz 1: Imagen de parte de la documentación hallada en un contenedor antes de su instalación.

– Fondo Luis Gómez Sanz 2: Fotografía de bodas de los abuelos de Luis Gó-mez Sanz.

– Fondo Luis Gómez Sanz 3: Documentación con la solicitud del Príncipe de Metternich de la nacionalidad española tras la II Guerra Mundial.

– Fototipia Thomas 1: Vista tomada desde la Plaza de Cibeles en dirección hacia la Puerta del Sol (1907-1911)

– Fototipia Thomas 2: Vista del Peñón de Gibraltar tomada desde la Línea (1905-1920)

– LHL_C0065_EXP3.2_0001R y LHL_C0065_EXP3.2_0002R (Fondo Luis Hernando de Larramendi): Documentación manuscrita sobre el desahucio del periódico “El Correo Español”.

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– AGFITEL_00020: Imagen de la Fábrica Nacional de Armas de Trubia 1858-1864. Firmada por Pedro José Gosset y Herkenne (Director de la Litografía de Trubia).

– AGFITEL_00245: Vista de la parte superior de la torre, de la orilla de Getxo del Puente de Vizcaya o Puente colgante de Portugalete (1890-1930).

– AGFITEL_00270: Tribuna del campo de fútbol de Les Corts (F.C. Barcelo-na) con la marquesina de hormigón obra del arquitecto José María Sagnier y el ingeniero Eduardo Torroja (1944).

– AGFITEL_00272: Vista general de las obras construcción de la gran mar-quesina cubriendo la tribuna del campo de fútbol del Camp Nou.


Fundación Salvador Seguí

C/ Alenza, 13, 2ª planta28003-Madrid.

Tfn: 91 446 08 19 http://www.fundacionssegui.org/

c.e.: [email protected]

EL CENTRO DE DOCUMENTACIÓN FUNDACIÓN “SALVADOR SEGUÍ”, MADRIDCONGRESO “LOS OTROS PROTAGONISTAS DE LA TRANSICIÓN: LA IZQUIERDA RADICAL Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES”

Presentación

La Fundación Salvador Seguí Madrid nació como un centro de estudios li-bertarios, fundado en 1986, con el objetivo de recopilar, ordenar, conservar y divulgar la documentación referente al movimiento libertario.

El origen se remonta a la organización de un grupo de militantes de la CNT que en el año 1975 se constituyen como grupo de trabajo con el ob-jetivo de recopilar y ordenar la documentación producida por la CNT y el Movimiento Libertario en general, en aquellos momentos en proceso de re-organización. En 1976 pasa a constituirse como Servicio de Documentación de la Federación Local de Madrid de CNT, y sigue gestionado la documen-tación fruto de la actividad del sindicato, recopila documentación de otros

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FUNDACIÓN SALVADOR SEGUÍ

movimientos sociales y, además, edita dosieres de estudios ante la coyuntura económica y política del momento, de interés para la acción sindical de la CNT.

A raíz de la ruptura en el V Congreso de la CNT, a finales del 79, y con objeto de conservar los fondos documentales recopilados hasta ese momento el grupo de trabajo sigue en funcionamiento hasta el año 1980, cuando se constituye el Centro de Investigación y Estudios Históricos y Sociales (CIEHS).

El CIEHS no sólo sigue con la labor de recopilación anteriormente descrita sino que amplía los estudios a la producción hemerográfica de los libertarios desde el año 1972. Por tanto, se puede decir que actúa como archivo, biblioteca y centro de estudios, entre ellos sobre el problema de La Vaguada en el barrio del Pilar (Madrid), el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE) o el caso Scala.

En 1984 la CNT - Congreso de Valencia se unifica con el sector mayorita-rio de la CNT-AIT. A partir de este momento la nueva CNT inicia, entre otros proyectos, el avance en la reclamación del Patrimonio Histórico de la CNT y para ello se crea una Secretaría de Patrimonio en el Comité Confederal que tiene como función principal documentar la reclamación del mismo ante la Administración. Simultáneamente, se produce un proceso judicial en torno a la reclamación de las siglas, por parte de los dos sectores en que ha que-dado dividida la organización confederal, de lo que se encarga a esta misma Secretaría. El acervo documental producto de la labor del CIEHS es la fuente principal de estas investigaciones. Esta actividad lleva al convencimiento de los promotores del CIEHS y al Comité Confederal de la CNT renovada, de la conveniencia de constituir una entidad que se encargue de cumplir la fun-ción recopiladora de la memoria libertaria que, a la vez, vehicule las investi-gaciones que sobre el anarquismo y los movimientos sociales relacionados se vienen produciendo, constituyéndose la Fundación Salvador Seguí en 1985, legalizándose en 1986, y organizándose en 3 centros en España: Madrid, Bar-celona y Valencia.

La Fundación se promueve como una entidad con personalidad jurídica pro-pia, con objeto de garantizar la independencia de su gestión en relación con la dinámica organizativa de la CGT. Este criterio es avalado por el Comité Confe-deral existente en ese momento; al mismo tiempo se firma un convenio entre ambas entidades CGT y la Fundación, en el que se establecen, entre otras, las siguientes estipulaciones:

– La Fundación Salvador Seguí será la depositaria del archivo de la CGT – Para garantizar la vinculación entre ambas entidades se establece en los Es-

tatutos de la Fundación que el Secretario General de la CGT será miembro de derecho del Patronato de aquella.

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Se puede decir, pues, que la génesis documental de la Fundación está vinculada a los comienzos de las organizaciones libertarias españolas, espe-cialmente de la CNT, y luego de la CGT, pero también de los movimientos sociales, de muchas de sus organizaciones, desde el tardofranquismo hasta nuestros días.

El Centro de Documentación de FSS-Madrid

El Centro está constituido por dos grandes áreas. En primer lugar, la Biblioteca con aproximadamente 7000 ejemplares,

integrada por monografías y folletos; y la hemeroteca, con una reciente revi-sión, donde se mantiene dos secciones: publicaciones periódicas “muertas” con más de 2400 cabeceras, y otra, de revistas y periódicos en curso, integra-da por algo más de 1500 títulos. El vaciado de artículos y la elaboración de dosieres temáticos ha sido una constante en el trabajo de selección y elabo-ración de otros productos documentales, a partir de los fondos descritos en esta sección. Los temas principales son movimiento libertario, movimiento alternativo y otros movimientos sociales (ecología, feminismo, antimilitaris-mo, cooperativismo, consumerismo, movimiento ciudadano, etc.) organiza-ciones sindicales, políticas y sociales, sindicalismo, historia, economía y lite-ratura social.

Biblioteca y Hemeroteca de la TransiciónDe este elenco bibliotecario y hemerográfico, una parte importante, sin po-

der especificar en esta presentación, corresponde al periodo y entidades/orga-nizaciones objeto de este congreso.

Y el Archivo, que está organizado por Fondos Documentales en 4 periodos cronológicos (Antes de la Guerra Civil, Guerra Civil, Franquismo y Democracia*) y dos secciones complementarias, Fondos Particulares y Recopilaciones Biblio-gráficas, su contenido está relacionado, fundamentalmente, con el Movimiento Libertario, sus organizaciones y militantes. Los periodos más documentados son los relacionados con la Guerra Civil, hasta nuestros días.

Origen de la documentación1. Documentación fruto de la actividad de estudio y recopilación de los inves-

tigadores (CIEHS, servicio de documentación de la Federación Local de Madrid de CNT, FSS)

* A raiz de los trabajos de ordenación documental producidos desde 2015, se está organi-zando una sub-área sobre la Transición.

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2. Documentación recibida / donaciones– Archivos institucionales– Archivos personales

Tipo de documentación.Se trata, principalmente, de documentación propia de las organizaciones

sindicales CNT y sus antecedentes inmediatos (1972-1984) y CGT (1985 a nuestros días), en sus distintas etapas. Pese a no ser un archivo institucional (no hay un cumplimiento estricto del convenio de depósito con CNT/CGT), conserva abundante documentación, principalmente reflejo de su actividad tanto administrativa como sindical. Así queda materializado en forma de documento seriado por la propia actividad de los distintos organismos de la CNT y CGT (Comité Confederal, Confederaciones territoriales y sindi-catos (principalmente de Madrid y territorios limítrofes), pero también es depositaria de los archivos de otras organizaciones (FST, Lucha Autónoma, etc.) y por último es depositaria de archivos personales de indudable valor histórico.

La documentación de la TransiciónLa existente en el Archivo de la FSS, está integrada por:

1. Principalmente, los archivos de CNT y CGT (1976-79; 1980-83) 2. Recopilaciones documentales de distinta procedencia ideológica y organi-

zativa (1970-1980), realizadas por investigadores y el CIEHS 3. Fondos personales

Existe una Sección de Materiales Especiales constituida por un área gráfica (carteles, ilustraciones y pinturas, pegatinas), área de audio (música, entrevis-tas), fotografía (micro, foto, microficha, etc.), y audiovisual que aparte de com-prender una importante colección de carteles y fotografías de la Guerra Civil, reúne materiales de las etapas posteriores.

Archivo On-Line: Este servicio permite al usuario buscar y recuperar, a texto completo, toda la información que el Centro de Documentación tiene en for-mato electrónico.

La FSS de Madrid mantiene un Fondo de Duplicados de todas las Áreas de trabajo expuestas, destinados al intercambio con otros centros similares que practiquen la misma política.

Para los fondos archivísticos, el investigador puede consultar los inventarios en formato pdf de los fondos ya catalogados, y que sirven de guías para la locali-zación de los documentos.

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Instrumentos de ConsultaEl Centro cuenta con una base de datos, a medida, en ACCESS para la ges-

tión de documentación no archivística. Los investigadores pueden consultar los fondos no archivísticos por medio de esta base de datos.

Para los recursos on-line, cuenta con otra base de datos de los registros y sus correspondientes enlaces:

servicios; préstamos y sus tipos; sala de lectura; digitalización.

HHH OOO RRR AAA RRR III OOO AAA LLL PPP ÚÚÚ BBB LLL III CCC OOO

Martes a viernes de 11:00 a 15:00 h. y tardes de 17,30 a 20,00h (Se puede concertar otro horario por teléfono o e-correo) La atención al público se presta exclusivamente en los locales de C/Alenza 13, 2º. SSS OOO CCC III OOO SSS

Cuota anual ordinaria: 25€ Cuota extraordinaria: Libre (a partir de 25€ … ) Puedes suscribir la hoja de domiciliación de cuota de socio que puedes pedir al correo-e de la FSS o ingresar en la c.c. de la FSS nº2038 1612 79 6200003600 y enviarnos un correo-e: [email protected] con tus datos (nombre, dirección y teléfono), para la ficha y carnet de socio

Estamos en: C/ Alenza 13, 2ª planta (28.003) Madrid

Tfn. 91.446.08.19 http://www.fundacionssegui.org/ fss [email protected]

Folleto informativo 2017

Fundación Salvador Seguí Centro de Documentación y

Estudios Libertarios

mailto:[email protected]

HHH III SSS TTT OOO RRR III AAA

La Fundación Salvador Seguí (FSS) se constituyó en 1986 como un Centro de Estudios Libertarios. Adoptando su nombre, la FSS quiere rendir homenaje al anarcosindicalista Salvador Seguí, "El noi del sucre" , una de las figuras más relevantes del movimiento sindical y libertario. Heredera de su espíritu, la FSS viene desarrollando su actividad desde tres delegaciones: Catalunya, Madrid y País Valencià.

La FSS tiene como objetivos: § Recuperar la memoria histórica de los movimientos sociales y, principalmente, del libertario,

para lo cual ha puesto en marcha varios Centros de Documentación localizados, en este momento, en las ciudades de Barcelona, Madrid y Valencia con consulta abierta al público.

§ Promover la difusión y actualización de las ideas libertarias, a través de:

§ Publicaciones propias (FSS Ediciones) o en régimen de coedición. § La organización y colaboración en jornadas de debate, coloquios, cursos, grupos de

investigación, exposiciones, otras publicaciones, etc. § La colaboración abierta con cuantas entidades participan de objetivos similares. § la adhesión y/o participación en entidades internacionales -(IALHI), FICEDL- y nacionales

de investigación y archivo, así como la colaboración y participación activa en iniciativas de interés social, cultural, acciones solidarias, etc.

CCC EEE NNN TTT RRR OOO DDD EEE DDD OOO CCC UUU MMM EEE NNN TTT AAA CCC III ÓÓÓ NNN DDD EEE MMM AAA DDD RRR III DDD Reúne los siguientes servicios: § ARCHIVO: Organizado por Fondos Documentales en 4 periodos cronológicos (Antes de la Guerra

Civil, Guerra Civil, Franquismo y Democracia) y dos secciones complementarias, Fondos Particulares y Recopilaciones Bibliográficas, su contenido está relacionado, fundamentalmente, con el Movimiento Libertario, sus organizaciones y militantes. Los periodos más documentados son los relacionados con la Guerra Civil, hasta nuestros días.

§ BIBLIOTECA: con un número aproximado de 10.000 volúmenes entre libros y folletos, sobre temas relacionados con el pensamiento e historia libertarios, movimientos sociales (P. Políticos, Sindicatos, Mov. Ciudadano y alternativo, Literatura social, etc.)

§ H EMEROTECA: Contiene un fondo, en torno a 3.600 cabeceras de prensa y revistas, además de

otro fondo de artículos, que cuenta con un número aproximado de 2.500. § M EDIATECA: Recoge los fondos Gráfico (carteles, dibujos, etc.), Fotográfico, Audio, Audiovisual

y objetos en tres dimensiones, en número indeterminado.

§ ARCHIVO O N-LINE: Este servicio permite al usuario buscar y recuperar a texto completo toda la información que el Centro de Documentación tiene en formato electrónico, al igual que descargarse y visionar el material audiovisual en su propio ordenador.

SALA DE LECTURA con 10 puestos para consulta y lectura, dispone de acceso a internet, reprografía y escáner, acceso a las bases de datos y a las publicaciones más recientes recibidas en el archivo. Alberga también una biblioteca-videoteca de temática variada y préstamo a domicilio.

INSTRUMENTOS DE C ONSULTA El Centro de Documentación de Madrid cuenta con una base de datos en ACESS para la gestión de documentación no archivística. Los investigadores pueden consultar los Fondos no archivísticos por medio de esta base de datos. Para los recursos on-line, cuenta con otra base de datos de los registros y sus correspondientes enlaces. Para los fondos archivísticos, el investigador puede consultar los inventarios en formatos de Windows/Excel o word de los fondos ya catalogados, y que sirven de guías para la localización de los documentos.

EEE DDD III TTT OOO RRR III AAA LLL YYY LLL III BBB RRR EEE RRR ÍÍÍ AAA LA FSS cuenta con una editorial -FSS Ediciones- para la producción y difusión de monografías sobre los temas recogidos en sus fondos, así como con un Servicio de Librería para la venta, de los libros editados por la FSS y de otras editoriales.

Si quieres colaborar…

Puedes enviarnos las publicaciones de trabajadores, s indicatos, partidos polít icos , asociaciones de vecinos, movimientos sociales de tu entorno, localidad o que hayas conservado. También l ibros, fol letos , carteles , dvd, etc .

Puedes colaborar con las actividades de la FSS, en el t iempo que puedas disponer: no son necesarios conocimientos especiales para muchas de las tareas que se pueden realizar…

Puedes enviarnos referencias de interés que encuentres o recibas por internet .

Puedes adquirir tus l ibros a través de la FSS: te salen más baratos . Puedes hacerte socio (25€ a l año) y así ayudas al mantenimiento de sus

actividades .

ARTÍCULO


Aparente transparencia (tres años más tarde)

Samuel García ArencibiaJefe de Sección del Instituto Canario de la Vivienda

Legitimación del sistema político en la Sociedad de la Información y la crisis de las democracias representativas

Crítica de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

1. INTRODUCCIÓN: ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LA CRISIS DE LAS DEMOCRACIAS REPRESENTATIVAS

El artículo que en esta línea comienza nació durante el debate parlamentario de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno. Durante varios me-ses el estudio no se salió de los márgenes del camino de ese proyecto de ley. Más tarde, cuando el procedimiento legislativo aceleró en el Congreso de Diputados, el interés se ensanchó, para abarcar la demanda social de información que pudiera haber en la base, otras iniciativas de legislación, el contexto jurídico internacional y otros aspectos.

Durante estos cuatro meses, esta materia fue uno de los temas más presentes en mi reflexión profesional o social. La inquietud se ha abierto y el resultado final es este modesto libro, que intenta estudiar con amplitud de perspectiva el asunto del acceso a la información.

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SAMUEL GARCÍA ARENCIBIA

En las páginas de este artículo se desconfía del embaucamiento de las pro-mesas de los políticos y se investiga el verdadero anhelo de información de la so-ciedad, sin olvidar la sensación que embarga a los profesionales, sobre todo a los archiveros, cuando gestionan el acceso a la información o a los documentos. La ley absorbe gran parte de la atención, pero se ha pretendido que el protagonista sea el contexto en el que participan los tres tipos de actores enunciados antes y en el que manan las normas. El contexto propuesto es la crisis de la civilización occidental en la que se construyeron las democracias representativas, el estado del bienestar, la sociedad del consumo y del espectáculo, las conurbaciones, …

Tres años después de su publicación y agotamiento de la edición, ANABAD ha solicitado la recuperación del texto. Lo que fue libro se convierte en artículo del Boletín. Se trae otra vez a la luz con la incorporación de artículos posteriores en los que se explicaron algunos aspectos con más centralidad y en los que se dio noticia de las novedades en la implantación de la ley.

1. El acceso a la información en la crisis de las democracias representativas

1. Democracias y sistemas oligárquicosPor impulso de un movimiento obrero, en auge durante el cambio de siglo

XIX-XX, se levantaron las democracias representativas (las de sufragio universal, libertad de expresión, prensa obrera, partidos obreros amenazantes de la orde-nación social burguesa, sindicatos, manifestaciones, huelga, …). Se construyeron a partir de los estados liberales (los del sufragio censitario y capacitario para una burguesía ascendente que precisaba un gobierno representativo y limitación del poder real dentro de la división de poderes) que procedían de los estados absolu-tos (de representación estamental en declive y fuerte autoridad real).

Podría pensarse que la conversión de los estados liberales de derecho en estados sociales y democráticos de derecho, después de los ensayos fascistas, fue una fórmula históricamente válida para integrar en las naciones occidentales a un movimiento obrero con una fuerza social temible y un plan incierto.

Desde hace muchas décadas estas democracias representativas se han conver-tido ya sin lugar para la duda en un sistema oligárquico de gobierno. La nueva oligarquía es diferente de la feudal o la burguesa. Se compone de grandes cor-poraciones, que son el resultado de la concentración del capital desde finales del siglo XIX, como identificó el marxismo, por ejemplo en la obra de Lenin El imperialismo, fase superior del capitalismo.

Pero también se compone de otras instituciones contribuyentes a un orden social que no cuestionan y consolidan: partidos, gobiernos, sindicatos, grandes medios de comunicación, relictos del pasado feudal como la monarquía o la iglesia. Algunas son la asimilación por el sistema de viejos enemigos, como los partidos obreros o los sindicatos. Tejen todas esas instituciones un complejo sis-tema de dominación con vestidos de democracia representativa.

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APARENTE TRANSPARENCIA (TRES AÑOS MÁS TARDE)

Estas instituciones de poder han tenido un recorrido histórico hacia su creci-miento y afirmamiento. Para materializar este crecimiento y esa pacífica domina-ción ha sido importante la legitimación del sistema social y político en el que se mueven a sus anchas, pues el mantenimiento de la articulación de una sociedad sin legitimación y consenso y con coerción se ha demostrado más inestable. El poder simbólico que analizara Pierre Bordieu1 en gran parte de su obra y la legitimación se sostiene también sobre la constante ósmosis ideológica2 en la Sociedad de la Información.

Esta legitimación se ha fundado en las sociedades occidentales de las últimas décadas, en lo económico, en la esperanza y la satisfacción consumista-materialista (el consumidor insaciable) y, en lo político, en la fe democrática que enmascara su dominio (el espectador pasivo). La abundancia ha sido posible gracias a las tecnolo-gías que han aprovechado las energías fósiles (el motor de vapor, el motor de cuatro tiempos, la turbina eléctrica). El mito de la democracia se sustenta sobre la creencia de que el gobierno es elegido por el pueblo y puede ser controlado por él.

En pasadas épocas y en otras regiones del mundo en el presente, los actores de la dominación se han visto obligados a usar autoridad marcial, represión, guerra civil, porque en esos tiempos y lugares no ha sido o es posible la instala-ción de la paz social a partir de la satisfacción material porque la abundancia no alcanza para todos o del encubrimiento de las contradicciones porque son muy evidentes. En esas otras esferas el sistema ni satisface ni ilusiona, sino practica el despojo sin misericordia, ni solidaridad de las clases proletarias occidentales del presente3, porque el sistema enfocado a la acumulación y organizado sobre la competencia sólo puede satisfacer a minorías y condenar a mayorías.

En el mundo occidental, desde hace unas décadas se visualiza un retorno len-to hacia sociedades con menos bienestar, consumo y consenso o paz social, con sistemas políticos menos democráticos pero más simuladores de democracia.

2. La legitimación por representaciónSi en el extremo de arriba de estas relaciones complejas de poder tenemos

estas instituciones atando todos los cabos posibles de control social, en el otro lado se ha consolidado la ilusión popular de democracia por medio de la repre-sentación en el interior de los estados-nación.

Independientemente de las simpatías o las antipatías hacia el gobierno corriente hay una sumisión o una confianza muy generalizada hacia el sistema de gobierno vi-gente… ya sea por un desentendimiento ciudadano hacia la cuestión pública; ya sea

1 BOURDIEU, Pierre: Intelectuales, política y poder. Clave intelectual, Madrid, 2012.2 GARCÍA ARENCIBIA, Samuel: Ósmosis ideológica, en el blog Utópico terminando el pró-

logo. Se puede acceder a este artículo en este enlace.3 DOMENECH, Antoni: El eclipse de la fraternidad: una visión republicana de la tradición socia-

lista. Crítica, Barcelona, 2003.

http://sagara1977.wordpress.com/2013/03/24/osmosis-ideologica/

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por una aceptación del debate público planteado en los términos establecidos por esas poderosas instituciones (en la versión que acepta las decisiones decepcionantes o en la versión que promete otras soluciones milagrosas); ya sea porque parte de los sectores sociales que no aceptan ese debate público y sus decisiones aceptan en cambio la opción de organización social que determina de esa forma el debate, de-nodándose para obtener el apoyo social suficiente para modificar el debate público, la definición de los problemas y la elección de las soluciones; ya sea porque ninguna propuesta de alternativa luce atractiva, en el horizonte occidental, ...

Según la ideología ampliamente extendida en estas sociedades occidentales del salario, el bienestar, el estado protector, el consumo y el espectáculo es real-mente la voluntad popular quien elige al representante (los parlamentos y, en su caso, las presidencias) para que haga las leyes y para que invista al gobierno y lo controle. Dice la Constitución Española de 1978 en el artículo 66: “Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”.

A la hora de producir representación, ninguna o poca importancia poseen para esta ideología hegemónica4 los hechos de que grandes medios de comu-nicación influyan y casi no dejen espacios para que crezca cualquier tipo de disidencia “peligrosa”5, que los grandes partidos y sindicatos tengan igualmente muchos medios de influir en la conciencia, que la escuela sea dirigida por esos mismos partidos cuando llegan al poder y tenga entre sus objetivos principales la educación para una ciudadanía conforme, …

Tampoco se ha devaluado esta ideología de la representación para sus pa-ladines a pesar de que durante la crisis de 2008-presente los elegidos hayan al-canzado la elección con un programa electoral y hayan ejecutado un programa de gobierno totalmente contradictorio, con independencia del representante mayoritario (Zapatero o Rajoy): reformas laborales, reforma de las pensiones, reforma de la prestación de desempleo, recortes en los servicios públicos consi-derados básicos, reforma de la misma Constitución, … sin aviso electoral a sus votantes, que adoran esos servicios y prestaciones.

El mito democrático funciona, pues, aunque el gobierno sea elegido en una sociedad ideológicamente moldeada y aunque los gobiernos ni siquiera cum-plan los programas visados por el sistema. Se considera en el foro oficial que la cadena de representación (representados, representantes, gobierno investido) es perfecta y pura. La representación es parte del procedimiento de legitima-

4 Puede estudiarse esta ideología hegemónica en la obra de FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Carmen y FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso: Sistema Electoral, Partidos Políticos y Parlamento. COLEX. Madrid, 2003

5 Es interesante como describe esta idea crítica EGUIZABAL, Raúl: en El Estado del malestar. Península, Madrid, 2011. O también en EGUIZABAL, Raúl: Historia de la Publicidad, Fragua, Madrid, 2011.

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ción, como la insistencia del control político.3. La legitimación por controlDel mismo modo que se entiende que la voluntad popular elige libremente al

representante que hace las leyes e inviste al gobierno, se manifiesta la existencia de una cadena de control igualmente idealizada, en la que el gobierno controla la actividad particular con criterio de interés general, el representante contro-la al gobierno y los representados ejercen un control directo del parlamento-representante e indirecto del gobierno, aplicando la sanción (entendida en las dos primeras acepciones que da el Diccionario de la RAE: 1. f. Pena que una ley o un reglamento establece para sus infractores. 2. f. Autorización o aprobación que se da a cualquier acto, uso o costumbre) por medio del voto.

En principio, habría que suponer que los gobiernos en su cometido6 de pro-mover las condiciones de libertad e igualdad pueden imponer obligaciones y prohibiciones a cualquier actor social, ya sea una empresa multinacional o una familia con todos sus miembros sin empleo. Sin embargo, no es difícil apreciar las diferencias. La familia con todos sus miembros sin empleo, para obtener una renta mínima de inserción, tiene que solicitar, esperar y verse inspeccionada por el Estado; cuando va a construir un cuartito se le presenta la legislación urbanís-tica para impedirlo o condicionarlo, exigiendo proyectos, honorarios a profe-sionales liberales. En cambio, la multinacional tiene línea directa con el poder político, puede exigir cambios en el planeamiento urbanístico para instalar un negocio, contaminar sin pagar, presionar para que se reforme la legislación de negociación colectiva.

Constitucionalmente, se le atribuye al representante la facultad de controlar al gobierno. Sabemos que el control parlamentario del gobierno deja mucho que desear, sobre todo porque en los parlamentos los gobiernos suelen tener una mayoría parlamentaria que les envistió y que les suelta la rienda7. En fren-te, una oposición institucional liderada por partidos que no representan una opción de organización social realmente diferente, una oposición de quejas, promesas y dramatización, una oposición que cuando gobierna demuestra con sus obras que su diferencia sólo es de palabra y matiz.

Dentro de las instituciones hay otra oposición sin opciones de alternancia de gobierno o con escasas posibilidades de participar en ello. Cuando pueden

6 Artículo 9. 2. de la Constitución Española: Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se inte-gra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y faci-litar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

7 El control de otros órganos como el Defensor del Pueblo (que suele recaer en personas bastante afines a las mayorías de turno como Soledad Becerril (del Partido Popular), Jerónimo Saavedra (del Partido Socialista Obrero Español) en Canarias o Rafael Ribó (de Iniciativa per Catalunya) en Cataluña), los Tribunales de Cuentas, el Consejo de Estado, … se ha convertido en una leve consulta sin trascendencia.

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se integran con su minoría en los gobiernos que desencantan, exigen alguna concesión con la que justificarse moral y políticamente. Cuando no pueden in-tegrarse, radicalizan el tono.

En esta ideología conforme con la democracia representativa en el interior de los enormes estados nación, en la que caben cómodamente gobierno y oposi-ción, se estipula igualmente que la base representada del estado puede efectuar un control ciudadano8 del poder político con la facultad de fiscalizar y expre-sarlo libremente en la sociedad (a pesar de que los medios de comunicación de masas en propiedad de grandes empresas o grandes fortunas sean capaces de establecer sin fisuras una forma de pensar y estén al servicio de la dirigencia so-cial9, a pesar de que las personas y organizaciones más críticas cuenten con esca-sos medios para competir con los medios totales del sistema, a pesar de la pereza ciudadana por investigar o atender a la investigación de otros ciudadanos) para la orientación del sufragio como núcleo del sistema (a pesar de que las leyes electorales estén diseñadas para la reproducción del poder, con la financiación privada desigual de partidos, las subvenciones electorales sólo para partidos con representación, los obstáculos de presentación de candidaturas a quien no ten-ga representación, la circunscripción provincial que anula la proporcionalidad, …). Ya que para controlar es necesario saber, en esta cláusula del contrato social es donde se inscribe el artículo del derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública, a los archivos.

4. La transparencia para legitimarEn los últimos tiempos, esta proclamación de transparencia (hacia los ciu-

dadanos) se ha solemnizado en un procedimiento legislativo, para elevarla al rango de ley. La ley funciona como un instrumento formal de legitimación, como en otras muchas ocasiones, más que como una expresión de la voluntad general con obligaciones imperativas para los grandes actores, particulares o

8 En esta exposición nos referimos al proclamado control ciudadano a través de las elec-ciones, pero también merece comentario breve lo que ocurre con el control ciudadano por medio de los juzgados y tribunales. En 2007, en años cercanos a estos discursos prometedores de democracia a través de la transparencia, el Tribunal Supremo creó la doctrina Botín, por la que la acusación popular no es suficiente para abrir la fase final del proceso criminal de juicio oral. Eso significa la pérdida de capacidad popular de rematar procesos criminales y dejar en la impunidad acciones delictivas cuando la fiscalía no acusa. Además, en 2010, PSOE y PP se alia-ron para evitar que esa acusación popular tocara a personas como Pinochet con la jurisdicción criminal universal, después de la influencia en contra de esa posibilidad de grandes poderes.

9 Idea que se puede estudiar en la extensa obra de REIG, Ramón: Los Dueños del Periodismo, Gedisa, Barcelona, 2011; La Telaraña Mediática, Comunicación Social, Ediciones y Publicacio-nes, Sevilla/Zamora, 2010; El Periodista en la Telaraña. Nueva Economía, Comunicación, Periodismo, Públicos. Anthropos Editorial, Sevilla, 2007; Dioses y Diablos Mediáticos : Cómo Manipula el Poder a Través de los Medios de Comunicación, Urano, Barcelona, 2004; La Información Binaria. Emotividad y Simplicidad en el Periodismo. Asociación Cultural Gallo de Vidrio, 1994.

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públicos. Hace apenas unos años pudimos observar un empeño similar al actual en la

jactancia de los poderes constituidos de aparentar transparencia o actitud favora-ble a la participación con motivo de las leyes de participación ciudadana, actual-mente objetos de museo en los boletines oficiales10, que nadie visita. Mientras la población esté entretenida en seguir estas modas que promueve el poder con la publicidad no descubrirá que alberga un mar de posibilidades propias y libres.

A pesar de la grandilocuencia de quienes se colocan en los puestos de dirigencia de la sociedad (insistamos cada vez menos: grandes empresas, gobiernos, partidos, sindicatos, medios, iglesias, …), cuando presumen de transparencia11 como cura para una democracia enferma, un estudio sin prejuicios ni ilusionismos de los pro-yectos y propuestas legislativas en materia de acceso a la información pública (varios en los últimos años) y sobre todo de las prácticas tal vez nos permita reconocer que esa transparencia sólo es un objeto de predicación y culto al que se atribuye en la versión oficial el poder sobrenatural de controlar esas grandes entidades.

Contrasta esa proclamación de un poco creíble compromiso de ofrecer in-formación pública de oficio o a instancia ciudadana, con el castigo material de la protesta que se vio desde el decreto de declaración del estado de alarma en 2010 para zanjar un conflicto laboral con los controladores aéreos: el cierre de la plaza de Sol a la libre circulación en 2011, las detenciones intimidatorias y las agresiones policiales desde 2011 hasta el cese de la protesta, la reforma del Código Penal en materia de atentado, resistencia y desobediencia a la autoridad, la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana para impedir algunas formas de reunión y manifestación.

En realidad, ni hay cultura de controlar en la base ciudadana12, ni hay volun-tad de sometimiento por parte de las instituciones, ni hay normas que permitan el acceso a la información verdaderamente relevante si es controvertida, para

10 Ley 5/2010, de 21 de junio, Canaria de Fomento a la Participación Ciudadana; Ley 11/2008, de 3 de julio, de participación ciudadana de la Comunitat Valenciana; Norma Foral 1/2010, de 8 de julio, sobre Participación Ciudadana. Diputación Foral de Guipuzcoa.

