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Trabajo Final
Especialización en Derecho y Economía del Cambio Climático
Los Bosques y el Cambio Climático: REDD+ en Brasil y México
Adriana Vásquez Badilla
Abril de 2017
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TabladeContenidos
RESUMEN..............................................................................................................................................2
INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................3
OBJETIVOS............................................................................................................................................4
Objetivo General..............................................................................................................................4
Objetivos Específicos......................................................................................................................4
JUSTIFICACIÓN....................................................................................................................................5
METODOLOGÍA....................................................................................................................................6
ANTEDECENTES Y MARCO TEÓRICO.............................................................................................7
El recurso forestal................................................................................................................................7
REDD+ en la CMNUCC.....................................................................................................................8
Aspectos básicos de REDD+...............................................................................................................9
REDD+ en Brasil y México...............................................................................................................13
ANÁLISIS.............................................................................................................................................13
Las bases de REDD+.........................................................................................................................13
Elementos de REDD+........................................................................................................................14
REDD+ en México............................................................................................................................16
Contexto nacional previo a REDD+..............................................................................................16
Proceso de preparación para REDD+............................................................................................19
REDD+ en Brasil...............................................................................................................................21
Contexto nacional previo a REDD+..............................................................................................21
Proceso de preparación para REDD+............................................................................................23
Análisis comparativo.........................................................................................................................24
Tabla 1. Criterios comparativos en los avances de REDD+ en México y Brasil.......................25
Tabla 2. Indicadores comparativos sobre REDD+ en México y Brasil.....................................26
CONCLUSIONES.................................................................................................................................27
BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................................................29
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RESUMEN
El análisis del recurso forestal es sin duda imprescindible para lograr un estudio integral del cambio
climático. Por ello, es relevante comprender su vinculación y análisis desde la perspectiva de las políticas
públicas y las decisiones que toman los países en un plano nacional e internacional con respecto a los
bosques. Por su relevancia en este contexto, se analiza en profundidad a REDD+, desde el proceso de su
construcción en el ámbito internacional dentro del marco de la CMNUCC, hasta las bases y elementos
principales que lo componen.
Esta investigación también examina a REDD+ a partir de los avances en Brasil y México, países que
resaltan como dos de los más avanzados en el desarrollo de esta estrategia en América Latina. A su vez,
toma en cuenta sus contextos nacionales y procesos de preparación con el fin de poder comprender la
aplicación de esta herramienta dentro de sus realidades particulares. Finalmente, propone un análisis
comparativo entre estos países a partir de indicadores identificados en base a los criterios básicos
establecidos por la CMNUCC.
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INTRODUCCIÓN
Como una iniciativa global en el marco de la discusión de las Partes de la Convención (COP) de la
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), nace en 2005 el
concepto REDD+. Esta iniciativa consiste en un conjunto de estrategias dirigidas a “la reducción de
emisiones de la deforestación y degradación de los bosques y el aumento de las reservas forestales de
carbono en los países en desarrollo”. (Locatelli, Evans, Wardell, Andrade, & Vignola, 2011). Esta
estrategia voluntaria es creada con el fin de que se movilicen recursos financieros, principalmente en las
naciones en desarrollo, para hacer frente a los procesos de deforestación y degradación de los bosques,
tomando en cuenta actividades de conservación y aumento de captura de carbono en masa forestal.
Diversos estudios sobre cambio climático y el medio ambiente, muestran que las iniciativas para
disminuir la deforestación son altamente efectivas para reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) a un bajo costo. Los bosques y principales biomas son uno de los principales y más
grandes sumideros de dióxido de carbono (CO2), los cuales ayudan a mantener el ciclo de carbono y otros
procesos naturales que a su vez ayudan a reducir el cambio climático. (Conservation International, 2010).
Además, los bosques proporcionan un número importante de productos y servicios derivados que
favorecen aspectos como la regulación del agua, la protección del suelo, la protección de la biodiversidad
y el amortiguamiento de los impactos climáticos extremos.
Es indiscutible que los bosques juegan un papel sumamente importante en los flujos de carbono, y por
ende son un factor determinante en la lucha contra el calentamiento global y el cambio climático. En
América Latina por ejemplo, se ha identificado un enorme potencial de mitigación del dióxido de carbono
(CO2) gracias a la gran cobertura de bosques alrededor del continente y en especial, aquellos ubicados en
la faja del trópico donde hay una mayor densidad de bosques nativos.
A partir de esto, se reconoce la importancia de los bosques y su papel en los esfuerzos de mitigación, por
lo que empieza a surgir la estrategia de REDD+ como una iniciativa con mucha resonancia a nivel
internacional. Se da un crecimiento importante para construir un mecanismo válido y eficiente que sirva
como lineamiento base para evitar la deforestación y la degradación de los bosques, especialmente en los
países en desarrollo pero aplicable extensivamente.
