Los municipios frente a las Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional en Bolivia

INTRODUCCIN

Actualmente Bolivia se encuentra en momento crucial en su historia. Se est desarrollando un profundo debate sobre su reorganizacin poltico territorial, la misma que delimitar el marco normativo legal para la implementacin de su segunda fase de descentralizacin.

En esta discusin se han planteado dos propuestas principales: Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional; las mismas que responden a dos actores contrapuestos. En primera instancia estn los departamentos productores de hidrocarburos, que cuentan con el respaldo de la oposicin poltico partidaria al gobierno actual, y tambin con el apoyo de las lites del oriente boliviano. En segunda instancia se encuentra el gobierno del presidente Evo Morales que cuenta con un alto nivel de legitimidad social, lo que le ha permitido contar con un alto nivel de representacin en el Poder Legislativo y en la Asamblea Constituyente. Las posturas de ambos actores y falta voluntad para negociar que demostrado han generado que la discusin se polarice, y se susciten enfrentamientos polticos y sociales.De acuerdo a las evaluaciones iniciales la segunda fase de la descentralizacin no estara encausada por la bsqueda de una mayor eficiencia en la provisin de servicios en el mbito subnacional, sino que respondera a otros intereses ms bien sectarios. En medio de este debate se encuentra los municipios, que han sido en cierta forma marginados del debate poltico, social y acadmico sobre autonomas en Bolivia. Por lo que el presente trabajo de investigacin pretende centrarse en dicho nivel de gobierno; principalmente porque a partir de la vigencia de la Ley de Participacin Popular (1994), la descentralizacin municipalista ha logrado importantes avances en inclusin: poltica, social y econmica.

De ah surge el inters de analizar ambas propuestas desde la perspectiva municipal. Las preguntas de investigacin que fundamentan este trabajo son: Cul es la concepcin que tienen los modelos de Autonomas Departamentales y el de Estado Plurinacional sobre los municipios? Cules podran ser los efectos que tendra la implementacin de cada uno de estos modelos en trminos de descentralizacin sobre la situacin actual de los municipios?Debido a que la presente investigacin asume un enfoque cualitativo, definindose de manera especfica como un estudio exploratorio-descriptivo, no se ha planteado una hiptesis de trabajo. Empero bajo la nocin de que la aplicacin de un proceso de descentralizacin determina la redistribucin de poder poltico, administrativo y fiscal en todos los niveles de gobierno, se parti de la siguiente premisa como gua de investigacin: La implementacin de cualquiera de los modelos de descentralizacin en discusin Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional generar modificaciones en la situacin actual de los municipios en las dimensiones poltica, administrativa y fiscal, relevantes de la descentralizacin.

El objetivo principal de esta investigacin es efectuar un anlisis comparativo en trminos de descentralizacin de las dos propuestas que se encuentran en debate Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional. Los objetivos especficos son: (a) identificar las implicaciones negativas que ocasionaran los modelos propuestos sobre los logros de la descentralizacin municipalista vigente en Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que contendran los modelos en discusin a favor de los municipios. El objeto de estudio es el marco jurdico legal de las dos modelos propuestos, los mismos que se comparan con la situacin actual de los municipios configurada por el modelo de Participacin Popular; se consider tambin los aportes brindados por especialistas en el tema, quienes fueron entrevistados para la presente investigacin.

La discusin de cada propuesta se efecto a la luz de las dimensiones: poltica, administrativa y fiscal, de la teora de la descentralizacin. Metodolgicamente este trabajo es sumamente creativo en la aplicacin del Derecho Comparado y el Mtodo Comparado; as mismo, se utiliz la herramienta FODA (ajustada al mbito municipal) para ordenar la informacin analizada. Siendo este estudio un anlisis para polticas pblicas, busca principalmente generar informacin relevante para orientar a los tomadores de decisiones y al debate boliviano.

El presente trabajo est compuesto por tres captulos. En el primero se desarrolla la descripcin de dos puntos importantes, el primero el modelo de descentralizacin municipalista vigente, resaltando sus principales implicaciones para la realidad nacional; as como, los logros municipales alcanzados. El segundo es la descripcin explicativa de cmo, cundo y porqu se retoma la discusin sobre descentralizacin en Bolivia. En dicho captulo a partir de la problematizacin del tema se plantea el diseo de la investigacin.

En el captulo segundo, se describen los aspectos tericos de la descentralizacin que determinan las dimensiones relevantes para hacer posible la comparacin de los modelos; tambin se exponen las consideraciones tericas que corresponden al enfoque de polticas pblicas.En el captulo tercero, se desarrolla el anlisis comparativo de los modelos, inicialmente a partir de las dimensiones de la descentralizacin ordenadas en trminos de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Para luego integrar la discusin en trminos de autonoma y democratizacin. Dentro de los hallazgos fundamentales de la presente investigacin corresponde indicar que comparativamente que de los tres casos estudiados, el modelo que le otorga un mayor nivel de autonoma a los municipios, es el de Participacin Popular, seguido descendentemente por el de Autonomas Departamentales y finalmente el Estado Plurinacional.Sin embargo, corresponde sealar que cada propuesta encierra aspectos que favorecen a los municipios y les permitira mejorar sus condiciones actuales; as como, temas particulares que se convierten en un riesgo para los logros municipales. Por lo que se en el apartado conclusiones y recomendaciones se plantean los ajustes que debern realizarse en las propuestas que permitan dos aspectos puntuales: (a) evitar el impacto negativo de ellas sobre el municipio, y (b) rescatar las mejoras que postulan para el fortalecimiento de este nivel de gobierno.CAPITULO I

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA

Este captulo tiene como objetivo general describir el proceso de de descentralizacin en Bolivia, lo que significa considerar las coordenadas espacio temporales que marcan los dos momentos ms importantes del proceso (hasta la actualidad) la promulgacin de la Ley de Participacin Popular y el debate sobre autonomas vinculado con la Asamblea Constituyente. La presentacin es en orden cronolgico.

As mismo, se busca lograr dos objetivos especficos de esta seccin. El primero es discutir los alcances y logros de la descentralizacin municipalista con la implementacin de la Ley de Participacin Popular, se busca efectuar una descripcin de los cambios trascendentales en se suscitaron en Bolivia en el mbito local y las implicaciones que ello gener en la realidad nacional.

El segundo objetivo especfico de este captulo es presentar diseo de la investigacin, planteando el problema, el objeto y los objetivos del estudio. Tambin se exponen los motivos que impulsaron este trabajo, su respectiva justificacin; y la importancia del mismo.1. 1 Consideraciones necesarias

Bolivia es una repblica unitaria, cuyo gobierno es democrtico representativo y participativo, es un Estado social y democrtico de derecho; el ejercicio de la soberana est delegado a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Su sistema es presidencialista parlamentario, y de democracia multipartidista.

El Congreso Nacional de la Repblica (poder legislativo) es bicameral, cuenta con dos cmaras legislativas iguales en jerarqua con atribuciones y responsabilidades distintas pero complementarias. La Cmara de Diputados, est compuesta por parlamentarios elegidos mediante sufragio universal, 68 en circunscripciones departamentales (plurinominales) y 62 en circunscripciones uninominales, haciendo un total de 130. La Cmara de Senadores est conformada por 27 miembros elegidos por voto ciudadano por circunscripciones departamentales. El mandato constitucional tanto de diputados como de senadores es de 5 aos. Las funciones del poder legislativo son legislar y fiscalizar las polticas pblicas.El poder ejecutivo est a cargo de una estructura jerrquica cuya cabeza es el presidente de la repblica, le secunda el vicepresidente quien adems es el presidente nato del Congreso Nacional de la Repblica; el presidente cuenta con una gabinete ministerial que, como cuerpo colegiado, cuenta con ministros encargados de reas especficas como Hacienda, Justicia, Gobierno, Relaciones Exteriores, entre otras. La sede de ambos poderes se encuentra en la ciudad de La Paz (sede de gobierno). El poder judicial esta compuesto por tres rganos: la Corte Suprema de Justicia se encarga de la administracin de justicia, el Tribunal Constitucional es responsable del control constitucional; y el Consejo de la Judicatura es la instancia disciplinaria.El sistema poltico en Bolivia muestra ciertas connotaciones importantes en la realidad. En el caso de que en las elecciones presidenciales los candidatos no logren ms del 50% de la votacin ciudadana, el Congreso Nacional es quien define al ejecutivo; por consecuencia se desarrolla un proceso de negociacin que deriva en la formacin de alianzas polticas que repercuten en el poder legislativo como en el ejecutivo. Las coaliciones polticas que se han producido, previo al periodo constitucional actual, han provocado que la conformacin del gabinete ministerial que trabaja directamente con el presidente sea cuoteado entre los partidos que se aliaron para facilitar la eleccin del presidente en el congreso. Se debe reconocer que este sistema ha contribuido al ejercicio del poder gubernamental y a la creacin de condiciones de gobernabilidad; adems de haber permitido superar los conflictos tpicos del presidencialismo en sistemas multipartidistas fragmentados, donde se suscita el bloqueo entre el poder ejecutivo y legislativo. Sin embargo, no se debe perder de vista las crticas de los partidos de oposicin, quienes consideran que con el sistema vigente se habra atentado contra la autonoma del poder legislativo, debido a que se suscit una subordinacin a favor del poder ejecutivo, adems de una sujecin del trabajo parlamentario a las decisiones tomadas por las cpulas partidarias que no forman parte del parlamento (Mayorga 2001: 112)Corresponde precisar que el Congreso Nacional tiene la atribucin de elegir por dos tercios de votos al nivel jerrquico superior del Poder Judicial, es decir, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Constitucional y a los miembros del Consejo de la Judicatura. En consecuencia el nivel efectivo de pesos y contrapesos entre los tres poderes del Estado, est vinculado fuertemente con las alianzas polticas que se desarrollen al interior del Congreso Nacional; lo que en definitiva determinar el nivel de independencia de cada uno de ellos y el control mutuo que puedan efectuar.

