Los Congresos en América Latina:Legislaturas reactivas, potencialmente activas

Los Congresos en América Latina:Legislaturas reactivas, potencialmente activas

Miércoles 18 de octubre11:00 horas

Cámara de DiputadosAuditorio NorteAvenida Congreso de la Unión 66Colonia El Parque15960 México D.F.

Conferencia magistral y debateConferencia magistral y debate

Dr. Detlef Nolte

Profesor de Ciencia Política y de EstudiosLatinoamericanos en la Universidad de

Hamburgo

Director del Instituto de EstudiosIberoamericanos del Instituto Alemán de

Estudios Globales y de Área (GIGA)

Miembro del Comité Ejecutivo de laAsociación Latinoamericana de Ciencia

Política (ALACIP)

1

Mariana Llanos y Detlef Nolte GIGA Institut für Iberoamerika-Kunde / Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo

Los Congresos en América Latina: legislaturas reactivas, potencialmente

activas

1. Introducción

Por muchos años, los parlamentos latinoamericanos no despertaron mayor interés en la

ciencia política. Aunque algunos trabajos fueron publicados durante los años ’60 y a

comienzos de los ’70 (por ejemplo, Agor 1971), la predominancia de regímenes autoritarios

en la mayoría de los países no constituía el marco más propicio para el desarrollo de estudios

sobre el tema. Sin embargo, con la tercera ola de democratización iniciada a fines de los años

’70 –y la consecuente celebración regular de elecciones y reapertura de parlamentos a lo largo

del continente– el estudio de las instituciones democráticas y su funcionamiento comenzó a

adquirir cada vez más relevancia. Por otra parte, este cambio fundamental en el contexto

político se sumó al auge simultáneo del “nuevo institucionalismo” en las ciencias sociales

(March y Olsen, 1989; Peters, 1999), con lo cual el número de trabajos sobre el tema sólo ha

ido en aumento desde entonces.

Desde mediados de los años ’90, un área de investigación dedicada a los parlamentos se ha

ido conformando en los estudios comparativos sobre los sistemas políticos de América Latina.

Varios de los trabajos producidos hasta la fecha han adquirido relevancia, como las encuestas

de elites parlamentarias de la Universidad de Salamanca, las publicaciones coordinadas por

Scott Morgenstern y Benito Nacif (2002) o los tomos de la Universidad de Salamanca sobre el

Poder Legislativo en América Latina (Alcántara et al, 2005a; 2005b). Para los países

individualmente contamos con interesantes estudios empíricos sobre el papel de los

parlamentos en los sistemas políticos correspondientes1. En los trabajos más actuales sobre la

implementación de políticas públicas en América Latina, los parlamentos figuran como un

actor de relevancia (IADB 2005: 41-56).

1 Por ejemplo, sobre el Congresos argentino, ver Llanos (2002); Mustapic (2002), el Congreso chileno, ver Huneeus/Berrios (2004); Huneeus (2005); Siavelis (2000), o el Congreso de Brasil, ver Figueiredo/Limongi (1989; 2000).

2

A pesar de estos importantes avances, el estudio de las legislaturas del continente se encuentra

todavía en una fase embrionaria. Así, se ha afirmado recientemente que “el estudio de los

Parlamentos latinoamericanos ha sido objeto de un olvido histórico motivado en gran parte,

por los efectos de la atención académica de la denominada preponderancia presidencialista y

por el escaso desarrollo de la poliarquía en la región” (Alcántara, García y Sánchez 2005b:

283). Del mismo modo, con la proliferación de estudios sobre Presidentes y Congresos,

tenemos un mayor conocimiento sobre el tema pero todavía bastante desigual entre los casos,

por lo que, como se ha afirmado también, “the comparative knowledge of how legislative

institutions operate is still quite limited”. De esta manera, “a detailed and empirically precise

classification of Latin American legislatures in terms of their policymaking role is not

possible at this time” (IADB 2005: 53).

No obstante, cuando nuestros países se acercan a los veinticinco años de vida democrática, es

casi inevitable preguntarse qué rol ha cabido a esta institución representativa a lo largo de

estos años. Sin perder de vista las limitaciones señaladas en el párrafo anterior, este artículo

analiza, específicamente, el papel de los parlamentos latinoamericanos en los procesos de

elaboración e implementación de políticas públicas2. Es sabido que el contexto que enmarcó

el trabajo parlamentario durante las últimas casi tres décadas se caracterizó, en la mayoría de

los casos, por los avances unilaterales del poder Ejecutivo y el incremento de las atribuciones

constitucionales de este poder para intervenir en el proceso legislativo. A pesar de ello, resulta

difícil sostener uniformemente –ni para todos los casos ni para el mismo país a lo largo de los

años– que el parlamento ha sido, en consecuencia, impotente o inoperante frente al

predominio del Ejecutivo. De hecho, se suele advertir que en países con presidencias fuertes,

como Argentina y Chile, la participación del Congreso en la producción de políticas públicas

puede diferir considerablemente: mientras en Argentina es a menudo caracterizada como

deficiente, en Chile lo es como constructiva3. Hoy en día sabemos mucho más sobre los

parlamentos en América Latina que hace una década atrás pero todavía quedan preguntas

abiertas: ¿cuáles son los rasgos / variables que definen un parlamento fuerte en los sistemas

2 Por cierto, los parlamentos cumplen también la importante función de la representación política, que no trataremos aquí sino indirectamente, pero sobre la que la ciencia política ha avanzado también de manera considerable. Sobre este tema se destacan, a modo de ejemplo, los trabajos sobre el votante y el parlamentario medio de Colomer y Negretto (2005), el proyecto sobre élites parlamentarias de la Universidad de Salamanca que recolecta opiniones y actitudes de miembros de la Cámara baja (http://iberoame.usal.es/proyectos.htm) y los trabajos sobre carreras políticas de la conferencia “Political Recruitment and Democracy in Latinamerica” (http://www.wfu.edu/politics/conference/paper.htm). 3 Ver IADB 2005, entre otros; sobre Chile, Huneeus y Berrios (2004); Nolte (2006).

3

presidenciales latinoamericanos? ¿Cómo medir el poder y la influencia de los Congresos? En

este artículo se discuten algunas respuestas a estas preguntas.

Nuestro trabajo toma como punto de partida la caracterización de los parlamentos de la región

como legislaturas reactivas (Morgenstern 2002: 441-43; Cox y Morgenstern 2002: 448-50).

Entendemos que la misma se ajusta a la realidad latinoamericana al reconocer, por un lado,

que la iniciativa legislativa recae en general en el Presidente y, por otro, que las reacciones de

los parlamentos no sólo pueden variar sino que el espectro de tal variación es bastante amplio.

La siguiente sección de este artículo introduce el debate académico sobre el papel de los

parlamentos en la región y explica cómo se llega a la caracterización de legislaturas reactivas.

A continuación, la sección tres señala que una limitación de esta caracterización es que se

centra solamente en una de las funciones del parlamento –la producción de leyes–, mientras

que las legislaturas participan de distintas maneras en la formulación de políticas.

Enfatizamos, entonces, que tan centrales como las tareas de ‘control legislativo’ son las tareas

de ‘control político’ del parlamento (Sartori, 1992), para cuyo desempeño los parlamentos de

la región también se encuentran equipados en diferente medida. Entendemos que cualquier

apreciación sobre el poder parlamentario debería tener presente esta multifuncionalidad. Por

ello, la tercera sección muestra cómo la misma se entrecruza con el carácter ‘reactivo’ del

parlamento en la producción de las leyes.

Por cierto, también nos interesa comprender por qué algunas legislaturas son y han sido

capaces de reaccionar de forma más participativa o constructiva que otras. Así, la cuarta

sección se ocupa de los factores que influyen en el comportamiento legislativo. Nuestra

intención aquí es mostrar que, frente al peso indiscutible de factores contextuales –

disposiciones constitucionales, dinámica del sistema de partidos, incentivos electorales–, el

análisis de otro tipo de factores, que podrían calificarse como “endógenos” u organizativos, ha

ido cobrando relevancia (Alcántara et al., 2005b; Santiso, 2005; Saiegh, 2005; IADB, 2005).

