Los Retos de la Política Comercial y de la Agricultura en Centroamérica: Elementos

para la Discusión

Luis Figueroa y Víctor Umaña Junio, 2002 CEN 560

Documento en Proceso. Escrito por Luis Figueroa, Investigador de INCAE y Víctor Umaña, Consultor de CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Junio del 2002.

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TABLA DE CONTENIDOS

1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................5

2. CRISIS EN LA AGRICULTURA DE CENTROAMÉRICA...........................................................7 2.1 FACTORES INTERNOS ..........................................................................................................................9

2.1.1. Las estrategias nacionales de desarrollo ..............................................................................9 2.1.2. Las estrategias de las empresas ............................................................................................9 2.1.3. La estructura productiva .......................................................................................................9 2.1.4. Las debilidades institucionales y las limitaciones fiscales..................................................10 2.1.5. Otros factores relacionados a debilidades en el clima de negocios....................................11

2.2 FACTORES EXTERNOS .......................................................................................................................11 2.2.1. Crecimiento en la oferta agrícola internacional .................................................................11 2.2.2. Residualidad y volatilidad de los mercados internacionales ..............................................13 2.2.3. Concentración de la producción y el comercio mundial.....................................................13 2.2.4. Efectos de la política agrícola y comercial de terceros países ...........................................14

2.3 REFLEXIONES DEL CAPÍTULO............................................................................................................15 3. POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA Y DISTORSIONES AL COMERCIO INTERNACIONAL.....................................................................................................................................17 3.1 LA AGRICULTURA Y EL PROCESO DE REFORMA DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC) ...........................................................................................................................................................20 3.2 EL ACUERDO SOBRE AGRICULTURA (ASA).......................................................................................21

3.2.1. Acceso a Mercados..............................................................................................................21 3.2.2. Ayudas internas ...................................................................................................................21 3.2.3. Subvenciones a la Exportación ...........................................................................................23

3.3 POLÍTICA AGRÍCOLA Y COMERCIAL EN PAÍSES DESARROLLADOS ....................................................24 3.4 TENDENCIAS Y EXIGENCIAS DEL SISTEMA MULTILATERAL DE COMERCIO .......................................25

3.4.1. Apoyos a los Productores....................................................................................................26 3.4.2. Subvenciones a la exportación ............................................................................................29 3.4.3. Apoyo de Servicios Generales y Brechas Reales de Competitividad ..................................29

3.5 CARNE BOVINA: COMPARACIÓN CENTROAMÉRICA VERSUS URUGUAY............................................30 3.6 EFECTOS DE LAS POLÍTICAS AGRÍCOLAS Y COMERCIALES DE UE Y EEUU EN LOS NUEVOS ACUERDOS DE LA OMC..................................................................................................................................32

3.6.1. Unión Europea: Resumen de la Política Agrícola Común (PAC).......................................32 3.6.2. Estados Unidos: Resumen de la Política Agrícola..............................................................33

3.7 REFLEXIONES DEL CAPÍTULO ............................................................................................................33 4. RESPUESTAS DE CENTROAMÉRICA EN POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA.............35 4.1 POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA EN CENTROAMÉRICA ...................................................................36

4.1.1. Acceso a Mercados..............................................................................................................36 4.1.2. Ayudas Internas...................................................................................................................37 4.1.3. Subvenciones a la Exportación ...........................................................................................37 4.1.4. Otras Medidas y Contramedidas Relacionadas ..................................................................37

4.2 POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA Y EL MERCADO COMÚN INTRAREGIONAL....................................37 4.3 EL ARANCEL AGRÍCOLA Y SU APLICACIÓN EN CENTROAMÉRICA .....................................................38 4.4 REFLEXIONES DEL CAPÍTULO............................................................................................................40 5. EFECTO DE ESTAS POLÍTICAS...................................................................................................41 5.1 EL ARANCEL ESTIMULA DE MANERA ARTIFICIAL UNA MAYOR ASIGNACIÓN DE RECURSOS HACIA LAS ACTIVIDADES PROTEGIDAS .............................................................................................................................41 5.2 EL ARANCEL DISTRIBUYE REGRESIVAMENTE ENTRE LOS PRODUCTORES...........................................42 5.3 EL ARANCEL DISTRIBUYE REGRESIVAMENTE ENTRE LOS CONSUMIDORES.........................................43

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5.4 UNIDIMENSIONALIDAD EN LA POLÍTICA: EL ARANCEL COMO ÚNICA MEDIDA....................................45 5.5 REFLEXIONES DEL CAPÍTULO ............................................................................................................45 6. EN LA BÚSQUEDA DE UNA SALIDA REAL A LA CRISIS ......................................................47 6.1 POLÍTICAS Y OBJETIVOS DE CORTO PLAZO .......................................................................................47 6.2 ALGUNAS “OPCIONES” DE CORTO PLAZO.........................................................................................47 6.3 POLÍTICAS Y OBJETIVOS DE LARGO PLAZO .......................................................................................49

6.3.1. Continuar los esfuerzos de negociación comercial multilateral .........................................49 6.3.2. Mejoras en el clima de negocios .........................................................................................49 6.3.3. Visión de “clusters” ............................................................................................................50 6.3.4. Mayor valor agregado.........................................................................................................51

6.4 ALGUNOS ESCENARIOS .....................................................................................................................52 6.4.1. Escenario 1. Apertura comercial multilateral. (OMC). ......................................................52 6.4.2. Escenario 2. Apertura comercial hemisférica. (ALCA).......................................................52 6.4.3. Escenario 3. Apertura comercial bilateral..........................................................................53 6.4.4. Escenario 4. Sin cambios o retroceso en la protección arancelaria y de otras restricciones de acceso a mercados. ..........................................................................................................................53

6.5 EJEMPLOS DE POLÍTICAS EXITOSAS EN OTROS PAÍSES......................................................................53 6.6 ELEMENTOS PARA UNA POLÍTICA AGRÍCOLA Y COMERCIAL MULTIDIMENSIONAL. ..........................55

6.6.1. Multidimensionalidad con respecto a otras medidas de acompañamiento o complemento del arancel ............................................................................................................................................56 6.6.2. Multidimensionalidad con respecto a otras políticas agrícolas y comerciales de largo plazo 56 6.6.3. Multidimensionalidad con respecto a otras acciones prioritarias ......................................56

6.7 REFLEXIONES DEL CAPÍTULO ............................................................................................................57 7. CONCLUSIONES ..............................................................................................................................59

8. REFERENCIAS..................................................................................................................................63

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1. INTRODUCCIÓN

Gran parte de la agricultura,1 en Centroamérica, está pasando por una crisis profunda, que se evidencia en una situación socioeconómica difícil para la mayoría de su población rural. Esta crisis no es sostenible desde el punto de vista social, económico o ambiental. Y lo que es peor, las medidas de política desarrolladas no parecen ser suficientes para resolver la delicada situación, e incluso algunas están ayudando a preservarla. La crisis es compleja en sus características y en sus orígenes. Varios son los factores que la originan, siendo los subsidios y otros efectos de la política comercial de terceros países un asunto importante, más no el único. De hecho, la política comercial agrícola ni siquiera es un tema principal para una buena parte de la agricultura local que también está en problemas pero por otras razones, tal como es el caso del café y algunos otros productos de exportación. Los mercados internacionales de ciertos productos agrícolas básicos efectivamente están fuertemente distorsionados. Los niveles de subsidios y otras ayudas a la agricultura son bastante altos en los principales países desarrollados, y esto pone a Centroamérica en desventaja. A causa, en parte, de estos subsidios, pero también a otros factores externos, la oferta agrícola mundial ha crecido mucho más rápido que la demanda, presionando la baja de los precios internacionales. La situación actual de precios bajos no es coyuntural, sino estructural y de largo plazo, por lo tanto representa nuevos y grandes retos para la agricultura de la región. Del mismo modo, la situación es políticamente sensible. Es evidente la necesidad de un mayor y mejor apoyo, tanto para la agricultura como para el sector rural en general. Pero las preguntas son ¿cómo hacerlo? y ¿a quién se le da asistencia? Las medidas de protección arancelaria no han sido el mejor mecanismo de soporte y, en cualquier caso, por sí solas no son suficientes. Es necesario que la región complemente las acciones de corto plazo, reactivas y coyunturales, con otras de más largo plazo, proactivas y estructurales. Debe buscarse salidas hacia una transición de mayor productividad y generación de riqueza, pero sin descuidar las realidades sociales, políticas y ambientales, que a la final son las que hacen las decisiones viables y permanentes. El objetivo a largo plazo debe ser lograr mejoras reales en las condiciones de vida de la población rural y de los países en general, antes que sólo tratar de mantener indefinidamente un "status quo" que perpetúa la pobreza y que, definitivamente, no es sostenible. El mundo está cambiando, y Centroamérica aún tiene en sus manos su propio bienestar futuro. Cuanto antes deberían iniciarse amplios debates nacionales, e incluso, en algunos temas, debates regionales centroamericanos, para buscar nuevas y mejores soluciones a la crisis agrícola y en general, para lograr un verdadero y armonioso desarrollo rural en estos países.

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1 En este documento el termino “agricultura” incluye: producción agrícola, pecuaria y agroindustrial.

Este documento está dividido en cinco partes. En el primer capítulo se trata el tema de la crisis agrícola centroamericana y sus orígenes. En el segundo, se explica lo que está sucediendo con las negociaciones comerciales multilaterales en el sector agrícola, y se detalla las tendencias y características de la política agrícola y comercial en países desarrollados y, particularmente en los Estados Unidos y la Unión Europea, los dos principales consumidores y exportadores de productos agropecuarios en el mundo. En la tercera parte se analiza el manejo de la política comercial agrícola en Centroamérica, sus debilidades y sus retos. En el cuarto capítulo se detalla los principales efectos del manejo comercial agrícola en la región. Por último, en la sección cinco se argumenta los elementos por considerar a la hora de buscar soluciones a la crisis en los distintos países y en la región como un todo. El problema agrícola es complejo y sensible. Lamentablemente, no existen soluciones fáciles, obvias o rápidas. La región centroamericana cuenta con un enorme potencial para desarrollar un sector agropecuario y agroindustrial altamente competitivo a nivel mundial, pero para insertarse con éxito en este mundo cada vez más globalizado, desde ya hay que hacer las cosas mucho mejor que en el pasado reciente.

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2. CRISIS EN LA AGRICULTURA DE CENTROAMÉRICA

Gran parte de la agricultura de Centroamérica está en crisis, y la situación además de difícil, no es sostenible. Su insostenibilidad tiene tres componentes: en lo social, los altos niveles de pobreza e indigencia entre las familias rurales y agrícolas; en lo económico, los problemas de rentabilidad en muchas de las actividades más importantes; en lo ambiental, la presión ejercida sobre los recursos naturales ha sobrepasado sus límites,2 trayendo serias preocupaciones en el uso de suelos, protección de recursos hídricos y forestales, y en el manejo de los desechos de la agroindustria, entre otros. Los niveles de pobreza e indigencia vinculados a la población rural y a la población agrícola de Centroamérica son realmente alarmantes. La pobreza en las zonas rurales es más acentuada que en las zonas urbanas. (Cuadro 1). Pero más aún, algunos de los pobres “agrícolas”, es decir los trabajadores agrícolas sin tierra, tienden a ser los más pobres entre todos los pobres, tal como lo sugiere un estudio del Banco Mundial.3 (Cuadro 2).

CUADRO 1

POBREZA EN CENTROAMÉRICA

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Pobreza 21% 52% 75% 73% 68% Indigencia 8% 22% 60% 49% 51% Indigencia rural 10% 31% 71% 55% 69% Fuente: Estado de la Región,1999. Más de la mitad de la población de Centroamérica vive en las zonas rurales, y cerca del 80% de ellos dependen de la agricultura. Al contrario de otros países de Latinoamérica, la migración del campo a la ciudad en Centroamérica hasta ahora ha sido menos intensa, por lo que esta región es más “equilibrada” en cuanto a la distribución geográfica de su población. (Cuadro 3). Pero la situación pudiera cambiar rápidamente, trayendo todos los problemas que la migración masiva y desordenada hacia las ciudades ha ocasionado en otros países.

CUADRO 2

POBREZA RURAL EN EL SALVADOR 1995 Población

Rural Productores agrícolas

Trabajadores agrícolas sin tierra

Trabajadores rurales no agrícolas

Pobreza 45,4% 46,7% 71,1% 27,9% Indigencia 20,2% 27,2% 29,5% 7,0% Fuente: Banco Mundial, 1998. El Salvador: Rural Development Study.

2 Para algunos ejemplos, ver estudios ambientales en: http://www.incae.ac.cr/ES/clacds/investigacion/

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3 Fuente: Banco Mundial. (1998). El Salvador: Rural Development Study.

La agricultura representa una buena parte de la producción y las exportaciones de la región, con un promedio de 18 y 39%, respectivamente, en 1999.4 Entonces, en Centroamérica, la crisis agrícola es particularmente grave, porque esta región depende grandemente de esta actividad. El componente de pobreza e indigencia rural y agrícola no es nuevo, sino que ha estado allí durante décadas, o más bien siglos. La actual crisis de rentabilidad está sirviendo para llamar la atención sobre este problema histórico. Pero ahora la situación se ha tornado aún más difícil por la presión ejercida sobre los recursos naturales, que tiende a ser excesiva. Pero lo más preocupante de todo, es que no se le ve salida a esta crisis. Los instrumentos y políticas utilizados en la región hasta la fecha han ayudado poco a resolver el problema.

CUADRO 3

PEA RURAL Y AGRÍCOLA EN CENTROAMÉRICA Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua %PEA rural 54% 51% 57% 51% 41% %PEA agric. 21% 27% 58% 43% 30% Fuente: CEPAL, 2000. En el pasado, los países de Centroamérica se habían habituado a atender crisis agrícolas transitorias: caídas coyunturales de precios, desastres agroclimáticos, etc. Para enfrentar esto se utilizaba medidas compensatorias y asistenciales de corto plazo. La diferencia estriba en que la crisis actual no es coyuntural ni transitoria, sino evidentemente estructural y de largo plazo. Atender las necesidades del corto plazo es correcto y necesario, o en palabras de Keynes “...en el largo plazo todos estamos muertos”. El problema es quedarse solo ahí y descuidar las mejoras reales de largo plazo que deben realizarse paralelamente. La actual caída en los precios internacionales de productos básicos agrícolas vino para quedarse y para eso lamentablemente aún no estamos preparados. La decisión implícita de los países de Centroamérica pareciera ser tratar de mantener indefinidamente el status quo mediante la protección arancelaria de ciertos productos importantes, pero con muy poca inversión y apoyo directo a su agricultura y sector rural. Esto en realidad no está ayudando a superar la crisis, sino, en alguna medida, a preservarla. El status quo es insostenible e inconveniente, ya que significaría condenar a la pobreza y a la indigencia a una importante proporción de la población de Centroamérica. La crisis de la agricultura es un problema complejo y de orígenes muy diversos. En esta diversidad de orígenes, existen factores internos, es decir, debilidades dentro de los países, y factores externos.

84 Fuente: CEPAL, 2001.

2.1 Factores Internos

Entre los factores internos que originan la crisis están:

2.1.1. Las estrategias nacionales de desarrollo

Dentro de las estrategias nacionales de desarrollo, la modernización de la agricultura no ha sido una prioridad, aun cuando estas economías dependen altamente de ella. Este sector ha sido descuidado, lo que se evidencia en el virtual desmantelamiento de los organismos y los recursos públicos de apoyo en Centroamérica, y en los escasos esfuerzos en promoción y atracción de inversiones para el sector, por ejemplo.

2.1.2. Las estrategias de las empresas

En cuanto a las estrategias de las empresas, el énfasis ha estado en productos genéricos de bajo valor agregado. Esto comienza a cambiar, pero aún la mayoría de las agroexportaciones de la región son materias primas y productos poco diferenciados, lo que, en parte, también ha sido estimulado por prácticas y realidades en los mercados de destino. La participación local dentro de las cadenas agroalimentarias mundiales se agota en la primeros eslabones de ésta, no muy lejos de la finca, precisamente en donde la competencia global es más intensa y en donde los problemas de distorsiones al comercio son más acentuados. Asimismo, el posicionamiento internacional de los productos no es claro en la mayoría de los casos. Para un consumidor de Estados Unidos o Europa es fácil encontrar y comprar café de Colombia en cualquier tienda o supermercado, no así café de algún país de Centroamérica.