11 En el debate parlamentario la fórmula “regeneración democrática” fue usada en 47 oca-siones, según los Diarios Oficiales.

12 QUIÑONES GARCIA, Samuel: Vigilando al Estado: el derecho de acceso a la información pública frente a la corrupción gubernamental, Universidad de Salamanca, 2011, página 933: “Al identificar los tipos de ciudadanos que procuran documentos gubernamentales con fines fiscalizadores, se observa que en España los que perseveran en sus causas hasta las instancias judiciales superiores, son en general personas afectadas por un acto administrativo arbitrario contra sus intereses par-ticulares. Los periodistas que desean corroborar la veracidad de sus informaciones son propor-cionalmente menores a las de sus colegas en Estados Unidos y el contexto europeo. Los reclamos de organizaciones ciudadanas con fines sectoriales respaldando causas ambientales, de consu-midores, laborales y de índole similar son también inferiores en contraste. Las organizaciones especializadas en la transparencia gubernamental, especialmente en el ámbito de los derechos humanos, antes escasas, se encuentran en un vertiginoso aumento a partir de 2003”.

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descubrir y revelar por ejemplo la corrupción (que es el grano en el que el pen-samiento pseudocrítico fija su atención), a los pocos ciudadanos que se afanan o se afanarían en saber. Con todo, lo más terrible no es la inaccesibilidad de la información, sino la incapacitación para reflexionar sobre la destructividad del modo de vida en el que nos hemos subido o para inventar nuevas formas de vida más armónicas con la naturaleza y la humanidad.

5. El reversoExplicaba Simone Weil que la modernidad, para sostenerse, creó muchas

convicciones en la humanidad13. Se refería especialmente a la ilusión de la re-volución, que hacía soñar a muchas personas y grupos sociales con la ilusión de que la situación social, aunque fea, se podía corregir con la anhelada revolución. En el caso que nos afecta, aunque las vidas modernas cada vez están más bana-lizadas, enajenadas y proletarizadas14, hay una afirmación constante y ubicua de democracia, de autogobierno de las personas por medio de sus instituciones, desde la información, el conocimiento, la participación y las elecciones. En esta convicción fomentada desde el poder, la democracia es una idealizada herra-mienta para sanarlo todo. Nunca se habló tanto de democracia15 ni se proclamó su arribo y consolidación con las certitud de ahora y en cambio nunca hubo tan-ta desigualdad material y de poder entre las instituciones de poder y la sociedad.

La petición de mayor transparencia pudiera proceder de quienes (lejos de todo poder) de verdad creen que estas sociedades modernas, complejas y de grandes corporaciones en la dirección social se pueden mejorar por medio de la transparencia, control, expresión, manifestación, concienciación de la base ciudadana y elección de mejores gobiernos. Podría considerarse una aspiración ingenua, pero bienintencionada.

Sin embargo, la referencia a la transparencia que se debate en las institucio-nes y resuena en los grandes medios de comunicación, con debate más partidista que ideológico, tiene su origen en quienes hacen propaganda de una transpa-rencia que se canta a los cuatro vientos y siempre permanece bajo tierra. No hay ingenuidad ni buena intención, sólo cinismo (1. m. Desvergüenza en el mentir o en la defensa y práctica de acciones o doctrinas vituperables) y fomento de la ilusión social de democracia.

Sólo tres años más tarde de la aprobación de la ley, aquella moda de la parti-

13 WEIL, Simone: Reflexiones sobre las causas de la libertad y de la opresión social. Barcelona: Paidós Ibérica, 1995.

14 Antonio Negri, Conferencia “Vivir la Crisis”, Teatro La Comedia, Rosario, Argentina, 8 de noviembre de 2013. Decía que vivimos la época del hombre endeudado, mediatizado, ate-rrorizado y (políticamente) representado”.

15 MANCERA RUEDA, Ana; PANO ALAMÁN, Ana: El discurso político en Twitter. Anthropos, Barcelona, 2013. En este libro se expresa como palabras como “cambio” o “democracia” se prodigan en el discurso político.

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cipación se cansó. Hemos vuelto a la norma, las minorías ruidosas asumen con resignación las heridas a su bienestar y se funden con la mayoría silenciosa, que miraba perpleja lo que sucedía. La moda trajo una ley de transparencia pintada con aspavientos democráticos, pero el miedo paralelo a una participación que no ha sido costumbre parió otros corazones más palpitantes y menos entraña-bles, como la ley mordaza o la modificación del Código Penal en los delitos contra el orden público.

Ya no está de moda exigir transparencia, ni protestar, ni enfrentarse a la policía, a pesar de que el mundo siga siendo una atrocidad, como era un espanto mucho an-tes de que la financiarización llevara su esplendor al callejón sin salida de 2008. Pero el fantasma de la ley recorre la sociedad. El artículo 37 de la ley de procedimiento administrativo también fue condenado al abandono, demasiado olvidado.

2. El acceso a la información pública y la profesión de archivero

En la teoría archivística la cuestión de la accesibilidad a la documentación ha sido un tema fundamental y controvertido, pero quizá no tanto. Es uno de los temas en los que una parte del gremio de archiveros cree que puede contribuir para que realice alguno de los valores positivos del discurso oficial sobre la mo-dernidad, en este caso la transparencia de los poderes públicos y el acceso la in-formación pública de los ciudadanos para controlar al gobierno representativo.

Sobre él se han vertido ríos de tinta16. Pese a todo, la obra resultante de esas disquisiciones profesionales no ha sido todo lo concluyente que se desearía, por-que la gestión del conflicto de derechos e intereses está sujeta a una complejidad en la que no es fácil arrojar luz.

Se han producido grandes debates profesionales entre partidarios del de-recho de acceso a los documentos y a la información obrante en los archivos y los partidarios de reservar la información para no perjudicar otros derechos o intereses. Los defensores del derecho de acceso (el sector progresista) han re-clamado pasos hacia la transparencia y los abogados de la intimidad, el honor, la propia imagen, la seguridad, la defensa, la averiguación de delitos, … (el sector conservador) han exigido que todo permanezca igual.

El planteamiento del libro difiere del enfoque común de estas obras relativas al tema. Igual que en esas obras se explican las normas jurídicas, especialmente la nueva de Ley de Transparencia, desde la especialización del autor en la disci-plina de Derecho, con el mayor rigor posible y con la voluntad de facilitar todo lo que se pueda la comprensión de esa telaraña de normas internacionales y nacionales; constitucionales, legales, reglamentarias. Se intenta aportar también

16 Se puede ver al respecto la bibliografía. Como sea, tampoco ha sido un tema tan prolífico como la normalización de la descripción, la gestión del documento electrónico, la valoración, la elaboración de Cuadros de Clasificación o de reglamentos.

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la perspectiva que da la práctica de la profesión de archivero al autor. La novedad de este libro se encuentra en la importancia que se le atribuye al

contexto social y político de estas iniciativas legislativas. Por eso, esta introducción tan separada de la cuestión más profesional, tan alejada de la iniciación conven-cional que posiblemente algún amable lector haya preferido abandonar la lectura.

Por contexto social y político nos referimos a la crisis del sistema político de las democracias representativas, en los términos que se han explicado en el primer epígrafe de esta presentación. Se hacen muchas referencias a las reivin-dicaciones, a las promesas, a los incumplimientos, a los falseamientos que se observan en ese escenario político, tanto en la sociedad civil como en las institu-ciones, dominadas por partidos políticos que se han especializado en un juego más parecido a la representación teatral que a la representación política, pero sin dejar de lado la perspectiva profesional.

Con este enfoque se quiere ampliar la mirada de estos trabajos, que suelen estrecharse en el plano positivo del Derecho, como se diría en las Facultades de Ciencias Jurídicas. Se buscan las intenciones que hay detrás de los actores (la axiología) y las realidades que siguen a las normas, en la gestión de esas normas por los profesionales, algo parecido a la perspectiva que interesa al iusrealismo, para completar la mirada.

2. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Las Constituciones son la cúspide de los sistemas jurídicos de las sociedades modernas. Estas Constituciones se componen de declaraciones, normas regu-ladoras de los procesos (institucionales más que participativos) para adoptar decisiones, obligaciones ejecutorias para los desposeídos de poder, hermosas promesas sobre derechos.

En ellas encontramos desde finales del siglo XVIII la proclamación de la exis-tencia de unas naciones realmente en construcción y reforma permanente17. En las Constituciones del siglo XX, después de las reclamaciones obreras de participar en la elección del representante y seguramente con la tranquilidad del sistema de que los peligros asociados se habían neutralizado, se manifiesta el establecimiento de una sociedad democrática avanzada como uno de los princi-pios inspiradores de la reconstitución de esas comunidades nacionales.

Como no podía ser menos, la justificación de la transparencia anunciada en estos tiempos por el poder político busca elementos de sustentación jurídica en esos textos fundamentales, declarativos de la democracia, pues en la argumen-tación jurídica siempre se buscan las premisas en las normas superiores. Sin

17 La Constitución Española de 1812 establecía en su artículo primero: “La Nación españo-la es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios”.

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embargo, en la Constitución Española de 1978, como en otras de la misma gene-ración o anteriores generaciones, el cimiento es débil, ya que la legitimación de esas Constituciones se hace sobre otra modalidad de democracia, representativa y poco participativa.

A continuación estudiamos como se establece este encaje constitucional de la ley y las propuestas constitucionales que intentan avanzar en acceso a la in-formación y control sobre las constituciones vigentes en el mundo occidental18.

1. El derecho de acceso a la información en la Constitución Española de 1978

1. Acceso a registros y archivos administrativos y a la informaciónAunque los medios de comunicación de masas (la prensa, la radio y la hipno-

tizante televisión) ya ejercieran un enorme influjo sobre las sociedades occiden-tales de aquellos maravillosos años de los setenta, las tecnologías de la informa-ción y la comunicación y su “revolución” de ordenadores personales y móviles tardarían una década para llegar. El término de información se asociaba más a viejas libertades de prensa, expresión, cátedra, investigación científica o a la regulación de los medios de comunicación de masas. No se vinculaba con un deber de las instituciones de prestar información.

Por eso, en lo que respecta a la transparencia, la Constitución se da por sa-tisfecha por abrir las puertas de los registros y los archivos del Gobierno y de la Administración. La Constitución Española de 1978 promete la transparencia de la administración pública en el artículo 105. b), que dice que la ley regulará: “El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.

Se debe señalar que este artículo forma parte del título dedicado al Gobierno y a la Administración, por lo que deberíamos considerar que su ámbito subjetivo sólo se extiende a los documentos o a la información públicos, de la parte ejecu-tiva del poder político (más concretamente del ejecutivo central), sin alcanzar a los otros poderes (legislativo y judicial), a otras instituciones (como la Casa Real) o a agentes sociales como los partidos, los sindicatos o la Iglesia; mucho menos a grandes empresas o a grandes propietarios, como detentadores mayores de poder social.

Por esa limitación en la extensión del ámbito subjetivo de la obligación de permitir el acceso a los registros y archivos, según se concrete en la ley, y por otras razones, los defensores de una mayor transparencia buscan más elementos

18 El recientemente abortado proyecto de Constitución de Islandia avisa de una posible futura generación de Constituciones occidentales con un cariz más participativo. Pero en el primer intento, las fuerzas promotoras no contaron con el suficiente apoyo del resto de la sociedad.

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de argumentación jurídico-constitucional. Para ello, este derecho de acceso a ar-chivos, documentos e información pública (incluso privada) suele ser conectado con el derecho fundamental de recibir información veraz del artículo 20. 1. d) de la misma Constitución. El anclaje con este precepto constitucional y su con-sideración como derecho fundamental es defendido por un número creciente de juristas, con mayor interés cuando valoran en comparación que la protección de datos de carácter personal en la definición actual se deriva de un precepto constitucional del que no cabía esperar tanto.

Este artículo 20. 1. d) reconoce y protege el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, a la cláusula de conciencia y al secreto profesional. Se refiere a las obligaciones (de veracidad) y derechos para medios de difusión. La intención de las plataformas preacceso es extender el derecho de recibir información veraz ya no por intermediación de los medios de difusión sino obligando a los poderes públicos (a otros sujetos) a suministrar información.

Antes de que nos adentremos en la exposición de la Ley de Transparencia, sería conveniente anotar también en este capítulo que el legislador prefirió montar la justificación constitucional de la ley sobre el artículo 105. b), a pesar de que ese precepto constitucional en el ámbito objetivo se refiere a registros y archivos administrativos y la ley toma como objeto a la información pública y en el ámbito subjetivo el artículo 105. b) se circunscribe a la Administración del Es-tado y la ley se extiende a otros sujetos. El artículo 12 de la Ley de Transparencia dice: “Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105. b) de la Constitución Española, desa-rrollados por esta Ley”. El anhelo de los grupos proacceso de conectarlo con el artículo 20. 1. d) para darle un rango de derecho fundamental no fue admitido.

2. Acceso a los archivos históricosPor lo que respecta a los archivos que conservan el patrimonio histórico do-

cumental (sea público o sea privado), esa misma Constitución en sus artículos 44 y 46 dispone el derecho de acceso a la cultura y al patrimonio histórico. El acceso a estos archivos tiene una naturaleza y una legislación propias, como estudiare-mos en su lugar. La no derogación de los preceptos sobre acceso a estos archivos en su propia ley podría significar la vigencia de este régimen diferenciado, pero en medio de la ola de la transparencia es difícil defender la posibilidad de la supervivencia.

3. LímitesComo se puede ver, la misma Constitución establece límites de acceso a los

archivos cuando regula en el artículo 105 b) la excepción de varios contenidos: seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de

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las personas. También el artículo 20 establece límites parcialmente coincidentes: “Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Título, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia”.

Dentro de las limitaciones al derecho de acceso a los archivos sobresalen, como se comprueba, los derechos que se recogen en el artículo 18 de la Consti-tución Española o el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Huma-nos, relativos a los derechos de honor, intimidad y propia imagen.

Como se entenderá cuando se exponga el abanico de muros que ponen las leyes que han desarrollado este artículo, se ha interpretado que estas dos listas de fronteras están abiertas. Se han alargado y complicado de forma que las posi-bilidades de acceso encuentran un obstáculo difícilmente franqueable.

4. ConclusionesDesde 1978, se redefine constitucionalmente en estos términos el conflicto

entre el derecho de acceso a los archivos y a la información pública que allí obra y otros derechos y bienes jurídicos. Las anteriores Leyes Fundamentales del Reino, de la dictadura, no tenían ningún precepto sobre acceso a los archivos o parecidos, aunque el principio aparece recogido en algunas leyes.

2. El derecho de acceso la información en las constituciones latentes

La Constitución Española fue una de las últimas Constituciones occidentales en aprobarse. Se dice que Franco murió en la cama, pero el franquismo en la ca-lle. Otras personas consideran que Franco murió en la cama, pero el franquismo se vistió de democracia.

En la generación de Constituciones en la que se inserta la española, el dere-cho de acceso a la información pública no se había incluido en los repertorios usuales de derechos fundamentales de la manera deseada por las plataformas favorables al acceso. En el contexto actual, si se lanzaran nuevos procesos consti-tuyentes de inspiración progresista, es posible y hasta probable que los poderes constituyentes optaran por incorporarlo. En el reciente y malogrado proceso constituyente de Islandia así se hizo:

Artículo 15 Derecho a la informaciónTodo el mundo es libre de recoger y difundir información.La Administración Pública deberá ser transparente y los documentos, tales

como actas de las reuniones, serán conservados y cualquier comunicación, su origen, proceso y resultado, será grabado y documentado. Tales documentos no

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serán destruidos, salvo de conformidad con la ley. Los documentos y la información en posesión del gobierno estarán disponi-

bles sin exclusión. La ley deberá garantizar el acceso público a todos los docu-mentos recogidos o adquiridos por las entidades públicas. Una lista de todos los casos y documentos en custodia pública, su origen y su contenido estará dispo-nible para todos.

La recopilación, difusión y entrega de documentos, su conservación y su pu-blicación, sólo pueden ser restringidas por la ley para un propósito democrático, por ejemplo en el interés de proteger la privacidad personal, la seguridad de la nación o de la legítima labor de las autoridades reguladoras. Se permite restrin-gir el acceso por la ley para los documentos de trabajo, siempre que se tomen más medidas de lo necesario para mantener las condiciones normales de trabajo de las autoridades gubernamentales.

En cuanto a los documentos que están sujetos a la confidencialidad por ley, la información estará disponible cuando haya motivo o transcurran los límites temporales de la confidencialidad19.

Este proyecto de Constitución de Islandia mostró hasta donde se puede esti-rar la democracia informada y participativa dentro de la democracia represen-tativa en los estados nación. Como se aprecia, el derecho a la información y la obligación de transparencia de los poderes públicos son dos de los conceptos aspirados en los actuales proyectos constituyentes. Pero el enfoque de demo-cratización de esa generación latente de Constituciones va más allá. Aunque la propuesta no se aprobara interesa estudiar un poco el planteamiento de demo-cracia participativa que allí se presenta para ver por donde avanzarían a estas alturas de la Historia las sociedades en proceso continuo de reconstitución.

1. En cuanto a la función legislativa, se habilitaba capacidad a la ciudadanía para derogar leyes del Parlamento en referéndum popular. La iniciativa debía suscitarla una décima parte del censo. También se facultaba a la ciu-dadanía para aprobar leyes de iniciativa legislativa popular de una décima parte del censo, si se aprobaba en referéndum, sin mediación del Parla-mento. En esos procesos legislativos populares (negativos o positivos) el Parlamento tenía unas facultades que hubiesen podido desactivar la fuerza de la medida, una merma de la participatividad.

2. Decepcionaban las reglas sobre la revocación de cargos. Sólo el Presidente quedaba sometido a la revocación popular en referéndum, que debía ser convocado por una amplia mayoría del parlamento (no por iniciativa po-pular), tres cuartas partes. Las potestades populares para disolver el Parla-mento o censurar a un gobierno no existían. Por lo tanto, en la propuesta constitucional al pueblo no le dejaban iniciativa y le atribuían una escasa

19 Se puede acceder al proyecto en la página web http://www.thjodaratkvaedi.is/2012/en/proposals.html (Consultado el 6 de diciembre de 2013).

http://www.thjodaratkvaedi.is/2012/en/proposals.html

http://www.thjodaratkvaedi.is/2012/en/proposals.html

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capacidad de revocación.3. Tampoco había medidas muy eficaces para la desprofesionalización de la

política representativa, unas laxas medidas de limitación de cargos. Los re-presentantes conservaban el fuero especial frente a causas criminales que se ha demostrado que se usa normalmente de forma abusiva. Además, el Presidente mantiene una capacidad poco justificable de indulto.

En el referéndum no vinculante sobre el proyecto de Constitución sólo par-ticipó el 48% del censo, un dato que debilita la imagen más positiva que se había hecho de la “revolución islandesa”, la participación ciudadana. Un 64% de los participantes votó de forma afirmativa. Después del referéndum hubo elecciones y obtuvieron mayoría unas opciones políticas contrarias al proceso constituyente.

En conclusión, parece que la revolución islandesa no tuvo ni profundo ni largo aliento, visto el apoyo débil al texto con sombras, preparado por unos ciudadanos con mandato para ello. La reforma desde luego suponía una evo-lución democrática desde los parámetros vigentes, muy representativos y poco participativos; quizá elevando al máximo el nivel que pueden permitirse las co-munidades nacionales dentro del capitalismo en la época actual, donde no cabe la democracia directa.

Como sea, la comunidad nacional islandesa es una comunidad de unos pocos cientos de miles de ciudadanos. En una comunidad nacional de esas dimensio-nes parece más viable una democracia representativa con un sistema de partici-pación ciudadana expandido al máximo. En cambio, una comunidad nacional como la española, de decenas de millones de personas, lo tiene más difícil para soñar con la puesta en funcionamiento de esos mecanismos de participación.

En la Constitución Española, la iniciativa legislativa popular está muy limita-da, pasa obligadamente por las Cortes Generales y casi no ha tenido materiali-zación; no hay iniciativa legislativa popular derogatoria; el referéndum es con-vocado por las instituciones sólo cuando consideran garantizada una victoria de consolidación del sistema y casi no se ha utilizado; no hay revocación popular de cargos. La transparencia es un concepto que sólo aparece si se rebusca bastante.

Décadas atrás, el movimiento obrero, incluso con toda la gran fuerza que tuvo en los comienzos del siglo XX, no consiguió superar la democracia de su-fragio universal, manifestación, partidos de masa, libertad sindical, huelga, … Con su presión consiguió la instalación de las democracias representativas por-que fue capaz de articular las masas generadas por el capitalismo en torno a los partidos obreros y los sindicatos, en un contexto de ateneos, prensa obrera, reunión en los centros de trabajo. Asentaron aquella forma de democracia antes del desarrollo de la sociedad de la información, antes de la implantación de los medios de comunicación de masas y las tecnologías de la información y la comu-nicación. Pero aquella democracia tutelada desde abajo se ha quedado sin esa

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inspección, con una clase obrera desfigurada, unos partidos obreros y sindicatos separados de la clase de empleados, precarios y desempleados y unos medios de comunicación capaces de establecer una opinión pública controlada.

Al contrario, parece que hay otra constitución latente en las sociedades, que no se promueve desde abajo y no mira hacia el progreso, que se implanta de for-ma lenta, sigilosa, constante. En esas constituciones materiales, la constitución formal sólo es un argumento para el freno de propuestas ciudadanas en las que el poder vea algún riesgo. En paralelo, echa a andar una constitución material en la que se crean Guantánamos, Centros de Internamiento de Extranjeros, de-tenciones y agresiones policiales que quedan en la impunidad, se cierran plazas a la protesta, se reforman la Ley de Seguridad Ciudadana o el Código Penal para la punición de la protesta, los partidos llegan al gobierno sin programa o sin obligación para cumplirlo, se ilegalizan partidos en los que el poder vea peligro de desestabilización, se imponen gobiernos propuestos por poderes invisibles (Papadimos o Monti), se aprueban leyes antiterroristas, doctrina Parot para rete-ner en cárcel a presos que deberían liberarse si se les aplica las leyes penitencia-rias, … En esas Constituciones, aunque se aprueben leyes sobre transparencia, la información útil es cada vez más inaccesible.

4. ConclusionesDe todas formas, un aumento de la transparencia y de la participación en

la fórmula propuesta en Islandia tampoco implantan una democracia de gran intensidad, porque esa democracia coexistiría con los grandes poderes que quie-ren zafarse del control, con unos medios de comunicación capaces de crear la opinión pública, con una forma de vida encerrada entre cuatro paredes ideoló-gicas, una democracia de superficialidad.

En unas sociedades como las actuales, la desigualdad social entre la familia con todos los miembros en desempleo y sin protección social y la corporación multinacional con mil posibilidades de influir socialmente o el gobierno con una capacidad creciente de penetrar de forma infinitesimal en la vida de las personas se ha convertido en abismal. Además, en la complejidad de relaciones sociales de las comunidades nacionales o globales resulta muy difícil crear sistemas políticos de gestión democrática más allá de estos planteamientos vigentes, acuciados cons-tantemente por el interés de los actores fuertes. Es posiblemente quimérico im-plantar una sociedad en la que la sociedad se atenga a principios como la igualdad o la proximidad para cumplir con el criterio de Rousseau en el Contrato Social:

Si se investiga en qué consiste el bien más grande de todos, el que debe ser la meta de todo sistema legislativo, veremos que consiste en dos cosas prin-cipales: la libertad y la igualdad. La libertad, porque si permitimos que al-guien no sea libre estamos quitando fuerza al Estado; la igualdad, porque la

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libertad no puede subsistir sin ella. Ya he dicho lo que es la libertad civil. En cuanto a la igualdad, no hay que entender por ella que todos tengan el mis-mo grado de poder y de riqueza; antes bien, en cuanto al poder, que nunca se ejerza con violencia, sino en virtud del rango y las leyes, y, en cuanto a la riqueza, que ningún ciudadano sea tan rico como para poder comprar a otro, ni ninguno sea tan pobre como para ser obligado a venderse.

3. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL DERECHO INTERNACIONAL/SUPRANACIONAL

Si las declaraciones de derechos de las Constituciones son el instrumentos más elevado de promesa de estos derechos en el seno de los estados-nación (el constitucionalismo y la consolidación del estado nacional son coetáneos históricos)20, desde las declaraciones fundacionales de la modernidad en el pro-ceso de independencia de los Estados Unidos de América o la Revolución Fran-cesa, en el siglo XX, en paralelo con la aceleración del proceso de internacio-nalización, se elaboran declaraciones supranacionales, globales o regionales en las que las promesas modernas dan el salto del territorio nacional al planetario.

También estudiamos cómo se refleja el derecho de acceso a la información en esas declaraciones y convenciones, que pertenecen a una época en la que el espíri-tu democrático no incluía el principio de acceso a la información. Recientemente esta laguna se rellena con algún convenio europeo, pero de segunda línea.

1. El derecho de acceso a la información en el Derecho Internacional vigente

Las grandes declaraciones internacionales de derechos humanos o fundamen-tales compelen programáticamente a los estados, cuyos constituyentes traen sus contenidos a las constituciones que le suceden o que se reforman tras esa decla-ración, pero también forman parte de nuestro ordenamiento jurídico, ya que el artículo 10.2 de la Constitución Española trae ese acervo al ordenamiento jurídi-co español como norma de interpretación: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.

En la declaración de derechos más importante a nivel universal, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en su artículo 19, se dejó un hueco para el derecho de recibir información, dentro del haz de derechos relacionados con la libertad de expresión. No obstante, el planteamiento de este artículo es seme-

20 Durante la construcción de la modernidad, la evolución acumulativa de las listas de de-rechos se contagiaba de unos países a otros.

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jante al artículo 20 de la Constitución Española:Artículo 19Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este

derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronte-ras, por cualquier medio de expresión.

Igualmente, la Convención Europea de Derechos Fundamentales establece en su artículo 10 la libertad de expresión.

Artículo 10.- Libertad de expresión.1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho com-

prende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar infor-maciones o ideas, sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.

2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilida-des, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restriccio-nes o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la re-putación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de infor-maciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.

Destaca en la redacción de este artículo, el apartado segundo en el que se enumera un elenco bastante largo de posibles limitaciones, que supera las limi-taciones que se establecen de forma expresa en la Constitución Española.

La trascendencia jurídica de este artículo es superior a la de la Declaración Universal, en cuanto esta Convención Europea contiene normas de aplicación, garantía y protección más efectivas que la Declaración Universal, sobre todo la garantía jurisdiccional del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Las decisiones de este tribunal son eficaces en los estados miembros de la Con-vención, como España. Además, la jurisprudencia de este TEDH es también fuente de derecho, pues debe tomarse como criterio de interpretación de los derechos y libertades contenidos en la Constitución.

Por eso se considera importante que el TEDH haga también el recorrido hacia la inclusión del derecho de acceso a los documentos públicos o la informa-ción pública dentro de la órbita de este artículo. Se valora como pasos en este sentido las sentencias de los casos Társaság a Szabadságjogokért vs Hungary y Kenedi

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vs Hungary o la mostrada recientemente en la Sentencia del 25 de junio de 2013 del TEDH. Esta orientación del TEDH puede precipitar una interpretación aproxi-mada del artículo 20 de la Constitución Española, por los juzgados o tribunales ordinarios, por el Tribunal Constitucional o por futuros legisladores.

2. El derecho de acceso a la información pública que se abre paso en el Derecho Internacional

Si la Declaración Universal y la Convención Europea casi pertenecen a la misma generación que la Constitución Española de 1978, en los treinta años de diferencia no hubo avances significativos, y el derecho de acceso a la informa-ción pública no está explícito en ninguno de esos textos y se intenta crear con interpretación extensiva, desde hace unos años aparecen textos internacionales que desarrollan esta nueva materia. Son tratados o declaraciones de segunda fila, pues la época de las grandes declaraciones de derechos tocó su fin.

El 18 de junio de 2009 se hizo en la ciudad noruega de Tromsø un Conve-nio, auspiciado por el Consejo de Europa, que debe ser la norma específica más importante en el derecho internacional. El Consejo de Europa ya había realizado algunas recomendaciones en este sentido, quizá la principal sea la Recomendación (2002) 2, sobre acceso a los documentos públicos. El Con-venio del Consejo de Europa de Acceso a los Documentos Públicos21 contiene varias de las normas que luego se verán en la Ley de Transparencia: información activa, límites, obligación de resolver, motivación de la resolución, gratuidad del procedimiento, posibilidad de reclamación previa a la impugnación ju-dicial, …

El Convenio no ha entrado en vigor porque no ha sido ratificado por el mí-nimo de 10 países miembros del Consejo de Europa que establece el mismo tratado para su vigencia. En septiembre de 2017, Bosnia-Herzegovina, Estonia, Finlandia, Hungría, Lituania, Montenegro, Modavia, Noruega y Suecia son los nueve estados que lo han ratificado. Aunque no haya sido ratificado por España, ya se ha dicho que su influencia ha estado presente en la preparación de borra-dores y en la tramitación de la Ley de Transparencia.

La Ley de Transparencia, aunque sea valorada negativamente entre los gru-pos favorables al acceso y en este texto se considere que es continuista con la ley precedente, cubre casi todos los requisitos de ese Convenio. El texto legal a veces no cumple con recomendaciones del Convenio, pero cubre los mínimos que prescribe.

Finalmente se debe decir que el incumplimiento de sus obligaciones por las Partes, cuando entre en vigor, no tiene una verdadera consecuencia jurídica. El

21 Accesible en la web del Consejo de Europa http://www.conventions.coe.int/

http://www.conventions.coe.int/

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único mecanismo de sanción son informes valorativos de las medidas.3. El derecho de acceso a la información en la Unión Europea

Para las instituciones de la Unión Europea, la declaración número 17 anexa al Tratado de la Unión Europea (hecho en Maastricht en1992) significó la incorpora-ción del derecho de acceso a la información al derecho comunitario. Más cerca en el tiempo, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000), vinculante desde la ratificación del Tratado de Lisboa (2007), establece expresamente, en el artículo 42, el derecho de acceso a los documentos: “Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene de-recho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comi-sión”. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se manifiesta en sentido similar.

La prescripción de la Carta y del Tratado se desarrolla en el Reglamento (CE) 1049/2001 del Parlamento y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Estas normas no vinculan a los estados miembros de la Unión Europea, sino a las instituciones europeas, pues se trata de una norma de autoorganización.

No se puede evitar comentar la incoherente situación, ya que las normas de transparencia en cuestión pertenecen a unas instituciones especialmente aleja-das de la ciudadanía.

Después de siglos de construcción de las comunidades nacionales, las ciu-dadanías nacionales apenas han conseguido crear mecanismos e instituciones políticos (elecciones, libertad de expresión, manifestación, asociación) para sentirse incluidas con alguna intensidad en la toma de decisiones de la comu-nidad nacional, porque la dimensión territorial y poblacional o la complejidad complican mucho esa integración del ciudadano en la comunidad política. Por esas condiciones, se considera que en ese tipo de comunidades sólo cabe la po-sibilidad de democracias representativas, en las que el pueblo delega la toma de decisiones en instituciones que finalmente gobiernan y legislan fuera de su control y a merced del interés de las instituciones de poder.

En cambio, en las cinco décadas de la construcción de la comunidad conti-nental europea, la vertebración de una ciudadanía continental es aún más inci-piente22 y las instituciones europeas son poco democráticas incluso en el concep-to oficial [el parlamento (el núcleo de la justificación usual de las democracias de los estados nación) casi no tiene papel en los procesos de deliberación, en comparación con los parlamentos nacionales].

Parece que hay una norma que impone una disminución de la calidad de-mocrática en relación directa con el crecimiento de la comunidad política: una pequeña comunidad se legisla y gobierna con asamblea; una nación crea un le-

22 Por ahora, la manifestación más parecida en su seguimiento a las manifestaciones nacio-nales fue la del 19 de junio de 2011, que protestaba contra el Pacto del Euro.

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gislador y un gobierno representativo con fuertes presiones de burocratización; en una entidad supranacional el riesgo de burocratización y tecnocratización ya es muy elevado, aunque haya unos parlamentos con escasas funciones; en la or-ganización del poder global, las instituciones como la ONU, el Fondo Monetario Internacional u otras casi no tienen elemento de elección popular.

Sin embargo, esas instituciones distantes de la ciudadanía en estas normas de transparencia también se prometen accesibles.