Se trata del aspecto más novedoso de la investigación sobre parlamentos de la región, cuyo

impacto todavía no es uniformemente evaluado, por lo cual nos interesa analizar este tipo de

factores y mostrar su potencial influencia, como también las limitaciones de los estudios

realizados hasta la fecha. Finalmente, nuestro trabajo concluye con una discusión sobre el

alcance de la clasificación de legislaturas reactivas. Recurrimos, en este punto, a la literatura

sobre las crisis políticas que tuvieron lugar en la región a lo largo de estas casi tres décadas

4

para destacar, en consecuencia, que legislaturas reactivas en tiempos normales pueden, no

obstante, desempeñarse activamente en épocas de crisis.

2. “Sellos de goma” vs. legislaturas reactivas

Con el peso del pasado autoritario y la tradición caudillista y concentradora de poder

prevaleciente en muchos países del continente, las perspectivas para la consolidación del

parlamento como ámbito central de deliberación y adopción de políticas no eran, de entrada,

demasiado alentadoras para las democracias de la tercera ola. Tampoco la puesta en práctica

de algunas constituciones “hiperpresidencialistas” ofrecía, según algunos autores, incentivos

institucionales para que ello sucediera4. Por cierto, desde principios de siglo, se observaba en

la región una tendencia creciente a fortalecer los poderes legislativos del Presidente (Negretto,

2006). Dicha tendencia sólo fue reforzada por los cambios constitucionales que tuvieron lugar

a partir de 1978, siendo el ejemplo más claro de ello el número creciente –aunque todavía

minoritario– de constituciones que otorgaron a los Presidentes la capacidad de emitir decretos

de contenido legislativo (Brasil, 1988; Colombia, 1991; Perú, 1993; Argentina, 1994).

A los legados históricos se sumaba, además, el contexto de crisis económica en que las

instituciones democráticas comenzaron a funcionar. En efecto, profundos shocks externos

golpearon a los países de la región en los años ’80, los cuales fueron sucedidos por la

implementación de ambiciosos programas de reformas neoliberales. Estos programas

apuntaron, básicamente, a la reducción del papel del Estado en la economía y a la expansión

de las fuerzas del mercado. La implementación de las políticas públicas diseñadas para paliar

la crisis y cambiar el modelo estado-céntrico alentó, por su parte, las visiones más pesimistas

sobre la consolidación del régimen político: la imposición de políticas públicas desde arriba y

la concentración de poder político en la institución presidencial que se observaba a lo largo

del continente a principios de los años ’90 (Przeworski, 1995), contradecía las expectativas

sobre un estilo democrático de adopción de políticas, esto es, la posibilidad de la participación

ampliada de actores sociales y políticos, y la deliberación y adopción de políticas en la arena

parlamentaria. El mutuo condicionamiento de las reformas neoliberales y la concentración de

poder en los Presidentes fueron incluso vistos como inevitables por algunos autores (Philip

4 El término hiperpresidencialista fue acuñado por Carlos Nino (1992) al referirse a las facultades que la constitución argentina de 1853 otorgaba a los Presidentes (la posibilidad de nombrar sin restricciones a los miembros del gabinete y personal de la administración pública; las competencias para dictar el estado de excepción y para intervenir las provincias, etc.). Vistos desde hoy, los poderes del Presidente eran bastante limitados en la constitución de 1853, situación que cambiaría notablemente con la reforma de 1994.

5

1993; 1998; 1999)5. A raíz de ello, las democracias latinoamericanas pasaron a ser calificadas

como “democracias delegativas” (O’Donnell, 1994), democracias de baja intensidad,

democracias vacías, o democracias by default (Diamond, 1996)6.

Estos análisis llamaban la atención sobre el abuso de recursos de excepción para llevar a cabo

las reformas económicas, particularmente, la tendencia a adoptar decisiones de tipo legislativo

de manera unilateral. Según estos estudios, el poder Ejecutivo logró implementar sus políticas

a través de la usurpación de potestades legislativas a los parlamentos, por lo que el proceso

político se redujo a elecciones, decretos y estallidos esporádicos de protesta (Przeworski,

1991). No obstante, a mediados de la década del ’90, un buen número de trabajos comenzó a

revisar esta interpretación. Por un lado, algunos estudios sobre decretos presidenciales

sugirieron que, tales recursos de excepción, en lugar de expresar una usurpación de poder por

parte de los Presidentes, en muchos casos mostraban la tolerancia o, aun, la preferencia de las

mayorías parlamentarias por esas medidas, al tiempo que invitaban a analizar por qué esto

podía suceder (Carey y Shugart, 1998: 2)7. Del mismo modo, autores como Figueiredo y

Limongi (1999; 2000; Limongi & Figueiredo, 1998; 2004), comenzaron a describirlos como

“poderes de agenda”, esto es, como medios para determinar cuáles son las propuestas

consideradas por el Congreso y cuándo lo son. Un mayor poder de agenda implica, según los

autores, la capacidad del Ejecutivo de influir de manera directa en el trabajo legislativo y de

mitigar los efectos de la separación de poderes, al mismo tiempo que induce a los

parlamentarios a cooperar. De este modo, poderes de agenda presidenciales –tales como los

mencionados decretos, la iniciativa legislativa del Presidente en determinadas áreas (como el

presupuesto), o la posibilidad de establecer prioridades en la agenda legislativa a través de

“urgencias”– comenzaron a ser interpretados como instrumentos para lograr una mejor

cooperación interinstitucional (Colomer y Negretto, 2003) y una “fusión” o convergencia de

5 “In Latin America in the 1990s at any rate the evidence suggests that one can have either a technocratic, reforming state or a genuinely effective system of democratic accountability but that it is very difficult to have both”, Philip (1999), p. 237. 6 El concepto más elaborado fue, no obstante, el de “democracias delegativas” de Guillermo O’Donnell, que suscitó un importante debate en el continente. El papel del parlamento en las nuevas democracias no fue ajeno a dicho debate. Según el autor, un rasgo básico de las democracias delegativas es la falta de controles a la autoridad presidencial: “Típicamente, en las DDs (democracias delegativas) (...) otras instituciones, por ejemplo, las cortes y las legislaturas, son molestias que vienen sujetas a las ventajas internas e internacionales de ser un Presidente democráticamente electo. (…) La DD le da al Presidente la ventaja evidente de no tener prácticamente accountability horizontal. La DD tiene la evidente ventaja adicional de permitir la elaboración rápida de políticas, aunque a costa de una alta probabilidad de gruesos errores, de una implementación arriesgada, y de una concentración de la responsabilidad por los resultados en el Presidente”, en O’Donnell (1994), pp. 59-62. 7 Sobre el poder de decreto presidencial, consultar también Krumwiede y Nolte (2000), Amorim Neto y Tafner (2002), Reich (2002), Amorin Neto et al. (2003), Negretto (2004).

6

poderes en los sistemas presidenciales (Nolte, 2005)8. En otras palabras, los “poderes de

agenda” se estructuran en base a las instituciones que promueven la separación de poderes e

intereses (Shugart y Haggard, 2001)9 y su uso requiere, al menos, de la tolerancia

parlamentaria (Limongi y Figueiredo, 2004: 53)10. Desde una perspectiva más general, estos

poderes acercan a los Presidentes latinoamericanos a la figura de los jefes de gobierno en los

sistemas parlamentarios y, a su vez, diferencian al presidencialismo latinoamericano del

sistema presidencial norteamericano11.