2.1.3. La estructura productiva

En la estructura productiva agrícola interna, lo predominante son pequeños agricultores. El tamaño reducido de las operaciones afecta las economías de escala, y esto es particularmente grave dada la poca coordinación horizontal, sea en cooperativas o en otros tipos de figuras asociativas. El problema no es que sean pequeños productores. Otros países han logrado ser exitosos globalmente en actividades con una base mayoritaria de pequeños productores, tal como es el caso del corcho en Portugal. La debilidad estriba que en la región los productos seleccionados, los medios de producción utilizados y los escasos mecanismos de coordinación no parecen ser lo indicados para esta característica de la estructura productiva local. Otro elemento importante es la “agricultura de subsistencia”, ampliamente difundida dentro de la población rural más pobre de Centroamérica. Cada país debe lidiar con esta situación, considerando elementos económicos y sociales, y con una atención especial y diferenciada. La agricultura de subsistencia comparte muchos de los problemas internos de la agricultura antes descritos, pero también otros muy

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particulares. No obstante, a causa de que esta actividad por definición se realiza fuera del mercado,5 los subsidios y otras distorsiones internacionales le son prácticamente irrelevantes.

2.1.4. Las debilidades institucionales y las limitaciones fiscales

Con pocas excepciones, existe una marcada debilidad institucional entre los organismos relacionados con el sector agrícola de Centroamérica, tanto públicos como privados. Por otro lado, las posibilidades de inversión y de gasto fiscal en la agricultura son reducidas al compararla con las de países desarrollados. Aparte de las grandes diferencias de ingreso, el alto peso relativo de la agricultura en los países de la región, dificulta las transferencias de recursos desde otros sectores de la economía. En Estados Unidos, por cada dólar generado en su agricultura hay 50 dólares que se generaron en otros sectores, entonces para ellos es políticamente viable tomar recursos de otras partes para auxiliar su producción agrícola. Por el contrario, en Nicaragua, por cada dólar producido en la agricultura solo hay 2 dólares producidos en otros sectores (Cuadro 4).

CUADRO 4

PORCENTAJE DE LA AGRICULTURA EN EL PIB TOTAL. PAÍSES SELECCIONADOS

Ale

man

ia

US

A

Fran

cia

Hol

anda

Aus

-tral

ia

Cos

ta R

ica

El

Sal

vado

r

Gua

tem

ala

Hon

-dur

as

Nic

arag

ua

%PIB Agrícola

1% 2% 2% 3% 3% 11% 10% 23% 16% 32%

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001. En Centroamérica son comunes los conflictos en las relaciones entre organizaciones públicas y privadas, incluyendo problemas en las relaciones interinstitucionales e intersectoriales. Las cámaras también tienen un papel importante que cumplir, en el trabajo conjunto con el Gobierno en temas comerciales y de otra naturaleza. La gestión del comercio debería ser mucho más que las acostumbradas acciones aisladas del tipo sectorial.

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5 Algunos productores de subsistencia tienen excedentes que eventualmente alcanzan mercados locales e incluso internacionales, tal como el caso del maíz blanco y el frijol en El Salvador, pero en la mayoría de los casos sus productos son para el autoconsumo.

2.1.5. Otros factores relacionados a debilidades en el clima de negocios

Otros factores internos son el uso y distribución de la tierra; la inseguridad jurídica y personal, en especial los problemas en la propiedad de Nicaragua y Honduras, y de secuestros y asaltos en Guatemala y El Salvador; la concentración de canales de distribución en Costa Rica; y la baja capitalización de las empresas, el limitado acceso a crédito de largo plazo y el alto endeudamiento, así como las deficiencias en los servicios y en la infraestructura general y de apoyo a la producción en toda la región.

2.2 Factores Externos

Entre los factores externos que originan la crisis están:

2.2.1. Crecimiento en la oferta agrícola internacional

La oferta agrícola internacional en los últimos 50 años creció grandemente por varias razones. La principal es, el incremento mundial en la productividad agrícola y pecuaria, motivado mayormente por avances tecnológicos en los insumos, en la producción y en el manejo poscosecha. En los Estados Unidos, la productividad en la agricultura ha crecido en promedio más rápido que en la industria y en los servicios. (Cuadro 5). En 50 años, su producción agrícola ha aumentado rápidamente y esto lo han logrado con un menor uso de insumos. Por ejemplo, los 3,4 millones de trabajadores empleados en 1994 fueron menos de la mitad que la mano de obra empleada en 1948, pero produjeron el triple del valor. Esta disminución abarca tanto el número de trabajadores, como el número de horas efectivamente trabajadas. La cantidad de trabajo ha disminuido, pero la calidad ha aumentado, lo que se evidencia en el mayor valor agregado por trabajador y en el nivel de educación. En 1964, un tercio de los agricultores habían completado la secundaria, mientras que en 1990 esta cifra aumentó a un 75%.6

CUADRO 5

VARIACIÓN PORCENTUAL ANUAL PROMEDIO DEL USO DE INSUMOS, LA PRODUCCIÓN Y LA PRODUCTIVIDAD POR SECTORES. ESTADOS UNIDOS, 1948-1994

Agricultura Industria Servicios Uso de Insumos -0,06% 1,77% 2,31% Producción 1,88% 3,09% 3,38% Productividad 1,94% 1,31% 1,07% Fuente: USDA, 2001. En Centroamérica, la productividad agrícola también se ha incrementado, pero a tasas menores que las de los países desarrollados. Este menor crecimiento está abriendo

116 Fuente: USDA-ERS, 2001.

brechas reales de competitividad, poniendo a Centroamérica en desventaja en muchas de las actividades. Durante la década de los 90s, el incremento en el valor agregado por trabajador agrícola en Centroamérica fue de entre US$ 200 o menos, en Honduras, El Salvador y Guatemala, y US$ 1,400 en Costa Rica, mientras en los países de Europa occidental fue de entre US$ 10,000 y US$ 25,000. (Cuadro 6).

CUADRO 6

CAMBIO EN EL VALOR AGREGADO POR TRABAJADOR AGRÍCOLA. EN MILES DE US$ DE 1995. PAÍSES SELECCIONADOS. PERÍODO 1990-1999

Din

amar

ca

Hol

anda

Fran

cia

Aus

tral

ia

Nue

va

Zela

nda

Cos

ta R

ica

Nic

arag

ua

Gua

tem

ala

El S

alva

dor

Hon

dura

s

%PIB agrícola

25,3 19,8 18,8 7,9 3,9 1,4 0,6 0,2 0,0 0,0

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001. Las brechas reales de competitividad son mucho más grandes en la agricultura, que en la industria o en los servicios. En agricultura, las diferencias de valor agregado por trabajador entre Centroamérica y países desarrollados son de hasta 50 a 1, en desventaja, pero en manufactura esa diferencia es sólo de 10 a 1 (Cuadros 7 y 8). Las brechas en el valor agregado pueden cubrirse con menores salarios hasta cierto punto, pero diferencias tan grandes como las que hay en la agricultura se hacen prácticamente imposibles de superar por esa vía. Además de los incrementos en la productividad, la oferta agrícola también ha crecido por el ingreso agresivo de nuevos productores a la modernidad y al mercado, tal como los casos de China y Vietnam. Por ejemplo, Vietnam en sólo una década pasó a ser el tercer exportador mundial de café, después de Brasil y muy cerca de Colombia, luego de no exportar prácticamente nada de ese producto.

CUADRO 7

VALOR AGREGADO POR TRABAJADOR AGRÍCOLA. EN MILES DE US$ DE 1995. PAÍSES

SELECCIONADOS. AÑO 1999

Din

amar

ca

Hol

anda

Fran

cia

Aus

tralia

Nue

va

Zela

nda

Cos

ta R

ica

Gua

tem

ala

Nic

arag

ua

El

Salv

ador

Hon

dura

s

Valor agregado

56,3 55,9 51,6 32,7 27,7 5,2 2,1 2,0 1,7 0,9

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001.

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CUADRO 8

VALOR AGREGADO POR TRABAJADOR EN MANUFACTURA. EN MILES DE US$ DE 1995. PAÍSES

SELECCIONADOS. PROMEDIO 1997-1999

Din

amar

ca

Hol

anda

Fran

cia

Aus

tral

ia

Nue

va

Zela

nda

Can

adá

Rei

no

Uni

do

Cos

ta R

ica

Gua

tem

ala

Hon

dura

s

%PIB agrícola

49,3 56,8 61,0 57,8 79,6 60,7 55,1 7,2 9,2 7,4

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001. La oferta agrícola crece rápidamente, pero la demanda no lo hace de la misma manera, además esta última tiende a ser inelástica al ingreso en muchos de los principales productos de la región, es decir en los productos primarios poco diferenciados. Una persona no consume mucho más en alimentos básicos a medida que su ingreso se incrementa.

2.2.2. Residualidad y volatilidad de los mercados internacionales

En muchos de estos productos agropecuarios, el comercio internacional representa sólo una pequeña fracción de la producción mundial. Ejemplos de esto son la leche, donde sólo el 9% de la producción mundial se comercializa internacionalmente,7 el arroz (6%) y la carne bovina (14%).8 En estos productos, cualquier pequeña variación en la producción puede ocasionar grandes modificaciones en sus precios internacionales de manera inmediata.

2.2.3. Concentración de la producción y el comercio mundial

Existe una alta concentración de la producción y el comercio mundial tanto a nivel de países como a nivel de empresas. Por ejemplo, 15 empresas trasnacionales controlan el 53% del comercio mundial de alimentos. (Cuadro 9), y sólo una empresa, Fonterra Co-operative Group Ltd,9 controla un tercio del comercio internacional de productos lácteos. Las empresas trasnacionales agroindustriales han servido de apoyo en la coordinación vertical y horizontal de los sistemas agroindustriales, tienen una proporción de mercado asegurada, permiten aprovechar grandes economías de escala en distribución y otras actividades, y normalmente brindan financiamiento y asistencia técnica a los productores. Pero, por otro lado, son en cierta medida un desestímulo para que el productor local busque de manera directa sus propios clientes y nichos de mercado y

7 Fuente: FAOSTAT. FAO 2002. 8 Fuente: Cálculos propios con base en USDA-ERS Production, Supply and Distribution Database.

139 Conocida anteriormente como New Zealand Dairy Board.

para incrementar el valor agregado local, tienen un alto poder de negociación y, en ocasiones, presentan algunas distorsiones de precios en su comercio intrafirma.

CUADRO 9

PRINCIPALES EMPRESAS TRANSNACIONALES DE LA AGRICULTURA

Empresa Sede Principal Actividad principal Ventas anuales (US$ Millardos)

Nestlé Suiza Alimentos

(Lácteos) 50,5

Cargill Estados Unidos Granos y carnes 49,4 Unilever Reino Unido, Países

Bajos Alimentos (Carnes) 44,8

ConAgra Estados Unidos Carnes 27,2 Kraft Foods Estados Unidos Alimentos 26,5 ADM Estados Unidos Granos y

oleaginosas 20,0

IBP Estados Unidos Carnes 17,0 Danone Francia Lácteos 13,5 COFCO China Granos y aceites 12,2 Snow Brand Milk Japón Lácteos 12,2 Tyson Foods Estados Unidos Pollo 10,7 Kellog Estados Unidos Cereales 6,9 Parmalat Italia Lácteos 7,0 Fonterra Nueva Zelanda Lácteos 5,0 Dole Estados Unidos Frutas y vegetales 4,9 Fuente: OECD y Hoover´s Online, 2001.

2.2.4. Efectos de la política agrícola y comercial de terceros países

La política agrícola y comercial de terceros países nos afecta en cuanto a las distorsiones que ocasionan al comercio internacional y, en especial, en cuanto a sus efectos sobre el precio internacional. Estas medidas incluyen restricciones de acceso a mercados, subsidios a la producción y a la exportación, barreras no arancelarias, etc. Las políticas de apoyo al agro de terceros países no están hechas pensando en los países en desarrollo, ni tienen como objetivo deliberado perjudicarlos, aunque así suceda. Su diseño se basa en objetivos internos de los países, así que en cierta forma estos países están siendo impactados por una “bala perdida”.10 Estos esquemas proteccionistas tampoco son fáciles de modificar, ya que responden a fuertes presiones internas en los países. El efecto agregado de todas estas fuerzas son unos precios internacionales volátiles y con tendencia a la baja. Los precios caen más rápidamente que los costos locales, y se empiezan a estabilizar a niveles muy bajos, lo cual está causando estragos en las tasas

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10 Alberto Trejos, comentario durante el Segundo Taller de Consulta Expertos Agrícolas Regionales, INCAE. Costa Rica, 25 de enero del 2002.

de rentabilidad de gran parte de la agricultura de la región. El problema es más acentuado en ciertos productos importantes, en donde precisamente más se manifiesta la pobreza agrícola y rural de Centroamérica. Los precios internacionales en términos reales, para productos agropecuarios importantes en Centroamérica, están actualmente a la mitad del nivel vigente en 1960. (Cuadro 10). La tendencia de largo plazo es claramente decreciente, y nada parece indicar que esto vaya a cambiar significativamente en el futuro cercano. Salvo por cambios temporales resultantes de la volatilidad antes mencionada, en el largo plazo los precios internacionales se van a mantener bajos. La agricultura y las zonas rurales en general, tienen un alto potencial de desarrollo. La región centroamericana ha sido y puede seguir siendo altamente competitiva en muchos de los productos agrícolas y agroindustriales, pero es necesario realizar importantes cambios y mejoras. Por otro lado, el desarrollo rural no puede estar ligado exclusivamente a la agricultura, sino que se necesita una visión integral que incluya a la agricultura y a la agroindustria, pero también a otras actividades económicas rurales relacionadas o no (ecoturismo, agroturismo, artesanías, manufactura, etc.). La estructura de apoyo también es importante: servicios públicos, servicios a la producción, seguridad personal y jurídica, infraestructura adecuada, entre otros elementos, son vitales para mejorar el nivel de vida de la población rural.

CUADRO 10

PRECIOS INTERNACIONALES EN PRODUCTOS SELECCIONADOS (1960=100%)

Banano Café Arábica

Azúcar Carne Bovina

Arroz Maíz Frijol de Soya

1960 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1970 95% 102% 100% 146% 97% 111% 105% 1980 76% 108% 267% 108% 110% 83% 93% 1990 78% 44% 85% 72% 52% 52% 56% 2000 61% 43% 55% 54% 39% 42% 47%

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001.

2.3 Reflexiones del Capítulo

La actual crisis de la agricultura de Centroamérica es evidentemente estructural. Esta crisis se origina por una amplia diversidad de factores internos y externos y esta impactando a la gran mayoría de sus productores, particularmente a los más pequeños y pobres. Decir que todo este problema se debe exclusivamente a los subsidios agrícolas de los países desarrollados, simplemente no es cierto. Los subsidios son un factor importante, pero la principal causa de la crisis tiene que ver con productividad y no con distorsiones al comercio. La región se ha quedado atrás de las grandes mejoras experimentadas en sistemas agroindustriales de otras partes del mundo, en especial en países desarrollados. Lo anterior ha ocasionado un

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desplazamiento de la producción o exportación local, acentuado los altos niveles de pobreza en las zonas rurales, que para bien o para mal, son mayoritariamente agrícolas. En Centroamérica, las políticas de apoyo productivo hacia el sector no han logrado reducir las brechas de productividad. Sus alcances han sido muy limitados ante el gran número y la alta dispersión geográfica de la mayoría de los productores. Los esfuerzos han sido insuficientes y aislados a nivel de país y a nivel de región. Antes que una mayor inversión publica hacia la agricultura, más bien se ha evidenciado un virtual desmantelamiento de la estructura pública de apoyo hacia el agro, con instituciones cada vez más pequeñas y con menores recursos, esto como resultado de ajustes fiscales.

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3. POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA Y DISTORSIONES AL COMERCIO INTERNACIONAL

Centroamérica ha vivido un proceso de apertura generalizado. La región se ha abierto al comercio de forma significativa en los últimos años. Ésta es la parte más consolidada de la “primera generación” de reformas, la cual tiene buen respaldo teórico y empírico, y sus efectos netos positivos se han visto claramente en las economías. La región ha sido un participante muy activo del sistema de comercio mundial a nivel bilateral con los tratados de libre comercio (TLCs), a nivel hemisférico en las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y en el ámbito multilateral a través de su participación en la Organización Mundial del Comercio (OMC). La lógica detrás de la apertura ha sido estimular una mayor eficiencia productiva interna, un uso más racional de los recursos, el logro de transferencias positivas al consumidor con mejores productos a menor precio; y el sometimiento a la disciplina de mercado a todos los actores económicos. Dentro de esta lógica, los tratados y acuerdos comerciales son un subproducto natural, un instrumento, más no el objetivo central. En Centroamérica, los niveles generales de apertura son evidentes. Esto ha traído efectos macroeconómicos netos positivos, incluso dentro de la misma agricultura. De 1985 al 2000, el PIB agrícola total de hecho creció (Cuadro 11), a pesar del incremento en las importaciones que pasaron del 9 al 26% del PIB agrícola. Las exportaciones agrícolas crecieron aún más que las importaciones, lo que produjo saldos anuales positivos de entre US$ 2000 y US$ 3000 millones en la balanza comercial agrícola de la región hasta 1998. (Cuadro 12).

