los nombramientos de embajadores y su ratificación por el senado

Los nombramientos de embajadores y su ratificación por el SenadoAuthor(s): Manuel TelloSource: Foro Internacional, Vol. 6, No. 1 (21) (Jul. - Sep., 1965), pp. 17-48Published by: El Colegio De MexicoStable URL: http://www.jstor.org/stable/27737216 .

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LOS NOMBRAMIENTOS DE EMBAJADORES Y SU RATI FICACI?N POR EL SENADO

Manuel Tello

Senador de la Rep?blica Mexicana

El problema de la "oportuna" ratificaci?n de los nombra

mientos de embajadores, ministros plenipotenciarios y c?nsu

les generales, se deriva del hecho de que se trata de una facul

tad exclusiva del Senado y ?ste, normalmente, no se re?ne sino

cuatro meses al a?o, en tanto que la vida de relaci?n de los

Estados y, en consecuencia la actividad diplom?tica, se desen

vuelve durante las veinticuatro horas del d?a, aun cuando no

simult?neamente en todos los pa?ses.

Como resultado de esta ininterrumpida actividad, el Se

nado no viene a conocer oficialmente de ciertos nombramientos

sino hasta varios meses despu?s de que los beneficiados han tomado posesi?n de sus puestos o han llevado a cabo su mi

si?n. En el primer caso la ratificaci?n produce los efectos que nuestros legisladores buscaron; en el segundo, es totalmente in

operante ya que el embajador ha dejado de serlo. Si el Senado se

pronuncia por la afirmativa aprobar? un nombramiento que

ya no existe. Si lo hace por la negativa, este acto constituir?

una cr?tica al Poder Ejecutivo pero no tendr? ning?n efecto

pr?ctico puesto que el agente diplom?tico habr? llevado a cabo su cometido dentro de un orden perfectamente constitucional.

En efecto, la fracci?n XVI del Art?culo 89 de la Constituci?n Pol?tica de los Estados Unidos Mexicanos faculta al Presidente de la Rep?blica para hacer provisionalmente los nombramien tos de que habla la FVacci?n III del mismo Art?culo, a reserva

de someterlos a la aprobaci?n de dicha C?mara cuando est?

reunida. Esta disposici?n constitucional salva el escollo de que

17



18 Manuel Tello FI VI-1

el Presidente de la Rep?blica no pudiera cumplir con la obli

gaci?n de dirigir las negociaciones diplom?ticas o de que al frente de nuestras misiones quedara un Encargado de Negocios ad interim durante un lapso que inclusive podr?a ser hasta de ocho meses.

Antecedentes legales

Antes de seguir adelante resulta oportuno citar las consti

tuciones, tanto extranjeras como nacionales, en que, sobre esta

materia, se inspiraron los constituyentes de 1917, que a su vez

no hicieron sino repetir el texto de la de 1857, con las reformas

que se introdujeron el 13 de noviembre de 1874. El licenciado Jos? M. Gamboa, en el discurso que pronun

ci? el 20 de noviembre de 1900 y que aparece publicado en el libro Leyes Constitucionales de M?xico durante el Siglo xix,1 estima que las constituciones que mayor influencia tu

vieron en el ?nimo de nuestros legisladores fueron la ameri

cana de 1787, la francesa de 1793 y la espa?ola de 1812. La primera estipula en su Art?culo II, secci?n 2, p?rrafo

dos, que el Presidente, con el consejo y consentimiento del Se nado nombrar? embajadores, otros ministros p?blicos y c?nsu

les. El Art?culo IX de la Gonfederaci?n de Uni?n Perpetua de 1771 ?antecedente obligado de la Constituci?n norteamericana del 87? establece que el Congreso de los Estados Unidos ten

dr? facultad para enviar y recibir embajadores. La Constituci?n francesa del 21 de junio de 1793, en su

Art?culo 69, autoriza al Consejo Ejecutivo para nombrar "fue ra de su seno a los agentes especiales de la Rep?blica".2

La Constituci?n espa?ola del 18 de mayo de 1812, en la fracci?n X del Art?culo 171, faculta al Rey a "dirigir las rela ciones diplom?ticas y comerciales con las dem?s potencias y

nombrar los embajadores, ministros y c?nsules". A las Cortes

no se les da ninguna intervenci?n en estos nombramientos.

Pasando de los antecedentes exteriores a las constituciones

mexicanas, vemos que el "Decreto para la Libertad de la Am?



Jul-Sept 65 Los Embajadores y el Senado 19

rica Mexicana", sancionado en Apatzing?n el 22 de octubre de 1814, confiere en su Art?culo 104 al Supremo Congreso la atribuci?n de "nombrar los ministros p?blicos que con el ca

r?cter de embajadores plenipotenciarios u otra representaci?n diplom?tica hayan de enviarse a las dem?s naciones".3

El Acta Constitutiva de la Federaci?n, del 31 de enero de

1824, concede al Poder Ejecutivo, en la fracci?n X del Art?culo

16, la facultad de "nombrar los enviados diplom?ticos y c?n

sules, con la aprobaci?n del Senado y en tanto ?ste se establece, del Congreso actual".4

La Constituci?n del 4 de octubre de 1824 se refiere a este asunto en su Art?culo 110, fracci?n 6a. y en la fracci?n 5a. del Art?culo 116. En el primer caso indica que son atribucio nes del Presidente "nombrar los jefes de las Oficinas Principa les de Hacienda, los de las Comisar?as Generales, los enviados

diplom?ticos y consulares, los coroneles y dem?s oficiales supe riores del Ej?rcito Permanente, la Milicia Activa y la Armada, con aprobaci?n del Senado y, en sus recesos, del Consejo de

Gobierno".5 En el segundo caso no se hace sino ratificar el con

cepto incluido en el Art?culo 110. Simplemente se agrega que entre las atribuciones del Consejo de Gobierno figura la de

"aprobar los nombramientos que designa la fracci?n IV del Art?culo 110".6

La cuarta de las Siete Leyes Constitucionales consigna en la fracci?n XIII, del Art?culo 17, que son atribuciones del Pre sidente de la Rep?blica "nombrar a los empleados diplom?ti cos y consulares, coroneles y dem?s oficiales superiores del Ej?r cito Permanente, de la Armada y de la Milicia Activa, y los

primeros jefes de las Oficinas Principales de Hacienda estable cidas o que se establezcan, con sujeci?n en los primeros a la

aprobaci?n del Senado, y en estos ?ltimos, a la C?mara de

Diputados, seg?n prescriben los art?culos 52 y 53 de la tercera

Ley Constitucional".7

Los art?culos 52 y 53 citados en el p?rrafo anterior, se?a

lan, el primero, que toca a la C?mara de Diputados "confir mar los nombramientos que haga el Gobierno para primeros jefes de las Oficinas Principales de Hacienda establecidas o que



20 Manuel Tello FI VI-1

se establezcan"; y el segundo, que corresponde exclusivamen

te a la C?mara de Senadores "aprobar los nombramientos que haga el Poder Ejecutivo para enviados diplom?ticos, c?nsu

les, coroneles y dem?s oficiales superiores del Ej?rcito Per

manente, de la Armada y de la Milicia Activa". En las "Bases de Organizaci?n Pol?tica de la Rep?blica Me

xicana", promulgadas por Santana el 12 de junio de 1843, se

prev?, en el Art?culo 70, que "toca a la C?mara de Senado res aprobar los nombramientos de plenipotenciarios, ministros

y dem?s agentes diplom?ticos y c?nsules y los oficiales superio res del Ej?rcito y la Armada desde coronel inclusive arriba, y desempe?ar las funciones que le se?alen los art?culos 36 y 37".8

El Art?culo 87, fracci?n III determina que corresponde al Presidente de la Rep?blica "nombrar, con aprobaci?n del Se

nado, ministros y dem?s agentes diplom?ticos y consulares de la

Rep?blica, y removerlos libremente".9

La Constituci?n del 5 de febrero de 1857 en el Art?culo 72, fracci?n XII, otorg? al Congreso General, la facultad "para ratificar los nombramientos que haga el Ejecutivo, de los mi

nistros, agentes diplom?ticos y consulares, de empleados supe

riores de Hacienda, de los coroneles y dem?s oficiales superiores del Ej?rcito y la Armada Nacional".10

El Art?culo 85, en su fracci?n III, autoriza al Presidente de la Rep?blica para "nombrar los ministros, agentes diplom?ticos y c?nsules generales con aprobaci?n del Congreso y, en su re

ceso, de la Comisi?n Permanente".11

El Art?culo 74 atribuye a la Comisi?n Permanente la facul tad de "aprobar en su caso los nombramientos a que se refiere

el Art?culo 85, fracci?n III".12

Al restablecerse el bicamarismo con las reformas del 13 de noviembre de 1874, se estableci?, como facultad exclusiva del

Senado, la de ratificar los nombramientos que el Presidente de

la Rep?blica haga de ministros, agentes diplom?ticos, c?nsules

generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y dem?s

jefes superiores del Ej?rcito y Armada Nacionales, en los t?r

minos que la ley disponga.13




Llegamos, finalmente, a la Constituci?n Pol?tica de los Es tados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1917, cuyos art?cu los vigentes, con relaci?n a la materia objeto de estos apuntes,

establecen lo que sigue:

"Art?culo 76.?Son facultades exclusivas del Senado ... :

II.?Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario

haga de ministros, agentes diplom?ticos, c?nsules generales, em

pleados superiores de Hacienda, coroneles y dem?s jefes supe

riores del Ej?rcito, Armada y Fuer/a A?rea Nacionales, en los t?rminos que la ley disponga;

Art?culo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente t?rminos que la ley disponga.