A partir de esta guía, los países toman decisiones y estrategias en el marco de REDD+ y son ajustadas a
los contextos territoriales, de forma voluntaria, según sus propios recursos y necesidades. A través de
algunas iniciativas ya conformadas y legitimadas en el sector como el Programa ONU-REDD+ y el
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Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF, por sus siglas en inglés) son plataformas
disponibles que brindan asistencia técnica y financiera para apoyar en los procesos de implementación de
estrategias nacionales de REDD+ y construcción de capacidades en el marco de las guías y
requerimientos de la CMNUCC.
A lo largo del proceso de construcción del mecanismo a nivel internacional, se ha ido avanzando con la
configuración de sus estrategias, principios básicos y metodologías en cada una de las reuniones de las
partes. No obstante, su formación requiere la participación activa y reconstrucción proactiva continua de
todos los actores involucrados en el sistema, como la estructura gubernamental, el sector privado, las
comunidades indígenas y las instituciones académicas, por ejemplo.
Sin embargo, aunque la planificación de esta iniciativa se espera despierte como una opción tentadora
para llevar a cabo actividades de mitigación con co-beneficios sociales y ambientales, cada país debe
considerar sus propias motivaciones y realidades para encaminar estos esfuerzos a nivel nacional e
invertir en capacidades en torno a REDD+. En esta instancia, resulta oportuno un análisis sobre la
sinergia entre la implementación y la necesidad de aplicar REDD+ en sus jurisdicciones y cómo los
países logran conciliar y adaptar sus capacidades, herramientas y recursos existentes a una iniciativa
relativamente reciente, con un enfoque flexible pero direccionado.
OBJETIVOS Objetivo General
Analizar las principales características y estrategias necesarias que se llevan a cabo durante la preparación
y la implementación del mecanismo REDD+ a en México y Brasil, y cómo éstas se traducen a los
contextos nacionales de cada uno de estos países.
Objetivos Específicos 1. Describir el contexto nacional previo a la inclusión de REDD+ en los países, tomando en cuenta
las necesidades, capacidades y principales intereses del sector forestal.
2. Analizar el proceso de preparación para la introducción del mecanismo REDD+ a nivel nacional
en cada país, considerando la aplicación de elementos que componen la guía de REDD+ brindada
por la CMNUCC.
3. Identificar indicadores o criterios del avance de REDD+ en México y Brasil, tomando en cuenta
su marco político, institucional y de fondos de financiamiento.
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4. Realizar un análisis comparativo de ambos países, considerando los indicadores o criterios
identificados a priori.
JUSTIFICACIÓN
La iniciativa mundial cumplió en 2015 diez años desde su inclusión en las discusiones de las COP, sin
embargo sale a la luz la incertidumbre sobre la puesta en marcha de REDD+, reflejada en las continuas
negociaciones dentro de las COP sobre las mejoras de la iniciativa. Por ejemplo, el diálogo es continuo en
términos de lineamientos de las salvaguardas y alcances de políticas alternativas que incluyan adaptación
y mitigación conjunta (JMA, por sus siglas en inglés) (Leonard, 2015).
La región de América Latina y el Caribe mantiene en su territorio un porcentaje importante de los
bosques del mundo, además de albergar una gran población que están estrechamente relacionada y
depende en gran porcentaje de los sitios boscosos (Cordero, 2011). De cara a la inminente amenaza de la
extensión de la frontera agrícola, el auge de la extracción petrolera y los megaproyectos hidroeléctricos e
industriales (Sanhueza & Antonissen, 2014) que traen como consecuencia el deterioro y pérdida de los
bosques, es que la estrategia REDD+ surge como una guía para que los países involucrados tomen
acciones para proteger este valioso recurso.
Ya los países en América Latina han venido avanzando con acciones en el marco de los preparativos
políticos, sociales y medioambientales para REDD+, como consecuencia de decisiones internas para
incluir este mecanismo a nivel nacional. Basados en lineamientos estructurados, es interesante conocer
cómo surge la innovación, energía en acciones y creatividad de los países para establecer mecanismos que
nacen de una estructura ya delimitada, pero que debe ser flexibilizada a las realidades nacionales
considerando mecanismos de coordinación entre instituciones nacionales y el desarrollo conjunto de
iniciativas, acciones y proyectos.
Esta guía propuesta por Naciones Unidas para establecer estrategias sobre mitigación ligadas
directamente al recurso forestal, ofrece por su parte incentivos para que los países reciban beneficios a
partir del buen desempeño de sus actividades adheridas a REDD+. Algunos países pueden identificar
algunos estímulos como principales, distintos a los que otro país pueda definir como el principal beneficio
de la estrategia basándose en los distintos contextos políticos, socioeconómicos o ambientales.