Territorialmente Bolivia est dividida en nueve departamentos La Paz, Oruro, Potos, Pando, Cochabamba, Chuquisaca, Tarija, Beni y Santa Cruz; cada departamento se divide en provincias, contando toda la repblica con un total de 112 provincias; cada una de ellas se divide en secciones provinciales que llegan a 327 y stas a su vez en cantones que son 1.652. Se debe sealar que las secciones provinciales son la base territorial del municipio, es decir, el espacio geogrfico que corresponde al municipio es la seccin provincial.Sobre la base de la divisin territorial, polticamente la organizacin interna esta conformada de la siguiente manera, en cada departamento la mxima autoridad es el prefecto que es elegido por voto ciudadano, el mismo cuenta con una instancia de fiscalizacin, la cual es el Consejo Departamental, la misma que es un cuerpo colegiado cuyos miembros son elegidos por los Concejos Municipales existentes en cada provincia. Cada provincia cuenta con un subprefecto que es designado por el prefecto, que cumple con funciones administrativas y de representacin del prefecto. En los municipios el gobierno local est conformado por el alcalde y concejo municipal que son elegidos por voto ciudadano. Debido a que las prefecturas son una instancia desconcentrada del gobierno nacional en el pasado inmediato se han subordinado a las decisiones y al poder del gobierno nacional; quedando por consecuencia dos niveles de gobierno relevantes en cuestin de autonoma: el gobierno nacional y el municipal. Sin embargo, se debe precisar que con la reciente reforma que permite que sean los ciudadanos de cada departamento los que elijan a sus prefectos, el nivel de subordinacin ha disminuido en tanto muchas de estas autoridades no responden al partido poltico que sustenta al gobierno nacional. Las provincias estn subordinadas a las decisiones departamentales de sus respectivas prefecturas.En el caso de muchos municipios en los que el voto popular no ha definido directamente al alcalde y cuya decisin se ha remitido al concejo municipal, se han observado la conformacin de alianzas polticas nacionales que han definido dichas designaciones; lo que ha significado cierto nivel de intromisin poltica nacional en el mbito local. Empero corresponde sealar que no se ha observado en los municipios una alineacin poltica generalizada hacia el partido que ostenta el poder a nivel nacional, esto se debe a la que la correlacin de fuerzas a nivel nacional no necesariamente se repite de la misma manera en el mbito local; ms an con la apertura electoral realizada en el 2004 cuando se promulg la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas. Dicha norma otorga la posibilidad de que las personas que pretende ser elegidas como autoridades nacionales y municipales no necesitan pertenecer necesariamente a un partido poltico, ya que pueden formar sus propias organizaciones y registrarlas ante la Corte Nacional Electoral; este aspecto que ha favorecido al crecimiento de nuevos liderazgos locales.

1. 2 Las reformas de segunda generacin

En el proceso electoral de 1993 la democracia boliviana vivi una coyuntura que mostr un alto nivel de crecimiento, madurez y consolidacin de un sistema pluripartidista, ya que se contaba con un rgano electoral capaz de verificar los resultados electorales para evitar cualquier tipo de fraude. Gonzalo Snchez de Lozada (Goni) candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) alcanz cerca del 36% de los votos, lo que se constituy en un resultado importante, el ms alto desde 1980. Su plan de gobierno gener amplias esperanzas en los votantes, el Plan de Todos fue una propuesta que pretenda la modernizacin estatal de Bolivia (Mesa 2003: 174).Durante el periodo constitucional de Gonzalo Snchez de Lozada (1993 1997) se llevaron adelante reformas establecidas como de segunda generacin, entre las ms importantes estn la Capitalizacin, cuyo objetivo fue abrir las cinco principales empresas estatales Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), Lloyd Areo Boliviano (LAB), Empresa Nacional de electricidad (ENDE), y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) a los inversionistas privados extranjeros, entregndoseles el 50% de las acciones; el objetivo fue generar una mayor inversin y transferencia de tecnologa del exterior e incrementar el potencial exportador del pas. Este proceso fue tendiente a liberar recursos estatales para la inversin social e infraestructura, necesarios para asegurar un crecimiento econmico a largo plazo. Por consiguiente se estableci el sistema de regulacin sectorial mediante la creacin de superintendencias.

As mismo, se implement polticas sociales como el Bonosol que fue financiada por los recursos provenientes de la capitalizacin, consiste en un pago anual a las personas mayores de 65 aos; y los seguros materno infantil y el de vejez, ambos vinculados a la prestacin de servicios de salud. Otra reforma fue la de pensiones que modific el sistema solidario de jubilacin para establecer un mecanismo de ahorro individual de las aportaciones, cuyos recursos son administrados por inversores privados.Cabe destacar de igual manera la reforma educativa; la promulgacin de las Leyes del Instituto Nacional de Reforma Agraria, y de Participacin Popular que fue el mecanismo de transformacin de los gobiernos locales; as como la Ley de Descentralizacin Administrativa dirigida a las prefecturas departamentales, para articular a los municipios con el gobierno nacional.Finalmente, es fundamental resaltar la reforma constitucional realizada, mediante la que se cre la Defensora del Pueblo, el Consejo de la Judicatura. Entre otros aspectos, se puede indicar que en dicho periodo se integr a Bolivia al Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) como pas asociado.

Resultara sumamente extenso efectuar consideraciones evaluativas sobre cada una de las reformas desarrolladas. Sin embargo se puede sealar que en cuanto a las reformas de segunda generacin Bolivia ha avanzado buscando un mayor crecimiento para reducir la pobreza y aumentar la equidad; pese a que algunos resultados de este proceso estn siendo positivos, se los observa lentos en relacin a lo que se esperaba en cuanto a la reducir la pobreza y lograr mayor crecimiento. Esto ltimo ha generado incertidumbre sobre la sostenibilidad poltica de las reformas en el futuro. (Antelo 2000:78)1.3 Descentralizacin municipal

Dentro de las reformas impulsadas en el primer mandato de Gonzalo Snchez de Lozada, una de las que caus mayor impacto a la realidad poltica, social y econmica de Bolivia es el proceso de descentralizacin municipal cuyo modelo fue implementado a partir de la Ley de Participacin Popular No 1551 de 20 de abril de 1994.Para comprender a cabalidad el impacto de esta reforma es preciso describir el escenario inmediato anterior a la implementacin de la Ley de Participacin Popular (LPP). Bolivia tiene una tradicin municipal desde la poca colonial, lo que implica que los municipios siempre han estado presentes en la configuracin estatal; el marco institucional boliviano reconoca la autonoma municipal. El texto de la constitucional de 1967 estableci que la autonoma de los gobiernos comunales y que las autoridades municipales: alcaldes y concejales deba ser electos por sufragio. En 1985 con la promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades se definieron las actividades de los municipios y se estableci que la autonoma municipal se ejerce a travs de: (a) la libre eleccin de sus autoridades, (b) la facultad de recaudar recursos e invertirlos, (c) la programacin y ejecucin de toda la gestin tcnica administrativa, jurdica, econmica, cultural y social, y (d) el ejercicio de las atribuciones estipuladas constitucionalmente. Aqu se puede observar una intencin de superar la centralizacin estatal, pero en la realidad no hubo un avance importante hacia la descentralizacin. Esto en virtud de que, del total de 124 municipios existentes (todos ellos mayoritariamente ubicados en reas urbanas), slo 20 contaban con alguna capacidad administrativa para el ejercicio de sus facultades y competencias (Assies 2002:1).De acuerdo a las previsiones presupuestarias se transfiri el 10% del presupuesto nacional a los municipios, monto que en un 90% fue acaparado los municipios del eje central: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. As claramente se observa que la implementacin de esta reforma fue limitada y con un sesgo fundamentalmente urbano (Op. cit.). Una de las consecuencias de esta reforma es que contribuy a generar una alta tasa de abstencionismo en las elecciones municipales de 1987, debido a la poca relevancia de los gobiernos municipales para la poblacin (Nickson 1995:109). La reforma le reconoci al municipio una facultad normativa, lo que le permiti establecer derechos y obligaciones de los ciudadanos de su jurisdiccin territorial, y otra coercitiva para exigir el cumplimiento de la norma municipal. Asimismo, se le asignaron al municipio materias competenciales: (a) planificacin y la promocin del desarrollo urbano; (b) prestacin de servicios pblicos: construccin, administracin y mantenimiento de la infraestructura bsica de las poblaciones (mercados, cementerios, lugares de esparcimiento, alumbrado pblico), y aseo urbano; (c) ejercer control sobre los precios y calidad de los productos de primera necesidad y procurar su abastecimiento; y (d) reglamentacin del trfico vehicular y los espectculos pblicos; entre otras referidas al ejercicio de derechos y obligaciones como sujeto de derecho pblico. El ejercicio Las mismas que deban sujetarse a las directrices regionales y nacionales.

Para describir la realidad del nivel de gobierno local en Bolivia en el periodo temporal inmediatamente anterior a la Ley de Participacin Popular es til remitirse a los argumentos de Carlos Hugo Molina, quien destaca:

el municipio antes de abril de 1994 estaba cerrado al radio urbano, ya que para que se establezca una unidad territorial se requera poseer una poblacin igual o mayor a dos mil habitantes, lo que genero la exclusin de alrededor del 42% de la poblacin. El sistema tributario estableca que el cumplimiento de las obligaciones fiscales se har efectivo en el domicilio legal del contribuyente, esta definicin tcnica determinaba que las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, en las cuales tenan en ese entonces su domicilio legal las empresas ms importantes de la repblica, quedaba el 81% de los recursos nacionales asignados a los municipios y que correspondan a los impuestos nacionales coparticipables de 124 alcaldas existentes en el pas, solo 24 adquiriran la calidad de gobiernos municipales por administrar recursos suficientes para ejecutar las competencias que la ley de Municipalidades le asignaba; los dems municipios tenan solo una referencia geogrfica (Molina 2003: 73).Se debe recordar que Bolivia comenz los aos noventa como uno de los pases ms centralizados y pobres del continente, marcado desde la poca colonial por un sistema centralista, derivado de la extraccin de materias primas y el imperio espaol, que hizo que los escasos recursos pblicos se quedaran mayoritariamente en las principales capitales de departamento y grandes centros urbanos. Con el tiempo esto llev a un fuerte sesgo hacia las reas urbanas y una desatencin crnica de las reas rurales, donde se concentra la pobreza. En este sentido, los procesos de democratizacin en Bolivia, y en general en Amrica Latina, fueron consecuencia de la profunda distancia existente entre el Estado y la Sociedad Civil (Almagro 2004: 1)

Hacia 1993 se haba desatado una fuerte discusin sobre descentralizacin en Bolivia patrocinada por los Comits Cvicos Departamentales del pas, encabezados por el comit de Santa Cruz. Esta discusin haba sido llevada al Congreso a travs de la presentacin de una serie de propuestas de descentralizacin que proponan como actor principal al nivel de gobierno intermedio, es decir, las prefecturas departamentales. Empero dichas propuestas no prosperaron por la falta de respaldo poltico en el Congreso de ese entonces. Durante el proceso electoral de 1993 Gonzalo Snchez de Lozada junto con un equipo tcnico haba iniciado el diseo de una propuesta de descentralizacin que no se enfoc a las prefecturas sino a los municipios; eventualmente este fue el modelo que luego se convertira en la poltica pblica implementada (Blanes 1999: 3 4).