Por otra parte, en algunos países, la idea de que el poder Ejecutivo gobierne por decreto sin

restricciones fue desafiada también a través de estudios de caso sobre diversos procesos de las

reformas económicas (privatizaciones, reforma laboral, apertura de mercados, etc.). Estos

estudios mostraron la influencia considerable que el Congreso ejercía en la toma de tales

decisiones políticas. Tanto en el caso de Argentina (Alonso, 1998; Eaton, 2001; Etchemendy

y Palermo, 1998; Jones, 2001; Llanos, 1998; Mustapic, 2000) como de Brasil (Ames, 1998;

Castro Santos, 1997; Lemos, 2001; Palermo, 2000), donde se dieron importantes procesos de

reforma estructural, diversos estudios presentaron casos concretos de conflictos y

negociaciones ocurridos entre el Presidente y el Congreso. Tales estudios mostraron que el

estilo unilateral del Ejecutivo fue, en no pocas ocasiones, frustrado por la nada despreciable

capacidad política del Congreso para reaccionar forzando negociaciones y modificaciones a

las políticas, e incluso obstruyéndolas.

8 En el caso de Chile, por ejemplo, el poder de agenda del Presidente es bastante amplio, aunque puede afirmarse que esto no es un signo de omnipotencia presidencial. En efecto, la constitución le otorga al Presidente el derecho de intervenir en cualquier fase del proceso legislativo a través de la deliberación urgente (simple urgencia, suma urgencia y discusión inmediata), pero el Presidente siempre necesita un voto positivo del parlamento para convertir su propuesta en ley y, además, no cuenta con instrumentos de sanción si el parlamento no cumple con los límites de tiempo. En consecuencia, la urgencia es un instrumento para señalar prioridades y organizar el trabajo parlamentario y, en este sentido, sí parece funcionar ya que la tasa de éxito de las iniciativas presidenciales aumentó de acuerdo al grado de urgencia con la que fueron calificadas las mismas, ver Siavelis (2000), p. 60. En la misma línea de argumentación, ver Huneeus y Berrios (2004), pp. 26/32. 9 Shugart/Haggard (2001) introdujeron el concepto de separation of purpose como complemento del concepto de separation of powers. El concepto alude a la emergencia de diversos tipos de intereses (separation of purpose) derivados, por una parte, de la existencia de sistemas electorales distintos para la elección del Presidente y del Parlamento y, por otra, del hecho de que tanto el Presidente como los Diputados/Senadores responden a electorados diferentes. 10 No se puede descartar que los Presidentes que no cuentan con una mayoría legislativa en el parlamento traten de recurrir a alguno de sus poderes de agenda como, por ejemplo, los decretos legislativos, para sortear esa falta de apoyo. En general, tal comportamiento crea tensiones entre el Presidente y el parlamento –como indican los ejemplos de Perú, con Fujimori, o de Brasil, con Collor de Mello– y pone en peligro al sistema democrático al contradecir la lógica institucional del sistema presidencial. Sin embargo, esto no sucede si la constitución (o las normas jurídicas que la interpretan) parte del supuesto de que existe un acuerdo tácito del parlamento si es que éste no deroga explícitamente el decreto presidencial, o si prevé la facultad presidencial de vetar la derogación del decreto por parte del parlamento. En tal caso, como ilustra el ejemplo de Argentina, es posible gobernar con decretos aun contra la voluntad de la mayoría parlamentaria. Ver Negretto (2004). 11 Ese tópico fue muy bien elaborado por Cox y Morgenstern (2002), pp. 463-465.

7

De este modo, la caracterización de las legislaturas como “sellos de goma” de todo lo que

decide el Ejecutivo dejó paso a la idea de “legislaturas reactivas”, la cual reconoce que la

capacidad de iniciativa política reside en el poder Ejecutivo, sin que eso implique que éste

puede hacer todo sin tomar en cuenta la opinión de las fuerzas políticas con representación

parlamentaria. Por cierto, las legislaturas reactivas pueden variar considerablemente en su

comportamiento. Cox y Morgerstern (2002) identifican cuatro subtipos de legislaturas

reactivas. En los dos extremos los autores ubican a las legislaturas “subordinadas”, es decir,

aquéllas que cumplen con todo lo que el poder Ejecutivo dicta (y que, por lo tanto, se acercan

al tipo tradicionalmente referido como sellos de goma), y a las “recalcitrantes”, que en el

extremo opuesto agrupan a las que sólo se ocupan de bloquear los proyectos del Ejecutivo. En

el medio, en cambio, se encuentran dos tipos de legislaturas más aptas para trabajar

conjuntamente con el Ejecutivo en la producción de leyes. Por un lado, legislaturas que a

menudo aprueban los proyectos del Ejecutivo, pero a través de negociaciones que demandan

modificaciones a las políticas propuestas. Estas últimas serían las legislaturas más

constructivas para la elaboración de políticas. Por otro, legislaturas menos interesadas por las

políticas en sí que, para aprobar los proyectos del Ejecutivo demandan, más bien, beneficios

parroquiales-venales orientados a legisladores individuales12. Este esquema fue retomado y

modificado recientemente en un estudio del Banco Inter-Americano de Desarrollo (IADB: 53-

56). El mismo diferencia entre legislaturas reactivas limitadas, legislaturas reactivas

obstruccionistas y legislaturas reactivas constructivas.

Varios factores explican los diferentes comportamientos reactivos de las legislaturas.

Morgenstern (2002) menciona sus facultades constitucionales, la conformación de mayorías

políticas (si el Presidente tiene mayoría o no, y cuán homogénea es ésta) y la motivación de

los legisladores por ser reelectos en sus cargos (lo que depende, a su vez, de los sistemas

electorales y partidarios). Las variaciones en estos factores –y en otros, como veremos más

adelante– no sólo explicarían los diferentes tipos de legislatura reactiva que se observan en el

continente, sino también diferentes comportamientos reactivos dentro de un mismo país. Sin

perder de vista los variados comportamientos reactivos y sus múltiples causas, nos interesa

12 Este esquema fue retomado y modificado recientemente en un estudio del Banco Inter-Americano de Desarrollo (IADB: 53-56). En el mismo se diferencia entre legislaturas reactivas limitadas, legislaturas reactivas obstruccionistas y legislaturas reactivas constructivas.

8

concluir esta sección remarcando que hoy en día existe bastante consenso entre los analistas

en cuanto al papel reactivo de las legislaturas frente a las iniciativas de política del poder

Ejecutivo –papel que, por otra parte, no es privativo de las legislaturas de la región, sino

también propio de otras legislaturas, como aquéllas en sistemas parlamentarios. No obstante,

es preciso recordar que, tanto en sistemas presidenciales como parlamentarios, las legislaturas

cumplen otras funciones además de la producción de leyes. Nos referiremos a este tema en la

próxima sección.

3. Las funciones del parlamento

Al referirse a las funciones del parlamento, Sartori (1992: 199-201) formula la distinción

entre control legislativo y control político. Con el primer término, el autor alude a la

capacidad que tienen las legislaturas para presentar, modificar, demorar y rechazar iniciativas

de ley. El foco está colocado aquí en el papel que desempeña el parlamento en el proceso de

toma de decisiones. El segundo término, por su parte, hace referencia al seguimiento que el

parlamento realiza de las decisiones adoptadas. La mirada, en este caso, está puesta en la

implementación. En un sentido similar se pronunciaba Blondel (1973) al referirse a las

atribuciones del parlamento. Según este autor, para la producción legislativa, tarea que

involucra tanto al poder Ejecutivo como al Legislativo, el parlamento cuenta con poderes de

iniciación, esto es, con la posibilidad de introducir legislación de su propia autoría; con

poderes de reacción, frente a las iniciativas impulsadas por el gobierno, que consisten en

propiciar su aprobación, rechazo, modificación o demora; y, por último, con poderes de

prevención, es decir, con la alternativa de desalentar la presentación de proyectos del gobierno

que no está dispuesto a aprobar. En cambio, el ejercicio de la función de control y supervisión

de la implementación de las políticas por parte del gobierno demanda el uso de otros

instrumentos institucionales, diferentes de los mecanismos empleados por los parlamentos en

la sanción de las leyes. Se trata de instrumentos formales, normalmente reconocidos por la

constitución, cuyo número y forma de uso varían entre los países, pero que, en todos los

casos, apuntan a requerir información del poder Ejecutivo (como los pedidos de informes o

las interpelaciones), a monitorear o investigar sus actividades (como las comisiones de

investigación, pero también las comisiones permanentes), y a involucrar al parlamento en la

designación de funcionarios (como la prestación de acuerdo para nombramientos) y en su

remoción (como el juicio político o la censura de ministros).

