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LOS LEGISLADORES EN ELCONGRESO ARGENTINO.PRCTICAS Y ESTRATEGIAS

Ana Mara Mustapic, AlejandroBonvecchi y Javier Zelaznik,Instituto Torcuato Di Tella, Buenos

Aires, 2012, 251 pginas.

Hace un ao, en el Vol. 17, N 1 de la

revista POSTData, se publicaba un artcu-

lo de Guido Moscoso que revisaba cmola academia se haba ocupado de retra-

tar el fenmeno de la poltica legislativa

en Argentina. All se esgriman dos gran-

des hiptesis: que el desarrollo de la cien-

cia poltica en Argentina fue favorable al

desarrollo de una agenda temtica vincu-

lada con los estudios de la poltica legis-

lativa, y que estos estudios se vieron in-

fluenciados por los desarrollos temti-cos y metodolgicos de las investigacio-

nes sobre los congresos de Estados Uni-

dos. Los legisladores en el Congreso argen-

tinono form parte de este estudio, pero

sin embargo se ajusta a las hiptesis es-

grimidas por Moscoso. La compilacin

de Ana Mara Mustapic, Alejandro Bon-

vecchi y Javier Zelaznik quienes con-

secuentemente son sealados por Mos-

coso como algunos de los autores ms

prolficos dentro de esta lnea de estu-

dios presenta seis artculos que tienen

como protagonista al Poder Legislativo

Nacional. Cada uno de ellos revisa dife-

rentes escenarios en donde el Congreso

argentino y sus legisladores son actores

centrales, contrastando las teoras de losestudios legislativos asentados en la le-

gislatura estadounidense con la realidad

de la poltica legislativa argentina. Este

libro se presenta como una compilacin

de artculos individuales unidos por dosejes que no se encuentran explicitados en

el prlogo pero que cualquier lector dis-

tingue apenas comienza a recorrer sus

pginas. Por un lado, el rol de PJ y sus

variantes actuales dentro de la legislatu-

ra nacional. Por el otro, el debate sobre

el concepto de disciplina partidaria en el

Congreso argentino y la posicin, con-

traria a las teoras esgrimidas desde laacademia estadounidense, de que los

partidos argentinos no son absolutamen-

te disciplinados, y de que existen niveles

de viscosidad que hacen del congreso

o ms especficamente, de sus legisla-

dores un actor relevante al momento

de pensar la poltica argentina. Y todo

esto a partir de incorporar las diversas

teoras que la academia internacional haaportado para la generacin de una su-

brea de la ciencia poltica: la de los estu-

dios legislativos.

De esta manera, el primer captulo, a

cargo de Natalia Ferretti, parte del mo-

delo de organizacin interna de los con-

gresos presentado por Cox y McCub-

bins e intenta contribuir al debate res-

pecto de las organizaciones de las legis-

laturas a partir de la descripcin del pro-

ceso de sancin de la reforma del Regla-

mento Interno de las Cmaras de 1963.

Especficamente, la autora plantea que si

bien el modelo permite explicar la al-

tamente difundida organizacin carte-

lizada de las legislaturas, no es posible

utilizar este modelo para pensar el Con-greso Nacional, puesto que las consecuen-

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POSTData18, N 2,cias de la reforma interna de 1963 per-

mitieron la generacin de una organiza-

cin interna que denomina modelo de

agenda por consensos. Este modelo sealcanza a partir de dos innovaciones: por

un lado la centralizacin de la agenda le-

gislativa en los jefes de bloque, y por el

otro la generacin de instancias de po-

der compartido en la Comisin de La-

bor Legislativa. Y que esta reforma y el

consecuente modelo consensual es pro-

ducto de una estrategia de partido decli-

nante de gobierno, que implementa estasmedidas a fin de asegurarse influencia en

la agenda legislativa a futuro. Entendien-

do que esta reforma es resultado de una

coyuntura crtica que propicia el cam-

bio, Ferretti seala que la concrecin de

este modelo consensual no puede ser ge-

neralizada. Y deja abiertas varias pregun-

tas relativas al peso que estas nuevas re-

glas tienen sobre la predominancia de lospartidos en la legislatura, la perdurabili-

