los estudios de impacto en línea de mira -...

Poco progreso en los análisis de pobreza del Banco Mundial y del FMI

Lucy Hayes

EurodadEuropean Network on Debt and Development

Los estudios de impacto en línea de mira

Septiembre 2005

Agradecimientos:El financiamiento para esta producción de investigación e informe fue amablemente proporcionado por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. La investigación del estudio de caso fue realizada por: Vitus Azeem (Ghana); Edmond Dembele (Malí); Adolfo Acevedo y Mariana Peralta (Nicaragua); y Sarah Hague y Nguyen Thi Nga (Vietnam). La mayoría de la investigación realizada en Washington proviene de Karen Joyner y de la ayuda en la investigación de Alessandra Fontana. Eurodad agradece a todos los que dedicaron tiempo en participar a la encuesta que formó parte de este estudio. Gracias también al personal del Banco y del Fondo que fueron entrevistados para este informe, de los cuales varios quisieron permanecer anónimos. Comentarios útiles sobre un borrador de este informe fueron recibidos por parte de Caoimhe de Barra, de Ana Condy, de Sarah Hague, de Gail Hurley, de Hetty Kovach, de Olivia McDonald, de Peter Poulsen, de Kevin Prager, de Sabina Schnell y de Alex Wilks. La responsabilidad del texto final pertenece unicamente al autor.

Comentarios adicionales siempre serán bienvenidos. Una selección de estos podrían ser publicados (con previo permiso) en la web de Eurodad. Mande a: [email protected]. A finales del 2005 Eurodad llevará a cabo una conferencia electrónica sobre este tema, para un intercambio estructurado de ideas. Más información será disponible en la web de Eurodad: www.eurodad.org

AutorEste informe es obra de Lucy Hayes, Encargada del Proyecto sobre el Impacto de la Pobreza en la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo. Lucy ha trabajado previamente en temas relacionados con Trócaire en America Central.

¿Qué es Eurodad?La Red Europea sobre Deuda y Desarrollo es una red de 48 organizaciones no gubernamentales de desarollo de 15 países europeos, que trabajan para políticas nacionales económicas y de financiamiento internacional que permitan la erradicación de la pobreza y la capacitación de los pobres. Supervisa las políticas y las prácticas existentes, comparte conocimiento y experiencias, coordina la cooperación de la sociedad civil y promueve políticas alternativas:www.eurodad.org

¿Qué es Save the Children Fund UK?Save the Children lucha por los niños, en el Reino Unido y en todo el mundo, que sufren de pobreza, de enfermedad, de injusticia y de violencia. Trabajamos con ellos para encontrar respuestas de por vida a los problemas a los que hacen frente. Save the Children UK es miembro de la International Save the Children Alliance, la organización independiente de derechos de los niños más importante, con miembros en 27 países y programas operacionales en más de 100.www.savethechildren.org.uk

¿Qué es Christian Aid?Christian Aid trabaja en más de 50 países, ayudando a gente, sín distinción de religión o raza, a mejorar sus vidas y detectar las causas de pobreza e injusticia.www.christianaid.org.uk

¿Qué es Trócaire?Trócaire es la agencia oficial de desarrollo internacional de la iglesia católica en Irlanda. Apoya proyectos de desarollo a largo plazo en ultramar y proporciona ayuda en caso de emergencias. También informa al público irlandés sobre las causas de la pobreza y de la injusticia y moviliza a la opinión pública para realizar un cambio global.www.trocaire.ie

Copyright © Eurodad, 2005 Publicado por la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo, Christian Aid, Save the Children Fund UK y Trócaire.

Organizaciones sin fines de lucro pueden reproducir, para propósitos educativos, secciones más largas del informe sin previa autorización. Eurodad desea ser informado cuando esto ocurra.

Foto: Noel Gavin/Allpix y Trócaire

Diseño y tipografía de www.lightbox.ieImprimido por McGowans, Dublin

1Los estudios de impacto en línea de mira. Poco progreso en los análisis de pobreza del Banco Mundial y del FMI Los estudios de impacto en línea de mira. Poco progreso en los análisis de pobreza del Banco Mundial y del FMI24

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Anexo 1: Principales donaciones a AIPS hasta hoy Banco Mundial FMI DFID GTZ Objetivo primario

Ayudar los países a hacer AIPS para documentar sus estrategias nacionales de reducción de la pobreza, programas específicos de reforma y las operaciones del Banco que los apoyan Integración sistemática de análisis de impactos distributivos potenciales de las reformas de política en el trabajo operacional del Banco

Entender el efecto de medidas de programa sobre grupos vulnerables –particularmente los pobres-y diseñar medidas para atenuar cualquier efecto negativo. Uso corriente de AIPS en los departamentos de área del Fondo

Apoyar políticas basadas en evidencia y centradas sobre pobreza. Apoyar desarrollo de sistemas nacionales que usan AIPS como parte integral de su planificación.

Contribuir a la aplicación sistemática de AIPS de manera transparente y efectiva Promover colaboración entre BM y Cooperación Alemana de Desarrollo Apoyar el debate informado y la toma de decisión en países socios

Política Política Operacional 8.6 (10). AIPS debería hacerse en todas las políticas susceptibles de tener “impactos distributivos significantes”

Estudios AIPS +/- 110 AIPS estudios hasta hoy (Año Financiero 2002-2005) Financiamiento de 28 estudios AIPS para año financiero 2006

Selección de 10 países prioritarios y reformas (principalmente cuestiones estructurales)

7 estudios piloto Otros AIPS hechos desde entonces en Ghana, Irak, Pakistán, Rusia, Tayikistán, Vietnam y Yemen.

BM-Fondo Alemán de análisis de Pobreza y Social 6 estudios AIPS en AF

2005 9 estudios AIPS

selecionados para ser financiados en AF 2006

Guías Guía del Usuario AIPS, Nota de Buena Practica, Notas de Reforma de Sector

Principios para AIPS Producir notas directivas para miembros de país de DFID

Producir notas directivas para personal de Cooperación Alemana de Desarrollo

Herramientas Herramientas para analizar impactos de Políticas Económicas, Herramientas para Análisis Institucional, Político y Social (TIPS)

Herramientas para Análisis Institucional, Político y Social

Contribución a TIPS (instrumentos, comentarios)

Formación Clase de e-aprendizaje AIPS Instrucción interna para los empleados del FMI

Conferencia sobre AIPS y politica agrícola junto al BM e IFAD

Miembros Interno: Grupo de reducción de la pobreza (dentro de la Red de Reducción de la Pobreza y Management Económico) y Equipo de análisis social y políticas (dentro del Grupo de Desarrollo Social)

Equipo AIPS de 4 cargos 1 ½ persona en interno Negociando afectación para el equipo IMF AIPS de un economista político

1 ½ persona en interno 2 personas financiadas por el equipo de desarrollo social del BM

Presupuesto US$11 millones hasta hoy (2002-2005)

Presupuesto para cubrir gastos personales y de viaje del equipo AIPS desde septiembre 2004

Aproximadamente US$2 millones

Contenidos

ResumenAbriendo el proceso de ayudaReformas de las políticas – ¿qué les informa?AIPS e implementación de políticas – ¿un proceso abierto?¿Quién decide?¿Quién está realizando AIPS? ¿Quién participa?Difusión limitada¿Cómo cambiar?Conclusiones y RecomendacionesReferencias

Lista de figuras

Repartición sectorial de AIPS del Banco Mundial¿Donde se han hecho AIPS?Opciones condicionadasProceso de selección de los temas de AIPSUn precedente positivo en GhanaAIPS en el espacio fiscal en Ruanda¿Quién llevó a cabo la investigación?Conocimiento de AIPS por parte de las OSC¿Calidad de la inclusión?Difusión de estudiosControversia en MalawiPrincipales donaciones a AIPS hasta hoy

2

357

10111317192023

669121213141516171824

1234

4a4b4c567

Gráfico 1:Gráfico 2:

Caja 1:Tablero 1:

Caja 2:Caja 3:

Tablero 3:Gráfico 3:

Caja 4:Gráfico 4:

Caja 5:Anexo 1:

Lista de Abreviaturas

Agricultural Development and Marketing CorporationAnálisis de la Pobreza e Impacto SocialBanco MundialBundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Cooperación Alemana de Desarrollo) Central American Free Trade AgreementCrédito de Ayuda para la Reducción de la PobrezaComisión de Planificación del Desarrollo Nacional (Ghana)Department for International Development – UK Estructura de Crecimiento y Reducción de la PobrezaEmpresas públicasEstrategia de Reducción de la Pobreza en GhanaEconomic Social and Research CouncilEconomic and Sector WorkGesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Agencia Alemana para la Cooperación Técnica)Independent Evaluation Office (IMF)Institución Financiera InternacionalInternational Fund for Agricultural DevelopmentImpuesto sobre el Valor AñadidoFondo Monetario InternacionalInternational Monetary and Financial CommitteeIntegrated Social Development Centre (Ghana)Norwegian Agency for Development CooperationObjetivos de Desarrollo del MilenioOperations Evaluation Department (World Bank)Organización Mundial del ComercioOrganización de Sociedad CivilPoverty Reduction Strategy PaperStructural Adjustment Participatory Review International NetworkSave the Children Fund UKUnidad de Apoyo Técnico (Honduras)

ADMARCAIPS

BMBMZ

CAFTAPRSCCPDNDFIDECRP

EPERPGESRCESWGTZ

IEOIFI

IFADIVAFMI

IMFCISODECNORAD

ODMOEDOMCOSC

PRSPSAPRIN

SCFUKUNAT

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7 Referencias

Los estudios de impacto en línea de mira. Poco progreso en los análisis de pobreza del Banco Mundial y del FMI Los estudios de impacto en línea de mira. Poco progreso en los análisis de pobreza del Banco Mundial y del FMI

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The Fund should make resources available to do systematic poverty impact analysis on macroeconomic frameworks in PRGF countries

There should be clearer allocation of responsi-bility and budgets for this work within the Bank and the Fund.

The IFIs and bilateral donors should provide more funds for Southern research institutions to do PSIA.

If the public is to be convinced that aid is generating real progress towards Millennium Development Goals open evidence-based planning via PSIA will be vital. Civil society groups will continue to press for change on this important agenda, and to monitor whether the World Bank, IMF and other donors allow national actors to be involved in surveying, mapping and choosing their own policy routes to implement.

Oportunidades para que OSC se comprometan pro-activamente en el análisis de pobreza de las reformas

OSC basadas en países del Sur podrían:

Pedir a sus gobiernos, y a las agencias internacionales que operan en sus países, que informen qué trabajo analítico nacional se ha comenzado o se está planeando.

Participar en todos los aspectos del proceso: decidiendo cuáles son las cuestiones prioritarias para AIPS, comentando los Términos de Referencia, organizando discusiones entre agentes, proporcio-nando consejo o ayuda para la difusión pro-activa (vía los medios, redes y publicaciones de CSO, etc.).

Ayudar en la recolección de evidencia, más síntesis y documentación de aprendizaje/ conocimiento sobre temas (por ejemplo agua, tierra, algodón) para contribuir al debate.

Hacer ofertas para realizar investigación de AIPS - posiblemente en colaboración con las instituciones de investigación nacionales u OSC del Norte. Esto puede dar lugar a discusiones sobre las reformas, y que se hagan otros AIPS (de donantes).

Utilizar el acceso a las leyes de información para estimular la publicación de los documentos.

“Es preciso acabar con el casi monopolio que detiene el Banco Mundial (y las otras multi-laterales) sobre los detalles de la reforma de pensiones, la privatización de los sistemas de agua, el sistema ideal para seguros de depósitos bancarios, y tantos otros temas esenciales relacionados con la reforma económica y social. El Banco debería interve-nir menos en el diseño de políticas” Nancy Birdsall, Directora del Centro para el Desarrollo Mundial.

Hace demasiado tiempo que las políticas de los países en desarrollo se basan sobre las prioridades de los donantes externos. Muchos estudios han confirmado que estas han sido a menudo desacertadas o inoperables. Los años de ajustamiento estructural del Banco Mundial y del FMI establecieron políticas que dejaron los pobres y vulnerables aún más pobres y vulnerables. Pero supuestamente esto ha cambiado.

El Banco y el Fondo han reconocido que las políticas deberían basarse en realidades, y están desarrollando instrumentos y métodos para analizar que políticas son necesarias para reducir la pobreza. El análisis de los impactos sobre la pobreza y lo social (AIPS), instaurado en los cuatro últimos años, es uno de esos medios. Es importante porque puede contribuir a que las reformas sean mejor diseñadas, a reforzar las instituciones nacionales, y hacer que las políticas tengan mas posibilidades de ser implementadas. Parte de tales resultados depende, sin embargo, de si el análisis se hace de manera abierta e inclusiva.

Tanto el Banco como el Fondo, en sus relacio-nes con países en desarrollo, se han compro-metido con principios de participación y propiedad nacional. También se han compro-metido a que sus recomendaciones de políticas sean basadas en análisis de los impactos potenciales de las reformas.

Pero si bien se han comprometido, esto no se esta traduciendo en acciones.