9

Según el politólogo alemán Steffani (1989: 1328), el control parlamentario se define, en

forma general, como la capacidad de revisar y sancionar las actuaciones del gobierno y de la

administración pública. Sobre la base de esta definición, Steffani (1989: 1326-1327)

diferenció seis dimensiones de control parlamentario que incluyen tanto el control legislativo

como el control político (ver Cuadro 1). De estas seis dimensiones del control parlamentario,

cinco tienen vigencia tanto en sistemas parlamentarios como en sistemas presidenciales,

mientras que solamente la última no existe en sistemas presidencialistas (donde puede tener

lugar la destitución de ministros pero no del Presidente – excepto, por cierto, en el caso de un

juicio político).

Cuadro 1: Dimensiones del control parlamentario (según Steffani)

• Revisión posterior de las actividades del gobierno y de la administración pública; • Participación permanente y seguimiento de las actividades del gobierno y de la

administración pública; • Control (en cualquiera de las dos formas anteriores) con la posibilidad de intervenir

en los actos de gobierno a través de la sanción de las leyes y el presupuesto. • Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades de manera

pública a fin de iniciar un debate público y, eventualmente, conseguir la sanción posterior por parte del electorado

• Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades y, eventualmente, a revertir sus políticas en el proceso legislativo.

• Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades y, eventualmente, de destituirlo (o de destituir a algunos de sus miembros).

A pesar de la importancia de la función de control político, los estudios existentes sobre los

parlamentos latinoamericanos suelen concentrarse solamente en la producción de las leyes13.

No resulta entonces sorprendente que, dado que la iniciativa legislativa recae normalmente en

el poder Ejecutivo, se califique a los parlamentos como reactivos, y que, al mismo tiempo, se

observen los poderes legislativos desde una perspectiva de suma cero, esto es, cuanto mayores

sean los poderes del Presidente en el proceso legislativo, menores son los del parlamento y

viceversa. Sin embargo, este cuadro resulta más complejo si incorporamos el control político.

En este caso, la iniciativa de actuar recae necesariamente en el poder Legislativo, razón por la

cual las legislaturas pueden, eventualmente, ser calificadas como activas o pasivas, pero no

como reactivas14. El siguiente cuadro muestra que, en todos los países, los principales

13 Ciertamente, existen excepciones. Por ejemplo, Alcántara et al. (2005b). 14 Con excepción de la función parlamentaria de confirmar los nombramientos propuestos por el poder Ejecutivo. En este caso, el control que ejerce el Congreso (el Senado, en el caso de legislaturas bicamerales) es siempre reactivo porque su tarea es aprobar o rechazar los nombres propuestos por el Ejecutivo. Al respecto, hay también algunas excepciones, ya que la ley o constitución también pueden establecer que corresponde al poder legislativo

10

instrumentos de control tienen jerarquía constitucional. Aun más, en los sistemas bicamerales,

tales instrumentos se encuentran además duplicados en las dos cámaras legislativas, salvo la

participación en nombramientos de cargos públicos que es una atribución de los Senados15.

Cuadro 2: Principales instrumentos de control con jerarquía constitucional

Legislaturas Juicio Político

Comisiones de investigación

Interpelación Pedidos de información

Censura de ministros

Participación en Nombramientos

Bicamerales Argentina Si Si Si Si Si Si Bolivia Si Si Si Si Si Si Brasil Si Si Si Si No Si Chile Si Si Si Si No Si Colombia Si Si Si Si Si Si México Si Si Si No No Si Paraguay Si Si Si Si Si Si Republica Dominicana

Si No Si No No Si

Uruguay Si Si Si Si Si Si Unicamerales Costa Rica Si Si Si Si Si Si Ecuador Si No No Si Si Si El Salvador No Si Si Si Si Si Guatemala Si Si Si Si Si Si Honduras No Si Si No No Si Nicaragua No Si Si Si No Si Panama Si Si Si Si Si Si Peru Si Si Si Si Si Si Venezuela Si Si Si Si Si Si Fuente: El cuadro es de nuestra elaboración en base a las constituciones actuales. Nota sobre los pedidos de información: Si bien algunas constituciones no reconocen expresamente el derecho de solicitar informes, en general se establece que los ministros deben rendir cuenta de su actuación al menos una vez al año. También en casi todos los casos se establecen pautas para el control de las cuentas públicas y de la ejecución del presupuesto.

Lo cierto es que poco conocemos sobre el uso de estos instrumentos en la práctica. La

concentración de los estudios académicos en el alcance de los poderes legislativos del

Presidente no sólo ha descuidado esta otra función parlamentaria central sino que ha dado

lugar a la tesis de la falta de controles. Para muchos, no sólo la función legislativa del

parlamento es débil sino que los mecanismos de accountability horizontal (O’Donnell, 1998;

2003) no están siendo utilizados. En otras palabras, la brecha sería grande entre los recursos

constitucionales con que están dotados los parlamentos y su falta de uso en la práctica. No

proponer al Ejecutivo determinadas designaciones para que éste seleccione. En este caso, el poder legislativo es el que actúa primero. 15 Sólo en el caso de Chile el control parlamentario es competencia exclusiva de la cámara baja. Al Senado le corresponde solamente prestar su acuerdo para el nombramiento de funcionarios.

11

obstante, la poca investigación empírica existente sugiere que, aunque el uso de los

instrumentos de control todavía es precario e insuficiente, algunos de ellos se encuentran

activos16. Por otra parte, como en la producción de leyes, el funcionamiento de los controles

depende de varios factores. Para Moreno, Crisp y Shugart (2003: 91-93) el factor clave que

obstaculiza el control legislativo en un sistema presidencial es el predominio del poder

Ejecutivo y la ausencia de intereses contrapuestos. Esto sucede en dos circunstancias. En

primer lugar, bajo los presidencialismos mayoritarios, es decir, en aquellas configuraciones de

poder en donde el Presidente cuenta con mayoría en el Congreso, particularmente, cuando el

Presidente es jefe de partido. En segundo lugar, la ausencia de intereses contrapuestos se

observa, también, cuando los partidos son muy débiles. En este caso, la falta de partidos

fuertes limita la capacidad de coordinar la actividad legislativa lo que hace a los legisladores

vulnerables a las presiones y al patronazgo del Ejecutivo. En síntesis, para estos autores, ya

sea por partidos fuertes o débiles, los controles parlamentarios no funcionan en el continente.

No obstante, entendemos que la función del control parlamentario debe ser observada desde

una lógica distinta. Específicamente, no corresponde esperar mayores actividades de control

por parte del partido (o los partidos) de gobierno, sino de los partidos de la oposición ya que

la oposición política es el actor más motivado para ejercerla. Desde esta perspectiva, en

cuestión de controles, la lógica es similar a la que rige la producción de leyes: un Presidente

con una mayoría propia (homogénea) no encontrará mayores obstáculos legislativos ni

políticos. Por lo cual también, como se ha señalado con respecto a la producción de leyes, la

falta total de controles no parece ser propia de toda la región, sino de algunas legislaturas. En

efecto, si retomamos la clasificación de Cox y Morgenstern (2002) y del IADB (2005),

podemos observar que sólo a un tipo de legislaturas reactivas –las subordinadas o limitadas–

correspondería la falta total de incentivos para controlar. Mientras estas legislaturas serán

probablemente también pasivas, aquéllas que buscan bloquear la actuación del poder

Ejecutivo (legislaturas reactivas recalcitrantes u obstruccionistas), pueden tornarse bastante

activas procurando interponer simultáneamente otro tipo de obstáculos (los juicios políticos y

16 Lemos (2005) analiza el uso que el Congreso brasileño realiza de tres instrumentos de control parlamentario: los pedidos de información, las propuestas de fiscalización y control, y las convocatorias de autoridades. La autora observa que entre 1988 y 2004 aumentó el uso de estos instrumentos, lo que por lo menos indica que los controles parlamentarios disponibles se encuentran activos. Palanza (2005) realiza un análisis cuantitativo de los mecanismos de control utilizados con mayor frecuencia en la Argentina durante la década del ’90: los pedidos de informes escritos, las interpelaciones, los juicios políticos y las visitas del Jefe de Gabinete de Ministros. Este trabajo muestra que el Congreso argentino utiliza algunos mecanismos de control que no requieren de tantas capacidades informacionales y, como ponen en evidencia los pedidos de informes escritos, incluso tiene lugar un diálogo con el poder Ejecutivo, ya que éste responde lo que el Congreso demanda.