Por otro lado, hay que indicar que si las instituciones de la Unión Europea han atendido bastante la coordinación de los estados en materia de protección de datos de carácter personal, en materia de acceso a la información no hay un celo semejante. Sólo cabe la cita de las directivas en materia de acceso a la infor-mación medioambiental (Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, relacionada con el Conve-nio de Aarhus) y la directiva relativa a la reutilización de información (Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público).

4. Conclusiones

Las grandes declaraciones de derechos subjetivos realizadas en el Derecho Internacional tienen escasa proyección para el acceso real de los ciudadanos a la información pública. La Declaración Universal tiene una redacción poco propicia para abrirle paso a este derecho. Se puede esperar algo más de la Con-vención Europea puesto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado algunos pasos para recogerlo por la vía de la interpretación, pero pocos son los asuntos que alcanzan esta instancia jurisdiccional y es muy difícil que la normativa interna se modifique para transponer esa interpretación.

El Convenio del Consejo de Europa se ha citado hasta el cansancio en el pro-cedimiento legislativo español, pero el texto no se ha ratificado y de su ratifica-ción tampoco se pueden esperar cambios profundos, teniendo en cuenta que ya ha sido fuente inspiradora de la Ley de Transparencia aprobada por las Cortes; su articulado no lleva muy lejos las obligaciones de transparencia pública.

4. LAS LEYES REGULADORAS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Como se ha afirmado en lo que antecede, la Constitución Española de 1978 no basó su legitimación de la democracia sobre la participación en la legislación y el gobierno por parte de la ciudadanía23. Viniendo de un régimen político

23 Sólo prevé unas técnicas muy limitadas y limitantes de manifestación, iniciativa legislativa

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impuesto sobre un golpe de estado, una guerra civil y un genocidio y sostenido sobre una alianza de la dictadura con la Iglesia y el Imperio y sobre la prohi-bición o la limitación de la expresión o de la manifestación a los disidentes, la asociación política, las elecciones con sufragio individual, universal, igual, libre, directo, secreto, la huelga, … la sociedad española con una inquietud política reprimida en ese régimen político en general podía ver con ojos de esperanza la llegada de otro régimen que permitiera un juego político homologable con los estados nación del entorno.

Sólo vetaron esa Transición unos pocos grupos, que no transigieron con la sucesión en la jefatura de estado en la forma monárquica y en la persona de-signada por un caudillo de España por la gracia de los cañones, la amnistía a los directores y herederos del régimen ilegítimo, genocida y represivo, una ley electoral diseñada para establecer mayorías avenidas al nuevo régimen, un im-pedimento de las construcciones nacionales diferentes de la nación absorbente, una distribución incuestionada y desigual de la riqueza, un modelo económico de acumulación, …

Sin embargo, casi cuatro décadas más tarde, el sistema institucional forjado en la Transición tiene indicadores depauperados de credibilidad y ha sido cues-tionado por algunos movimientos sociales con simpatía general. Ha habido una reclamación reformista del Estado, de su ley electoral, de mayor participación, pero también de otras reglas sociales en el reparto de la riqueza. La transparen-cia entra en ese paquete de promesas redentoras.

En este largo capítulo, se desciende del nivel normativo superior (las Cons-tituciones), influido por las grandes declaraciones internacionales, al rango de la ley. En este nivel jurídico, tenemos las leyes para las Administraciones Públicas y las leyes para los archivos que custodian el patrimonio histórico do-cumental. En este capítulo no se abordan las leyes reguladoras del patrimonio histórico.

La exposición de la nueva Ley de Transparencia exige un extenso espacio. Como se ve en el índice son muchos los aspectos que se abordan de esta ley. Ve-remos a continuación el procedimiento legislativo, a qué sujetos se aplica, qué información se publica activamente, qué restricciones se plantean al derecho de acceso, cuál es el procedimiento para ejercer el derecho de acceso y cómo se intenta garantizar el derecho con la acción de un consejo.

1. De la Ley de Procedimiento Administrativo a la Ley de Transparencia

El desarrollo de lo dispuesto en el artículo 105 b) de la Constitución ha esta-do tranquilamente regulado desde el año 1992 por la Ley 30/1992 del Régimen Ju-

popular, manifestación.

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rídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley de Procedimiento Administrativo, a partir de ahora).

El derecho a) del artículo 35 (declaración de derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo) permitía a los ciudadanos el conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de in-teresados y el obtener copias de documentos contenidos en ellos. Por lo tanto, concedía el acceso en los procedimientos en los que se actúa como interesado, el acceso desde la fase de archivo de gestión. La Ley de Transparencia se acuerda de este derecho en el primer apartado de la Disposición Adicional Primera24.

El derecho h) de ese mismo artículo extiende el acceso a los archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución. Los términos de ese derecho se desarrollaban en el largo artículo 37, un artículo que desde 1992 ha sido vertebral en este tema. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas sólo hace una referencia a la Ley de Transparencia. La mayor parte de la explicación de este artículo 37 de la ley de 1992 se hará en la exposición de la Ley de Transparencia, en comparación.

1. Transparencia y corrupciónEl texto del artículo 37 era muy restrictivo. Supone la quiebra de las limitacio-

nes pocas y simples que establecía el artículo 105 b) de la Constitución Española, que era directamente aplicable hasta ese momento para los archivos administra-tivos. Por eso, QUIÑONES GARCIA, Samuel considera que esta característica es una reacción del gobierno presidido por Felipe González ante la llegada a los medios de comunicación de informaciones sobre corrupción dentro de sus gobiernos25:

En cuanto al sistema de acceso a documentos español, su intrincado pro-ceso dificulta la investigación cívica del Gobierno y la Administración. Así se ha mantenido a pesar intentos de regeneración, recurrentes pero aisla-dos, del sistema informativo gubernamental. Los cambios se circunscriben a enmiendas de aspectos menores, donde la retórica en su exposición de motivos exagera su alcance real. El legado de Franco evolucionó durante el “felipismo” y continua vigente en el Artículo 37 de la LRJAP/PAC. Su texto desdice el menos restrictivo ámbito en que pudo interpretarse el Ar-tículo 105 b) CE. La elite del PSOE que sobrevivió el destape de numero-

24 La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la apli-cable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.

25 QUIÑONES GARCIA, Samuel: Vigilando al Estado: el derecho de acceso a la información públi-ca frente a la corrupción gubernamental, Universidad de Salamanca, 2011, página 904.

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sos escándalos políticos y de corrupción en su momento formativo entre 1990 a 1992, hipotecó una reforma de apertura del sistema informativo gubernamental español. Desde entonces los procedimientos de solicitud ciudadanos de documentos administrativos han quedado lastrados por sus obtusas disposiciones y estrechas interpretaciones judiciales.

Precisamente el parto de la nueva Ley de Transparencia se produce en medio de una multitud de escándalos de corrupción (Gurtel, Bárcenas, EREs, Fabra, Matas, facturas falsas de la UGT, muchos casos en Canarias en los que está im-plicada Coalición Canaria) o de colaboración del Estado español con la vul-neración de derechos humanos a escala internacional (papeles de WikiLeaks, doble juego del Gobierno presidido por Zapatero hacia la familia de José Couso y hacia la embajada americana, vuelos a Guantánamo sobre territorio español, colaboración entre los servicios de inteligencia para espiar a ciudadanos).

Sin embargo, hay alguna diferencia profunda entre los dos procesos legislati-vos. El artículo 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo se metió de tapadi-llo dentro de una ley general y fundamental en las sociedades burocráticas (pues regula el procedimiento administrativo, o sea, el proceso de comunicación en-tre ciudadanos y administraciones). La Ley de Transparencia se proclama, en cambio, como bálsamo democratizador en medio del descrédito institucional o las movilizaciones ciudadanas del 15M26. Los sectores reformistas de estas mo-vilizaciones siembran la necesidad de reformar la ley electoral, de mejorar la participación y de instalar la transparencia y recogen una ley electoral en 2011 que dificulta la participación electoral de partidos menores y plataformas ciuda-danas, unas modificaciones del Código Penal y la Ley de Seguridad Ciudadana de intimidación del derecho de reunión y manifestación, un trato policial inhu-mano y una ley de transparencia que no es útil sino para la propaganda.

Cuanto mayor era la información sobre la corrupción27 albergada en los años de la burbuja financiera e inmobiliaria o el desencanto ciudadano ante esa infor-mación y debido a los recortes, mayores han sido las proclamaciones de los par-tidos y cargos públicos afectados de transparentar, para evitar esos casos. A pesar de que la Ley de Transparencia llega en otro momento de mucha información sobre corrupción, los efectos de tanta información pueden provocar el efecto de

26 Sobre el 15M se ha escrito mucho. Además de la colección Imago Mundi de Destino, libros de Carlos Taibo, … Por su visión diferente cabe citar RODRIGO MORA, Felix y otros: Pensar el 15M y otros textos. Editorial Manuscritos, Madrid, 2012.

27 La política del escándalo, que identifica CASTELLS, Manuel: Comunicación y poder. Alian-za, Madrid, 2009. En esta política del escándalo los medios afines a un partido mayoritario lanzan información contra el adversario; los medios afines al otro partido mayoritario hacen lo mismo; la población recibe un exceso de información y no ven procesos, condenas, entradas en prisión.

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saturación en la población28:Irónicamente, la exposición de corrupción en los medios, la consecuente alarma social y el ocasional descubrimiento de transgresiones secunda-rias, incluso pueden terminar minando la capacidad fiscalizadora ciuda-dana. Esto ocurre cuando la denuncia hecha no logra tocar la médula del poder del gobierno bajo el régimen político vigente. Esta puede ser un líder, un partido o una facción del entramado de poder. Cuando las clases objeto de la labor de fiscalización sobrevive el “ataque” a sus intereses, la respuesta es trastocar el ordenamiento para protegerse en el futuro. Esto podría consistir en introducir cambios cosméticos a las normas que las dejen igual o incluso que lo tornen más inaccesible, mientras se anuncia lo contrario. En ambos casos, el manejo del lenguaje, principalmente a través de la estructura y texto de las normas legales adoptadas, es determi-nante para ese propósito.

2. Antecedentes a la Ley de TransparenciaComo se explicaba más arriba, en los últimos años se ha puesto de moda

la palabra “transparencia” en las instituciones. Por ejemplo, hace unos años se pusieron de moda los servicios del “Presidente responde”, en la que los Presi-dentes de Gobierno29 y presidentes de otras instituciones afirmaban ser ellos quienes personalmente respondían a las consultas de los ciudadanos. Esas pá-ginas de comunicación ciudadano-Presidente del Gobierno pronto cayeron en el desuso.

Esta iniciativa, que se extendió a casi todas las Administraciones Públicas, fue vista por los empleados públicos como una nueva exigencia de información, que se sumaba a las de las preguntas parlamentarias, a las de “Sugerencias y reclamaciones”, a las del Defensor del Pueblo y figuras análogas, … Como esas unidades administrativas tienen escasos recursos, el lamento por el nuevo cauce no se hizo esperar.

Igualmente, desde hace años, algunas plataformas proacceso reclamaban la aprobación de una ley de transparencia, recordando que España era uno de los pocos países occidentales sin aprobarla. La aprobación del Convenio del Consejo de Europa de Acceso a los Documentos Públicos de 2009 significó una nueva insistencia para la aprobación de esa ley.

28 QUIÑONES GARCIA, Samuel: Vigilando al Estado: el derecho de acceso a la información públi-ca frente a la corrupción gubernamental, Universidad de Salamanca, 2011, página 901.

29 El Presidente del Gobierno en Moncloa (https://portal-scc.presidencia.gob.es/ciudadan@s/contacto.jsp) en su página de respuesta a los ciudadanos pone esta invitación: “El Presidente del Gobierno está firmemente comprometido en conseguir una comunicación más abierta y accesible y en conocer las cuestiones que preocupan a los ciudadanos. Utilice el siguiente formulario para enviarle sus comentarios, sugerencias o mensajes de apoyo”.

https://portal-scc.presidencia.gob.es/ciudadan@s/contacto.jsp

https://portal-scc.presidencia.gob.es/ciudadan@s/contacto.jsp

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En esta época se han impuesto los acrónimos con anglicismos, como la “e” de Electronic y el “open”. Si en el mundo de los negocios se ha implantado el e-business, en el mundo de la administración de los asuntos públicos ha tenido bastante extensión el acrónimo de la E-Administración. También se habla mu-cho del open data o del open government para referirse a la apertura por medios electrónicos de los datos a infomediadores o ciudadanía.

Las Administraciones Públicas han tardado en poner en funcionamiento pla-taformas para favorecer esta comunicación con los ciudadanos. Para la prestación de servicios hace años se aprobó la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Desde este momento las Administraciones Públicas han desarrollado planes de modernización y simplificación.

Estas Administraciones Públicas también se comprometen a poner su infor-mación a disposición de la sociedad en general en la Ley 37/2007, de 16 de no-viembre, sobre reutilización de la información del sector público, que transpone la Di-rectiva 2003/98/CE. Esta Ley tiene su desarrollo reglamentario en el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal.

Los partidos políticos, recogieron esa demanda de transparencia en sus pro-gramas políticos desde hace un tiempo, pero no fue materia prioritaria, menos desde la aparición por el horizonte de los nubarrones negros de la crisis. A pesar de que el PSOE llevaba la promesa de esa ley en el programa electoral de 200430 y a pesar de tener una situación tranquila en esa octava legislatura, no se tanteó el tema, que formaba parte del discurso del “talante” del presidente, como tam-poco se procedió a la reforma del Reglamento del Congreso de Diputados31para dar más capacidad de control parlamentario a la oposición, ya que las mayorías tienen el hábito de entorpecer ese control. No fue aprobada la ley en esa legis-latura tranquila y volvía a apuntarse el compromiso en el programa electoral de 2008, que decía lo siguiente:

Impulsaremos una Ley sobre el derecho al libre acceso a la información, que garantice que todos los poderes, autoridades públicas y entidades sos-

30 Página 41: ”Impulsaremos una Ley sobre el derecho al libre acceso a la Información, que garantice que todos los poderes, autoridades públicas y entidades sostenidas con fondos públicos, faciliten, en tiempo útil, el libre acceso a toda información o documento oficial, con la única excepción de lo que atente a la legislación de protección de datos o de secretos oficiales. La autoridad requerida deberá motivar, en su caso, su negativa a dar información o documentación”.

31 Por aquella época, José Luis Rodríguez Zapatero declaraba que quería recolocar al Parla-mento en el centro de la vida política. Además de incumplir con la promesa, la manifestación pone de manifiesto que para los miembros de esa esfera el centro de la vida política está en la institución representante, desconectada de la comunidad representada.

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tenidas con fondos públicos, faciliten, en tiempo útil, el libre acceso a toda información o documento oficial, con la única excepción de lo que atente a la legislación de protección de datos o de secretos oficiales. La autoridad requerida deberá motivar, en su caso, su negativa a la informa-ción o documentación. La garantía del derecho a la libre información la ejercerá una Autoridad independiente elegida por el Congreso de los Diputados, por mayoría cualificada, con facultades para obligar a las Ad-ministraciones Públicas a la entrega inmediata de la información o datos solicitados32.

Si se hace un ejercicio de comparación entre esa promesa y el contenido de la proposición de ley del grupo socialista en la décima legislatura, se podrá com-probar que la proposición de ley no cumple con la apariencia de progresismo que tiene la promesa.

En esa legislatura, las denominadas reformas estructurales y las medidas de contención del déficit consumieron casi toda la energía legislativa y guberna-mental y tampoco se puso en marcha el procedimiento, aunque se hizo un fingi-do esfuerzo “para hacer un guiño” al 15M.

Por eso en la novena legislatura (2008-2011) ya hubo iniciativas legislativas, que no tuvieron un largo recorrido por la disolución de las Cortes. El Gobierno abandonó su anteproyecto de ley al final de la legislatura, incumpliendo, como se ha dicho, sus promesas electorales de los años 2004 y 2008, pero el grupo po-pular y el grupo mixto en el Congreso, minoritarios, presentaron proposiciones de ley de transparencia y acceso a la información pública, registradas a sabiendas cuando ya no había tiempo de legislatura para su tramitación.

Al inicio de la décima legislatura el PSOE, ya en la oposición, se echó a co-rrer. En unas pocas semanas fue capaz de preparar la proposición de ley, que no fue capaz de presentar en siete años de gobierno y mayoría parlamentaria. Su proposición de ley se estudiará de forma somera en este libro, pero puede valorarse como una propuesta tan obstruccionista como la que se usó en el pro-cedimiento legislativo que llegó a puerto.

En el programa electoral del PP para las elecciones del 20 de noviembre de 2011 también se hacía la promesa de una ley de transparencia:

Aprobaremos con carácter inmediato y de acuerdo con los principios que inspiran el Convenio Europeo sobre Acceso a los Documentos Públicos, una ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobier-no. La ley abordará desde una perspectiva integral la transparencia como un derecho de los ciudadanos y como un principio básico de actuación de todas las administraciones públicas, garantizando de manera ponderada

32 Programa del PSOE en la Elecciones Generales de 2008, página 259.

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el derecho a la protección de datos de carácter personal y salvaguardando siempre el interés general33.En cumplimiento de esa promesa electoral, ha sido el proyecto de ley del

Gobierno presidido por Mariano Rajoy34 en la décima legislatura la iniciativa legislativa que se ha tramitado hasta su aprobación.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pú-blica y el Buen Gobierno supone un hito más bien aparente en el acontecer del derecho de acceso a la información pública. Esta ley no significa un cambio com-prometido con la transparencia como se presume en su anuncio y justificación; más bien supone una reescritura de las normas preexistentes, envueltas en una abundante propaganda.

Es interesante leer el Diario de Sesiones y escuchar las rimbombantes de-claraciones de los diputados. La mayoría parlamentaria promulga que con esta ley se logra tan alta aspiración de transparencia y mejora de la democracia. La oposición manifiesta que se hubiese podido alcanzar ese anhelo democratiza-dor, pero que la mayoría parlamentaria lo ha impedido. Ambas posiciones son las dos caras (y dos roles) de una fe en los efectos democratizadores de una ley de transparencia, la tramitada o la que desarrollarían los que representan el pa-pel de oposición. Como muestra, estos dos fragmentos del diputado del Grupo Popular Gómez de la Serna, portavoz de la mayoría parlamentaria promotora:

“Llegamos hoy casi al ecuador de la tramitación de una de las leyes más importantes para el funcionamiento de los poderes públicos y para la re-generación democrática en nuestro país. Yo sí creo, señor Martínez Go-rriarán, que esta ley está llamada a transformar muchas cosas; está lla-mada a transformar la manera de concebir el poder, el ejercicio de la actividad política, el funcionamiento de las instituciones, el pundonor en la gestión de los dineros y de los asuntos públicos y también la manera de concebir el lugar que ocupa el ciudadano en un Estado democrático. La transparencia se incorpora con esta ley al régimen constitucional con una enorme intensidad hasta el punto de que, en mi opinión, pasará a ser seña de identidad de nuestro Estado democrático. Se trata con la ley, señorías, de que los ciudadanos sepan qué se hace con su dinero y qué se hace con su poder; qué se hace, cómo se hace, quién lo hace y con qué consecuencias lo hace. Se trata, como se dijo en sede de comparecencia, del derecho a saber, se trata de que el poder no pueda hacer aquello que no se pueda saber, y hoy más que nunca, señorías. Se trata, por lo tanto,

33 Programa electoral del Partido Popular en las Elecciones Generales de 2011, página 146.34 En el debate de investidura anuncia la ley: “Presentaremos en el primer trimestre de

2012 una ley de transparencia, buen gobierno y acceso a la información pública, como un de-recho de los ciudadanos y un principio básico de la actuación de las administraciones”.

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con la ley de inaugurar una nueva cultura política en España y, en nuestra opinión, este reto merecía también algún tipo de generosidad de los gru-pos parlamentarios de la oposición. Esta ley justifica en sí misma, ya lo hemos dicho en varias ocasiones, un programa de legislatura y no solo por lo que tiene de mecanismo de re-generación, sino por lo que implica también de mecanismo de relegiti-mación del sistema. La transparencia, señorías, no es un eslogan, no es propaganda, la transparencia es un principio y es un principio democrá-tico de última generación, es la respuesta del sistema en un momento de crisis. Siempre se dijo que los problemas de democracia se superaban con más democracia. Pues bien, esta es la respuesta de nuestro sistema a la cri-sis: más transparencia. Es verdad que somos uno de los países de la Unión Europea que se incorporan más tarde a la ley de transparencia. Hemos llegado tarde, pero con esta ley los españoles tendrán una de las mejores y más avanzadas leyes de transparencia de nuestro entorno”.

Puede observarse que usa todos los tópicos que se denuncian a lo largo de este libro. Sorprende que se mezcle la palabra “transparencia” como tótem (RAE: Objeto de la naturaleza, generalmente un animal, que en la mitología de algunas sociedades se toma como emblema protector de la tribu o del indi-viduo, y a veces como ascendiente o progenitor) con un enésimo esfuerzo para regular un código de principios, infracciones y sanciones para los Altos Cargos encargados del gobierno, el “buen gobierno”, contextualizado junto a otra de las palabras de moda en esta época, la “austeridad”35. Se debe informar de que muchas voces pidieron que se separasen esos dos aspectos, que la transparencia y el buen gobierno se regularán en leyes independientes.

3. Las leyes de transparencia en las Comunidades Autónomas y las orde-nanzas de transparencia en los municipios

A esta ley estatal se le adelantaron tres leyes de Comunidades Autónomas: En Galicia la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega; en las Islas Baleares, la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears y en Navarra, la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto.

La ley gallega tiene una filosofía más declarativa que imperativa, aunque tie-ne normas sobre publicidad activa.

La ley balear se cita también como una antecedente, pero la fórmula de re-gulación de la transparencia en esa ley no se parece mucho a una ley de trans-parencia.

35 En este punto tiene mucho peso la reforma de la Constitución pactada por PSOE y PP del artículo 135 en el verano de 2011.

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La ley navarra se aproxima más a las leyes de transparencia de la generación que se abre ahora y se parece bastante a la proposición de ley del grupo popular en la novena legislatura del estado, a la proposición de ley del PSOE a inicios de la legislatura corriente o a la ley estatal, con limitaciones parecidas, silencio administrativo estimativo pero con una cláusula limitativa bastante imprecisa, sin una institución ad hoc para la protección del derecho de información, pues se le encarga al Defensor del Pueblo de Navarra.

En paralelo con la ley estatal se tramitó la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobier-no Abierto de Extremadura, que tuvo una aprobación anterior.

Tras la aprobación de la ley estatal las restantes Comunidades Autónomas se lanzan a aprobar sus propias leyes en cascada, haciendo ostentación de su espíritu más moderno y transparentador que el de los demás. Todas organizan grupos de trabajo, expertos, foros, jornadas, portales, informaciones públicas, … subidas en la euforia de la ilusión de moda y rodeadas de los intelectuales y líderes mediáticos afines36. Después se verán sus resultados.

También algunos ayuntamientos han aprobado o piensan aprobar ordenan-zas sobre transparencia. La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) aprobó una Ordenanza Tipo con posterioridad a la ley estatal en Junta de Gobierno de 27 de mayo de 2014.

2. La tramitación de la Ley de Transparencia

En el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales se creó un Grupo de Expertos para iniciar los trabajos37, por esa liturgia moderna en la que la opinión de los expertos sanciona la voluntad política. Se realizó también un trámite de información pública abierto, con 80 mil accesos web y con 3700 observaciones a través de una web creada a tal efecto38. Estas cifras fueron con-sideradas por los promotores como expresión de transparencia y participación en el proceso de elaboración del proyecto de ley. Ciertamente, este acto de trámite abierto ha sido una novedad en los procesos legislativos. Sin embargo, esas cifras suponen la implicación de unos pocos miles de personas en un es-tado de 46 millones.

El anteproyecto también pasó por una información pública cerrada en la

36 Ningún ejemplo tan claro como las Jornadas Transparencia Pública en Andalucía. Más transparencia, más democracia” de la Junta de Andalucía, gobernada por PSOE e IU, contaba con políticos del PSOE, intelectuales (Fernando Vallespín, exdirector del CIS en tiempos de Zapatero), periodistas de los grupos mediáticos afines a ese partido (Ignacio Escolar, Román Orozco, …), hombres de las fundaciones vinculadas a ese partido (César Calderón), … Junto a ellos unos pocos técnicos sin adscripción a ninguna rama del bipartidismo.

37 Se puede acceder a sus trabajos en la página web del Centro de Estudios Políticos y Cons-titucionales http://www.cepc.gob.es/

38 http://www.leydetransparencia.gob.es/

http://www.cis.es/

http://www.cis.es/

http://www.cepc.gob.es/

http://www.leydetransparencia.gob.es/

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que se dio audiencia a la Coalición Pro-Acceso y por una recogida de informes, destacando el de la Agencia Española de Protección de Datos y el del Consejo de Estado.

En septiembre de 2012 echó a andar la tramitación parlamentaria. La ini-ciativa fue acompañada en el Congreso por una serie de comparecencias, un trámite no común en los procesos legislativos. Algunos de los comparecientes ya habían participado en la fase anterior como miembros del grupo de expertos.

En lo que se refiere a la comparecencia de Rosana de Andrés Díaz, la repre-sentante de la profesión de archiveros, esta persona explicó la situación actual de los archivos, alejada de las recomendaciones. Expresó que esta situación pue-de imposibilitar o dificultar en muchos casos la gestión del derecho de acceso a la información pública que se dice que se promueve. Esta opinión está en línea con el deber de la Administración Pública de conservación y archivo de los do-cumentos administrativos que defiende la doctora de Derecho Administrativo RAMS RAMOS39 en varias de sus obras.

En el Congreso se presentaron 543 enmiendas, varias a la totalidad. A partir de ellas y de la posición de los grupos de oposición, en la fase de la Comisión Consti-tucional del Congreso se hicieron significativos cambios. Por ejemplo, se amplió el elenco de sujetos sometidos a ley o se potenció la autoridad de garantía del derecho de acceso a la información. La aprobación final fue avocada por el Pleno.

En la votación final, antes de trasladar el debate al Senado, tres grupos par-lamentarios le dieron apoyo al texto, el grupo del Partido Popular, el grupo del Partido Nacionalista Vasco y el de Convergencia i Unió. Recibió votos favorables de otros partidos del grupo mixto, como Coalición Canaria, Foro de Asturias, Unión de Pueblo Navarro. Tuvo en contra a los grupos de Unión, Progreso y Democracia, Izquierda Plural y Partido Socialista Obrero Español. Algunos par-tidos del grupo mixto votaron en contra, Amaiur, Esquerra Republicana de Ca-talunya, Bloque Nacionalista Gallego, Compromís, GeroaBai.

Como se expresó en la parte crítica, hay suficientes pruebas en el debate par-lamentario para considerar que la aprobación o la denegación depende del rol que el actor intérprete. El caso del grupo del Partido Socialista Obrero Español es paradigmático. En las dos legislaturas anteriores no había iniciado ningún proceso legislativo, contra sus promesas electorales. Al inicio de la legislatura presentaron una proposición de ley de prisa y corriendo y peor que el texto que votaron negativamente. Se retiraron de los trabajos de ponencia en la Comisión Constitucional como protesta porque inicialmente el Presidente del Gobierno se negaba a comparecer para explicar sus relaciones con el caso de los “papeles de Bárcenas”. A pesar de esa salida, negociaron sus enmiendas con preferencia fuera de la ponencia frente a grupos que no habían salido de la ponencia. Vol-

39 RAMS RAMOS, Leonor: El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, Editorial Reus, Madrid, 2008.

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vieron a los trámites tras la comparecencia del Presidente. Justificaron el voto final negativo nuevamente en la renuencia del Presidente a comparecer y en algunas discrepancias de pequeña significancia.

Su paso por el Senado sirvió, como le ocurre a otras leyes, para cargarse de contenidos que poca relación tienen con las materias de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Si ya se había denunciado la desco-nexión de las materias de transparencia y acceso a la información pública con la materia de buen gobierno en la acepción dada por el proyecto de ley, en la fase del Senado se le agregó una larga modificación de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.

En lo que afecta a la transparencia y al acceso de la información pública, las enmiendas aprobadas en el Senado le otorgan una vacatio legis diferenciada a los distintos sujetos obligados, ampliando el plazo a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales. También se añade el derecho de uso de lenguas coofi-ciales en las solicitudes de información dirigidas a las Administraciones Públicas.

El debate y la votación final (de vuelta al Congreso) de las enmiendas realiza-das en el Senado coincidieron con la aprobación de la Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa, astro legislativo capaz de eclipsar la norma de la rege-neración democrática40.

La ley de transparencia arrancó con un gran despliegue de propaganda, fue objeto de plantes estruendosos de la oposición en protesta por la incompare-cencia del Presidente para explicar “los papeles de Bárcenas”, pero acabó sin fuelle, sin pena ni gloria, alejada del interés de los medios de comunicación41 como caja de resonancia desde las instituciones hacia la ciudadanía. Incluso la Ley de Evaluación Ambiental42, también coincidente en la votación definitiva en el Congreso, obtuvo mayor eco en esos medios.

Después de la sanción del Rey, el 9 de diciembre, se publica en el Boletín Oficial del Estado el 10 de diciembre como Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

3. Los sujetos pasivos de las obligaciones impuestas por la ley

1. Los sujetos activos

40 El sustantivo “regeneración” junto a los adjetivos o los sintagmas preposicionales “demo-crática”, “institucional”, “de la política”, … fue pronunciada 47 veces en el debate parlamenta-rio de Senado y Congreso, según se recoge en los Diarios de Sesiones.

41 EL PAIS dedicó cuatro editoriales a la ley, pero ninguno en la finalización. Transparen-cia, editorial del 14 de septiembre de 2013, que dice: “Una de las leyes que pretenden luchar contra la corrupción nace sin el suficiente consenso”. Los otros editoriales: Les toca a los partidos (17/06/2013); ¿Y la transparencia? (15/01/2013); Romper el ocultismo (20/03/2012)

42 Otra de esas leyes que supuestamente contrarrestan los efectos del desarrollo desatado, que disfrazan los proyectos de respeto a la naturaleza.

http://elpais.com/elpais/2013/06/16/opinion/1371383278_228808.html



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Antes de ver a los sujetos obligados, veamos brevemente la definición de los sujetos facultados. La Ley de Procedimiento Administrativo se atribuía el de-recho de acceso a los registros y archivos a “todos los ciudadanos”. La Ley de Transparencia usa otra expresión: la de “todas las personas”. Con esta fórmula, desaparecen dudas sobre las posibilidades de acceso a la información de per-sonas nacionales y extranjeras, con o sin autorización de residencia, físicas o jurídicas. Todas las personas tienen este derecho.

2. Los sujetos pasivosLa Constitución Española en el artículo 105. b) impone una obligación a la

Administración del Estado. La Ley de Procedimiento Administrativo extendía un poco ese marco e imponía sus normas, relativas al régimen jurídico de las Administraciones Pública, al procedimiento administrativo, a la responsabilidad patrimonial, a la potestad sancionadora y a otras materias, a las Administraciones Públicas. De paso, el régimen de acceso a los archivos del artículo 37 también se aplicaba a esas Administraciones Públicas. Sin embargo, la Ley de Transparencia extiende su ámbito subjetivo a otros sujetos. Los sujetos sometidos finalmente son los siguientes:

• Administraciones territoriales (estatal, de Comunidades Autónomas, de Entidades Locales), a pesar de que el texto evolucionó y a las Comunida-des Autónomas se les atribuye capacidad autonormativa para no invadir sus espacios de autogobierno, algo denunciado desde los grupos naciona-listas. No obstante, muchas obligaciones de la ley estatal por su carácter básico se le exigen a las Comunidades Autónomas.

• La Administración de la Seguridad Social.• Todas las formas de administración institucional, organismos autónomos,

entidades públicas empresariales.• Las administraciones independientes, incluyendo aquí a los órganos cons-

titucionales, como la Casa Real43 o el Congreso de Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y otros, a pesar de que en el debate parlamen-tario se considerase inapropiado que órganos vinculados con el Gobierno pudieran hacer control de la transparencia a estas altas instituciones, o no constitucionales, como el Banco de España o las Universidades. Sólo se afecta la actividad de Derecho Administrativo. Finalmente, las solicitudes de información a las altas instituciones en varios casos no son reclamables ante el Consejo de Transparencia y Buen gobierno44.

• Las administraciones corporativas.

43 La gestión de las solicitudes a esta institución anacrónica se le atribuye por la ley a la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno.