CUADRO 11

PIB AGRÍCOLA. CENTROAMÉRICA. 1985-2000

1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PIBA 5614 4627 7655 7949 8863 9132 8433 8819

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001.

CUADRO 12

COMERCIO AGRÍCOLA. CENTROAMÉRICA. 1985-1998

1985 1990 1995 1996 1997 1998 Exportaciones Agrícolas 2851 3022 4578 4700 5310 5555 Importaciones Agrícolas 529 931 1772 2161 2368 2413 Saldo Balanza Comercial Agrícola 2322 2091 2806 2539 2942 3142 Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial, 2001. Las exportaciones de origen agropecuario, forestal y pesquero son la principal fuente de divisas de la región. A partir de la segunda mitad de la década de los ochenta y con mayor fuerza a partir de los noventa, se presenta, de forma marcada, una diversificación

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de la canasta exportable de bienes de origen agropecuario, forestal y pesquero, en respuesta a las políticas encaminadas a la promoción de exportaciones. Esta diversificación se ha hecho en la mayoría de los casos, tomando en cuenta las ventajas comparativas que poseen los países centroamericanos en cada uno de estos rubros, así como el potencial que exhiben en los mercados internacionales. No obstante, la región aún depende de pocos productos de exportación. Sólo tres productos, café, azúcar y banano, concentran más del 50% de las exportaciones de origen agropecuario de Centroamérica, y los tres actualmente están en crisis de precios. Las principales importaciones agroalimentarias de Centroamérica son los lácteos, el trigo, el maíz, la soya, el arroz y las grasas y aceites. (Cuadro 13). En 1999, el 70%11 de estas importaciones se originaron fuera del Mercado Común Centroamericano (MCCA), siendo los Estados Unidos el principal país de origen.

CUADRO 13

PRINCIPALES PRODUCTOS IMPORTADOS DE ORIGEN AGROPECUARIO. CENTROAMÉRICA 1999 Producto Importación

Intraregional (US$ millones)

Importación Extraregional

(US$ millones)

Total (US$ millones)

Lácteos 46,0 153,4 199,4 Trigo 0,5 180,8 181,4 Maíz 13,7 153,4 167,1 Soya y sus productos 11,5 98,0 109,5 Arroz 4,1 84,8 88,9 Otras grasas y aceites 36,3 41,7 78,0 Grasas animales 0,7 69,0 69,7 Azúcar y edulcorantes 29,4 37,5 66,9 Productos de molinería 20,3 39,4 59,7 Vegetales 24,6 30,3 54,8 Aceite de palma 39,4 10,3 49,7 Embutidos y otras preparaciones de carne 18,7 30,9 49,6 Frijoles 21,6 21,7 43,3 Tabaco 29,6 12,8 42,5 Pescado y mariscos 5,8 30,1 35,9 Fuente: SIECA, 2001. Pero la apertura en el sector agropecuario tiene sus excepciones importantes, que varían según países y productos. Costa Rica importa el 4% de su consumo de lácteos, el 1% de carne bovina y el 1% de pollo, pero importa el 95% de su consumo de maíz y el 70% de frijol. El Salvador importa el 2% de su consumo de pollo, pero el 43% en arroz. Honduras importa el 2% de su consumo de frijol, pero el 75% en arroz, y así sucesivamente. (Cuadro 14).

18 11 Fuente: SIECA.

Similares diferencias encontramos en el nivel arancelario y otras barreras al comercio entre los distintos países de Centroamérica y hacia terceros. En general, dentro del comercio extraregional las barreras son mayormente arancelarias, y dentro del comercio intraregional, mayormente no arancelarias, tal como en el caso de los lácteos y la carne de pollo. Los aranceles extraregionales difieren grandemente por país. (Cuadro 15). El maíz amarillo tiene un arancel de 1% en Costa Rica, pero 20% o más en Honduras,12 y lo mismo sucede en otros productos llamados “sensibles”. Esta situación es particularmente importante en el maíz amarillo, ya que es insumo principal para otras actividades, tales como la avícola. Estas diferencias del arancel ante terceros ha ocasionado fricciones y conflictos dentro del MCCA. Las diferencias en el arancel externo también abre la posibilidad de triangulaciones y otras prácticas comerciales no permitidas, trayendo aún mayores problemas.

CUADRO 14

IMPORTACIONES COMO PORCENTAJE DEL CONSUMO. PRODUCTOS SELECCIONADOS. CENTROAMÉRICA

1999 Producto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Lácteos 4% 30% 32% 14% 22% Maíz 95% 37% 24% 19% 4% Arroz 27% 43% 49% 75% 35% Frijoles 70% 15% >1% 2% 9% Azúcar 11% 15% 20% 5% 9% Carne Bovina >1% 23% 10% >1% >1% Cerdo 3% 27% 32% 20% 11% Pollo 1% 2% 12% 7% 5% Fuente: Cálculos propios con datos de SIECA y FAO. En general, dentro del esquema general de apertura comercial, la agricultura se ha quedado rezagada en comparación con otros sectores. Esto ha sucedido no sólo en Centroamérica, sino también en el resto del mundo. A causa de este rezago, los mercados internacionales agrícolas aún presentan grandes imperfecciones que es necesario analizar.

1912 Según banda de precios.

CUADRO 15

ARANCELES EXTRAREGIONALES. PRODUCTOS SELECCIONADOS. CENTROAMÉRICA AGOSTO 2001 Producto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Leche* 65% 40% 15% 20% 40% Maíz amarillo 1% 0% 5 - 35% 20% 0 – 30% Arroz 35% 40% 32,4% 35% 62% Frijoles 30% 20% 20% 20% 10% Azúcar 50% 40% 20% 40% 55% Carne Bovina** 15% 15% 15% 15% 15% Cerdo 48% 40% 15% 15% 15% Pollo 150% 20% 15% 50% 170% Fuente: SIECA. * Barreras no arancelarias (sanitarias), incluso dentro del MCCA. ** Problemas sanitarios reales en otros países (fiebre aftosa, mal de las vacas locas, etc.).

3.1 La Agricultura y el Proceso de Reforma de la Organización Mundial del Comercio (OMC)

La Organización Mundial del Comercio, en adelante la OMC, es una especie de “club” en donde los países negocian su ingreso, aceptan ciertas reglas y plantean los términos mediante los cuales sus medidas más distorsionantes con el comercio se van a ir limitando y reduciendo. Como suele suceder en cualquier club, los últimos en adherirse deben pagar mayores precios por el derecho de afiliación que los primeros. No obstante, algunos países son más “apetitosos” para el resto del club, por ejemplo China versus Vietnam, y otros logran negociar mejores condiciones, u obtienen algún tratamiento excepcional, a pesar de haber entrado relativamente tarde, por ejemplo Panamá. En cada nueva “ronda” de negociaciones se agregan bienes, se añaden restricciones y se perfeccionan las reglas. La OMC define las reglas generales por medio de las cuales los países definen su política y sus relaciones comerciales con los demás. Los procesos de apertura son influenciados por ésta; sin embargo, existen países que por su propia voluntad se abren más rápido que lo acordado ante la OMC, siendo la apertura un elemento dentro de su estrategia nacional de desarrollo. Tal es el caso de los países de Centroamérica. La agricultura históricamente ha tenido un tratamiento diferenciado en el marco del sistema multilateral de comercio. Desde la entrada en vigor del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) en 1947, la agricultura fue exceptuada de las reglas que regían para el comercio de bienes industriales, entre ellas: la prohibición al establecimiento de subvenciones a la exportación y la utilización de restricciones cuantitativas a las importaciones. En la Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales, conocida como Ronda Uruguay, la agricultura se acerca por primera vez a las disciplinas generales del GATT. En la declaración de “Punta del Este” donde se lanzan oficialmente las negociaciones, los miembros del GATT se trazaron como objetivo: “...lograr una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios y someter todas las medidas que afectan el acceso de las importaciones y la competencia

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de las exportaciones bajo unas normas y disciplinas del GATT con un funcionamiento más eficaz y reforzado.” Luego de 8 años de intensas negociaciones, la Ronda Uruguay dio sus frutos en materia agrícola, con la firma de los siguientes acuerdos relacionados:

3.2 El Acuerdo sobre Agricultura (AsA)

El objetivo principal del AsA es reformar los principios y disciplinas relativos a las políticas agrícolas y reducir las distorsiones en el comercio de productos agropecuarios causadas por el proteccionismo y las ayudas internas. La finalidad entonces del AsA es contrarrestar las políticas que han creado distorsiones en la producción y el comercio agropecuario a nivel mundial. El AsA hace alusión directa a estas políticas y las enmarca en las siguientes categorías.

3.2.1. Acceso a Mercados

Un logro importante de la Ronda Uruguay fue la “Arancelización”, o sea, la conversión de medidas restrictivas al comercio, tales como cuotas, aranceles variables, licencias, precios mínimos de importación, en un equivalente arancelario fijo. Cada país fijó un nivel máximo de arancel consolidado a aplicar por producto, y se acordó una disminución de los aranceles agrícolas, incluidos los derivados de la arancelización, en un promedio aritmético del 36 por ciento, con una reducción mínima del 15 por ciento en anualidades iguales para los países desarrollados, del 24% para los países en desarrollo y del 0% (ninguna reducción) para los países menos adelantados. Para los productos arancelizados, se establecieron compromisos en materia de acceso mínimo a mercados, equivalentes al tres por ciento del consumo interno en el primer año, que aumentará hasta el cinco por ciento al final del período de ejecución. Asimismo se fijó una garantía de acceso actual (referente al período 1986-1988) por la cantidad de importaciones que superaron el acceso mínimo. La arancelización es una parte importante de la incorporación de la agricultura en el marco del GATT, ya que sometió a las políticas de comercio de productos agropecuarios al principio de transparencia del GATT. Además, posibilita la eliminación de algunos de los efectos distorsionantes provocados por los obstáculos no arancelarios.

3.2.2. Ayudas internas

Las políticas de ayuda interna comprenden una variedad de medidas encaminadas a aumentar los ingresos de los agricultores y sostener la rentabilidad de la agricultura nacional. En la Unión Europea, Japón, Estados Unidos y otros países desarrollados, estas políticas ofrecen cuantiosos incentivos para producir cantidades considerablemente mayores de un determinado producto de lo que se hubiera producido de no mediar tales políticas. El AsA introduce una serie de compromisos encaminados a disciplinar las políticas de ayuda a la agricultura para limitar las distorsiones que causan al comercio. Estos

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compromisos son de carácter cualitativo y cuantitativo. Los compromisos cualitativos establecen cuales ayudas pueden aplicarse sin restricción, es decir que están exentas de reducción, y cuáles ayudas deben reducirse. Los compromisos cuantitativos establecen cuánto deben reducirse las medidas de ayuda restringidas. En este sentido, el AsA estableció la obligatoriedad de cuantificar las ayudas internas por medio de la Medida Global de Ayuda (MGA), así como su disminución progresiva, reflejadas en las ofertas agrícolas de los países. Las políticas que repercuten de manera considerable en las estructuras de producción y en los flujos comerciales, se incluyen en los cálculos de la MGA y se clasifican en la denominada caja ámbar y son sujetas de reducción. Mientras que las medidas cuyos efectos sobre la producción y el comercio se consideran poco distorsionantes, se sitúan en la caja verde. Otras medidas que no corresponden a ninguna de las categorías anteriores, que se sitúan en un supuesto punto intermedio, se denominan políticas de caja azul y también se excluyen de los cálculos de la MGA.13

3.2.2.1. Medidas de Caja Ámbar

Las medidas de ayuda interna sujetas a reducción están en la denominada Caja Ámbar. Estas incluyen las políticas de ayuda interna que repercuten de manera significativa en el volumen de producción, tanto a nivel de productos como de todo el sector agropecuario. Lo anterior incluye: sostenimiento de precios de mercado; pagos directos que dependen de una diferencia de precios; pagos basados en rendimientos o volumen de la producción; y otras medidas no exentas, entre ellas las subvenciones a los insumos.

3.2.2.2. Medidas de Caja Verde

La caja verde incluye medidas exentas de compromisos de reducción. Los requisitos para que los programas y políticas de apoyo a la agricultura apliquen dentro de esta categoría, son:

• Que no tengan efectos de distorsión al comercio, o sobre la producción, o a lo sumo, que sus efectos sean mínimos.

• Que deben prestarse por medio de programas gubernamentales financiados con

fondos públicos, y que no impliquen transferencias de los consumidores.

• Que no afecten directamente el precio que reciben los productores. Ejemplos de estas medidas son los programas de lucha contra plagas y enfermedades; la capacitación; los servicios de inspección; los servicios de comercialización y promoción; la inversión en infraestructura; la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria; las ayudas alimentarias internas; los pagos directos a los productores, tales como la ayuda a los ingresos desconectada de la producción; los programas de seguro y de red de seguridad de ingresos; los socorros en casos de

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13 La caja azul fue una concesión de la ronda ante el alto poder de negociación de la Unión Europea.

desastres naturales; los programas de retiro de productores y de detracción de tierras y otros recursos; las ayudas a la inversión; los programas ambientales y los programas de asistencia regional.

3.2.2.3. Medidas de Caja Azul

Las medidas de caja azul son pagos directos efectuados en el marco de programas de limitación de la producción. Están eximidos de los compromisos de reducción de la ayuda interna si se basan en superficies y rendimientos fijos; o se realizan con respecto al 85% o menos del nivel de base de la producción; o los pagos relativos al ganado se realizan sobre un número fijo de cabezas.

3.2.2.4. Medidas de Trato Especial y Diferenciado (TED) a Países en Desarrollo

El artículo 6 del AsA excluye del compromiso de reducción a ciertas medidas de ayuda, directa o indirecta, destinadas a fomentar el desarrollo agrícola y rural de los países en desarrollo. Entre ellas, cabe mencionar: las subvenciones a la inversión que sean de disponibilidad general para la agricultura de los países en desarrollo; las subvenciones a los insumos agrícolas que sean de disponibilidad general para productores de bajos ingresos y las ayudas internas para estimular la diversificación y el abandono de cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos.

3.2.2.5. Exenciones “De Minimis”

Todas las medidas de ayuda interna en favor de los productores agropecuarios que no encajan en ninguna de las categorías exentas antes mencionadas, están sujetas a los compromisos de reducción. Las exenciones “De Minimis” consienten que cualquier ayuda otorgada a un producto específico quede excluida del compromiso de reducción si no excede el 5 por ciento del valor total de la producción del producto agropecuario en cuestión. Además, también está exenta de la reducción la ayuda no referida a productos específicos siempre que sea inferior al 5 por ciento del valor total de la producción agropecuaria. El umbral del 5 por ciento se aplica a los países desarrollados, mientras que para los países en desarrollo es del 10 por ciento.

3.2.3. Subvenciones a la Exportación

Las subvenciones a la exportación son las que tienen el mayor efecto unitario de distorsión al comercio internacional. Este tipo de ayudas aumentan artificialmente la participación de mercado del país que subsidia, a expensas de otros países que no lo hacen. Esto además tiende a deprimir los precios mundiales y los tornan más inestables, porque las decisiones nacionales sobre los niveles de subvenciones pueden cambiarse en cualquier momento. El AsA define las subvenciones a la exportación y establecen compromisos de reducción de éstas. Cabe destacar que las subvenciones a la exportación son prohibidas para los productos industriales, no así para los agrícolas. En general, la

23

utilización de este instrumento es baja en relación con lo permitido por OMC, pero concentrada en ciertos productos (Lácteos y Carnes) y en ciertos países (Unión Europea y Estados Unidos). En agricultura, las subvenciones a la exportación son permitidas siempre y cuando se hayan notificado, pero están sujetas a reducción. Los compromisos de reducción son del 21% del volumen del promedio del período 1986-1990 y del 36% del valor del promedio del período 1986-1990.