12

comisiones de investigación pueden servir a esos fines), dando así un rumbo incierto al

proceso político.

Entre estos extremos, la gama de posibilidades es amplia, ya que el ejercicio de las funciones

de control legislativo y político puede entrecruzarse de diversas maneras. En efecto, las

mayorías políticas coincidentes en ambos poderes del estado no necesariamente traen

aparejados parlamentos reactivos y pasivos. Por un lado, diferentes incentivos electorales

(basados en diferentes métodos de elección) pueden crear intereses divergentes –o una

separation of purpose, según Shugart y Haggard (2001)– entre el Presidente y los

parlamentarios de su propio partido. Por otra parte, algunos casos europeos muestran que el

poder Ejecutivo comanda la producción de leyes pero que el parlamento se desempeña

activamente en el ejercicio de sus atribuciones de control y monitoreo de las actividades del

gobierno, que están principalmente en manos de la oposición política. Esto muestra,

asimismo, que el ejercicio de un rol ‘constructivo’ por parte de los parlamentos reactivos no

es solamente producto de incentivos políticos. Requiere, además, de los recursos

institucionales y las capacidades técnicas apropiadas. En la próxima sección intentaremos

explicar más detalladamente qué factores afectan el nivel de desempeño de las legislaturas

latinoamericanas.

4. Instituciones, organización y capacidades técnicas del parlamento

Un buen número de factores afectan el desempeño parlamentario. A grandes rasgos podemos

referirnos a factores institucionales y organizativos, aunque en la práctica pueden identificarse

varios niveles de análisis, que se interrelacionan entre sí. Ciertamente, con respecto a las

instituciones políticas, es sabido que no sólo las normas constitucionales determinan el

comportamiento de los actores políticos. Es importante recordar que estas normas interactúan

con otras, muchas de las cuales se desprenden del diseño procedimental, conformando

“regímenes institucionales”17. Dentro de un régimen institucional, las instituciones

componentes interactúan de diferentes modos, sea reforzándose de manera aditiva, sea

superponiéndose o neutralizándose, lo cual dificulta cualquier medición sobre el impacto de

17 “To talk of institutional regimes is to emphasise the fact that political systems are based on interrelated institutional and organisational features that systematically structure the way political actors make decisions”, ver Kaiser (1998b), p. 205. El concepto de “regímenes institucionales”, introducido por Kaiser (1998), p. 525, es una construcción conceptual que se refiere al conjunto de estructuras institucionales y organizacionales interconectadas entre sí que influyen en el comportamiento de los actores políticos de manera sistemática. Kaiser adopta el término “institutional regimes” de Colomer (1996), p. 2, y desarrolla el concepto análitico correspondiente.

13

instituciones individuales18. En esta sección nos referimos a los condicionantes institucionales

del desempeño parlamentario intentando dar cuenta de esta interrelación.

Constituciones, leyes y reglamentos

En términos generales, es posible sostener que son las normas constitucionales, las que, al

otorgar al poder Ejecutivo la iniciativa política, confinan al parlamento a una posición

reactiva. Sin embargo, las constituciones latinoamericanas muestran una gran variedad en

cuanto al poder de intervención del Presidente en el proceso legislativo. Según los estudios

correspondientes, la influencia del parlamento en el proceso de producción de leyes depende

de: a) la fuerza del veto presidencial (si es total o parcial, y cuál es la mayoría que necesita el

parlamento para derogarlo); b) la existencia de limitaciones formales o temáticas a la

participación del parlamento en la redacción de las leyes (o también, la iniciativa exclusiva

del Presidente); c) la participación del parlamento en la determinación de los gastos

presupuestarios; d) la posibilidad del Congreso de rechazar el plan de presupuesto del poder

Ejecutivo; e) la facultad presidencial de legislar por decreto; y e) la facultad presidencial de

convocar un referendo o plebiscito.

Shugart y Carey (1991) son los autores del estudio pionero para medir el poder presidencial

en el proceso legislativo. A partir de ellos se han propuesto otras mediciones, muchas de las

cuales toman este trabajo como punto de partida, pero difieren del mismo en diversos

aspectos. En general, las diferencias en las mediciones se basan en cuáles son los factores

considerados para medir tales poderes, esto es, si sólo se toman en cuenta los poderes de veto

y agenda (excluyendo, por ejemplo, la atribución del Presidente para organizar un plebiscito),

si se diferencia entre diversas formas de veto (y cómo se lo hace), y cómo se mide la

preponderancia del Poder Ejecutivo en el proceso presupuestario19. El siguiente cuadro

18 El lector atento ya habrá advertido que la cuestión es aun más compleja, ya que, entre las reglas formales, se interponen también reglas ‘informales’. De acuerdo con Helmke y Levitsky (2004), las instituciones informales son “reglas socialmente compartidas, que normalmente no están escritas, que son creadas, comunicadas e implementadas por fuera de los canales oficiales”, mientras que las instituciones formales son reglas y procedimientos “creados, comunicados y puestos en práctica a través de canales ampliamente aceptados como oficiales” (tales como las instituciones del Estado –legislaturas, cortes– y sus reglas –constituciones, leyes–). Sin perder de vista la importancia de las instituciones informales, en este texto nos referimos particularmente a las formales. 19 Por regla general, los índices de poder presidencial o parlamentario se construyen en base de la adición de los valores de las diferentes variables. Es debatible si es conveniente medir el impacto de los diferentes poderes presidenciales de manera aditiva, más bien puede pensarse que funcionan de manera interactiva. Por eso es novedoso el enfoque de Negretto (2006), que trata de crear un índice interactivo de los poderes legislativos presidenciales como producto de los poderes de agenda y los poderes de veto.

14

presenta el ranking de los poderes presidenciales latinoamericanos según cinco diferentes

estudios (Shugart/Haggard, 2001; Krumwiede/Nolte, 2000; Payne et al., 2002; PNUD 2004;

Negretto 2006)20. No incluimos aquí ninguna explicación sobre las variables consideradas por

cada autor, sino solamente el puntaje final que estos estudios otorgan a cada país ya que

nuestro objetivo es comparar de manera directa los índices que estos trabajos proponen. De

este modo, el puntaje final corresponde a la cifra entre paréntesis que puede observarse en

cada columna, mientras que la cifra de la izquierda se refiere a la ubicación del país en

función de tal puntaje. Es decir, el 1 corresponde al país con puntaje más alto en la escala de

poderes presidenciales (o también, el 1 corresponde a la cifra más alta entre paréntesis), el 2 al

inmediatamente inferior, y así sucesivamente. Debe tenerse en cuenta que la mayoría de los

estudios mide el poder parlamentario desde la perspectiva del Presidente; sólo el índice de

Krumwiede y Nolte procede a la inversa, por lo que los puntajes altos entre paréntesis

corresponden, en este caso, a un poder legislativo bajo de los Presidentes.