Las pruebas que Eurodad ha reunido para este informe ponen en duda el hecho que el Banco y el Fondo estén realmente alejándose de políticas basadas en ideologías para recomen-daciones de políticas basadas en realidades. Hemos descubierto que los AIPS se han confundido de objetivo, han sido inadecuada-mente diseminados y sin resultados claros en la toma de decisiones. Existe el riesgo que los AIPS sean una simple justificación para decisiones de reformas que los IFI hayan tomado con anterioridad en sus propios programas de préstamo.

Este informe se basa en una investigación principal y en un extenso estudio de documen-tación, de la manera siguiente:

4 estudios de caso AIPS financiados por el Banco Mundial1 en Ghana (reforma eléctrica), Nicaragua (reforma de la educación, fiscal y comercial), Malí (reforma del algodón) y Vietnam (empresas públicas y accesión a la OMC).2

Una encuesta de 65 organizaciones de sociedad civil implicadas en trabajos de políticas y asesoría.3

Entrevistas con aproximadamente 25 miembros del Banco Mundial, FMI y donantes bilaterales.

Este informe establece que:

El Banco Mundial ha invertido recursos considerables en AIPS, pero se debe mejorar mucho la manera en que se lleva a cabo la investigación para que sea útil y efectiva.

El FMI no ha tomado en serio el método AIPS. El pequeño equipo AIPS establecido en septiembre del 2004 tiene pocos recursos y ha producido una investigación extremamente limitada.

La gran mayoría de grupos de sociedad civil involucrados en los debates sobre Estrategias de Reducción de la Pobreza nunca ha oído hablar de AIPS, ni por supuesto ha tenido la oportunidad de implicarse en ello. De las 65 OSC de políticas y cabildeo entrevistadas por Eurodad, sólo un cuarto había oído hablar de AIPS y sólo dos sabían como se elegían las AIPS en sus países. Esto también se vio claramente en cada estudio de caso de Eurodad.

Muchos gobiernos de países en desarrollo empiezan a ver los AIPS como algo impuesto por los donantes, más que como algo que puede ayudarles a considerar, implementar y supervisar sus propias políticas.

La mayoría de los AIPS sólo examina variacio-nes de políticas o medidas de atenuación menores, en vez de opciones de políticas diferentes. Un ejemplo es el sector de la electricidad de Ghana, cuyo estudio sólo estaba concentrado sobre tarifas de electric-idad para familias pobres.

El Banco Mundial y el FMI siguen eligiendo los temas de la mayoría de los AIPS. Esto fue el caso en Vietnam, Nicaragua y Malí, pero en Ghana ha habido un progreso, ya que se utilizaron estructuras nacionales para selec-cionar que temas estudiar.

1 Resumen

3

1 Ninguno de los estudios de caso seleccionados proviene del FMI por el poco trabajo en AIPS que el Fondo ha completado hasta hoy.


Los donantes deben también estudiar e integrar los resultados de AIPS, llevados a cabo independientemente o nacionalmente, en sus trabajos analíticos de sector.

Cambios a corto plazo:

Los donantes bilaterales deberían destinar fondos (libres) a las necesidades de formación, identificadas por los países en un análisis participativo de las necesidades de capacidad de investigación.

El Banco y el Fondo deben demostrar la credibilidad de su declaración, según la cual están dispuestos a aceptar investigación independiente para documentar sus programas de préstamos. Una solución para llevarlo a cabo sería invertir en fondos de investigación competitivos e independientemente dirigidos.

Transparencia, participación y fomento del debate

Los donantes y los gobiernos recibidores se esconden uno detrás del otro para justificar la falta de difusión de la información. Esto no es acept-able, y limita seriamente la participación en el debate. Mientras los ciudadanos pueden respon-sabilizar a sus gobiernos con procesos nacionales legales y políticos, no existe ningún mecanismo directo para exigir cuentas de los donantes.

Se debería dar acceso a todos los análisis nacionales, a menos que haya una razón clara-mente explicada y justificable de no hacerlo.

Los procesos de investigación de políticas deben ser transparentes desde el principio del proceso, y estrategias claras de comunicación deben ser diseñadas y presupuestadas desde el inicio. Esto incluye la elaboración de notas de concepto, términos de referencia, presentacio-nes y proyectos de informe. Todas las notas de concepto AIPS deben definir el proceso elegido de difusión y de interacción.

Los documentos de anteproyecto deberían compartirse con los agentes nacionales relevantes, a tiempo para que la investigación sea correctamente estudiada. Los procedimien-tos de aceptación internos del Banco Mundial y del FMI, destinados al control de calidad, se deben aflojar para no retrasar la publicación de los documentos.

Los medios - periódicos, estaciones de radio FM, televisión etc. - deben ser utilizados para asegurarse que las conclusiones del estudio sean diseminadas y debatidas. La publicación en Internet no es suficiente.

El Banco y el Fondo ambos deberían hacer públicos sus planes de trabajo para AIPS.

Financiamiento

El Banco Mundial no se ha comprometido para fondos específicos AIPS más allá del 2006, y donantes bilaterales tales como DFID y BMZ no han indicado cómo piensan continuar apoyando estos análisis. El Fondo ha destinado fondos para su equipo AIPS únicamente por dos años.

El Fondo debería proporcionar recursos para el análisis sistemático en marcos macroeconómi-cos del impacto sobre la pobreza en países ECRP.

Debería haber una asignación más clara de las responsabilidades y los presupuestos para estos trabajos, en el Banco y del Fondo.

El IFI y los donantes bilaterales deberían proporcionar más fondos para que institucio-nes de investigación del Sur hagan AIPS.

Si se puede convencer al público que la ayuda está generando un progreso real hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, será vital tener una planificación abierta basada en hechos reales vía AIPS. Los grupos de sociedad civil continuarán presion-ando para un cambio en esta importante cuestión, y supervisando si el Banco mundial, el FMI y otros donantes permiten que los agentes nacionales estén implicados en el estudio, la identificación y la elección de sus propias vías de política que poner en ejecución.

Los marcos macroeconómicos siguen sin entrar en cuenta par los AIPS, a pesar del debate creciente sobre los impactos que tienen las políticas rigurosas del FMI sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza. Hasta hoy, el FMI ha limitado principalmente su análisis en examinar los precios de la electricidad y del petróleo, sin cuestionar los parámetros definidos del espacio fiscal.

En muchos casos la investigación se hizo demasiado tarde como para informar decisio-nes. Como ejemplos están el estudio de la accesión de Vietnam a la OMC, y el AIPS sobre la reforma fiscal en Nicaragua.

Los estudios AIPS han sido flojos en los aspectos sociales, políticos y económicos de las reformas, con demasiado énfasis en los aspectos económicos. El AIPS sobre la reforma de la electricidad en Ghana fue el único estudio financiado por el Banco Mundial en ser dirigido por un experto en desarrollo social.

Los AIPS son casi siempre realizados por investigadores externos. Esto desestima el conocimiento y la experiencia locales, y excluye oportunidades para cimentar las capacidades de los investigadores y de las instituciones locales. De los 7 AIPS financiados por el Banco en nuestros 4 países de estudio, sólo uno en Nicaragua tenía entre su equipo de investigación a un consultor nacional. En Malí se llevo a cabo una investig-ación para recoger datos, pero estos datos fueron sacados del país y analizados en Washington. El FMI no tiene infraestructura para emplear investigadores nacionales en AIPS.

Los AIPS no han sido difundidos de manera transparente. Sólo 10 de los más de 100 AIPS financiados por el Banco Mundial están disponibles públicamente en su web. Las veces en que documentos han sido publicados, esto ha ocurrido una vez que la investigación había terminado y las decisiones de políticas habían sido tomadas. Se ha hecho poco para publicar pro-activamente (no en la Red) en idiomas locales.

Recomendaciones:

Si se hace de una manera que aliena a sus clientes, la investigación sobre políticas posiblemente no será implementada. Para aumentar las posibilidades de que dirigentes las lleven a cabo, los investigadores se deben concentrar no sólo en la calidad del análisis, sino también en el proceso que conlleva. Los AIPS deberían concebirse por estructuras e instituciones nacionales de manera transpar-ente, favoreciendo el debate político y creando un ímpetu de cambio. Esto ha sido incluido en

los principios respetados por las agencias oficiales de desarrollo en sus Estrategias de Reducción de la Pobreza y AIPS, pero no ha sido puesto en ejecución. Por lo tanto, de momento, los AIPS y otras investigaciones nacionales no están plasmando su potencial.

El Banco Mundial, el FMI y otras agencias donantes necesitan realizar muchos cambios en cuanto a como contribuyen a las decisiones de reforma de las políticas; estos incluyen un compromiso claro del Banco Mundial y del FMI a:

Un proceso AIPS transparente, que facilite la propiedad nacional y el dialogo en cuanto a políticas;

Asegurar que sean consideradas opciones variadas de políticas para el diseño de reformas;

Aumentar la capacidad analítica, y fomentar estrategias a más corto plazo, para optimizar el conocimiento y los recursos de investig-ación locales.

El FMI también se debe comprometer en emprender AIPS en marcos macroeconómicos, especialmente en el contexto de un aumento de los recursos de ayuda y la necesidad urgente de aumentar el financiamiento para respetar los ODM.

El resto de este informe se divide así:

La sección dos contextualiza los AIPS y describe lo que los donantes han conseguido hasta hoy.

La sección tres examina si el análisis facilita la implementación de políticas informadas por variadas alternativas de políticas, de una manera oportuna y basada en un análisis multidisciplinario.

La sección cuatro se interesa en saber hasta qué punto el proceso ha sido un proceso abierto, incluyendo cuestiones como quién decide, quién realiza AIPS, y si la construcción de infraestructura y publicación son partes integrantes del proyecto.

4

1.

2.

3.

2 Los criterios utilizados en la elección de los estudios de caso fueron: Extensión geográfica, étapa del AIPS, nivel de debate sobre el tema y capacidad de miembros de Eurodad en el país. Los estudios de caso de Eurodad examinaron el proceso de AIPS en términos de decisión, participación y difusión de la agenda, si informó los dirigentes de políticas con opciones variadas de política, a tiempo para tomar decisiones, y el impacto sobre el diálogo sobre políticas y el diseño de las reformas. Los informes sobre estudios de caso se imprimieron por separado y están también disponibles en www.eurodad.org/psia 3 Esta encuesta estaba destinada a organizaciones de políticas y asesoría. Las organizaciones fueron contactadas utilizando un método bola de nieve y múltiples puntos de entrada. La lista de organizaciones que contestaron y un ejemplo de cuestionario -adaptado para cada país - pueden encontrarse en la web mencionada arriba.

21

“La inclusión y la transparencia en el proceso de selección de los asuntos del PSIA son cruciales para facilitar la acceptación tanto de los gobiernos como de los ciudadanos.”

propia dirección política. Un debate ininter-rumpido pregunta si la gran cantidad de errores en las políticas pasadas se debe a malos consejos o a malas políticas en sí. Sin embargo, existe un amplio consenso de que es necesario ir más allá de modelos económicos y poner la atención en hechos específicos al contexto y en los factores sociales, políticos e institucionales que influencian el proceso de reforma de las políticas. De hecho suele reconocerse la importancia del proceso de hacer políticas uno mismo.

Los AIPS se han introducido basándose en este reconocimiento, y se han hecho o se han comenzado bastantes estudios para determinar cómo ha sido de acertado. El Banco Mundial y el FMI se han comprometido en realizar AIPS de todas las reformas de políticas, incluidos los acuerdos sobre préstamos donde “impactos distribuidores significativos” son probables, y el equipo central de AIPS ha progresado en la promoción del uso de AIPS en las oficinas locales. Pero la implicación de los agentes nacionales en la elección de temas, en la definición de métodos de investigación, y en el debate de las conclusiones ha sido demasiado escasa. Una razón puede ser que el personal internacional de las instituciones financieras vea los AIPS como algo necesario para asegu-rar sus posiciones, más bien que como algo que consolidaría los procesos nacionales de políticas. Éstos no son, sin embargo, objetivos mutuamente excluyentes, y el Banco (y otras instituciones) puede hacer mucho para mejorar el proceso de los AIPS (y de otras investigacio-nes a nivel del país) que apoyan. Progreso en esto dependerá en parte de cómo los grupos de sociedad civil se organizan para exigir la implicación, y en parte de si las IFI actúan para cambiar los incentivos, presupuestarios y también de otros tipos, en las instituciones.

El trabajo de AIPS del FMI comenzó más tarde que el del Banco, y ha dado pocos resultados visibles hasta la fecha. No se ha hecho nada hasta ahora en el Fondo para promover AIPS dirigidos por los países, que examinen políticas macroeconómicas alternativas en lo referente a los ODM.27 Robert Gillingham, quien dirige el equipo de AIPS del FMI, dĳó recientemente, sin embargo, que “estamos intentando mirar las perspectivas para hacer más de eso.”28 El equipo de AIPS del FMI tiene la intención de realizar este trabajo en un plazo de dos años29 animando a los Equipos de Misión del Fondo a que construyan sus propios sistemas para hacer este trabajo. La integración de AIPS en los departamentos del Fondo en este periodo será difícil. Y sin un cambio en el enfoque por parte del equipo, para considerar las cuestio-nes más amplias de marcos macroeconómicos, el Fondo no habrá respetado su compromiso de considerar el impacto de los préstamos de ECRP en los pobres del mundo.