3.3 Política Agrícola y Comercial en Países Desarrollados

En resumen, hay dos tipos de opciones de política de apoyo agrícola. Un primer tipo que no tiene restricciones, ni compromisos de reducción ante la OMC, en donde se asume que su nivel de distorsión al comercio internacional es bajo o nulo; y un segundo tipo, que ciertamente distorsiona y que debe reducirse. En el tipo no restringido (ni sujetos a reducción) están:

• Pagos directos no vinculados a producción o precio. • Investigación y desarrollo. • Extensión y capacitación. • Infraestructura. • Control de pestes y enfermedades. • Pagos relacionados con emergencias y desastres. • Pago a servicios naturales y preservación ambiental.

En el tipo restringido (y sujetos a reducción) están:

• Soporte a precios. • Subsidios a insumos. • Pagos directos vinculados a la producción. • Barreras arancelarias. • Barreras no arancelarias.

Por mucho, la principal distorsión de los mercados agrícolas internacionales la producen los aranceles y otras medidas restrictivas del acceso a mercados. Estos mecanismos son ampliamente utilizados por casi todos los países para proteger a sus productores locales. En Centroamérica, el resto de Latinoamérica y otros países en desarrollo los aranceles son el principal, o el único, instrumento de política comercial agrícola. Esto es a causa de su bajo costo fiscal y a lo rápido y simple de su administración. En países desarrollados, por sus mayores posibilidades fiscales, las ayudas internas son también importantes. Esto incluye las medidas de caja ámbar (sujetas a reducción), pero también las medidas de caja verde y de caja azul. En cuanto a subvenciones a la exportación, este es un problema muy enfocado en la Unión Europea, donde en 1996 se originaron el 90% de los montos referentes a este tipo de ayudas.

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Según estimaciones de la USDA,14 el efecto global de las distorsiones al comercio agrícola disminuyen los precios internacionales en un 11,6% como promedio general. (Cuadro 16). En ciertos productos, este efecto es mucho más alto, tal como en el caso de la leche en polvo descremada. El efecto de los aranceles se calcula en un 6,0%, el de las ayudas internas en un 3,6%, y el de las subvenciones a la exportación en un 1,5%. Las subvenciones a la exportación son el instrumento más distorsionante “por dólar gastado”, pero su menor utilización relativa produce una distorsión total menor que la de los aranceles y las ayudas internas.

CUADRO 16

EFECTOS DE LAS DISTORSIONES SOBRE LOS PRECIOS AGRÍCOLAS INTERNACIONALES

Efecto de los

Aranceles Efecto de los

Subsidios Domésticos

Efecto de los Subsidios a las exportaciones

Efecto total

6,0% 3,6% 1,5% 11,6% Fuente: Diao, Somwaru y Roe (2001), citado por ERS USDA.

3.4 Tendencias y Exigencias del Sistema Multilateral de Comercio

La inclusión de la agricultura dentro del sistema multilateral de comercio ha sido un avance muy positivo, trayendo mayor transparencia y certidumbre a la producción y las transacciones agrícolas internacionales. El sistema avanza, a paso lento pero seguro, y aunque aún persisten grandes distorsiones e imperfecciones en los mercados agrícolas mundiales, la tendencia hacia un mercado más libre en el largo plazo es clara. Lo anterior incluye el incremento del acceso a mercados, en especial la reducción paulatina de los niveles arancelarios; la reducción, e incluso eventual eliminación, de las medidas más distorsionantes, es decir medidas de caja ámbar y subvenciones a la exportación; el aumento de los montos dirigidos a ayudas internas sin restricción (caja verde) posiblemente como compensación a la reducción en otras medidas no permitidas; una mayor rigurosidad en las normas técnicas, sanitarias y ambientales; creciente preocupación por la propiedad intelectual y crecientes exigencias a la capacidad institucional interna para la negociación y administración de acuerdos comerciales. Pero como se mencionaba anteriormente, en la actualidad los subsidios y otras distorsiones al comercio aún persisten, y todo parece indicar que sus efectos estarán ahí durante muchos años. En los países desarrollados hay un enorme y creciente apoyo a sus agriculturas, muy enfocado en una decena de productos básicos. Este apoyo se da particularmente en soporte a precios y subsidios directos a la producción, complementado en algunos casos con subsidios a la exportación. Existe una fuerte resistencia política para la eventual reducción del nivel de apoyos, sobre todo en Europa, pero también en Estados Unidos en el caso de estos productos “sensibles”.

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14 Fuente: Diao, Somwaru and Roe. ERS-USDA, 2001.

Pero aparte de los subsidios, los países desarrollados también están invirtiendo en medidas de política no restringidas por OMC, es decir, medidas de caja verde. Estos países están destinando cada vez más recursos a la promoción y mercadeo, la infraestructura, la investigación y desarrollo y la capacitación, entre otros. Con el avance de los acuerdos multilaterales es de esperarse que las ayudas de caja verde sigan incrementándose, como compensación ante eventuales reducciones en las medidas de caja ámbar y en las subvenciones a la exportación.

3.4.1. Apoyos a los Productores

El monto total de ayudas recibidas por los agricultores en países desarrollados15 ha aumentado durante los últimos años.16 En términos reales absolutos, este monto creció, pasando de US$ 236,4 millardos como promedio anual en el período 1986-1988, a US$ 257,6 millardos en el período 1998-2000. En estas cifras existen grandes diferencias por países y productos. Por ejemplo, en Suiza por cada dólar que recibe un agricultor, 71 centavos provienen de transferencias de consumidores o contribuyentes y solo 29 centavos del valor realmente producido en su finca, pero en Nueva Zelanda las mismas cifras son de un centavo en transferencias versus 99 centavos en valor producido. (Cuadro 17). En los países desarrollados, los productos que reciben mayores apoyos son arroz, azúcar, leche, trigo y carne bovina. (Cuadro 18).

CUADRO 17

ESTIMADO DE APOYOS AL PRODUCTOR (PSE). COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN EN FINCA. PAÍSES SELECCIONADOS. 1998-2000

País %PSE

Suiza 71% Corea 66% Noruega 66% Japón 63% Unión Europea 40% Estados Unidos 23% Canadá 18% Australia 6% Nueva Zelanda 1% Promedio Países de la OECD 35%

Fuente: OECD, 2001. Los mayores apoyos se enfocan en una decena de productos, que incluye a los 5 productos mencionados anteriormente, más maíz, cerdo, semillas oleaginosas, pollo y huevos. Estos 10 productos concentran el 64% de los US$ 257,6 millardos recibidos como ayudas por los productores en la OECD.

15 Totales referentes a la OECD, mayormente países desarrollados.

26 16 Fuente: OECD, 2001.

CUADRO 18

ESTIMADO DE APOYOS AL PRODUCTOR (PSE). COMO PORCENTAJE DEL VALOR DE LA PRODUCCIÓN EN

FINCA. 10 PRINCIPALES PRODUCTOS. PAÍSES DE LA OECD. 1998-2000

Producto %PSE Arroz 79% Azúcar 54% Leche 52% Trigo 42% Carne Bovina 35% Maíz 32% Cerdo 23% Semillas Oleaginosas 22% Pollo 13% Huevos 10%

Fuente: OECD, 2001. Para un análisis más detallado, hay que considerar especificidades por productos y países. Este documento hace énfasis en las políticas agrícolas y comerciales aplicadas en los dos principales consumidores y exportadores de productos agropecuarios en el mundo: los Estados Unidos y la Unión Europea (UE) (Cuadro 19), que juntos dominan un tercio del comercio mundial. Asimismo, el análisis va a referirse mayormente al grupo de 10 productos mencionados anteriormente, en donde se concentran los mayores problemas. Dentro del estudio también se incluirá la situación de otros países desarrollados, y como es de esperarse, la realidad de Centroamérica. Los apoyos recibidos por los productores en Estados Unidos y la Unión Europea son muy altos. El monto equivalente promedio por hectárea cultivada es de US$ 762 para la UE y de US$ 120 para los EE.UU.17 Es decir, en Europa los productores en promedio reciben anualmente por cada hectárea cultivada un monto en ayudas cercano al precio equivalente de la venta de una hectárea de tierra rural en Centroamérica. Ni hablar de los US$ 11,378 por hectárea recibidos por los productores en Japón, o los US$ 8,820 en Corea.18

17 Fuente: OECD,2001.

2718 Idem

CUADRO 19

PRINCIPALES AGROEXPORTADORES MUNDIALES. AÑO 2000

País % Exportaciones Mundiales Estados Unidos 17,6% Unión Europea 14,7% Canadá 8,6% China 4,1% Australia 4,1% Brasil 3,8% Tailandia 3,3% Argentina 3,0%

Fuente: OECD, 2001. Al considerar los apoyos recibidos por el productor, incluidos los subsidios, en los EE.UU. y la UE, vemos como estos varían según el producto. Estados Unidos apoya en gran cuantía al azúcar, con un soporte equivalente al 61% del valor de la producción en finca, la leche (55%), el trigo (45%) y el arroz (31%), pero muy poco a la carne bovina (4%), el cerdo (4%) y el pollo (4%).19 Entonces, un mismo país presenta diferentes niveles de apoyos y subsidios, dependiendo del producto por considerar. Esta selectividad de los apoyos por producto responden a una serie de variables: presiones políticas y de cabildeo internas, características de los productores, subsidios en otros países, etc. En los países desarrollados, el mayor apoyo a los agricultores se da en la forma de “soporte de precios”, es decir, medidas dirigidas a mantener un precio local artificialmente alto. Esto representa más de US$ 170 millardos anuales, equivalente al 66% del apoyo a los productores. Esta importancia relativa del “soporte a precios” ha venido reduciéndose en el transcurso de los años, y a medida que se avance con la OMC, es de esperarse que siga disminuyendo. (Cuadro 20).

CUADRO 20

SOPORTE DE PRECIOS DENTRO DE LOS APOYOS AL PRODUCTOR. PAÍSES DE LA OECD. 1986-1988 Y 1998-2000

1986-1988 % 1998-2000 %

Soporte de precios 182430 77% 170202 66% Otros apoyos 54015 23% 87365 34% Total Apoyos al Productor 236445 100% 257567 100% Fuente: OECD, 2001.

28 19 Fuente: OECD, 2001.

3.4.2. Subvenciones a la exportación

En los acuerdos de la OMC, referentes a bienes industriales, las subvenciones a la exportación están estrictamente prohibidas, no así en los bienes agropecuarios. En 1996, la Unión Europea representó el 90% del total mundial de este tipo de subsidios. Esto es particularmente grave en aquellos productos donde ellos representan una proporción importante del mercado mundial, tal es el caso de la leche en polvo descremada (16% de las exportaciones mundiales), las grasas lácteas (13%), la carne de cerdo (12%), el trigo y sus productos (12%), la carne bovina (11%) y los quesos (8%). (Cuadro 21).

CUADRO 21

SUBVENCIONES A LA EXPORTACIÓN. UNIÓN EUROPEA. 1998

Producto Exportaciones 1998

Volumen máximo

permitido por subvencionar

1998

Cantidad subvencionada

1998

Proporción de subvenciones

utilizadas sobre las permitidas*

Proporción de exportaciones

sub-vencionadas

Participación en las

exportaciones mundiales

Trigo y productos

14,017,000 16,825,000 14,017,000 83% 100% 12%

Arroz 322,415 145,000 145,000 100% 45% 1%Grasas lácteas

167,460 399,300 165,000 41% 99% 13%

Leche en polvo

222,000 298,000 222,000 74% 100% 16%

Quesos 442,614 321,300 226,000 70% 51% 8%Carne bovina 722,000 821,700 722,000 85% 100% 11%Carne de cerdo

999,507 443,500 743,000 168% 74% 12%

Carne de Pollo

987,847 286,000 345,000 121% 35% 5%

Fuente: OECD, FAO, USDA, OMC Nota: * Subvenciones no utilizadas en un período son acumulables para años siguientes

3.4.3. Apoyo de Servicios Generales y Brechas Reales de Competitividad

Con los futuros avances en los acuerdos de OMC, es de esperarse la eventual disminución o eliminación de medidas más distorsionantes al comercio internacional, junto a un incremento de otras medidas no (o poco) distorsionantes (caja verde). La OECD engloba la mayoría de estas medidas en una categoría denominada Apoyos en Servicios Generales. Esto incluye: promoción, infraestructura, investigación y desarrollo, sanidad, capacitación y otros Las cifras totales de los países de la OECD muestran como este tipo de ayudas ha venido incrementándose, pasando de US$ 41,6 millardos en 1986-1988, a US$ 57,1

29

millardos en 1998-2000.20 En esta categoría de Apoyos de Servicios Generales, los principales rubros son promoción y mercadeo (41%), infraestructura (32%) e investigación y desarrollo (9%). (Cuadro 22). Los países desarrollados han identificado las necesidades futuras de un mercado mundial cada vez más libre, y desde ya están trabajando e invirtiendo en alcanzar una producción agropecuaria más competitiva. En Centroamérica, pareciera que se está descuidando esta importante tarea. Con las nuevas realidades de los mercados globalizados, si de verdad se quiere ser de “clase mundial”, hay que invertir, no hay otro camino. Invertir más, e invertir bien.

CUADRO 22

ESTRUCTURA DE LOS APOYOS DE SERVICIOS GENERALES EN PAÍSES DE LA OECD 1986-1988 1998-2000 Investigación y Desarrollo 3951 5206 Capacitación 696 1429 Sanidad 1097 1695 Infraestructura 12557 18341 Promoción 13418 23374 Otros 9881 7092 Fuente: OECD, 2001. En el mundo persisten altos subsidios y otras distorsiones al comercio, a los que se le podría llamar competencia injusta o desleal de parte de algunos países desarrollados y en algunos productos, pero tampoco hay que engañarse. Existen grandes brechas reales de competitividad entre el agro de Centroamérica al compararse con otros países, incluso con países latinoamericanos. Un ejemplo claro de esto surge al comparar la ganadería bovina en Centroamérica y Uruguay.

3.5 Carne Bovina: Comparación Centroamérica versus Uruguay

La ganadería bovina es una de las actividades de mayor tradición en los países centroamericanos. La producción primaria de carne y leche aporta en promedio un 18% del valor agregado de la producción agropecuaria y un 3% del PIB de la región. Estudios realizados21 indican que el número de productores dedicados en mayor o menor grado a esta actividad ronda los 370 mil. Pese a su importancia económica y social, la ganadería bovina enfrente una serie de retos que condicionan su potencial competitivo, y que no dependen de la política comercial interna ni de la de terceros.

20 Fuente: OECD, 2001.

30 21 Fuente: CORECA, 1999.

• Los sistemas de pago al productor en la región no privilegian el aumento de la calidad, tanto para la leche fresca como para la carne en canal. Con pocas excepciones, se paga por volumen (leche) y por peso en pie (carne).

• En cuanto a la genética, la composición del hato ganadero centroamericano está

en función de la adaptación del animal al medio, privilegiando el uso de razas cebuinas. Esto deja a un lado otras consideraciones complementarias de igual o mayor importancia, como lo son los atributos del producto que se desea obtener (composición muscular, cantidad y distribución de la grasa, etc.) de acuerdo con los gustos y preferencias del consumidor.

• Los indicadores de reproducción y crianza son muy bajos. El porcentaje de

destete es apenas del 42%.

• Los sistemas de alimentación están basados en el pastoreo extensivo sobre gramíneas de bajo valor nutritivo. Los esfuerzos por el mejoramiento de los potreros no son generalizados.

• Las condiciones sanitarias aunque han mejorado, aún distan de lo deseable,

especialmente en lo que se refiere al control de parásitos y enfermedades como la brucelosis y la tuberculosis bovina.

• La industria desaprovecha el potencial de su capacidad instalada y en general

opera en condiciones técnicosanitarias por debajo de los estándares mundiales.