44 Artículo 23. 2.

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• Las empresas con más del 50% del capital público.• Las fundaciones públicas y asociaciones constituidas por Administracio-

nes públicas.• Partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresa-

riales. También algunas entidades privadas con un volumen de ayudas o subvenciones considerable. Estos sujetos son englobados en un artículo aparte, con el encabezamiento “Otros sujetos obligados”.

• De forma indirecta, las empresas adjudicatarias de servicios públicos o que ejerzan potestades administrativas tienen que suministrar informa-ción a las administraciones adjudicadoras como intermediarias hacia el ciudadano. Así una empresa que gestione el consumo de agua.

El Proyecto de Ley de Transparencia fue diseñado para un perfil bastante ho-mogéneo de sujetos, las mismas Administraciones Públicas de la Ley de Procedi-miento. Al final se le sumaron dos tipos de sujetos: las Altas Instituciones del Es-tado, con un régimen privilegiado en varios temas, y los otros sujetos obligados.

Con la incorporación de estos dos grupos de sujetos sometidos a la ley, en cambio, se borran los contornos precisos. Surge la cuestión de hasta qué punto está sometido cada tipo de sujeto por la ley en determinados aspectos regulados por ella. Se comprueba fácilmente la confusión del legislador a la hora de inte-grar la diversidad de sujetos en la omisión de algunos de esos sujetos obligados en la disposición final que se refiere a la entrada en vigor de la ley, que sólo se refiere a los sujetos para los que estaba diseñada la ley en su orientación origi-naria. No está claro tampoco el grado en el que a esos sujetos incorporados les afectan las obligaciones de publicidad activa y procedimiento de acceso o el control externo que se crea en la ley. A lo largo del texto se dará cuenta de todos los problemas que crea la inclusión poco meditada de nuevos sujetos durante el debate parlamentario.

La integración de los nuevos sujetos se hizo por la demanda de los otros gru-pos parlamentarios y la difusa presión social45. Estos grupos defendían su inclu-sión porque, entre otras razones, estos actores (Casa Real, partidos, sindicatos, …) tienen una evidente importancia en la organización institucional o perciben importantes asignaciones económicas de los presupuestos públicos.

Esta oposición parlamentaria y social a la exclusión tuvo bastante incidencia en el arranque del debate parlamentario, que coincidió en el tiempo con noti-cias periodísticas sobre los casos “Noos”, con imputaciones temporal para la hija

45 No tiene mención expresa, pero se entiende aludida en la fórmula del artículo 3. b): Las entidades privadas que perciban durante el periodo de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40% del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo 3.000 euros.

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y permanente para el yerno del Rey, y “los papeles de Bárcenas”, con acusaciones de financiación ilegal del Partido Popular y de percepción de sobresueldos in-compatibles con cargos de gobierno.

Hay que decir que estas exclusiones también tenían lugar en la proposición de ley del grupo popular en la novena legislatura, así como en la proposición de ley del grupo socialista en la décima legislatura.

A pesar de la inclusión de nuevos sujetos, como advirtió SANTAMARÍA PAS-TOR, Juan Alfonso en su comparecencia ante la Ponencia designada en la Co-misión Constitucional del Congreso de Diputados, la ley afecta sólo a la parte ejecutiva del poder político. En lo que toca a las instituciones de legislación o de control al Gobierno, la misma ley establece una subordinación restringida a la actividad administrativa46. Fuera de vista de la Ley de Transparencia permanece la documentación que generan los órganos judiciales en el desarrollo de su fun-ción de jurisdicción.

4. La delimitación objetiva de la información pública

La Ley de Transparencia, en su artículo 13, determina el concepto de infor-mación pública: “Se entiende por información pública los contenidos o docu-mentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.

El concepto de información es novedoso, porque antes se usaban términos como archivos o documentos. Desde luego es más moderno. Se podría conside-rar que los documentos y los archivos son el hermano pobre, pues el concepto de contenidos o de datos se valora mucho más en la sociedad de la información.

En la tramitación parlamentaria hubo alguna queja porque el concepto de información es bastante escurridizo. Se proponía usar el término de “documen-tos públicos” del Convenio del Consejo de Europa de Acceso a los Documentos Públicos de 2009, pero es discutible la validez de esta propuesta, ya que la acepción de “documents” en inglés se separa del significado de “documentos” en español. La definición en ese Convenio de documento público es la siguiente: “toda la información registrada [archivada] de cualquier forma, elaborada o recibida, y en posesión de las autoridades públicas”.

Esta información pública está sometida a la doble obligación de publicidad activa y de información a los solicitantes, mediante el procedimiento diseñado

46 Artículo 2. 1. f): “La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Se-nado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho administrativo”.

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en la ley. Pero no toda la información pública (documentos o contenidos) está sujeta, pues hay una delimitación negativa, que excluye muchos documentos y contenidos del conocimiento ciudadano. Estudiando los elementos no sujetos a la obligación, es donde alguno de los grupos parlamentarios o algunos autores descubren uno de los agujeros negros más grandes en el pregón de la transpa-rencia que se hace desde la instancia política.

1. Causas de restricción en generalSi la Constitución Española había reducido a cuatro los límites para el acceso

a la información o a los archivos (intimidad, infancia-juventud, averiguación de delitos y defensa-seguridad), tanto la Ley de Procedimiento Administrativo en 1992 como la Ley de Transparencia ahora crean unas listas interminables de razones para limitar el acceso a la información pública.

La lista de la Ley de Transparencia es deudora del Convenio del Consejo de Eu-ropa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 2009. Sin embargo, el Convenio no tenía una intención imperativa de imponer todas esas razones de restricción. Al contrario, enumeraba posibles causas de restricción, que los legisladores nacio-nales tendrían que sopesar. La lista fue un aspecto intocable durante la tramita-ción parlamentaria y es muy parecida a la anterior ley, aunque más larga y clara. No puede valorarse de ninguna forma como reducida:

a) La seguridad nacional. b) La defensa. c) Las relaciones exteriores. d) La seguridad pública. e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administra-

tivos o disciplinarios. f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. h) Los intereses económicos y comerciales. i) La política económica y monetaria. j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de

toma de decisión. l) La protección del medio ambiente47.

47 La restricción por razones de medio ambiente tiene contrapunto con un régimen es-pecial de acceso, más libre, regulado por la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE). En materia de salud, también hay una ley específica que regula el acceso a la documentación: Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

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Anteriormente, la Ley de Procedimiento Administrativo vetaba el acceso a los documentos con datos referentes a la intimidad, excepto a la persona afectada. Los documentos de carácter nominativo también podían ser consultados por ter-ceros que acreditasen un interés legítimo. Además de por razones de intimidad, el acceso se podía denegar cuando hubiese razones de interés público, intereses de terceros más dignos de protección y disposición legal en ese sentido; en esas denegaciones debía motivarse la resolución. Por si fuera poco, se establecían otros supuestos de restricción para el acceso: documentos con los denominados actos políticos del gobierno, documentos con información sobre seguridad o defensa, documentos para la averiguación de delitos, documentos protegidos por el secreto comercial, documentos sobre política monetaria.

LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LEY DE TRANSPARENCIA

37. 2 y 3. Intimidad y documentos nominativos Artículo 15 de la ley, datos de carácter personal.

37.5 a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.

37.5 b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.

a) La seguridad nacional. b) La defensa. d) La seguridad pública.

37.5 c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando.

e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

37.5 d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.

j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.

37.5 e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.

i) La política económica y monetaria

37.5 a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.

37.5 b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.

a) La seguridad nacional. b) La defensa. d) La seguridad pública.

c) Las relaciones exteriores.

f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva. g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control. j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.

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k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.

l) La protección del medio ambiente

Queda bastante claro que las causas de restricción de acceso en la Ley de Transparencia, si no aumentan con respecto a la legislación anterior, tampoco disminuyen. La multiplicidad de causas restringe y provoca una sensación de shock. Además, las causas de restricción no están limitadas en el tiempo, algo que se pide desde los sectores progresistas.

Finalmente, se debe expresar que en la aplicación de estos límites se deben aplicar en cada caso los principios de proporcionalidad y justificación. En la valoración de las circunstancias de cada caso es donde se podrá entender si pre-valece el derecho de acceso a la información pública o el bien que se pretende proteger.

2. Protección de datos de carácter personalComo puede comprobarse en la lista de la Ley de Transparencia no se inclu-

ye de forma clara el derecho a la intimidad, tan importante en la Ley de Proce-dimiento Administrativo, por un claro mandato constitucional. En su lugar, apa-rece la protección de datos de carácter personal en el artículo siguiente, el 15.

Desde 1992, año en el que se aprobó la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (vigente hasta el 14 de enero de 2000), el término de “datos de carácter personal” ha ganado terreno, más desde la aprobación de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Con su desarrollo reglamenta-rio y la aplicación de la ley por la Agencia Española de Protección de Datos, la expansión de su esfera a los archivos y a la accesibilidad ha sido imparable. El concepto de “datos de carácter personal” no es coincidente con el de “intimi-dad” y ambos tienen cobertura diferente en la Constitución Española, pero en la legislación, reglamentación y aplicación de los últimos años se observa alguna confusión. Esto se estudiará con mayor detenimiento en otro capítulo de este libro.

En la Ley de Transparencia la intimidad se trata marginalmente como un tipo de dato de carácter personal más protegido. El eclipse del concepto de intimidad por el de datos de carácter personal da fe de la importancia que ha cobrado este segundo concepto en el Derecho español. Hay que decir que la intimidad es un concepto que supera el conjunto formado por los datos identi-ficados en el párrafo anterior.

Si, como hemos visto, las causas de restricción del acceso a la información pública han aumentado, la limitación por la existencia de datos de carácter per-sonal relativos a la intimidad, el honor y la propia imagen siempre ha sido cues-tión de complicada regulación y la redacción de la nueva ley no termina con este

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problema, que dificulta mucho la aplicación. Para información pública (documentos o contenidos) con datos de carácter per-

sonal especialmente protegidos por el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y claramente pertenecientes a la intimidad (ideología, afiliación sindical, religión y creencias) es rotunda la necesi-dad de consentimiento del titular de los datos. Si los datos se refieren a origen racial, a la salud y a la vida sexual, también se precisa el consentimiento para el acceso, a no ser que una ley lo permita. En estos dos casos se aplica un nivel alto de protección.

Estos datos de carácter personal y de la intimidad están protegidos igual que en la Ley de Procedimiento Administrativo o en las Leyes de Patrimonio Histórico.

En el lado opuesto tenemos la documentación con datos meramente identi-ficativos que podríamos valorar fuera del conjunto de datos de carácter personal pertenecientes a la intimidad, nivel bajo de protección. Esta situación es seme-jante a la de los “documentos de carácter nominativo” de la Ley de Procedimien-to Administrativo. En esa ley precisaban los solicitantes de un interés legítimo y directo. En la nueva ley se crean dos conjuntos de datos meramente informa-tivos: 1. datos meramente identificativos relacionados con la organización, fun-cionamiento o actividad pública del órgano y 2. datos meramente identificativos excluidos de la categoría anterior. Para los primeros habilita la libertad de con-sulta. Para los segundos sólo se permite si el perjuicio es menor.

En medio de esos opuestos, tenemos el territorio de la complejidad y la in-certidumbre, donde las normas no aclaran muy bien el régimen de acceso. No lo hacía la ley anterior y no lo hace ahora la Ley de Transparencia. Son datos de carácter personal con una adscripción más dudosa y controvertida al espacio de la intimidad y afectadas por el derecho de disposición sobre los datos de carácter personal de sus titulares. Para esta información pública con un nivel medio de protección, el artículo 15.3 exige una “previa ponderación suficientemente ra-zonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal”. Se estable-ce en la ley, para orientar la ponderación, una serie de criterios:

Criterios aperturistas:• el transcurso del plazo de caducidad de la protección de las leyes de patri-

monio histórico (que veremos más tarde: veinticinco años desde la muer-te del titular o cincuenta desde la fecha del documento);

• el interés legítimo y directo de la persona que solicita la información pública;• la condición de investigador y la motivación de la solicitud con fines his-

tóricos, científicos o estadísticos48;

48 En referencia con el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen que dice: “No se reputarán,

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• el menor perjuicio si los datos de carácter personal son meramente iden-tificativos.

• Criterio clausurista:• la mayor restricción en casos de datos relativos a la intimidad o la seguri-

dad de las personas o a la infancia. En la enunciación de este criterio no se incluye la juventud, pero la Constitución, en el artículo 20, junto a la infancia protege a la juventud.

• A partir de esta ley, en la ponderación suficientemente razonada deberían

tener un papel importante las resoluciones conjuntas de la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a la hora de formular criterios doctrinales para hacer esta ponderación, para ser aplicados en conflictos de intereses y bienes jurídicos semejantes. Habrá que ver cuánto tiempo tardan ambas agencias en crear esos criterios de aplicación y cómo son recibidos en las administraciones que tienen que gestionar esos conflictos.

Como ya venía recogido en la legislación sobre protección de datos de carác-ter personal, la disociación de datos se establece como técnica para permitir el acceso a la información protegida. La disociación debe permitir un acceso a la información pública sin posibilidad de relacionarla con una persona física, pues los datos identificativos se hacen irreconocibles.

La información pública con datos de carácter personal a la que un tercero accede no puede ser cedida por él, ya que la cesión posterior de los datos per-sonales obtenidos está sometida a la normativa de protección de datos. De este modo parece que después de sortear las muchas dificultades para acceder a la información pública, si contiene datos de carácter personal, los accesores no podrán hacer nada con ella so pena de intervención inspectora y sancionadora de la Agencia Española de Protección de Datos.

5. Publicidad activa

Identificados los sujetos obligados y la información pública sometida a las obligaciones, conviene la explicación de los procedimientos para el acceso. La ley crea un procedimiento en el que el sujeto pasivo está obligado a poner a dis-posición la información sin que el ciudadano tenga que solicitarla, la publicidad activa o transparencia. También crea varios procedimientos a instancia de parte, que veremos en el próximo epígrafe.

La ley impone una publicación de información relevante para favorecer la

con carácter general, intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Au-toridad competente de acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante”. Artículo muy importante y no tenido suficientemente en cuenta.

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transparencia. Aunque sea resaltado como un gran avance en transparencia, en realidad no se trata de ninguna novedad, ya que el artículo 37 de la Ley 30/1992 establecía una obligación similar: “Será objeto de periódica publicación la re-lación de los documentos obrantes en poder de las Administraciones Públicas sujetos a un régimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares. Se-rán objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas plan-teadas por los particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del derecho positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Admi-nistración”. Se pueden encontrar normas de publicidad:

• en materia de subvenciones por Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en su artículo 18.

• en contratos en el sector público por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en su artículo 154.

• en materia tributaria por Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en su artículo 12. 3.

La evolución con respecto a la legislación anterior se reduce en esta ley a una enumeración más detallada de esos documentos y contenidos. La información pública relacionada se puede dividir en cuatro grupos:

• Política: planes, programas.• Orgánica: reglamentos orgánicos, relaciones de puesto de trabajo, orga-

nigrama.• Jurídica: directrices, circulares, anteproyectos de ley y proyectos de regla-

mentos, informes.• Económica: contratos, convenios, subvenciones y ayudas, presupuestos,

cuentas anuales, retribuciones de altos cargos, información estadística.

Para ver las insuficiencias, nos referimos a la definición de la publicidad acti-va de uno de los tipos de información pública enumerados, los contratos. Dice la ley:

a) Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebra-ción, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato. Igualmente

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serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos menores podrá realizarse trimestralmente.

Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedi-mientos previstos en la legislación de contratos del sector público.

Muchos de esos datos, por no decir todos, ya se hacían públicos en el Per-fil del Contratante. En cambio, en la relación de informaciones públicas no se puede entrar en las razones de la adjudicación (los informes técnicos, las actas de la mesa de contratación, …), que sería de mayor interés para quien busque corrupciones en los procesos de adjudicación.

Por lo que se refiere a la publicación trimestral de las identidades de los ad-judicatarios y los objetos de los contratos menores realizados, habrá que vigilar el cumplimiento, pues en estas actuaciones es común un fraude contra el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Me refiero a la fragmentación del objeto de un contrato para poder adjudicarlo como contrato menor, sin los rigores de las otras modalidades de contratación.

El cumplimiento de este deber de publicidad activa, sería tutelado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Además, con la ley se crea un Portal de la Transparencia a nivel estatal para efectuar esa publicidad. Este Portal de la Transparencia se suma a la Sede Elec-trónica creada y regulada por la Ley 11/2007. Al final, para las otras Administra-ciones Públicas no se regula la forma en la que deben cumplir estas obligaciones de publicidad activa.

De una lectura del primer apartado del artículo 549, debería considerarse que se trata de una obligación sólo para las Administraciones Públicas, quedando libres los otros sujetos obligados por la ley. Sin embargo, el párrafo segundo del apartado quinto de ese artículo (tras la introducción de una enmienda en el Se-nado) suscita complicadas dudas. Tampoco se acuerda la ley de los otros sujetos obligados cuando regula el Portal de Transparencia. Como se expresó un poco más arriba, estas situaciones de incertidumbre jurídica son la consecuencia de una integración deficiente durante la tramitación parlamentaria de los otros sujetos obligados (partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales, entidades privadas que reciban un determinado nivel de ayudas) en el desarrollo de la ley.

6. Los procedimientos de acceso

Después de ver la puesta a disposición de información sin actividad del ciu-

49 Sólo se refiere a los sujetos del artículo 2.1.

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dadano, en este epígrafe se estudian los procedimientos en los que el ciudada-no tiene que actuar. Hay un procedimiento administrativo ordinario y otro de garantía. Además, se estudia de forma somera la posible impugnación judicial.

1. El procedimiento administrativoTampoco es muy innovadora la creación de un procedimiento de solicitud de

información. Ya la Ley de Procedimiento Administrativo establecía un procedi-miento para la solicitud de información. En el artículo 37.7 se leía: “El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, for-mular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solici-tud genérica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquéllos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas”.

Actos del procedimiento.El procedimiento regulado para el acceso a la información pública en la Ley

de Transparencia tiene algunas mejoras con respecto al procedimiento previo, muy desregulado y menospreciado en la práctica real de los ciudadanos y de las administraciones públicas. Sin embargo, el nuevo procedimiento tiene serias cortapisas y, en el contexto de las muchas restricciones en el objeto de la trans-parencia, no parece una puerta abierta a ciudadanos con anhelos de conocer lo que se hace en el interior de las administraciones que gestionan sus asuntos públicos.

Si la publicidad activa tiene una circunscripción para las Administraciones Públicas (con las dudas manifestadas para los otros sujetos obligados), el pro-cedimiento de información no tiene reducciones y debe entenderse extendido también a los otros sujetos obligados.

En lo formal, el procedimiento tiene iniciación a solicitud. Esta solicitud debe incluir los datos normales en las solicitudes: de identificación, domicilio a efectos de notificación, información pública que se pide; opcionalmente un razonamiento de la petición, optatividad que se justifica en el artículo 4.1 del Convenio del Consejo de Europa de Acceso a los Documentos Públicos de 2009, que, como se ha dicho, no está ratificado ni vigente, pero influye en el contenido de la ley.

Tiene una fase de valoración de la admisión, en la que hay alguna causa bas-tante arriesgada para el éxito de la solicitud (“Que afecten a una pluralidad de personas cuyos datos personales pudieran revelarse con el acceso a la petición, en número tal que no sea posible darles traslado de la solicitud en el tiempo

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establecido para su resolución”). También hay una fase de subsanación. Otra para informar a terceros afectados y para recibir sus alegaciones, suspendiendo el plazo del procedimiento.

El silencio administrativo.Es importante indicar que el plazo de resolución es de un mes (el plazo está

sometido a las diferentes suspensiones) y mucho más importante es apuntar que el sentido del silencio administrativo es negativo, otra muestra que los aspirantes a una mayor transparencia aducen para valorar que el compromiso por la trans-parencia de esta ley no está muy confirmado en el texto vertido en los artículos. La negatividad del silencio administrativo se ha justificado por los promotores alegando que en el derecho comparado la norma general es precisamente el sentido negativo.

Por citar algunos antecedentes, hay que expresar que en la proposición de ley del grupo popular en la novena legislatura se creaba un régimen del silencio administrativo inédito en el procedimiento administrativo de nuestro Estado, con un silencio administrativo negativo que exige al ciudadano una confirma-ción de su solicitud, que se entendería estimada si la Administración Pública (en esa proposición de Ley el ámbito subjetivo no trasciende de esta categoría) no respondía en plazo. Esto hubiese supuesto para el interesado la doble carga de vigilar los plazos, de repetir; tal vez exigir el cumplimiento del acto presunto estimativo. Esta confirmación de la solicitud se parece bastante al recurso de alzada, sin serlo.

Por su parte, en la proposición de ley del grupo socialista en la décima legis-latura, se elegía igualmente un sentido negativo para el silencio administrativo, lo que demuestra una vez más que pese al voto negativo del grupo parlamentario socialista en las votaciones parlamentarias su propuesta era muy próxima al texto aprobado, incluso se puede afirmar sin miedo a errar que era menos avanzada.

El sentido negativo del silencio puede cuadrar con el derecho comparativo en esta materia, pero va en contra de la tendencia de silencio positivo marca-da por la Ley de Procedimiento Administrativo desde su redacción original en 1992, que se ha incrementado en el tenor vigente, aprobado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Además, tampoco se justifica en la Ley de Transparencia la razón imperiosa de interés general de la posición negativa, algo que se exige en la última redacción de la Ley de Procedimiento Administrativo50. El incumplimiento de la Ley de Transparencia de esa exigencia

50 “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolu-ción que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al intere-sado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones

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de razonamiento enfoca el valor que tienen para las instituciones con poder las normas que se “imponen”.

Desde el funcionariado se ha recibido esta posición con alivio, opinión expresada por Rosana de Andrés Díaz, Presidenta de la Asociación de Archiveros en la Función Pública y participante como experta en los grupos creados para el asesoramiento de esta ley, consciente de las dificultades operativas para responder en plazo desde mu-chas unidades. En el día a día del procedimiento administrativo se conoce bastante bien la separación entre las olímpicas promesas del legislador, las mediocres obliga-ciones que imponen las leyes y los insuficientes medios con los que los prometedores dotan a los gestores para cumplir esas obligaciones, máxime cuando los cargos polí-ticos no pueden presumir de resultados. En la mentalidad del político profesional la prioridad es el gancho de la promesa; el incumplimiento de las formas, los plazos o los objetos prometidos pasa a un nivel secundario, cuando se retiran las cámaras que siguen a los políticos en esta sociedad de la política como otro espectáculo y empie-zan a trabajar los grises funcionarios con sus paupérrimos medios.

Una propuesta hábil desde el sector proacceso para esta cuestión era la de convertir el silencio administrativo en positivo para incentivar el cumplimiento de los plazos. Frente al miedo institucional de que se cuelen autorizaciones de acceso en documentos que contienen información a la que no se pueda acceder, se podría proponer la posibilidad que ofrece la Ley de Procedimiento Adminis-trativo (artículo 62. 1. f)) de declarar nulo de pleno derecho ese acto presunto que infringe el ordenamiento jurídico.

El régimen denegador del silencio administrativo elegido en la ley empeora el que se establecía en el artículo 30.4 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, que marcaba un silencio administrativo positivo en los procedimientos de consulta de documentos. No obstante, este reglamento puede entenderse vigente porque desa-rrolla las normas de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español para la documentación que haya sido transferida a los archivos centrales o posteriores, aun-que esta apreciación no está libre de controversia jurídica y se explicará en otro lugar.

La motivación.Abandonando el tema del silencio administrativo y abordando la obligación

de motivación de la resolución, las denegaciones expresas tienen que ser motiva-das, al igual que las resoluciones parcialmente positivas y las positivas contra las alegaciones de terceros. Es de suponer que la mayor parte de las denegaciones se harán por medio de silencio administrativo, sin necesidad de motivación y sin sujeción a la obligación de resolver, aunque el plazo haya vencido.

imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario”.

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2. El procedimiento de impugnación y garantíaLas resoluciones y los actos presuntos deducidos del silencio administrativo

ponen fin a la vía administrativa. No obstante, se puede impugnar potestativa-mente ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (o, en su caso, institu-ciones análogas de las Comunidades Autónomas) en el plazo de un mes, desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

No es reclamable ante este órgano la desestimación de solicitudes de infor-mación dirigidas a la Casa Real, el Congreso, el Senado, el Tribunal Constitu-cional, el Consejo General del Poder Judicial, el Banco de España y otros. En estos casos el interesado sólo puede recurrir ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. En cambio, debería entenderse que los otros sujetos obligados (partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empre-sariales, entidades privadas que reciban un determinado nivel de ayudas) sí es-tán sometidos a este control externo, puesto que no hay exclusión en la norma.

El Consejo tiene tres meses para resolver y la falta de respuesta ha de enten-derse igualmente desestimatoria, una posición común en los recursos potestativos.

Tratándose de Administraciones Pública, el hecho de que no se prescriba el recurso de alzada (que no es potestativo, sino necesario para acudir con posterio-ridad a los órganos judiciales) inicialmente puede parecer una reducción de las garantías para este procedimiento, porque el recurso de alzada es valorado en el discurso oficial como una garantía asequible, ya que la impugnación no impone los mismos esfuerzos y gastos en un recurso administrativo que en un recurso contencioso administrativo. Pero, teniendo en cuenta la efectividad que tiene en la realidad de la práctica administrativa el recurso de alzada, lo cierto es que tampoco las garantías aumentarían con ese recurso en vía administrativa, como no ocurre en la impugnación de otros procedimientos administrativos que no tengan que ver con la solicitud de información (idea que también manifiestan SANTAMARÍA PASTOR51, PARADA VÁZQUEZ52). Más bien, se trata de un retra-so, obligatorio para el ciudadano, del momento en el que puede defenderse de la actividad de una administración, fuera de la esfera de esa administración, en juzgados y tribunales, y un privilegio de la administración que tiene una última oportunidad de enmendarse y un aviso de la molestia que generan sus actos.

El caso es que el recurso de alzada no existe y la reclamación ante el Consejo (aunque se considera sustitutiva del recurso de alzada) es potestativa.

3. Demanda ante los órganos judiciales

51 SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo General. Ma-drid, Iustel, 2009, Tomo II, páginas 622-625.

52 PARADA VÁZQUEZ, Ramón: Derecho Administrativo, Parte general. Madrid, Open, 2013, Tomo II.

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El ciudadano que vea desestimada su solicitud de información, ya sea por re-solución o ya sea por silencio administrativo negativo del sujeto obligado, tiene dos opciones: la reclamación frente al Consejo de Transparencia y Buen Gobier-no, pero también el recurso ante los órganos judiciales competentes. Asimismo los actos administrativos derivados de las reclamaciones del Consejo de Transpa-rencia y Buen Gobierno también se pueden impugnar en la sede judicial.

La conflictividad judicial por este motivo, teniendo en cuenta que en general la ciudadanía tampoco demuestra mucho ánimo de fiscalizar y controlar a sus instituciones, será muy menor. Por otro lado, tampoco me parece que puedan albergarse muchas esperanzas aperturistas en el poder judicial, que histórica-mente ha dado por buenos muchos comportamientos poco comprensibles de las administraciones.

En lo relativo a la impugnación ante el órgano judicial, debe exponerse que la no consideración del derecho de acceso a la información como derecho fun-damental, poniéndolo en relación con el artículo 20 de la Constitución Españo-la, como se escribió más arriba, tiene entre otras consecuencias jurídicas la pér-dida de la posibilidad de uso de dos garantías procesales reservadas en nuestro ordenamiento jurídico a los derechos fundamentales:

• el recurso de amparo frente al Tribunal Constitucional, hecho poco tras-cendente ya que para llegar hasta esa instancia haría falta una voluntad muy firme de defender el derecho de acceso, pasando por todas las ins-tancias previas,

• y el recurso de defensa de derechos fundamentales con preferencia y su-mariedad en los órganos jurisdiccionales ordinarios, que supondría un control más inmediato, intenso y creíble de la actividad de las Administra-ciones Públicas, especialmente, en materia de transparencia. Habría que preguntarse, en cambio, si el derecho de acceso a la información pública debería privilegiarse con respecto a los muchos asuntos que concurren en los juzgados y tribunales.

• Es fácil entender que la impugnación judicial de los actos administrativos de

información pública de las Administraciones Públicas (incluso los de las Altas Ins-tituciones) o del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno compete a la jurisdic-ción de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, la impugnación judicial (sin reclamación ante el Consejo) de una denegación por parte de los otros sujetos obligados (partidos políticos, organizaciones sindicales u organizaciones empresa-riales) ofrece dudas. Lo más lógico sería residenciar esas demandas en la jurisdic-ción civil. Es la enésima consecuencia de la confusión creada por la incorporación durante el debate parlamentario de sujetos para los que no estaba pensada la ley.

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En la Ley de Transparencia no hay modificación de las leyes procesales53 para añadir expresamente los recursos y demandas ocasionados por la desatención del derecho de acceso a la información pública.

7. La organización administrativa de la transparencia

1. Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información y Unidades de Información

El Gobierno entendió la necesidad de crear un órgano centralizado de coor-dinación. Se trata de la Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información (OTAI). Coordina a las diferentes unidades de información y transparencia y tiene encomendada la importante gestión del Portal de Transparencia, que se analiza en el epígrafe posterior, además de otras funciones que se apuntan más adelante.

Esta oficina se creó tras la ley por medio del Real Decreto 671/2014, de 1 de agosto, de modificación del Real Decreto 199/2012, de 23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

El Portal de Transparencia54 del Estado ha echado a andar. Tiene acceso a la información de publicidad obligatoria y un enlace al procedimiento de acceso a la información. En tres años, ocho millones de visitas y 10 mil solicitudes de acceso no dan cuenta de una gran sed de información pública. EL PAIS tiene cada mes 98 millones de visitas. Otras Administraciones Públicas han puesto en marcha su propio portal. Cuando se visitan, en muchos casos da la sensación de que no hay medio destinados a cumplir los mandatos legales.

Si la Oficina de Transparencia y Acceso a la Información no se encuentra regulada en la ley de forma expresa, en cambio, las Unidades de Información y Transparencia se regulan en el artículo 21 de la ley, que dice:

1. Las Administraciones Públicas incluidas en el ámbito de aplicación de este título establecerán sistemas para integrar la gestión de solicitudes de información de los ciudadanos en el funcionamiento de su organización interna.

2. En el ámbito de la Administración General del Estado, existirán unidades especiali-zadas que tendrán las siguientes funciones:

a) Recabar y difundir la información a la que se refiere el capítulo II del título I de esta Ley.

b) Recibir y dar tramitación a las solicitudes de acceso a la información.c) Realizar los trámites internos necesarios para dar acceso a la información solicitada.

53 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

54 http://transparencia.gob.es/

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d) Realizar el seguimiento y control de la correcta tramitación de las solicitudes de acceso a la información.

e) Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información.f) Asegurar la disponibilidad en la respectiva página web o sede electrónica de la infor-

mación cuyo acceso se solicita con más frecuencia.g) Mantener actualizado un mapa de contenidos en el que queden identificados los

distintos tipos de información que obre en poder del órgano.h) Todas aquellas que sean necesarias para asegurar una correcta aplicación de las

disposiciones de esta Ley.3. El resto de las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de este título identifica-

rán claramente el órgano competente para conocer de las solicitudes de acceso.

Como se puede ver, se trata de un segundo nivel de centralización, más con-creto que el de coordinación interdepartamental de la Oficina de Transparen-cia y Acceso a la Información. Pero es subrayable el hecho de que la ley opta por una gestión centralizada de la publicación de información (transparencia) y por una coordinación de la gestión de las solicitudes de información. En otros momentos de la Historia de las Administraciones Públicas era fácil suponer que estas tareas debían ser acometidas por cada uno de los órganos administrativos de cada departamento, sin una coordinación que velara porque las solicitudes llegaran a puerto.

Cada Ministerio ha encajado estas unidades con diferentes fórmulas. En muchas ocasiones estas funciones se han hecho depender de las Unidades de atención al ciudadano y de las correspondientes Subsecretarías como máximo órgano responsable de las obligaciones de transparencia.

La regulación de estas Unidades de Información y Transparencia se desarro-lla en el borrador de Reglamento de la Ley. En ese borrador, además de la coor-dinación de la gestión de las solicitudes de información del departamento, se atribuye a estas unidades administrativas cierta competencia para la resolución directa de alguna de estas solicitudes, cuando.

1ª Se les haya encomendado esta función con carácter general.2ª Se refieran a información que no obre en poder del órgano al que aquellas se dirigen,

cuando se desconozca el competente.3ª Se refieran a información ya publicada. En este caso, la resolución deberá indicar

cómo puede el solicitante acceder a ella.4ª Se refieran a materias que tengan previsto un régimen jurídico específico

de acceso a la información, incluidas las solicitudes de acceso a documen-tos y escritos de un procedimiento judicial.