Los consejos de políticas son intrínsecamente políticos - un reconocimiento explícito de esto permitiría asociar de manera más honesta a los donantes con los gobiernos de países en desarrollo. El Banco Mundial y el FMI deberían desacoplar sus préstamos de los consejos de políticas. Hay un conflicto inherente entre los dos. Los recibidores se basarían entonces en consejos heterodoxos, provenientes de varias instituciones nacionales e internacionales. Esto es especialmente importante dado los fracasos en el financiamiento de desarrollo hasta hoy, y dado el hecho que no existe una “trayectoria correcta” que seguir para suprimir la pobreza en países diferentes.

Facilitación y propiedad

Los donantes deben tener un papel cada vez más importante, de facilitación más bien que de dirección en sus análisis de políticas. Se debe tener presente la visión a largo plazo, mediante la cual los países presentarían sus peticiones de financiamiento a los prestadores para la reforma de políticas, habiendo empren-diendo su propio análisis de impacto sobre la pobreza y lo social, y llegado al necesario consenso político para la reforma. Esta situación ideal corresponde evidentemente más a las realidades de algunos países que otros, lo que hace que las estrategias a corto plazo deberán ser diferentes. En todas las situaciones, sin embargo, es necesario un compromiso a largo plazo para transferir el control, consolidar la capacidad de investig-ación y compartir la información. Mejoras inmediatas:

Todas las reformas seleccionadas para AIPS deben figurar en un plan de propiedad nacional, tal como un ERP, y deberían ser el resultado de una selección nacional de prioridades.

Los donantes deberían implicar a investiga-dores nacionales en todos los AIPS que financien. El Fondo y el Banco deberían consultar otras agencias internacionales para asegurarse que los análisis sean más multidis-ciplinarios.

Mejoras deberían llevarse a cabo en los procesos de oferta y financiamiento de análisis nacionales, para asegurarse que más conocimiento y capacidad nacionales puedan ser utilizados y desarrollados.


27 El banco y el Fondo también están colaborando en un estudio en Etiopía, que pretende presupuestar los ODM e introducir el gasto necesario en un marco macroeconómico. Sin embargo, parece haber una cierta desconexión entre el equipo de AIPS, que está situado en el Departamento de Asuntos Fiscal, y el PDR.28 Conversación con Robert Gillingham, 9 Agosto 200529 Entrevista con David Coady, 1 Septiembre 2005

Separando los préstamos de los consejos de políticas

Recomendaciones

En el 2001 el Banco Mundial dĳo que “intro-duciría análisis social y medioambiental en una revisión sistemática emprendida como parte del trabajo preparatorio de PRSP” (Banco Mundial, 2001b: 11).

En el 2002 el FMI prometió que “los impactos distribuidores de las reformas macroeconómi-cas o estructurales mayores deberían ser considerados y divulgados como también toda medida que compense el impacto de estas reformas en los pobres” (FMI, 2002: 39).

En el 2004, el Banco Mundial se comprometió en realizar AIPS en cuanto a todas las reformas de políticas, incluyendo a los acuerdos sobre prestamos que tienen “impactos distributivos significantes” probables (Banco Mundial, 2004b).

Eurodad y muchos otros grupos de la sociedad civil están profundamente preocupados por saber si las prácticas de los donantes in situ han cambiado significativamente para seguir los avisos de PRSP, de AIPS y de métodos similares. Este documento examina la realidad sobre lo que se ha hecho en AIPS, en el contexto de los principios de propiedad nacional y de participación de la sociedad civil convenidos estos últimos años.

QUE es un AIPS?

El AIPS implica examinar las probables consecuencias en la pobreza y lo social que tiene una reforma en diversos grupos de la sociedad, centrándose particularmente en los más pobres y vulnerables. El AIPS se debería realizar antes de que se convenga una reforma, y también se puede utilizar para supervisar y evaluar los impactos durante y después de la puesta en práctica de la reforma. Resumiendo, el AIPS debería clarificar los resultados probables de diversas opciones de política, para permitir tomas de decisión más abiertas e informadas, conducidas y controladas nacional-mente.

Los métodos que sostienen este enfoque no son nuevos de por sí, habiendo sido muy utilizados durante muchos años para análisis de la pobreza en proyectos y programas. Lo que sí es nuevo es como este enfoque está utilizado para mirar los impactos potenciales de las reformas de las políticas, en vez de situaciones estáticas de pobreza. Lo que también es nuevo es la voluntad expresa de que el análisis sea conforme con los principios de propiedad y participación nacionales implantados en el proceso de ERP.

5

“El AIPS debería clarificar los resultados probables de diversas opciones de política, para permitir tomas de decisión más abiertas e informadas, conducidas y controladas nacional-mente.”

La extensa frustración provocada por los resultados de la ayuda dieron lugar en 1999 al anuncio de que el enfoque cambiaría. Ese año se anunció que la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) se vería modificada en lo que se refiere a la relación entre las agencias oficiales de desarrollo y los países beneficiarios. Las decisiones en este marco deberían “originarse en el país, con propiedad nacional de las estrategias, e implicando una amplia partici-pación de la sociedad civil” (FMI, 2002). La intención era dar a los países en desarrollo las riendas de sus propios destinos y promover discusiones abiertas sobre pobreza, para obtener una mejora en la formulación, implementación y supervisión de las políticas, y reducir la pobreza más rápido que antes.

Una combinación de presiones ejercidas por organizaciones de la sociedad civil y donantes bilaterales, junto a estudios oficiales sobre el impacto negativo de los préstamos de ajuste estructural, dieron lugar a un mayor recono-cimiento de la importancia de examinar los impactos sociales y sobre la pobreza de los procesos de reforma, antes que estos sean decididos e implementados. Esta demanda de análisis más específicos al contexto condujo al desarrollo de Análisis de los Impactos sobre la Pobreza y lo Social (AIPS) para ayudar en el diseño de reformas de las políticas, muchas de la cuáles son condición para préstamos de donantes y programas de ayuda. En conformi-dad con el proceso ERP, los gobiernos naciona-les tendrían el poder de elegir sus reformas, basándose en opciones informadas de políticas.

“Un conjunto de políticas llamadas ajusta-mientos estructurales ha sido forzosamente aplicado a países en desarrollo, durante más de 20 años, por el Banco Mundial, el FMI y las agencias occidentales de ayuda”, SAPRIN, 2004

Los donantes se comprometieron a integrar AIPS en sus programas.

En el 2000 el FMI y el Banco Mundial acorda-ron trabajar juntos sobre AIPS de políticas macroeconómicas y estructurales mayores (Bird et al, 2005).

Poder, pobreza e implementación de politicas

2 Abriendo el proceso de ayuda

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La tendencia de alejarse de un empleo de fondos para proyectos específicos hacia una ayuda general al presupuesto debería ahorrar tiempo en burocracias para responder más a las necesidades de los ciudadanos que a las demandas de los donantes. No obstante, financiar el presupuesto total “ realmente permite que los donantes se involucren potencialmente más en la política del gobierno que antes”, según Wood (próximamente). Las ventajas de la armonización deben supervisarse contra los riesgos de que el espacio de políticas de los países en desarrollo sea reducido si los donantes se agrupan sobre un mismo marco. “Asociaciones” entre los gobiernos donantes y los beneficiarios podrían contribuir a más aprendizaje y cooperación compartidos. No obstante, la distorsión de las relaciones de poder en estas asociaciones, causada por la combinación de préstamos y consejos en políticas, todavía necesita tomarse en cuenta.

Marco macroeconómico y ODM

El desafío de aumentar el financiamiento para respetar las metas de los Objetivos de Desar-rollo del Milenio es otra área de cada vez mayor interés y discusión. Muchos países no podrán respetar los ODM antes del 2015. Se ha pedido urgentemente más financiamiento para el desarrollo. Pero las críticas se han acrecen-tado respecto al crecimiento económico de los países en desarrollo y a sus capacidades de alcanzar los ODM, que están siendo impedidos por los objetivos de inflación y déficit fiscal excesivamente bajos, impuestos por los marcos macroeconómicos excesivamente rigurosos del FMI.25 El FMI defiende sus políticas sobre la base de la estabilidad macroeconómica, argumentando que tal estabilidad es necesaria para el crecimiento. Sin embargo, una investigación reciente por parte del Institute of Development Studies en el Reino Unido y de UNDP (2004) demuestra que el potencial para

el crecimiento está siendo asfixiado por la carencia de margen de maniobra. Además, objetivos cruciales para reducir HIV/SIDA y aumentar el acceso a la educación básica están siendo obstaculizados por las limitaciones de gasto del FMI, según explica un informe reciente de Actionaid E.E.U.U. (2004). Pero hasta ahora no se ha hecho nada en el Fondo para promover AIPS dirigidos por los países, y que examinen políticas macroeconómicas alternativas en lo se refiere a alcanzar los ODM, y el equipo de AIPS del Fondo no parece querer participar en este debate.26 Sin un cambio en el enfoque del equipo para consid-erar la cuestión más amplia de los marcos macroeconómicos, el Fondo habrá fallado en su compromiso de considerar el impacto de los préstamos de ECRP en los pobres del mundo.

Conclusión

Todavía queda mucho que hacer para asegu-rarse que los principios de “propiedad nacio-nal”, de “participación” y de “asociación”, que se utilizan tan a menudo en discursos sobre desarrollo, resulten en un cambio en las relaciones de poder entre los países donantes y beneficiarios. Éstos son principios que no sólo explican cómo se realizan los AIPS, sino también la supuesta “asociación” entre los donantes y los receptores en general. Si las agencias internacionales de desarrollo verdad-eramente cambian sus métodos, existirá la posibilidad de llevar a cabo todo el trabajo analítico en el país, que se hará de una manera abierta que dé poder al gobierno anfitrión y a sus ciudadanos. La presión probablemente aumentará sobre las agencias nacionales e internacionales que trabajan en países en desarrollo, para que respetaen los principios de base de los AIPS (y la relación del donante al recibidor en general) en toda investigación financiada por los donantes.

25 ActionaidUSA, 2004, Collier y Gunning, 1999, Gottshalk, 2005, Martin y Bargawi, 200426 Según se informa, sin embargo, el Departamento de Revisión del Desarrollo de Políticas del Fondo está colaborando con el Banco en un estudio en Etiopía, que pretende presupuestar los ODM e introducir el gasto necesario en un marco macroeconómico.

Armonización y espacio político

La sección cinco mira hacia el futuro a las perspectivas de análisis de políticas.

La seccion seis concluye y aporta recomenda-ciones detalladas.


“La teoría actual de la diferencia de conocimiento, que asume que los donantes tienen el conocimiento y los países necesitan recibirlo, no es apta para el diálogo de políticas iterativo en los dos sentidos, que es lo que necesitamos”(Watt, 2005:2)

Los comunicados oficiales sobre desarrollo y los discursos todos insisten en que la ayuda debe producir resultados y que los gobiernos de los país en desarrollo y los grupos de la sociedad civil deben ser líderes en formular políticas y prioridades de gasto para sus países. Las instituciones financieras internacionales han introducido algunos nuevos procesos para mejorar las oportunidades que piden poner a agentes políticos nacionales en el control de su propia elaboración de políticas. ¿Pero están los países realmente tomando el control, y si así es, están libres de elegir su propia dirección? La fuerza financiera de las IFI, y su papel en dar señales a otros proveedores de fondos, hacen que muchos países temen desviarse de

las pistas recomendadas por Washington. El Banco Mundial y el FMI presumen de un ejército de empleados bien instruidos y con muchos recursos, que tienen una fuerte influencia sobre las trayectorias de las políticas de los países. El emparejamiento de consejo en políticas y finanzas en las mismas instituciones es indudablemente fuerte. Mientras que el consenso sobre lo que constituye la “política justa” para un buen desarrollo es levemente menos estricto que previamente, todavía hay poco sitio para que los países planeen su

6 Conclusiones y Recomendaciones

El Banco Mundial ha sido el agente principal en realizar AIPS. No es fácil determinar cuántos AIPS se han llevado a cabo. Esto se debe a la dificultad en distinguir entre AIPS y algunos otros análisis realizados por el Banco Mundial y porque algunos estudios que se han financiado como AIPS en realidad no son análisis de las políticas de reforma sino estudios sectoriales de fondo. Aun así, las cifras más conservadoras sugieren que el Banco Mundial financió 110 estudios de AIPS entre 2003 y 2005 y financiará 29 estudios en el curso financiero del 2006 (julio 2005 - junio 2006). Algunos de estos estudios han sido financiados parcial-mente por bilaterales, principalmente la Cooperación Alemana de Desarrollo (BMZ) pero también los gobiernos noruegos y belgas. Hasta la fecha, la cuenta para estos estudios asciende aproximadamente a US$ 11 millones. Los AIPS dentro del Banco Mundial están manejados conjuntamente por la Red de Reducción de la Pobreza, de Gestión Económica y el Grupo de Desarrollo Social, que han sido particularmente activos en desarrollar las herramientas y los recursos metodológicos para los mandatarios y los expertos quienes llevan a cabo los AIPS.6

El FMI montó un equipo de AIPS en septiembre del 2004. Su propósito principal es difundir el uso de AIPS en los departamentos geográficos del FMI. No han financiado ningún estudio de AIPS en sí, pero han seleccionado 10 países en los cuales enfocarán su trabajo, intentando así propagar el AIPS dentro del FMI. Estos países son: Bolivia, Ghana, Jordania, Tayikistán, Senegal, Malí, Bosnia, Uganda y Djibuti.