• La relación entre Gobierno, Industria y Gremios es conflictiva. Por su parte, Uruguay ha reconvertido su ganadería orientándola a los mercados externos, enfocando sus acciones en ciertas áreas claves. La cría, la genética, la sanidad y la alimentación han sido identificados como los “cuellos de botella” de su producción primaria y, por lo tanto, han destinado importantes esfuerzos para lograr mejoras en este sentido. En cuanto a la cría, tienen un programa que ha elevado el porcentaje de destete a 65%, y se espera que llegue a 80%. En genética y composición del hato, se han logrado avances en la búsqueda de animales que satisfagan los gustos y preferencias de los consumidores, privilegiando el uso de razas cárnicas especializadas. La gestión sanitaria es de calidad mundial y se ha afrontado con responsabilidad y transparencia el nuevo brote de fiebre aftosa. Al igual que Centroamérica, los pastos son el principal alimento del ganado, por lo que se han desarrollado programas que tienden al mejoramiento de las praderas con leguminosas y gramíneas de mejor calidad. A nivel industrial, en Uruguay el sistema de pago privilegia la calidad de la canal antes que el peso vivo. Asimismo, la industria cumple con los requisitos higiénico – sanitarios de más de 70 países del mundo. Existen acuerdos de competitividad entre el Gobierno, la Industria y los Gremios, bajo los cuales realizan acciones conjuntas de investigación así como de mercadeo y promoción.

31

3.6 Efectos de las Políticas Agrícolas y Comerciales de UE y EEUU en los nuevos acuerdos de la OMC

Las nuevas negociaciones agrícolas se verán fuertemente influenciadas por las políticas agrícolas y comerciales de la Unión Europea y los Estados Unidos. Estos países tienen gran poder de negociación, y desde antes del inicio de esta nueva ronda de negociaciones, ya tenían sus políticas agrícolas internas bien definidas mediante leyes de vigencia a mediano plazo. A su vez, las negociaciones multilaterales podrán tener alguna pequeña influencia a estas políticas claramente asistencialistas, pero en el pasado la mayor influencia ha sido en la dirección contraria. En la Unión Europea, la política agrícola ha sido y es claramente proteccionista, con altos subsidios a la producción, a la exportación y otras ayudas directas e indirectas dirigidas a sus productores. Los Estados Unidos por su parte, combate “fuego con fuego”, haciéndose también proteccionista. En general, este país distorsiona su sector agrícola en mucha menor cuantía que la UE, pero con notables excepciones en ciertos productos importantes: arroz, azúcar y leche. Por otro lado, en situaciones de precios internacionales bajos, es de esperarse que las ayudas internas en estos dos países se incrementen, tal como ha sucedido en el pasado. Esto sucede por presiones políticas internas, y por instrumentos de soporte específicamente diseñados para activarse en una coyuntura de precios internacionales bajos, es decir medidas del tipo “contracíclicas”. Entre 1990 y 1999, al comparar las cifras de apoyo a los productores con respecto al precio internacional para varios de los productos agropecuarios importantes en UE (ejemplo: carne bovina) y EE.UU. (ejemplo: azúcar), se observa un comportamiento simétrico casi perfecto: sube el precio, baja el apoyo; baja el precio, sube el apoyo.

3.6.1. Unión Europea: Resumen de la Política Agrícola Común (PAC)

El principal instrumento de la Política Agrícola Común (PAC) de la UE es el “soporte a precios”, aunque esto tiende a disminuir con base en la últimas reformas incluidas en la Agenda 2000. Estas recientes reformas buscan, entre otras cosas, acercar la PAC a las disciplinas de la OMC. El soporte a precios incluye la utilización de precios meta, precios de intervención y subsidios a la exportación, además de los aranceles. Otros elementos de la PAC son los pagos directos desconectados de la producción, los cuales aumentaron, presumiblemente para compensar la reducción relativa en el soporte de precios; y los controles de oferta, o programa de exclusión de tierras, que aplican dentro de las medidas de caja azul aun permitidas, pero cuestionadas. Las reformas a la PAC desde 1992 apuntan hacia un alineamiento parcial con la OMC, lo cual incluye la transición hacia pagos desconectados del precio y la cantidad producida, junto a nuevos elementos relacionados con el ambiente y al desarrollo rural. En el futuro cercano, no se vislumbra una disminución significativa en el apoyo doméstico otorgado por la UE a su sector agrícola.

32

Los compromisos ante la OMC fijan un tope de 65 mil millones de EUROS para la caja ámbar y, actualmente, el monto otorgado es de 35 mil millones, así que la UE aún tiene bastante capacidad de maniobra para incrementar este tipo de ayudas distorsionantes, si quisieran hacerlo. Por otro lado, en las nuevas negociaciones, los subsidios a la exportación (US$ 5,657 millones en el 99) serán defendidos fuertemente por la UE, ya que son una parte importante de su sistema de soporte de precios.

3.6.2. Estados Unidos: Resumen de la Política Agrícola

Los principales instrumentos de la política agrícola de los EE.UU. son los “Production Flexibility Contracts”, pagos directos desconectados del precio y la cantidad producida que no tienen compromisos de tope máximo; los “Programas Suplementarios y de Emergencia”, que están basados en los anteriores; y los “Marketing Assistance Loans and Loan Deficiency Payments Programs”, o préstamos para la comercialización. Otros mecanismos son el “Programa de Productos Lácteos”, con protección arancelaria y sostenimiento de precios; el “Programa de Azúcar”, también con protección arancelaria. Existen, además, los “Créditos a la Exportación” y otras subvenciones y garantías a la exportación y las compras directas del Gobierno para ayuda alimentaria. La nueva ley agrícola, en trámite ante el Congreso de ese país, será una continuación de la ley anterior de 1996, y regirá a partir del 2003 y hasta el 2009. Esta ley incluye el incremento de pagos directos, institucionalizando los pagos por emergencia; la utilización de medidas contracíclicas basadas en el precio internacional; la continuación de los programas especiales en lácteos y azúcar; y el incremento de los pagos para conservación ambiental, promoción y mercadeo y ayuda alimentaria en el exterior.

3.7 Reflexiones del capítulo

Las negociaciones agrícolas multilaterales son un avance importante dentro de la lucha por un mercado internacional más libre y menos distorsionado en el futuro. Esto ha traído mayor transparencia y ha puesto ciertos límites en áreas de acción altamente controversiales por sus efectos distorsionantes en la oferta y los precios internacionales. No obstante, esos límites aún son bastante laxos, otorgándole actualmente a los países una alta capacidad de maniobra en la mayoría de los casos. Los mayores efectos de la OMC sólo se verán en el largo plazo, en particular a causa de la influencia de las leyes agrícolas de corte proteccionistas recientemente aprobadas en la UE y EE.UU., los dos mayores mercados y más grandes exportadores de productos agrícolas en el mundo. En cualquier caso, la tendencia es clara hacia una mayor alineación de las políticas de apoyo de los países hacia lo que es permitido dentro de OMC, en especial las ayudas de “caja verde”, es decir los servicios generales de apoyo tales como capacitación, investigación y desarrollo, promoción y mercadeo, etc. Los esfuerzos de negociación comercial de Centroamérica son importantes y hay que proseguirlos. Pero paralelamente es necesario definir más claramente lo que se quiere de la agricultura. La política comercial debe estar alineada a los objetivos de la política

33

productiva y de otros tipos de política (ambiental, social, etc.). La inversión publica de apoyo en áreas tales como la infraestructura y los servicios de apoyo es crítica, pero sobre todo, debe crearse las condiciones para que la inversión privada interna y externa pueda fluir sin obstáculos innecesarios. De esta manera se estaría estimulando la creación de sistemas agroindustriales nacionales y regionales más completos y robustos. El cambio estructural que requiere la agricultura de Centroamérica es tan grande que la cantidad de recursos y tiempo necesarios para llevarse a cabo sencillamente escapan de las posibilidades reales de cualquiera de estos Estados. Por lo tanto, la inversión privada debería ser la punta de lanza de esta crucial transformación, minimizando los costos económicos y sociales.

34

4. RESPUESTAS DE CENTROAMÉRICA EN POLÍTICA COMERCIAL AGRÍCOLA

Como se mencionó al inicio, buena parte de la agricultura de Centroamérica está en una profunda crisis. Esta crisis es compleja y se debe tanto a factores internos como externos: Factores Internos

• Relacionados con las estrategias nacionales. • Relacionados con las estrategias de las empresas. • Relacionados con la estructura productiva. • Relacionados con la debilidad institucional interna y fiscal del Estado.

Factores Externos

• Acelerado crecimiento en la oferta. • Bajo crecimiento en la demanda. • Mercados residuales y volátiles. • Concentración de la producción y el comercio mundial. • Efectos de la política agrícola y comercial de terceros.

Los problemas derivados de la política agrícola y comercial de terceros afectan sólo a una parte de la agricultura, y no a todo el sector. Para analizar esto, a continuación se propone una clasificación de los productos agropecuarios en cuatro categorías:

• Productos muy distorsionados internacionalmente, con producción local importante. Ejemplo: azúcar, leche, carne, granos básicos.

• Productos muy distorsionados internacionalmente, sin producción local

significativa. Ejemplo: trigo y aceite de oliva. (Efecto sustitución).

• Productos tropicales con bajos subsidios internos. Ejemplo: café y banano.

• Productos de baja comercialización internacional. Ejemplo: hortalizas. Cualquiera de estos cuatro tipos de productos tiene sus problemas, pero sólo en el primer tipo es donde los problemas se ven relacionados directamente con los subsidios y otras distorsiones al comercio en países desarrollados. En Centroamérica, se observa que, aunque esta primera categoría aloja a pocos productos, su importancia en el PIB agrícola es alta. El monto equivalente en el PIB agrícola (PIBA) de la ganadería bovina, la carne porcina, la carne de aves, los granos básicos y la caña de azúcar, representa desde un 24% del PIBA en Costa Rica, hasta un 58% del PIBA en Nicaragua, con un promedio regional cercano al 40%.22 Entonces, el problema de los subsidios y otras

35

22 Fuente: CEPAL, 2001.

distorsiones en el comercio internacional sí es un tema importante para la agricultura regional, aunque no sea el único por considerar.

4.1 Política Comercial Agrícola en Centroamérica

En Centroamérica, el manejo de la política comercial agrícola ha sido “unidimensional”, es decir, ha estado basado casi exclusivamente en el uso de un solo instrumento: el arancel. La región ha descuidado otras medidas de política comercial necesarias para atender las nuevas exigencias del sistema multilateral de comercio, tales como la sanidad e inocuidad alimentaria, las normas técnicas, la administración de acuerdos comerciales y los temas relacionados con la propiedad intelectual. Por otro lado, la política comercial ha estado desvinculada de la política agrícola. Otros problemas son la desarmonización de la política comercial agrícola regional. La región no ha podido negociar como bloque, existiendo divisiones y subgrupos tales como Triángulo Norte, CA4, etc. En el Grupo Cairns, agrupación de exportadores agrícolas que busca un mercado más libre y menos distorsionado ante las negociaciones de OMC, por Centroamérica sólo están presentes Costa Rica y Guatemala. Dentro del mismo comercio intraregional agropecuario existen barreras (algunas legales, otras más arbitrarias), en productos importantes tales como los lácteos, el azúcar, los productos avícolas, los granos básicos, los aceites, entre otros. En los servicios de apoyo, también existen grandes deficiencias. Esto incluye debilidades en la infraestructura, la logística y los procedimientos relevantes al comercio internacional, como, por ejemplo, en las aduanas y trámites. A esto se le suma la limitada capacidad de respuesta institucional, técnica y científica, tanto de instituciones públicas como privadas, sobre todo en cuanto a los nuevos temas del comercio agrícola internacional.

4.1.1. Acceso a Mercados

Los aranceles son el principal instrumento utilizado por la región, con techos negociados y fijados ante la OMC. Estos son “ad valorem”, es decir, un porcentaje fijo que protege menos ante escenarios de precios internacionales bajos, tal como los actuales. En general el arancel agrícola promedio de la región es bajo, pero con notables excepciones en productos importantes llamados “sensibles”. Los contingentes arancelarios son de uso limitado, ya que se aplican mayormente en los pocos productos arancelizados ante la OMC. Lo mismo sucede con las salvaguardias, de efecto temporal y que sólo pueden utilizarse ante una coyuntura de precios internacionales muy bajos o de crecimiento sustancial en las importaciones. Los derechos compensatorios y antidumping presentan, en su eventual aplicación, fuertes limitaciones técnicas e institucionales de carácter interno, además de ser difíciles de probar y de existir la llamada “Cláusula de Paz”, en donde se ha acordado no presentar reclamos de esta índole sino hasta el año 2004, aunque en algunos casos esto último no se haya acatado.

36

4.1.2. Ayudas Internas

Las medidas de Caja Ámbar prácticamente no se usan en Centroamérica. Sólo Costa Rica notificó compromisos de este tipo ante la OMC, pero aún no ha hecho uso de este derecho. En cuanto a los niveles “De Minimis” todos los países podrían utilizarlo, pero normalmente no lo hacen. En esto sólo Nicaragua los ha declarado. Las medidas de Caja Verde sí se utilizan, pero en general la inversión es baja. Existen servicios de apoyo de los Ministerios de Agricultura en todos los países, pagos de emergencia en Costa Rica, programas de reconversión productiva en Costa Rica y El Salvador; programas de seguridad y ayuda alimentaria en Nicaragua y Honduras; y alguna inversión en investigación y desarrollo en toda la región.

4.1.3. Subvenciones a la Exportación

Las subvenciones a la exportación actualmente no se utilizan en Centroamérica. Tampoco podrían utilizarse en el futuro por lo ya acordado por los países ante la OMC. Solamente Costa Rica notificó medidas de este tipo, pero sólo las utilizó hasta 1999. Estos fueron los llamados Certificados de Abono Tributario (CAT).

4.1.4. Otras Medidas y Contramedidas Relacionadas

Como ya se mencionó, en general en Centroamérica existen grandes limitaciones técnicas, científicas e institucionales, tanto públicas como privadas en sanidad e inocuidad de alimentos, normas técnicas, ambientales y de propiedad intelectual. Existen recursos humanos de alta calidad y capacidad, pero por diversos factores es difícil la continuidad de sus carreras profesionales dentro de las instituciones rectoras, por lo general instituciones públicas. Este personal tiende a colocarse muy bien en empresas privadas grandes y en otras instituciones nacionales e internacionales no gubernamentales. Por otro lado, los recursos invertidos en las unidades técnicas son muy escasos y la legislación relevante ha quedado un tanto rezagada.

4.2 Política Comercial Agrícola y el Mercado Común Intraregional

Los países de Centroamérica consolidaron aranceles máximos en sus ofertas de adhesión al GATT y la OMC. Estos aranceles máximos son en Costa Rica iniciando en un 55% y terminando en un 45%, El Salvador con 50-40%, Guatemala con 45-40%, Honduras con 35% y Nicaragua con 60-40%. Sin embargo, la región desde antes ya había decidido avanzar hacia una mayor apertura, con un libre comercio intraregional y un arancel externo común frente a terceros más bajo, esto es 0% para bienes de capital y materias primas no producidas en Centroamérica, 5% para materias primas producidas en Centroamérica, 10% para bienes intermedios producidos en Centroamérica y 15% para bienes de consumo final. Este esquema tiene sus excepciones en textiles y confección, calzado, llantas y en los productos agropecuarios.

37

Las excepciones agropecuarias incluyen los lácteos, el pollo, el cerdo, el arroz, el azúcar, entre otros denominados productos “sensibles”, con aranceles externos particularmente altos, llegando hasta el 170% para las partes de pollo en Nicaragua.23 En un producto determinado, los aranceles pueden variar mucho por países. Por ejemplo, El arancel extraregional para el azúcar es de 20% en Guatemala y de 50% y 55% en Costa Rica y Nicaragua respectivamente.24

4.3 El Arancel Agrícola y su Aplicación en Centroamérica

Los principales problemas con los aranceles agrícolas y su aplicación en Centroamérica son:

1. El arancel es variable en el tiempo, existiendo un “sube y baja” que incrementa la incertidumbre entre los agentes económicos y sus decisiones.

2. El arancel ante terceros varía según el país, creándose oportunidades para la

“triangulación” y causando mayores fricciones en el comercio intraregional, tanto en los productos en cuestión como en sus sustitutos.

3. El arancel establecido no es necesariamente el más relevante, como por ejemplo

cuando hay apertura de contingentes arancelarios al 0% que permiten realizar buena parte de la importación de todo el año, existiendo, además, problemas en la asignación de estos contingentes arancelarios.

4. En ocasiones el arancel ha sido utilizado como instrumento de retaliación política

entre naciones de la región.

6. Por último, ¿cuáles han sido los criterios para proteger (o no proteger) una actividad?. En esto las señales confunden y las decisiones no parecen ser consistentes.