En este proyecto de Reglamento se establece la posibilidad de crear dos tipos

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de unidades:

a) Unidades de información de transparencia departamentales.b) Unidades de información de transparencia singulares.

Ya hemos dado alguna información sobre las primera. Las segundas pueden crearse en el ámbito de órganos, organismos o entidades con rango mínimo de dirección general cuando así lo exija su nivel de competencia, grado de inde-pendencia y volumen de solicitudes de información que reciban, previo informe preceptivo de la Oficina de la Transparencia y Acceso a la Información. Por eso, se han creado en la Agencia Española de Protección de Datos y en la Tesorería de la Seguridad Social.

2. Consejo de Transparencia y Buen GobiernoEn legislación anterior no había un órgano de garantía para el derecho de

acceso la información pública. Es una vieja aspiración de las plataforma a favor de este derecho y una de las novedades más destacadas de la ley.

Fue en la tramitación parlamentaria de la ley donde se moldeó este órgano, ya que en el proyecto de ley que llegó al Congreso se definía un órgano de con-trol de las obligaciones de transparencia bastante diferente.

En cuanto a su naturaleza, hay que decir que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno es un organismo público adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que debe guardar estricto respeto a sus correspon-dientes ámbitos de autonomía, pues a este organismo autónomo se le atribuye una especial autonomía y plena independencia en el cumplimiento de sus fines. Tiene tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar.

Este Consejo no sólo actúa en la esfera de la Administración del Estado. Al-gunas Comunidades Autónomas han concertado convenio para la tramitación de las reclamaciones.

Está regulado en el Título III de la ley y en el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

La finalidad otorgada en la ley se desglosa en cuatro misiones:

• promover la transparencia de la actividad pública, • velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, • salvaguardar el ejercicio de derecho de acceso a la información pública y • garantizar la observancia de las disposiciones de buen gobierno.

Dentro de la finalidad que la ley y el Estatuto le atribuyen al Consejo resulta difícil entender cómo se hará para comprobar el cumplimiento de todos los de-beres de publicidad activa que la ley impone a los sujetos obligados.

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Tiene dos órganos:

• La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.• El Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lo será

también de su Comisión.La Comisión de Transparencia y Buen Gobierno es un órgano creado para

que el organismo tuviera un mayor grado de participación. De esta forma, su composición es la siguiente:

a) El Presidente.b) Un Diputado, pendiente de propuesta.c) Un Senador, pendiente de propuesta.d) Un representante del Tribunal de Cuentas, actualmente María José de la

Fuente y de la Calle.e) Un representante del Defensor del Pueblo, actualmente José Manuel Sán-

chez Saudinós.f) Un representante de la Agencia Española de Protección de Datos, actual-

mente Agustín Puente Escobar.g) Un representante de la Secretaría de Estado de Administraciones Públi-

cas, pendiente de propuesta.h) Un representante de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fis-

cal, actualmente Diego Pérez Martínez.

Las funciones establecidas en la ley para esta Comisión son las siguientes:

a) Adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta Ley.

b) Asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

c) Informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen esta Ley o que estén relacionados con su objeto.

d) Evaluar el grado de aplicación de esta Ley. Para ello, elaborará anualmente una memoria en la que se incluirá información sobre el cumplimiento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Generales.

e) Promover la elaboración de borradores de recomendaciones y de directri-ces y normas de desarrollo de buenas prácticas en materia de transparen-cia, acceso a la información pública y buen gobierno.

f) Promover actividades de formación y sensibilización para un mejor cono-cimiento de las materias reguladas por esta Ley.

g) Colaborar, en las materias que le son propias, con órganos de naturaleza análoga.

h) Aquellas otras que le sean atribuidas por norma de rango legal o regla-

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mentario.

Por lo que se ve se trata de un órgano consultivo (informes, recomendacio-nes, asesoramiento) para otros órganos y también un órgano de seguimiento de la política de transparencia (memoria).

El órgano más destacado es la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que lo será también de su Comisión, con unas funciones más tangibles, como puede verse en el desglose de funciones del Estatuto:

a) Ostentar la representación legal e institucional del Consejo.b) Adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones conteni-

das en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el reglamento que desarrolle dicha ley o en este Estatuto, aprobando, previo informe de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno, directrices, recomendaciones o guías relativas a su aplicación o interpretación.

c) Velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 19/2013 y adoptar, en su caso, las medidas necesarias para el cese del incumplimiento de estas obligaciones.

d) Conocer de las reclamaciones que se presenten en aplicación del artículo 24 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.

e) Responder las consultas que, con carácter facultativo, le planteen los ór-ganos encargados de tramitar y resolver las solicitudes de acceso a la in-formación.

f) Instar el inicio del procedimiento sancionador previsto en materia de buen gobierno en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. El órgano competente de-berá motivar, en su caso, su decisión de no incoar el procedimiento.

g) Aprobar el anteproyecto de presupuesto del organismo.h) Formar, aprobar y actualizar el inventario de los bienes y derechos del

Consejo.i) Elaborar y proponer a la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno

para su aprobación el proyecto de memoria anual del organismo en la que se analice el grado de aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y se proporcione información detallada sobre el cumplimiento de las obliga-ciones en ella previstas.

j) Convocar y presidir las reuniones de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno.

k) Ser el órgano de contratación del organismo, aprobar los gastos y ordenar los pagos y movimientos de fondos correspondientes así como efectuar la rendición de cuentas del organismo de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.

l) Suscribir convenios con entidades públicas y privadas.

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m) Formular y aprobar las cuentas anuales del organismo.n) Aprobar, en el marco de la normativa reguladora de la función pública, las

propuestas de relaciones de puestos de trabajo, convocar y resolver los proce-sos de provisión de puestos de trabajo que integren al personal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, ejercer la potestad disciplinaria, así como las competencias que, en materia de personal, atribuye la normativa de la fun-ción pública a los Subsecretarios de los Departamentos ministeriales.

o) Proponer, previo informe de la Comisión de Transparencia y Buen Go-bierno, modificaciones a la normativa de rango legal o reglamentario que regule las materias de competencia del Consejo.

p) Proponer a la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno la aprobación y la modificación del Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

q) Resolver recursos contra actos y las decisiones adoptados en materias de su competencia.

r) Recabar de las distintas Administraciones Públicas la información necesa-ria para el cumplimiento de sus funciones.

s) Cualesquiera otras funciones de gestión necesarias para el eficaz cumpli-miento de los fines del Consejo.

Por Real Decreto 1061/2014, de 12 de diciembre, se nombró Presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno a doña María Ester Arizmendi Gutiérrez. Tiene un perfil más técnico que partidista, funcionaria. Ha ejercido puestos de responsabilidad con Gobiernos del Partido Socialista Obrero Español y del Partido Popular, siendo su puesto más relevante el de Directora General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica entre enero de 2012 y octubre de 2014.

El personal del Consejo se compone de 20 personas. Gran parte es personal facultativo o técnico. Hay también un equipo informático, lo que parece impor-tante teniendo en cuenta la importancia que tiene el mantenimiento de su web.

En un tres de funcionamiento, el Consejo55 ha recibido 2145 reclamaciones. Este número de reclamaciones es bajo si se compara con datos que dio la Presi-denta sobre el número de reclamaciones en otros países en el primer año. Según sus datos en el primer año de vida del organismo homólogo en Inglaterra la cifra de reclamaciones fue de decenas de miles.

8. Aplicación y desarrollo reglamentario de la ley

A partir de su paso por el Senado, el legislador estableció plazos de entrada

55 http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/index.html

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en vigor diferenciados para todos los sujetos obligados (un año) y uno ampliado para las Administraciones Territoriales (Comunidades Autónomas y Entidades Locales) (dos años) a partir de la publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado, el 10 de diciembre de 2013. Este plazo largo se explica por la tarea nece-saria para organizar la transparencia dentro de las instituciones.

La fórmula usada resulta bastante sorprendente puesto que aumenta el plazo Comunidades Autónomas y Entidades Locales y no a otros sujetos obligados con menos recursos, como fundaciones públicas, asociaciones públicas, partidos po-líticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales, entidades priva-das que reciban ayudas, ...

La ley estatal impone al Consejo de Ministros la aprobación de algunas normas reglamentarias. Con el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cumple con uno de los manda-tos específicos. Sin embargo, el reglamento general de la ley no se ha aprobado. En 2014 se aprobó un proyecto, pero la falta de Gobierno ha retrasado su apro-bación. En septiembre de 2017 está en fase de aportaciones un nuevo borrador.

Como es normal, el proyecto de reglamento de 2014 repitía gran parte del texto de la ley y concretaba la regulación de algunos aspectos que la ley ya desa-rrolla. Gran parte del texto se destinaba a una regulación más pormenorizada del procedimiento de acceso a la información pública.

Quizá lo más novedoso de este borrador era la organización administrativa de la Administración General del Estado, por medio de la Oficina de la Transpa-rencia y Acceso a la información, dependiente del Ministerio de la Presidencia, y de las Unidades de Información de Transparencia (sic) departamentales, con posibilidad de creación de otras unidades de información singulares en el ámbi-to de órganos, organismos o entidades con rango mínimo de dirección general.

Se observa la carencia de regulación en este boceto del procedimiento para establecer medidas necesarias para el cese de incumplimientos y el inicio de las actuaciones disciplinarias, que exige el artículo 9. 2. de la ley.

Puede ser de interés para los archiveros saber que este desarrollo reglamenta-rio nada dice de la intervención de los archivos o los archiveros en la gestión de la transparencia y el acceso a la información pública. Por ahora.

La falta de Gobierno no en funciones durante la XI Legislatura hizo que el proyecto de Reglamento perdiera fuelle. En el verano de 2017 se ha relanzado el procedimiento, con dudas sobre la conveniencia de rescatar el borrador an-terior o de partir de cero. En la recogida de alegaciones sólo la asociación de Archiveros Españoles de la Función Pública ha realizado aportaciones relaciona-das con los archivos.

9. Relación con las leyes autonómicas de transparencia y otros aspectos

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Como se explicó, antes de la Ley de Transparencia del Estado se habían apro-bado leyes en Galicia, Navarra y Baleares. La ley de Extremadura inició su cami-no después de la estatal, pero terminó su tramitación antes.

La relación entre la ley estatal y las leyes autonómicas se orienta en la dispo-sición final octava de la Ley de Transparencia del Estado, que dice lo siguiente:

La presente Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.1ª, 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución. Se exceptúa lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6, el artículo 9, los apartados 1 y 2 del artículo 10, el artículo 11, el apartado 2 del artículo 21, el apartado 1 del artículo 25, el título III y la disposición adicional segunda.

Esto significa que el estado se atribuye competencia exclusiva para regular la materia:

• Porque regula las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

• Porque se coordina la planificación general de la actividad económica • Porque se establecen bases para el régimen de las Administraciones Públi-

cas y para el procedimiento administrativo común.• No es descabellado valorar que puede haber abuso de competencia en

cualquiera de los tres argumentos utilizados, especialmente en el segundo. Sin embargo, no se han escuchado anuncios para emprender las acciones de oposición del artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Se podía albergar la esperanza de que los partidos críticos con la ley estatal fueran más allá y quitaran límites objetivos al acceso de la información pública o que positivizaran el silencio administrativo en las solicitudes de acceso a la información, según sus protestas. Aunque ello conllevara un conflicto en el Tribunal Constitucional, con el riesgo de perder. Las divergencias y las dis-putas sobre competencia entre Estado y Comunidades Autónomas son pan de cada día. Sin embargo, a pesar del llanto de los legisladores estatales que rechazaban la ley estatal por alicorta y la verborrea entusiasta cuando hacían una ley autonómica a la moda o a pesar de la aparición de gobiernos inéditos en los casi 40 años de este periodo histórico-institucional, nadie ha considera-do que, por coherencia con sus lamentos y rasgamientos, la transparencia bien vale una misa.

Como era previsible, a la ley estatal le siguieron muchas leyes autonómicas de transparencia. Algunas Comunidades Autónomas se habían adelantado a la ley estatal.

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• Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía (BOE 172 de 16/07/2014)

• Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja (BOE 238 de 01/10/2014)

• Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BOE 8 de 09/01/2015)

• Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña (BOE 18 de 21/01/2015)

• Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública Comunidad Autónoma de Canarias (BOE 32 de 06/02/2015)

• Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León (BOE 74 de 27/03/2015)

• Ley 2/2015, de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (BOE 100 de 27/04/2015)

• Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (BOE 115 de 14/05/2015)

• Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno de Galicia (BOE 81 de 04/04/2016)

• Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha (BOE 32 11/02/2016)

El análisis pormenorizado de tantas leyes requeriría mucho más ánimo y ex-tensión que los que corresponden a este trabajo. Dos son los comentarios más interesantes que puedo hacer.

1. El primero tiene por objeto la valoración de la logorrea de los políticos y sus resultados. En el estudio de esta “época de regeneración” se encuen-tran demasiadas manifestaciones de presidentes o consejeros en la materia estimando la ley de su autoría es la más avanzada de España y de Europa. Para resultar convincentes en esas afirmaciones, sus aportaciones han sido la inclusión de una lista interminable de contenidos de publicidad activa en los portales de transparencia (gran parte de esa información ya era accesible por muchos medios) o la creación de órganos de control aten-diendo a las recomendaciones sobre su designación para que parezcan más independientes.

2. El segundo aspecto es menos político y más técnico, para los archiveros. En la ley estatal hay falta de coordinación entre la ley de transparencia y las leyes de patrimonio histórico en lo referente al acceso a los archivos públicos. Después se vuelve a este tema.

Como se indicó antes, no se ha realizado el estudio de todas las leyes au-tonómicas de transparencia, pero, por lo general, estas leyes no suponen una sincronización mejor, salvo en el caso de las leyes andaluza y catalana, un poco la castellano-leonesa.

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Si las otras leyes de transparencia, nuevas en el mundo jurídico, llegaron como un elefante a una cacharrería, la ley andaluza, por lo menos en este punto, se hizo con mayor conciencia de totalidad. La disposición final tercera de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía modifica los artículos 61-63 de la Ley 7/2011, de 3 noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Docu-mental de Andalucía e incluye el acceso a los archivos en el acceso a las leyes de transparencia, estatal y regional.

El acceso a los documentos de titularidad pública y a su información se ajus-tará a lo dispuesto en la Constitución, en la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, en la Ley de Transparencia Pública de Andalucía, en la presente ley y demás normas que resulten de aplicación

Esta acción supone la sumisión de la ley de patrimonio histórico a la ley de transparencia en materia de acceso. Es una fórmula que, por su claridad, otor-ga mayor seguridad jurídica. Supone un detrimento de la accesibilidad, puesto que las leyes de transparencia, como antes el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, son más limitadoras que las leyes de patrimonio histórico, pero nadie es perfecto, como descubrimos en la película de Billy Wilder.

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información públi-ca y buen gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña ordena una modificación de la ley de archivos para coordinar ambas leyes. Cumplió con este mandato con la Ley 20/2015, de 29 de julio, de modificación de la Ley 10/2001, de 13 de julio, de archivos y documentos, que subordina el acceso a los archivos a las leyes de transpa-rencia, con una fórmula mejorada de la opción andaluza:

Artículo 34. Acceso a los documentos públicos.1. Las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos en los

términos y con las condiciones que establecen la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen go-bierno, y el resto de normativa de aplicación.

2. Las administraciones públicas y los archivos integrantes del Sistema de Archivos de Cataluña han de dotarse de los recursos y medios técnicos ne-cesarios para facilitar a los ciudadanos el ejercicio del derecho de acceso a los documentos.

La Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Cas-tilla y León, sin adoptar postura en la cuestión sobre la norma aplicable, reserva a los archivos el acceso a los documentos obrantes en el Archivo General de Castilla y León y en los Archivos Históricos Provinciales.

Las otras leyes autonómicas de transparencia, quizá también con la excep-ción de Navarra, que aprobó su ley antes que el Estado e hizo supletoria la ley de

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transparencia en los archivos, como la ley estatal, dejan en el aire la respuesta a la pregunta de si la ley de transparencia es aplicable en los archivos, lo que pro-voca más dudas que entusiasmo democrático.

10. Conclusiones

Casi todos los grupos parlamentarios reconocieron a la mayoría parlamen-taria (que sustenta al gobierno) su actitud de consenso en la ley. Es notable el cambio producido durante la tramitación, a petición de los grupos de oposición.

Desde la perspectiva de los grupos sociales que promueven la transparencia de las instituciones de gobierno se podría considerar que la ley no cumple con las altas pretensiones que se le atribuyen desde la instancia gubernamental, pero supone algunos avances y algunas continuidades:

1. El derecho de acceso a la información pública adquiere una mayor entidad con una ley específica, aunque se diluya la especificidad con la adición de materias como el buen gobierno, el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, y se frustre el deseo de los grupos proacceso de elevar el listón a este derecho hasta convertirlo en derecho fundamental.

2. Es innegable el esfuerzo por ampliar el ámbito subjetivo, pero la Casa Real sigue luciendo su privilegio y no se hace la mención expresa de la Iglesia que se deseaba en algunos sectores. Tampoco se incluye la actividad juris-diccional de los órganos judiciales. Por supuesto, las grandes empresas o las grandes fortunas siguen libres de la vigilancia pública a pesar de ser los grandes titiriteros. En el debate parlamentario esta cuestión no se formuló.

3. En cuanto a la configuración objetiva, también se puede considerar que la norma nueva es fiel seguidora de la anterior o incluso se puede pensar que con el aumento de causas de restricción negativa la situación es peor que la que existía con la Ley del Procedimiento Administrativo, que supuso el parto múltiple de causas de restricción sin concepción en la Constitución Española.

4. La publicidad activa es más bien una refundición de normas sobre publi-cidad ya existentes en varias normas, aunque se puede apreciar un estira-miento y una codificación de esa obligación.

5. Los cambios procedimentales no pueden valorarse positivamente (el senti-do del silencio administrativo es una pesada losa), pero al menos adquiere una naturaleza más estimada con su detalle en una norma de rango legal.

6. La creación de un órgano de garantía semindependiente supone un cam-bio significativo para el control de la actividad administrativa de transpa-rencia, pero dejó un sabor agridulce a quienes reclamaban la creación de una institución con más blindajes.

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En el ambiente político de los parlamentos nacionales es normal el altisonan-te debate entre unos entusiastas de la democracia que consideran que la ley que aprueba su mayoría es la panacea, identificando todas sus propiedades56, y otros entusiastas de la democracia que niegan que la ley aprobada sea la ley capaz del milagro, haciendo notar todos los aspectos en los que la ley defrauda el anhelo de transparencia y acceso a la información. En otro contexto de mayoría y opo-sición posiblemente los mismos actores representarían papeles invertidos, muy bien representados en cualquiera de los repartos.

Desde la perspectiva que intenta explorarse en este libro, ninguna ley puede tener efectos mágicos para la democratización del sistema. La calidad demo-crática en el tipo de organización social existente es más una quimera que un objetivo perseguible con mejoras legales. La complejidad social, la capacidad del poder para asentar a su beneficio los temas y las posiciones de debate, la infoxica-ción57 por el exceso de información, el desencanto y el desentendimiento ciuda-dano pues la democracia no se siente como propia por el demos, la dificultad de articulación de grandes contrapoderes que hagan resistencia a los poderes que pretenden la perpetuación… son lastres demasiado pesados para que puedan ser elevados con hermosos discursos políticos de entusiastas de la democracia de uno u otro pelaje.

Sin embargo, la ley cumple su inédito objetivo gatopardista: “Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie”.

5. LAS LEYES DE PATRIMONIO HISTÓRICO Y LA INVESTIGACIÓN DE LA PERSECUCIÓN Y VIOLENCIA DURANTE LA GUERRA CIVIL Y LA DICTADURA

Antes de 1985, sólo había normas reguladoras del derecho de acceso a los documentos y a los archivos en la Ley de Secretos Oficiales y en la Constitución Española. Ese año se aprobó la ley estatal que regula el patrimonio histórico, la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (LPHE). Esta ley regula los bienes con interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico, su declaración y su inventario, el régimen de protección, el fomento de la conservación y el acrecentamiento. También se regulan los patrimonios históricos especiales. Dentro de ellos, encontramos al patrimonio histórico documental. Uno de los aspectos regulados en el Título VII es el acceso a los archivos.

56 A pesar de las debilidades analizadas desde la perspectiva progresista, que se expondrá en los próximos epígrafes y el lector podrá valorar, o desde la perspectiva incrédula, en la en-trevista concedida por el Presidente de Gobierno, Mariano Rajoy, a la cadena privada Antena 3 el 20 de enero de 2014 manifestó que se trata de la “ley más avanzada de Europa”.

57 Término usado frecuentemente por Ramón Reig para referirse a la desinformación que se produce por exceso de información.

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En este capítulo se explica este otro grupo de leyes de acceso. Estas leyes tienen dos ámbitos territoriales en el Estado de las Autonomías, las Comunida-des Autónomas y el Estado. Además del estudio del régimen de acceso en los archivos contemplados en su ámbito objetivo, en este capítulo se introduce la ex-posición de uno de los puntos negros más significativos del discurso de la trans-parencia: desde el arribo de la democracia, ésta no ha sido capaz de satisfacer la demanda de conocer los crímenes que el régimen político anterior cometió para acceder al poder y asentarse en él, a pesar de la fuerte demanda social por una parte de la sociedad.

1. El acceso a los archivos en la Ley de Patrimonio Histórico Español

Además de las leyes sucesivas sobre el procedimiento administrativo y sobre la transparencia que desarrollan el artículo 105 b) de la Constitución Española en la regulación sobre el acceso a los archivos y a la documentación, hay que te-ner en cuenta la legislación sobre el patrimonio histórico y sobre todo documen-tal, que aplica también lo establecido en los artículo 44 y 46 de la Constitución Española.

Esta legislación llegó al mundo jurídico con anticipación a las prescripciones incluidas en la Ley de Procedimiento Administrativo. Las primeras leyes auto-nómicas incluso se adelantaron a la estatal y llegaron en la primera mitad de los años ochenta. Pronto el Estado aprobó una ley propia y su acción fue seguida de una ristra de leyes autonómicas, algo similar a lo que ha ocurrido con la materia de la transparencia, que fue anunciada por tres leyes autonómicas, confirmada en una estatal que abre la veda a otras leyes autonómicas.

En la LPHE la documentación de los archivos públicos sería accesible con carácter general. Se excluye la documentación que contenga Secretos Oficiales o información que afecte a la seguridad, defensa o averiguación de delitos o en otros casos que se determinen por ley. Se puede levantar esta prohibición con una autorización expresa para ello, que debe obtenerse de la autoridad que hizo la declaración o del ministro competente58. Se echa en falta, como ocurre en otros países, un levantamiento automático de la restricción.

También se excluyen del libre acceso los documentos que contengan datos personales de carácter policial, procesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen. Para acceder a estos documentos es preciso el consentimiento expreso de los afectados o el transcurso de un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años, a partir de la fecha de los documentos.

58 Artículo 57.

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Como puede apreciarse, el planteamiento es bastante más sencillo y claro que el elegido posteriormente en las leyes de procedimiento administrativo o transparencia y es muy semejante a la posición definida en la Constitución Espa-ñola en el archicitado artículo 105. b) para los archivos administrativos, aunque esta ley se refiera a los archivos centrales y posteriores.

Si el régimen de acceso de la Ley de Procedimiento Administrativo (artículo 1) era aplicable a todas las Administraciones Públicas, la LPHE no es aplicable al Patrimonio Documental de todas las Comunidades Autónomas, ya que la com-petencia sobre archivos quedó en territorio de nadie en la Constitución y fue atribuida en los Estatutos de Autonomía a las Comunidades Autónomas. Por eso, cada Comunidad Autónoma ha aprobado su ley, que suele tener disposicio-nes propias sobre acceso a la documentación que incluye en la definición de su Patrimonio Documental59.

Aun así, el Estado ha querido intervenir valiéndose de las competencias atri-buidas por la Constitución Española de 1. regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y de 2. servicio de la cultura como deber y atribución esencial. Esto hay que tenerlo en cuenta para la deter-minación del régimen de aplicación, estatal o autonómico que le corresponde a los diferentes archivos.

Esa normativa estatal tiene cuádruple valor jurídico:

1. Es directamente aplicable a mucha documentación que no pertenece a los patrimonios documentales regionales; por ejemplo, la documentación generada por la Administración Central de la Administración General del Estado.

2. Algunas leyes autonómicas derivan a la ley estatal el régimen de acceso de la documentación de la Administración Territorial de la Administración General del Estado (Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas).

3. En tercer lugar, tiene influjo en las posiciones normativas de las Comuni-dades Autónomas, que han trasladado a sus leyes territoriales los princi-pios de la legislación estatal.

4. Por último, tiene una vigencia de forma supletoria para las Comunidades Autónomas en las que no se aprueben normas específicas sobre esta ma-teria, lo que tiene bastante más proyección de lo que se pudiera imaginar en un principio.

59 Con la Ley de Transparencia se reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de aprobar sus propias leyes de transparencia, a pesar de que no podían incidir en el artículo 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo. La situación de duplicidad territorial en el ac-ceso a la información pública en la edad administrativa se asemejará a la situación en el acceso a los archivos históricos.

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La LPHE establecía el criterio más claro de los que se han puesto en apli-cación en estos treinta-cuarenta años de “democracia”. Las restricciones mani-festadas son claras (derechos de honor, intimidad, propia imagen, seguridad y defensa, secretos oficiales, averiguación de delitos), aunque haya una cláusula abierta a crear otras causas de limitación por ley, y tienen límites a su vez, aunque algunas veces la descalificación dependa de la voluntad política y no del trans-curso de un plazo.

Del mismo modo, se sabe cuándo entra en vigor dentro del ciclo vital del documento (cuando llegan al Archivo Central). Por vía reglamentaria, se ha re-gulado de forma clara el procedimiento de consulta en el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso.

La legislación que se aprobó con el tiempo para los archivos administrativos supone una mayor dosis de inseguridad jurídica y un régimen bastante más com-plicado para que triunfe el derecho de acceso. No hay más que ver las inacaba-bles listas de restricciones de la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley de Transparencia o su ilimitación.

La conexión entre las leyes de patrimonio histórico documental y la Ley de Transparencia se hace con una referencia dentro de la Ley de Transparencia al precepto de la LPHE que establece los plazos de prescripción automática de la restricción de acceso por motivo de intimidad (veinticinco años desde la muerte del titular o cincuenta desde la fecha del documento) como criterio para ponde-rar el acceso a información pública con datos de carácter personal.

Hubiese sido deseable que la nueva norma delimitara de una forma más pre-cisa las líneas divisorias de estos dos marcos jurídicos para evitar conflictos de normas. Si en el caso de la causa de restricción de la intimidad queda claro que el plazo de vigor de 25/50 años establecido en la LPHE se extiende a cual-quier edad de la documentación, no podemos saber si la documentación que se transfiere de los archivos administrativos de gestión a los archivos centrales (y siguientes) se zafan de todas las causas de restricción que están presentes en la Ley de Transparencia y ausentes en la LPHE y si entran en el ámbito más libre de la LPHE.

2. Las leyes de patrimonio documental de las Comunidades Autónomas

Empezando por donde terminamos el epígrafe anterior, hay que decir que las leyes de transparencia autonómica tampoco tienen una buena coordinación con sus leyes de patrimonio histórico documental. Estas leyes de transparencia, como en el caso estatal, son más restrictivas que las leyes de patrimonio docu-mental.

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En el siguiente cuadro se enumeran las leyes aprobadas por las Comunidades Autónomas en materia de archivos y patrimonio documental, en las que se inser-tan las normas propias sobre acceso.

• Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía.

• Ley 6/1986, de 28 noviembre 1986. Regulación de los Archivos de Aragón• Ley 1/2001, de 6 marzo 2001. Norma reguladora del Patrimonio Cultural

del Principado de Asturias• Ley 3/1990, de 22 febrero 1990. Normas reguladoras del Patrimonio Do-

cumental y Archivos de Canarias• Ley 3/2002, de 28 junio 2002. Archivos de Cantabria• Ley 19/2002, de 24 octubre 2002. Archivos Públicos de Castilla-La Mancha• Ley 4/2013, de 16 de mayo, de Patrimonio Cultural de Castilla-La Mancha• Ley 6/1991, de 19 abril 1991. Regula los Archivos y el Patrimonio Docu-

mental de Castilla y León• Ley 10/2001, de 13 julio 2001. Archivos y documentos de Cataluña• Ley 2/2007, de 12 de abril, de archivos y patrimonio documental de Ex-

tremadura• Ley 7/2014 de 26 de septiembre de archivos y documentos de Galicia.• Ley 15/2006, del 17 de octubre, de archivos y patrimonio documental de

las Illes Balears• Ley 4/1994, de 24 mayo 1994. Archivos y Patrimonio Documental de La

Rioja• Ley 4/1993, de 21 abril 1993. Regula los Archivos y Patrimonio Documen-

tal de la Comunidad de Madrid • Ley 6/1990, de 11 abril 1990. Regula los Archivos y el Patrimonio Docu-

mental de la Región de Murcia• Ley Foral 12/2007, de 4 de abril, de Archivos y Documentos de Navarra • Ley 7/1990, de 3 julio 1990. Regulación del Patrimonio Cultural Vasco• Ley 3/2005, de 15 junio. Ley de Archivos de la Comunitat Valenciana

3. El acceso al patrimonio documental para la investigación de la persecución y violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura.

Pese al régimen más abierto de estas leyes de patrimonio histórico documen-tal, cuando la investigación de la Historia afronta tabúes de nada sirve la postura abierta que se declara por la ley. Presumir de transparencia queda bonito para

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quienes quieren fardar de méritos democráticos, pero algunos temas y algunas informaciones (públicas o privadas, de la Historia o de la actualidad) no son admitidos por el poder en el debate público.

La constitución de un nuevo Estado de democracia representativa y con li-bertades públicas a partir de la dictadura se hizo sobre diversos pactos políti-cos, que lo envuelven todo y también la configuración del derecho de acceso a los documentos: la monarquía, un régimen político de representación bastante controlada y participación impedida, la distribución desigual de la riqueza, la incuestionable unidad territorial con autonomía. Uno de esos temas prohibidos es la impunidad sobre los crímenes durante la Guerra Civil, la Dictadura con Franco como Jefe de Estado o la Transición. Es lo que se conoce como pacto de amnesia.

La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la gue-rra civil y la dictadura nació con la intención solemne de honrar y resarcir a las víctimas de los crímenes de esos periodos. En esa ley, se crea un procedimiento de declaración de ilegitimidad para las resoluciones y sanciones por motivos político durante el periodo de guerra civil y dictadura. Se crean también nuevas indemnizaciones o ayudas para las personas y familias que habían sufrido esas violaciones. Finalmente, los poderes públicos se comprometen a colaborar con las personas, familias y asociaciones interesadas en localizar e identificar a las víc-timas. Hay otras medidas de eliminación de escudos, insignias, placas y otros ele-mentos de conmemoración o exaltación de la sublevación militar o la represión.

A pesar de que estas medidas provocaron la representación de dos papeles teatrales (una derecha escandalizada por la reapertura de las heridas de una guerra en la que no creen que haya responsables y una izquierda institucional conmovida por el abandono de las víctimas), estas medidas dejaron desconten-tas a muchas de las asociaciones que reclamaban la reparación. En primer lugar, se quejan de la escasa colaboración que desarrollan en la práctica las Adminis-traciones Públicas a la hora de investigar la verdad y honrar a las víctimas y al régimen político quebrantado. Más allá, algunas asociaciones no se limitan a reclamar la verdad, sino que exigen la responsabilidad criminal y civil subsidiaria contra los autores de aquellos actos, aunque hayan pasado décadas y la especie de los autores se vaya extinguiendo.

Por lo que respecta al acceso a la información pública o a los fondos docu-mentales, la ley tiene un artículo más declarativo que imperativo.

Artículo 22. Derecho de acceso a los fondos de los archivos públicos y privados1. A los efectos de lo previsto en esta Ley, se garantiza el derecho de acceso a

los fondos documentales depositados en los archivos públicos y la obten-ción de las copias que se soliciten.

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2. Lo previsto en el apartado anterior será de aplicación, en sus propios tér-minos, a los archivos privados sostenidos, total o parcialmente, con fondos públicos.