El Departamento para el Desarrollo Internacio-nal del Reino Unido (DFID) y la Cooperación Alemana de Desarrollo (BMZ- GTZ) son los dos donantes bilaterales con la mayor implicación en la realización directa de AIPS. DFID financió y comisionó siete estudios experimentales de AIPS entre 2002 y 20037, y ha financiado y coproducido el recientemente instaurado Herramientas para el Análisis Institucional, Social y Político con el Banco Mundial.8 Además planean financiar a un economista político para apoyar al equipo AIPS del FMI. BMZ- GTZ ha instalado un fondo de fideicomiso AIPS dentro del Banco Mundial que financia estudios seleccionados, dos endosos al Grupo de Desarrollo Social del Banco y algunas actividades de difusión.

6

¿Qué hacen los donantes para promover los AIPS?5

Europe del Este y Asia Central

20%Oriente Medio y Africa del Norte 4%

América Latina 19%

El sudeste Asiáticoy el Sur de Asia

20%

África subsahariana37%

Gráfico 2: ¿Donde se han hecho AIPS?

Distribución geográfica de los AIPS mandados por el BM y DFID

19

el Banco Mundial pueda justificar sus présta-mos, entonces no vale la pena. Pero si el IFI es sincero en su intento que las políticas favorables a los más pobres consigan ponerse en ejecución en países de desarrollo, entonces se necesita un cambio verdadero, para asegurarse que los investigadores o los consultores de las IFI se centren en producir la información que sea útil sobre todo, independi-entemente de si la IFI necesita informar o justificar su consejos de política, o condiciones ligadas a sus programas de préstamos.

Difusión pro-activa

La difusión de resultados implica más que simplemente publicarlos sobre Internet. Idealmente los AISP se deberían compartir mediante varios medios, y llegar a diversas audiencias. De hecho, como explica Marie Echaba, quien dirige la Asociación de ONG de Tanzania (TANGO), “si dicen que ser transpar-ente significa poner algo en Internet - eso es un mito - por lo menos para nosotros.” Ese mínimo no se ha alcanzado, como ilustrado arriba, y muy poco se ha hecho para compartir pro-activamente la información sobre los procesos o resultados de AISP. Algunos resultados iniciales fueron compartidos en un

seminario en Malí, en mayo del 2005, cuyas limitaciones se exponen en la caja 3. En la última semana de agosto del 2005, el gobierno ghanés envió invitaciones a ciertas organiza-ciones para discutir los resultados del AISP sobre la descentralización. Desgraciadamente, no se proporcionaron copias a los invitados de los documentos que iban a ser discutidos. Esto reitera la necesidad de asegurarse que acontecimientos de difusión como éstos son útiles para los participantes.

Conclusión

Esta sección se interesó en cómo se hacen los Análisis de Impacto sobre la Pobreza y lo Social. Al contrario de los que creen, cómo algunos investigadores del Banco, que los AIPS deberían juzgarse simplemente por el resul-tado, y no según el proceso, este informe ha demostrado la importancia del proceso, para que el AIPS contribuya a consolidar los procesos nacionales de fabricación de políticas. Quién decide la investigación, quién la realiza y participa en ella, y cuán abierto y transpar-ente el proceso es desde el principio, afectan todos la probabilidad de que el AIPS contribuya a un proceso abierto e informado de política, resultando en políticas favorables a los pobres.

AIPS y otros Trabajos Analíticos del Banco Mundial

El Trabajo Económico y Sectorial (TES) del Banco Mundial es “una actividad que implica esfuerzo analítico, se emprende con el propósito de influenciar las políticas de un cliente externo, y es posesión de una unidad del Banco.” 4 La base de diagnóstico TES es el trabajo que se considera como esencial porque aporta la base analítica para las operaciones del Banco en cualquier país, e incluye Evaluaciones de la Pobreza, Revisiones del Gasto Público y Memorándums Económicos del País. Otros TES incluyen trabajos tales como Revisiones Institucionales, Evaluaciones del Desarrollo Rural y Análisis Sociales.

Claramente, muchos AIPS podrían considerarse TES. En algunos casos, un AIPS puede ser una parte de un TES. Por ejemplo, el AIPS sobre agricultura en Zambia fue reproducido como capítulo en el Memorándum Económico de País para Zambia. El AIPS sobre la reforma de la educación primaria en Mozambique era de por sí un producto TES.

Dado que los AIPS del Banco Mundial hasta hoy no son de acceso público, para las OSC es una ventaja que los AIPS sean un producto formal de TES, o una parte de este último, ya que los TES formales se envían al consejo de dirección y se divulgan públicamente. En muchos casos, sin embargo, los AIPS sólo se consideran como una parte del análisis para la preparación de un préstamo o para un diálogo sobre políticas, figurando entonces únicamente como anexo a un documento de programa. Un ejemplo de esto sería el AIPS sobre el algodón en Malí.


Otros 6%(combustibles, infraestructura vivienda y planificación urbana)

Descentralización 3%

Industria 4%

Tierras 4%

Comercio 7%

Sector Público 13%

Agricultura 13%

Macro 14%

Social 17%

Servicios19%

Gráfico 1: Repartición sectorial de AIPS del Banco Mundial

AIPS del BMpor sector2003-2005

Fuente: Adaptado de Kvam, 2005

5 Véase Anexo 1 para un resumen de las actividades de donación relacionadas con AIPS6 Véase www.worldbank.org/AIPS para todas las herramientas y recursos disponibles7 Véase www.PRSPsynthesis.org para los informes del estudio experimental y los estudios complementarios8 Véase http://www.eurodad.org/uploadstore/cms/docs/ SourcebookforAIPSvol1.pdf

“Las IFI pueden influenciar, o incluso imponer, el paradigma del desarrollo y las cuestiones filosóficas asociadas a las políticas de desar-rollo. Su monopolio de estas dos áreas importantes para la investigación en políticas crea un síndrome de “no-alternativa”, pues no existen en África organizaciones que puedan producir tales investigaciones, que confirmen o no los resultados de los estudios de estas IFI.”Olu Ajakaiye, African Economic Research Consortium

Este año la mayoría de los gobiernos donantes se han comprometido en una serie de objetivos para aumentar la ayuda y hacerla más eficaz en términos de reducción de la pobreza. Grupos de la Sociedad Civil han estado supervisando ya el impacto de la ayuda con respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y otros compromisos, y ahora articu-larán sus planes para examinar la nueva ayuda. Asistencia técnica y consejos sobre políticas son cada vez más parte de tal escrutinio. Mientras se suele aceptar que mucho más podría hacerse para armonizar el trabajo analítico de donación - de hecho los donantes han convenido el objetivo de ejecutar en común antes del 2010 el 66% del trabajo analítico de los países - realmente se sabe poco

de cómo el análisis actual alimenta las diversas fabricaciones de políticas donantes en los países, ni cuánto de éste es útil para resolver los complejos problemas de los países en desarrollo, y cuánto dinero es positivamente o negativamente invertido.

Cambio en la influencia

El Banco Mundial y otros donantes han invertido una cantidad significativa de energía y de recursos en AIPS, así como en análisis nacionales similares con otros nombres. Muchos de estos estudios no se están haciendo públicos pero se están utilizando para informar a los consejos sobre políticas de los donantes, los cuáles se están utilizando cada vez más para influenciar las estrategias de desarrollo de los países. La condicionalidad ‘tradicional’ podría estar desapareciendo, porque suele reconocerse que la tentativa de los donantes de comprar reformas en países en desarrollo, con el uso de condiciones directas sobre acuredos de ayuda y préstamos, ha sido en gran parte ineficaz; pero llega a ser más importante la influencia desde arriba, en forma de consejos sobre políticas, los cuales parecen menos coercitivos.

5 ¿Cómo cambiar?

4 Quality Assurance Group (QAG), World Bank “Quality of ESW in FY02, A QAG Assessment” (1 Abril 2003) pg. 1.

En noviembre de 2003, el Banco Mundial, el FMI y algunos donantes bilaterales llevaron a cabo una conferencia en los Países Bajos, donde convinieron un marco de buenos principios para realizar AIPS (el Manifiesto del Mar del Norte, 2003). Además, el Banco Mundial presentó principios en su Guía del Usuario de AIPS y elaboró una Nota de Buena Práctica. En cuanto al DFID, ha producido sus propios Principios de Buena Práctica que se centran en asegurar que el AIPS contribuye en “abrir oportunidades para más procesos de desarrollo de políticas inclusivas” (DFID, 2005). En todos estos casos existen algunas cuestio-nes fundamentales en las cuales los donantes se han comprometido. Éstas incluyen: AIPS debería ser controlado y dirigido nacionalmente

Se debería tener un amplio compromiso y transparencia de los encargados

La capacitación del personal es un tema que debería tomarse en cuenta en su integralidad

Debería haber difusión pro-activa de resultados

El análisis se debería realizar antes de que cualquier reforma sea decidida

El análisis debería considerar alternativas de políticas

El análisis debería ser multidimensional y multidisciplinario

En las secciones siguientes este informe examinará si el Banco Mundial y el FMI han respetado estos principios, mediante el estudio de los procesos de AIPS, y su impacto en la difusión de evidencia y en el debate público sobre opciones de políticas.

¿Con qué principios se han comprometido los donantes?

7

“Oportunidades para más procesos de desarrollo de políticas inclusivas”

3 Reformas de las políticas – ¿qué les informa?

“Para tener un impacto verdadero sobre las decisiones de política, los AIPS se deberían emprender lo más pronto posible antes de la formulación de la política. Las opciones y las ventajas o desventajas potenciales de la política deberían entonces estar consideradas sobre la base de evidencia, y la mejor solución identificada.” (DFID, 2005)

“El principio guía es el de propiedad nacional. El proceso y el contenido (de los PRSP) se deben diseñar nacionalmente, para satisfacer circunstancias y capacidades locales, y deberían ser útiles para el país, no sólo para los donantes externos”, (Klugman, citado en Stewart y Wang, 2003: 2).

Las políticas de modelo único, que se centran en beneficios macroeconómicos sin consider-ación de cómo las reformas afectarán a la gente pobre, han perdido gran parte de su crédito. Se ha reconocido que la formulación de políticas será probablemente más acertada para atacar la pobreza si se informa por hechos específicos al país. Sobre esta base, se deberían explorar diferentes alternativas de política, que tengan en cuenta las consecuen-cias sociales, políticas e institucionales de las reformas, antes de la puesta en práctica de la reforma. Esta manera de proceder requiere un método más multidisciplinario. Y para ser útil para implementar políticas, el análisis se debe hacer de manera oportuna. Esta sección examinará en qué medida las opciones de políticas alternativas se han considerado en los casos que hemos examinado; si la

investigaciónse ha realizado en hora para alimentar discusiones de política y en qué medida la investigación ha contribuido a una comprensión más multidimensional de la reforma, considerando el contexto social y político.

Opciones de política o reformas predeterminadas

“Ellas (las IFIs) pocas veces unen el análisis con conclusiones relativas a alternativas de políticas y propuestas” (OED Annual Review of Development Effectiveness, 2004)

Los PRSP han sido criticados a causa de sus similitudes entre ellos y por ser insuficientemente adaptados al contexto de los países. “Si los programas estaban verdadera-mente controlados nacionalmente, esperaría-mos que por lo menos algúnos PRSP exhibieran estrategias que se diferencien de las prescrip-ciones estándares de políticas del pasado. Sin embargo, una característica llamativa de casi todos los PRSP es la consistencia en sus acercamientos a la reducción de la pobreza "(Stewart y Wang, 2003: 19). Los AIPS deberían aumentar los análisis específicos al contexto de diversas opciones de política, para el diseño de reformas. Sin embargo, está corriendo el riesgo de convertirse en otro aro por el que los países saltarían para tener acceso al financiamiento de los donantes, con el análisis siendo más útil para que los donantes justifiquen sus programas de

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Caja 5: Controversia en Malawi

¿Aprende el Banco Mundial de sus errores?

El AIPS realizado en Malawi sobre la reforma del mercado agrícola en 2003 fue particularmente polémico. Esta controversia se centró en el hecho de que el informe del AIPS fue publicado solamente después de que hubieran llamado al parlamento para que una sesión de emergencia facilitara la privatización de las cooperativas agrícolas (ADMARC).

Según un miembro del Banco Mundial, “para no posponer las negociaciones para un nuevo crédito del Banco Mundial, el Gobierno tomó la decisión de revocar el acto de ADMARC antes de la amplia difusión de los resultados del AIPS. El Presidente llamó al Parlamento para una sesión de emergencia entre Navidad y Año Nuevo, para discutir y aprobar la conversión de ADMARC en una sociedad limitada, a pesar de la fuerte oposición dentro del Parlamento y en el país, y antes del taller de difusión de enero del 2004”

Oxfam había emprendido, al mismo tiempo, un informe paralelo que llegó a unas conclusiones muy parecidas a las del Banco, el cual reconoció el papel social de ADMARC en ciertas partes del país. Esto era en sí un resultado positivo del AIPS, pues representaba un cambio en la posición del Banco. No obstante, el proceso del AIPS era extremadamente poco transparente, y la ley fue aprobada para privatizar ADMARC antes de que hubiera cualquier plan claro de cómo la “función social” de ADMARC debía ser tratada.