En esto de los aranceles y a pesar de los acuerdos multilaterales, Centroamérica aún cuenta con alguna capacidad de maniobra. En la mayoría de los casos, los aranceles consolidados ante la OMC son mayores que los aranceles efectivamente aplicados, esto incluso en los productos con aranceles altos: leche en polvo descremada, carne bovina y carne de pollo. (Cuadro 23). Sin embargo, es de esperarse que esta capacidad de maniobra se reduzca o desaparezca a medida que se avance en los acuerdos comerciales multilaterales (OMC), hemisféricos (ALCA) o bilaterales (TLCs).

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23 Fuente: SIECA, 2001. 24 Idem

CUADRO 23

ARANCELES CONSOLIDADOS Y APLICADOS. CENTROAMÉRICA NOVIEMBRE 2001

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Cons. Aplic. Cons. Aplic. Cons. Aplic. Cons. Aplic. Cons. Aplic.

Carne bovina

15% 45% 15% 79% 15% 63% 15% 20% 15% 60%

Partes de Pollo

150% 233% 20% 164% 15% 257% 50% 50% 170% 200%

Leche en polvo descremada

65% 95% 20% 45% 15% 103% 15% 35% 40% 75%

Fuente: SIECA, 2002. Listas Oficiales de Acceso a Mercados El caso del ALCA, así como el posible TLC con los Estados Unidos, vale una observación adicional. La OMC es un proceso lento y de largo plazo, pero en el caso de los países de Centroamérica, ALCA o el TLC con EE.UU. podría avanzar mucho más rápido. En esos escenarios de mayor y más rápida apertura, de pronto la región estaría compitiendo con países de gran capacidad exportadora. Estados Unidos exporta 14 veces el consumo regional de maíz de la región, 42 veces el de oleaginosas, más de 4 veces el de arroz, casi 7 veces el de carne de aves, casi 5 veces el de carne de cerdo y casi 6 veces el de carne bovina. Brasil, por su parte, exporta casi 8 veces el consumo regional de azúcar y entre 2 y 3 veces el de maíz, carne de aves y carne bovina. A estas cifras hay que sumarles las agroexportaciones de otros países del continente, tales como México, Argentina y Uruguay, suma total que denominaremos la “Avalancha ALCA”. (Cuadro 24). Hasta la fecha, Centroamérica está poco preparada para este eventual suceso.

CUADRO 24

TAMAÑO RELATIVO DE LAS CANTIDADES EXPORTADAS DE PAÍSES SELECCIONADOS DEL CONTINENTE AMERICANO CON RESPECTO AL CONSUMO DE CENTROAMÉRICA. AÑO 2002

Producto Consumo

Aparente CA (Tm)

Argentina

Brasil

México

EE.UU.

Uruguay

Maíz 3,700 214% 1% 2% 1419% 0%Arroz 624 107% 8% 1% 447% 107%Azúcar 1,614 16% 779% 44% 64% 0%Lácteos 2,980 68% 1% 4% 80% 32%Oleaginosas 573 753% 1557% 8% 4283% 17%Carne Bovina 197 184% 271% 4% 579% 89%Carne de Cerdo 96 1% 136% 59% 487% 0%Carne de Aves 374 4% 215% 0% 672% 0%Fuente: Elaboración propia con base en FAO, 2002.

39

4.4 Reflexiones del capítulo

En cuanto al comercio de productos agropecuarios, en el Mercado Común Centroamericano (MCCA) persisten muchas debilidades. Productos importantes están exentos en el libre comercio, en algunos casos justificadamente, en otros no. La región le ha costado negociar como bloque y existen inconsistencias en el tratamiento arancelario y comercial en general ante terceros países. Más allá de lo estrictamente comercial, se observa duplicidades de esfuerzos y esfuerzos no coordinados en temas claves, tales como en el área de investigación y desarrollo. Las respuestas locales hacia el agro han estado basadas casi por completo en la implementación de políticas proteccionistas, mayormente de restricción de acceso a mercado. Dentro de esto, el arancel ha sido el principal instrumento utilizado. Los bajos y decrecientes precios internacionales han reducido el nivel real de protección, aún cuando los aranceles no hayan bajado. La tendencia mundial es hacia una eventual reducción de aranceles y otras medidas similares, por consiguiente, el único instrumento de soporte utilizado localmente parece tener sus días contados. Las ayudas de “caja verde” se utilizan localmente, pero el nivel de inversión es bajo. Mientras en otros países desde hace décadas se invierte fuertemente en este tipo de medidas, la región se ha quedado atrás, lo cual tiene un efecto importante en el rezago local en la productividad. En Centroamérica, también se ha descuidado otras acciones de creciente importancia dentro del comercio agrícola internacional, en particular la formación de una mayor capacidad institucional interna en áreas tales como en medidas sanitarias y fitosanitarias, combate a prácticas de comercio desleal y normas técnicas, para lo cual persiste una marcada debilidad. Centroamérica necesita prepararse mejor en todos estos temas y lograr eso le va a tomar años. Ante los posibles avances en instancias tales como el ALCA y, más inmediatos aún, los tratados de libre comercio con México, Chile, Canadá, República Dominicana o Estados Unidos, es claro que a la región está empezando tarde esta importante tarea.

40

5. EFECTO DE ESTAS POLÍTICAS

La aplicación de aranceles le ha permitido a Centroamérica, con mayor o menor éxito, mantener una importante producción local de ciertos productos denominados “sensibles”, y que presentan altas distorsiones en su comercio internacional, esto a pesar del incremento general de ese tipo de importaciones. Según cifras de la FAO, de 1980 al 2001, el total de toneladas de frijol, maíz, caña de azúcar, arroz y leche producidas en la región centroamericana de hecho se incrementaron. (Cuadro 25).

CUADRO 25

EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN AGROPECUARIA (1990=100%). CENTROAMÉRICA 1980-2001

Años Frijol Maíz Caña de

azúcar

Arroz Carne Leche

1980 50% 74% 78% 100% 97% 85%1985 76% 84% 89% 108% 86% 87%1990 100% 100% 100% 100% 100% 100%1995 84% 98% 140% 114% 86% 121%2000 107% 93% 164% 133% 93% 162%2001 105% 85% 166% 129% 97% 161%

Fuente: FAO, 2001. El arancel como medida tiene sus ventajas. Por un lado, no representa un gasto fiscal (punto muy importante para países pobres), sino más bien genera algún ingreso fiscal neto, como consecuencia de la recaudación fiscal en productos con aranceles no prohibitivos. Además, el arancel es fácil y barato de administrar, y su aplicación es efectiva e inmediata y, usualmente, transparente, al menos más transparente que la de otros instrumentos discrecionales.25 Sin embargo, esta medida también tiene grandes desventajas que es necesario analizar.

5.1 El arancel estimula de manera artificial una mayor asignación de recursos hacia las actividades protegidas

Las actividades con algún tipo de protección, sea mediante arancel o mediante otros mecanismos, tienden a sobredimensionarse. El número de productores crece mientras su calidad, medida en términos de productividad promedio, decrece. Los “clientes” de la protección aumentan, y la lógica de mantener la protección solo mientras estos productores logran mejorar, en la práctica lamentablemente no se cumple. La mayoría de los productores protegidos seguirán requiriendo indefinidamente de la protección para permanecer en la actividad. Esto pone una alta presión económica y social a la hora de modificar los esquemas de dicha protección, y pudiera también ocasionar problemas de índole ambiental.

4125 Como por ejemplo, los pagos directos a productores.

5.2 El arancel distribuye regresivamente entre los productores

El sobreprecio local resultante del arancel es capturado en mayor medida por los productores más eficientes, que normalmente no suelen ser los más pequeños y necesitados, sino los más grandes y desarrollados. El precio interno artificialmente alto resultante del arancel envía señales erróneas a los productores: primero, desincentiva mejoras de productividad en aquellos productores con recursos y capacidad para lograrlas; y segundo, incentiva a aquellos productores de productividad intermedia, que podrían ser realmente rentables en otras actividades, a permanecer indefinidamente en actividades de menor rentabilidad social. Para ilustrar este punto, se analizará el caso del arroz en Costa Rica. Según un estudio del IICA,26 en 1994 los productores más eficientes tenían un costo promedio de producción aproximado de US$ 194 por Tm, y representaban el 3,5% de los productores y el 20% de la producción nacional (Cuadro 26), es decir, los más eficientes en promedio son productores grandes. Los productores menos eficientes tenían un costo de producción de US$ 246 por Tm y representaban el 60,5% de los productores y el 21,5% de la producción, es decir productores mucho más pequeños que los anteriores.

CUADRO 26

NÚMERO DE PRODUCTORES Y PRODUCCIÓN DE ARROZ. COSTA RICA ,1994

Tipo Número de Productores

% Productores % Producción

Riego A 19 1,5 17 Riego B 26 2 3 Riego C 106 8 3,5 Secano A 240 18 35 Secano B 133 10 20 Secano C 805 60,5 21,5 Total 1329 100 100 Fuente: Cosechas, Molinos y Mercados: La Economía del Arroz en Costa Rica IICA, 1994. Ahora supongamos que los costos de producción del arroz en Costa Rica, medidos en dólares, no han variado significativamente desde 1994, y comparémoslo con el precio internacional promedio vigente en el período entre enero 2000 y julio del 2001, es decir US$ 192 por Tm. Ese precio internacional es menor incluso al costo promedio de los más eficientes, pero al sumarle el 35% de arancel,27 el precio local pasa de US$ 192 a US$ 254 por Tm, quedando por encima del costo promedio de los productores más pequeños y menos eficientes.

26 Fuente: Cosechas, Molinos y Mercados: La Economía del Arroz en Costa Rica IICA, 1994.

42

27 El arancel de 35% estuvo vigente hasta marzo del 2002, cuando se aplicó una medida de salvaguarda que prácticamente duplicó el arancel.

Con este nuevo precio local de US$ 254, el productor pequeño apenas cubre sus costos de US$ 246, obteniendo una ganancia de apenas US$ 8 por Tm, es decir un 3% sobre el precio. El productor grande y eficiente con costos de US$ 194, ve incrementar su margen hasta US$ 56 por Tm, esto es un 22% sobre el precio. Entonces, para hacerle llegar US$ 8 por Tm a los productores más pequeños y necesitados, estamos distribuyendo US$ 56 por Tm a los productores más grandes y desarrollados, todo financiado por el consumidor costarricense. Por esto, se dice que el arancel es un instrumento altamente regresivo entre los productores, ya que termina beneficiando mucho más al productor que menos lo necesita. Dados los altos subsidios internacionales en la producción de arroz, en especial en países desarrollados como Estados Unidos, es evidente la necesidad de apoyar a todos los productores locales, sin importar su tamaño o grado de complejidad. Pero lo que no parece lógico es utilizar indefinidamente y de manera exclusiva un instrumento que apoya mucho más al productor que menos lo necesita, y que además lo poco que distribuye entre los pequeños productores ya no es suficiente para garantizarles una adecuada calidad de vida a ellos y a sus familias.

5.3 El arancel distribuye regresivamente entre los consumidores

Por tratarse de alimentos básicos, el incremento del precio local resultante del arancel se convierte en un impuesto directo a los consumidores. Este impuesto se hace porcentualmente más alto, a medida que estos consumidores son de menor ingreso, dada que los pobres destinan una mayor proporción de su ingreso al consumo de alimentos. Para medir este efecto tomemos a manera de ejemplo un caso concreto. En Costa Rica y según el INEC,28 la canasta básica alimentaria (CBA) en el 2001 representó 45,276 colones por mes por familia. Considerando al grupo de productos con mayores aranceles (Cuadro 27), la diferencia teórica entre precios internacionales29 y locales, es de 8,648 colones costarricenses al mes, es decir unos 25 dólares o 19,1% del monto total de la CBA. Para la familia promedio urbana, esta diferencia representa sólo el 3,7% de su ingreso mensual, pero para los más pobres,30 la misma diferencia representa un 17,5% de su ingreso mensual. (Cuadro 28).

43

28 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. 29 Considerando todos los costos de internalización, menos el arancel. 30 El 20% de las familias más pobres de Costa Rica.

CUADRO 27

CANASTA BÁSICA ALIMENTARIA FAMILIAR. COSTA RICA, 2001

Producto Costo Mensual % Peso Relativo

dentro de la CBA

% Arancel Simple

Diferencia Precios Ext. y

Locales

Arroz 3586 7,9 35 1818 Frijoles 2068 4,6 30 667 Leche en polvo 1275 2,8 65 779 Papas 1731 3,8 49 1052 Pollo 1438 3,2 150 906 Carne 3880 8,6 15 1818 Azúcar 2521 5,6 50 1220 Queso blanco 1235 2,7 41 369 Subtotal 17733 39,2 - 8648 Otros productos 27543 60,8 - - Total 45276 100,0 - 8648 Fuente: Cálculos propios con base en cifras del INEC y SIECA. Cuando el apoyo a la agricultura se financia con transferencias desde los contribuyentes como, por ejemplo, mediante inversión pública en investigación y desarrollo, capacitación, infraestructura, etc., paga más, quien más tiene. Cuando el apoyo a la agricultura se financia con transferencias desde los consumidores como, por ejemplo, con los precios locales más altos resultantes de los aranceles y otras medidas de soporte a precios, paga más, quien menos tiene. Por lo tanto, la aplicación de aranceles a la importación de alimentos básicos es una medida altamente regresiva para los consumidores.

CUADRO 28

IMPACTO TEÓRICO DE LA PROTECCIÓN ARANCELARIA EN EL INGRESO FAMILIAR. COSTA RICA, 2001

Ingreso Mensual Promedio Familiar Urbano

Ingreso Mensual Promedio Familiar Nacional

Ingreso Mensual Promedio Familiar

Rural

Salario Mínimo

Ingreso Promedio

20% Hogares

más pobres

Canasta Básica

Alimentaria

Impacto teórico como porcentaje del ingreso

3,7%

4,8%

6,6%

11,2%

17,5%

19,1%

Fuente: Cálculos propios con base en cifras del INEC.

44

Veamos algunos ejemplos internacionales de esto.31 En Corea y Japón, el apoyo a la agricultura está basado mayoritariamente en transferencias desde el consumidor, lo que representa el 80 y 77% del total de apoyos en cada país, respectivamente; mientras que en Estados Unidos es de sólo el 23%. Los consumidores en los dos primeros países pagan en promedio 176 y 115% más por los alimentos, mientras que en Estados Unidos apenas un 1%, es decir, en promedio los consumidores de Estados Unidos no están pagando el soporte a su agricultura. Esto evidencia que puede tenerse una política de amplio apoyo al productor agrícola sin necesariamente tener los efectos de regresividad para el consumidor. (Cuadro 29).

CUADRO 29

FINANCIAMIENTO DEL APOYO TOTAL A LA AGRICULTURA Y EFECTO SOBRE LOS PRECIOS INTERNOS. PAÍSES SELECCIONADOS. 1998-2000

Corea Japón UE EEUU Transferencias desde consumidores

80% 77% 52% 23%

Transferencias desde contribuyentes

20% 23% 48% 77%

Diferencia de precios 176% 115% 49% 1% Fuente: OECD, 2001

5.4 Unidimensionalidad en la política: el arancel como única medida

Pero el arancel no sólo ha servido para compensar distorsiones en el comercio internacional, que como ya se vio ciertamente existen y son altas, sino también para disimular ineficiencias internas. Imponer un arancel ha sido más fácil y rápido que lograr mejoras reales en la productividad, desarrollar la vialidad y otros elementos de la infraestructura rural, o entrar en discusiones nacionales sobre el mejor futuro de la agricultura, sólo por mencionar algunos ejemplos. La mayoría de los países de la región siguen aferrados al uso indefinido y exclusivo de esta medida, aparentemente sin tomar en cuenta sus efectos negativos, en especial su alta regresividad sobre productores y consumidores. Tampoco parecen considerar las tendencias internacionales, las restricciones actuales y futuras en el uso de los aranceles, y la caída estructural de los precios internacionales, en donde los aranceles cada vez protegen menos.