Cuadro 3: Ranking de los países latinoamericanos según los poderes legislativos de los Presidentes (entre paréntesis valores según escala de cada autor)

Shugart/Haggard

(2001) Payne et al

(2002) PNUD (2004) Negretto (2006)

Veto/agenda* Krumwiede/Nolte

(2000) parlamento**

Año 2000 (?) 2000 2002 2005 1998 Escala 0 – 8 0 - 25 0 – 1 1 – 4 0 – 24 Argentina 1 (6) 9 (7.0) 6 (0.44) 4 (2.94) 5 (12.0)Bolivia 7 (2) 14 (5.0) 16 (0.23) 10 (1.91) 8 (14.5)Brasil 5 (3) 4 (11.0) 2 (0.62) 6 (2.68) 5 (12.0)Chile 2 (4) 3 (12.0) 1 (0.66) 5 (2.80) 3 (10,0)Colombia 2 (4) 4 (11.0) 3 (0.59) 1 (3.34) 2 (9.5)Costa Rica 12 (1) 16 (2.5) 16 (0.23) 15 (1.59) Ecuador 5 (3) 1 (14.5) 3 (0.59) 2 (3.29) 4 (11.0)El Salvador 7 (2) 11 (6.5) 10 (0.33) 13 (1.74) Guatemala 7 (2) 11 (6.5) 12 (0.29) 11 (1.86) Honduras 12 (1) 16 (2.5) 13 (0.25) 18 (1.49) México 12 (1) 16 (2.5) 15 (0.24) 15 (1.59) 11 (19,0)Nicaragua 15 (0) 7 (8.0) 13 (0.25) 17 (1.51) Panamá --- 6 (10.5) 7 (0.43) 8 (2.06) Paraguay 15 (0) 15 (3.0) 18 (0.19) 9 (2.02) 10 (17,0)Perú 2 (4) 2 (13.0) 5 (0.50) 7 (2.59) 1 (7.5)Rep. Dom. 7 (2) 7 (8.0) 9 (0.37) 14 (1.70) Uruguay 7 (2) 11 (6.5) 8 (0.38) 3 (2.98) 9 (16.0)Venezuela 15 (0) 9 (7.0) 11 (0.30) 12 (1.80) ***7 (13.0)* Solamente poderes de veto y agenda ** los valores en paréntesis se refieren al poder parlamentario, un valor alto implica un poder legislativo bajo del Presidente *** Constitución de 1961

20 No hemos incluido el estudio de Shugart y Carey (1991) porque se refiere a las constituciones vigentes a principio de los años ’90 y no incluye las reformas siguientes (por ejemplo, en Paraguay después de la caída de Stroessner o en Perú después del autogolpe de Fujimori). Además, los estudios de Payne et al. (2002) y del PNUD (2004) se basan en el esquema (actualizado y levemente modificado) de Shugart y Carey (1991).

15

Como puede observarse, existe bastante variación en el puntaje otorgado a cada caso. Sin

embargo, si tomamos los Presidentes con más poderes legislativos, Chile, Colombia y

Ecuador casi siempre se encuentran entre los cinco primeros lugares en el ranking (marcados

con color gris), mientras que Argentina, Brasil y Perú también forman parte del grupo de

países con Presidentes fuertes, aunque no en todos los estudios considerados. Las mayores

variaciones corresponden a la evaluación de Argentina como también al caso de Uruguay, que

solamente en el estudio de Negretto (2006) forma parte del grupo de Presidentes poderosos en

el proceso legislativo. Por regla general, puede observarse que los Presidentes de

Centroamérica y México tienen menos poderes legislativos que sus pares en Sudamérica; en

la región sudamericana, el Presidente boliviano y el Presidente paraguayo son los menos

poderosos en el proceso legislativo. En síntesis, estos trabajos sobre los poderes

presidenciales indican una gran variedad en la potencial capacidad de los parlamentos para

intervenir en el proceso legislativo, siendo los últimos casos los más apropiados para que ello

suceda. Pero este poder, como hemos visto, no depende solamente de las normas

constitucionales.

En contraposición con las diferencias existentes en el poder parlamentario concerniente a la

producción de leyes, las constituciones son más uniformes en cuanto a los poderes que

otorgan a los parlamentos para ejercer la función de control político (ver Cuadro 2 en sección

anterior). Según las mismas, entonces, deberíamos esperar un rol activo en el cumplimiento

de esta función. El comportamiento de los parlamentos de la región es, sin embargo, también

variado con respecto a esta función, no sólo por la presencia de mayorías parlamentarias

favorables al Presidente, sino, como decíamos más arriba, por la intersección de las

disposiciones constitucionales con otras normas. En efecto, para llevar adelante las

actividades de control parlamentario es preciso que los instrumentos a disposición del

legislador estén diseñados de un modo que permita su uso. Por ejemplo, no es suficiente

contar con la atribución constitucional o legal de formar comisiones de investigación ya que,

si los reglamentos disponen que, para formar dichas comisiones, se requiere del voto de la

mayoría, entonces la oposición, en caso de encontrarse en minoría, no tendrá chances de

investigar aunque tenga incentivos y razones para hacerlo. Al respecto, resulta interesante

traer a colación el caso alemán. En Alemania, a excepción de la moción de censura donde sí

entra en juego la mayoría parlamentaria, todos los otros mecanismos de control son

reconocidos como un derecho de la oposición política ya que el respaldo parlamentario

16

requerido para su uso es bajo. En efecto, el Reglamento del Bundestag establece variados

mecanismos formales de control que sólo requieren para su uso de la solicitud de una de las

bancadas, del cinco por ciento de los diputados, de un cuarto de los diputados, o de los

diputados individualmente. En dos trabajos recientes, sobre Argentina (Fuchs y Nolte, 2005) y

Brasil (Calcagnotto, 2005), se pudo comprobar que éste no era el caso en los dos parlamentos

investigados.

Por cierto, en un sistema presidencial los partidos de oposición tienen más chances de ejercer

control que en un sistema parlamentario, porque no necesariamente se encuentran en una

situación minoritaria. Estando en mayoría en el parlamento, o en alguna de sus cámaras, la

oposición puede hacer uso de los mecanismos de control político, como también intervenir

activamente en (e incluso bloquear) el proceso de elaboración de leyes. Esta falta de mayorías

parlamentarias es una situación recurrente en los presidencialismos de la región, que viene a

colación de la fragmentación en los sistemas de partidos (Chasquetti, 2001: 319-59; Cheibub,

2002: 295; Payne et al., 2002: 211). La falta de mayorías es también propia de los

presidencialismos en general: según un estudio comparativo de democracias presidenciales

(Cheibub, 2002: 287), los Presidentes no contaban con mayoría en el parlamento en más de la

mitad de los casos (53 por ciento), siendo este porcentaje mayor en sistemas bicamerales (60

por ciento) que unicamerales (46 por ciento). Este último punto nos muestra que, al momento

de evaluar las capacidades del parlamento, la estructura del mismo, específicamente la

estructura unicameral o bicameral, aparece también como un factor importante.

La estructura del parlamento

Es notable que, siendo temas como la parálisis legislativa y el gobierno dividido tan preciados

por los estudiosos del presidencialismo, se haya prestado hasta ahora tan poca atención al

bicameralismo, y a su incidencia en el trabajo parlamentario21. Solamente en el debate

político, y ciertamente de manera negativa, la estructura del parlamento ha despertado algún

interés, básicamente porque un parlamento dividido en dos cámaras implica gastos superfluos

que, se argumenta, podrían ahorrarse bajo una estructura unicameral. No obstante, no debe

descartarse que una segunda cámara pueda también significar un incremento de la efectividad

y la capacidad técnica legislativa. Después de todo, el número de legisladores es mayor, hay

21 Incluso trabajos recientes (como el ya citado del IADB 2005), que representan importantes contribuciones al estudio de los parlamentos de la región, omiten esta distinción.

17

más comisiones parlamentarias, el personal de apoyo técnico crece y, con todo ello, aumenta

también la experiencia político-profesional del Congreso.