El 20 de abril 1994 entr en vigor la Ley de Participacin Popular (LPP) y con ella se efectu una verdadera transformacin en el papel de los gobiernos municipales. El objeto de la misma tiene que ver con el reconocimiento, promocin y consolidacin del proceso de participacin popular de las comunidades indgenas, campesinas y urbanas, en la vida jurdica, poltica y econmica del pas. Asimismo se estableci una justa distribucin y mejor administracin de los recursos pblicos en un ambiente de equidad para mejorar la calidad de vida de la poblacin. La Ley de Participacin Popular busca perfeccionar la democracia hacindola: (a) representativa, mediante el fortalecimiento de los instrumentos polticos y econmicos; y (b) directa, facilitando la participacin ciudadana y garantizando la igualdad de oportunidades en los niveles de representacin a mujeres y hombres. Los alcances de la norma legal para el logro de los objetivos antes mencionados se concentran en tres acciones primordiales: (a) reconocimiento a instancias de participacin ciudadana articulndolas con los gobiernos locales; (b) delimitacin de la jurisdiccin territorial del municipio en la seccin de provincia, ampliando las competencias y recursos de los municipios, efectuando paralelamente transferencia de infraestructura (para su administracin, mantenimiento y renovacin) correspondiente a las reas de educacin, salud, deportes, caminos vecinales, micro riego; (c) en cuanto a la distribucin de recursos establece que el sistema de transferencias a favor de los municipios debe realizarse mediante una frmula per cpita para corregir los desequilibrios histricos entre reas urbanas y rurales, ya que stas ltimas ahora si reciben recursos cuya cantidad se determina por su cantidad poblacional. Para consolidar coherencia entre el modelo de descentralizacin municipalista y el contexto institucional vigente en Bolivia en 1994 se efectuaron una serie de reformas como la constitucional en 1995 para adecuarla a la nueva realidad municipal. En 1999 se promulg la Ley de Municipalidades, que permiti generar un marco legal ms ordenado para el desenvolvimiento de los gobiernos locales.En el grfico 1 se puede observar que el modelo de descentralizacin vigente realmente se constituy en un cambio profundo; que logr cambiar en gran medida la centralizacin del Estado que haba caracterizado a Bolivia. Es as que el mbito local creci bastante, en contraposicin el nivel intermedio se redujo, al igual que el nacional que transfiri recursos y competencias a los municipios.

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003).La distincin de tres momentos en el proceso se debe a que en 1975 bajo el gobierno de Hugo Bnzer (1971 1978) se desarroll un proceso de desconcentracin de recursos del gobierno nacional hacia las Corporaciones de Desarrollo Departamental (brazo operativo de inversin de las prefecturas), por lo que se observ cierto crecimiento en el nivel departamental. El cambio drstico de la centralizacin tradicional del Estado boliviano fue a partir de 1994, siendo ese el primer momento realmente importante.

Enseguida se describen los pilares de la transformacin que implic la LPP en trminos de descentralizacin: redistribucin del poder poltico, administrativo y fiscal, haciendo hincapi en la participacin ciudadana en la toma de decisiones.

1.3.1 Redistribucin de poder poltico.

La ley de Participacin Popular define al municipio como la base del sistema de ordenamiento territorial, y se defini a la autonoma municipal como la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencias territoriales. Conforme lo establece la Ley de Participacin Popular, los gobiernos municipales, se encuentran establecidos en la jurisdiccin territorial correspondiente a la seccin de provincia, en la misma que slo podr haber un municipio.En la actualidad el gobierno municipal se integra por dos instancias: una ejecutiva, constituida por el Alcalde Municipal, y una normativa fiscalizadora conformada por un cuerpo colegiado denominado el Concejo Municipal. La eleccin de los concejales se realiza por votacin universal, directa y secreta, y son elegidos por un periodo de cinco aos. El alcalde es elegido por mayora absoluta de votos vlidos y a falta de ello, por el Concejo en una eleccin de segundo grado.

1.3.2 Redistribucin del poder administrativo

Cuando se promulg el modelo de descentralizacin municipal, se encontraba vigente la Ley Orgnica de Municipalidades No. 696 de 10 de enero de 1985; por lo que la de Participacin Popular aadi los siguientes rubros: a) Dotacin de equipamiento, insumos, suministros e infraestructura a los servicios de salud y educacin, as como la administracin y supervisin de la infraestructura en las reas de salud, educacin, saneamiento bsico, educacin, cultura y deporte; b) Supervisin del desempeo de las autoridades educativas, directores de centros educativos pblicos y personal docente, pudiendo proponer cambios en dichos funcionarios por causal justificada, as como en el rea de salud a sus autoridades, las observaciones que tengan como objetivo remover funcionarios se presenta en calidad de proposicin;

c) Administracin de padrn de contribuyentes para la recaudacin de los recursos propios, sobre la base del catastro urbano y rural y las lneas de planificacin nacional en cuanto al uso de suelo; d) Promocin del desarrollo humano y rural, as como atencin al microrriego, caminos vecinales y saneamiento bsico; y e) Responder a las peticiones, representaciones, solicitudes y actos de control social de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y del Comit de Vigilancia (CV).

Estas nuevas funciones establecidas a favor de los municipios fueron el cimiento del proceso de consolidacin del papel de los gobiernos locales en el contexto boliviano.1.3.3 Redistribucin del poder fiscal En este apartado se analiza la capacidad financiera de los municipios, en cuanto a sus ingresos determinando la fuente de los mismos, y la forma en la que estos recursos se destinan y el nivel de autonoma con el que los municipios disponen de ellos.

Transferencia de recursos por el gobierno nacionalLa Ley de Participacin Popular convirti el 20% de los ingresos nacionales en coparticipables, es decir, se determina una transferencia automtica a las cuentas municipales que increment en 2,6 veces los recursos que percibieron los municipios entre 1990 y el 2000. El sistema de transferencias busc un nivel de equidad en la distribucin de los recursos utilizando un criterio per cpita. As, mientras en 1990 las ciudades capitales acaparaban el 92% de los fondos de coparticipacin tributaria, en 1997 recibieron el 39% y las provincias el 61% restante. Hoy da el 35% de la inversin nacional se ejecuta por los gobiernos locales. (Molina 2003: 78)

La coparticipacin tributaria es la transferencia de los ingresos nacionales que efecta el gobierno central a favor de los municipios. Los ingresos nacionales estn compuestos por la recaudacin fiscal correspondiente al Impuesto al Valor Agregado (IVA), Rgimen Complementario al IVA (RC-IVA), Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE), Impuesto a las transacciones (IT), Impuesto al Consumo Especfico (ICE), Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes (Sucesiones), Impuesto Salidas al Exterior (ISAE), Gravamen Arancelario (GA) (Velsquez 2004: 208). La recaudacin de stos impuestos compete al Servicio de Impuestos Nacionales, exceptuando el ltimo que corresponde a la Aduana Nacional; ambas instancias remiten dichos ingresos al Tesoro General de la Nacin, que luego los transfiere a los municipios.

Los recursos por coparticipacin tributaria no son totalmente de libre disponibilidad por los municipios, en la actualidad hay un margen entre el 9.6 al 20.4% que son utilizados para financiar programas nacionales o cubrir gastos bancarios. Entonces entre 79.6 y el 90.5% corresponden a los recursos a favor de los municipios que no se encuentran etiquetados, los cuales se disponen en inversin y gasto corriente. De acuerdo a la Ley de Participacin Popular slo el 10% de los recursos por coparticipacin se deben destinar a gasto corriente, pero por disposicin de la Ley 1702 de 17 de julio de 1996 se ampli a 15%, en los siguientes aos este porcentaje fue ampliado incluso a 45% pero ya en el 2001 se restableci el 15%. (Velsquez 2004: 229)

Otros recursos que llegan a los municipios mediante transferencia del gobierno nacional, son aquellos que corresponde a los recursos provenientes del alivio de la deuda externa para la lucha contra la pobreza HIPC II vigente con La Ley del Dilogo desde el 2000, y los que se originan en la recaudacin del Impuesto Directo sobre los Hidrocarburos (IDH) vigente desde 2005 (nueva Ley de Hidrocarburos). Ambas fuentes financieras tienen algunas caractersticas que las convierten en recursos etiquetados destinados a polticas nacionales en las que el municipio slo interviene como ejecutor, principalmente la primera, ya que las transferencias por IDH no han sido totalmente etiquetadas. Recursos Propios

La Ley de Participacin Popular establece que los ingresos municipales corresponde a la recaudacin de los siguientes tributos: (a) Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios que comprende los impuestos a la propiedad rural, a los inmuebles urbanos, y sobre los vehculos automotores, motonaves y aeronaves; y (b) las patentes y otros impuestos establecidos por los municipios mediante Ordenanzas Municipales (Lastra 2004: 109).Se debe precisar que los gobiernos locales bolivianos no estn facultados autnomamente a crear, modificar, suprimir o determinar las alcuotas de dichos tributos, ya que requieren la aprobacin del Poder Legislativo. La totalidad de los ingresos municipales establecidos como recursos propios son de dominio exclusivo de los gobiernos municipales.

Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de Polticas Municipales

De acuerdo a la informacin compilada por la Direccin de Polticas Municipales dependiente del Viceministerio de Descentralizacin sobre los recursos financieros municipales, que se presenta en el Grfico 2, se puede indicar de manera global que el porcentaje de recursos propios de los municipios es menor con relacin a las transferencias que reciben del gobierno nacional.Si bien se ha observado un considerable crecimiento en la recaudacin de los ingresos propios de las municipalidades. El 94% de las municipalidades no han asumido en toda su integridad sus competencias de recaudacin y control tributario (Lastra 2004: 142 143). En el grfico 3 se hace un comparativa de los ingresos propios frente a las transferencias que forman los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos locales, los datos que se incorporan corresponde al periodo entre 1997 y 2005.

Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de Polticas Municipales

Agrupando a los municipios por departamento se observa una mayor generacin de recursos propios de aquellos que corresponden a La Paz (44%), Santa Cruz (42%) y Cochabamba (41%); mientras que Potos (12%), Pando (20%), y Beni (23%) tienen a los municipios con la menor recaudacin de recursos propios; se debe precisar que los municipios que corresponde a las ciudades capitales tienen una capacidad mayor de generar sus propios recursos. Transferencia de infraestructura

La Ley de Participacin Popular transfiri a los municipios la propiedad y responsabilidades de provisin, mejoramiento y ampliacin de la infraestructura social y equipamiento en materia de educacin, cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinales y otras facilidades de carcter productivo. En el rea de salud se transfirieron a los municipios hospitales de segundo y tercer nivel, hospitales de distrito, centros de salud y puestos sanitarios que antes dependan directamente del Ministerio de Salud. En el rea de Educacin se transfirieron establecimientos de educacin inicial, primaria y secundaria, as como bibliotecas, museos y otros que eran dependientes del gobierno nacional, con excepcin de los declarados como patrimonio nacional y de jurisdiccin de las universidades. Asimismo quedaron bajo la jurisdiccin municipal, los campos deportivos y polifuncionales, con excepcin de aquellos destinados a prcticas de tipo nacional y/o internacional; sobre los que los municipios tienen responsabilidades de administracin, y mantenimiento de la infraestructura. (Blanes 1999:9)

1.3.4 Participacin Ciudadana y Control Social

El modelo de descentralizacin municipal surgido de la Ley de Participacin Popular reconoce como actores de la participacin popular a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y Comits de Vigilancia (CVs). Las OTBs estn expresadas en las comunidades campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales organizadas de acuerdo a sus usos y costumbres (sus representantes pueden responder a un criterio de autoridad indgena o tnica) o en su caso a disposiciones estatutarias (secretarios generales, u otros representantes segn lo establezcan en la misma organizacin). Corresponde poner en relieve que la aplicacin de los usos y costumbres responden a la realidad principalmente rural y los mecanismos estatutarios son de carcter mayormente urbano en los municipios, lo que no implica que entre ambas sean excluyentes. Los CVs son instancias articuladoras entre el municipio y las Organizaciones Territoriales de Base, tal como se observa en el grfico 4.

Fuente: Maydana 2004Ambas instancias como sujetos de la Participacin Popular tienen sus roles claramente determinados. Dicho marco institucional esta delimitado por la Ley No. 1551. Para tener una idea ms clara de cmo se articulan estas instancias dentro del proceso de toma de decisiones a nivel local en Bolivia se describen enseguida los derechos y obligaciones de ambas.Una OTB est facultada para: (a) proponer, pedir, controlar y supervisar la realizacin de obras (de acuerdo a las necesidades comunitarias en materia de: educacin, salud, deporte, saneamiento bsico, microrriego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural; (b) representacin y obtencin de cambios de acciones sobre obras y servicios pblicos que sean contrarios a sus intereses comunitarios, as como la proposicin de cambios en autoridades educativas y del rea de salud; (c) acceso a la informacin sobre el manejo de los recursos destinados a la participacin popular; y (d) ser promotoras de una gestin de preservacin del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Dentro de las obligaciones de la OTB se encuentran: (a) identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecucin y administracin de obras para el bienestar colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educacin formal y no formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y proteccin de la salud, masificacin del deporte y mejoramiento de las tcnicas de produccin; (b) participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecucin de obras y en la administracin de los servicios pblicos; (c) informar y rendir cuentas a la comunidad de las acciones que desarrollen en su representacin; (d) promocin del acceso equitativo de hombres y mujeres a niveles de representacin; y (e) coadyuvar al mantenimiento, resguardo y proteccin de los bienes pblicos, municipales y comunitarios.

Los Comits de Vigilancia estn conformados por un representante de cada distrito o cantn de la jurisdiccin, elegido por la OTB, instancia que se auto-organiza internamente para establecer su directiva. Como instancia articuladora de la comunidad al municipio el CV cuenta con atribuciones especficas: (a) vigilar que los recursos municipales de Participacin Popular, sean invertidos en la poblacin urbana y rural, de manera equitativa, y que el gasto corriente municipal no abarque ms del 15%; y (b) pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos de Participacin Popular, y la rendicin de cuentas de gastos e inversiones efectuada por el Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deber hacerse pblico por cualquier medio de comunicacin, remitindose copia al Poder Ejecutivo (en su calidad de supervisor indirecto del buen uso de los recursos municipales).

Se instaur un sistema de planificacin local, estableciendo el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) como la base y pilar fundamental del proceso de planificacin. Este documento se convierte en el resumen de la demanda social local priorizada del municipio, por lo que debe integrar y articular las propuestas distritales, cantonales, comunales, vecinales, etc.; el PDM debe contener: diagnstico, visin estratgica y programacin quinquenal o de mediano plazo (Blanes 1999:10). A partir de los PDM se elaboran cada ao los Planes Operativos anuales, que constituyen el men de acciones que desarrollaran sobre la base del presupuesto municipal anual.

Los Comits de Vigilancia estn facultados a interponer queja ante el Ministerio de Hacienda (Poder Ejecutivo) cuando observe que el gobierno municipal ha tomado una decisin que contradiga los marcos establecidos para los recursos de la Participacin Popular (transferencias del gobierno nacional por coparticipacin tributaria). La misma que se remite al gobierno municipal para que subsane la observacin, en caso de que lo haga el Poder Ejecutivo, hace una representacin ante la Cmara de Senadores del Congreso de la Repblica, quien ante el incumplimiento por el gobierno municipal a un segundo llamado de correccin, determina el congelamiento de las cuentas de los recursos municipales hasta que el problema sea resuelto.

En trminos de participacin ciudadana y control social en el nivel municipal, el modelo boliviano ha sido reconocido por su alto grado de formalizacin, que es mayor comparativamente con lo que sucede, por ejemplo, con Mxico y Colombia. (Maydana 2004: 194) La ejecucin de esta participacin ha generado un esquema de control social orientado al cumplimiento de los planes y proyectos concertados de acuerdo a los objetivos de desarrollo municipal en el marco de los Programas de Desarrollo Municipal (PDM) quinquenal y los Planes Operativos Anuales (POA).

Una de las manifestaciones de la capacidad de la Ley de Participacin Popular para organizar a la sociedad civil articulada en las OTBs urbanas, reflejadas en las juntas vecinales y las rurales mediante las comunidades indgenas es que mediante medidas de presin expresaron y exigieron atencin a sus demandas sociales en el ao 2003, lo que desencaden los conflictos sociales y polticos conocidos como febrero y octubre negro que obligaron a la renuncia del entonces presidente Gonzalo Snchez de Lozada (2002 2003). Empero, se debe aclarar que el impacto de la Particin Popular en la realidad boliviana, no es suficiente para explicar los sucesos del 2003; lo que nico que es evidente, es que la sociedad civil se pudo articular mediante las redes creadas y fortalecidas por la LPP. 1.4 La segunda fase de la descentralizacin en Bolivia

En este apartado se describe la configuracin poltica, social y econmica que llev a agendar nuevamente en Bolivia en tema de la descentralizacin; ya como una segunda fase orientada a otros actores distintos al municipio. La relacin cronolgica parte de la crisis de 2002 hasta la estructuracin de las propuestas antagnicas que se encuentran todava en discusin, la de las Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional. Se busca exponer el contexto de Bolivia en trminos de la (nueva) discusin sobre descentralizacin; los puntos clave son cmo? cundo? y por qu? se agenda el tema de las autonomas departamentales, y las consecuencias inmediatas de ello en el debate nacional y en la Asamblea Constituyente.1.4.1 La crisis poltica y la convulsin social que agenda las autonomasLa mala administracin de Hugo Banzer Sures (1997 2002) y una severa recesin econmica, provocaron la decepcin ciudadana sobre el modelo poltico econmico que mostr en este periodo constitucional no beneficiar a la poblacin. El descrdito de los partidos polticos, el parlamento y los altos niveles de corrupcin, generaron que los ciudadanos decidieran de manera diferente su voto en las elecciones de 2002. El proceso electoral ofreci un escenario complejo en el que Gonzalo Snchez de Lozada gan (nuevamente) con el 22,46% de la votacin, sorpresivamente Evo Morales como candidato presidencial del Movimiento al Socialismo (MAS) quedo como segundo con 20,94%; y como tercero el exitoso ex alcalde cochabambino Manfred Reyes Villa. (Mesa 2003: 179 181)

El triunfo del candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario se debi parcialmente a un proceso de reingeniera electoral. De todas formas el pequeo margen que lo separaba de los dems candidatos de inicio representaba un problema. No es de sorprender que Evo Morales haya logrado un resultado favorable, debido al descontento social generalizado que deposit su voto en una alternativa antisistema a los partidos tradicionales. Por ejemplo, un factor que le favoreci en momentos previos a las elecciones fue la declaracin del Embajador de los Estados Unidos en Bolivia Manuel Rocha que sealaba que el voto por Morales le traera consecuencias funestas a las relaciones del pas con EE.UU. (Op. cit.).La falta de un nivel mnimo de legitimidad y los problemas irresueltos heredados del anterior periodo complic mucho el segundo mandato presidencial de Gonzalo Snchez de Lozada. Los conflictos se iniciaron debido a que, para implementar el plan Obras con empleos ofrecido en la campaa electoral, requera recursos que no podan ser autofinanciados por lo que solicit un prstamo al Fondo Monetario Internacional (FMI). El gobierno requera 3.900 millones de dlares condicionados por este organismo a una reduccin en el dficit fiscal de 3% (del 8,6 al 5,6%) respecto del Producto Interno Bruto. Como parte de las recomendaciones del organismo el gobierno decidi establecer un impuesto sobre los ingresos de personas fsicas (Impuesto sobre la Renta de las Personas IRP) con una base amplia traducida en dos salarios mnimos. Desde su anuncio esta medida gener el rechazo de la poblacin, que se tradujo en una fuerte convulsin social el 12 y 13 de febrero (febrero negro), por lo que al final no pudo ser implementada. (Espinoza y Gozalvez 2003: 34 35)