5.5 Reflexiones del capítulo

Los aranceles como instrumento tienen sus “pros” y sus “contras”. Por un lado han permitido mantener alguna producción local de productos sensibles y distorsionados internacionalmente; son de fácil e inmediata aplicación y administración; y es una medida que no genera gasto fiscal neto, sino más bien algún ingreso. Pero, por otro lado, estimula el sobredimensionamiento de las actividades protegidas, es altamente

4531 Fuente: OCDE, 2001.

regresivo para productor y consumidor; no solo compensa distorsiones externas, sino que también disimula ineficiencias internas; y lo que es peor, con la política unidimensional basada en aranceles se está pagando por perpetuar e incluso aumentar el problema de la pobreza y la crisis agrícola, no por reducirlo. En algunos casos, el arancel podría ser una medida necesaria, que permita ganar tiempo mientras fructifican las mejoras estructurales de largo plazo. El problema es que en la región ha sido tímida desarrollando esas mejoras y el tiempo se está acabando. La tarea interna debe empezar sin demora, para que la región pueda competir con éxito en las realidades de los mercados en el futuro. Pretender seguir indefinidamente con la situación actual, significa no tomar en cuenta las causas y las características de la crisis agrícola de Centroamérica, así como su inconveniencia y su no sostenibilidad. La unidimensionalidad de la política basada en aranceles se convierte en un dilema imposible de resolver. Mientras el arancel sea el único instrumento, no sólo de la política comercial agrícola, sino de la política de apoyo al agro:

1. No puede reducirse, porque sería un caos social y económico, en especial para la gran mayoría de pequeños productores, muchos de ellos ya inmersos en una situación social precaria.

2. No puede aumentarse, porque su alta regresividad perjudica grandemente a los

consumidores más pobres, además de que va en contra de las estrategias nacionales de desarrollo, particularmente exitosas en otras actividades, y en general va en contra de los compromisos que los países han adquirido ante la OMC y otras instancias internacionales.

3. No puede mantenerse indefinidamente sin hacer algo más, porque no parece

sostenible ni conveniente, y ni está siendo suficiente para los objetivos que esta política tiene.

Desde el punto de vista unidimensional no hay solución, pero si se añade más instrumentos y elementos, las salidas se vuelven factibles. Entonces, en Centroamérica, se necesita mayor creatividad y multidimensionalidad a la hora de diseñar y de aplicar políticas referentes a la producción y el comercio internacional del sector agrícola para realmente alcanzar una solución a la crisis agrícola.

46

6. EN LA BÚSQUEDA DE UNA SALIDA REAL A LA CRISIS

En la búsqueda de una salida real a la crisis, la agricultura de Centroamérica requiere de cambios estructurales importantes. Estos cambios estructurales lamentablemente no fructifican de inmediato, sino en el largo plazo, y la crisis ya es lo suficientemente acentuada para no permitir períodos de espera prolongados sin medidas compensatorias de corto plazo. Entonces, es imperativo desarrollar conjuntamente políticas de corto y largo plazo para lograr una solución viable a la crisis, tomando en cuenta las realidades sociales, políticas, ambientales y económicas de la región.

6.1 Políticas y Objetivos de Corto Plazo

En el corto plazo se necesita políticas que atiendan la difícil situación social de los agricultores más pobres y menos competitivos, y que atenúen los más recientes problemas de rentabilidad de las empresas. Esto debe lograrse al mínimo costo para la estrategia nacional de desarrollo de los países, inicialmente exitosa en otros sectores; al mínimo costo para los consumidores locales y otros ciudadanos en la pobreza; con la mínima distorsión posible sobre la economía nacional y sobre la asignación de los recursos naturales y agrícolas; y transfiriendo eficazmente recursos a quienes más los necesitan. La focalización de las transferencias en los agricultores más necesitados, permitiría en lo social lograr mucho más, con el mismo nivel de distorsión y con el mismo nivel de sacrificios por parte de los consumidores locales. Pero desarrollar esto requiere de creatividad en la búsqueda de nuevas opciones. En la práctica para cada una de las posibles medidas hay enormes objeciones y riesgos. Los países en desarrollo enfrentan limitantes para muchos de estos instrumentos, que no son comunes a los países más ricos, tales como las restricciones fiscales y las presiones ambientales y sociales en las zonas rurales.

6.2 Algunas “Opciones” de Corto Plazo

En el corto plazo no hay soluciones obvias, fáciles o perfectas. Algunas medidas de corto plazo desarrolladas en otros países pudieran ser inconvenientes o hasta imposibles para Centroamérica, pero otras pudieran ser factibles, con un poco de imaginación, voluntad y organización. A continuación una lista no exhaustiva de algunas estas medidas, con sus respectivas objeciones, a manera de ejemplo: 1. ¿Mantener o aumentar las tasas de protección arancelaria donde sea posible? Objeciones: Trae efectos negativos y regresivos para el consumidor local; como medida de apoyo al productor también es regresiva, beneficiando más al que menos lo necesita; no parece una medida sostenible y está sujeta a las restricciones de los acuerdos comerciales actuales y futuros. 2. ¿Subsidios directos a la producción, semejantes a los aplicados en los países más ricos? o ¿pagos directos al productor desvinculados de la producción?

47

Objeciones: Limitaciones fiscales internas, junto a un sector agrícola porcentualmente mucho más grande que el de los países desarrollados. 3. ¿Subsidios sociales a los más pobres, por ejemplo para que no produzcan? Objeciones: Poca capacidad fiscal para atender a la totalidad de los productores en pobreza, aunque suficiente para atender a una pequeña parte de éstos, en especial los más pobres y necesitados; complejidad en la administración y desarrollo; mayores posibilidad de corrupción o desvío de recursos. 4. Por parte del Estado, ¿servicios de apoyo, distribución, mercadeo, absorción de costos y/o coordinación al pequeño productor? Objeciones: Malas experiencias de intervención del Estado en el pasado; complejidad en la administración y en el desarrollo; mayores riesgos de corrupción o de desvío de recursos. 5. ¿Transferencia de la renta del arancel, en el caso de los productos donde este no es prohibitivo? Objeciones: Criterios de distribución de la renta del arancel; organización y poder de negociación de los distintos tipos de productores; presiones internas. 6. ¿Sustituir el arancel por otro impuesto más fácilmente redirigible? Objeciones: Políticamente difícil de desarrollar; presiones internas. 7. ¿Mecanismos de acopio y distribución que capturen el sobreprecio y lo dirijan mayormente al productor pobre? Objeciones: Criterios de distribución; mayor riesgo de corrupción e ineficiencias. 8. No hacer nada Objeciones: No es sostenible en lo social, en lo económico o en lo ambiental. Ninguna de estas “opciones” es ideal y todas tienen sus debilidades. Pero es necesario resaltar que la situación actual tampoco es ideal, de hecho es bastante difícil para una gran parte de la población centroamericana. “No hacer nada” tiene un enorme costo para todos, es decir, no debería ser una opción. Por otro lado, la lista de opciones puede ser tan grande como la imaginación lo permita; posiblemente no hayan soluciones fáciles ni perfectas, pero tiene que existir algo mejor a lo presente. En cualquier caso, en la búsqueda de nuevas opciones no sólo hay que considerar cuáles son las mejores, sino también las menos negativas.

48

6.3 Políticas y Objetivos de Largo Plazo

En el largo plazo, lo que se quiere es que se solucione el problema de fondo de la agricultura y del sector rural. Que el agro de la región sea más eficiente, y competitivo a precios internacionales, esto con base en la propia capacidad de las empresas y en las condiciones del clima de negocios, y no en artificios; que se integren las cadenas de valor y se le agregue atributos a los productos, haciéndolos más desarrollados y diferenciables; que se saque a suficiente gente de la pobreza y de la indigencia rural, e incluso del agro si es que este no puede sostener a tanta gente; y que mejoren los precios y los márgenes de rentabilidad recibidos por los productores locales, con menor volatilidad y mayor certidumbre. El corto plazo es importante, y como es obvio sin corto plazo no hay largo plazo, pero estas medidas son paliativos, mientras se gana tiempo. Los cambios estructurales reales necesitan de ese tiempo para materializarse. El diseño de políticas de largo plazo debería considerar e incluir los siguientes elementos:

6.3.1. Continuar los esfuerzos de negociación comercial multilateral

Los esfuerzos en negociación comercial ante OMC y otras instancias no son en vano. La región tiene credibilidad y cosas positivas se han logrado en el pasado. Además el desempeño de la próxima ronda de negociaciones va a ser crucial para el futuro de la agricultura. Por lo tanto, es importante proseguir con esta tarea. Negociar es importante, pero también hay que saber administrar y promocionar estos acuerdos, de manera eficiente y eficaz. Siguiendo las tendencias internacionales, es necesario fortalecer la capacidad de respuesta institucional ante las nuevas exigencias de los acuerdos comerciales, en especial en el área de la sanidad e inocuidad de alimentos, las normas técnicas y las exigencias ambientales. Otros elementos importantes relacionados con las nuevas negociaciones multilaterales agrícolas, incluyen los efectos de la entrada de China a la OMC, la ampliación de la Unión Europea hacia los países del este, el alto poder de negociación de las transnacionales y los canales de distribución en países desarrollados, y otros temas específicos como el de la trazabilidad.32

6.3.2. Mejoras en el clima de negocios

Las tendencias mundiales son claras, los países que quieran ser realmente competitivos tienen que empezar desde ya a invertir inteligentemente en la mejora de las condiciones de su clima de negocios. El crecimiento de muchas de las medidas de caja verde van en esa dirección. Con el avance futuro de la agricultura en la OMC, y de otros acuerdos

49

32 Para mayores detalles ver: “La Unión Europea y la Política Agrícola Común: Desafíos y Oportunidades para el Sector Agroalimentario de América Latina y el Caribe”. IICA-RUTA, 2002.

quizás más inmediatos, tales como el ALCA y TLCs, van a dejar poco lugar a países que no hayan invertido en la modernización de sus agronegocios. En los tiempos actuales para ser de “clase mundial”, necesariamente hay que invertir: invertir más e invertir bien.

6.3.3. Visión de “clusters”

El desarrollo de la agroindustria es importante pero no suficiente. Se necesita un “cluster” de agronegocios más completo y desarrollado, incluso con una visión regional centroamericana. Esto debería incluir a la agricultura y la agroindustria, pero también los servicios al productor, las empresas de transporte y logística, los servicios financieros, entre otras actividades. Por ejemplo, En Estados Unidos, el cluster de agronegocios genera más del 20% de los empleos, mientras que la agricultura y la industria alimentaria sólo el 4%33. En Nueva Zelanda, la industria alimentaria sólo emplea el 3,8%34 de la Población Económicamente Activa (PEA) del país. (Cuadro 30)

CUADRO 30

EMPLEO EN AGRICULTURA E INDUSTRIA ALIMENTARIA. PAÍSES SELECCIONADOS. 2000

Australia (%)

Canadá (%)

EE.UU. (%)

UE (%)

Nueva Zelanda

% Empleo Agricultura

4,9 3,8 2,7 4,7 8,9

Empleo Industria alimentaria

2,1 1,6 1,3 2,2 3,8

Fuente: OECD, 2001. La principal ventaja de funcionar como “cluster” son las economías de escalas que se ganan en actividades empresariales, tales como la compra de materiales, la investigación y desarrollo, los sistemas de información, la infraestructura de distribución y almacenaje, los gastos de promoción, etc. Esto es crítico tomando en cuenta que la estructura productiva de Centroamérica está formada mayoritariamente por pequeños productores. En Centroamérica es factible el surgimiento de otros “clusters” rurales, no relacionados directamente con la agricultura. El desarrollo de pequeños hoteles y otras actividades turísticas relacionadas en las zonas rurales de Costa Rica es un buen ejemplo en este sentido. Por lo general, un agro más eficiente produce más con menos gente. Entonces, es necesario desarrollar otras actividades alternativas a la agricultura en las zonas rurales, tales como el ecoturismo, el agroturismo, las artesanías, etc., que puedan absorber, sin mayores traumas, la mano de obra liberada en el proceso. Además, dado el pequeño tamaño geográfico y económico de la región, debería tenerse una visión regional para estos futuros “clusters”, tal como está sucediendo en el turismo, por ejemplo. 33 OECD, 2001.

50 34 Idem.

6.3.4. Mayor valor agregado

Alcanzar un mayor valor agregado en los productos es crucial. En café, por ejemplo, Centroamérica y otros países productores están pasando por una profunda crisis, con precios por debajo de los US$ 50 por saco de 100 libras de café verde, justo cuando el negocio mundial de café está mejor que nunca. Los consumidores internacionales de ahora están dispuestos a pagar 3 dólares o más por una taza de café en cadenas tales como Starbucks, esto es un equivalente de US$ 10,000 por el mismo saco de café. También están dispuestos a pagar US$ 9 por una libra (US$ 900 por saco) de café de especialidad, empacado y con marca, tal como el café Britt costarricense, o los cafés con denominación de origen como La Minita, Tarrazú, o Tres Ríos de Costa Rica, o el Antigua de Guatemala. (Cuadro 31). Los problemas actuales del café se limitan a una pequeña porción del negocio aguas arriba, el café verde no diferenciado.

CUADRO 31

INGRESO BRUTO POR 100 LIBRAS DE CAFÉ. MARZO 2002.

Café servido en taza

(Ej.: Starbucks)

Café gourmet tostado

empacado y con marca (Ej.: Britt)

Café verde orgánico

Café verde genérico

Precio 100 libras (US$)

10,000

930

120 o más

50

Fuente: Starbucks, Britt y FAO, 2002. Existen grandes retos para una mayor agregación de valor en la producción y la exportación de Centroamérica. Estos retos incluyen los efectos de la concentración en el comercio internacional a nivel de países y firmas, el escalonamiento arancelario y el estado de la infraestructura interna y de los servicios de apoyo, entre otros. Las nuevas estrategias para alcanzar un mayor valor agregado en las exportaciones de la región deberían considerar y enfrentar estor retos. Por ejemplo,35 en Estados Unidos, los aranceles para vegetales frescos es en promedio de 11%, pero de 25% para jugos de vegetales. En la Unión Europea, el arancel para frutas frescas es en promedio de 21%, pero de 37% para jugos de frutas. (Cuadro 32). Dentro de las nuevas negociaciones comerciales, atender estas situaciones debería ser prioritario para la región.

5135 Fuente: ERS. USDA.

CUADRO 32

ESCALONAMIENTO DE ARANCELES CONSOLIDADOS

Producto fresco

% Preparados

% Jugos

% Vegetales en América del Norte

11

12

25

Frutas en la Unión Europea

21 21 37

Fuente: ERS, USDA.

6.4 Algunos Escenarios

La situación del sector agropecuario centroamericano es preocupante. Si bien es cierto, muchos de los nuevos productores presentan un alto grado de desarrollo y cuentan con recursos financieros y gerenciales suficientes para salir adelante, la gran mayoría de los productores locales tradicionales lamentablemente no entran en esta categoría. Se están logrando rápidos avances en acuerdos comerciales, pero muy poco en las mejoras de carácter interno que el sector requiere, incluyendo el funcionamiento de empresas, cooperativas, asociaciones gremiales, infraestructura, entre otros. A continuación los principales escenarios que pudieran darse y sus posibles efectos sobre el agro de la región.

6.4.1. Escenario 1. Apertura comercial multilateral. (OMC).

Proceso de largo plazo (10 años o más). Los países paulatinamente cambian sus políticas de apoyo de “caja ámbar” (más distorsionantes) por medidas de “caja verde”. Debido a limitaciones fiscales, los países pobres invierten poco en “caja verde” y, a la vez, ven reducir su capacidad de maniobra en la aplicación de aranceles. Se experimenta una reducción paulatina del sector agropecuario en muchos de estos países.

6.4.2. Escenario 2. Apertura comercial hemisférica. (ALCA).

Proceso de mediano plazo (5 años aproximadamente). Los acuerdos se refieren mayormente a acceso a mercados y otro tipo de acuerdos se remite al proceso OMC de largo plazo. Liderazgo fuerte de Estados Unidos, con oposición en Brasil. No está claro si Brasil forma parte o no de ALCA, tampoco es crucial. Centroamérica se ve expuesta a la alta capacidad agroexportadora de países del hemisferio: EEUU, México, Canadá, Argentina, ¿Brasil?, la llamada “Avalancha ALCA”. Cambio estructural fuerte y dramático. La pobreza crece rápidamente y se agita la situación política y social.

52

6.4.3. Escenario 3. Apertura comercial bilateral.

Proceso de corto plazo (2 años o menos). Entran en plena vigencia los acuerdos comerciales bilaterales ya firmados (o por firmar). Efectos similares a los de ALCA, pero más acelerado. Lo más importante, la materialización del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, donde posiblemente queden fuera algunos productos importantes de lado y lado. Los mayores efectos están del lado de la inversión extranjera directa, antes que en las mayores exportaciones de empresas locales.

6.4.4. Escenario 4. Sin cambios o retroceso en la protección arancelaria y de otras restricciones de acceso a mercados.

Los altos niveles de pobreza se mantienen, y lentamente crecen las presiones sociales, políticas y ambientales. Actividades sobredimensionadas piden mayor protección y el estado poco tiene para ayudarlos. Presiones sobre una mayor aranceles en productos básicos, lo que se traduce en mayor pobreza y desnutrición para la mayoría de la población. No se vislumbran cambios estructurales importantes.