En un artículo reciente de un miembro del Banco Mundial intitulado “Lessons in Managing Policy Dialogue in Malawi: Reforming the Agricultural Development and Marketing Corporation (ADMARC)”, el autor llega a la conclusión que la transparencia y el acceso a la información deben ser una parte inherente de la realización de AIPS.

“Es crucial asegurarse de que las consultas sean tan amplias como posible, desde el principio del proceso, y que la transparencia y la información se mantengan en todo el proceso. Esto no fue hecho adecuada-mente en el AIPS del ADMARC, y ha sido la causa de muchos malentendidos” (Nucifora, 2005).

El Banco comentó que ha tenido en cuenta los enseñamientos del estudio de ADMARC al planificar su nuevo estudio de AIPS en Malawi, sobre la liberalización del marketing y de las ventas del tabaco.

“Es crucial asegurarse que la transparencia y la información se mantienen en todo el proceso. Esto no fue hecho adecuadamente en el ADMARC AIPS, y ha sido la causa de muchos malentendidos.”

y el estudio entró en el debate sobre la reforma de la EP en el Ministerio de Finanzas, e informó directamente al diseño del programa (Hague, 2005). Se consideró que el AIPS sobre accesión a la OMC no estaba basado en asunciones suficientemente robustas, y por eso no se compartirá.

La difusión de información a nivel central dentro del Banco Mundial y del FMI también escasea. El Banco Mundial ha realizado por lo menos 100 estudios de AIPS desde que asignó financiamiento para este trabajo en 2003. Con todo hay actualmente solo informes de diez de los cien estudios en su web sobre AIPS23, y resúmenes de una pagina de otros siete

estudios más. Los otros seis informes que están en la web son los estudios financiados por el DFID como parte de su programa AIPS de estudios experimentales, realizado en 2002.

Es imposible encontrar información sobre lo que ha hecho el FMI en AIPS entrando en su web. Cierta información sobre la creación de un equipo de AIPS dentro del Fondo fue publicada en un boletín de noticias del FMI en mayo del 2004, con una actualización sobre las actividades de AIPS en el boletín de noticias de agosto del 2005, pero a menos de estar en esta lista de correo, uno tendría que saber dónde mirar en la web para encontrar la información. El equipo AIPS del FMI ha hecho informes hasta la fecha sobre ocho países y la información sobre su trabajo en Tayikistán y Senegal puede encontrarse en artículos sobre temas seleccionados. Aparentemente, el Fondo tiene la intención de publicar los informes pero es “esencialmente una cuestión de que consiguan la aprobación del país y del departa-mento geográfico (del FMI)”.24

Forma y estilo de los informes

La utilidad del análisis está conectada indud-ablemente con la forma y el estilo en los cuales se presenta. Desafortunadamente los estudios continúan siendo producidos en formatos que son más útiles al donante que comisiona el estudio que a quienes hacen las políticas del país o a otros agentes. ¡En Mozambique el AIPS sobre educación del Banco Mundial fue escrito en inglés y discutido con el gobierno antes de que tuvieran acceso a una versión en portu-gués! Según el Banco, “cuestiones de presu-puesto restringen las actividades de difusión de AIPS, pero los resultados se han discutido con el gobierno y el informe sí será traducido al portugués para hacerlo accesible al público en Mozambique” (énfasis del autor).

Además de la gran necesidad que los donantes sean más multilingües en su trabajo analítico, se debe hacer más para asegurarse que el análisis sea producido de una manera útil a los fabricantes de política y que fomente el debate público. Según un comentarista vietnamita, “un (AIPS) necesita ser diseminado en una lengua más simple, y usar menos lenguaje técnico, de modo que los lectores normales y los fabricantes de política puedan entenderlo” (Centro Vietnamita para el Análisis y la Previsión). Esta cuestión va ligada íntimamente a la cuestión de saber a quién se dirige este análisis. Los investigadores suelen presentar el análisis en un estilo que creen ser el más conveniente para el que lo utilizará, general-mente el comisionado. Si el AIPS debe solamente ser un producto útil para que

Antonio Nucifora


23 Véase www.worldbank.org/AIPS24 Conversación telefónica con Robert Gillingham, 9 Agosto 2005

préstamos que para facilitar los procesos nacionales de formulación de políticas, que permitan elegir y poner en ejecución las buenas políticas.

Un informe reciente del Banco Mundial indicó que “el proceso de AIPS debe implicar en la reforma a tantos actores como sea posible. La elección del tema de la reforma debe provenir de una amplia discusión de la estrategia nacional de reducción de la pobreza “(Banco Mundial, 2004: 8) Pero la mayoría de AIPS examinados que se han realizado hasta hoy no miran a diversas opciones de reforma sino que, por el contrario, examinan los efectos de atenuación de políticas predeterminadas. De los 18 informes de AIPS que Eurodad recibió del Banco Mundial, sólo tres examinan varias opciones de políticas.9 El método del FMI consiste principalmente en estudiar medidas de atenuación. Los términos de referencia de los AIPS del Fondo estipulan que el equipo trabajará con departamentos geográficos para “determinar el impacto probable de las medidas del programa en grupos vulnerables y, cuando sea apropiado, crear medidas compen-satorias.” El estudio sobre las implicaciones de la devaluación de la moneda en Djibuti es un ejemplo de este tipo de análisis – la investig-ación se interesa en un solo guión e identifica ganadores, perdedores y medidas posibles de mitigación.

Ninguno de los cuatro AIPS del Banco Mundial, seleccionados por Eurodad para un análisis detallado, se interesó en verdaderas alternati-vas de política (aunque preferencias diferentes, dentro de una lista corta, eran en algunos casos consideradas). El AIPS del BM sobre la reforma ghanesa de la electricidad examinó los impactos de los aumentos de tarifa en la gente pobre, así como la eficacia del sistema de tarifa para subvencionar familias pobres. Consi- deraba varias maneras de analizar este sistema de líneas eléctricas, pero “no precisó las diversas opciones de política para una reforma del sistema general de abastecimiento de electricidad” (Azeem, 2005).

El AIPS de reforma del algodón en Malí no mira a opciones alternativas de políticas para reestructurar el sector del algodón. En un principio, intentó analizar diversas formas de privatización, pero el AIPS fue reducido cuando la situación política en el país cambió. La nota de concepto inicial para el AIPS sobre el algodón en Malí indicaba que “el objetivo específico de este AIPS es determinar el impacto social y en la pobreza de las reformas del sector del algodón, y particularmente en lo que se refiere al impacto de políticas que

tienen como objetivo la liberalización de las funciones críticas del sector sobre los granjeros malianos”. En ese momento, la privatización del algodón era una condición del Banco Mundial - el gobierno maliano había acordado liberalizar el sector del algodón en su Carta de Desarrollo del Sector del Algodón del 2001, firmada con el Banco. Durante 2004, sin embargo, viendo las experiencias de las reestructuraciones del algodón en otras partes en África del Oeste, el gobierno maliano decidió posponer cualquier reforma importante hasta 2008. El AIPS del Banco se centra ahora en el impacto de diversos panoramas de tasación sobre las ganancias de los granjeros del algodón más bien que en las opciones de liberalización. El Banco Mundial influyó continuamente en el gobierno maliano para que no fijara precios artificialmente altos, en parte debido a la renta que el gobierno necesita para apoyar el sector. Sin embargo, en la actualidad, el AIPS no mira a diversas opciones que pudiesen apoyar los planes del gobierno maliano para seguir el modelo de su vecino, el Burkina Faso.

En Vietnam, el AIPS sobre empresas públicas diseñó un paquete de atenuación para traba-jadores desplazados por la privatización, y no consideró opciones para la reforma del sector. En este caso, sin embargo, no está claro en qué medida el programa de reestructuración de las EP - más que el paquete de compensación por sí sólo - debería haber sido el foco de atención de un AIPS. Este programa de reforma había sido escrito en la agenda del gobierno de Vietnam hacía ya cierto tiempo, para tratar la cuestión del bajo rendimiento de las EP (Hague, 2005, 8).

Existe una tendencia a examinar solamente políticas de reforma predeterminadas. Aunque se pueda considerar que la reforma de un sector particular sea necesaria, este método preestablecido no permite examinar diseños alternativos de reforma, para seleccionar la opción más favorable para los pobres.

8

“Pero la mayoría de AIPS examinados que se han realizado hasta hoy no miran a diversas opciones de reforma”

9 Éstos son: AIPS sobre las cosechas en Tanzania, que examine diversas combinaciones publicas-privadas; el estudio sobre energía en Yemen, que analiza diversas políticas que determinan los precios al consumo de la electricidad y de los productos del petróleo; y el estudio sobre la reforma de la protección social en Indonesia, que analiza diversos subsidios, concesiones y programas de trabajo.

“Para que los actores estén implicados con más eficacia, la información necesitará diseminarse pro-activamente en idiomas, formas y estilos que estén apropiados a cada audiencia.” (DFID,2005)

“La política del Banco Mundial, como la de muchas IFI, ha sido siempre no muy transpar-ente. El acceso a los documentos sucede normalmente muy tarde y no por vías formales.” (Plataforma contra la Pobreza, Bolivia)

¿Para qué sirve la difusión?

Un proceso abierto de elaboración de políticas, que facilite el debate público, requiere compartir la información de manera transpar-ente en todas las étapas. Mientras la información sobre impactos de la pobreza de los programas de reforma puede ser requerida para los trámites de préstamo del donante, es fundamental reconocer que esta información debería ser útil sobre todo a los hacedores de políticas y actores nacionales. Los ciudadanos tienen derecho en saber, y en participar en las políticas que afectan sus vidas. Además, la investigación será probablemente más utilizada en la fabricación de políticas si “ha habido una estrategia clara de comunicación a lo largo del proceso de investigación” (Bridging Research and Policy, 2005). Más allá de eso, si buenos informes analíticos se hacen disponibles al público, los ciudadanos pueden utilizar esa información para presionar a los gobiernos para poner en ejecución políticas favorables para los pobres. El acceso a la información da a la gente más pobre los recursos necesarios para desafiar intereses políticos de mayor alcance.

Las secciones anteriores han ilustrado algunos de los defectos de difusión de la información, en la decisión del agenda y en la participación en la investigación. La difusión pro-activa de informaciones implica mucho más que hacer públicos los informes al final del proceso de investigación. Solesbury señala que el diálogo es mucho más fructuoso que la simple publicación para influenciar políticas y práctica. Esto significa usar una amplia variedad de medios de comunicación, tales como informes, talleres y prensa (2003). Desafortunadamente, nuestra experiencia demuestra que incluso el requisito mínimo de publicación no se ha seguido en muchos casos, y existen pocos ejemplos de estrategias de comunicación y de uso de diversos medios.

El Banco Mundial y el FMI han sido particular-mente poco eficaces en lo que se refiere a publicación de análisis y en términos de diseminación del análisis en el país.

La forma y el estilo de cómo esta información se disemina también se ha criticado.

La Comisión de Planificación del Desarrollo Nacional tiene copias de los cinco estudios y está planeando diseminarlos a mediados del 2005. No obstante, a la hora de imprimir este informe, ninguna difusión había ocurrido. En el caso del AIPS sobre electricidad, los miembros del Banco Mundial implicados tienen interés en que este informe esté diseminado en el país, pero ellos mismos todavía no lo han publicado en su web. Tampoco los otros donantes (DFID, UNDP, GTZ) que financiaron los otros estudios en el país han tomado medida alguna para diseminar su análisis.

En Malí, el ámbito versátil de la reforma del algodón, y la falta de plazos obligatorios para acabar la investigación hace que el informe de Malí todavía no está terminado. No se ha compartido todavía ningún anteproyecto con el gobierno de Malí. Debería haber sido presen-tado a finales de agosto del 2005, pero fue pospuesto.

De los tres estudios AIPS financiados por el Banco Mundial en Nicaragua que fueron examinados, no se ha publicado todavía ninguno en la web del Banco Mundial. Los estudios sobre Educación para Todos y sobre reforma fiscal están disponibles en la web del gobierno, aunque muy bien ocultados. Uno tendría que saber por adelantado dónde están para encontrarlos, pues no pueden alcanzarse directamente con una búsqueda desde el portal público principal. El estudio sobre el CAFTA y la reforma agricola no está disponible al público, y todavía dice “no distribuir por favor”. En Vietnam, los tres estudios que componen el AIPS sobre la reforma de las empresa publicas están disponibles en la web del Banco Mundial

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“Pienso que los patrocinadores o los donantes de AIPS deben insistir en que las agencias a cargo de AIPS tienen que hacer públicos sus resultados.”