Son varias las formas en que la estructura parlamentaria puede afectar el cumplimiento de las

funciones del parlamento. En primer lugar, la inclusión de una segunda cámara suele ser

asociada con cuestiones de representación política, típicamente de los intereses de entidades

territoriales en sistemas federales, pero también responde a razones de eficiencia (ver Llanos

y Nolte, 2003; Nolte, 2004). Para Tsebelis y Money (1997: 40), el bicameralismo incentiva un

mutuo “control de calidad” entre las cámaras y aumenta la información disponible en el

trabajo legislativo. Por otra parte, el bicameralismo contribuye al sistema de pesos y

contrapesos, al duplicar los controles del poder legislativo sobre los actos del gobierno y al

ofrecer contrapesos frente al peligro de una tiranía de la mayoría o una “tiranía de la cámara

baja” (The Federalist Papers No.62). Estos rasgos del trabajo parlamentario bajo sistemas

bicamerales no necesariamente deben ser interpretados como una ventaja. La presencia de dos

cámaras legislativas complejiza el proceso de elaboración de leyes y la formación de mayorías

de gobierno, provocando demoras y bloqueos. En síntesis, existen bastantes diferencias en la

forma en que operan los sistemas legislativos bicamerales y unicamerales y, dado que en el

continente ambos tipos de legislaturas están igualmente representados22, es conveniente

comenzar a preguntarse sobre su importancia y efectos (ver Nolte, 2006b)23.

La inclusión de la dimensión unicameral/bicameral en nuestros análisis puede afectar de

diversas maneras nuestra percepción sobre los parlamentos. A modo de ejemplo, se afirma a

menudo que las legislaturas de la región carecen de las capacidades técnicas para llevar a cabo

sus funciones (IADB 2005) o, en otras palabras, que el parlamento se encuentra en desventaja

con el poder Ejecutivo en lo que concierne a la información. Esta asimetría, muchas veces

originada en el carácter técnico de las políticas, contribuye a que éstas se transformen en un

dominio del Ejecutivo, impidiendo un control efectivo por parte del parlamento. Entre los

factores que afectan el déficit técnico de los parlamentos latinoamericanos, se suele citar la

corta permanencia de los legisladores en el Congreso. Se sostiene al respecto que la existente

escasez de recursos para un trabajo legislativo eficiente no sería tal si los legisladores

22 Los sistemas bicamerales del continente abarcan México y República Dominicana, más siete países de Sudamérica: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay. 23 Esta falta de información motivó un proyecto sobre los sistemas bicamerales del continente que desarrollamos en Hamburgo entre 2001 y 2004. Para resultados de este proyecto ver, entre otros, Llanos y Nolte (2003); Llanos y Lemos (2006); Llanos y Sánchez (2006); Nolte (2004); Nolte y Sánchez (2004); Sánchez (2004); Sánchez, Nolte y Llanos (2005). Para otros estudios comparativos sobre los Senados latinoamericanos ver Neiva (2004); Schiavon (2004)

18

acumularan muchos años de experiencia en la labor parlamentaria. Pero esto no parece

suceder en los parlamentos donde los legisladores no permanecen largo tiempo en sus

puestos. Al ser la tasa de reelección del legislador muy baja24, el Congreso no llega a

convertirse en un ámbito adecuado para la adquisición de capacidades técnicas, las cuales se

refieren tanto a la profesionalización política como a la especialización de los parlamentarios.

Esto no sólo dificulta las actividades de fiscalización al momento de la implementación de las

políticas sino también el control a través de la elaboración de las leyes, ya que los legisladores

no tienen los conocimientos necesarios para propiciar una redacción detallada de las leyes. En

efecto, un estilo de redacción detallado sería otra forma de reducir las oportunidades de las

agencias ejecutivas para actuar de manera discrecional.

Aunque la tesis sobre los efectos de la corta permanencia del legislador en el Congreso es

bastante persuasiva, puede afirmarse que la evidencia al respecto es sólo parcial,

especialmente si la observamos desde la perspectiva de los “regímenes institucionales”, desde

la interacción entre normas y estructura, o desde la estructura bicameral/unicameral. Por

ejemplo, si los legisladores permanecen sólo un período corto en la cámara baja, no debería

perderse de vista que normalmente llegan a ella desde otros puestos legislativos o ejecutivos.

De este modo, es posible que no tengan experiencia en las tareas de la Cámara pero sí en la

elaboración e implementación de políticas, probablemente a un nivel más bajo (provincial o

local) del sistema político. A esto puede agregarse que, en el caso de legislaturas bicamerales,

muchos de ellos suelen dejar la Cámara baja para ocupar un asiento en el Senado, cuyos

miembros sí suelen acumular más experiencia política y legislativa (Llanos y Sánchez, 2006).

Si incorporáramos en nuestros análisis los miembros de las Cámaras altas, probablemente los

legisladores no resultarían tan improvisados en sus tareas como se cree.

Sin embargo, la falta de expertise del legislador no el único factor explicativo del déficit

técnico de los parlamentos. En principio, esta puede ser suplida o compensada a través del

personal técnico de las comisiones y/o las oficinas de asesoramiento del legislador.

Apoyo técnico-profesional y comisiones

Si un parlamento con expertos ofrece una dinámica más constructiva, es una pregunta a la que

recientemente se ha comenzado a prestar más atención. Existen muy pocos estudios dedicados 24 En Argentina está en el orden del 17%, en Brasil del 43%, en Uruguay más del 50% y en Chile, del 60%, Jones et al. (2002); IADB (2005), p. 51.

19

al análisis de la capacidad técnica-profesional de los parlamentos25. En general, se afirma que

la capacidad técnica de los Congresos depende de la estructura de las comisiones legislativas,

donde por regla se desarrolla el trabajo legislativo y muchas veces también el monitoreo de

las actividades del gobierno, de las estructuras de apoyo de esas comisiones, de las estructuras

de apoyo de las bancadas o partidos, y del apoyo técnico de los parlamentarios, tanto

individual como institucional (es decir, de los órganos técnicos del Congreso). Debido a la

falta de informaciones empíricas y comparativas suficientes sobre los otros aspectos, nos

referiremos principalmente a las comisiones legislativas.

Existe un cierto consenso en la literatura científica sobre el hecho de que determinados

requisitos son necesarios para que las comisiones legislativas actúen de manera eficiente y, de

esta manera, aumenten la capacidad profesional-técnica de los parlamentos en el proceso

legislativo y en la supervisión ex-post de la administración. Tales requisitos incluyen,

principalmente, que las comisiones no sean demasiado numerosas (porque en ese caso los

parlamentarios tienen que dividir su trabajo entre varias comisiones, lo que hace más difícil

una especialización legislativa), que el tamaño de cada una no sea demasiado grande (a fin de

facilitar el trabajo y la participación del legislador individual), que sus áreas de competencia

correspondan a la jurisdicción de los ministerios y, finalmente, que cuenten con apoyo de

asesores técnicos26.

En América Latina, el número de comisiones permanentes en las Cámaras de Diputados varía

entre un mínimo de 7 en Colombia y un máximo de 45 en Argentina, lo que, en este último

caso, indica un Congreso sobrecargado y poco funcional. El número de comisiones por

legislador varia entre 1- 2 en la mayoría de los casos (5 en Argentina) y, en principio, no es un

obstáculo para la especialización de los parlamentarios y para la profesionalización de los

parlamentos. Además, en la gran mayoría de los parlamentos bicamerales existe una

correspondencia en la jurisdicción de las comisiones en las dos Cámaras, lo que facilita el

trabajo legislativo y aumenta la capacidad profesional común. Además, en un 80 por ciento de 25 Sobre el grado de profesionalización de los parlamentos en 20 países de la OECD ver Z’graggen y Linder (2004). Los indicadores son los ingresos básicos anuales de los diputados, las horas de trabajo de los diputados en el plenario y en las comisiones y los gastos del parlamento por diputado (sin los ingresos de los diputados). Los valores son tratados en relación a los valores de la Cámara de Representantes en EE.UU. Es cuestionable si esta metodología es aplicable en América Latina. Si bien contamos con algunas informaciones sobre los gastos por parlamentario en Alcántara et al. (2005b), p. 248, los riesgos de un mal manejo de fondos están siempre presentes por lo que no parece demasiado confiable usar estos datos como indicadores de profesionalización parlamentaria. 26 Sobre las comisiones parlamentarias en América Latina, ver Casar (1998); Anastasia, Melo y Santos (2004); Alcantara et al. (2005b), pp. 255-282; Saiegh (2005); Santiso (2005). Sobre las comisiones en sistemas parlamentarios ver Mattson/Strom (1995). También Bergman et al. (2003), pp. 169-173.