La articulacin de los actores sociales fue bastante sui generis, ya que la oposicin a la implementacin de la medida parti de un motn de un grupo policial en la ciudad de La Paz, grupo que simultneamente peda la atencin a sus demandas salariales. A esto le siguieron las protestas de la poblacin a travs de sus juntas vecinales en las principales ciudades del pas, principalmente en La Paz y el Alto. La dura oposicin del Movimiento al Socialismo (MAS) liderado por Evo Morales contribuy a la articulacin de los movimientos sociales (movimiento sin tierra, cocaleros, campesinos, sindicatos, obreros, etc.) con la amenaza de asumir mayores medidas de presin a las marchas y bloqueos. El desborde social llev al saqueo y destruccin de propiedad pblica (infraestructura de algunos ministerios e instancias de gobierno) y privada (centros comerciales, tiendas, bancos, entre otros), a lo que el gobierno respondi con represin militar.

El saldo de febrero negro fue de 33 personas muertas y 189 heridos, entre civiles, policas y militares. Incluso el sector privado respald las protestas sociales contra el que se denomin como el impuestazo. Una vez que se anunci la revocatoria de la medida, retirando el proyecto de Ley del Congreso Nacional de la Repblica, el conflicto continu y se empezaron a escuchar voces que exigan la renuncia del presidente. (Ailln 2003: 47)

Los diferentes sectores y movimientos sociales continuaron en los siguientes meses con movilizaciones reclamando la atencin a sus peticiones sectoriales. Todos ellos vinculados principalmente al desempleo, bajos salarios e ingresos, el escaso impacto distributivo de la poltica social, y el agravamiento de las condiciones de pobreza, que segn lo reportado en el 2003 afecta a ms de dos tercios de las familias bolivianas. (Escobar 2003: 49)

Por su parte el gobierno de Snchez de Lozada, anunci la exportacin del gas hacia norteamrica por puertos chilenos, lo que permitira la obtencin de recursos, que se seran destinados a la inversin pblica para el desarrollo econmico y para mejorar las condiciones sociales. La medida fue rechazada, lo que deton la rebelin popular de octubre de 2003 que articul a la mayora de la sociedad boliviana, planteando principalmente la necesidad de una nueva Ley de Hidrocarburos que implicara la recuperacin de los derechos de propiedad de estos recursos a favor del Estado boliviano, la industrializacin del gas, la reposicin de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el priorizar mercados, los precios y los usos que se deberan dar a los recursos obtenidos (Villegas 2003: 33).

La presencia de Evo Morales y el MAS, se tradujeron en una fuerte oposicin al gobierno no solo discursivamente, sino de manera activa a travs de medidas de presin en coordinacin con muchos sectores sociales. Se debe recordar que la reivindicacin de una Asamblea Popular Constituyente represent un eje central en el discurso poltico, que se arrastr desde las elecciones del 2002 hasta la coyuntura del 2003. (Stefanoni 2003: 64)

La peticin de renuncia del mandatario se tradujo en una ola de protestas sociales con diversas medidas de presin que se desarrollaron en gran parte del territorio nacional, que ocasion incluso la suspensin de toda actividad por la toma de edificios pblicos por organizaciones vecinales y sociales en varias ciudades principalmente en La Paz, y El Alto, abanderada de las protestas y el movimiento social. Los resultados de los enfrentamientos fueron mayores a los suscitados en febrero. Tras la masacre del 12 y 13, finalmente el 14 de octubre de 2003 Gonzalo Snchez de Lozada enva una carta al Congreso Nacional presentando se renuncia y antes de que la misma sea hecha pblica l se traslada a los EEUU.

El derrocamiento de Gonzalo Snchez de Lozada de la presidencia se puede resumir en los siguientes puntos: (1) la enorme fragilidad e ilegitimidad de la coalicin poltica que lo llevo a la presidencia Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) y Nueva Fuerza Republicana (NFR) ; (2) la persistencia de una profunda recesin econmica entre otros factores a causa de las crisis argentina y brasilea , el nivel de desempleo que fue uno de los ms altos histricamente y que afect no slo a sectores obrero, campesino o indgena, sino tambin a las clases medias profesionales (14% de la poblacin econmicamente activa). Se genera entonces una disminucin en los niveles de ingreso y el bienestar econmico; (3) la negativa percepcin ciudadana especialmente en El Alto respecto de los acuerdos no transparentes de Bnzer, Quiroga y Snchez de Lozada para exportar el reciente descubierto gas natural ubicado en la regin del Chaco boliviano a travs de puertos chilenos. Todo ello sumado al indiscriminado uso de la fuerza pblica contra la poblacin. (Urioste 2004:159)

A la renuncia de Snchez Lozada, asume de inmediato el poder el vicepresidente Carlos Mesa; los movimientos sociales no presentaron rechazo a esta asuncin constitucional, porque en su momento Mesa objet la poltica represiva de Snchez de Lozada. El nuevo mandatario asume funciones sosteniendo que habr referndum para la exportacin de gas, para atender las peticiones de cambi de polticas se convocar a una Asamblea Constituyente, as como la revisin de la Ley de Hidrocarburos vigente (Mamani 2003: 24)

Corresponde hacer algunas consideraciones sobre el mandato de Mesa; durante casi siete meses logr un frgil ambiente de tolerancia y relativa paz social. Uno de sus problemas radic en que su gobierno no tuvo ni un solo representante congresal, ya que l fue invitado por el MNR a ser acompaante de frmula de Gonzalo Snchez de Lozada y por consiguiente no tena una estructura poltico parlamentaria que lo respaldara. La estructura del poder ejecutivo no se sustentaba en ningn partido poltico y no poda afectar las cuotas de poder organizadas a raz de la alianza poltica de ese periodo constitucional. (Urioste 2004: 159)

El gobierno del presidente Mesa (2003 2005) se centr en dos ejes polticos, por un lado revitaliz en la poltica exterior la demanda martima de Bolivia, aprovechando la ola opositora a la exportacin del gas por Chile. La otra fue el tema del gas, a partir de la convocatoria del referndum, tema que gener una serie de oposiciones de la oligarqua boliviana (oriental principalmente), que busco boicotear la consulta popular. Este grupo articul la consigna de autonomas departamentales para contrarrestar la intencin de modificacin de la poltica hidrocarburfera y el proceso de la reforma constitucional para la elaboracin de la nueva Ley de Hidrocarburos, como parte de una estrategia defensiva ante el ascenso de fuerzas campesinas y populares en los espacios de las instituciones liberales (especialmente municipios y el sistema de partidos). Adems estos actores emergentes tenan grandes oportunidades de disputar el ejecutivo en las prximas elecciones. (Tapia 2005: 156)

Las presiones llevaron a la modificacin del proyecto original y a que la nueva ley terminara siendo promulgada por el presidente de la Cmara de Senadores. La nueva Ley de Hidrocarburos redujo el verdadero alcance de los resultados del referndum y respondi a los intereses de las transnacionales petroleras asentadas en Bolivia desde el proceso de capitalizacin. Como consecuencia se produce una ola de protestas y movilizaciones entre mayo a junio de 2005, que insisten en la convocatoria a una asamblea constituyente. Es as que a las posiciones sociales se aade la presin de los sectores de la oligarqua que terminaron por presionar para la renuncia del presidente Carlos Mesa el 06 de junio de 2005. Antes de su renuncia, el presidente emiti un decreto de convocatoria a la Asamblea Constituyente que no tuvo efecto poltico alguno. (Tapia 2005: 157)

Con la nueva Ley de Hidrocarburos y el establecimiento del Impuesto directo a los Hidrocarburos (IDH), se determin que los recursos coparticipables del mismo sean repartidos entre los departamentos. El sistema de transferencias estableci un mecanismo de distribucin que fija que el 4% de la recaudacin por el IDH corresponde a cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos, y el 2% para los no productores. Este sistema provoc un incremento de las disparidades horizontales entre las regiones, generando un mayor enfrentamiento y polarizacin social. Despus de la renuncia de Mesa se present una nueva ola de protestas debido a la sucesin constitucional que deba recaer en el siguiente orden de prelacin: Presidente de la Cmara de Senadores Presidente de la Cmara de Diputados Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Los movimientos sociales no aceptaron que los representantes del poder legislativo asumieran la presidencia, por lo que ellos se vieron obligados tras fuertes presiones sociales a renunciar a la sucesin, siendo posesionado como nuevo mandatario constitucional Eduardo Rodrguez Veltz cabeza del poder judicial quien gobern Bolivia del 09 de junio de 2005 al 22 de enero de 2006. Su labor se orient a convocar a elecciones generales y procurar apaciguar la convulsin social que haba retornado.

Consiguientemente el 18 de diciembre de 2005 se desarrollan las elecciones nacionales, donde Evo Morales logra un inusitado apoyo electoral que sobrepas el 50% de la votacin. Asumiendo el mando presidencial el 22 de enero de 2006. Simultneamente se realizaron las elecciones prefecturales, por primera vez en la historia del pas ya que el nombramiento de prefectos era atribucin privativa del presidente de la repblica. Este cambio se dio por las presiones de las oligarquas que exigan las autonomas departamentales.

La eleccin de prefectos gener nuevos actores para el debate sobre autonomas, stos dotados de un notable cmulo de recursos. Este aspecto favoreci a los movimientos cvicos de las regiones de la media luna para articular un movimiento que presionara para consolidar las autonomas departamentales.