dad de las medidas y la importancia que

otras herramientas tienen para el accio-

nar individual de los legisladores

El captulo a cargo de Javier Zelaznik

se concentra en el comportamiento de

los legisladores del PJ en gobiernos unifi-

cados. Tomando las presidencias de Car-

los Menem, Nstor Kirchner y Cristina

Fernndez, el artculo trabaja la idea de

xito legislativo de la agenda presiden-

cial, discutiendo con teoras sobre la dis-

ciplina partidaria, con las mediciones de

xito legislativo y con las principales co-

rrientes que intentan explicar las relacio-

nes entre ejecutivos y legislativos en sis-

temas presidenciales. Rescatando comovariable explicativa para el xito de la

agenda presidencial la ambicin poltica

de los legisladores, el aporte central de

este artculo radica en el valor pedaggi-

co que el mismo tiene para todo aquelque desee incursionar en el mundo de la

investigacin en ciencias sociales. De

manera amena, el autor conduce al lec-

tor a travs del proceso metodolgico

de identificacin de un problema de in-

vestigacin, la generacin de una pregun-

ta, la identificacin de las variables, el

descarte de teoras alternativas y la con-

crecin de la explicacin vlida. Y al mis-mo tiempo, aporta evidencia respecto a

las teoras referidas a la disciplina parti-

daria.

El tercer artculo es una investigacin

a cargo de Germn Feierherd, quien iden-

tifica una ruptura en la construccin de

coaliciones legislativas por parte de los

partidos de gobierno. Asentado en una

hiptesis que seala que la desnacionali-zacin del sistema de partidos debilita la

influencia del partido nacional en el com-

portamiento de los legisladores, Feier-

herd plantea que desde mediados de la

dcada de los 90 los gobiernos, aunque

mayoritarios, debern construir coalicio-

nes sobredimensionadas en el Congreso

Nacional a fin de garantizar no slo el

qurum para sesionar ante el tratamien-

to de legislacin de especial importan-

cia, sino que al mismo tiempo debern

garantizar mediante la asociacin de

partidos minoritarios a la coalicin legis-

lativa de gobierno la aprobacin de

los proyectos de ley tanto en Diputados

como en Senadores. Esta necesidad de

construir coaliciones que superen la mi-tad ms uno de los miembros de las c-

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maras se sostienen en la necesidad del

gobierno nacional de reducir la capaci-

dad de chantaje de miembros de la coa-

licin que, por razones oportunistas oporque las iniciativas del gobierno afec-

tan intereses territoriales, podran no

acompaar con su voto el proyecto en

cuestin. Y que esta estrategia, aunque

asegura la aprobacin de la legislacin

importante para el gobierno, aumenta los

costos de transaccin que se dan dentro

del Congreso.

Los Decretos de Necesidad y Urgen-cia son retomados por Alejandro Bon-

vecchi y Javier Zelaznik en el cuarto apar-

tado del libro, para dar cuenta de la utili-

zacin de esta prerrogativa presidencial

como indicador de las relaciones entre

ejecutivo y legislativo en Argentina. Dis-

tinguiendo cuatro perodos en la utiliza-

cin de esta herramienta, los autores se-

alan que los DNUs se han convertidoantes bien en una estrategia del ejecutivo

para avanzar en polticas de alcance ge-

neral, que en una usurpacin de los pode-

res del legislativo. De esta manera, aten-

diendo a las explicaciones del secreto de

la ineficiencia planteado por Amorim

Neto y Santos, los autores postulan un

nuevo enfoque para comprender el uso

de los Decretos de Necesidad y Urgen-

cia en Argentina. Otro de los aportes de

este artculo radica en la actualizacin de

datos y revisin bibliogrfica sobre una

de las temticas con mayor tratamiento

en el anlisis de las relaciones entre eje-

cutivo y legislatura en Argentina.

De la misma manera, el artculo pre-

sentado por Constanza Figueroa Schib-ber entiende el uso de las insistencias le-

gislativas a los vetos parciales presiden-

ciales. La propuesta en este artculo es

observar microinstitucionalmente las in-

sistencias legislativas para dar cuenta decmo los vetos parciales y las insisten-

cias parciales se han convertido, antes

que en un herramienta que denote con-

flicto entre ejecutivos y legislativos, en un

espacio ms de dilogo y negociacin

entre los legisladores y el ejecutivo na-

cional. Y retomando el planteo de Ca-

meron analiza las insistencias emitidas

desde 1989 a 2007 para demostrar cmoopera este cambio en la utilizacin de

una herramienta que nace como meca-

nismo de control del Congreso sobre el

ejecutivo y se convierte en un espacio de

negociacin de los legisladores particu-

lares con la presidencia.