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1

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MaliVietnamGhanaNicaragua

Gráfico 4: Difusión de estudios

Difusión de estudios AIPS en una selección de países

No de estudios

No disponible públicamente

(Nicholas Adamtey, ISODEC, Ghana)


4c Difusión limitada

Caja 1. Opciones condicionadas

Muchas reformas analizadas son ya condiciones del Banco Mundial para préstamos. En Tanzania la reforma de cooperativas agricolas era una condición necesaria para el préstamo del Banco. El Documento del Programa para el segundo Crédito de Ayuda para la Reducción de la Pobreza (PRSC 2) indicó claramente que una condición para PRSC 3 sería la “aprobación por parte del gobierno de una estrategia para reformar dos cooperativas agrícolas” (Banco Mundial, 2004c: 3). El Banco Mundial realizó un AIPS sobre la reforma de cooperativas agrícolas, pero el débil proceso de este AIPS no contribuyó a ninguna apropiación, tampoco a alguna presión para el cambio. Tanzania ahora recibirá US$ 25 millones menos que esperado en su nuevo acuerdo de préstamo del Banco, debido que las recomendaciones de AIPS no se han puesto en ejecución.

En Ghana, una de las condiciones necesarias para recibir el PRSC del Banco Mundial, era que el sistema de abastecimiento de la electricidad fuese objeto de una asociación del sector público con el privado.

La privatización del sector del algodón en Malí había sido una condición del Banco Mundial. Mientras que esto ya no es oficialmente verdad, según un empleado del Banco Mundial, Malí no se moverá hacia un PRSC hasta que sigua adelante con su reforma del algodón. Malí todavía sólo recibe un Préstamo de Política de Desarrollo del Banco, en vez de un Crédito de Ayuda para la Reducción de la Pobreza - que sería más importante y multi-anual - a pesar de cumplir con los criterios básicos para este último.

9

¿Es el ritmo de los AIPS apropiado?

Otra limitación de los AIPS que alimenta la discusión política es la tendencia del análisis a ser realizado o presentado después de que se hayan tomado las decisiones. Investigación propia de Eurodad ha demostrado que:

ciertos AIPS se han realizado demasiado tarde para influenciar las reformas de las políticas; y

otros estudios financiados por AIPS atribuidos por el Banco Mundial han resultado no estar conectados con ningún tipo de reforma de políticas.

En 2004, la oficina del Banco Mundial en Vietnam indicó al equipo central de AIPS del Banco en Washington que además del AIPS sobre la reforma de las empresas públicas (EP), habían emprendido tres AIPS sobre la accesión a la OMC, la reforma agraria y del sector del café, y planeaban otro más sobre la reforma del IVA. No obstante, la investigación de Eurodad ha demostrado que de estos cinco, tres han sido abandonados y solamente uno ha tenido un impacto en el diseño de reformas. El AIPS sobre la OMC no fue terminado debido a debilidades en la metodología inicial de investigación; el análisis sobre café era un estudio relativo a un sector no ligado a una

reforma; el análisis agrícola todavía tiene que ser comenzado y no se liga a ninguna reforma; y el análisis del IVA no esta avanzando y tampoco esta ligado a ninguna reforma (Hague, 2005: 4). La accesión a la OMC de Vietnam es un ejemplo claro de donde habría sido extrema-damente útil llevar a cabo más análisis, (especialmente para considerar los muy temidos impactos negativos sobre la economía rural), pero desafortunadamente este estudio de AIPS no fue terminado. Otro análisis sobre comercio apoyado por el Banco llegaría demasiado tarde para alimentar el proceso de negociación.

En Nicaragua solamente uno de los tres AIPS fue realizado antes de que las reformas fueran decididas. El AIPS sobre agricultura y CAFTA fue elaborado demasiado tarde para alimentar las negociaciones de CAFTA. Además, todavía no es un documento público. El AIPS sobre reforma fiscal fue realizado varios meses después de que la reforma hubiera sido puesta en marcha. Un AIPS sobre reforma del agua está en curso en Nicaragua, pero a pesar de que la discusión sobre una nueva ley de agua tendría que haber comenzado ya con el primer préstamo PRSC del Banco, “no será hasta PRSC2, cuando el control de las instalaciones del agua se haya entregado ya a los sectores privados, que un AIPS será iniciado sobre el régimen de la tarifas” (Wood, 2005).

En Malí, el AIPS sobre la reforma del algodón fue iniciado a principios del 2004, cuando el gobierno maliano todavía estaba planeando privatizar el sector (véase la Caja 1). Ahora el AIPS se centra en diversos impactos de varios panoramas de tasación. Sin embargo, todavía no está claro cómo este estudio dará lugar a decisiones sobre reformas del algodón10, particularmente porque los precios del algodón para los tres próximos años fueron fijados por el gobierno en febrero del 2005. El ejemplo del AIPS de Malawi sobre la reforma de las cooperativas de comercialización agrícolas es un buen ejemplo de un análisis presentado cuando ya se habían tomado las decisiones de reforma (véase Caja 4), con los resultados del estudio solamente publicados en el país después de que el parlamento, en una sesión planeada al ultimo momento, apruebe una ley que facilitaría la privatización.

¿Dónde están las políticas?

“Es tiempo que el BM entienda de verdad la economía política del cambio.”11 Ian Johnson, Vice presidente del Banco Mundial

10 El AIPS sobre algodón de Malí todavía no estaba disponible por parte del Banco Mundial en agosto 2005 11 Discurso de lanzamiento de AIPS TIPS Sourcebook, París, 15 de junio del 2005

16

¿Coordinación con otros donantes?

El diálogo era relativamente bueno entre los donantes en Ghana, en coordinación con la Comisión Ghanesa de Planificación del Desarrollo Nacional. En Nicaragua, los resultados de los AIPS sobre la ley de reforma fiscal, puesta ya en ejecución, fueron presenta-dos durante un taller en el cual el Ministerio de las Finanzas y algunos donantes estaban presentes. Sin embargo, no se implicó a ningún otro donante en los estudios sobre educación, agricultura o algodón, respectiva-

“La manera en la cual se acarrean los talleres es importante si se quiere una participación significativa y útil para todos los interesados.”

Caja 4: ¿Calidad de la inclusión?

Malí: Los procesos de reunión son importantes para la participación

En mayo del 2005 el Banco Mundial llevó a cabo una reunión en Bamako, llamada “Pobreza en Malí: Situación y Perspectivas.” A este acontecimiento asistieron aproximadamente 40 personas de varias OSC, donantes, investigadores y algunos representantes del gobierno de Malí. Una sesión de dos horas, en este evento de una duración total de un día, fue destinada a presentar los resultados iniciales del AIPS sobre la reforma del algodón, con otra sesión de 45 minutos reservada para recoger ideas para la investigación del Banco Mundial sobre el proceso PRSP.

Este evento ilustró claramente porqué la manera en la cual se acarrean los talleres es importante si se quiere una participación significativa y útil para todos los interesados.

En la sesión de debate sobre los resultados de AIPS, los participantes oyeron una presentación técnica Power-point, secciones importantes de la cual no eran inteligibles para no-economistas. La presentación fue hecha extremadamente rápido, y no dieron a los participantes ningún documento impreso para consultar antes, durante o luego. No estaba tampoco claro en la presentación cuáles eran las intenciones de la investigación, y cómo estaba ligada a las cuestiones de reforma del algodón. Estos factores limitó la aportación de los participantes.

mente. Es preocupante que en Nicaragua, la Unión Europea no tuvo ninguna implicación en el AIPS sobre la reforma de la educación, dado que es el donante más grande a este sector del país. Y en Malí, no hubo coordinación con otros donantes en el país. En Vietnam el AIPS sobre reforma de las EP no implicó a ninguna otra organización donante, aunque fue coordinado inactivamente con los programas del FMI, ya que la reforma de la EP era también una condición del ECRP (Hague, 2005).


empujar más a sus gobiernos para que pongan sus políticas en ejecución. Un encuestado de Tanzania insistió en el hecho que una mayor participación en el estudio de las cooperativas agrícolas de Tanzania, desde un principio, hubiese aumentado la probabilidad de que la reforma fuese llevada a cabo:

“Nuestro pensamiento es - hagamos que estas cosas sean participativas desde el principio. Se implica a los medios, a los diversos actores, y así la gente sabe lo que se está estudiando. La gente puede contribuir al diseño de instru-mentos, al diseño de los temas que se estudi-arán, y así el pueblo se interesará en las cuestiones que producirán esos estudios” (Profesor Haidari Amani, Economic and Social Research Foundation, Tanzania).

Mirando a los estudios más detenidamente se pueden ver algunos de los defectos de la participación en AIPS. Esto se ve mirando a quién ha participado en el debate sobre AIPS, a la calidad de ese diálogo y qué nivel de coordinación existe con otros donantes.

Solo en algunos casos se puede apreciar buenas conexiones con los que hacen las políticas, porque mayoritariamente, la participación se ha limitado a unos pocos agentes. En Vietnam hubo un buen diálogo con el personal en el

Ministerio de las Finanzas, y hubo algunas consultas con los agentes afectados, aunque no está claro si las reivindicaciones de los trabajadores fueron oídas con eficacia en los dos talleres llevados a cabo. En Nicaragua, el AIPS sobre reforma de la educación fue considerado por el representante del Banco Mundial como un proceso muy “cerrado”, y el Banco mismo reconoce que el estudio “no alimentó ningún diálogo abierto y transparente con otros agentes para debatir del enfoque y metodología, de la selección del equipo técnico para la investigación, ni de los resultados” (Acevedo y Peralta, 2005). Además no fue consultado el “Foro para la Educación y el Desarrollo Humano” nicaragüense, que reúne a la mayoría de las organizaciones y a muchos individuos que trabajan en el campo de la educación en el país.

No obstante, en Ghana, el gobierno estuvo mucho más implicado en la elaboración de los términos de referencia, y en comisionar los estudios. Grupos de la sociedad civil también fueron representados en algunos de los comités de dirección, que fueron instalados para cada AIPS realizado (Azeem, 2005). El hecho de que varias ONG ghaneses de políticas y cabildeo entrevistadas por Eurodad nunca habían oído hablar de AIPS sugiere que esta participación fue algo limitada.

El método AIPS reconoce la importancia de considerar los factores multidimensionales que influencian y están influenciados por las reformas. Algunos análisis han sido llevados a cabo, en muchos AIPS, para determinar los ganadores y los perdedores de las reformas, pero el enfoque ha sido demasiado confinado. El sistema político más extenso, las institucio-nes informales y formales, los incentivos y las estructuras del poder aun no se están conside-rando seriamente. A pesar de la escasa consideración de los aspectos sociales, políticos e institucionales, se suele reconocer que la metodología de investigación de los AIPS a menudo ha sido sofisticada. El Centro para el Análisis y la Predicción constató que el AIPS en Vietnam “se hacía de manera rigurosa, y en Ghana se reconoció que la metodología era mucho mejor respecto a estudios anteriores: “la metodología era nueva, (...) comprensiva y basada en evidencia, y fue más allá de la revisión de la literatura y los estudios documentales que han sido realizados en el pasado, al incluir opiniones de beneficiarios de los servicios” (Azeem, 2005).

La carencia de equipos multidisciplinarios ha contribuido sin duda en dar análisis sociales, institucionales y políticos flojos en los estudios mismos. No se realizó ningún análisis social en el AIPS sobre EP en Vietnam, que fue basado predominantemente en análisis económico y datos cuantitativos. Además no se ha prestado la suficiente atención a las cuestiones sociales y de pobreza en el AIPS sobre la accesión a la OMC. Otro análisis, actualmente en curso, sobre la accesión a la OMC de Vietnam “se refiere al impacto posible sobre los niveles de la producción sectorial y no se extiende para considerar los impactos potencialmente importantes en la pobreza y lo social sobre los productores y los consumidores” (Hague, 2005). En Nicaragua el estudio sobre el impacto de CAFTA en la agricultura también tiene un fuerte enfoque económico, que no considera la “correlación entre las políticas comerciales, la estructura agraria, las estrategias de los agentes, los mercados, las instituciones y políticas agrarias, los cuales son particular-mente importantes cuando se examinan las complejidades del desarrollo rural” (Acevedo y Peralta, 2005).

El estudio maliano sobre la reforma del algodón se centra sobre todo en la elección del gobierno entre subsidar al algodón o invertir en la educación. Esto incluye un análisis de la viabilidad para diversos grupos de productores de algodón para poder continuar produciendo algodón, basándose en varias posibilidades de tasación. Mientras parece que el análisis de las diferencias existentes entre los grupos de productores de algodón es bueno, el estudio no considera los factores institucionales y sociales que rodean el cultivo del algodón en Malí. Un ejemplo de esto es el incentivo para comenzar o para continuar una producción de algodón, pues es uno de los pocos medios para tener acceso al crédito para otras actividades. El estudio no parece tener en cuenta el efecto de los precios artificialmente bajos del algodón en el mundo, en su análisis de viabilidad para los malianos de seguir ejerciendo en este sector.

Conclusión

El reconocimiento de la necesidad de ir más allá de modelos económicos ha llevado las IFI a realizar análisis de países más específicos al contexto. Sin embargo, los donantes todavía tienen que hacer mucho más para asegurarse que sus programas de préstamo estén bien informados por opciones de políticas alternati-vas, y no sólo por cambios de menor importan-cia o medidas de atenuación para diseños predeterminados de políticas. Ligar la investig-ación a las políticas también requiere que los mandatarios de AIPS mejoren la sincronización de la agenda de reformas, para que el análisis sea útil para los que las implementan. Finalmente, los factores políticos, sociales e institucionales que influencian y están influenciados por reformas de las políticas deberían tomarse más en cuenta. Un nuevo libro de fuentes del DFID y del Banco Mundial sobre análisis institucional, social y político podría ayudar a asegurarse de que estos factores ocupen una posición más central en la investigación de AIPS.