III.?Nombrar los ministros, agentes diplom?ticos y c?n

sules generales, con aprobaci?n del Senado.

XVI.?Cuando la C?mara de Senadores no est? en sesiones,

el Presidente de la Rep?blica podr? hacer provisionalmente los nombramientos de que hablan las fracciones III y IV, a reser

va de someterlos a la aprobaci?n de dicha C?mara cuando est?

reunida."

De los textos arriba citados se desprende que el principio de que los nombramientos de embajadores deben ser ratifica

dos por el Senado tiene su origen en el Hemisferio Occidental

y, m?s concretamente, en los Estados Unidos de Am?rica.

A mi parecer ?ste puede haber sido el fruto de una transac

ci?n: la Confederaci?n de Uni?n Perpetua de 1777 facultaba al Congreso de los Estados Unidos para enviar y recibir emba

jadores; y la de Apatzing?n de 1814 confer?a este derecho al

Congreso.

Al adoptarse el r?gimen presidencialista, tanto en los Es

tados Unidos como en M?xico, los legisladores deben haberse

percatado de los inconvenientes que ten?an las normas anterio

res, pero no deseando privar al Poder Legislativo de una facul

tad que, por otro lado, tiene su raz?n de ser, establecieron que



22 Manuel Tello FI VM

esos nombramientos deber?an ser hechos por el Ejecutivo pero ratificados por el Senado.

Ya Hamilton, en el art?culo que public? en El Correo de Nueva York, el martes Ie? de abril de 1788, indicaba que "la verdadera prueba de un buen Gobierno es su aptitud y ten dencia a producir una buena Administraci?n. Si se admite la exactitud de este aserto deber? reconocerse que la manera de

nombrar a los funcionarios de los Estados Unidos. .. es mere

cedora de una alabanza especial. No es f?cil concebir un plan

que ofrezca m?s probabilidades que ?ste de favorecer la selec

ci?n juiciosa de los hombres que han de ocupar los cargos de la Uni?n, y no necesitamos demostrar que de este punto depen der? de manera esencial el car?cter de su Administraci?n".

M?s adelante indica, en el mismo art?culo, que "se despren de f?cilmente que un hombre.. . que estando obligado a some

ter el acierto de su elecci?n a la discusi?n y resoluci?n de un

cuerpo distinto e independiente, y siendo dicho cuerpo nada menos que toda una rama de la legislatura, la posibilidad de un fracaso servir?a de aliciente poderoso para proceder con cui

dado al hacer su prop?sito".

Al analizar Hamilton lo que pudi?ramos llamar el resultado

negativo de la intervenci?n del Senado, hace las siguientes con sideraciones :

"Pero ?no puede suceder que su propuesta sea rechazada?

Concedo que puede serlo, aunque esto s?lo ser?a para dar lugar a que hiciera otra proposici?n. La persona que finalmente se

nombrara habr?a de ser de todos modos la que escogiera, aun

que posiblemente no la que habr?a preferido en primer lugar. Tampoco es muy probable que sus proposiciones

sean desecha

das con frecuencia. El Senado no puede

verse tentado a re

chazar al candidato propuesto, debido a la preferencia que sien

ta por alguna otra persona, ya que no puede estar seguro de

que la que desear?a ser? la se?alada en una segunda propuesta o en otra posterior. Ni siquiera podr?a tener la certeza de que

dicha proposici?n futura presentara a un candidato que le

resulte un poco m?s aceptable; y como su inconformidad puede lanzar cierto estigma sobre el individuo que rechazara y tener




la apariencia de un reproche al primer magistrado, no es pro

bable que su sanci?n ser? negada a menudo, cuando no medien

razones especiales y poderosas para ella".14

El justo medio en que se coloca el joven abogado que, du rante la revoluci?n de independencia de los Estados Unidos, fue Secretario de Jorge Washington me parece impecable. Se ?ala las bondades del sistema pero, al mismo tiempo, los peli gros de que el Senado abuse de la facultad negativa que im

pl?citamente le concede la Constituci?n. En la pr?ctica, estos

abusos no se han registrado en M?xico ni en los Estados Unidos de Am?rica. En nuestro pa?s probablemente pueden contarse

con los dedos de la mano los casos en que un nombramiento

de embajador o ministro plenipotenciario o c?nsul general hayan sido rechazado por la c?mara alta. En los Estados Unidos, debi do muy principalmente al equilibrio de fuerzas que existe entre

el Partido Dem?crata y el Republicano, los casos han sido m?s frecuentes sin que se haya incurrido en el abuso ni, que yo sepa,

rechazado a un candidato por razones exclusivamente perso

nales que, como dice Hamilton, lanzaran "cierta estigma sobre

el individuo". Siendo yo embajador en Washington, dos nom

bramientos del Poder Ejecutivo suscitaron cr?ticas jocundas e

inclusive ameritaron que el gran caricaturista del Washington Post, Herblock, les dedicara uno o dos "cartones". Los nom

bramientos, sin embargo, fueron aprobados. Pero a pesar de que en M?xico, el Senado ratifica pr?ctica

mente todos estos nombramientos, no creo que deba abando

narse una norma que se confunde con los or?genes de nuestro

movimiento libertario y que no ha tenido soluci?n de continui dad. Y no lo creo, no porque piense que la ratificaci?n del Poder Legislativo o de una rama de ?ste sea indispensable pa ra garantizar la bondad de los nombramientos. En pa?ses que

cuentan con magn?ficos representantes diplom?ticos, tales como

Alemania, B?lgica, Dinamarca, Francia, la Gran Breta?a, Ho

landa, Noruega, Suecia y Suiza, para no citar sino a unos

cuantos de a?eja tradici?n diplom?tica, la prerrogativa de nom

brar embajadores, ministros y c?nsules generales es exclusiva

del Poder Ejecutivo, cualquiera denominaci?n que ?ste tenga.



24 Manuel Tello ? VM

En M?xico ha sido preocupaci?n ininterrumpida de nues

tros constitucionalistas la de que el Poder Legislativo ejerza un

control pol?tico sobre los nombramientos que hace el Presidente

?le la Rep?blica de los altos dignatarios del Poder Judicial, de

los representantes diplom?ticos, de los oficiales superiores del

Ej?rcito y de la Armada (posteriormente se incluy? a los de la

Aviaci?n) y de los empleados superiores de Hacienda. En otras

palabras, de los encargados de impartir justicia, de desempe?ar funciones internacionales, de preservar la paz y si es inevitable

hacer la guerra, y de los que tienen a su cuidado el manejo

?le los fondos p?blicos. El problema, como dije al principio, es el de la oportunidad

de las ratificaciones y especialmente el de evitar que el Senado,

?:eloso de su propia dignidad y de preservar el sistema de equili brio entre los Poderes que establece nuestra Constituci?n, rea

lice actos in?tiles por extempor?neos. Tampoco debe priv?rsele ?le? derecho de aprobar los tratados y convenciones diplom?ticos ?jue celebre M?xico con las potencias extranjeras. Pero el caso

*es distinto, pues si eventualmente uno de esos instrumentos entra

provisionalmente en vigor no tiene la fuerza de ley suprema a que se refiere el art?culo 133 de nuestra Carta Magna.