3. Los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para la protección, la integridad y catalogación de estos documentos, en particular en los ca-sos de mayor deterioro o riesgo de degradación.

El tabú no se abre con ese artículo. Tampoco la Ley de Transparencia se acuerda de esta cuestión más concreta del derecho de acceso a la información pública o a los archivos, pues los temas vetados deben permanecer encerrados en el silencio para no abrir reflexiones morales y políticas, aunque sean históri-cas, porque ese pasado pone las bases del presente social.

Es muy difícil imaginar las razones que pueden utilizarse para la objeción a esa investigación, pues la ley de patrimonio histórico documental sólo marca las causas de Secretos Oficiales, seguridad del Estado, averiguación de delitos e intimidad. En Derecho, no se pueden alegar otras causas. Ninguna de ellas tiene muchos visos de ser causa válida de limitación, como se explica en los próximos párrafos.

Para la utilización de la excusa de los Secretos Oficiales o seguridad del Esta-do hace falta una declaración de secreto oficial. Es posible que esta declaración obre en algunos casos, pero no de forma masiva para toda la documentación que discrecionalmente se cierra por los archivos que la custodian. No hay decla-ración de reserva o secreto para archivos enteros. Para los casos en los que exista esa declaración (una mínima parte), se siente la necesidad de que esas decla-raciones tengan caducidad automática y no dependa de voluntades humanas, como se afirmado en este texto en más de una ocasión.

Por supuesto, no hay averiguación presente de delitos que justifique el im-pedimento sobre estos documentos y archivos. Todo lo contrario. Los posibles delitos forman parte de ese espacio de impunidad de los poderosos y las investi-gaciones de delitos están totalmente descartadas. Se ha instado esa investigación en muchas ocasiones y en ninguna ha habido una voluntad fiscal o judicial de hacerlas avanzar60.

Tampoco se restringe el acceso a esos archivos por la protección de los dere-chos de honor o intimidad. Son tres las razones por las que no se podría aceptar esta restricción.

60 El proceso iniciado en el Juzgado de Instrucción Número 5 de la Audiencia Nacional tenía una voluntad bastante críptica sin imputaciones. Más credibilidad ofrece la llamada que-rella argentina que instruye la jueza argentina María Servini de Cubría usando la jurisdicción universal, que ha imputado a dos personas, José Antonio González Pacheco, apodado “Billy El Niño” y el ex agente de la Guardia Civil Jesús Muñecas Aguilar, y posiblemente adopte acciones contra otras personas con altas responsabilidades durante la dictadura.

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1. El Tribunal Constitucional ha repetido en numerosas ocasiones que los derechos de intimidad y de honor están limitados. La averiguación de esos presuntos delitos puede ser una de las razones para limitar los derechos de honor o intimidad y permitir el acceso. Como sabemos, esas investigacio-nes están frenadas por las Leyes de Amnistía, según el Tribunal Supremo ha sentenciado recientemente.

2. La investigación histórica también puede tener prevalencia sobre esos dere-chos de la privacidad, porque la libertad de investigación está cubierta por la libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica del artículo 20. 1. b) de la Constitución. Esta razón cobra mayor fuerza si tenemos en cuenta el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, que dice: “No se reputarán, con carácter general, intromisiones ilegí-timas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la ley, ni cuando predomine un interés histórico, científico o cultural relevante”. Este artículo ha permanecido denostado durante todas las décadas de vigencia de la ley y atribuye a los investigadores un poderoso argumento para abrir las puertas esos archivos trancados. Esta razón para admitir la investigación histórica sobre los archivos que custodian la docu-mentación relativa a los crímenes del franquismo incluso ha sido estima por el Tribunal Constitucional en Sentencia del años 200461.

3. Por si estas dos razones de neutralización de esta causa de limitación y, por lo tanto, de apertura a la investigación no fuesen argumento bastante, encon-

61 Fundamento jurídico 5 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 43/2004 en la que defi-ne el derecho de investigación histórica como un ámbito más privilegiado que la libertad de expresión: “Pues bien, es posible colegir que la libertad científica (en lo que ahora interesa, el debate histórico) disfruta en nuestra Constitución de una protección acrecida respecto de la que opera para las libertades de expresión e información, ya que mientras que éstas se refieren a hechos actuales protagonizados por personas del presente, aquélla, participando también de contenidos propios de las libertades de expresión e información -pues no deja de ser una narración de hechos y una expresión de opiniones y valoraciones y, en consecuencia, información y libre expresión a los efectos del art. 20.1 a) y d) CE- se refiere siempre a hechos del pasado y protagonizados por individuos cuya personalidad, en el sentido constitucional del término (su libre desarrollo es fundamento del orden político y de la paz social: art. 10.1 CE), se ha ido diluyendo necesariamente como consecuencia del paso del tiempo y no puede opo-nerse, por tanto, como límite a la libertad científica con el mismo alcance e intensidad con el que se opone la dignidad de los vivos al ejercicio de las libertades de expresión e información de sus coetáneos. Por lo demás, sólo de esta manera se hace posible la investigación histórica, que es siempre, por definición, polémica y discutible, por erigirse alrededor de aseveraciones y juicios de valor sobre cuya verdad objetiva es imposible alcanzar plena certidumbre, siendo así que esa incertidumbre consustancial al debate histórico representa lo que éste tiene de más valioso, respetable y digno de protección por el papel esencial que desempeña en la formación de una conciencia histórica adecuada a la dignidad de los ciudadanos de una sociedad libre y democrática”.

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tramos una tercera justificación para permitir la investigación de esos fondos: el transcurso de más de cincuenta años desde que esa documentación fue producida de veinticinco años desde la muerte de los titulares de los derechos.

Siendo así, la obstaculización del acceso a esa documentación se encuentra en una causa no declarada ni escrita, ese pacto de silencio, formalizado en las Leyes de Amnistía de 1976 y 1977. Estas leyes cerraron las posibilidades a cual-quier denuncia o querella criminal y, por lo que se aprecia, también a cualquier proyecto de investigación y búsqueda de la verdad.

La Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía fue aprobada por 296 votos favora-bles, 18 abstenciones (del grupo de Alianza Popular, que se opone a la amnistía de terroristas y no acepta el clima de amnistía que provoca desorden público) y sólo dos votos en contra (del diputado Francisco Letamendia Belzunce del par-tido Euskadiko Eskerra y del diputado Hipólito Gómez de las Roces del partido Candidatura Aragonesa Independiente de Centro).

Por el Partido Comunista de España (PCE)62, Marcelino Camacho decía: “No-sotros, precisamente, los comunistas, que tantas heridas tenemos, que tanto he-mos sufrido, enterramos nuestros muertos y nuestros rencores”63. No hay en su discurso ninguna referencia al hecho de que en esa ley el Estado franquista per-donaba a los presos (que se llamaron) políticos de la dictadura, pero también se amnistiaban los actos realizados por funcionarios de la Dictadura, poniendo un punto y final a la responsabilidad criminal. Su posición no fue de oposición, de voto testimonial en contra o de abstención. Eligió finalmente la postura de la con-ciliación, quizá haciendo cálculos de su verdadera fuerza en la sociedad española.

Las leyes de amnistía dejaron colgado el anhelo de verdad y de enjuiciamien-to de los crímenes del franquismo de una parte de las víctimas, que ha seguido reclamando la verdad y la responsabilidad criminal de sus autores, en instancias internas o exteriores, como ocurre ahora con la causa abierta en Argentina.

Aunque nunca se haya hecho la indicación en ninguna ley reguladora del de-recho de acceso a los archivos, ese pacto de silencio y amnesia de forma implícita blinda toda esa documentación contra las “insanas curiosidades”.

Del 23 al 30 de septiembre de 2013 un Grupo de Trabajo sobre las Desapari-ciones Forzadas o Involuntarias de la ONU visitó España. En sus observaciones preliminares realiza un buen estado de la cuestión:

El acceso a la información y a los archivos constituye un problema princi-pal para las víctimas en el proceso de obtención de la verdad. En algunos

62 Se expone la posición del PCE y no la de otros partidos por la relevancia que este partido tuvo en la oposición a la dictadura, la represión recibida, su aceptación de las leyes de amnistía y su reciente alineamiento con algunas asociaciones de memoria histórica.

63 Diario de Sesiones de 14 de octubre de 1977, número 24.

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casos ha habido una destrucción deliberada de documentos. Los archivos de seguridad todavía son de difícil o casi imposible acceso. En general hay una cierta resistencia a desclasificar o permitir el acceso a documentos. Falta una ley integral que regule el acceso a la información y a los archi-vos, lo que crea una situación por la cual el acceso a los archivos públi-cos puede estar reglamentado diferentemente en función de las distintas áreas geográficas. Esto crea situaciones en donde es posible que el acceso a la información pueda depender de la buena voluntad y/o la interpreta-ción normativa del particular que atienda la demanda.

El Grupo de Trabajo toma nota de la existencia de una serie de controversias relacionadas con los registros de defunciones así como la veracidad de la infor-mación contenida en ellos. Algunos de los libros de registros han sido destrui-dos, o no se permite el acceso a ellos debido a la protección de datos personales o a otras razones. El Grupo de Trabajo también recibió información sobre el difícil acceso a archivos pertenecientes a la Iglesia Católica64.

4. Conclusiones

El Estado de las Autonomías crea varios ordenamientos jurídicos para di-ferentes territorios, que conviven con un ordenamiento jurídico para todo el Estado. En muchos casos no es fácil determinar la norma aplicable en un terri-torio. Por eso, cada ley establece unas normas sobre el ámbito de aplicación que determinan el alcance.

Además, se podría decir que en la regulación del acceso a la información pública y a los archivos hay otros dos ordenamientos jurídicos en relación, ya no por razón de territorialidad, sino por razón de edad de la información pública o los documentos: en la primera edad rige actualmente la Ley de Transparencia estatal y pronto se aprobarán leyes autonómicas de similar naturaleza; a partir de la segunda edad tienen eficacia las normas de las leyes sobre patrimonio his-tórico documental.

En la teoría debería ser así. En la práctica, la incertidumbre y el conflicto de normas no son inusuales.

Si en el nivel político abunda la presentación del político profesional en la vida pública (parafraseando a Goffman) como una persona ejemplarmente transparente, lo que ocurre con el acceso a los archivos y la investigación de los crímenes del franquismo es una muestra significativa de la real voluntad de transparencia del poder político. Esa voluntad es muy propagandística en las declaraciones políticas. En la práctica se tolera el acceso a la información en ge-

64 Este informe previo puede obtenerse en la página web de la Oficina del Alto Comisiona-do de la ONU para los Derechos Humanos: http://www.ohchr.org/

http://www.ohchr.org/

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neral pues no tiene mucha capacidad de crear conciencias, debates y formas de vida contradictorias con el sistema social. Sin embargo, la voluntad permisiva se torna oclusiva en cuanto se solicitan informaciones para la denuncia, histórica o presente de personas que forman parte del poder actual o que puedan abrir un debate social sobre responsabilidades.

6. LA INCERTIDUMBRE PROFESIONAL COMO DIFICULTAD PARA LA TRANSPARENCIA PROMETIDA

Si en la exposición del derecho positivo construído se resaltó el luminoso entusiasmo del legislador que renueva la regulación sobre el acceso a la infor-mación pública, en la explicación de la recepción de ese derecho positivo en las manos del profesional de la gestión de la información y la documentación no se puede dar cuenta de un tono tan celebrativo. En la rutina de este profesional la sensación general difiere mucho del discurso oficial entonado en las institu-ciones.

En este capítulo se enfoca esta sensación de incertidumbre que invade a mu-chos profesionales cuando tienen que tomar decisiones sobre acceso a los do-cumentos, en medio de una normativa tan basta y de tantos límites. Cuando los rectores de la institución prometen transparencia, muchas veces estos profesio-nales tienen la ilusión de colaborar con un supersticioso principio.

Además, se desarrolla una explicación de alguna de las causas de restricción del acceso con un esfuerzo por hacer sencilla la explicación: el derecho de inti-midad en relación con los datos de carácter personal y la defensa/seguridad. No se estudian las muchas otras causas de restricción porque ese empeño le viene demasiado grande al propósito de este libro.

1. Principio de incertidumbre profesional

En la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley de Procedimiento), antes de la modificación por la Ley de Transparencia, el artículo 37.6. g) establecía que el acceso o la consulta a los fondos de los Archivos Históricos se regirían por sus propias normas, entendiendo por tales las leyes de archivos o de patrimonio histórico o de patrimonio documental (leyes de archivos).

Como son muchas las leyes de archivos (la estatal y las autonómicas), las fronteras entre los dos regímenes jurídicos son diversas. En lo que se refiere al ámbito de aplicación de la ley estatal65, el artículo 57. 1. a) de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (Ley de Patrimonio Histórico Español)

65 En el libro se explican las zonas (directa, indirecta, supletoria) de eficacia de esta ley estatal de archivos, como una de las formas especiales del patrimonio histórico.

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pone el mojón en la transferencia desde los archivos de oficina o de gestión y los archivos centrales:

Artículo 571. La consulta de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental

Español a que se refiere el artículo 49.2 se atendrá a las siguientes reglas:

a) Con carácter general, tales documentos, concluida su tramitación y depo-sitados y registrados en los Archivos centrales de las correspondientes en-tidades de Derecho Público, conforme a las normas que se establezcan por vía reglamentaria, serán de libre consulta a no ser que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser pú-blicamente conocidos por disposición expresa de la Ley, o que la difusión de su contenido pueda entrañar riesgos para la seguridad y la Defensa del Estado o la averiguación de los delitos.

b) No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, cabrá solicitar autori-zación administrativa para tener acceso a los documentos excluidos de consulta pública. Dicha autorización podrá ser concedida, en los casos de documentos secretos o reservados, por la Autoridad que hizo la respectiva declaración, y en los demás casos, por el Jefe del Departamento encargado de su custodia.

c) Los documentos que contengan datos personales de carácter policial, pro-cesal, clínico o de cualquier otra índole que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen, no podrán ser públicamente consultados sin que medie consentimiento expreso de los afectados o hasta que haya transcurrido un plazo de veinticinco años desde su muerte, si su fecha es conocida o, en otro caso, de cincuenta años a partir de la fecha de los documentos.

2. Reglamentariamente se establecerán las condiciones para la realización de la consulta de los documentos a que se refiere este artículo, así como para la obtención de reproducciones de los mismos.

El desarrollo reglamentario, como sabemos, se hizo en el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organis-mos Públicos y su régimen de acceso (Reglamento de Archivos Estatales). Establece unas normas mucho más concretas para el procedimiento de consulta o acceso. En lo sustantivo o no procedimental no hace mucho desarrollo, ya que la ley es bastante precisa.

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Considerando la conceptualización de los tipos de archivo dentro del ciclo vital del documento de los archiveros (archivos de gestión, central, intermedio, históri-co) la opción de situar el deslinde en el momento de conclusión de la transferencia desde el archivo de gestión hasta el archivo central podría considerarse prematura, ya que el archivo central normalmente se considera archivo también administrativo.

En las Comunidades Autónomas, el itinerario de razonamiento debe ser simi-lar. Habría que buscar en sus normas de regulación de los archivos el meridiano. Hay algunas Comunidades Autónomas en las que supletoriamente debe aplicar-se el método de la ley estatal.

La nueva Ley de Transparencia llega a un territorio movedizo y poco explo-rado, donde no había mucha claridad, y trae la confusión y la incertidumbre de la novedad.

Ya no hay letra 37. 6. g) de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues todo el artículo 37 fue modificado para convertirlo en una referencia a la Ley de Transparencia. El artículo 13. d) de la más reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas indica que las personas con capacidad de obrar tienen derecho: “Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico”. Se limita a esta referencia.

Los regímenes especiales de acceso a la información se regulan en la Dis-posición Adicional Primera. Aunque la Ley de Transparencia sea bastante más larga que el artículo 37 derogado, no reserva un hueco para reproducir una lista abierta de los ámbitos específicos de acceso como la del texto previo: “2. Se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información.”

Sólo menciona dos materias separadas del régimen general: “3. En este senti-do, esta Ley será de aplicación, en lo no previsto en sus respectivas normas regu-ladoras, al acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización”.

En esta falta de mención expresa, algunas personas consideran que desa-parece el régimen especial de acceso o consulta en los archivos no de gestión, considerando en paralelo que la Ley de Transparencia es aplicable directa y exclusivamente. Pero también podría entenderse que la supervivencia de los re-gímenes específico no depende tanto de una mención en el apartado tres como de la pervivencia de unas leyes especiales.

En los comienzos de la tramitación parlamentaria de la Ley de Transparencia también se recogía de forma expresa la “información obrante en los archivos que no tengan la consideración de archivos de oficina o gestión” como el tercero de los regímenes específicos en los que la Ley de Transparencia se convertía en derecho supletorio.

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En aquel momento el profesor de Derecho Administrativo, Emilio Guichot también consideraba que el proyecto de Ley de Transparencia mantenía este régimen especial para los fondos de los archivos históricos:

En cuanto a los contras, por citar los más importantes, citaría la inaplicación de la normativa a toda la información que obre en archivos que no sean de gestión u oficina, lo que, además de presuponer la generalidad de las categorías archi-vísticas estatales y autonómicas, va a hacer depender la efectividad del derecho de los ciudadanos y el procedimiento mismo de un elemento organizativo66.

Parece que no entendía los efectos positivos de la pervivencia de este ré-gimen jurídico especial (un acceso menos restringido a los documentos, por ejemplo) y sólo veía consecuencias negativas, una fragmentación del régimen jurídico de acceso.

También en la tramitación de la ley estatal, los Archiveros Españoles en la Función Pública (AEFP) comparecieron proponiendo, con sensatez, que esta ley regulara el acceso a todo el ciclo vital del documento, como forma de infor-mación pública, pero con un planteamiento más global que el del señor Gui-chot. Su propuesta de unificación de la norma de acceso planteaba la modifica-ción paralela de la Ley de Patrimonio Histórico y la caducidad en el tiempo de los límites objetivos al acceso.

Esta mención explícita de un régimen especial de acceso a los archivos cen-trales y posteriores desapareció del proyecto de ley por enmiendas de los grupos socialista y popular durante la tramitación en el Congreso de Diputados. En ambos se observa el peso de planteamientos como el de Emilio Guichot, que fue compareciente en el Congreso de Diputados para asesorar a los legisladores.

En la enmienda 498 el grupo socialista lo justifica de la siguiente forma: “La ley no debe remitir a la regulación específica de los archivos históricos ya que la Ley de Patrimonio Histórico Español considera que el patrimonio documental lo integran todos los documentos públicos desde el mismo momento en que se generan. Por tanto, a estos efectos no se deben distinguir los archivos históricos de los de ofici-nas y gestión”. Es decir, hace una propuesta de unificar el régimen de acceso a los archivos, sin modificar el artículo 57 de la Ley de Patrimonio Histórico Español.

En la enmienda 534 el grupo popular hace una justificación parecida: “Se unifica el acceso a la información sin diferenciar entre el tipo de archivo en el que se encuentre, garantizando así la igualdad en el acceso independientemen-te de la ubicación de la información”.

66 GUICHOT, Emilio: “El proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pú-blica y Buen Gobierno y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas” en Jornadas “Transparencia Pública en Andalucía” http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/jorna-das/sites/default/files/PN_EmilioGichot_v1_0.pdf (Consultado el 9 de mayo de 2014)

http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/jornadas/sites/default/files/PN_EmilioGichot_v1_0.pdf

http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/jornadas/sites/default/files/PN_EmilioGichot_v1_0.pdf

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La intención del legislador de eliminar la duplicidad de regímenes anterio-res para el acceso a los archivos parece bastante clara en la aceptación de las en-miendas que se justifican de ese modo. No puede obviarse, además, un principio de solución de conflicto de normas por el que una ley posterior deroga a una anterior. Sin embargo, puede considerarse que se trata de una decisión inme-ditada, ya que no se tienen en cuenta aspectos que se exponen a continuación.

Como le ocurre a la ley en otros elementos (como la inclusión desaliñada de sujetos pasivos), la incorporación de estas enmiendas supone una desnaturaliza-ción del proyecto de ley, que adquiere regulaciones contradictorias e inciertas entre lo original y lo enmendado, como se ha señalado en varios aspectos. En contra de esa intención de liquidación, declarada en las deliberaciones legislati-vas, encontramos el peso del antecedente que hemos indicado en la Ley de Pro-cedimiento, que nos haría pensar que en la cláusula general de referencia a los regímenes especiales subsiste la consulta de fondos de archivos no de gestión.

Pensar que la consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos (sic) decae con la Ley de Transparencia por no tener mención expre-sa conllevaría la negación, por falta de mención expresa en el apartado tres de la Disposicion Adicional, del régimen específico a los otros regímenes especiales que relacionaba la Ley de Procedimiento Administrativo:

a) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas. b) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios per-

sonales de los pacientes. c) Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral. d) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ám-

bito de la función estadística pública. e) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros

de carácter público cuyo uso esté regulado por una Ley. f) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administra-

ciones Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local.

g) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos.

Viéndolo así no parece rotundo que la falta de mención expresa de estos regí-menes especiales en la nueva ley signifique la eliminación de todos esos regímenes especiales, subsistentes en leyes especiales y en Reglamentos del Congreso y del Se-nado. Si la determinación en las deliberaciones hubiese tenido mayor perspectiva hubiese apreciado la necesidad de ajustar algunos aspectos de la Ley de Transpa-rencia y de modificar la Ley de Patrimonio Histórico Español, para evitar de forma absoluta la duda que se ha liberado. Pero la Ley de Transparencia no hace esas adaptaciones y el artículo 57 de la Ley de Patrimonio Histórico Español permane-

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ce vigente.Si antes exponíamos que una ley posterior deroga una anterior, hay que recordar que una ley especial prevalece sobre la ley general.

Además del argumento del antecedente legal y el de reducción al absurdo que significaría la eliminación de todos los regímenes especiales, la misma ley en su ar-tículo 12 hace una referencia al artículo 105. b) de la Constitución, que, como se recordará, se refiere al acceso a los registros y archivos administrativos, que, además, se inscribe en el Título IV del Gobierno y de la Administración. Este criterio de jerar-quía normativa induce a pensar que el espíritu general del legislador no encaja en una de sus justificaciones concretas, la que se refiere a estas enmiendas aprobadas.

Igualmente, teniendo en cuenta que el principal título competencial para la elaboración de esta ley es el artículo 149. 1. 18. (competencia del Estado para establecer las bases para el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo común, la responsabilidad de las Administra-ciones Públicas), estimar el irreflexivo espíritu del legislador en este punto su-pondría una invasión de competencias de archivos de las Comunidades Autóno-mas67, que tienen sus leyes aprobadas en la materia, con regímenes de acceso en general más benéficos que la Ley de Transparencia.

Tras la aprobación de la ley, como la moda de la transparencia ha sido muy fuerte, era difícil cuestionar la invasión de la Ley de Transparencia de los archi-vos. Muchos archiveros se han sumado a esa corriente favorable a que las leyes de transparencia entren en los archivos. Algunos quizá piensan que una función tan burocrática como la de los archiveros se dignifica así, participando en los debates de moda o favoreciendo la democracia informada y participativa. Sin embargo, podemos observar la evolución de la interpretación contraria en dos documentos de gran valor interpretativo o aplicativo.

En primer lugar, el Criterio Interpretativo 8/2015 del Consejo de Transparen-cia y Buen Gobierno, de 12 de noviembre de 2015, está dedicado precisamente a la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, la que regula los regímenes especiales. Concluye la Presidenta de este órgano que la existencia de un régimen especial requiere la existencia de “una norma que prevea una regulación propia del acceso a la información”. No vale con que exista una norma sectorial, por ejemplo las leyes de archivo o de patrimonio histórico, si estas no regulan el acceso a los documentos. Pero en la mayoría de los casos, las leyes y los reglamentos de archivos, patrimonio documental o patrimonio his-tórico también regulan el acceso a los archivos y documentos, cumpliendo los requisitos para considerar que los archivos tienen un régimen especial. Como el criterio interpretativo en estudio fue genérico no se mete en la cuestión concreta del acceso a los archivos, caso peculiar porque en este caso el legislador efectúa la “desmención” señalada, que tiene un peso específico considerable.

67 Está claro que este argumento no puede llevarse a los archivos no de gestión del Estado.

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El otro documento y quizá el más importante es un informe de la Abogacía General del Estado, de 30 de marzo de 2015, firmado por la Abogado General del Estado Marta Silva Lapuerta, en conformidad con otro Abogado del Estado del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Sin constatar que en el procedi-miento legislativo se omitió deliberadamente la mención expresa del régimen especial de los archivos ni valorar el alcance de esta omisión, la Abogacía del Estado es clara en considerar de forma concreta que los archivos están dentro de un régimen especial, que se les aplica de forma preferente las leyes de archivos o de patrimonio documental y supletoriamente la ley de transparencia.

En resolución de 16 de noviembre de 2017 del Subsecretario del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes se interpreta la Disposición Adicional Primera con el mismo sentido que lo hace la recomendación de este informe jurídico, es decir, entendiendo que la Ley de Transparencia se queda a las puertas de los archivos centrales, pero no entra en ellos ni en los archivos posteriores. Declara vigente el régimen jurídico especial de los archivos.

Teniendo esto en cuenta, a nivel estatal parece despejada la incógnita. Si este criterio y este informe cualificado tuvieran autoridad para frenar la tendencia de la moda, la ley de transparencia no se aplicaría en los archivos centrales. En Andalucía y en Cataluña, porque sus leyes regionales así lo disponen, se asentó la certidumbre en sentido contrario, haciendo a la ley de archivos dependiente de las leyes de transparencia. La solución interpretada por la Abogacía del Esta-do se podría extender por lo general a otras Comunidades Autónomas, cuando no tengan normas que regulen el acceso a los archivos de forma expresa o esas normas hagan referencia a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, opción elegida en alguna de sus leyes. Sería difícil que las leyes de trans-parencia se extiendan a los archivos, salvo que se use la fórmula andaluza, que se ha valorado como incompleta porque no prepara a los archivos para digerir una ley que no fue pensada para ellos, o la catalana; ambas se expusieron en el capítulo referido a las Leyes de Transparencia.

Sin embargo, estos dos haces de luz no han conseguido iluminar la oscuridad y entre los archiveros que veo, oigo y leo se sobreentiende que la ley de transpa-rencia se extiende hasta los archivos, lo que podría terminar ocurriendo. En el ambiente en el que la transparencia es moda, cada vez menos, flota la pregunta de cómo se aplicará la ley de transparencia en los archivos, antes que la necesaria pregunta previa de si se aplica en los archivos. Se hace común, en esta situación, la formación de archiveros para aprender a gestionar la transparencia en los archivos, por ejemplo.

Repercusiones de la interpretación de la unificación del régimen jurídico de acceso

Hemos visto que caben dos formas de interpretación de la Disposición Adi-cional Primera o dos respuestas a la pregunta de si la Ley de Transparencia es

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aplicable en los archivos. Cada una de ellas tiene sus repercusiones. En la inter-pretación del continuum, los archivos de cualquier fase son accesibles tal y como se regula en la Ley de Transparencia.

Empezamos por explicar el régimen de acceso a todos los archivos en la in-terpretación monofásica. Como este régimen se explica con detenimiento en el libro aquí se hace un resumen explicando los aspectos más destacados.

La incorporación de los archivos no de gestión al ámbito de aplicación de la Ley de Transparencia significaría que se universaliza a la persona como titular del derecho, desapareciendo la categoría ciudadano en aquellos terrenos donde esa categoría pervive en vías de extinción, que ya son muy pocos.

Si ese ensanche del sujeto activo se puede valorar de forma positiva, la apli-cación de la Ley de Transparencia en los archivos no de gestión supondría la llegada de la multiplicidad de causas de restricción de esta ley, más limitativa que las leyes de archivos. La importancia de este cambio en negativo me parece muy destacable.

Tampoco están acostumbrados los archivos a la formalidad del procedimiento administrativo de solicitud de información pública que se establece en la Ley de Transparencia. Su implantación, a no ser que se aprueben normas de simpli-ficación para los archivos, por lo menos para la consulta en sala, convertiría la consulta de los fondos de los archivos en una operación tan burocratizada que desmotivaría.

En cuanto a la organización administrativa, se debería entender que son las Unidades de Información y no los archivos directamente quienes dispensaran el servicio. En la tramitación de la Ley de Transparencia la asociación de Archive-ros Españoles de la Función Pública (AEFP) propuso que los archivos adquirie-ran este carácter de Unidad de Información:

2. Para los sujetos del ámbito de aplicación de esta ley, tendrán considera-ción de unidades de información sus archivos de gestión, centrales, gene-rales, intermedios e históricos y, en su caso, sus unidades de coordinación de archivos contempladas en el Real Decreto 1708/2011, art. 13, 1 y 2, para las solicitudes que les sean competentes o en la legislación de ámbito auto-nómico y local que desarrolle sus competencias en materia de archivos68.

Sin embargo, esa propuesta no llegó al texto y el rigor jurídico, por extraño que nos pueda parecer, dentro de esta interpretación nos obligaría a considerar que el acceso se deba hacer a través de las Unidades de Información, salvo que

68 Documento titulado “Propuestas de modificación del borrador del Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Se puede acce-der en la siguiente dirección: http://www.aefp.org.es/NS/Documentos/AEFP_Propuesta_modificacion_2borrador_Ley_Transparencia_Acceso.pdf (Consultado el 10 de mayo de 2014)

http://www.aefp.org.es/NS/Documentos/AEFP_Propuesta_modificacion_2borrador_Ley_Transparencia_Acceso.pdf

http://www.aefp.org.es/NS/Documentos/AEFP_Propuesta_modificacion_2borrador_Ley_Transparencia_Acceso.pdf

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reglamentariamente se establezca esta naturaleza para los archivos, algo que no sería contradictorio con el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

Debería entenderse en las repercusiones de esta interpretación que las solici-tudes de consulta de fondos de archivos no de gestión estarían sometidos a la ga-rantía del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Asímismo, se podría presentar reclamación frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso.

Repercusiones de la interpretación de la bifurcación de los regímenes jurídi-cos de acceso

La interpretación que confirma la existencia de estos dos regímenes jurídicos de acceso a los documentos supondría que, tras la transferencia u otros hitos establecidos en otras leyes de archivos, cambiarían las normas, derechos y obli-gaciones de acceso. Cambiarían o podrían cambiar el sujeto activo del derecho, las causas de restricción, los procedimientos, la organización administrativa del acceso.

Sujeto activo.La Ley de Procedimiento otorgaba el derecho de acceso a los ciudadanos. La

Ley de Transparencia utiliza una categoría más amplia de sujeto activo, la perso-na. La Ley de Patrimonio Histórico Español no hace ninguna indicación, pero sí el Reglamento de Archivos Estatales, que también hace titular a la persona.

Objeto.En cuanto al objeto, es muy importante exponer que el paso de los archivos

de gestión a los archivos centrales desactivaría las muchas causas de restricción de la Ley de Transparencia:

a) La seguridad nacional.b) La defensa.c) Las relaciones exteriores.d) La seguridad pública.e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administra-

tivos o disciplinarios.f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.h) Los intereses económicos y comerciales.i) La política económica y monetaria.j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de

toma de decisión.l) La protección del medio ambiente.

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A todas éstas hay que sumar los datos personales de carácter personal, según el artículo 15 de la ley.

Pero no supondría que desaparezcan las causas de restricción. Se aplicarían las causas de restricción de las leyes de archivos. En concreto, en el caso de los archivos estatales, tendríamos las tres causas de limitación que sugiere la Constitución en los artículos 20 y 105. b). Las restricciones serían la seguridad y la defensa, la averigua-ción de delitos, los derechos vinculados con la privacidad de la persona. En todos los casos se puede salvar la restricción con autorizaciones. También se puede obtener el acceso con consentimiento de los titulares o por el transcurso de 25 años desde la muerte conocida del titular de derechos o de 50 desde la creación del documento, cuando la causa de restricción sea el honor, la intimidad o la propia imagen.

Por lo tanto, la transferencia al archivo central en los archivos estatales su-pondría una importante mejora de la accesibilidad de los documentos, si se im-pusiera la interpretación de la transustanciación.

Con todo, como se expone en el libro, sería más que recomendable la pres-cripción automática de las otras causas de restricción (no sólo de los derechos de honor, intimidad y propia imagen) y una manifestación de apertura total a una cierta edad para evitar casos como los de las investigaciones de la memoria histórica, vetadas con criterios no escritos.