Por ltimo, la compilacin presenta

un artculo histrico descriptivo del Con-

greso argentino durante el primer pero-nismo (1946-1949) en el que Barbara

Engelhardt presenta una aproximacin

para comprender el fenmeno del pero-

nismo como partido de gobierno a par-

tir del comportamiento de sus legislado-

res en las cmaras. A partir de un minu-

cioso recuento de la produccin legisla-

tiva del Congreso argentino entre 1946 y

1949, la autora propone una descripcin

de la gesta de este partido a nivel legisla-

tivo, intentando sealar las reas de ma-

yor importancia para la agenda legislati-

va de ese perodo.

Como sealbamos al comienzo, la

compilacin tiene al PJ como un eje que

articula cada captulo. Porque incluso en

el apartado a cargo de Ferretti, el PJ y susvariantes ha sido el motor de las relacio-

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POSTData18, N 2,nes entre el ejecutivo y el Congreso. Ya

sea en gobiernos unificados o divididos,

la relevancia que toma este partido, pero

en especial sus legisladores que hanmantenido mayoras en el Senado desde

1983 y primeras minoras en la Cmara

de Diputados han condicionado el ac-

cionar tanto del gobierno como del Con-

greso. Incluso proscriptos, como es po-

sible observar en el captulo presentado

por Ferretti, resultaron actores relevan-

tes al momento de definir reglamentos

internos, polticas pblicas y agendas le-gislativas.

El segundo eje articulador de la com-

pilacin es la disciplina partidaria. En to-

dos los artculos presentados el accionar

individual de los legisladores es puesto

en cuestin, ya sea al observar las rela-

ciones que se dan en tanto oficialismo y

oposicin, como ejecutivo y legislativo.

El mito del partido disciplinado es cues-tionado implcita o explcitamente

en cada captulo, y en cada uno de ellos

se aportan conclusiones que ponen en

duda la facilidad de alinear la tropa. Si

bien no existen explicaciones unicausa-

les, parecera desprenderse de cada art-

culo que el peso de la territorializacin

impact fuertemente sobre las estructu-

ras partidarias y que los vacos en las re-

glas internas del trabajo parlamentario

pesaron al momento de permitir que los

legisladores individualmente presionen

sobre la agenda legislativa. Las conclu-

siones a las que se termina arribando en

general es que el secreto de la ineficien-

cia planteado por Amorim y Santos se

expresa en el Congreso argentino, don-

de el gobierno fija agenda nacional, y los

legisladores atienden la agenda local. Yque, sin romper con el partido, los legis-

ladores encontraron nuevas arenas de ne-

gociacin que permiten jugar por fuera

del partido sin sacar sus pies del bloque

en especial si son partido de gobier-

no.

Resta sealar que a pesar de no pre-

sentar teoras nuevas, la compilacin dis-

cute conceptos firmemente arraigados enlos estudios legislativos que proliferaron

durante la dcada del 90. Y que slo por

esto es un ejemplar valiossimo en la bi-

blioteca de cualquier investigador que

desee comprender el rol del Congreso

en la poltica argentina. El valor de esta

compilacin no radica exclusivamente en

esto, puesto que presenta diversas meto-

dologas de anlisis, actualiza los datosen torno al uso de herramientas como

los DNUs, los vetos, las insistencias y el

poder de agenda presidencial, propone

nuevas agendas de investigacin respec-

to al anlisis de los reglamentos internos,

los decretos regulatorios, el rol del pri-

mer justicialismo en el Congreso, etc.

Pero baste con sealar que a pesar de

las licencias que los editores se han to-

mado frente a ciertos trminos especfi-

cos de la disciplina esta compilacin

ser entendida como disparador para el

desarrollo de investigaciones sobre el

poder legislativo en Argentina por los

prximos aos.

Mara Paula Bertino