Al examinar la cuesti?n a que se contraen estos apuntes, es

Indispensable reflexionar que seguimos normando nuestra con

ducta por una disposici?n de hace m?s de un siglo cuando los embajadores eran realmente plenipotenciarios,

en tanto que

la vida internacional ha sufrido una profunda evoluci?n a par

tir especialmente del Tratado de Versalles, suscrito como con

secuencia de la Primera Guerra Mundial.

Las relaciones diplom?ticas de las rep?blicas americanas fueron relativamente escasas durante el siglo xix; las comuni

caciones entre los pa?ses eran lentas y dif?ciles; los Congresos y Conferencias constitu?an una excepci?n, y no exist?a ese c?

mulo de organismos internacionales que, como sopa de letras,

se ha introducido en el abecedario de la diplomacia: ONU,

OEA, FAO, UNESCO, CEPAL, ALALC, etc., etc.

Todos estos factores aconsejan la conveniencia de analizar

^1 problema con un criterio realista, a la luz de las circunstan




cias actuales para que, por un lado, no se pueda acusar al Po

der Ejecutivo ?aun cuando la acusaci?n fuese dolosa o injus ta? de no cumplir la Constiuci?n o para que ?como ya lo

dije? la C?mara de Senadores no realice actos in?tiles por

extempor?neos. De no hacerlo as? tendremos que suscribir lo que el Dr.

Felipe Tena Ram?rez afirma en los siguientes t?rminos: "La

ausencia de una ley destinada a reglamentar las facultades del

Senado, ha dejado poco menos que inservible dicha facul tad".35

Diversas soluciones al problema

Descartada la tesis, cuya puesta en pr?ctica requerir?a una

reforma constitucional, de que los nombramientos de embaja

dores, ministros plenipotenciarios y c?nsules generales no deben

requerir la ratificaci?n del Senado, se presentan las siguientes soluciones :

1.?Reformar la Constituci?n a fin de dar esa facultad a la Comisi?n Permanente.

2.?Convocar a la C?mara de Senadores a sesiones extra

ordinarias para que, con cierta periodicidad, convalidara las

designaciones que hace el titular del Poder Ejecutivo y no trans

currieran largos meses entre los nombramientos y la ratifica

ci?n de ?stos.

3.?Expedir una ley reglamentaria de la fracci?n II del Ar t?culo 76 constitucional.

4.?Incluir la reglamentaci?n a que se refiere el punto ante

rior en una Ley del Servicio Exterior Mexicano, lo que impli car?a una reglamentaci?n a las fracciones II del Art?culo 76

y III y XVI del Art?culo 89. De las cuatro posibilidades que acabo de apuntar debe des

echarse la primera, que equivaldr?a a retornar al Art?culo 74,

original, de la Constituci?n de 1857, pues estimo que las en

miendas constitucionales no deben llevarse a cabo sino cuando

son indispensables para alcanzar los fines que se persiguen.




En cuanto al segundo, el procedimiento parece despropor

cionado, tanto m?s cuanto que ?como queda dicho? la frac

ci?n XVI del Art?culo 89 de nuestra Carta Magna faculta al Presidente de la Rep?blica para hacer nombramientos provisio nales. En otras palabras, no le restringe su facultad de dirigir las negociaciones diplom?ticas por uno de los conductos m?s id?neos: el de los representantes de M?xico en el exterior.

La expedici?n de una ley reglamentaria del Art?culo 76 cons

titucional, aun cuando ser?a aconsejable desde cierto punto de

vista, no tiene la ventaja de agrupar en un solo texto legal todo

lo relativo a los nombramientos y ratificaciones, translados, re

mociones, etc., de embajadores, c?nsules generales y agentes

diplom?ticos.

Queda, por ?ltimo, la posibilidad a que me refiero en el

punto 4, o sea la de incluir la reglamentaci?n de los art?culos constitucionales en la nueva Ley del Servicio Exterior Mexi cano. Este procedimiento tiene las siguientes ventajas: agrupa todo lo relacionado con los nombramientos, ratificaciones, etc.,

de embajadores, ministros y c?nsules generales en un solo texto

legal; est? de acuerdo con la fracci?n II del Art?culo 76 cons

titucional; es el que el Senado de la Rep?blica consider? m?s adecuado al referirse a la proposici?n que hice el martes 20 de octubre de 1964 y, finalmente, es el que nuestros legisladores han adoptado en diversas disposiciones legales, al definir indi rectamente el t?rmino gen?rico de "agentes diplom?ticos" em

pleado por nuestras diversas constituciones.

En efecto, la actual Ley del Servicio Exterior Org?nica de los Cuerpos Diplom?tico y Consular Mexicanos, expedida el 25 de enero de 1934, incluye dentro de una misma categor?a a los

embajadores, enviados extraordinarios y ministros plenipoten

ciarios, encargados de negocios ad hoc, consejeros, secretarios y

agregados. Cierto que no habla de "agentes" (no usa esta palabra sino

una sola vez), sino de "funcionarios diplom?ticos", pero una

exegesis de la ley permite asegurar que emplea los dos t?rmi nos como sin?nimos a diferencia de la reglamentaci?n adoptada en el Congreso de Viena de 1815, en la que el t?rmino de




"agentes diplom?ticos" se refer?a exclusivamente a los "jefes de misi?n".

(En otros pa?ses, y concretamente en los Estados Unidos de

Am?rica, tambi?n se asimilan estos dos conceptos) .16

En el art?culo 115 del reglamento de esta misma ley, se esti

pula que "los nombramientos de jefes de misi?n y c?nsules ge nerales se comunicar?n a la C?mara de Senadores para su apro

baci?n, conforme a lo expuesto en la fracci?n III del Art?culo 89 de la constituci?n federal".

La Convenci?n sobre Funcionarios Diplom?ticos, firmada en La Habana el 20 de febrero de 1928,17 para nada usa la pa labra "agentes" y de su texto so infiere que asimila el t?rmino c?e "funcionarios diplom?ticos" con el de "jefes de misi?n".

Cabe se?alar que los gobiernos de los pa?ses en que se re

quiere la ratificaci?n del Poder Legislativo o de una rama de

?ste para los nombramientos de diversos funcionarios o agen

tes diplom?ticos, no la solicitan cuando ?stos se contraen a en

cargados de negocios ad hoc (categor?a que pr?cticamente ha

venido cayendo en desuso) ni, mucho menos, a encargados de

negocios ad interim, no obstante que se trata de jefes de misi?n.

En el primer caso, no cabe duda de que lo son, por lo menos

a partir de 1815; en el segundo, lo son cuando fallece el titular de la misma. En los otros supuestos, tales como los de ausencias

m?s o menos prolongadas del embajador, de su translado a otro

puesto o de renuncia, el gobierno ante el cual est? acreditado

no deja normalmente de considerarlo como tal sino hasta que

recibe las correspondientes Cartas de Retiro. Tal vez quepa hacer una distinci?n muy sutil entre titular de la misi?n y jefe de la

misi?n: el titular es el embajador; el jefe, el encargado de nego cios ad interim.

La Convenci?n de Viena sobre Relaciones Diplom?ticas, de 18 de abril de 1961, elimina la categor?a de encargado de ne

gocios ad hoc y dice en su art?culo 14 que los jefes de misi?n se dividen en tres clases, de las cuales una de ellas es la de "en

cargados de negocios acreditados ante el Ministro de Relacio

nes Exteriores".

Como se ve, y por lo dem?s es l?gico, tambi?n da el rango




de jefe de misi?n a los encargados de negocios ad interim, in

dependientemente que lo sean por una causa u otra o por un

tiempo m?s o menos largo.

Todo lo anterior demuestra la conveniencia de definir, con

la mayor precisi?n posible, los casos en que deber? recabarse la

ratificaci?n del Senado.

Ya sea que se acepte la denominaci?n de "agentes diplo m?ticos" de que habla nuestra Constituci?n, o de "jefe de mi

si?n" a que se refiere el art?culo 115 del Reglamento de la

Ley del Servicio Exterior Mexicano, juzgo superfluo citar las

tesis, muy a menudo contradictorias, de los tratadistas respecto a qu? debe entenderse por agentes diplom?ticos, por jefes de misi?n o por funcionarios diplom?ticos, pues esta cuesti?n ha

quedado resuelta, aun cuando no muy satisfactoriamente ?lo

que prueba las dificultades que encontraron los negociadores?

por la Convenci?n de Viena sobre Relaciones Diplom?ticas, suscrita en la capital de Austria el 18 de abril de 1961.