Para ese entonces la agenda nacional estaba orientada a dos puntos clave, la nacionalizacin de los hidrocarburos y la realizacin de la Asamblea Constituyente. La revitalizacin del tema de autonomas departamentales fue la respuesta de la oligarqua crucea al anuncio de la convocatoria para la Asamblea Constituyente, hecha por el gobierno como estrategia de presin contra la cabeza del Comit Cvico de Santa Cruz y con el patrocinio del sector empresarial de dicho departamento. El referndum con carcter vinculante sobre la procedencia o no de las autonomas departamentales, cont al inicio con el apoyo del gobierno boliviano, pero a muy poco de la realizacin de la consulta ciudadana de julio de 2006, se decidi por rechazarlo. El no en el referndum obtuvo un apoyo del 54% de la poblacin, pero el si logr ganar en cuatro de los cuatro departamentos de Bolivia: Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija (Mayorga 2006: 12).Pese al carcter vinculante regional del referndum, el debate de las autonomas departamentales fue trasladado a la Asamblea Constituyente. Esto profundiz el conflicto. En este escenario surgieron una serie de propuestas para la segunda etapa de la descentralizacin en Bolivia, las que se analizarn enseguida. Simultneamente al referndum autonmico se desarroll la eleccin de asamblestas para la Asamblea Constituyente, cuyo resultado determino la composicin poltica de esta instancia, fueron doce fuerzas polticas las participantes: MAS con 137 constituyentes (53.73%), PODEMOS con 60 asamblestas (23.53%), en tercer lugar se encuentra el MNR con 13 representantes, quedando 40 representaciones (15.69%) desagregadas en las restantes fuerzas polticas intervinientes; haciendo un total de 255 miembros, de acuerdo a la convocatoria efectuada. 1.4.2 Propuestas para la segunda fase de la descentralizacin

Dentro del debate pblico sobre autonomas, se han ido planteado una serie de propuestas referentes a cmo Bolivia debera encarar su segunda fase de descentralizacin. Las mismas que podran agruparse como lo plantea Ameller (2003) que se muestra en el grfico 5; la estructura de los espacios del nivel nacional, departamental y local se reconfiguraran de manera distinta a la situacin actual. Las propuestas a las que hace referencia son: (a) el Estado Triterritorial, (b) Autonomas Departamentales, y (c) las Autonomas de carcter tnicoindgena. Obviamente este esbozo es slo una idea inicial que se presenta con fines ilustrativos; no se trata de algo que permita determinar o proyectar el reordenamiento poltico territorial que ocasionara la implementacin de cada una de ellas (Ver grfico 5).

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003)

Por su parte la Fundacin Friedrich Ebert y, el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES ILDIS: 2005), debido a la gran cantidad de propuestas surgidas y la diversidad que encierran en si mismas cada una de ellas plante una clasificacin en cinco grupos: (a) Autonomas Departamentales, (b) Federacin de Municipios, (c) Autonomas tnicas, (d) Propuestas Indgenas, y (e) Regionalizacin. Una vez que se instal la Asamblea Constituyente el 6 de agosto de 2006, se organizaron distintas comisiones para analizar, discutir y disear la nueva Constitucin Poltica del Estado. De inici los asambleistas sopesaron una serie de dificultades, debido a la imposibilidad de arribar a acuerdos en cuanto a la aprobacin de las normas internas para el desarrollo de su trabajo; as como los mecanismos mediante los cuales debera aprobarse el texto constitucional producto final del cnclave. Una vez puesto en marcha el trabajo de las comisiones, cada una de ellas gener espacios en los que recibi propuestas sobre los temas que estaba trabajando, la primera meta era la elaboracin de propuestas del texto constitucional que luego deberan discutirse en el pleno de la Asamblea. Es as que la Comisin de Autonomas, Descentralizacin y Reordenamiento Territorial elabor dos propuestas de texto constitucional, ambos reflejados en los Informes de Mayora y Minora respectivamente. En Informe de Mayora corresponde a la propuesta gubernamental del Estado Plurinacional que se ubicara como una propuesta de carcter tnico indgena, que se elabor a partir del proyecto de Autonomas regionales indgenas y Estado Multicultural planteado por el Vicepresidente de la Repblica lvaro Garca. El Informe de Minora se sustenta en el planteamiento de las Autonomas Departamentales de la media luna y los partidos de oposicin al gobierno del presidente Evo Morales.El trabajo de la Asamblea Constituyente fue sumamente accidentado debido a que los enfrentamientos sociales y polticos se profundizaron, a raz de la falta de predisposicin al dilogo por el Movimiento al Socialismo (MAS); partido que no busco consensuar con el resto de la fuerzas polticas con representacin en la constituyente. A este problema se sum la dura oposicin poltica y de las regiones productoras de petrleo. Consecuentemente, el escenario constituyente no llego a satisfacer las expectativas de ser el medio para solucionar la profunda crisis poltica y social que vive Bolivia; al contrario gener an mayor enfrentamiento y radicalidad. Finalmente el 9 de diciembre de 2007 en Oruro (la sede oficial del foro fue Sucre) se aprob en detalle la nueva Constitucin Poltica del Estado; en medio de fuertes crticas por la oposicin argumentando que se incurri en ilegalidad e ilegitimidad.

La conmocin que gener dicha aprobacin se ve claramente reflejada en las notas de prensa de diferentes medios de comunicacin en sus respectivas primeras planas. A partir de ese momento debido a las presiones de la media luna se viene promoviendo la adopcin de autonomas departamentales de facto, desconociendo el marco institucional boliviano; los departamentos de Santa Cruz, Beni, Tarija y Pando se encuentran en el proceso de aprobacin de sus Estatus Autonmicos, para su respectiva vigencia.Desde el 2005, durante y hasta despus de la conclusin de la Asamblea Constituyente se ha observado un escenario de conflicto y polarizacin, generado entre otros factores por el indigenismo y el regionalismo. La prueba de fuego para consolidar una coexistencia de los particularismos tnicos y regionales es un proyecto nacional popular que sea el fundamento de la democracia boliviana y del proceso de descentralizacin, mismo que se pretende profundizar a partir del anlisis de las autonomas departamentales y aquellas con connotaciones indgenas. (Mayorga 2006: 13)

Este hecho ha profundizado la divisin social y regional ya que se trata de la visin de dos Bolivias, una que pide autonoma y la otra que reclama la unidad. Por consiguiente se podran vislumbrar en dos escenarios extremos: la vigencia de las autonomas indgenas, delineando un Estado Plurinacional para una parte del pas y las Autonomas Departamentales en la media luna.

Un tema que ha atravesado transversalmente a la discusin de autonomas es el de la distribucin de coparticipacin tributaria correspondiente a los ingresos por la explotacin Hidrocarburfera. De acuerdo a lo expuesto en el Informe de Anlisis de la Situacin Institucional de Gobernabilidad (IGR) del Banco Mundial, este debate en torno a las autonomas ha generado la segunda fase de descentralizacin en Bolivia:El segundo tramo est enfocado en el fortalecimiento del nivel departamental de gobierno. La fuerza impulsora de este segundo tramo es el conflicto por la divisin de los ingresos provenientes de los recursos naturales, lo que ha tomado la forma de una demanda por mayor autonoma regional [autonomas departamentales] y la retencin de una porcin del ingreso localmente producido. A pesar de su importancia, la descentralizacin actual no parecera estar motivada por la mejora de la calidad de los servicios pblicos, la reduccin de las inequidades regionales en la distribucin de recursos, o el fortalecimiento de la responsabilidad fiscal, a pesar de su importancia.(Frank 2005: 4)

Obviamente al tratar el tema de la descentralizacin, una variable relevante son los recursos financieros que se destinan a los gobiernos subnacionales; en este caso las transferencias se han convertido en una fuente de conflicto adicional.

Es as que se ha descrito algunas de las aristas ms relevantes de la discusin en la que se cierne la realidad boliviana en cuanto a las autonomas, que ha llevado a una de las mayores crisis sociales que ha vivido el pas durante su corta historia democrtica; as como las propuestas que se han efectuado con la intensin de encarar la segunda fase de la descentralizacin. En la seccin siguiente se va a ubicar al municipio en el debate autonmico en que se encuentra Bolivia, y las implicaciones que una modificacin en el proceso de descentralizacin se generaran para los municipios.

1.5 Diseo de la investigacin

Despus de contextualizar al lector sobre el proceso de la descentralizacin en Bolivia y el debate actual sobre autonomas, y habiendo discutido los alcances y logros del modelo vigente de descentralizacin municipal; en este apartado corresponde presentar el diseo de la presente investigacin.1.5.1 Justificacin: el municipio en la discusin de autonomasEl panorama boliviano, descrito en los apartados anteriores muestra un alto nivel de incertidumbre sobre el futuro del proceso de descentralizacin. Hoy da se tiene una nueva Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea Constituyente y existe una mayora congresal del partido oficialista, as como un alto nivel de apoyo social ello sugerira la posibilidad de una pronta promulgacin de la constitucin. Empero, se debe indicar que es posible que se observe una obstaculizacin por la falta de consenso en su aprobacin por la Asamblea Constituyente, y el fuerte rechazo de las regiones ms prsperas, desarrolladas y que tienen en su territorio los recursos hidrocarburferos evitaran la efectiva aplicacin de la nueva constitucin que se sostiene en el modelo del Estado Plurinacional, ms bien estos departamentos implementaran las Autonomas Departamentales de facto. Esto hace difcil tener claridad en cuanto a lo que pueda suceder en el corto plazo, pero es evidente que hay una gran probabilidad de se produzcan dos escenarios simultneos en Bolivia que permitan la vigencia del Estado Plurinacional y las Autonomas Departamentales.