20

los parlamentos sudamericanos la correspondencia entre la jurisdicción de las comisiones y

ministerios es media o alta. Solamente en una quinta parte de los casos es baja.

Cuadro 4: Comisiones Parlamentarias en América del Sur País Cámara Tamaño

de las cámaras

Comisiones (numero)

Miembrospor

Comisión

Comisiones por

Legislador (mínimo)

Media Comisiones

por legislador

Correspondencia jurisdicción Comisiones

Cámara/Senado

Ministerios (número)*

CorrespondenciaJurisdicción Comisiones / Ministerios

Argentina Senado Diputados

72 257

47 45

7 – 21 15 - 45

5 2 - 3

4.50

Alta 17 (13) Media

Bolivia Senado Diputados

27 131

10 12

3 – 5 3 - 5

1 – 2 1 – 2

1.66

Alta 15 (14) Media

Brasil Senado Diputados

81 513

8 19

17 – 29 25 - 57

1 – 2 1

0.92

Baja 35 (29) Baja

Chile Senado Diputados

38 120

19 19

5 13

2 2

1.95

Alta 18 (16) Alta

Colombia Senado Diputados

102 161

7 7

18 – 35 18 - 35

s / i 0.86

Alta 13 (13) Alta

Ecuador Diputados 123 18 s / i s / i 1.26 --- 20 (20) Baja Paraguay Senado

Diputados 45 80

14 24

3 – 9 mínimo 6

1 2

3.15

Media 18 (16) Media

Perú Diputados 120 28 s / i s / i 2.44 ---- 17 (15) Media Uruguay Senado

Diputados 31 99

16 16

5 – 9 3 – 15

2 – 3 1

0.98

Alta 11 (11) Alta

Venezuela Diputados 165 15 11- 25 1 0.97 --- 16 (14) Alta * en paréntesis número de ministerios con jurisdicción-temática

Fuente: Anastasia, Melo y Santos (2004: 105/107); Alcantara et al. (2005b: 279); IADB (2005: 55) con algunas correcciones y complementaciones propias.

Como hemos visto, la influencia de los parlamentos en el proceso legislativo es, en general,

limitada y reactiva. Lo mismo se puede constatar respecto a la influencia en el proceso

presupuestario27. Por esto, los mecanismos de control y monitoreo de la ejecución

presupuestaria y las comisiones parlamentarias que participan en la elaboración y el

monitoreo del presupuesto cobran importancia. En América Latina –y no sólo en esta región–,

el apoyo técnico-profesional con que cuentan estas comisiones es insuficiente. Hoy por hoy,

son pocos los parlamentos latinoamericanos (México, Chile, Venezuela y Brasil) que cuentan

con un staff calificado y entidades de apoyo especializadas, como las oficinas de presupuesto,

para el ejercicio de esta función de control (Santiso, 2005: 28-30).

27 Ver los poderes presupuestales de los Presidentes en Payne et al. (2003), p.216; PNUD (2004II), p. 76, Alcántara et al. (2005b), p. 243.

21

Finalmente, para llegar a un cuadro completo de las capacidades de control de los parlamentos

debería también incluirse la fiscalización que efectúa el parlamento en cooperación o con el

apoyo de otros órganos del Estado (como las instituciones de auditoria). Este tema se

encuentra, hasta ahora, muy poco investigado.

5. Conclusiones

Nos gustaría concluir este trabajo enfatizando que, en la actualidad, se puede constatar una

cierta revalorización del papel y de la importancia de los parlamentos en los estudios sobre la

consolidación democrática (Fish, 2006). Al principio, muchas investigaciones partieron del

supuesto de que en América Latina los Presidentes eran omnipotentes y los parlamentos

débiles. Sin embargo, los estudios empíricos acumulados en los últimos diez años nos

permiten tener hoy una visión más matizada, según la cual los parlamentos latinoamericanos

actúan de manera reactiva, y no pasiva, en el proceso legislativo. Se puede afirmar, asimismo,

que esta posición reactiva del parlamento es un punto en común de los sistemas presidenciales

y parlamentarios y que, tanto por la distribución de recursos entre el gobierno y el parlamento

como por las expectativas de la ciudadanía centradas en que la conducción la ejerce el

gobierno, es difícil imaginarse otra constelación. De este modo, un parlamento proactivo sería

la excepción y hasta podría ser visto como un síntoma de crisis.

Adicionalmente, el cambio de enfoque desde el hiperpresidencialismo a las presidencias

fracasadas (Valenzuela, 2004) nos ha permitido conocer que las relaciones de poder entre el

Presidente y el Congreso no son estáticas sino dinámicas. En efecto, en los últimos años la

posición de muchos Congresos se ha visto reforzada ya que Presidentes con una base de

apoyo parlamentario minoritaria han debido ceder espacio político al Congreso, como en el

caso de México (Nacif, 2006). En el desenlace de las presidencias fracasadas, es decir, de

aquéllas en que los Presidentes tuvieron que renunciar a su cargo antes del fin de su mandato,

varios autores percibieron signos de una cierta “parlamentarización” de los sistemas

presidenciales (Carey, 2002; Mustapic, 2005; Marsteintredet y Berntzen, 2006). El politólogo

argentino Bosoer (2005) habla de un “neo-parlamentarismo de crisis” o de un “neo-

parlamentarismo de transición” porque los Congresos dominan el proceso de sucesión. En

estos casos, la “legitimidad dual”, criticada tanto por Linz como por sus seguidores, impide un

vacío de poder porque al lado del Presidente existe otro órgano con una legitimidad directa

emanada de la ciudadanía, que está en condiciones de ofrecer una salida a la crisis política.

22

Además, se ha demostrado que, por la pérdida de influencia de las fuerzas armadas, en

situaciones de tensiones o conflictos institucionales severos entre el Poder Ejecutivo y el

Poder Legislativo normalmente prevalece el parlamento (Pérez-Liñán, 2003; 2005).

No obstante, no hace falta referirse solamente a estas situaciones extremas para revalorizar la

influencia de los parlamentos en el proceso político. En este texto intentamos mostrar que en

la literatura científica existe un cierto sesgo al analizarse solamente el papel de los

parlamentos en el proceso legislativo. Por ello, abogamos por una ampliación de la

perspectiva, que incluya también la dimensión de control político, la cual, se puede sostener,

es aún más importante en legislaturas reactivas. Como hemos visto, esta perspectiva incluye

tanto el papel del parlamento en el proceso legislativo, controlando al gobierno y corrigiendo

sus iniciativas legislativas, como el monitoreo de la ejecución de las leyes y de otras

actividades del gobierno. Tal vez sería útil tomar en cuenta debidamente este aspecto del

diseño institucional en las frecuentes discusiones sobre una mayor parlamentarización de los

sistemas presidenciales en América Latina. Estas discusiones se han concentrado hasta ahora

solamente en la (re)distribución de poderes entre el Presidente y el Congreso en el proceso

legislativo, desestimando otras instituciones, como las que regulan el uso de los mecanismos

de control del poder Ejecutivo

Finalmente, no son solamente las atribuciones formales en el proceso legislativo y de control

político las que definen el poder del parlamento. Hemos visto en estas páginas que los

parlamentos reactivos según sus atribuciones en el proceso legislativo pueden cumplir ese

papel con diferentes grados de eficiencia. Por esto, un análisis exhaustivo de los parlamentos

debe analizar también el impacto de la organización interna de los parlamentos y sus

capacidades técnicas en el desempeño de tales funciones. Estos aspectos han sido, hasta

ahora, subestimados en las discusiones y estudios de ciencia política sobre los Congresos

latinoamericanos. Tal vez es más fácil reformar esas instituciones técnicas, que son de

competencia exclusiva del parlamento, que la distribución de poderes y atribuciones entre el

parlamento y el Presidente. Para concluir, nos gustaría recordar, una vez más, que

parlamentos reactivos en tiempos normales pueden jugar un papel muy activo en tiempos de

crisis.

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Bibliografía

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