En efecto, en el art?culo primero se definen al jefe de mi

si?n, miembros de la misi?n, miembros del personal de la misi?n, miembros del personal diplom?tico, agente diplom?tico, etc. Como agente incluye al jefe de la misi?n o a un miembro del

personal diplom?tico. Los t?rminos o a un permitir?n pensar

que el concepto se limita al titular de la misi?n (embajador o

ministro) y al encargado de negocios. Sin embargo, un exa

men de este instrumento internacional lleva a la conclusi?n de

que se usa agente diplom?tico como funcionario diplom?tico. Ha sido una pr?ctica corriente, para los efectos de la ratificaci?n

del Senado, que nuestros legisladores reserven las palabras

"agentes diplom?ticos" a que se refiere nuestra Constituci?n a

los embajadores y ministros plenipotenciarios.

Pero si ?como he dicho en p?rrafos anteriores? no vacilo

en la selecci?n del procedimiento legal para resolver el proble ma a que se refieren estos apuntes, confieso que no siento el

mismo aplomo para contestar las siguientes cuestiones:

?El Senado al ratificar el nombramiento de embajador tie ne en cuenta exclusivamente sus atributos personales? ?Lo hace

juzgando tanto esos atributos personales como la labor que va



Jul-Sept 65 Los Embajadores y el Senado 29e

a desempe?ar? A reserva de comentar con mayor amplitud es

ta cuesti?n, cabe se?alar que muy a menudo un embajador no

se limita a su funci?n espec?fica y primordial de representar a M?xico en un Estado extranjero, sino que la Secretar?a de

Relaciones Exteriores suele darle otras comisiones que ni el

gobierno ni el Senado pudieron prever. De all? que no pueda darse una respuesta categ?rica en un sentido o en otro.

En mi concepto el criterio m?s conveniente de adoptar es

el de la permanencia en el cargo para el cual se expide el nom

bramiento y se requiere la ratificaci?n. Precisamente por ser

permanente no existe el peligro o por lo menos es muy remotor

de que el Senado apruebe algo que ya no existe.

Don Antonio Carrillo Flores, actualmente Secretario de Re

laciones Exteriores, tuvo la gentileza de proporcionarme, cuan

do era nuestro embajador en Washington, los siguientes datos

cuya pertinencia es de tal manera clara que no necesitan sub

rayarse.

"Seg?n los comentarios oficiales que figuran en la edici?n de la Carta de 1787, con sus enmiendas hasta 1952, preparada por el Servicio de Referencia Legislativa de la Biblioteca del

Congreso bajo la direcci?n de Edward Corwin [U.S. Govern ment Printing Office, Washington, 1953], el criterio para saber si trat?ndose de designaciones presidenciales de agentes en e?

extranjero se requiere o no la aprobaci?n del Senado lo fijan

dos elementos:

a) La permanencia del cargo y

b) La existencia o inexistencia de una Ley del Congreso? que cree o regule la funci?n y consiguientemente el encargo.

"As?, se ha resuelto que no requieren ratificaci?n del Con

greso los agentes que el Presidente designa para confiarles una

misi?n temporal o confidencial o los que reciben el encargo

de llevar adelante negociaciones concretas, inclusive la con

certaci?n de tratados. El nombramiento de Nicholas Trist, por

ejemplo, que negoci? con M?xico el Tratado de Paz de 1848, nunca fue sometido al Senado ni ratificado por ?ste. [Obra

citada, p?g. 448].




"En 1893 el Presidente Cleveland design? al se?or Biount

para ir a Hawai como su representante personal con el pro

p?sito de que obtuviese informaci?n que el Ejecutivo conside raba necesaria para llegar a una conclusi?n final acerca del

estado de cosas en ese Archipi?lago. Biount fue designado es tando el Senado en sesiones pero sin pedirle su consejo y aproba

ci?n, se le dio adem?s autoridad sobre el Ministro americano residente en Hawai y hasta se le facult?, si era necesario a su

juicio, para proteger las vidas de los norteamericanos y sus inte

reses, a emplear las fuerzas militares y navales de los Estados

Unidos. Esta misi?n provoc? una tormentosa protesta en el

Senado, pero la mayor?a del Comit? que se cre? para investi

gar las facultades constitucionales del Presidente apoy? a Cle veland invocando los antecedentes hist?ricos.

"En las d?cadas recientes la continua vitalidad de la pr?c tica se

comprueba con nombres como el Coronel House, el di

funto Norman H. Davis, que desempe?? el papel de 'Ambas sador at large', durante varias administraciones, el profesor

Phillip Jessup, el se?or Harriman y otros 'ambassadors at lar

ge' de la Administraci?n de Truman. ?C?mo puede hacerse

compatible esta pr?ctica con las palabras expresas de la Cons

tituci?n? Aparentemente subrayando el hecho de que tales nom bramientos o designaciones son ordinariamente de un car?cter

puramente temporal o para tareas espec?ficas y consecuente

mente no satisfacen la exigencia de que ha de tratarse de un

cargo (office) en un sentido estricto. De la misma manera la

pr?ctica no infrecuente de los Presidentes de designar miem bros del Congreso como comisionados para negociar tratados

y convenciones con gobiernos extranjeros, puede considerarse

regular, no obstante la prohibici?n constitucional de que ning?n Senador o representante pueda ser nombrado para ning?n car

go durante su mandato. El Tratado de Paz con Espa?a, el Tra

tado para arreglar la controversia del Mar de Behring, el Trata

do que estableci? la frontera entre Canad? y Alaska, fueron

negociados por comisiones que conten?an en su seno Senadores.

y Representantes". [Obra citada, p?g. 449]. Antes de seguir adelante, quiero subrayar que en estos apun




tes me referir? principalmente a los nombramientos de emba

jador, pues los de ministro, sobre todo en la actualidad, y los

de c?nsul general no presentan las mismas caracter?sticas ni su

ratificaci?n, en consecuencia, las mismas dificultades.

Al exponer mi opini?n sobre los casos en que deber?a o no

requerirse la ratificaci?n del Senado para los nombramientos

de embajador que, en uso de sus facultades constitucionales,

expide el C. Presidente de la Rep?blica, voy a seguir un proce dimiento eliminatorio. En otras palabras, partir? de los casos

que me parecen obvios para luego examinar aquellos en que

me asaltan dudas m?s o menos serias.

Embajadores que realizan actos de cortes?a internacional

Es costumbre, cada vez m?s generalizada, que los gobier nos inviten a los Estados, inclusive a aquellos con los que no mantienen relaciones diplom?ticas, para que se hagan repre

sentar, como una cuesti?n de cortes?a internacional, en cere

monias de relevante significado, tales como la declaraci?n de

independencia, la conmemoraci?n de un fausto relevante de su

historia, la toma de posesi?n de un nuevo jefe de estado, el matrimonio de un soberano, el fallecimiento de un jefe de es

tado o de gobierno o el de un personaje de prestigio mundial. Dos son las razones que me inducen a pensar que, en estos

casos, no se requiere la ratificaci?n del Senado. En primer t?rmino porque el beneficiado con el nombra

miento no realiza funciones de embajador tal como las definen los ac?pites b), c), d) ye) del inciso 1 del Art?culo 13 de la

Convenci?n de Viena sobre Relaciones Diplom?ticas; es decir, no est? encargado de proteger, en el estado receptor, los inte

reses del estado acreditante y los de sus nacionales, ni de nego

ciar con el gobierno del estado receptor, ni de enterarse por

todos los medios l?citos de las condiciones y de la evoluci?n de los acontecimientos en el estado receptor e informar sobre ellos

al gobierno del estado acreditante ni, finalmente, de fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones econ?micas,




culturales y cient?ficas entre el estado acreditante y el estado

receptor.

El Art?culo 15 de nuestra actual Ley del Servicio Exterior

Org?nica de los Cuerpos Diplom?tico y Consular Mexicanos, define cuales son las obligaciones de los funcionarios del Ser vicio Exterior, y el 16 cuales las de comisionados como jefes de misi?n. Ninguna de esas funciones las realiza un embajador en

cargado de un acto de cortes?a internacional, corresponden al

embajador acreditado a t?tulo permanente o, en su caso, al en

cargado de negocios ad interim.