En medio del debate est la lucha por imponer modelos antagnicos de organizacin territorial, mismo en el que no se ha efectuado ninguna consideracin del proceso de descentralizacin vigente, que sera un buen punto de partida para establecer un modelo que asimile todas las consecuencias deseables de la descentralizacin, y est basado en la experiencia lograda desde la vigencia de la Ley de Participacin Popular. El Banco Mundial por ejemplo, ha precisado que antes de consolidar un nuevo modelo de descentralizacin se deberan consolidar y uniformar los logros municipales (Frank 2005: 4). Por otra parte se debe considerar que en un pas con una institucionalidad tan dbil como Bolivia y con recursos econmicos escasos para sustentar el nivel de participacin poltica y ciudadana actual, no parece prudente expandir la descentralizacin mediante la creacin de un tercer nivel intermedio de gobierno. (Mac Lean 2003: 283)El modelo vigente de descentralizacin, establecido mediante la Ley de Participacin Popular (1994), ha consolidado hitos importantes vinculados a la inclusin poltica, social y econmica durante algo ms de diez aos de aplicacin. El debate actual se centra en la determinacin de otros mecanismos de descentralizacin; esta discusin se est desarrollando en un contexto de enfrentamiento y polarizacin regional, social y poltica, y se han perfilado dos propuestas principales: Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional. Los especialistas han sealado que algunos aspectos de estas propuestas podran impactar negativamente en los importantsimos logros de la descentralizacin en Bolivia, particularmente en el papel relevante adquirido por los municipios. Se debe considerar tambin que un proceso de descentralizacin implica un reordenamiento poltico, competencial y fiscal entre todos los niveles de gobierno, porque se trata de un juego de suma cero. Es as que de inicio, pese a que el reordenamiento territorial que se pretende realizar en Bolivia se enfoca en otros gobiernos subnacionales, no se debe peder de vista que el municipio no mantendr su status quo actual. En la discusin sobre autonomas subnacionales, se ha dejado de lado la consideracin de los municipios. El debate poltico, social y acadmico se ha centrado en ver como avanzar hacia una segunda etapa de la descentralizacin tomando considerando primordialmente al establecimiento de un nivel de gobierno intermedio y a otros gobiernos subnacionales distintos al municipio. Ante la ausencia de un anlisis sobre las implicaciones que tendra una segunda fase de descentralizacin en los municipios, algunas de las preguntas ms importantes que animan esta investigacin son: realmente estn en riesgo los avances en descentralizacin que se han logrado en Bolivia? cmo y porqu? los modelos alternativos privilegian algn nivel de gobierno en particular? perjudican a otros? con qu implicaciones? el establecimiento de un modelo alternativo de descentralizacin tendra efectos en dimensiones cruciales para el desarrollo como autonoma y la democracia?. 1.5.2 Objetivos

Por lo expuesto anteriormente, el objetivo principal de esta investigacin es efectuar un anlisis comparativo en trminos de descentralizacin de las dos propuestas que se encuentran en debate Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional, para identificar las consecuencias potenciales que la implementacin de cada de una de ellas tendra sobre la configuracin actual municipio boliviano. Los objetivos especficos que se pretenden lograr son: (a) identificar las implicaciones negativas que ocasionaran los modelos propuestos sobre los logros de la descentralizacin municipalista vigente en Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que contendran los modelos en discusin a favor de los municipios. De acuerdo a los objetivos indicados esta investigacin es un anlisis para las polticas pblicas, que pretende ayudar a evaluar las opciones de marco constitucional que determinarn las opciones de poltica pblica en materia de descentralizacin que se implementara en Bolivia. Se pretende aportar informacin pertinente y confiable a los tomadores de decisiones, en este caso, tengan informacin sobre las implicancias de los modelos que se pretenden aplicar con relacin al contexto actual, donde se encuentran los municipios como ejes motores de la descentralizacin y del desarrollo subnacional. No solamente se pretende generar esta informacin para los agentes gubernamentales como tomadores de decisiones, sino que se trata de informar el debate pblico, lo que implica generar consecuencias democratizadoras. La contribucin de esta investigacin al informar el debate pblico, es la mejora del ejercicio de la discusin social, para la toma de decisiones sobre asuntos cruciales que tienen que ver con el bienestar de la sociedad.1.5.3 Preguntas de Investigacin. En funcin a los objetivos sealados anteriormente, corresponde indicar que este trabajo est delimitado por las siguientes preguntas de investigacin:Cul es la concepcin que tienen los modelos de Autonomas Departamentales y el de Estado Plurinacional sobre los municipios?

Cules podran ser los efectos que tendra la implementacin de cada uno de estos modelos en trminos de descentralizacin sobre la situacin actual de los municipios?

Consiguientemente los objetos de estudio son: (a) el modelo de descentralizacin municipalista vigente en Bolivia determinado a partir de la Ley de Participacin Popular, y (b) los Informes de Mayora y Minora de la Comisin de Autonomas Descentralizacin y Reordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente que encierran los modelos de Estado Plurinacional y Autonomas Departamentales respectivamente.Mediante el presente trabajo de investigacin que asume un enfoque cualitativo se realiza un estudio exploratorio y descriptivo. Fundamentalmente por que en primera instancia el tema no ha sido analizado anteriormente; ya que si bien existe una serie de trabajos que analizan los mecanismos para encarar la segunda fase de descentralizacin en Bolivia, ninguno de ellos se ha orientado a considerar como sujeto principal al municipio; tampoco han determinado cuales podran ser las implicaciones en este nivel de gobierno con la aplicacin de un nuevo reordenamiento territorial. En segunda instancia debido a que con el anlisis de las propuestas se busca describir la concepcin que tienen sobre el municipio las dos propuestas en discusin. Metodolgicamente un estudio exploratorio descriptivo, con un enfoque cualitativo no implica plantear la formulacin de una hiptesis, por el carcter inductivo que encierra. Por ello no se plantea una hiptesis de trabajo en esta investigacin (Hernndez 2003). Sin embargo, bajo la nocin de que la aplicacin de un proceso de descentralizacin o la reconfiguracin del mismo determina una redistribucin de poder poltico, fiscal y administrativo se parte de la siguiente premisa como gua de investigacin:

La implementacin de cualquiera de los modelos de descentralizacin en discusin Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional generar modificaciones en la situacin actual de los municipios en las dimensiones poltica, administrativa y fiscal, relevantes de la descentralizacin.El marco terico de la descentralizacin determina los puntos especficos para hacer posible la comparacin de las dos propuestas y contrastarlas con la situacin actual de los municipios. Por lo que en el captulo segundo se exponen y discuten las variables que emergen de las dimensiones poltica, administrativa y fiscal que son consideradas en el presente trabajo de investigacin.Los mtodos de investigacin considerados para el anlisis son el Derecho Comparado y el Mtodo Comparado. El primero permite lograr una aproximacin del derecho interno, por lo que es esencial en este estudio debido a que los objetos de estudio son normas legales. El segundo fue elegido por que permite realizar un estudio de casos, y efectuar la comparacin entre ellos para lograr un anlisis mediante un proceso sistemtico y ordenado.Debido a las limitaciones de informacin que se tienen en el presente trabajo de investigacin, principalmente por que dos de los tres modelos de descentralizacin que se consideran (Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional) an no han sido implementados, no se puede aplicar los mtodos indicados en un sentido estricto, por lo que se los utiliza por analoga. Para ordenar la informacin, que aportan los textos jurdicos que se estudian en este trabajo, se recurri a la herramienta de anlisis FODA (o SWOT, Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats); es evidente que la misma corresponde al campo del diseo estratgico organizacional; por lo que se ajust sus dimensiones al contexto municipal. Cuadro 1: Diagrama de anlisisDimensin FODACarcterF

O

D

AD

E

S

C

E

N

T

R

A

L

I

Z

A

C

I

NDimensin Descentralizacin

Fortalezas InternaPoltica

Debilidades

Administrativa

OportunidadesExterna

Fiscal

Amenazas

El diagrama de anlisis del presente trabajo de investigacin se describe en el Cuadro 1. El mismo que considera las dimensiones de la teora de la descentralizacin, y las del anlisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas que plantean para los municipios en los modelos propuestos para la segunda fase de la descentralizacin en Bolivia. CAPITULO IIMARCO TERICOEn este captulo se discuten los aspectos tericos de la descentralizacin, caracterizando el proceso en estados unitarios como Bolivia. El objetivo es discutir las caractersticas de la transferencia de poder poltico, administrativo y fiscal; por medio de las cuales se pueda identificar las variables relevantes que permiten analizar un proceso de descentralizacin especfico y las implicaciones especficas en gobiernos subnacionales como el municipio.La especificacin terica va determinar el marco de anlisis que permita efectuar la comparacin de los modelos propuestos para la segunda fase de descentralizacin en Bolivia, contrastndolos con la situacin actual de los municipios. As mismo, se presentarn las consideraciones tericas del anlisis de polticas pblicas que permita ubicar la presente investigacin dentro de dicho enfoque. Principalmente se discutirn los aspectos vinculados a importancia de la generacin de escenarios en polticas pblicas.2.1 Qu es la descentralizacin?

Inicialmente se debe sealar que los procesos de descentralizacin actualmente estn vinculados a una serie de factores que difieren de acuerdo al contexto y a la realidad de cada pas. Para el caso de Latinoamrica, la descentralizacin est vinculada a dos temas fundamentales, la dimensin poltica, que responde a la reciente consolidacin democrtica en la regin y la necesidad de generar ambientes de mayor participacin de la ciudadana en la toma de decisiones, y por consiguiente la delegacin de poder y responsabilidades a los gobiernos subnacionales. El segundo tema es la crisis financiera de los aos ochenta, que motiv la discusin del excesivo centralismo imperante (Aghn 1996: 17).

La descentralizacin debe entenderse entonces no como un fin en si mismo, sino como un proceso que en Amrica Latina se ha orientado a dos temas puntuales; consolidacin democrtica y desarrollo econmico. No se puede dejar de considerar el importante impulso internacional que ha recibido la descentralizacin; organismos como la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional, entre otros, han efectuado recomendaciones para que este proceso se profundice.