10

“Conozco dos de los estudios, que considero ser muy técnicos, careciendo de enfoque participativo y de un análisis más profundo de la relación entre pobreza y política”

“Siempre hemos pensado por aquí que si de verdad se quiere promover reformas, lo que cambia todo es la manera de hacer el estudio.”Profesor Haidari Amani, Economic and Social Research Foundation, Tanzania

“Los gobiernos se ven forzados, en efecto, a adoptar políticas introducidas por agencias exteriores como si fueran las suyas - sin autonomía política verdadera para diseñar estrategias propias. Que se muestren reacios, o carezcan de entusiasmo en este proceso, no debería sorprender a los donantes.” Terry McKinley, UNDP

4 AIPS e implementación de políticas – ¿un proceso abierto?

Maite Matheu, Oxfam GB, Honduras

Sin embargo, en Ghana, el estudio del Banco Mundial sobre reforma de la electricidad incluyó a investigadores nacionales y un poco de instrucción. El AIPS comenzó con “una instrucción sobre tarifas para los consultores de la investigación de parte de los expertos, incluyendo a un consultor del Banco Mundial, y a funcionarios de la Compañía Eléctrica de Ghana, que explicaron su sistema de enumer-ación para permitir la selección de las familias para las entrevistas” (Azeem, 2005).

Se suele reconocer que las negociaciones sobre asistencia pueden poner una presión excesiva sobre la capacidad administrativa de los países en desarrollo, y puede deteriorar el desarrollo institucional más bien que consolidarlo. Los donantes se han comprometido en evitar que se creen estructuras de gestión y gobernación paralelas bajo la agenda de París Aid Effectiveness.22 Los AIPS analizados muestran una amplia variedad de situaciones; desde una integración relativamente eficaz en las estructuras nacionales existentes, hasta el uso de estructuras de donación paralelas que se ligan mal a los procesos nacionales de investig-ación, que quedan fuera de todo debate nacional.

En Ghana los AIPS están incluidos dentro de la Comisión Nacional de Planificación del Desarrollo (véase la Caja 2). Ésta es la agencia estatal ghanesa “que es responsable de planear, supervisar, evaluar y coordinar programas y políticas” (Azeem, 2005) y que desempeñó un papel clave en la realización de los cinco AIPS que fueron desarrollados en Ghana. Coordinó la creación de una dirección provisional y de comités técnicos para cada estudio. Aunque el AIPS todavía está consid-erado por muchos como algo decidido por los donantes, esta estructura proporciona mejores oportunidades para que la evidencia producida esté ligada a procesos políticos e implementa-ciones de políticas nacionales.

Sin embargo, en Nicaragua, una oportunidad de apoyar el debate nacional sobre la reforma fiscal fue echada a perder debido al retraso del estudio AIPS. En la preparación para esta reforma, establecieron a un comité específico voluntario y consultivo para hacer recomenda-ciones al gobierno. Una de las peticiones del comité en ese entonces era tener más informa-ciones sobre los impactos sociales y económi-cos de la reforma. Este comité específico habría sido una estructura oportuna sobre la cual realizar el AIPS, si se hubiese hecho a tiempo. No está claro porqué este estudio fue realizado tan tarde por el Banco.

¿Amplia inclusión de actores?

En general, los AIPS no han conseguido respetar los principios de amplia participación e inclusión de los actores. La poca participación en el proceso de AIPS está obstaculizando el potencial que tiene esta clase de análisis de fomentar el debate público sobre políticas alternativas y generar apoyo ciudadano para un cambio favorable a los pobres. La partici-pación de las organizaciones de la sociedad civil y de los parlamentarios ha sido particular-mente floja.

La encuesta de Eurodad fue realizada en 20 países, sobre 69 organizaciones de sociedad civil implicadas en trabajos de políticas y asesoría, la gran mayoría de las cuales está implicada activamente en el proceso de ERP. Los resultados de este estudio ilustran la enorme carencia de conocimiento sobre los AIPS realizados en sus propios países.

Las organizaciones de sociedad civil menciona-ron una carencia de transparencia y procesos consultivos flojos, por parte de los donantes y de los gobiernos, como razones potenciales de su falta de información. Todas las organizacio-nes opinan que la participación en AIPS e información sobre estos últimos serían útiles en sus esfuerzos para influenciar los procesos de reforma de las políticas. Joseph Asunka del Centro para el Desarrollo Democrático de Ghana dĳo “mi organización tiene como objetivo mejorar el contenido democrático de las políticas publicas, y realzar la buena gobernanza de los PRSP. La información sería así relevante, porque podríamos utilizar nuestras habilidades de cabildeo para influenciar la reforma de políticas.” Si los medios de comunicación y el público están informados sobre análisis favorables a los pobres, podrían utilizar estos últimos para presionar a sus gobiernos. La gente afectada por la reforma en cuestión puede también

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“Los AIPS han consultado poco a la sociedad civil y al público en general”

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40

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80

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Han oído hablarde AIPS

Activo en PRS Gráfico 3: Conocimiento de AIPS por parte de las OSC

Bajo conocimiento de AIPS por parte de las OSC

% de OSC entrevistadas

92%

26%

(Ugandan Debt Network)


22 Véase http://www.oecd.org/dataoecd/0/27/34504737.pdf para la Paris Declaration on Aid Effectiveness

11

4a ¿Quién decide?

“Los actores nacionales deberían estar implicados en todo debate que se refiera a AIPS potenciales, y deberían ser los primeros en identificar qué políticas analizar, apoyán-dose en debates domésticos y estrategias nacionales” (DFID, 2005).

Los donantes han insistido en varias ocasiones en el hecho de que los países del sur deberían tener el control de los programas de desarrollo y reforma. Sin embargo el Banco Mundial sigue decidiendo muchos AIPS por sí mismo, debilitando el potencial que tienen éstos para convertirse en una parte de los procesos de políticas nacionales. De hecho, los AIPS corren el riesgo de ser considerados como otro requisito para tener acceso al financiamiento de los donantes, según la fundación SEND en Ghana y otros que contestaron a una encuesta de Eurodad. En la reciente revisión de las condiciones del Banco Mundial13, los AIPS fueron nombrados por el 58% de los gobiernos como una carga más grande que las condicio-nes fiduciarias. Esto no es un argumento en contra de la determinación de los impactos probables de las políticas, sino más bien un desafío para que el Banco Mundial, y otros, mejoren su manera de realizar AIPS, para que sean más relevantes para los actores naciona-les. Se debe cambiar radicalmente la manera de elegir los temas de los AIPS.

Las iniciativas para AIPS siguen sin duda decidiéndose en las oficinas de los donantes. Aunque, en ciertas situaciones, esto pueda ser

algo inevitable, deberían ser los agentes nacionales quienes toman las decisiones. Algunas iniciativas interesantes existen, en las cuales los agentes nacionales desempeñan o comienzan a desempeñar un papel más activo en el control del proceso de selección de los asuntos de AIPS. Ejemplos existen en Ghana (véase Caja 2), y más recientemente en Tanzania, donde después de tener hasta hoy una implicación nacional muy limitada en la selección de asuntos, el Grupo de Investigación y de Trabajo sobre Análisis de Tareas, que es un órgano consultativo del estado, ha recibido ahora el mandato de identificar los temas para la investigación de los cinco próximos años.14 En Honduras, también, el gobierno tiene cada vez más responsabilidad en la selección de temáticas, y en la dirección del proceso con la unidad técnica de PRSP dentro del gobierno (UNAT), que desempeñaba un papel dominante en el proceso.

No obstante, el proceso de selección de los asuntos de AIPS permanece en gran parte dominado por los donantes, con limitada transparencia, participación o debate público. Sólo dos de las 65 organizaciones de sociedad civil examinadas por Eurodad tenían conocimiento de cómo se seleccionaban en su país los asuntos de estudio.15

Un encuestado de Ghana sabía de reuniones convocadas por la Comisión de Planificación del Desarrollo Nacional (véase Caja 2), y un encuestado de Honduras había oído hablar del proceso de selección.

Al principio pienso que eran decisiones tomadas entre el gobierno y los donantes, pero el UNAT (unidad técnica de PRSP dentro del gobierno) dĳó en noviembre del 2004 que los asuntos prioritarios fueron seleccionados basándose en consultas de las ARP con la sociedad civil. (Sarah Hunt, Trócaire)

“Solo dos de las 65 organizaciones de sociedad civil examina-das por Eurodad tenían conocimiento de cómo se seleccionaban en su país los asuntos de estudio”

12 Véase investigación de ESRC Red para Políticas Basadas en Evidencia y Practica: www.evidencenetwork.org y el programa ODI de Investigación en Políticas y Desarrollo: www.odi.org.uk/RAPID/ 13 Revisión de las Condiciones del Banco Mundial, Junio 2005, 2514 Entrevista telefónica con Prof. Haidari Amani, ESRF, Tanzania. El grupo de Investigación y Análisis es un subgrupo del Sistema de Supervisión de la Pobreza, instaurado como parte del PRSP y del Proceso de Revisión del Gasto Público.15 De los 69 cuestionarios rellenados, cuatro vinieron de represent antes gubernamentales.

Es bien sabido que la formulación de políticas es un procedimiento complicado, y que no existe una relación linear entre la generación de evidencia y su uso en procesos de políticas. El uso de evidencia en la formulación de políticas no es fácil y depende en parte de la confianza demostrada por los agentes. No obstante, parece que existe un consenso en la importancia de implicar a los responsables en la creación de investigación, la importancia de tener conexiones entre los investigadores y los que formulan las políticas, y la necesidad que las estrategias sean comunicadas de manera clara para mejorar su impacto.12 La evidencia será probablemente más utilizada en la formulación de políticas si se crea a través de estructuras y de instituciones nacionales, de

una manera participativa y transparente que anime el debate público y la movilización de diversos grupos quienes luchan por el cambio.

Si se realizasen los AIPS de manera transpar-ente y participativa, y el debate público fuese promovido activamente, contribuiría a un proceso de política más abierto y a una mejor puesta en práctica de los cambios de política. Así pues el proceso de cómo la evidencia es creada e integrada en el proceso de política es tan importante como la calidad del análisis en sí. La manera con la cual se seleccionan los temas de los AIPS, cómo se realiza la investig-ación (y por quién), y cómo se diseminan los AIPS, son todos factores influyentes que serán debatidos en esta sección.

14

19 Kvam, Paris AIPS network meeting, Junio 200520 Entrevista con Qwentin Wodon, economista en el Banco Mundial, Julio 200521 La colaboración entre el Banco y el Instituto Nacional de Estadística para la identificación de la pobreza en Malí es una area en la cual se ha incorporado cierta construcción de capacidad al trabajo analítico.

En el caso del FMI, el equipo de AIPS no tiene ninguna estructura para contratar a consul-tores locales para hacer el trabajo de AIPS. Y el tablero abajo demuestra que la mayoría de AIPS comisionados por el Banco Mundial continuan siendo realizados por los economis-tas del Banco Mundial con una participación limitada de investigadores nacionales o de equipos multidisciplinarios. La maximización de la oportunidad para la capacitación en los

países en desarrollo se puede facilitar asegurándose que agentes nacionales estén implicados en la investigación y que los AIPS estén ligados a las estructuras nacionales existentes, y que el aprendizaje sea un elemento explícito de la metodología.

Como puede verse en el tablero 3, ha sido poco el uso de investigadores nacionales en los países estudiados por Eurodad. Un argumento frecuente para no usar a investigadores nacionales es la falta de capacidad de análisis en el país. No obstante, como un funcionario del Banco Mundial ha destacado, la capacidad para ciertos aspectos de la investigación existe a menudo, y los investigadores nacionales (especialmente en ciencias sociales) a veces sólo necesitan cierta ayuda en cómo empezar la investigación y hacerla relevante y eficaz para los fabricantes de políticas.19

La poca participación de investigadores nacionales en el análisis también deteriora el potencial para un buen análisis de las cuestio-nes de economía política que lógicamente requieren conocimiento y comprensión de las realidades políticas locales. Como un antiguo empleado del Banco Mundial escribió, “cuando las reformas son institucionalmente y políticamente complejas (...), el conocimiento

“El proceso debe ser dirigido localmente y utilizar conocimientos locales sobre pobreza y cuestiones sociales. Los investigadores locales serían mucho mejores”Donante bilateral, Malawi


Country AIPS Investigador(es) principal(es) Investigador(es) segundario(s)

Ghana Reforma Electricidad

Banco Mundial, RAMBOLL (consultor externo)

KITE (Instituto de investigación ghanés)

Malí Reforma algodón

Consultor Banco Mundial(economista) y economistas Banco Mundial

Instituto de investigación de Malí (sólo recogida de datos)

Nicaragua Reforma educación

Consultor Banco Mundial(economista) N/A

Nicaragua Reforma fiscal

2 consultores externos (economistas) N/A

Nicaragua CAFTA Economista local Banco Mundial, Experto comercio Costa Rica, Economista Politico Nicaragua

N/A

Vietnam Reforma EP Economista Banco Mundial, AIPS era una serie de tres estudios del Banco

N/A

Vietnam Accesión a la OMC

Dos economistas de la Universidad de California en Berkeley (comisionados por BM Vietnam)

Después de negociación OMC, la Academia de Ciencias Sociales de Vietnam continua el análisis

Tablero 3: ¿Quién llevó a cabo la investigación?

y las habilidades analíticas del personal de Banco pueden ser menos relevantes, y en el peor de los casos, pueden reemplazar un conocimiento local más relevante” (Morrow, 2004, 19).