La otra raz?n por la que estimo que no se requiere la rati

ficaci?n del Senado, radica en que se trata de nombramientos

por un plazo muy corto que normalmente no excede de una

semana. Como muchos de esos nombramientos, por razones ob

vias, son hechos durante el receso del Congreso y en conse

cuencia del Senado, la ratificaci?n, por este ?ltimo, resultar?a

extempor?nea e in?til. A mayor abundamiento, estimo que no se requiere la rati

ficaci?n cuando el acto de cortes?a lo realiza, aun cuando sea

fuera de su jurisdicci?n, un embajador acreditado ante un ter

cer gobierno, ya que su nombramiento fue oportunamente ra

tificado por el Senado.

Embajadores "at large"

Se conocen con esta designaci?n o con la de embajador via

jero, a los agentes que un gobierno acredita, de manera tem

poral, para realizar diversas funciones espec?ficas, normalmente

de car?cter confidencial, cerca de uno o varios gobiernos. Como

en el caso de los embajadores acreditados para actos de cor

tes?a, se trata de nombramientos de car?cter provisional, y la

misi?n que llevan a cabo cae dentro de las facultades del Pre sidente de la Rep?blica de dirigir las negociaciones diplom?ti cas que no implican la ejecuci?n de ninguna de las tareas que se?ala el art?culo 3 de la Convenci?n de Viena sobre Relacio nes Diplom?ticas (con la posible excepci?n de la primera) ni,




normalmente, las que se?alan los art?culos 15 y 16 de la vigen te Ley del Servicio Exterior Mexicano.

Es posible, aun cuando no es com?n, que como consecuen

cia de la labor que desarrolla el embajador viajero se suscriba

alg?n instrumento internacional, pero si ?ste tiene la catego r?a de tratado o convenci?n, deber? ser aprobado por el Sena do de acuerdo con el Art?culo 76 de nuestra Constituci?n.

Finalmente, los nombramientos pueden hacerse durante los recesos del Congreso y darse por concluidos antes del nuevo

per?odo de sesiones. En consecuencia la ratificaci?n resultar?a

in?til por extempor?nea.

Embajadores para asistir a reuniones internacionales

Es muy com?n que para asistir a reuniones internaciona

les de cierta importancia, tales como las conferencias interame

ricanas, las reuniones de consulta de Ministros de Relaciones

Exteriores, etc., el Poder Ejecutivo expida nombramiento de em

bajador o de ministro plenipotenciario al jefe o a uno o m?s miembros de la delegaci?n. Es una pr?ctica que siguen casi to dos los gobiernos y, por lo que respecta al nuestro, podemos ci

tar numerosos ejemplos: la Primera Conferencia de La Haya de 1899; el Congreso de Roma de mayo a junio de 1905, en

que se cre? el Instituto Interamericano de Agricultura; la Con ferencia Internacional de Ginebra, de junio a julio de 1906; la Segunda Conferencia de la Paz, celebrada en La Haya de ju nio a octubre de 1907; la Conferencia de Bruselas para la Unificaci?n de Determinadas Reglas en Materia de Abordaje, que tuvo lugar en septiembre de 1910; la Conferencia Inter nacional de Par?s, del 27 de junio de 1910, sobre Unificaci?n de los M?todos y An?lisis de los Productos Alimenticios; las diversas Asambleas Generales de la Sociedad de las Naciones

y de las Naciones Unidas; las Conferencias Internacionales del

Trabajo; las Conferencias Internacionales de Instrucci?n P?

blica; las diversas Conferencias Interamericanas; las Reuniones de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, etc., etc.




Dentro de este rubro general cabe hacer las siguientes divi siones :

a) S?lo el jefe de la delegaci?n suscribe el documento que surge del Congreso o Conferencia. Tal es el caso de las Reu niones de Consulta en las que solamente el Secretario de Rela ciones Exteriores (cuyo nombramiento no requiere la ratifica ci?n del Senado) o su representante, firma el Acta Final. En este caso los embajadores que lo acompa?en tienen el car?cter

de asesores.

b) La responsabilidad de la conducci?n de las negociacio nes y de la firma del instrumento internacional que llegue a

concertarse, recaen en un Secretario de Estado (cuyo nombra

miento tampoco requiere la ratificaci?n del Senado) aun cuan do tambi?n participen de la firma algunos de los miembros de la delegaci?n que lo acompa?an. Como ejemplo podemos citar la Carta de las Naciones Unidas que fue suscrita por el Lie. Ezequiel Padilla, entonces Secretario de Relaciones Exte

riores, por el Dr. Francisco Castillo N?jera, Embajador de M?

xico en Washington, y por el autor de estos apuntes que ocu

paba, a la saz?n, el cargo de Subsecretario de Relaciones Exte

riores. Ninguna de estas designaciones ni las de los varios em

bajadores que concurrieron a San Francisco, como asesores,

fue sometida a la ratificaci?n del Senado; el Tratado Intera mericano de Asistencia Rec?proca y la Carta de la O.E.A. ?pa ra no citar sino estos dos instrumentos? fueron suscritos, res

pectivamente, en la Conferencia de R?o de Janeiro, celebrada del 15 de agosto al 2 de septiembre de 1947, y en la de Bogot?,

que tuvo lugar del 30 de marzo al 2 de mayo de 1948, por el Dr. Jaime Torres Bodet quien, en aquel tiempo, era Secretario de Relaciones Exteriores.

c) La designaci?n del representante de M?xico recae en un

embajador acreditado ante un pa?s amigo y cuyo nombramien

to fue oportunamente ratificado por el Senado de la Rep? blica. En este caso podemos considerar que se trata de una co

misi?n especial y que, en consecuencia, tampoco se requiere de

una nueva ratificaci?n ya que en el supuesto de que se sus

criba un tratado o convenci?n, ?ste debiera ser conocido y apro




bado por el Senado de la Rep?blica, si ?ste lo considera perti nente.

d) El nombramiento se expide en favor de una persona que no tenga ning?n cargo p?blico ni sea miembro del Servicio Ex terior Mexicano. Se trata de un supuesto en el que, a pri

mera vista, deber?a requerirse la ratificaci?n del Senado. En contra de este criterio militan las siguientes consideraciones:

si del Congreso, Conferencia o Asamblea no surge ning?n tra

tado o convenci?n, la labor que desarrolle el representante me

xicano no traspasar? el l?mite de la facultad que el Art?culo

89, fracci?n X concede al Presidente de la Rep?blica; si, por el contrario, se suscribe un tratado o convenci?n, ?ste forzo

samente tendr? que ser sometido a la aprobaci?n del Senado

para que adquiera el valor jur?dico que asigna a esta clase de

instrumentos el Art?culo 133 constitucional. Por ?ltimo se pre senta el obst?culo de que el nombramiento, casi siempre de ca

r?cter temporal, tenga que hacerse cuando la C?mara de Se

nadores no est? en sesiones.

A mayor abundamiento nada impide sino que, por el con

trario, es pr?ctica corriente que el Poder Ejecutivo acredite a una reuni?n internacional a una persona que no tenga el ran

go de embajador. Por razones de diversa ?ndole, tales como las de econom?a, conveniencia, facilidad, etc., la Secretar?a de Re

laciones Exteriores constantemente comisiona a consejeros y

secretarios del Servicio Exterior para que asistan a congresos,

conferencias y asambleas e inclusive los provee de plenos po deres. El autor de estos apuntes, siendo Primer Secretario y Consejero concurri? ?a veces como Jefe de la Delegaci?n de M?xico? a las Conferencias Internacionales del Trabajo, a las Asambleas Generales de la Sociedad de las Naciones y suscribi?, en la conferencia diplom?tica que para el caso se convoc?, la

Convenci?n para la Represi?n del Tr?fico Il?cito de las Dro

gas Nocivas, el 26 de junio de 1936.18 Estos nombramientos nunca son sometidos a la consideraci?n del Senado. ?Por qu? deber?an serlo si a los representantes se les otorga provisional mente el t?tulo de embajador?

En general los delegados a una reuni?n internacional ?y




no excluyo a las reuniones de Ministros de Relaciones Exterio res? tienen los mismos derechos y obligaciones independiente

mente del rango que ostenten. Si se les acredita como embaja

dores es exclusivamente por razones protocolarias y para dar

mayor realce a la representaci?n. De todas maneras ?como

queda ya dicho? el Senado de la Rep?blica oportunamente examinar?a y, si lo juzgara pertinente, aprobar?a el tratado o

convenio que se suscribiese.