Desde un punto de vista ms terico, algunas de las principales motivaciones para establecer procesos de descentralizacin son: el federalismo, disminucin de legitimidad, incremento de la democracia, presidencialismo dbil, crisis econmica, incremento en el desarrollo, incremento de diversidad social y el incremento de la urbanizacin (Escobar-Lemmon 2000: 7). La determinacin causal de un proceso de descentralizacin responde a varias causas que tienen que ver con el contexto particular de cada pas.Para responder a la pregunta planteada anteriormente, se va partir de la idea inicial que descentralizacin implica reconocer una nueva relacin centro periferia, otorgando preferencia a esta ltima. Conceptualizarla resulta una tarea compleja debido a la enorme cantidad de aristas que implica; por lo que para determinar el concepto de descentralizacin a los fines de la presente investigacin, es pertinente considerar las definiciones que plantea la teora. Bobbio en un primer acercamiento para entender lo que es la descentralizacin, parte de un razonamiento sobre su antagnico la centralizacin, en los siguientes trminos: Existe centralizacin cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los rganos perifricos est reducida al mnimo indispensable para que stos puedan colocarse como entidades subjetivas de administracin; existe en cambio descentralizacin cuando los rganos centrales del estado tienen el mnimo de poder indispensable para desarrollar sus actividades. (Bobbio 1983: 472)Entonces se puede entender que la descentralizacin se refiere al proceso de delegacin de poderes polticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de gobierno, como requisito de partida stos deben ser elegidos localmente; el proceso puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento despus de un rgimen autoritario, o tambin mediante la expansin de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales elegidos ya establecidos. Dentro de otras formas de dispersar el poder como reformas estructurales estn: (1) desconcentracin, el gobierno central aumenta la autonoma de sus oficinas regionales; y (2) privatizacin, mediante la venta de activos, la adjudicacin de concesiones y por medio de alianzas entre el sector pblico y privado. (Burki, Perry, y Dillinger 1999: 3)

De las consideraciones precedentes es importante destacar que la descentralizacin implica una transferencia de poder, del nivel nacional o central a una o varias instancias subnacionales. Al hablar de descentralizacin se hace referencia a un tema que esta circunscrito dentro de las reformas estructurales de un pas, lo que delimita la forma organizacional y territorial que un estado asume para el cumplimiento de sus fines. Es necesario profundizar al respecto.La descentralizacin como instrumento para la redistribucin de poder es entendida de manera ms especfica como un proceso de transferencia de las responsabilidades de planificacin, gestin, recaudacin y asignacin de recursos del gobierno central a otras agencias; puede dirigirse a: (a) unidades de la misma administracin central (v. g. ministerios u organismos), (b) unidades subordinadas u otros niveles de gobiernos, (c) unidades semiautnomas de la autoridad pblica o de las empresas, (d) autoridades regionales o funcionales, y (e) instancias no gubernamentales o privadas. En todos estos casos depender del grado de responsabilidad y discrecionalidad que se transfiera del gobierno central a otras agencias. (Rondinelli, Cheema y Nellis 1983: 17) De lo anterior se obtiene dos elementos fundamentales. El primero es que importa la instancia hacia la que se dirija la transferencia de poder, as como que el nivel de poder que se entregue de lo que depender la discrecionalidad.Para determinar los tipos de descentralizacin enseguida se retoma la clasificacin de Rondinelli al respecto, este autor asume tres niveles de descentralizacin (Rondinelli, Cheema y Nellis 1983: 17 23): La desconcentracin se entiende como una redistribucin de responsabilidades administrativas, dentro de la misma estructura jerrquica del gobierno central hacia un nivel ms bajo. La delegacin tiene que ver con la transferencia de responsabilidades de gestin, mediante esta descentralizacin se establecen las funciones que deben ser cumplidas por las organizaciones que se estn fuera de la estructura burocrtica ordinaria y que son indirectamente controladas por el gobierno central, esta es una de las dimensiones que ha sido profundamente estudiada por el derecho administrativo, en virtud a la transferencia de funciones y deberes a un agente por el gobierno central soberano, sin que esto implique que cada una de ellas deje de ser responsabilidad de ste. La devolucin es la creacin o el fortalecimiento financiero y legal de las unidades de gobierno subnacional, cuyas actividades estn fuera del control directo del gobierno central, es decir, cuentan con autonoma e independencia la misma que esta delimitada por un espacio geogrfico determinado contando con una autoridad exclusiva con facultades exclusivas, dentro de las que resalta la capacidad para aumentar y determinar los gastos del gobierno subnacional; estos gobiernos locales se perciben como los ciudadanos como las instancias que les prestan servicios que satisfacen sus necesidades, asimismo se considera que esta devolucin recproca y de mutuo beneficio de las relaciones entre el gobierno central y los locales permite una interaccin permanente.

A los fines del presente trabajo de investigacin interesa considerar el tipo de descentralizacin denominada por Rondinelli como devolucin en la que el poder es transferido a unidades de gobierno subnacional, de lo que se desprende que como reforma la descentralizacin busca el incremento de autonoma de las instancias subnacionales.

Dentro de las consecuencias deseables vinculadas con la descentralizacin, se debe recordar que uno de los principales problemas del Estado es la asignacin de bienes pblicos, de acuerdo a las consideraciones que corresponden a la teora del federalismo fiscal, la descentralizacin permitira una provisin de bienes pblicos de manera eficiente, segn destacan Tiebout y Oates quienes establecieron puntualizaciones tericas que se han convertido en la base de esta teora, la que se retoma ms adelante en la presente investigacin en lo referente a la dimensin fiscal de la descentralizacin. Ante el problema de la agregacin de preferencias, la descentralizacin permite una mayor aproximacin a preferencias diferenciadas, as mismo distribuye el proceso de asignaciones poltico administrativas, facilitando la participacin; esto adems vinculado a que con una mayor participacin ciudadana en los procesos de asignacin de bienes, se lograr incrementar la eficiencia de la gestin pblica y de la inversin. Un aspecto sumamente relevante tiene que ver con el control ciudadano que generara una gestin ms transparente, adems de participativa. Finalmente esta generacin de participacin ciudadana constructiva contribuye a lograr un objetivo poltico en s y facilita la gobernancia democrtica. (Finot: 2001: 58)

La descentralizacin debe ser entendida como un proceso de evolucin permanente para adecuarse a los cambios en el cual se van estableciendo parmetros que permitan una resultado exitoso. En la experiencia de Qubec se han establecido principios que deben ser privilegiados, en cuanto al proceso orientado hacia los gobiernos locales (Ojeda 2006: 4 5).1) El ciudadano es el centro de atencin, no solo como cliente sino como responsable que tiene el deber de participar de la descentralizacin.

2) Rendicin de cuentas de las autoridades municipales, que surge a partir del derecho ejercido por los ciudadanos a elegir a sus autoridades mediante voto popular.

3) Transferencia real de competencias y responsabilidades a los gobiernos locales que deben gozar de personera jurdica y autonoma, es decir, no se puede concebir representacin sin poder de decisin.

4) Subsidiariedad, que implica que la responsabilidad de un servicio pblico debe ser confiado al nivel de gobierno que lo preste a un menor costo.

5) El papel del estado como regulador, definiendo los objetivos nacionales.

6) Continuidad en la prestacin de los servicios a nivel local, mediante estructuras idneas.

7) Mantenimiento de garantas mediante una negociacin entre actores relevantes, que impida la imposicin de la descentralizacin; y

8) Flexibilidad regional en la organizacin de las estructuras locales, es decir, una comprensin al contexto y matices de las localidades.Estos principios buscan alcanzar los siguientes objetivos: (a) la consolidacin del control de las instituciones por los ciudadanos y favorecer su participacin en la vida democrtica; (b) el mantenimiento de las condiciones favorables al desarrollo econmico y a la creacin de empleo; (c) la facilitacin del desarrollo durable de todas las regiones; (d) la reduccin de las desigualdades sociales entre regiones y ciudadanos; (e) la mejora de la eficacia en la distribucin de los servicios pblicos; (f) la reduccin de la carga fiscal global de los contribuyentes. (Op. cit.)2.2 El contexto de la descentralizacin: sistemas unitario y federal

En el apartado anterior se concluy que la descentralizacin es una reforma estructural de estado que determina la transferencia de poder hacia instancias al interior del mismo gobierno nacional, subnacionales o al sector privado. En ste se busca entender la relevancia que tendra el sistema de gobierno de un pas federal o unitario en un proceso de descentralizacin; para este objetivo se van a retomar las consideraciones tericas de Daniel J. Elazar (1990).Este autor seala que descentralizacin no es sinnimo de no centralizacin, pero para comprender esta nocin, se debe recapitular lo que implica un sistema federal y la idea clsica de uno unitario vinculada con la centralizacin.El federalismo parte de una divisin de poderes entre el gobierno general o federal, y los gobiernos de las entidades que componen la federacin, el modelo federal tiene una caracterstica concreta, no centralizacin, que significa que el poder se difunde entre numerosos centros no asumido por uno solo, para los cuales su existencia y autoridad est garantizada por la constitucin general (Elazar 1990: 58 62).La nocin errnea de que la descentralizacin describe a los pases federales, parte de la imprecisin sealada anteriormente descentralizacin no es sinnimo de no centralizacin la descentralizacin asume un gobierno central que reparte funciones segn lo requiera; es as que la difusin del poder no es un derecho sino ms bien una gracia a favor de los gobiernos subnacionales; el orden de la descentralizacin subyace en una jerarqua, donde se puede observar una pirmide de gobiernos locales con gradacin de poder o bien, una estructura de centro rodeado por una periferia. La no centralizacin se expresa en una matriz de gobiernos con poderes que no estn ordenados en un rango jerrquico (Op. cit)El argumento de Elazar est vinculado a que un proceso de descentralizacin atae tanto a pases con un sistema federal como unitario; es as que no se puede dar por entendido de que un pas federal sea descentralizado, ya que como muestran las experiencias latinoamericanas como la del caso de Mxico, siendo federal es an muy centralizado; encontrndose otros pases unitarios como Colombia con una mayor nivel de descentralizacin. Entonces corresponde sealar que el nivel de descentralizacin de un pas no responde a su sistema de gobierno sino al nivel efectivo de transferencia de poder en los trminos de las dimensiones de la descentralizacin (poltica, fiscal y administrativa) aspectos sobre los cuales se profundizar ms adelante. 2.3 Descentralizacin y gobiernos localesLa tendencia al manejo del poder desde una capital resulta injusto, dicha preponderancia puede resultar en un grave quebranto al mismo sistema representativo de un pas. La concentr