6.5 Ejemplos de Políticas Exitosas en Otros Países

En la mayoría de los países desarrollados la agricultura no está en crisis. Y no solo eso, sino que sus hogares agrícolas y rurales son relativamente privilegiados, alcanzando ingresos incluso superiores a los de sus hogares promedio. Por ejemplo, en Holanda, Francia, Dinamarca y Australia los hogares agrícolas o rurales reciben un ingreso de entre 50 y 100% mayor al hogar promedio nacional.36 En Bélgica, Finlandia, Irlanda, Japón, EE.UU. y Canadá, este porcentaje se ubica entre 10 y 50%. En Alemania, Suiza, Reino Unido, Nueva Zelanda los ingresos son muy similares tanto en hogares agrícolas como no agrícolas. En ninguno de los casos anteriores se observan los niveles de pobreza rural o agrícola de Centroamérica. Algunos de estos países subsidian grandemente a sus productores agrícolas como, por ejemplo, los de la Unión Europea, por lo que para nada es de extrañar que sus agricultores vivan mejor que el promedio. Pero en la lista también hay otros países que subsidian muy poco a su agricultura, tales como Australia y Nueva Zelanda. En cualquier caso, con o sin ellos, es claro que la política de apoyo a la agricultura en todos estos países está alcanzando sus objetivos, entre otros, sosteniendo o incrementando el nivel de vida de su población rural objetivo. Todo lo contrario al caso de Centroamérica donde sus agricultores tienden a ser los más pobres entre los pobres. El tipo de políticas que fructifican en el largo plazo, utilizando un nivel bajo de distorsiones, tienen precedentes en otros países. Por ejemplo, Australia y Nueva Zelanda han logrado competir globalmente con éxito en mercados internacionales altamente distorsionados. De hecho, estos dos países son líderes mundiales en el comercio de algunos de estos productos, pero subsidiando muy poco a sus propios productores.

53

36 Fuente: OECD, 2001.

En promedio, el nivel de apoyo recibido por sus productores es el más bajo de los países desarrollados, esto es 6 y 1% del valor de la producción en finca, en Australia y Nueva Zelanda respectivamente, muy por debajo del 35% promedio de los países de la OECD. Nueva Zelanda es el principal exportador mundial de productos lácteos, con un 29% del mercado, pero con un estimado de apoyo al productor37 de 0%. Australia, por su parte, es líder mundial en la exportación de carne bovina, dominando el 22% del mercado, pero con un estimado de apoyo al productor de sólo 4%. (Cuadro 33) Estos dos países han alcanzado estos importantes logros, no con subsidios, aranceles y otros artificios, sino trabajando con mejoras reales de sus sistemas productivos agropecuarios y agroindustriales y concentrando la comercialización. En ambos casos, la mayor inversión se dirigió a la investigación y desarrollo (I&D), en donde se destinaron US$ 362 millones o 3,1% del PIB agrícola (PIBA) en Australia, y US$ 59 millones o 1,8% del PIBA en Nueva Zelanda.

CUADRO 33

APOYOS AL PRODUCTOR Y PARTICIPACIÓN EN LA EXPORTACIONES MUNDIALES. PAÍSES Y PRODUCTOS SELECCIONADOS. 2001

Leche Carne bovina

PAÍSES

%Producer Support Estimate

%Exportaciones mundiales

%Producer Support Estimate

%Exportaciones mundiales

Australia 16% 18% 4% 22% Nueva Zelanda 0% 29% 1% 8% Unión Europea 43% 26% 75% 10% Estados Unidos 50% 4% 4% 20% Fuente: OECD, 2001 Pareciera que la fórmula para que un país pueda competir con éxito en los mercados agrícolas internacionales, incluso distorsionados, está liderada por una fuerte inversión en I&D. En Centroamérica este elemento no ha sido prioridad, con una inversión que en el mejor de los casos alcanza el 0.5% del PIBA. Pero no se trata solamente de una mayor inversión en I&D, de por lo menos un 1% del PIBA, sino también una mejor inversión. Lo que requiere:

• El desarrollo complementario de mecanismos de mercado, con I&D basada en la demanda y en las necesidades del sector privado.

• Énfasis en la rentabilidad, y no sólo en la cantidad producida, y considerando

todos los eslabones de la cadena agroindustrial.

• Esfuerzos coordinados a nivel nacional y regional, para evitar duplicaciones de esfuerzos.

54 37 PSE o Producer Support Estimate.

• Mayor utilización de la capacidad instalada, incluyendo recursos humanos y activos físicos. Centroamérica cuenta con instituciones de excelente capacidad técnica, pero por estar desfinanciadas es poco lo que pueden lograr.

• Y, sobre todo, colocar la I&D agrícola entre las prioridades nacionales, si de

verdad quiere seguirse apostándole a la agricultura como actividad que genere riqueza y bienestar.

6.6 Elementos para una Política Agrícola y Comercial Multidimensional.38

Para finalizar hay una importante tarea en la búsqueda de otras dimensiones en la política agrícola y comercial aplicada en Centroamérica. En principio, la política agrícola y comercial:

• Debe ser parte de la política de desarrollo nacional, integrando la política económica, comercial general, social y ambiental.

• Debe estar orientada al fomento de la competitividad y a mejorar el nivel de vida

en el medio rural, en lo que compete a las oportunidades que pueda generar la agricultura, pero también considerando otras actividades rurales no agrícolas.

• Debe tomar en cuenta la región. El Protocolo de Guatemala propone avanzar en

el perfeccionamiento de la zona de libre comercio intraregional; el perfeccionamiento del Arancel Centroamericano de Importación ACI; la Unión Aduanera y la armonización regional en políticas agrícolas.

• Debe tomar en cuenta los compromisos multilaterales.

• Debe permitir una mejor capacidad del Estado para negociar mejores

condiciones con los organismos financieros internacionales. La política comercial en Centroamérica se ha basado mayormente en la aplicación de aranceles, como instrumento de protección de corto plazo que permite atender problemas coyunturales. Pero la política comercial también debería contemplar otros tipos de medidas, haciéndola multidimensional:

55

38 Tomado de las conclusiones del Taller de Consulta Expertos Agrícolas Regionales, realizado en el campus del INCAE, Costa Rica, el 25 de enero del 2002. Los planteamientos tienen como base las discusiones de los participantes durante la actividad y, en algunos puntos, incluye conceptos del documento “Estado Actual y Perspectivas de la Agricultura y el Desarrollo Rural”. IICA, 2001.

6.6.1. Multidimensionalidad con respecto a otras medidas de acompañamiento o complemento del arancel

• Sistemas de contingentes arancelarios (en donde sea permitido).

• Utilización de salvaguardias.

• Derechos compensatorios (derechos arancelarios que se agregan al arancel en una proporción igual con el monto de subsidio que otorga un determinado país).

• Derechos antidumping (derechos arancelarios que se agregan al arancel en una

proporción igual al margen de “dumping” que aplica una empresa). Para todos los instrumentos antes señalados se requieren instituciones técnicas especializadas, eficaces y transparentes. Estas son las oficinas de prácticas comerciales internacionales, sean estas prácticas leales o desleales.

6.6.2. Multidimensionalidad con respecto a otras políticas agrícolas y comerciales de largo plazo

• Instrumentos de Caja Verde, o incentivos de tercera generación.

• Políticas integrales encaminadas a la construcción de una oferta agroindustrial sostenible; a la atención de retos y oportunidades de la apertura comercial y al desarrollo de mejores oportunidades en el medio rural: seguridad alimentaria, empleo, capacidad de gestión, acceso a servicios básicos, etc.

6.6.3. Multidimensionalidad con respecto a otras acciones prioritarias

En lo comercial, las acciones prioritarias incluyen:

• Desarrollo de inteligencia de mercados. Manejo de información, monitoreo y seguimiento.

• Desarrollo de mercados. Innovación de la oferta exportable, mejoras en la

organización y avances en la comercialización interna y externa.

• Normativa sanitaria, fitosanitaria, normas técnicas y de calidad. Que permita un mejor posicionamiento de la oferta exportable, así como de los productos del mercado interno que compiten con importaciones.

• Procesos de negociación que respondan a objetivos de desarrollo y a las

políticas sectoriales.

• Desarrollo institucional público y privado para la administración del comercio, incluyendo acuerdos y TLCs. Instituciones nuevas o renovadas, para la gestión pública de las políticas públicas, para la gestión privada de las políticas públicas,

56

para la administración de acuerdos, para la defensa comercial, para la promoción del comercio.

• Promoción del comercio bajo un enfoque intersectorial.

6.7 Reflexiones del capítulo

Las políticas y acciones que requiere el agro centroamericano incluye consideraciones de corto y largo plazo. Su visión y alcance necesita ser integral, coordinando y alineando las políticas productivas, comerciales, sociales, ambientales, crediticias y económicas en general. En el corto plazo, la pretensiones de lograr un mecanismo de red social mediante la actividad agrícola no ha sido eficiente ni efectivo. Los niveles de pobreza e indigencia en las zonas rurales y agrícolas de Centroamérica son alarmantes y todo parece indicar que esta situación va a empeorar, antes que mejorar. La protección arancelaria en algo ayuda a miles de productores, pero es muy costosa para millones de consumidores, en especial para los consumidores más pobres de la región. Poco se ha planteado el uso de nuevas alternativas de soporte de corto plazo con fines sociales a los productores y otros grupos meta, pero que tengan menores costos para el resto de la población. En esto queda mucho por evaluar. En el largo plazo, las consideraciones incluyen tanto aspectos de política comerciales como de otro tipo de políticas. En política comercial, es prioritario el fortalecimiento de la capacidad técnica institucional de respuesta en asuntos relacionados con acuerdos comerciales y prácticas desleales al comercio. En otro tipo de políticas, es vital el alineamiento con los objetivos nacionales hacia el sector agropecuario. Si la decisión es una agricultura productiva y de clase mundial, que genere valor y crecimiento económico, no queda otra opción que invertir más y mejor en la agricultura. No obstante, un desarrollo rural exitoso necesariamente debe incluir otras actividades además de la agricultura. Si a la agricultura de Centroamérica la va muy mal, cerca de la mitad de la PEA rural va a tener que buscar otra opción de trabajo; y si le va muy bien, igualmente cerca de la mitad de la PEA rural va a tener que buscar otro camino.

57

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7. CONCLUSIONES

Buena parte de la agricultura de Centroamérica está pasando por una crisis profunda que no es sostenible en lo social, en lo económico o en lo ambiental. Los orígenes de esta crisis son variados, incluyendo causas internas y externas. Los aspectos relacionados a subsidios y otras distorsiones al comercio internacional es una parte del problema y de la solución, pero las mayores debilidades son internas, en particular aquellas relacionadas a la baja productividad de la región. El adecuado manejo de la política comercial es necesario, más no suficiente para superar esta crisis. Los esfuerzos de negociación ante OMC y otras instancias internacionales son valiosos e importantes, y hay que proseguirlos. La OMC ha sido un gran paso hacia un comercio agrícola más transparente y menos distorsionado en el futuro, pero por ahora la situación sigue siendo bastante intervenida en la mayoría de los países. Hasta la fecha, todo parece indicar que reducciones significativas en los altos subsidios de estos países sólo se verán en el muy largo plazo. En Centroamérica se necesita una política comercial multidimensional y más integrada a la estrategia de desarrollo y a la política económica general de los países. Su desarrollo debe apoyar y complementar las políticas productivas, sociales y ambientales para realmente lograr mejorar los niveles de vida de la población agrícola, de la población rural y de la población del país en general, esto de manera sostenible. La integración y la armonización de las políticas a nivel regional centroamericano son pasos necesarios para una mejor y más inteligente inserción en los ámbitos comerciales multilaterales, hemisféricos y bilaterales, tanto actuales como futuros. De esa manera, también se evitarían costosas e innecesarias duplicaciones de esfuerzos a nivel nacional; y se alcanzarían en el largo plazo los beneficios que persigue esta estrategia de desarrollo basada en crecimiento hacia fuera, particularmente exitosa en otros sectores. Como instrumento de protección, el arancel ha funcionado en su propósito. Este ha servido para mantener la producción local de ciertos productos agrícolas básicos con altas distorsiones, esto a pesar del incremento en las importaciones. El arancel ha sido un instrumento reactivo, coyuntural y de corto plazo, que ha permitido ganar algo de tiempo, en alguna medida preservando el “status quo”, aunque éste, en realidad, ni remotamente es el ideal. Por otro lado, el arancel ha sido fácil y barato de aplicar y administrar. Pero el arancel también tiene sus debilidades. En esto resalta su alta regresividad hacia productores y consumidores. Pero lo más preocupante no es el arancel en sí, ya que en cierta medida es hasta necesario como esquema transitorio. Lo grave es que el tiempo que se está ganando con la protección arancelaria no se está aprovechando, y las medidas proactivas que apoyen las mejoras reales en el sector agropecuario y agroindustrial han sido demasiado tímidas, hasta el momento. Sin duda muchos de los productores agropecuarios de Centroamérica necesitan un apoyo directo del Estado, sea por razones económicas, de competencia desleal o por

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otras consideraciones de red social y de medidas de alivio de la pobreza. El problema es que utilizar el arancel como único instrumento para alcanzar ambos objetivos tiene grandes limitaciones. Para esto, hace falta buscar nuevas opciones que permitan alcanzar los objetivos de política de manera más eficiente y efectiva, conjugando medidas de corto y largo plazo. En lo interno, hay importantes tareas que emprender cuanto antes. En política comercial, hay que fortalecer y mantener la capacidad técnica e institucional de administración y respuesta oportuna en asuntos relacionados con los acuerdos comerciales y de vigilancia a prácticas desleales al comercio (antidumping, etc.). En cuanto a la mejora de clima de negocios, es necesario empezar a cerrar las brechas reales de competitividad. Si de verdad se quiere que la agricultura local sea exitosa y de clase mundial, no queda otra opción que invertir más y mejor en ella. La agricultura de un mundo globalizado, no deja lugar a los que son menos que excelentes.

Otras acciones prioritarias deberían incluir: inteligencia de mercados y servicios de información; apoyo productivo y de organización para adecuar, mejorar e incrementar la oferta exportable de productos agropecuarios y agroindustriales; normativa y capacidad técnica de respuesta en aspectos sanitarios, inocuidad, calidad, ambiente; procesos de negociación comercial que respondan efectivamente a las estrategias nacionales de desarrollo; el fortalecimiento de las instituciones públicas y privadas que participan y apoyan la administración del comercio y la promoción del comercio bajo un enfoque intersectorial. Aún con las altas distorsiones en los mercados internacionales, la batalla no está necesariamente perdida. Algunos países han demostrado que sí se puede competir en mercados distorsionados, utilizando muy bajos subsidios a sus propios productores. Pero “no subsidiar” no significa “no invertir en la agricultura”. Por el contrario, estos países destinan importantes recursos al apoyo de su agricultura, con medidas de “caja verde”, poco distorsionantes al comercio, en particular una fuerte inversión en investigación y desarrollo. A pesar de las actuales dificultades, Centroamérica tiene un potencial enorme para el desarrollo de agronegocios competitivos a nivel global. Hasta hace muy pocos años, la región estaba compitiendo con éxito en muchos de estos mercados, aún con las distorsiones externas y las debilidades internas. Hizo falta cerca de una decena de factores, interactuando entre sí por décadas, para que la región cayera en los actuales problemas de rentabilidad. El potencial de Centroamérica esta ahí, pero ya las ventajas comparativas naturales no son suficientes para explotarlo. Ahora, necesariamente hay que invertir inteligentemente en el agro, tal como están haciendo otros países (medidas de caja verde), si es que se quiere que este sea exitoso desde una perspectiva global. Para el alivio de la pobreza rural, una mejor agricultura es necesaria, pero no suficiente. Centroamérica necesita un desarrollo rural integral como solución de largo plazo a la crisis, entendiendo que un agro moderno y exitoso de seguro va a necesitar un menor porcentaje de población económicamente activa, tal como ha sucedido en otros países, e incluso dentro de la misma región. No obstante, el potencial de desarrollo rural es enorme si se considera que la agricultura no es la única opción, sino que existen muchas otras actividades (relacionadas o no con la agricultura) que han sido

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desarrolladas con éxito, esto hasta en algunos países de Centroamérica, tal como es el caso del turismo.

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8. REFERENCIAS

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