En Malí, un instituto de investigación nacional fue contratado para recoger datos primarios para el estudio del algodón del Banco Mundial. El consultor del Banco Mundial mandó al

instituto de investigación recoger los datos pero no analizarlos. Estos datos fueron enviados a Washington para el análisis por el Banco Mundial, que había quitado el control del estudio a un consultor externo. El Banco detiene estos datos por el momento, pero una vez que se acabe el AIPS y los datos estén presentados con el análisis del banco, serán puestos a disposición de todos para que los analicen, si lo desean.20 Se perdió así la oportunidad para desarrollar la capacidad analítica local, pues los datos fueron sacados del país para ser analizados en otra parte.21 El reparo del banco por compartir estos datos hasta que se haya publicado su propia investig-ación es también altamente cuestionable, especialmente si tiene algunas dudas sobre la calidad de los datos.

En Nicaragua, no hay evidencia de que alguna capacitación se haya integrado a la investig-ación, y no se ha usado a investigadores nacionales; mientras que en Vietnam la investigación de SCFUK/Eurodad mostró su preocupación por “la carencia de capacitación dentro del proceso analítico, que está consid-erado por muchos como una prioridad. Esos países que pueden llevar a cabo AIPS con eficacia y sacar ventaja de la capacitación directa o indirecta tendrán menos necesidades de capacidad en el futuro, y serán más capaces de perpetrar análisis completos ellos mismos” (Hague, 2005, 8).

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Caja 2. Un precedente positivo en Ghana

El proceso para realizar estudios de AIPS en Ghana (incluyendo la selección de temas) ha sido dirigido en gran parte por la Comisión de Planificación del Desarrollo Nacional (CPDN), un cuerpo gubernamental responsable también de supervisar el proceso de ERP. Incorporar un AIPS en esta estructura ha permitido más control nacional del proceso que en otros países.

A principios del 2003, el gobierno de Ghana acogió una serie de talleres nacionales para debatir de las oportunidades de AIPS en Ghana. Este proceso fue manejado por el CPDN y financiado por DFID. Los ministerios y departamentos interesados del gobierno, junto con representantes de DFID y del BM, atendieron a estos talleres. Examinaron las cinco áreas temáticas de la Estrategia de Reducción de la Pobreza en Ghana (ERPG) y seleccionaron una lista preliminar de 16 asuntos potenciales para el análisis.

Fue decidida una lista final con cinco asuntos, que incluyen Descentralización, Vulnerabilidad y Exclusión, Agricultura, Precio del Petróleo y Tarifas de la Electricidad. En un principio, los últimos dos no estaban entre las áreas identificadas como prioridades, pero fueron incluidos después por petición de los donantes. El gobierno de Ghana se quejó de que el estudio sobre Tarifas de la Electricidad provenía de los donantes y era reacio a incluirlo hasta que “DFID Ghana intervinó y llegó a un compromiso, consiguiendo que el gobierno tratará este AIPS como si fuese del Banco” (Azeem, 2005).

El proceso de selección en Ghana es el más público y abierto entre los casos que Eurodad ha examinado, utilizando el ERPG como punto de partida e involucrando a los ministerios y los departamentos ghaneses interesados. No obstante, ese proceso fue en parte socavado por la insistencia del Banco Mundial en incluir un asunto que no formaba parte de la lista original de prioridades. La poca implicación y comunicación con los parlamentarios, las organizacio-nes de sociedad civil y los medios de comunicación, limitaron la posibilidad de que los ciudadanos se movilizaran para animar al gobierno ghanés a implementar diseños de políticas surgidos durante el análisis y que favorecerían a los pobres. Algunas OSC ghanesas, por ejemplo, han procurado centrarse más sobre la vulnerabilidad en el segundo ERPG que está actualmente bajo discusión. Sin embargo, no conocían el AIPS financiado por el DFID sobre este asunto, y tampoco pudieron, una vez informadas por Eurodad, tener acceso a este documento para contribuir a sus esfuerzos de cabildeo.

“Las cuestiones macroeconómicas siguen siendo excluidas”

16 Conversación con Robert Gillingham, 9 Agosto 200517 Conversación con ex-miembro del Fondo, 8 agosto 2005 18 Sin embargo, NORAD, DFID y el Banco Mundial trabajan ahora en el desarrollo de una estrategia para edificar las capacidades en el AIPS para instituciones del sur, que será implementado en el 2006.

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Caja 3: AIPS en el espacio fiscal en Ruanda

Ruanda: el estudio DFID muestra la viabilidad de más gasto publico

Uno de los pocos AIPS que se han realizado en los marcos fiscales y monetarios, fue el financiado por DFID en Ruanda sobre el aumento del déficit público. Este estudio desafió los límites en el gasto del FMI y recomendó un nivel perceptiblemente más alto de gasto financiado por préstamo. Sin embargo, el FMI no cambió su política, argumentando que el estudio no era lo suficientemente robusto. No obstante, DFID cree que el estudio probablemente dió al gobierno ruandés una cierta justificación para desafiar las creencias del FMI y para que ambos lados tengan un discurso más moderado (Bird et al. 2005).

Es importante hacer un análisis claramente robusto si se quiere ser influyente, por lo cual los gobiernos e investigadores nacionales necesitan tener apoyo para aumentar su capacidad de investigación macroeconómica. Sin embargo, los que hacen las políticas necesitan, al mismo tiempo, un “acceso a una gama más amplia de ayudas, con visiones más heterodoxas” (Martin y Bargawi, 2004: 46) si quieren poder desafiar algunas de las ortodoxias de las recomendaciones del Fondo (muy refutadas en la literatura académica), en sus negociaciones con el Fondo en la práctica.

Amplia participación y compromiso de las partes, son principios claves del proceso de ERP, y su importancia se puede ver también en los principios del Banco Mundial y de DFID para realizar AIPS. La Nota de Buena Práctica del Banco Mundial, por ejemplo, indica que “el proceso de AIPS deberia implicar a tantos agentes claves en la reforma como sea posible, incluyendo sociedad civil” (Banco Mundial, 2004a: 8). La inclusión de agentes nacionales en la investigación y en la participación al proceso contribuiría a un proceso más sostenible, y aumentaría la utilidad de la investigación basada en evidencia para los que hacen la políticas.

¿Utilizando al máximo el conocimiento y las capacidades locales?

Uno de los objetivos de AIPS, según la Nota de Buena Práctica del Banco Mundial y los

Principios para la Buena Práctica de DFID, es que los AIPS deben contribuir a capacitar el personal nacional. En general este objetivo se está considerando escasamente. También existe un potencial desaprovechado para usar a más investigadores nacionales en el análisis. Mientras que el Banco Mundial y el FMI verían de buen ojo que otras hagan esta clase de análisis, hay pocos ejemplos, hasta hoy, de medidas tomadas para animar a más investig-ación nacional, o para capacitar a los que hacen las políticas e investigadores nacionales.18

Como vimos en la sección 4a, los AIPS continuan siendo en gran parte dirigidos desde el exterior. Esto se refleja en la poca partici-pación de agentes nacionales en la investigación.

4b ¿Quién está realizando AIPS? ¿Quién participa?

El dirigente de los AIPS en el Fondo defendió este enfoque aludiendo que el análisis de marcos macroeconómicos no es posible debido a su complejidad, que las cuestiones estruc-turales son “componentes de un marco macroeconómico” y que “independientemente de qué políticas se van a seguir, lo que se busca es un gasto y unos ingresos eficientes.”16

Este argumento, sin embargo, no considera si los objetivos seleccionados de inflación y de déficit son óptimos para el crecimiento y la reducción de la pobreza. Aunque los marcos macroeconómicos y sus elementos son complejos de analizar, se espera que el FMI realice ciertos análisis para fijar objetivos macroeconómicos y, por lo tanto, que sea algo factible ampliar este análisis para estudiar los impactos de estos objetivos sobre la pobreza. Un ex-empleado del Fondo reveló que esto constituiría un desafío a los fundamentales del modelo monetarista tales como los propone el

Fondo, y a la creencia en la “investigación definitiva” defendida por algunos líderes de la institución.17

El Banco Mundial ha hecho algunos estudios sobre cuestiones de macroeconomía. En Nicaragua, un AIPS se centró en la reforma fiscal, después de ser implementada. Concluyó que la reforma fiscal apenas había sido progresiva,pero que gran parte del potencial para la redistribución de la ley de igualdad fiscal vendría del aumento de los ingresos que se podrían destinar al gasto público social, en los sectores más necesitados de la población. Esta conclusión es sorprendente ya que desde el momento en que fue acordado realizar esta reforma con el FMI, estaba claro que la prioridad de la reforma no era aumentar el gasto público, sino ayudar a disminuir parte de la gran deuda pública interna.

“Los que hacen las políticas necesitan el "acceso a una gama más amplia de ayuda, con visiones más heterodoxas”(Martin and Bargawi, 2004: 46)


En el Fondo, el equipo de AIPS, junto con los departamentos geográficos del FMI seleccionó los diez países y las reformas para AIPS. Además, el equipo de AIPS también está proporcionando trabajo de asistencia técnica a Ghana y a Jordania, a petición del gobierno, sobre la reforma de la tarifación del petróleo. Sin embargo, los Jefes de Misión del Fondo pidieron al gobierno que haga una demanda de análisis para que éste se llevara a cabo.

El tablero siguiente ilustra el proceso de selección de los temas de AIPS en nuestros países de estudios:

En Vietnam el Banco realizó un AIPS sobre la reforma de las empresas públicas, a petición del Ministerio de Finanzas. Sin duda es uno de los cambios de política más significativos de Vietnam, con una cuestión que estaba en la agenda del gobierno desde finales de los años 90, y era también una condición para la Estructura de Crecimiento y Reducción de la Pobreza del FMI (ECRP).

“La privatización es una de las cuestiones más importantes iniciadas por el BM, realizada por el gobierno vietnamita principalmente con una “capitalización de las empresas públicas” (Do Kim Toan, Microfinance Institute, Vietnam)

Sin embargo, el AIPS en Vietnam ha sido llevado a cabo principalmente por la Oficina Local del Banco Mundial, mientras que la discusión sobre la selección del tema tuvo lugar en el Banco Mundial.

Una cuestión olvidada: el marco macroeconómico

Las cuestiones macroeconómicas siguen siendo excluidas de los AIPS. Y esto a pesar de que este problema esté constantemente mencio-nado dentro y fuera del FMI. En septiembre del 2002, el Comité Monetario y Financiero Internacional del Consejo Superior del FMI insistió en “la importancia de usar más sistemáticamente los análisis de impacto sobre la pobreza y lo social, y capacitar al país” en esta área. Y en el 2004, la Oficina Independi-

ente de Evaluación, en su revisión del FMI, indicó que: “Los AIPS sobre políticas macro-económicas claves pocas veces se realizan, y no suelen ser utilizados en la formulación de políticas” (IEO, 2004: 4).

De los diez países y temas de reforma que el equipo de AIPS del FMI ha seleccionado durante su primer año, ninguno se fija en objetivos fiscales y monetarios específicamente. La mayoría trata de cuestio-nes estructurales. Solamente uno (Djibuti) examina el impacto de la devaluación, y dos (Bosnia y Uganda) analizan una reforma fiscal.

País Financiación AIPS Proceso de selección Ghana GTZ Descentralización Ghana DFID Reducir vulnerabilidad y

exclusión Ghana DFID Reforma agrícola Ghana UNDP Precios del petróleo

La Comisión de Planificación del Desarrollo Nacional facilitó una serie de talleres con el gobierno, los donantes, los consultores y algunas organizaciones de sociedad civil para identificar áreas prioritarias

Ghana Banco Mundial Reforma de electricidad Controversia sobre el proceso de selección - no figura en la lista inicial de áreas prioritarias, pero incluida al final como reforma; era una condición PRSC

Malí Banco Mundial Algodón Elegido por el Banco Mundial Nicaragua Banco Mundial Educación para todos Elegido por el Banco Mundial Nicaragua Banco Mundial Reforma fiscal Elegido por el Banco Mundial Nicaragua Banco Mundial CAFTA Elegido por el Banco Mundial Vietnam Banco Mundial Reforma de empresas

públicas Pedido por el Ministro de Finanzas, reforma también una condición del FMI ECRP

Vietnam Banco Mundial OMC (sin acabar) Elegido por el Banco Mundial Vietnam Banco Mundial Café (oficialmente no es

AIPS) Elegido por el Banco Mundial

Vietnam Banco Mundial Tierras (sin empezar) Elegido por el Banco Mundial

Tablero 1: Proceso de selección de los temas de AIPS