Procedimientos.Tanto en la Ley de Transparencia como en el Reglamento de Archivos Estata-

les encontramos procedimientos administrativos. En los dos casos el tiempo de resolución es de un mes. Sin embargo, el sentido del silencio administrativo es diferente, porque en la Ley de Transparencia el sentido del silencio administra-tivo es negativo y en el Reglamento de Archivos Estatales es positivo.

Es interesante señalar que por supuesto el procedimiento de consulta en Sala no aparece regulado en Ley de Transparencia, porque esa ley no fue diseñada para extenderse a los archivos no de gestión. La interpretación afirmativa de la dualidad de regímenes conservaría esta forma de acceso muy específica de los archivos no de gestión, que demuestra la necesidad de una ley especial. Actual-mente el artículo 25 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Adminis-tración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso regula la autorización de entrada a los archivos y de consulta de documentos originales:

1. La entrada en la zona de depósito de los archivos estará reservada a per-sonal autorizado. Quienes acrediten un interés histórico, científico, es-tadístico o cultural relevante podrán solicitar al responsable del archivo autorización de entrada para el examen de la documentación obrante. La autorización, que podrá denegarse en razón de las necesidades de

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organización de los servicios o de la garantía del carácter restringido de determinados fondos obrantes en los archivos, determinará las condi-ciones en que deba realizarse la entrada.

2. Cuando en el archivo existan reproducciones de los documentos soli-citados, se dará acceso a éstas como norma general; en estos casos, sólo cuando la materia o circunstancias de la investigación lo justifiquen y el estado de conservación de los documentos lo permita, se autorizará el acceso a los originales previa presentación de la correspondiente solicitud de autorización.

Organización administrativa.En cuanto a la organización, la Ley de Transparencia le da mayor formali-

dad a las Unidades de Información que de alguna forma ya podían existir en las instituciones para dispensar información a Defensores del Pueblo, Diputa-dos, Reclamantes, … El ámbito de actuación de estas Unidades Administrativas debería entenderse circunscrito, dentro de esta interpretación dividida, a la documentación no transferida, según el criterio estatal. Después de la transfe-rencia debería entenderse que es el archivo el que debería gestionar directa-mente la consulta.

Otro aspecto importante a dilucidar es si los órganos de garantía de la trans-parencia y el derecho de acceso a la información están capacitados para interve-nir en procedimientos de solicitud de acceso a los archivos y sus fondos. Tenien-do en cuenta la división de regímenes, organismos públicos como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno no tendría competencia en los archivos. Sin embargo, esto se puede revertir según se expone en el siguiente punto.

Garantía.Continuando con lo que inmediatamente antecede, es cierto que el acceso

a los documentos no tenía ni en la Ley de Procedimiento ni en las leyes de ar-chivos un órgano y un procedimiento de garantía, salvo los recursos administra-tivos. La Ley de Transparencia, con las deficiencias que han identificado varias personas, crea la institución y el procedimiento.

En la interpretación que considera superviviente el régimen especial de acce-so a los archivos no de gestión, ¿tienen competencia los órganos de garantía de las leyes de transparencia y es de aplicación la reclamación de la Ley de Trans-parencia estatal?. Como decíamos unos pocos párrafos más arriba, este órgano no es directamente competente, pero nada obsta para considerar que el meca-nismo de la supletoriedad se activa en este caso, ya que no contradice normas de la ley especial. De esta forma, aunque la ley especial proteja a los archivos no de gestión de la multiplicidad de causas de restricción y de un procedimiento burocratizador, no impediría esta mejora de la Ley de Transparencia.

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La gestión del acceso en la incertidumbreLa incertidumbre diagnosticada no sólo alcanza a la duda sobre si la Ley de

Transparencia alcanza a los archivos no de gestión. Con la Ley de Procedimiento antes y con la Ley de Transparencia ahora tenemos un conjunto de causas de restricción tan grande y unas causas tan complejas que es difícil desenvolverse en este aspecto de la archivística. La Ley de Transparencia no trae luz o certidum-bre, más bien lo contrario, pues crece el número de causas y aparecen causas de difícil tratamiento.

En la interpretación de la omniaplicación de la Ley de Transparencia esa sensación dura toda la vida del documento. Con la interpretación del cese de su eficacia en los archivos no de gestión la gravedad de esta incertidumbre se aligera, porque las leyes de archivo tienen menos causas de restricción, las que han sido más estudiadas.

Salir de esa parálisis debida la incertidumbre precisaría una clarificación sen-cilla de cada una de las clases de restricción objetiva. ¿Quién, cómo fabrica tan preciada herramienta para uso de los archiveros?. Cuestión irresuelta.

La Ley de Transparencia refresca la norma y podría reanimar el debate pro-fesional sobre el acceso. Pero hace más de veinte años que tenemos una lista se-mejante de restricciones en la Ley de Procedimiento Administrativo y no parece que en este tiempo se haya puesto mucha claridad en la cuestión.

En las dos últimas décadas, los archiveros han aprobado normas internacio-nales de descripción (ISAD (G) para unidades documentales, ISAAR (CPF) para instituciones o personas, ISDF para funciones, ISDIAH para instituciones de custo-dia) o normas para la documentación electrónica (MoReq) o para los sistemas de gestión de documentos (familias ISO 15489 o 30300). Se han discutido bastante sobre una norma española de descripción archivística, sobre cuadros de clasifi-cación, sobre valoración documental, … En cambio, la evolución colectiva para comprender las causas de restricción no han salido de un escenario de confusión.

No es necesario ni posible un código perfecto que permita al profesional de la gestión de información y documentación una acción mecánica como la que pretendía Montesquieu para el juez, que no debería ser más que la “boca muda que pronuncia las palabras de la ley”. Pero parece deseable una herramienta que dote a estos profesionales de una certeza y seguridad jurídica en sus decisiones, que contrarreste la incertidumbre que ocasiona la ley.

Sin ese cuerpo y sin que se le espere, la incertidumbre seguirá siendo com-pañera de trabajo de estos profesionales, más que la promesa política. Teniendo en cuenta lo expuesto en este artículo resulta más que evidente que la transpa-rencia está bastante lejos de la realidad, también por razón de la dificultad que supone para la burocracia encargada de las decisiones sobre el acceso.

La valoración de series documentales es una de las operaciones estratégicas de los archivos. En muchos sistemas de archivos en los procesos de valoración

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se adoptan decisiones sobre el acceso a la documentación. La relación entre valoración y acceso es clara.

El artículo 14. 2 de la Ley de Transparencia dice literalmente: “La aplica-ción de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso”.

Tiene sentido que se tomen estas decisiones a nivel de serie documental, ya que la composición de los expedientes de cada serie tiene una homogeneidad que permite conocer a este nivel si habrá documentación incursa en alguna de las causas de restricción. Igualmente, esta decisión general a nivel de serie con-viene porque la riqueza de percepción de los órganos colegiados que adoptan la decisión no se podría reunir para decisiones individuales.

Sin embargo, frente a estas dos razones para mantener esas decisiones sobre acceso a nivel de series hay motivos para pensar que conviene que esas decisio-nes sólo sean un marco o una recomendación.

Como se ha dicho, las causas de restricción son múltiples y a veces difusas. Mientras no se elabore ese código que facilite la comprensión de la abstracción de la esfera normativa, esa dificultad estará gravitando. Sin embargo, tomar de-cisiones cerradas sobre otra abstracción, la serie documental, seguramente con-tribuya al temor de la decisión.

2. La delimitación del concepto de intimidad como causa de restricción del acceso

La idea usual de intimidad puede estar clara. Sin embargo, como concepto jurídico para decidir dentro de las instituciones y conforme a derecho si se per-mite o no el acceso a la información pública o para determinar si hay o no una intromisión ilegítima de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, como otros conceptos investigados por los taxonomistas del Derecho, se convierte en un concepto fugitivo.

De todas las causas de limitación del acceso a la información pública o a los archi-vos, el concepto limitativo de intimidad es uno de los más estudiados, no por asociacio-nes o grupos de trabajo de gestores de la información, sino por el Derecho Constitu-cional o el Derecho Administrativo, en su tratamiento de los derechos fundamentales. Lo que en Derecho se denomina doctrina ha trabajado sobre ese concepto69 durante décadas. Las obras relacionadas en la bibliografía tienen este origen70.

69 ELVIRA PERALES, Ascensión Elvira Perales ha hecho una recopilación de estudios re-feridos a este tema, accesible en la página web del Congreso. Actualizada por GONZÁLEZ ESCUDERO, Ángeles, Letrada de las Cortes Generales.

70 Hay obras más críticas, como las QUIÑONES, Samuel o CONDESSO, Fernando, y obras más técnicas, como las de FERNÁNDEZ, Severiano o RAMS, Leonor.

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Aun así, todo el estudio desarrollado no ha originado un material sinté-tico y claro que permita tomar con tranquilidad y seguridad las decisiones sobre el acceso a la documentación. Se exponen temas interesantes como la mayor exposición y la menor protección de la intimidad de una persona con proyección pública71 o la posibilidad de limitación del derecho de intimidad en conflicto con otros derechos, pero la realidad supera cualquier intento de aprehensión.

Además, se trata de la causa de restricción más importante de las que cita la Constitución, ya que la existencia de información que perturbe averiguación de delitos o comprometa/afecte a la seguridad/defensa nacional se presenta en contadas ocasiones.

1. La ayuda de los trabajos realizados por el Tribunal ConstitucionalPara hacer una idea de la enormidad del concepto y de la complejidad de la

operación de delimitación, son interesantes algunas precisiones muy concretas que el Tribunal Constitucional ha realizado sobre el concepto de intimidad:

• «el derecho a la intimidad comprende la información relativa a la salud física y psíquica de las personas, quedando afectado en aquellos casos en los que sin consentimiento del paciente se accede a datos relativos a su sa-lud o a informes relativos a la misma» (Sentencias del Tribunal Constitucional 70/2009, de 23 de marzo, Fundamento Jurídico 2 y 159/2009, de 29 de junio, Fundamento Jurídico 3)

• «no hay duda de que, en principio, los datos relativos a la situación econó-mica de una persona entran dentro de la intimidad constitucionalmente protegida» (Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciem-bre, Fundamento Jurídico 7). Con esta manifestación se cierra un debate

71 Fundamento jurídico 4, párrafo 5, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 127/2004, sobre la limitación del derecho de intimidad para personas con relevancia pública: “Para llevar a cabo ese análisis hemos de tener en cuenta, en primer término, que las expresiones controvertidas surgen en el curso de una discusión pública que versa sobre asuntos de interés público y que atañe a personas con relevancia pública lo que, de una parte, excluye, en principio, la afectación de la intimidad y, de otra, amplía los límites de la crítica permisible, tanto por la pauta que representa el modo normal en que tales polémicas discurren cuanto por el interés público subyacente. De modo que, en estos casos, quedan amparadas por las libertades de expresión e información, no sólo críticas inofensivas o indiferentes “sino otras que puedan molestar, inquietar o disgus-tar” [STC 110/2000; en el mismo sentido, STC 85/1992, de 8 de junio, FJ 4, 0y SSTEDH de 7 de diciembre de 1976, 24 (Handyside c. Reino Unido), y de 8 de julio de 1986, 41 (Lingens c. Austria)]”. También en la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, sobre protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen se le da un estatuto menos protegido a estas personas con cargo público o profesión con notoriedad o proyección pública.

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doctrinal al respecto entre EMBID IRUJO y FÉRNÁNDEZ RAMOS en dos obras clásicas sobre el derecho de acceso a los documentos72.

• «en las declaraciones del IRPF se ponen de manifiesto datos que perte-necen a la intimidad constitucionalmente tutelada de los sujetos pasivos» (Sentencia del Tribunal Constitucional 47/2001, de 15 de febrero, Funda-mento Jurídico 8). Sin embargo, cuando esa información se use para for-zar el cumplimiento de obligaciones tributarias, la información sólo para la Administración Tributaria, es accesible.

• “en la Sentencia del Tribunal Constitucional 70/2002, de 3 de abril, en que un guardia civil había intervenido a un detenido una agenda personal y un docu-mento que se encontraba en su interior, sostuvimos que «con independencia de la relevancia que ello pudiera tener a los fines de la investigación penal y, por tanto, de su posible justificación, debemos afirmar que la apertura de una agenda, su examen y la lectura de los papeles que se encontraban en su inte-rior supone una intromisión en la esfera privada de la persona a la que tales efectos pertenecen, esto es, en el ámbito protegido por el derecho a la intimi-dad, tal como nuestra jurisprudencia lo define»” (Fundamento Jurídico 10).

• «Si no hay duda de que los datos personales relativos a una persona indi-vidualmente considerados, a que se ha hecho referencia anteriormente, están dentro del ámbito de la intimidad constitucionalmente protegido, menos aún pueda haberla de que el cúmulo de la información que se al-macena por su titular en un ordenador personal, entre otros datos sobre su vida privada y profesional (en forma de documentos, carpetas, fotogra-fías, vídeos, etc.) –por lo que sus funciones podrían equipararse a los de una agenda electrónica–, no sólo forma parte de este mismo ámbito, sino que además a través de su observación por los demás pueden descubrirse aspectos de la esfera más íntima del ser humano» (Sentencia del Tribunal Constitucional 173/2011, Fundamento Jurídico 3.4).

Es posible que se puedan encontrar otras concreciones en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pero no serían muchos más los elementos difusos del concepto de intimidad rescatados por esta alta institución.

72 FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano: El derecho de acceso a los documentos administrativos, Mar-cial Pons, Madrid, 1997, página 496, que cita a EMBID IRUJO, Antonio: El ciudadano y la Ad-ministración, INAP, Madrid, 1994: “De aquí concluye EMBID IRUJO que los datos económicos presentes en archivos administrativos resultan excluidos del concepto de intimidad y suscep-tibles de ser objeto del derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Sin embargo, y sin perjuicio de que algunas informaciones mencionadas por el autor sean efectivamente comunicables, en nuestra opinión es excesivo concluir que todos los datos económicos conte-nidos en los documentos administrativos están fuera del derecho de intimidad, puesto que la propia STC -como hemos visto- se cuida de precisar que la información económica afecta a la intimidad en los casos en que permita reconstruir la vida íntima de la persona”.

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Además de las delimitaciones concretas del concepto por parte del Tribunal Constitucional, es interesante traer la posición en la jurisprudencia sobre los límites que este derecho encuentra en otros, haciendo una ponderación de am-bos derechos en conflicto. El Tribunal Constitucional ha expresado claramente que el derecho de intimidad está limitado y ha establecido un método que po-dría ser tenido en cuenta fuera de los órganos judiciales y en el ejercicio de la profesión archivera o de gestores documentales. Este método ha sido expresado en muchas sentencias, siendo la Sentencia 115/2013 la última hasta la fecha en la que cerró el estudio para este libro. El criterio quedó bien expuesto en una de estas últimas sentencias, en el fundamento jurídico 2, párrafo 4, de la Sentencia del Tribunal Constitucional 173/2011, que se expresaba así:

“Así, aunque el art. 18.1 CE no prevé expresamente la posibilidad de un sacrificio legítimo del derecho a la intimidad –a diferencia de lo que ocurre en otros supuestos, como respecto de los derechos reconocidos en los arts. 18.2 y 3 CE–, su ámbito de protección puede ceder en aquellos casos en los que se constata la existencia de un interés constitucionalmente prevalente al interés de la persona en mantener la privacidad de determinada informa-ción. Precisando esta doctrina, recordábamos en la STC 70/2002, de 3 de abril, FJ 10, (resumiendo lo dicho en la STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4) que los requisitos que proporcionan una justificación constitucional objetiva y razonable a la injerencia en el derecho a la intimidad son los siguientes: la existencia de un fin constitucionalmente legítimo; que la me-dida limitativa del derecho esté prevista en la ley (principio de legalidad); que como regla general se acuerde mediante una resolución judicial moti-vada (si bien reconociendo que debido a la falta de reserva constitucional a favor del Juez, la ley puede autorizar a la policía judicial para la práctica de inspecciones, reconocimientos e incluso de intervenciones corporales leves, siempre y cuando se respeten los principios de proporcionalidad y ra-zonabilidad) y, finalmente, la estricta observancia del principio de propor-cionalidad, concretado, a su vez, en las tres siguientes condiciones: «si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idonei-dad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (jui-cio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporciona-lidad en sentido estricto)» (STC 89/2006, de 27 de marzo, FJ 3)”.

El método de autorización de acceso a esa documentación con información relativa a la intimidad, el honor y la propia imagen y sin consentimiento se ha

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utilizado sobre todo para la investigación de delitos o la inspección fiscal, pero podría pensarse que también se puede usar para valorar las solicitudes de infor-mación pública fuera de estos casos de investigación policial y fiscal.

1. De este modo, la Constitución en el artículo 20 establece otro fin constitu-cionalmente legitimador, el derecho a la información veraz o la producción y creación literaria, artística, científica y técnica. También el artículo 44 pro-mueve la investigación científica y técnica en beneficio del interés general.

2. El principio de legalidad, en contra, nos coloca en una situación protec-tora del derecho de intimidad y restrictiva de la accesibilidad en casos de conflicto, ya que entramos legalmente en los supuestos de autorización del acceso a la información cuando hayan transcurridos los plazos que ya hemos estudiado de las leyes de patrimonio histórico documental, que al-gunos legisladores regionales han extendido hasta extremos que casi ani-quilan el derecho de acceso. Por lo tanto, este método de ponderación da cierto margen al legislador para ampliar el derecho de acceso sobre el derecho de intimidad más allá de los límites actualmente vigentes.

3. Como dice el Tribunal Constitucional no hace falta autorización judicial. 4. La proporcionalidad, cuando han transcurrido los plazos y la investigación

no se puede realizar sin acceder a la información o documentación solici-tada, parece cumplirse en casi todos los casos.

2. La aparición de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal

En principio, ni un documento, ni un expediente, ni una serie, ni un archi-vo son ficheros. Un archivero distinguiría fácilmente entre los expedientes de una serie documental y las fichas de un fichero no automatizado. Sin embargo, y pese a la advertencia de archiveros como Daniel Ocaña Lacal, el legislador, el Gobierno y la agencia que vela por la protección de datos han extendido su ámbito objetivo del concepto de ficheros hasta los archivos. Con ello, los contor-nos ya rebeldes del concepto de intimidad se han visto más confundidos con el concepto de datos de carácter personal.

La Constitución en el artículo 18.4 estableció un mandato para el legislador: “La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”.

Cumpliendo escrupulosamente el mandato, la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (LORTAD) sólo tenía por objeto “limitar el uso de la informática y otras técnicas y medios de tratamiento automatizado de los datos de carácter personal para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de las personas físicas y el pleno ejercicio de sus derechos”.

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Sin embargo, la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPDCP),que deroga la LORTAD, se convierte en una ley con una finalidad más extensa: “garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades públicas y los derechos funda-mentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad perso-nal y familiar”73.

Hay dos cambios significativos74: el fin de la LORTAD es la garantía principal de la intimidad, el honor y la propia imagen, mientras que el fin de la LOPDCP es también proteger las libertades públicas y los derechos fundamentales; el ám-bito objetivo de la LORTAD son la informática y los tratamientos automatizados de datos, mientras que en la LOPDCP ya se quiere intervenir en cualquier trata-miento de datos de carácter personal. La LOPDCP trasciende el mandato cons-titucional, sin contradecirla, porque el contenido tampoco tropieza con otros preceptos constitucionales.

Siguiendo con la comparación, la LORTAD hacía una definición de fichero automatizado, que se definición como “todo conjunto organizado de datos de carácter personal que sean objeto de un tratamiento automatizado, cualquiera que fuere la forma o modalidad de su creación, almacenamiento, organización y acceso”. En la LOPDCP lo que se define es el fichero, como “todo conjunto orga-nizado de datos de carácter personal, cualquiera que fuere la forma o modalidad de su creación, almacenamiento, organización y acceso”. La LOPDCP elimina esa cláusula que se refiere a los ficheros “que sean objeto de un tratamiento automatizado”.

El Tribunal Constitucional, cuando tuvo que manifestarse sobre varios as-pectos de la LOPDCP impugnados por el Defensor del Pueblo, parecía tener claro que el artículo 18. 4. no pretendía una regulación de los datos de carácter personal en cualquier soporte, cuando no hubiese automatización posible. En-tiende el Tribunal Constitucional en la Sentencia 292/2000, en su fundamento jurídico 5, que la protección de los datos de carácter personal de ese precep-to constitucional se refiere específicamente a los ficheros automatizados: “La llamada “libertad informática” es así derecho a controlar el uso de los mismos datos insertos en un programa informático (habeas data) y comprende, entre otros aspectos, la oposición del ciudadano a que determinados datos personales sean utilizados para fines distintos de aquel legítimo que justificó su obtención (SSTC 11/1998, F.J. 5, 94/1998, F.J. 4)”.

Pese a la posición del intérprete supremo de la Constitución, la tendencia de extensión del ámbito de la LOPDCP a entornos no automatizados tuvo otro avance en 2007, con motivo de la aprobación del Reglamento de la Ley. Así, el

73 Las directivas europeas en esta materia han influido en estos cambios.74 En este cambio de perspectiva tendrá alguna incidencia la transposición de las directivas

de la Unión Europea.

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Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desa-rrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal hace una definición de fichero no automatizado como “todo conjunto de datos de carácter personal organizado de forma no automatizada y estructu-rado conforme a criterios específicos relativos a personas físicas, que permitan acceder sin esfuerzos desproporcionados a sus datos personales, ya sea aquél centralizado, descentralizado o repartido de forma funcional o geográfica”.

Con todo, una serie o un archivo tampoco son un fichero no automatizado. Por fichero no automatizado habría que entender por ejemplo las cajoneras con fichas que se pueden organizar por nombre y por apellidos, por municipios, por calle, por cargo dentro de una categorización de personal, … En bibliotecas y en archivos sin bases de datos o aplicaciones informáticas de gestión de biblioteca y archivo siempre fue una herramienta que permitía acceder a al libro o a un expe-diente con varios criterios (onomástico, geográfico, número de expediente, …).

Aunque sea bastante clara la diferencia entre unidades documentales y fiche-ros y aunque el acceso a los archivos haya tenido normas reguladoras propias (la Constitución, la Ley de Procedimiento Administrativo, la Ley de Transparencia, las leyes de patrimonio histórico-documental estatal y regional), ha sido impara-ble la tendencia expansiva de la legislación para ficheros (automatizados en un primer momento) dentro del territorio de los archivos. Ya en el Reglamento de la LOPDCP las referencias a los documentos son tan claras que no cabe duda de que los documentos, los expedientes, las series, los fondos y los archivos han sido incluidos en la regulación de los ficheros.

Dentro de la LPDCP, el concepto de cesión de datos a terceros se relaciona con el concepto de acceso de los archiveros. El Reglamento de la LOPDCP indi-ca que la cesión o comunicación de datos es el “tratamiento de datos que supone su revelación a una persona distinta del interesado”. Por eso, ya es normal y has-ta necesario afrontar el estudio de esa ley cuando se explica el tema del acceso a los documentos, como se ha puesto de manifiesto a lo largo de esta exposición, sobre todo en la parte referida a la Ley de Transparencia, que se refiere varias veces a la protección de datos de carácter personal, ya fuera de los territorios específicos de los ficheros y dentro de los espacios de la información pública.

Tanto la Ley de Procedimiento Administrativo, como la LOPDCP, como la Ley de Transparencia (por orden cronológico de aprobación) permiten el acce-so a la documentación y a la información con datos de carácter personal cuando haya consentimiento. Para la cesión/comunicación de datos de carácter perso-nal o el acceso a los documentos es necesario ese consentimiento. Además, la ley permite la cesión o el acceso en los siguientes casos (artículo 11):

a) Cuando la cesión está autorizada en una ley.b) Cuando se trate de datos recogidos de fuentes accesibles al público.

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c) Cuando el tratamiento responda a la libre y legítima aceptación de una relación jurídica cuyo desarrollo, cumplimiento y control implique nece-sariamente la conexión de dicho tratamiento con ficheros de terceros. En este caso la comunicación sólo será legítima en cuanto se limite a la finali-dad que la justifique.

d) Cuando la comunicación que deba efectuarse tenga por destinatario al Defensor del Pueblo, el Ministerio Fiscal o los Jueces o Tribunales o el Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas. Tampoco será preciso el consentimiento cuando la comunicación tenga como destinatario a instituciones autonómicas con funciones análogas al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas.

e) Cuando la cesión se produzca entre Administraciones públicas y tenga por objeto el tratamiento posterior de los datos con fines históricos, estadísti-cos o científicos.

f) Cuando la cesión de datos de carácter personal relativos a la salud sea ne-cesaria para solucionar una urgencia que requiera acceder a un fichero o para realizar los estudios epidemiológicos en los términos establecidos en la legislación sobre sanidad estatal o autonómica.

El cesionario se compromete a su vez a no recederlos o permitir el acceso a ter-ceros. Esta prescripción se ha trasladado a la Ley de Transparencia (artículo 15.5).

Como se explicó en el apartado de la Ley de Transparencia, el acceso o la cesión de datos tiene tres niveles:

1. El de los datos meramente identificativos. Con un régimen bastante libre de acceso.

2. El de los datos especialmente protegidos (ideología, afiliación sindical, religión y creencias, origen racial, a la salud y a la vida sexual), en los que el acceso es prohibitivo, salvo consentimiento o, en su caso, habilitación legal. Estos tipos de datos precisamente son tomados de la LOPDCP y debe entenderse su especial protección por formar parte del subconjunto de datos de carácter personal pertenecientes a la intimidad.

3. El de los datos intermedios, siendo necesaria una ponderación artesanal para decidir si los datos contienen elementos de intimidad o comparar los intereses en liza, a favor del acceso o de la protección de los derechos del artículo 18 de la Constitución. En estos casos deberían tenerse en cuenta los tipos de datos delimitados por el Tribunal Constitucional y expuestos en el epígrafe anterior.

Sin embargo, la LOPDCP establece un régimen restrictivo con cualquier tipo de datos, sean del núcleo duro de la intimidad, sean de los que la jurisprudencia

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ha declarado dentro de la intimidad o sean datos de carácter personal fuera de la intimidad, pese a que la Constitución Española en el artículo 18.4 pretendía la regulación del uso de la informática para la salvaguarda de los derechos de intimidad, honor y propia imagen. Afortunadamente, puede entenderse que el régimen que establece la Ley de Transparencia para la información pública es aplicable teniendo en cuenta el contenido del artículo 11 a) de la LOPDCP, que autoriza la cesión de datos/el acceso cuando una ley lo establezca, siendo el caso. En algunos casos, la cesión de datos/acceso a la información sólo se puede hacer con el consentimiento o la habilitación legal; son los casos del artículo 7 de la LOPDCP.

5.2.3. Otros aspectos importantes de la LOPDCP no relacionados con el ac-ceso a los archivos.

La LOPDCP además del consentimiento para que terceros accedan a los da-tos, salvo las habilitaciones de la ley, establece los derechos de información y el consentimiento en la toma de datos y el acceso, rectificación, cancelación y opo-sición (derechos ARCO) para el titular de los datos. Con todos esos derechos, el titular de los datos que custodia el responsable del fichero podría saber en todo momento los datos que los responsables de ficheros tienen en su poder. También podría disponer de ellos y exigir la corrección o la eliminación, con algunas limitaciones.

En el lado opuesto al titular de los datos, tenemos las responsabilidades de los creadores de estos ficheros con datos de carácter personal, por ejemplo no es aplicable a las agendas personales de las personas. Las obligaciones se extien-den a comunicar a la Agencia Española de Protección de Datos (o análoga) la creación de los ficheros y la cesión de los datos a terceros. Por supuesto, estos responsables de ficheros tienen que informar y recibir consentimiento de los titulares de los datos (para la toma o a la cesión) o habilitar una plataforma para que los titulares ejerzan sus derechos ARCO. También están obligados a velar por las medidas de seguridad de los ficheros.

Además de los derechos de los titulares de los datos y las obligaciones de los responsables de los ficheros, hay que hacer constar la vigilancia de que se cumple la ley por parte de la Agencia Española de Protección de Datos. Ya se ha expuesto que esta Agencia ha sido el referente para la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Ley de Transparencia.

En otro orden de cosas, cuando la LOPDCP empezó a extender su territorio de aplicación sobre los archivos también se hicieron advertencias sobre el peli-gro del derecho de cancelación de datos de carácter personal, si se confundiera en la gestión documental con la eliminación documental, ya que la cancelación de datos de carácter personal en los archivos tiene traducción en la eliminación de los documentos.

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3. La limitación del derecho de acceso para la protección de la seguridad y la defensa

En España, la materia de los secretos oficiales está regulada en la Ley 9/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales. Recibió una modificación durante la Transición por las Cortes Constituyentes en la Ley 48/1978, de 7 de octubre. En la Ley de Transparencia no se ha derogado, a pesar de que algunos grupos lo veían conve-niente para no tener una regulación tan dispersa.

Es sugerente leer como ya hace cuarenta y cinco años, antes de la era de las promesas democráticas, en medio de un régimen con las libertades públicas y la libertad de prensa cercenadas, había un discurso alabando la publicidad, la transparencia en el modismo político actual. El artículo 1 de la ley dice lo siguiente: “Es principio general, aun cuando no esté expresamente declarado en nuestras Leyes Fundamentales75, la publicidad de la actividad de los Órganos del Estado, porque las cosas públicas que a todos interesan pueden y deben ser conocidas de todos”.

Los secretos oficiales podrían entenderse como la concreción de una de las limitaciones de la Constitución al derecho de acceso a los archivos administrati-vos (artículo 105 b)) e históricos (artículos 44 y 46) o a la información (artículo 20), la Ley de Procedimiento o la Ley de Transparencia. Nos referimos a la se-guridad y defensa.

En la ley se establecen dos tipos de clasificación de documentos: secreto y reservado. Estos conceptos son aclarados en el reglamento de la ley, aprobado por Decreto 242/1969, de 20 de febrero:

La clasificación de «secreto» se aplicará a todas las materias referidas en el artículo anterior que precisen del más alto grado de protección por su excepcional importancia y cuya revelación no autorizada por autoridad competente para ello, pudiera dar lugar a riesgos o perjuicios de la segu-ridad del Estado, o pudiera comprometer los Intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional.La clasificación de «reservado» se aplicará a los asuntos, actos, documen-tos, informaciones, datos y objetos no comprendidos en el apartado an-terior por su menor importancia, pero cuyo conocimiento o divulgación pudiera afectar a los referidos intereses fundamentales de la Nación, la seguridad del Estado, la defensa nacional, la paz exterior o el orden cons-titucional.

75 En la Constitución Española tampoco viene recogido entre los principios de la Adminis-tración Pública del artículo 103 y el máximo compromiso es el de acceso a archivos y registros del artículo 105. b), al que se ha hecho varias referencias.

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En el caso del “secreto” se excluye del acceso documentación que pueda com-prometer y en el caso de la “reserva” la restricción se le aplica a documentación que pueda afectar a la seguridad, la defensa, la paz o el orden constitucional.

Para la protección de estos bienes jurídicos se establece una restricción a la documentación de materias calificadas por ley o por Consejo de Ministros y Junta de Jefes de Estado Mayor, facultad indelegable. La descalificación como “materia clasificada” deben realizarla esos mismos órganos.

Hay que distinguir por lo tanto entre la calificación de las materias (decisión política) y la clasificación de la documentación (decisión de gestión documen-tal), que se hace en aplicación de la calificación de las materias. La figura que realiza la clasificación de documentos no está suficientemente clara en el texto reglamentario. De hecho, el texto muchas veces es confuso y es difícil saber si se refiere a la calificación general o la clasificación concreta.

En cambio, se define muy bien la existencia en cada departamento de un Servicio de Protección de Materias Clasificadas. Es un servicio encargado de coordinar la protección de la información o la documentación clasificada.

Hasta la aprobación el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal ninguna norma reglamentaria había precisa-do con tanto pormenor la gestión documental. Regula la custodia, la seguridad, el traslado, los registros e inventarios, registro de incidencias, la inspección, el acceso, la formación, la destrucción, … Se establecen así las medidas de seguri-dad para la protección de datos relativos a la seguridad y la defensa contenidos en esa documentación.

Precisamente llama la atención la posibilidad de destruir documentación que ha sido clasificada. Esta eliminación debe ser aprobada por la autoridad de ca-lificación. De esa forma, la documentación pasaría del secreto a la inexistencia, sin haber pasado por un periodo de acceso para ciudadanos o investigadores.