Embajadores que prestan sus servicios en la

Secretar?a de Relaciones Exteriores

Desde hace varios a?os, por acuerdo expreso del Presidente

de la Rep?blica, algunos altos funcionarios de la Secretar?a de Relaciones Exteriores, tienen el rango de embajador, tanto por la importancia de la labor que realizan como para ponerlos al

mismo nivel con los jefes de misiones acreditados en M?xico y con los cuales mantienen contactos permanentes y se avocan,

inclusive, a negociaciones delicadas e importantes bajo la di

recci?n, control y responsabilidad del titular de esa dependen cia del Ejecutivo.

Jer?rquicamente ocupan una posici?n inferior a la de sub

secretarios y Oficial Mayor y no realizan las labores inherentes a un jefe de misi?n ni a las de un c?nsul general.

Por todo lo anterior, considero que estos nombramientos no

requieren la aprobaci?n del Senado. No obstante lo dicho en el p?rrafo precedente estimo nece

sario hacer una excepci?n, aun cuando me aparte un poco del

tema de estos apuntes.

Si, como es de desearse ?y en la pr?ctica as? ha venido

sucediendo? un consejero de carrera del Servicio Exterior lle

ga a ser nombrado embajador por el Presidente de la Rep?

blica, deber?a requerirse la aprobaci?n del Senado, pues ?co

mo en los casos de los coroneles y dem?s oficiales superiores del Ej?rcito, Armada y fuerzas nacionales? son nombramientos

definitivos, que m?s bien implican ascensos obtenidos como




consecuencia de meritorios y largos servicios prestados a la na

ci?n. Si nuestra Constituci?n, a trav?s de los diversos art?culos

que citar? m?s adelante, agrupa dentro de un mismo concepto a los agentes diplom?ticos y a los oficiales superiores del ej?r cito, armada y fuerzas nacionales, no veo ninguna raz?n para

que en una ley del Servicio Exterior se aplique un criterio di ferente y en cierta forma discriminatorio para los jefes de nues

tras representacions diplom?ticas y de nuestros consulados ge

nerales.

Con lo anterior no quiero implicar, ni mucho menos, que un

consejero de carrera deba ascender forzosamente al rango de

embajador; ni que el jefe del Ejecutivo seleccione a los em

bajadores y c?nsules generales exclusivamente entre el perso

nal de carrera, no obstante que eso es lo que sucede con los

coroneles, cuyo ascenso es una consecuencia del tiempo de ser

vicios y de los m?ritos que han acumulado como tenientes co

roneles. Tampoco pretendo que el Presidente de la Rep?blica deba mantenerlos como representantes en el exterior, pues bien

puede comisionarlos en la Secretar?a de Relaciones Exteriores o inclusive en otras dependencias del Ejecutivo, mientras llegue el momento en que deban retirarse por haber llegado al l?mite

de edad. Salvo contad?simas excepciones, juzgo que, en bene

ficio del Servicio Exterior Mexicano, es conveniente aplicar la

regla de retiro forzoso de la manera m?s estricta a los funcio

narios de carrera del Servicio Exterior Mexicano.

Para m?, el nombramiento de embajador y c?nsul general es una facultad exclusiva del Presidente de la Rep?blica y como

tal debe subsistir. Pero si el Primer Magistrado de la naci?n

estima que un funcionario de carrera, que ha ascendido por

riguroso escalaf?n, es digno y acreedor a ostentar el grado m?

ximo del servicio exterior, el funcionario as? nombrado no de

ber?a ser removido de su rango sino por las causas previstas en

la ley, tal como sucede con los coroneles y dem?s oficiales su

periores del Ej?rcito, Armada y fuerzas nacionales.19

Para demostrar que no hay nada en la Constituci?n que im

pida la inclusi?n de esta norma dentro de una nueva ley del




Servicio Exterior Mexicano, a continuaci?n citar? los art?culos

pertinentes de nuestra Carta Magna. Al hablar de las facultades del Congreso, el Art?culo 73,

fracci?n XIV, dice: "Para levantar y sostener las institucio nes armadas de la Uni?n, a saber: ej?rcito, marina de guerra y fuerza a?rea nacionales y para reglamentar su organizaci?n y

servicio". El mismo art?culo, en su fracci?n XX, establece que el Congreso tiene facultad "para expedir las leyes y organiza ci?n del cuerpo diplom?tico y del cuerpo consular mexicanos".

(Es evidente que dentro del cuerpo diplom?tico est?n inclui dos los embajadores, ministros y otros agentes diplom?ticos, as? como dentro del cuerpo consular lo est?n los c?nsules genera

les). El Art?culo 76, fracci?n II, expresa que son facultades ex

clusivas del Senado: "Ratificar los nombramientos que el mis mo funcionario [el Presidente de la Rep?blica] haga de mi

nistros, agentes diplom?ticos, c?nsules generales, empleados su

periores de Hacienda, coroneles y dem?s jefes superiores del ej?r cito, armada y fuerza a?rea nacionales, en los t?rminos que la

ley disponga". El Art?culo 89, al referirse a las facultades y obligaciones del

Presidente, incluye las siguientes: Fracci?n II.?"Nombrar y remover libremente a los secre

tarios del Despacho, al Procurador General de la Rep?blica, al Gobernador del Distrito Federal y a los gobernadores de los

Territorios, al Procurador General de Justicia del Distito Fe deral y Territorios, remover a los agentes diplom?ticos y em

pleados superiores de Hacienda y nombrar y remover libre

mente a los dem?s empleados de la Uni?n, cuyo nombramiento o remoci?n no est?n determinados de otro modo en la Consti

tuci?n o en las leyes."

(Como se ve, nuestra Carta Magna faculta al Presidente de

la Rep?blica a "remover los agentes diplom?ticos" pero no usa

el adverbio libremente que emplea al tratarse de Secretarios de

Despacho, Procurador General de la Rep?blica, etc.) Fracci?n III.?"Nombrar los ministros, agentes diplom?ti

cos y c?nsules generales, con aprobaci?n del Senado".



Jul-Sept 65 Los Embajadores y el Senado 39*

Fracci?n IV.?"Nombrar, con aprobaci?n del Senado, los coroneles y dem?s oficiales superiores del Ej?rcito, Armada y Fuerza A?rea Nacionales, y los empleados Superiores de Ha cienda".

Fracci?n XVI.?"Cuando la C?mara de Senadores no este en sesiones, el Presidente de la Rep?blica podr? hacer provi sionalmente los nombramientos de que hablan las fracciones III y IV, a reserva de someterlos a la aprobaci?n de dicha C?

mara cuando est? reunida."

Finalmente, vemos que el inciso B) fracci?n XIII del Ar t?culo 123, establece que: "los militares, marinos y miembros

de los cuerpos de seguridad p?blica, as? como el personal del servicio exterior se regir?n por sus propias leyes".

Parece evidente que la Constituci?n, como lo he dicho, apli ca el mismo criterio a los oficiales superiores del ej?rcito, a los titulares de nuestras representaciones diplom?ticas en el exte

rior y a los c?nsules generales. ?No ser?a equitativo que la Ley

del Servicio Exterior Mexicano hiciera otro tanto? No es el caso de extenderme en las amplias y justificadas

razones que militan en favor de la norma que he apuntado en

los p?rrafos anteriores; norma que bien reglamentada de nin

guna manera conculcar?a los derechos que la Constituci?n confiere al Presidente de la Rep?blica y constituir?a, por otra

parte, un poderoso aliciente para la buena integraci?n de nues

tro Servicio Exterior.

Translado de los embajadores a la Secretar?a de Relaciones Exteriores

Como en la dependencia del Ejecutivo arriba mencionada no realizan ninguna labor de jefe de misi?n y sus trabajos est?iv

supeditados a los acuerdos que dicte el titular de la Secretar?a

e, inclusive ?como en el caso examinado anteriormente?r

ocupan una posici?n jer?rquica inferior a la de Subsecretarios

y a la del Oficial Mayor, me parece obvio que tampoco se re

quiere la ratificaci?n por el Senado.




Embajadores acreditados ante dos o m?s gobiernos

Es pr?ctica corriente, en M?xico y en muchos otros pa?ses, c?ue un embajador sea acreditado ante dos o m?s gobiernos. Tal cosa sucede ?para no citar sino un ejemplo? con nuestro

embajador en B?lgica que est? acreditado tambi?n ante el Gran Ducado de Luxemburgo.