Si las leyes de patrimonio histórico documental establecen unos plazos para la caducidad de los datos relativos a la privacidad, por ningún lado se encuentra una extinción automática de la limitación del acceso cuando la documentación contiene datos relativos a la seguridad y la defensa. La Ley de Secretos Oficiales sólo establece la cancelación de la calificación por la autoridad que la declare y en el reglamento se indica la determinación de plazos individuales de clasificación.

En la legislatura corriente (2016-) y en la anterior (2016-2016), el grupo par-lamentario relacionado con el Partido Nacionalista Vasco ha presentado pro-posiciones de ley para establecer plazos de caducidad y para determinar con claridad la competencia de calificación. En la décima legislatura fue el grupo de IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural quien presentó una propuesta en este sentido. Falta por conocer la conclusión de la iniciativa todavía en trámite. Las anteriores terminaron sin aprobarse.

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Lo más peligroso para el acceso a la información en realidad no es el régi-men del secreto o de la reserva de esta documentación (por muy grave que sea el hecho de que la clasificación no caduque jamás). Lo más ocultista del caso es que ese régimen se extiende a fondos y archivos enteros, indiscriminadamente sobre documentación que no ha sido clasificada. Es una de las cuestiones en las que un empeño de ocultación tropieza con más fuerza y evidencia contra un propósito de investigación.

Esta causa de limitación impide el conocimiento público para el control de la sociedad civil, pero son los investigadores históricos los más preocupados en denunciar la restricción imperecedera del acceso a esta documentación, ya que es documentación que consideran vital en algunas investigaciones.

Ya se ha dado cuenta en este libro de la limitación que sufre la investigación de los crímenes del franquismo. También se ha considerado de forma general que la proclamada transparencia es más declarada y fingida que propiciadora. De la misma forma, podría valorarse que algunos discursos sobre la memoria his-tórica, como el encarnado por el ex-Presidente del Gobierno José Luis Zapatero, no son más que brindis a un electorado simpatizante con las asociaciones que reclaman una memoria histórica y democrática.

4. Conclusiones

A pesar de la importancia que los políticos han dado a la transparencia úl-timamente y a pesar de que al menos los archiveros han manifestado durante las últimas décadas la importancia del acceso dentro de la actividad del archivo, lo cierto es que las decisiones sobre acceso siguen provocando bastante incerti-dumbre en ese gremio. La Ley de Transparencia no significa una mejora de las condiciones para escapar a esa incomodidad. Para empezar, hay una convicción general de que la Ley de Transparencia se aplica en los archivos no de gestión, pero hay relevantes dictámenes y prácticas, como la consulta en sala, que man-tienen la supervivencia del régimen específico para estos archivos.

Urge un trabajo de clarificación que nadie ha acometido. La Ley de Transpa-rencia y otras razones aconsejan replantear la decisión general sobre el acceso a nivel de series, que ocurre en muchos sistemas de gestión de documentos y archivos.

En este libro se han hecho dos aportaciones para el estudio de dos de las cau-sas de restricción del acceso a la documentación. Sin embargo quedan muchas otras causas que investigar y consensuar entre los profesionales de la gestión de la información y la documentación.

En el estudio de la intimidad y la defensa como causas de restricción se valo-ra que la Ley de Transparencia poco contribuye al acceso a la información. La intimidad es un concepto de difícil atrapamiento y la Ley de Secretos Oficiales

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sobrevive intocada, con las dificultades que ello supone para el acceso a mucha información o documentación.

7. EL DESINTERÉS CIUDADANO POR LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Ya hemos visto como las instituciones han deliberado y aprobado una ley de transparencia, que se ha evangelizado como pieza principal de regeneración de-mocrática, en la versión que ofrece cualquiera de las instituciones aprobadoras de leyes de transparencia.

También hemos visto puntualmente cómo se enrocan para no dispensar ac-ceso a archivos en los que se custodia la documentación necesaria para recons-truir la memoria histórica, el conocimiento de los crímenes perpetrados por el franquismo durante la Guerra Civil, la Dictadura y la Transición76 para la institu-cionalización del sistema político. Ese caso puntual sirve como termómetro de la actitud que adoptan las instituciones cuando se demanda información que afecta o compromete (usando el mismo lenguaje de la Ley de Secretos Oficia-les) a personas o herederos de personas con una posición social deudora de la situación ocultada. No creo que sea desatinado pensar que en cualquier caso de incomodidad ante una demanda de información la reacción del poder sería similar. Habría que preguntar por ejemplo a las asociaciones ecologistas las faci-lidades que obtienen cuando piden información para enfrentarse a cualquiera de los megaproyectos que proliferaron en este país en los años de los excesos. Tras el desastre de Fukushima en Japón se aprobó una Ley de Secretos del Esta-do en la que se tipifica como delito la información crítica sobre la situación de la central nuclear.

También hemos estudiado que los profesionales de la documentación o de la información tienen grandes incertidumbres para gestionar el encargo de la ley, porque la ley contiene muchas medidas de restricción y complejidad junto a una promesa de transparencia. Además, hay que decir la ley llega a una telaraña de normas no siempre bien encajadas.

En pocas ocasiones los estudiosos del tema del derecho de acceso salen de esos ámbitos de la promesa y el contenido legal o la gestión incierta de las de-mandas de información y de documentación. No se hallan reflexiones o estudios sobre la sed de información que hay en la sociedad, si es significativa esa necesi-dad o si es un anhelo de unos pocos grupos sociales.

El abandono de este plano parece triste porque la verdadera democracia resi-de en los deseos de democracia que germinan abajo y no en el engalanamiento de la democracia que puedan hacer los sastres del rey.

76 Para conocer una versión inoficial de la Transición, ver GRIMALDOS, Alfredo: Las claves de la Transición 1973-1986 (Para adultos). Península, Madrid, 2013.

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Esta reflexión desde luego es más complicada que un estudio jurídico de las normas positivas o de la interpretación en sede judicial o que un relato archisa-bido de las dificultades que se encuentran los profesionales en la aplicación. No hay un camino trillado en el modo de abordar esta cuestión.

En la redacción de este texto en 2013 se le dió a este capítulo más importan-cia. En esta edición se corta gran parte del texto original.

1. El desencanto en las encuestas del CIS

En esta época de recortes del modo de vida occidental, el desencanto con las instituciones es muy elevado77. En el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas78 de julio de 2013, fecha de toma de datos del libro, la situación política general es valorada de la siguiente forma por los encuestados:

Muy buena 0.1Buena 2.1Regular 13.8Mala 31.5Muy mala 50.0N.S. 2.1N.C. 0.4

Antes de la “crisis”, en enero de 2007, la perspectiva era bastante diferente. Más de la mitad consideraba que la situación política general era regular, buena o muy buena, frente al 16% en julio de 2013.

Muy buena 0.5Buena 12.2Regular 38.8Mala 28.4Muy mala 12.8N.S. 6.2N.C. 1.1

En el momento de la revisión del libro, el último barómetro es de julio de 2017. Los resultados han mejorados con respecto a 2013:

77 De la crisis de legitimidad del sistema político habla CASTELLS, Manuel: Comunicación y poder. Alianza, Madrid, 2009.

78 Toda la documentación se encuentra en la página web http://www.cis.es/

http://www.cis.es/

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Muy buena 0,1Buena 3,4Regular 22,9Mala 36,1Muy mala 35,0N.S. 2,0N.C. 0,4

Es complicado determinar las razones que llevaron a los encuestados a valo-rar la situación política de esa forma en 2013, en el contexto de la aprobación de Ley de Transparencia. Algo habrá tenido que ver la situación económica, cuya responsabilidad puede haber ser sido atribuida a los políticos electos de forma general. El malestar político y cambio del sistema político en las elección de 2015 y 2016 potencia esta idea, con la incorporación de nuevos actores políticos: Ciudadanos y Podemos.

También habrá influído la percepción de la corrupción, que tiene mucha exposición en los medios de comunicación por la importancia que ha adquirido el escándalo en las democracias representativas. Entre los cuatro mayores pro-blemas manifestados en esa encuesta de 2013, dos tenían que ver con este hecho 1. la corrupción y el fraude y 2. los políticos en general, los partidos políticos y la política, declarados por cerca de un tercio de los encuestados.

Es muy probable que la propaganda de la transparencia forme parte del exor-cismo de esta situación. De alguna forma, esa población desencantada se despren-de levemente de la satisfacción/aprobación del sistema, sin agarrarse a ninguna de las opciones que se muestran históricamente como alternativa interna del sis-tema (en el escenario político posterior a la Constitución Española ese papel lo representan formaciones como el Partido Comunista de España, Izquierda Unida o algunos partidos nacionalistas con sensibilidad social parecida).

Con el desinflado que sufrió la propuesta legislativa durante su tramitación parlamentaria (rodeada de noticias de corrupción que le reducían la credibili-dad que pudo tener o eclipsada por tramitaciones de leyes con un enorme peso social, como las que se refieren a educación y pensiones), puede pensarse que el efecto de reencantamiento ha sido más bien escaso o nulo.

2. Conclusiones

Se explica bien que la Ley de Transparencia que se ha aprobado sea una ley de engalanamiento del poder político. Procede de las instituciones elegidas por la parte mayoritaria de la sociedad que recae en los mecanismos de erotismo del sistema. En la sociedad no hay fuerza para exigir una ley más progresista que la que se ha publicado en el BOE. Los grupos que la demandan, aunque en auge,

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todavía no tienen el favor de las mayorías sociales que respaldan a los partidos de gobierno.

Tampoco la sociedad que propone una organización social diferente tiene mu-cha energía para poner en marcha esos espacios de autonomía, en los que la proxi-midad y la igualdad de los sujetos faciliten la transparencia sin necesidad de leyes.

8. CONCLUSIONES: LA LEGITIMACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO EN LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

Al final de este viaje habría que afirmar, con esperanza de haberlo hecho bien, que ya hemos explicado 1. las grandes promesas que cantan las sirenas desde las instituciones, 2. el contenido real de las normas aprobadas allí, en comparación con las normas anteriores y en relación con otras normas de la mis-ma familia, y 3. la demanda de información que bulle en la sociedad. También hemos atendido al oficio de archivero en esta tesitura. En algunos casos, como el del acceso a los archivos para la investigación de la represión del franquismo, hemos observado la verdadera reacción del poder cuando se solicita el acceso a información incómoda.

Estudiado el contenido de las normas reguladoras y el comportamiento di-ferente de los diversos tipos de sujetos (oferente, intermediario y demandante) implicados en el juego, falta en el esquema de este libro la reflexión sobre el objeto de este derecho, la información, en las postrimerías.

1. Conclusiones sintéticas

1. Se ha expuesto en los capítulos precedentes como durante la crisis del mo-delo occidental de vida (democracia representativa, bienestar, consumo, espectáculo, información, …) dentro del capitalismo desigual (países em-pobrecidos y países enriquecidos, clases acumuladoras y clases proletariza-das) esas sociedades occidentales pierden fe en las instituciones políticas de la democracia representativa en la que han permanecido amodorradas este tiempo. En España ocurre después de unas pocas décadas de afán de-mocrático dentro de la dictadura identificada como tal, después de una dé-cada corta de encantamiento democrático durante la Transición, después de tres décadas de decepción y de una satisfacción económica discontinua.

2. También hemos visto desde el principio que la instancia política ha queri-do conjurar la desafección de esta nueva era por medio de la repetición de las palabras mágicas que desde hace décadas usa, de ritos gastados como las elecciones y las manifestaciones o de nuevos sortilegios. Los propieta-rios y sacerdotes de la democracia (grandes sociedades que esconden a las familias con poder, grandes partidos y sus líderes incombustibles, grandes

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grupos de comunicación) no escatiman elogios hacia su democracia, sos-tenida pacíficamente durante las últimas décadas del siglo XX y parece que en las primeras del siglo XXI, sobre el pasajero bienestar material y la ilusión de gobierno democrático.

Durante este tiempo se ha insistido en que la democracia es la peor de las for-mas de gobierno, excepto cualquier otra forma de gobierno79. Han asentado su idea de democracia, frente a otras ideas de democracia denostadas. Finalmente ofrecen a la sociedad la misma democracia que han santificado desde sus altares y la sociedad la recibe como una bendición, con mayor razón cuando tienen en la memoria la represión del movimiento obrero durante los regímenes liberales o durante las dictaduras fascistas que se implantaron de excepción cuando las dictablandas no eran suficiente freno.

Se trata de una democracia de la talla del Estado nación, una entidad territo-rial sometida a cuestión doblemente por la supervivencia de otras entidades con aspiración históricamente frustrada de ser nación y tener Estado y por la apari-ción de actores poderosos que no caben en los límites del territorio nacional. En esa entidad territorial cuestionada conviven grandes fuerzas, ciegas y sedientas, con una sociedad arrastrada.

3. En la redención de estas democracias representativas y en la sociedad de la información, la información ha sido una sustancia bastante sobrevalorada, hasta se considera poder. Se le atribuyen grandes dones. En el discurso oficial se afirma que, si se democratiza la información, se democratiza el poder. Deberíamos añadir que, si no se democratiza, pero se dice que se democratiza, quien lo dice queda muy bien si le creen.

De ahí el empecinamiento con procurar una supuesta transparencia supues-tamente democratizadora, en la que el poder real se transparentaría, para que los supuestos titulares-ciudadanos del poder puedan acceder a la información generada por las instituciones interpuestas. Para ello se pone en marcha la trans-parencia con una ley, pues la Pitonisa Parlamentaria interpreta en el oráculo del Soberano Apolo el deseo de que la información circule y cunda.

De esta forma, si una parte de la sociedad demanda información y transpa-rencia convencida de sus efectos sanadores, el poder le ofrece a toda la sociedad una transparencia vaciada de contenido, pero la otorga ritualmente como una gran ofrenda al dios de la Democracia. El poder se convierte en un sedicente su-ministrador de información a la sociedad que la ruega, salvo que la información contenga algún riesgo.

79 Frase atribuida a Churchill.

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4. Antes de la ley ya había información infinita y ubicua en una miríada de agencias y medios dedicados a convertir hechos seleccionados en noticias comunicadas con una orientación ideológica determinada.

Desde la libertad de prensa reclamada por los liberales en su enfrentamiento contra el absolutismo, la información en el concepto moderno se ha extendió hasta los últimos rincones. Hay información en la televisión, en la radio, en el papel, en las conversaciones, en el espacio público. Desde hace unos pocos años, las tecnologías de la información y la comunicación han inyectado más infor-mación en estas sociedades, conquistando lo irredento y saturando las colonias ya tomadas. Últimamente, las redes sociales y la web 2.0 identificada por Tim O´Reilly dan mayor sensación todavía de información.

Los sentidos de la vista y el oído acaban rodeados y acosados por una infor-mación elaborada en las torres de control del sistema y bombeada desde los inte-reses del sistema. Los otros sentidos se atrofian en esta corta evolución humana, mientras las arterias y los vasos sanguíneos de la sociedad llevan información a cualquier persona y a cualquier hora.

Un océano de información sobre temas globales, locales, generales, especí-ficos. Dentro de ese océano algunas gotas de información crítica, acallada en el estruendo de informaciones y medios de alto volumen.

Pero la mayor parte de esa información volcada en la sociedad procede de grupos privados de comunicación insertos en la red de grandes corporaciones o de medios de comunicación de propiedad pública, que en poco se diferencian de los medios privados. En el proceso de selección darwinista de los medios de comunicación, al mismo tiempo que aumentaba el caudal de información verti-do en la sociedad, se ha concentrado la propiedad de los medios de comunica-ción encargados del derrame.

5. Después de la Ley de Transparencia subsistirá todo ese ruido y algunos interesados podrán acceder a otra información más gracias a la publicidad activa o a los procedimientos de la ley, superando barreras muy similares a las que había en las leyes anteriores. Alguna vez esa información anodina o importante se puede convertir entre tantas informaciones en una infor-mación de moda en la sociedad. Pero el camino no tiene mucho recorrido.

6. Además, hemos descrito que la sociedad en general tampoco tiene mucho apetito de transparencia o de acceso a la información, más bien se ha im-puesto el espíritu cómodo y delegativo de demandar bienestar social sin obligación de reflexionar si el bienestar que disfrutamos los occidentales es extensible a todos los pueblos o perdurable para varias generaciones.

7. Finalmente, hemos explicado las dificultades que la ley crea a los pro-fesionales de las instituciones públicas encargados de aplicar el derecho

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de acceso a la información para ponderar la extensión de este derecho y sus límites. Algunos profesionales tienen verdadera fe en la bondad de su acción transparentadora. Otros han sido seducidos por las hermosas pro-mesas de transparencia de los políticos. Otros profesionales igualmente entienden la gris posición de su profesión entre la promesa hermosa del poder y la demanda esporádica del súbdito.

2. Conclusión final

Por muy informadas que ya están las sociedades occidentales (y lo están a juzgar por la gran cantidad y variedad existente de medios de información y comunicación, la omnipresencia de la información en el espacio privado y público y el tiempo medio que cada persona se conecta a los medios de in-formación y moldeamiento del pensamiento) y se sienten, parece que en las agendas políticas de estas sociedades o en las conciencias de sus habitantes no hay espacio para tratar o deliberar con profundidad sobre los grandes peligros que el sistema de organización económica y social supone para la misma Hu-manidad y para la naturaleza o sobre las consecuencias adversas que ya sufren la mayoría de la Humanidad en forma de exclusión total de los medios para organizar su vida dignamente y la naturaleza-madre en forma de pérdida de biodiversidad, por ejemplo.

Los temas como el agotamiento de las fuentes de energía que mueven la actividad de este modo de organización económica y social o de los minerales precisos para la fabricación o la construcción de bienes necesarios en esta orga-nización social; el envenenamiento de la tierra, el agua y el aire que nos alimen-tan y protegen; el cambio climático; la pérdida de biodiversidad o de diversidad cultural; la desposesión de muchas comunidades de su modo de vida para con-servar la lógica del nuestro; … aparecen de forma muy secundaria en el debate público o en la discusión de las instituciones de las democracias representativas, en el contexto de los estados-nación.

En estos ámbitos eurocéntricos, preocupa más, según quien sea el sujeto de la preocupación, el relanzamiento de la actividad económica y el crecimiento económico; el desempleo; el estado de endeudamiento de las grandes empresas, los bancos, las familias, los poderes públicos; la competitividad de las empresas; los derechos sociales (trabajo, sanidad, educación, pensiones) en la definición que se les ha dado en el capitalismo de rostro humano, …

El debate público y la discusión en las instituciones políticas de estas comu-nidades o en los foros internacionales, a pesar de la condición informada o hi-perinformada de sus ciudadanos o sus dirigentes, aborda estos temas de peligro de colapso social con una atención muy devaluada si se compara con la aten-ción real que se le dedica por ejemplo a la prima de riesgo de la deuda pública

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(tratada hasta con alarmismo) o a la reforma de las pensiones, dirigidas por los gobiernos de Zapatero o Rajoy y protestada por algunos movimientos sociales.

Pudiera pensarse por esta razón que la condición de informada de las socie-dades occidentales es una forma de estar controladas o una forma más de incon-ciencia. Las sociedades desinformadas pueden estar sometidas a la dominación y las sociedades informadas o hiperinformadas también.

En una sociedad tan informada como la española, el principal debate tiene como foco el hipnotizante estado del bienestar. Una parte mayoritaria por el mo-mento de la sociedad elige con esquizofrenia a los partidos que lesionan o lesio-narían ese estado del bienestar tan querido. La mitad de esa sociedad se une a la protestas o se inhibe dependiendo de cual sea el partido que gobierne y lesione el estado del bienestar. Otra parte de la sociedad (mayoritaria en la minoría que no apoya a los partidos agresores) protesta contra cualquier retroceso, sea quien sea el poseedor de las tijeras. Una parte de esa sociedad que protestaba contra tirios y contra troyanos se cansó de protestar. Una parte de esa sociedad que se cansó de gritar a las paredes de los edificios oficiales se une a personas que nun-ca tuvieron encanto por promesas de unos u otros u otros o de la modernidad mentirosa… para hacer realidad otros mundos.

El capitalismo ha tenido históricamente una capacidad para comprar adhesio-nes como antes no lo ha tenido ninguna fuerza humana. La dinámica de competen-cia (que es el fuego que pone en ebullición el vapor que lo mueve todo) junto con la tecnología (la máquina de Watt en evolución continua hasta ahora) y las energías fósiles durante unos siglos han permitido a ese modo de producción una genera-ción inmensa de bienes y servicios, mercancías, capital y dinero con la que integrar a mucha población en el sistema por medio del bienestar y de la comodidad80.

En las sociedades occidentales, las seis décadas de estado del bienestar en construcción o en deterioro han destruido formas de sociabilidad anteriores, sin que en la crisis del estado de bienestar se vea el nacimiento de otras formas de sociabilidad. Por eso, se produce ese aferramiento al estado de bienestar, que fue el paño caliente con el que el capitalismo fue capaz de calmar parte del dolor que provoca la desarticulación social que Polanyi explicara o la proletarización creciente que expusiera Marx, un remedio White people only.

Bienestar, representación e información-participación son tres principios adorados en estas comunidades nacionales de las sociedades occidentales. Tres principios en vías de extinción a un ritmo lento que no permite su percepción.

80 PASOLINI, Pier Paolo: Escritos corsarios: “Previsión de la victoria en el referéndum”, 28 de marzo de 1974:“El «hedonismo» del poder de la sociedad de consumo ha desacostumbrado de pronto, en menos de un decenio, a la idea de resignación o del sacrificio a los italianos: los italianos no están ya dispuestos -y de manera radical- a abandonar la parte de comodidad y de bienestar (aunque fuera miserable) que han alcanzado de alguna manera. Lo que podría pro-meter un nuevo Fascismo, debería ser precisamente, por lo tanto, «comodidad y bienestar»: lo que constituye una contradicción en sus términos”.

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En otras sociedades no occidentales del mundo, en comunidades que han sufrido el mayor encarnizamiento del capitalismo desde hace siglos, que se ha ensañado contra ellas por medio del despojo de sus bienes y la destrucción de sus formas de vida y organización, se pueden encontrar movimientos en la socie-dad que rompen con este debate tan moderno y tan occidental.

Pero en las sociedades occidentales la erradicación de las instituciones socia-les premodernas desde los inicios de la revolución industrial, la desactivación de las primeras instituciones modernas orientadas a la fraternidad y la implan-tación del estado de bienestar en la sociedad del espectáculo y la comunidad nacional con democracia representativa ha dejado la sociedad a la deriva, a mer-ced de varias instituciones (partidos, sindicatos, empresas, gobiernos, …) que actualmente están acopladas a la lógica de acumulación, que pone rumbo al abismo histórico.

La crisis del modo de vida occidental de estas décadas seguramente dé alum-bramiento a nuevas formas de organización social y a nuevas instituciones de ayuda mutua y autonomía social, donde la información adquiera mayor auto-nomía de las esferas del estado y el mercado y se ocupe más de las vidas de sus protagonistas que de los peones de una gran maquinaria, de mecanismos inin-teligibles.

También podrían imponerse unas realidades pesimistas en las que la domina-ción se transforme en modalidades de represión y violencia contra el cuerpo o en realidades como las llevadas a la ficción creada por George Orwell en 1984 o por Aldous Huxley en Un mundo feliz, donde la información era un instrumento perfeccionado para el control de la mente, que dirige a la persona. Teniendo en cuenta el punto histórico de partida estas lúgubres posibilidades son bastante probables.

Mientras tanto… será normal que los políticos sigan haciendo felices promesas de transparencia, que una parte implicada de la sociedad demande un verdadero desvelamiento, que la sociedad en general permanezca en el desencanto, …

9. FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA

Ha sido muy importante la documentación oficial de las Cortes Generales, el Congreso de Diputados y el Senado, los Boletines Oficiales y los Diarios de Sesiones, consultables a través de las páginas web del Congreso (http://www.congreso.es/) y del Senado (http://www.senado.es/). En especial, se pueden consultar allí la proposición de ley del grupo popular en la novena legislatura, la proposición de ley del grupo socialista en la décima legislatura, la tramitación parlamentaria del proyecto de ley finalmente aprobado. Todos estos textos se han comentado en este trabajo.

http://www.congreso.es/

http://www.congreso.es/

http://www.senado.es/

http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B_326-01.PDF#page=1

http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/B/B_010-01.PDF#page=1

http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_73_1335437_1335437.next_page=/wc/servidorCGI&CMD=VERLST&BASE=IW10&PIECE=IWA0&FMT=INITXD1S.fmt&FORM1=INITXLUS.fmt&DOCS=1-1&QUERY=(I).ACIN1.+%26+(TRANSPARENCIA).

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http://www.article19.org/data/files/medialibrary/1432/FINAL-REPORT---Spanish-WEB.pdf

http://eprints.ucm.es/8946/1/MANUEL_SANCHEZ_DER_ACCESO_V14_2.pdf

http://portal.unesco.org/ci/en/files/26159/12224369177freedom_information_es.pdf/freedom_information_es.pdf


Normas de presentación de originales para su publicación

1. Los trabajos deberán ser originales e inéditos y podrán ser elaborados por autores individuales o por equipos de investigación españoles o extranje-ros, siendo su presentación en español.

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Las Notas, Citas y Referencias Bibliográficas escritas en papel se redactarán conforme a la Norma española UNE 50104-1994: Referencias bibliográficas: contenido, forma y estructura. En Asociación Española de Normalización y Certi-ficación. Documentación. Madrid: AENOR, 1997, p. 234-252. (Equivalente a la Norma Internacional ISO 690-1987). Al existir una norma en español, debe-mos adaptarnos a ella. Como la que está publicada actualmente lleva algunas imprecisiones, éstas fueron subsanadas en la publicación:

BORGOÑÓS MARTÍNEZ, Mª Dolores y CHAÍN NAVARRO, Celia. Co-rrecciones y adaptación al español de la norma ISO 690-1987 (UNE 50104-1994) sobre referencias bibliográficas. Boletín de la Anabad. Vol. LI, n. 4 (2001), p. 137-149.

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1. Las Notas, deberán ir numeradas correlativamente mediante supraín-dices y aparecerán referenciadas a pie de página de manera concisa (Autor/es, Título, página-página) precedidas de su número corres-pondiente. Estas notas, luego se redactarán completas en el apartado Referencias Bibliográficas al final del artículo, por orden alfabético.

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2. Las Citas aparecerán en el texto incluyendo apellido del autor y año de publicación. Si el autor/es forman parte de la redacción del texto se indicarán así: Crane (1972) o Stieg (1981, p. 556); pero si no for-man parte de la redacción del texto, se indicarán así: (Crane, 1972). Cuando coincida citado el mismo aurot/es, pero con referencia dife-rente en el mismo año, se indicará, junto a la fecha, una letra minús-cula (a, b, c, etc...), así (Crane, 1972a). Estas citas, luego se redactarán completas en el apartado Referencias Bibliográficas al final del artículo, por orden alfabético.

3. Las Referencias Bibliográficas, que así es como debe denominarse este apartado, irán a la terminación del artículo y en orden alfabético. Habrá que utilizar el lenguaje de cada idioma del que es originario el documento a referenciar, tal como indica la norma (uso de puntos o no entre iniciales; abreviaturas; meses del año, etc.). Abajo se indican ejemplos aclaratorios para su uso (la grafía que llevan es la aceptada).

7. Para las copias en disquetes y CD-ROM (que deberán ir según las indica-ciones que se han hecho para el papel) se deberá utilizar el tratamiento de texto Microsoft Word 6.0. De existir tablas, gráficos o esquemas insertados en el texto, deberán ir en archivos separados, especificando el tipo de archivo. Se deberán utilizar fuentes Times New Roman, sin colores ni sombreados.

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Hay que fijarse muy bien en el uso de cursivas, negritas, signos de puntua-ción, espacios, etc...

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en los datos de publicación o en las notas. Siempre que pongamos dos puntos, les dejaremos espacio delante y detrás.

– Si en una referencia extranjera necesitamos poner una nota, ésta nota si irá en español, ya que se supone que la nota es aclaratoria y, por tanto, debe ir en nuestro idioma en este caso. Si el que hace la bibliografía es un inglés, por ejemplo, la nota irá en inglés.

– Si ponemos iniciales de un nombre hemos de tener en cuenta que lleva punto entre ellas, si se trata de más de una. Esto, en otro idioma puede no ocurrir (por ejemplo, en inglés), pero siempre pondremos punto entre iniciales si se trata de un autor en lengua española.

– Cuando en las revistas tenemos que poner el mes, éste se deberá poner desarrollado, aunque la norma contempla también que vaya abreviado. De todas formas, será conveniente indicarlo de la manera en la que vaya en la publicación.

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– Advertimos también que las referencias se hacen en bloque, es decir, que no llevan tabulador alguno.

Abreviaturas de los meses del año.

(Utilícese expresamente esta grafía con sus letras mayúsculas o minúsculas y su punto al final, si lo precisa, tal como se indica):

Español: en feb. marzo. abr. mayo. jun. jul. ag. sept. oct. nov. dic.Inglés: Jan. Feb. Mar. Apr. May. June. July. Aug. Sept. Oct. Nov. Dec.Francés: janv. fébv. mars. avril. mai. juin. juil. août. sept. oct. nov. déc.Alemán: Jan. Feb. März. Apr. Mai. Juni. Juli Aug. Sept. Okt. Nov. Dez.

EJEMPLOS PRÁCTICOS

Libros con un solo autor:

LOMINADZE, DG. Cyclotron waves in plasma. Translated by AN Dellis; edited by S.M. Hamberger. 1st ed. Oxford : Pergamon Press, 1981. 206 p. Internatio-nal series in natural philosophy. Traducción de : Ciclotronnye volny v plazme. ISBN 0-08-021680-3.

( Si la referencia se hace de un autor que escribe en lengua española, sí se indicará punto entre iniciales):

JIMÉNEZ, C. R. Mis queridos comilones. Madrid : Temas de hoy, 2001. ISBN 84-8460-084-X.

Libros de 2 a 3 autores:

MORENO FERNÁNDEZ, Luis Miguel y BORGOÑÓS MARTÍNEZ, Mª Dolo-res. Teoría y práctica de la Clasificación Decimal Universal (CDU). Gijón : Trea, 1999. ISBN 84-95178-35-4.

Libros de más de 3 autores:

Se indicará el apellido y nombre y/o iniciales del primer autor, seguido de coma (,), y otros o, et al., en cursiva. Lo que resta de la referencia, se hará con-forme a ejemplos anteriores:

RODRÍGUEZ BARREDO, Julia Mª, y otrosGALLEGO CUADRADO, Mª Pilar, et al.

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Capítulo de libro:

SAGREDO FERNÁNDEZ, Félix e IZQUIERDO ARROYO, José María. La concepción ordinaria de Ciencia de la Documentación. En LÓPEZ YEPES, José (compilador). Fundamentos de información y Documentación. Madrid : EUDEMA, D.L. 1989, p. 53-77.

Revista completa:

Educación y Biblioteca. Madrid : TILDE : Asociación Educación y Bibliotecas, 1989- . ISSN 0214-7491.

Artículo de revista:

ARANA, Ramón. Inteligencia emocional y experiencia directiva. Capital Hu-mano, enero 2001, n. 140, p. 68-74.

JERICÓ, Pilar. La gestión del talento : enfoque conceptual y empírico. Bole-tín de Estudios Económicos, diciembre 2001, vol. 56, n. 1, p. 422-441.

La designación de tipo de documento, por ejemplo [en línea], irá en el idioma de la persona que haga la referencia, en nuestro caso, en español ( si tiene traducción), ya que es aclaratoria, tal como ocurre con la periodicidad de las revistas o indicar que está “Disponible en Internet”, que también se puede indicar “Disponible en el documento web:”, como se prefiera.

Libros electrónicos:

TURABIAN, KL. A Manual for Writers of Term Papers, Theses and Dissertations [en línea]. 6th ed. Chicago : The University of Chicago Press, 1996. [Fecha de acceso 11 mayo 1999]. Disponible en el documento web: http://www.esc.edu/htmlpages/writer/turabian.htm

Revistas electrónicas:

Journal of Technology Education [en línea]. Blacksburg (Va.): Virginia Polyte-chnic Institute and State University, 1989- [fecha de acceso 15 marzo 1995]. Semestral. Disponible en Internet: gopher://borg.lib.vt.edu:70/1/jte. ISSN 1045-1064.

Artículos de revistas electrónicas:

STONE, Nan. The Globalization of Europe. Harvard Business Review [en lí-nea]. May-June 1989 [fecha de acceso 3 septiembre 1990]. Disponible en: BRS Information Technologies, McLean (Va).

ANABAD 4-2012-CUB:Maquetación 1 22/11/12 14:14 Página 1

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