La Convenci?n de Viena sobre Relaciones Diplom?ticas que ya he citado varias veces, establece en el art?culo 5 que: "El Es tado acreditante podr?, despu?s de haberlo notificado en de Inda forma a los Estados receptores interesados, acreditar a un

jefe de misi?n ante dos o m?s Estados, o bien destinar a ellos a cualquier miembro del personal diplom?tico, salvo que algu no de los Estados receptores se oponga expresamente. Si un

Estado acredita a un jefe de misi?n ante dos o m?s estados, po dr? establecer una misi?n diplom?tica dirigida por un encar

gado de negocios ad interim en cada uno de los Estados en que -el jefe de la misi?n no tenga su sede permanente. El jefe de

misi?n o cualquier miembro del personal diplom?tico de la mi si?n podr? representar al Estado acreditante ante cualquier or

ganizaci?n internacional."

La Convenci?n sobre Funcionarios Diplom?ticos, firmada en La Habana el 20 de febrero de 1928, consagra tambi?n este

principio en su art?culo 5 al decir que: "Todo Estado puede ha cerse representar por un solo funcionario ante uno o m?s go

biernos".

Las razones de este procedimiento son de diversa ?ndole. La

principal de ellas es que los contactos oficiales o particulares, entre el pa?s acreditante y el pa?s receptor o entre sus respecti vos nacionales, no son lo suficientemente intensos para justifi car el establecimiento de misiones diplom?ticas en las respecti vas capitales. Tambi?n se tienen en cuenta motivos de vecin

?lad, de econom?a, etc.

Como de cualquier manera se trata de comisiones de car?c

ter permanente, la ratificaci?n por el Senado no tendr?a el se

rio inconveniente de ser in?til por extempor?nea. En conse

cuencia, me inclino a creer que estos nombramientos s? deben




ser ratificados aun cuando es obvio que el Senado deber? exa

minarlos con extremada cautela. El rechazo no s?lo pondr?a en tela de juicio la cordura con que procedi? el Presidente de la Rep?blica sino que la situaci?n del embajador resultar?a tan

precaria y delicada que por decoro seguramente se ver?a obliga do a renunciar. Existir?a, inclusive, la posibilidad de que M? xico se viera privado de los servicios de un magn?fico embaja dor. Adem?s, el Senado indirectamente estar?a anulando un

acto suyo hecho con anterioridad: la ratificaci?n al nombra

miento original.

Embajadores que son transladados de una misi?n a otra

Al examinar este punto parto del supuesto de que el cambio se hace sin soluci?n de continuidad y que el C. Presidente de la

Rep?blica, m?s que expedir un nuevo nombramiento simple mente dicta un acuerdo al titular de la Secretar?a de Relaciones Exteriores para que proceda de conformidad con las reglas esta

blecidas: comunicarlo confidencialmente al interesado y soli

citar, del gobierno ante el cual se trata de acreditarlo, el bene

pl?cito correspondiente.

Confieso que no me convence mucho la tesis de que una

persona que sea id?nea para representar a M?xico en determi

nado pa?s puede no serlo por lo que respecta a otro.

Como lo hac?a notar en la intervenci?n que tuve en el Se

nado el 20 de octubre de 1964: "Este argumento me parece m?s efectista que real. En primer t?rmino, un mexicano que tiene

los atributos necesarios para ostentar el rango supremo de la

jerarqu?a diplom?tica y de c?nsul general, indudablemente po see los calificativos necesarios para cumplir su misi?n ante cual

quier gobierno. En segundo lugar, es obvio que el Poder Ejecu tivo cuenta con los elementos de juicio necesarios para selec

cionar a los individuos en la forma que m?s convenga a los

intereses de M?xico y al prestigio de su gobierno." Ya hemos visto que la fracci?n II del Art?culo 76 consti

tucional establece la misma norma para los agentes diplom?ti




cos y los coroneles y dem?s jefes superiores del Ej?rcito, Arma da y Fuerza A?rea nacionales.

Ahora bien, el Senado ?nicamente ratifica los nombramien tos de los jefes superiores de nuestro instituto armado y no tiene

ninguna ingerencia en las comisiones que les dan posteriormen te a pesar de que tambi?n se podr?a aplicar el criterio de que un general que tiene los atributos necesarios para ser un buen

jefe de una zona militar no los tiene o los tiene en menor grado

para ocupar ese mismo puesto en otra zona. Tampoco se some

te a la ratificaci?n del Senado cuando un militar es acreditado como agregado militar, naval o a?reo. Estoy convencido de que

la labor que realiza nuestro agregado militar en Washington es m?s delicada y m?s susceptible de comprometer a M?xico

que la que llevan a cabo muchos jefes de misi?n especialmente en vista de que es el representante de M?xico en la Junta Inte ramericana de Defensa y en la Comisi?n M?xico-Estados Uni dos de Defensa Conjunta.

No obstante lo anterior, como en estos casos no se trata de

nombramientos temporales y no hay, en consecuencia, el peli

gro de que el Senado realice un acto in?til por extempor?neo, estimo que s? deber?a requerirse su ratificaci?n.

Embajadores nombrados por primera vez como jefes de misi?n o jefes de delegaci?n permanente ante

organismos internacionales

Aqu? la respuesta es obvia. S? se requiere la ratificaci?n del Senado ya que no solamente se justifica sino que no entra?a

ninguno de los peligros o inconvenientes que he se?alado en casos anteriores.

Nombramiento de ministros consejeros y

ministros plenipotenciarios

Como esta categor?a ha perdido, dentro de nuestro Servicio

Exterior, sus caracter?sticas anteriores, ya que todas nuestras mi




siones diplom?ticas tienen el rango de embajadas, las designa ciones de ministros consejeros y ministros plenipotenciarios obe

decen m?s bien a cuestiones escalafonarias y presupu?stales, que a una funci?n representativa.

No creo, en consecuencia, que se requiera la ratificaci?n del

Senado, salvo si, en contra de lo que es de esperarse, se echara

por la borda el principio de la igualdad soberana de los estados, al que nuestro gobierno quiso dar un contenido pr?ctico elevan

do al rango superior a todas nuestras representaciones diplom?

ticas, y se volviera a la pr?ctica, que va desapareciendo, de es

tablecer legaciones. En este caso, el titular de ellas ser?a jefe de

misi?n y, en consecuencia, su nombramiento ?el de Enviado

Extraordinario y Ministro Plenipotenciario? deber?a ser rati

ficado.

Nombramientos de c?nsules generales

Es evidente que el Senado tiene que ratificar los que se

expidan por primera vez, pero no veo la necesidad de que co

nozca de los translados, especialmente si se hacen dentro del mismo pa?s. Aqu? ni siquiera cabe invocar la tesis de que una

persona que sea id?nea para actuar como c?nsul general de

M?xico en determinado lugar puede no serlo para realizar sus

funciones en otro. La labor de nuestros consulados en El Paso

y San Antonio, del Estado de Texas, o en Los Angeles y San

Francisco, en el de California, es pr?cticamente la misma. Po

dr?a arg?irse que un buen c?nsul general en Chicago puede no

serlo en Par?s, en Hamburgo o en Mil?n. Acepto esta tesis, pe ro nadie mejor que el titular de la Secretar?a de Relaciones

Exteriores para hacer las designaciones adecuadas.

De todos modos, se trata de nombramientos de car?cter per manente y, en principio, no hay el peligro de que el Senado

venga a conocer de ellos despu?s de que los funcionarios hayan terminado su comisi?n.

En resumen, no creo que haya un serio inconveniente en so

meter a la ratificaci?n del Senado los cambios de adscripci?n




que se produzcan en la categor?a de c?nsules generales cuyos

nombramientos originales fueron ya aprobados por el Senado de la Rep?blica. Es muy raro que un c?nsul general sea desig nado para realizar un acto de cortes?a internacional, asistir a

congresos y conferencias con rango de delegado, raz?n por la

cual no examino estas eventualidades, a las que de producirse, cabr?a aplicar el criterio que he sustentado al hablar de los

embajadores.

Validez de los actos realizados por los embajadores y c?nsules

generales cuyos nombramientos son provisionales

Ya he indicado que el Art?culo 89, fracci?n XVI de nuestra

Constituci?n, autoriza al Presidente de la Rep?blica a hacer

provisionalmente nombramientos de ministros, agentes diplom?

ticos y c?nsules generales cuando la C?mara de Senadores no

est? en sesiones.

Si la Constituci?n autoriza estos nombramientos no es para

que los interesados ostenten un t?tulo sino para que realicen las

funciones que les asignan nuestras leyes.

En consecuencia, la constitucionalidad del nombramiento

no puede ponerse en tela de juicio y si los funcionarios citados realizan actos dentro de la esfera de su competencia, ?stos tie

nen la misma fuerza legal que si los hubieran llevado a cabo des

pu?s de que sus nombramientos hubieran sido ratificados por

el Senado de la Rep?blica. La tesis contraria nos llevar?a a extremos cuya seriedad es

innecesario subrayar. La ratificaci?n es un acto interno y un

gobierno extranjero tiene que dar fe de cuanto diga o haga oficialmente un embajador, dentro de la esfera de su compe

tencia, independientemente de que su nombramiento haya sido

o no ratificado por el Senado. Si el embajador se extralimita

debe ser desautorizado en la medida que corresponda a la gra

vedad de su falta; pero si ha suscrito un compromiso interna

cional con autorizaci?n del Secretario de Relaciones Exterio

res, nuestro gobierno no puede desconocerlo a menos, claro est?,




que ese compromiso tuviere la categor?a de tratado o convenio, en cuyo caso no podr? entrar en vigor sin la ratificaci?n del Senado.

Tampoco deben nulificarse las actas de nacimiento, de adop ci?n o de matrimonio entre mexicanos que suscriba un c?nsul

general actuando como oficial del Registro Civil por el solo hecho de que su nombramiento no ha sido ratificado por el Senado,,

circunstancia que muy seguramente los comparecientes ignoran. Otro tanto debe decirse respecto a los actos notariales autoriza

dos por los c?nsules generales de acuerdo con la ley. En s?ntesis, la no ratificaci?n de los nombramientos de emba

jadores y c?nsules generales no debe tener efectos retroactivos ya

que de lo contrario se podr?a comprometer internacionalmente

a M?xico o da?ar injustamente a terceras personas.

Cierto que la fracci?n II del Art?culo 76 constitucional tam bi?n se refiere a los coroneles y dem?s jefes superiores del Ej?r cito, Armada y Fuerza A?rea nacionales, pero dada la natura

leza de los actos que ?stos realizan en comparaci?n con los que

llevan a cabo los jefes de nuestras misiones diplom?ticas y los c?nsules generales, estimo que son dos problemas que no deben

resolverse con el mismo criterio jur?dico.

Conclusiones

Al dictar estas l?neas no ha sido mi prop?sito agotar el tema de la ratificaci?n de los nombramientos que expide el Presidente de la Rep?blica con el refrendo, claro est?, del titular de la Se cretar?a de Relaciones Exteriores, sino simplemente contribuir al

estudio de la soluci?n del problema. De all? que deliberadamente

haya dado el calificativo de apuntes a este trabajo. El Senado de la Rep?blica, en su sesi?n del 12 de noviem

bre de 1964 aprob? los siguientes conceptos: "La promoci?n consultiva formulada por el C. Senador

Manuel Tello denota su apreciable inter?s por establecer con

ceptos que ata?en a la correcta aplicaci?n de textos constitu

cionales. Las Comisiones estiman que dada la experiencia e in




negable conocimiento de la materia que se reconocen al C. Senador Tello, independientemente de su facultad constitucio nal de presentar cualquier iniciativa de ley que considere nece

saria, es de recomendarse al interesado la redacci?n del pro yecto de una nueva Ley del Servicio Exterior que al dar la debida organizaci?n a los Cuerpos Diplom?ticos y Consular

reglamentara la fracci?n II del Art?culo 76 y las fracciones

II, III y XVI del Art?culo 89 constitucional. "Las Comisiones consideran que ?ste es el procedimiento

.m?s id?neo y, en cierta forma, es el que se?ala la parte final de la fracci?n II del Art?culo 76. Esta soluci?n tiene adem?s la ventaja de que en el nuevo texto legal, quedar?a agrupado y reglamentado todo lo relativo al Servicio Exterior Mexicano, lo que no se logra en la ley vigente del Servicio Exterior Or

g?nica de los Cuerpos Diplom?tico y Consular Mexicano, ex

pedida el 25 de enero de 1924, ni en su Reglamento de 30 de abril del mismo a?o, incluyendo las reformas hechas al mismo hasta el 24 de diciembre de 1959."

No obstante la inmerecida distinci?n que entra?a la reco

mendaci?n que me hizo el Senado, estim? que no deber?a re ?lactar un proyecto de una nueva Ley del Servicio Exterior

por las siguientes razones: primero porque se trata de una em

presa que requiere una labor de equipo; segundo, porque des

de un principio supe que esta misi?n hab?a sido confiada a un

grupo de personalidades que, por su experiencia, su competen

cia y su saber constituyen la mejor garant?a de que realizar?n una labor por todos conceptos encomiable.20

No es tampoco el momento de fijar cu?l es el procedimien to que resulte m?s id?neo para resolver el problema, ya sea

que se establezca la norma general (que no puede ser otra que

la que establece como facultad exclusiva del Senado la de rati ficar esos nombramientos) y que, a rengl?n seguido, se hagan las excepciones procedentes.

El otro procedimiento consistir?a en fijar una norma gene

ral. La que me parece m?s adecuada es la de la permanencia en el puesto de embajador o de c?nsul general.

Pero tanto un procedimiento como otro no constituyen una




completa garant?a de ?xito. Si se listan las excepciones hay

siempre el peligro de que se deje una en el tintero; si se opta por una norma general ?la de la permanencia en el cargo?

tambi?n se presentan algunos obst?culos. Citar? solamente uno:

el de miembro, a t?tulo personal, de alg?n organismo interna

cional, como es el caso de los integrantes del Comit? Jur?dico Interamericano de R?o de Janeiro.

La selecci?n de los nueve pa?ses cuyos nacionales deben comrjoner el Comit? es hecha por la Conferencia Interame ricana. La de las personas (juristas) por el Consejo de Juris consultos sobre la base de una terna presentada por el gobier no de cada uno de los pa?ses elegidos por la Conferencia. Te? ricamente los juristas no representan a sus respectivos pa?ses ni comprometen a sus gobiernos; sin embargo, es una pr?ctica

muy usual de que se les expida nombramiento de embaja dor.

En estos casos existe la permanencia en el cargo y no veo,

en consecuencia, el peligro ?que como se habr? notado a tra

v?s de todo este trabajo es mi principal preocupaci?n? de que el Senado realice un acto in?til por extempor?neo o simple

mente no tenga oportunidad de pronunciarse, como es su de

ber, sobre los nombramientos hechos por el Poder Ejecutivo de acuerdo con las fracciones III y XVI del Art?culo 89 cons

titucional. Sin embargo, como ya he dicho, el nombramiento del jurista no es hecho por el Presidente de la Rep?blica.

A primera vista podr?a pensarse que la soluci?n radica en

expedirle cualquier otro nombramiento que no requiera la rati

ficaci?n del Senado, pero esto probablemente lo colocar?a en una situaci?n protocolaria inferior a la de la totalidad o por lo menos a la mayor?a de sus colegas.

Como se ve, el problema no es de obvia resoluci?n.

NOTAS

1 Oficina Tip. de la Secretar?a de Fomento. Mexico, 1901. 2

Op. cit., p. 150. s

Op. cit., p. 308.




* Op. cit., p. 308.

5 Op. cit., p. 309.

? Op. cit., p. 339 y 343.

7 Op. f//., p. 394.

? Op. r/7., p. 445.

? (9p. ?/., p. 449.

io Op. cit., p. 556.

n <2/>. r/7., p. 571.

12 Op. <r/7., p. 563.

13 Op. cit., p. 560.

14 El Federalista, Fondo de Cultura Econ?mica, M?xico, p. 329 y si

guientes. 15 Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porr?a, S. A., Sexta ed.,

M?xico, 1963. P. 358. 16

Digest of International Law, Green Haywood Hackworth. Vol. IV.

P. 353 y siguientes. 17 Tratados y convenciones vigentes entre los Estados Unidos Mexicanos

y otros pa?ses, Imprenta de la Secretar?a de Relaciones Exteriores, M?xico.

P. 143. 18 Diario Oficial del 25 de agosto de 1955. 19

C?digo de Justicia Militar. Reglamento General de Deberes Militares. 20 La comisi?n est? integrada por las siguientes personas: Doctor Ga

bino Fraga, doctor Jaime Torres Bodet, doctor Daniel Cos?o Villegas, doctor Manuel J. Sierra, Embajador Oscar Rabasa y Embajador Carlos Pe?n del Valle.



los nombramientos de embajadores y su ratificación por el senado

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