A pesar de que aún se mantienen cambios en las decisiones sobre REDD+ para procurar el mejoramiento
de su mecanismo, son muchos los desafíos que aún se presentan durante el desempeño de las actividades
REDD+, los cuales varían entre países y dentro de ellos. Varios países en América Latina y el Caribe ya
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han encaminado sus esfuerzos en el tema, en especial Brasil en términos de preparación para REDD+ y la
configuración de todos los elementos mínimos requeridos, participando como innovador en la región. Por
otra parte, México también ha mostrado avances muy importantes en la región al contar con un progreso
importante en la construcción de herramientas funcionales para REDD+ como el sistema de nivel de
referencia de emisiones. Cabe destacar que ambos países, junto con Perú, representan los tres países con
mayor porcentaje de cobertura forestal de América Latina y el Caribe (FAO, 2015).
METODOLOGÍA
En primer lugar, se realizará una descripción puntillosa sobre la definición de las principales
características de REDD+ como mecanismo establecido por la CMNUCC, sus elementos principales y
fases. Se realizará además un análisis contextual de los países en el periodo previo a la inclusión de este
mecanismo en la estructura política nacional tomando en cuenta datos cuantitativos del sector forestal,
representados principalmente por estadísticas y porcentajes de la cobertura de los bosques, sus cambios en
la región antes de la implementación de la estrategia REDD+. Estos datos brindarán un panorama sobre la
situación de los recursos forestales en los países. Asimismo, se analizará cualitativamente las políticas que
estén relacionadas con la estructura jurídica base que se toma en cuenta para REDD+, y en particular las
Estrategias Nacionales de REDD+ de 2012 en el caso de México y de 2016 en el caso de Brasil.
Se incluirá un análisis de metodología comparativa de indicadores identificados a partir de las similitudes
y diferencias según la estructura dictada por Naciones Unidas en los Acuerdos de Cancún (2010) y el
Marco REDD+ de Varsovia (2013). Estos indicadores serán construidos a posteriori una vez analizado los
contextos y las sinergias sobre los elementos que se establecen en cada uno de los casos. Esta información
se tomará a partir de fuentes secundarias como informes o publicaciones oficiales de Oficinas del
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Programa ONU-REDD, Estrategias
Nacionales de Implementación de REDD+ oficiales de México y Brasil, así como otros análisis
publicados sobre REDD+ en revistas especializadas, sitios web de información científica como
organismos internacionales o centros de investigación. Otro aspecto importante que se observará es el
proceso de preparación o Readiness para implementar REDD+ a nivel nacional, así como el
involucramiento y participación de los actores del sector público o privado que participen en este proceso.
A partir de análisis bibliográfico, se logrará identificar las principales políticas o estructura jurídica
implementadas por los países que hayan sido establecidas con el fin de definir un marco para el
cumplimiento de estrategias REDD+ o que estén directamente relacionadas con ello para finalmente,
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realizar un análisis a partir de un cuadro comparativo que demuestre estructuradamente las sinergias y
contraposiciones de los avances de ambos países en cuanto a REDD+. Dado que las estrategias
incorporan elementos de varios ámbitos por su amplia incidencia en las actividades forestales, agrícolas,
económicas y sociales, se reducirán los indicadores al marco jurídico, la capacidad institucional y los
recursos de financiamiento utilizados hasta el momento.
ANTEDECENTES Y MARCO TEÓRICO
El recurso forestal
Según un informe de la FAO sobre el estado mundial de los recursos forestales, se afirma que entre la
región de Norteamérica y Centroamérica y la de América del Sur se suman mil quinientas noventa y tres
(1.593) millones de hectáreas al año 2015, representando casi un 40% del área de bosque mundial total
(3.999 millones de hectáreas). Sin embargo, en el periodo 1990-2015 el trópico sudamericano registra la
mayor pérdida de bosques y el Caribe muestra apenas un leve aumento (FAO, 2015). La disminución de
los recursos forestales influye directa y paralelamente en los stocks de carbono. Según este informe, las
existencias mundiales de carbono capturado en la biomasa forestal disminuyeron en casi 17,4
gigatoneladas (Gt) en los últimos 25 años, equivalente a un aproximado de 697 millones de toneladas por
año o 2,5 Gt de dióxido de carbono (CO2). Además, se espera que las emisiones de GEI proveniente del
cambio en los volúmenes de bosques sigan modificándose.
En definitiva, la acción del ser humano ha provocado cambios en los ecosistemas del planeta, dentro de
los cuales los ecosistemas forestales han presentado grandes cambios que influyen directamente en el
aumento de temperaturas, pérdida de biodiversidad, incidencia en plagas y enfermedades y la
disponibilidad de agua y de otros recursos naturales asociados a los bosques (CONAFOR, 2013). Dentro
de las principales causas de la deforestación y la degradación forestal, se reconoce a la deforestación, el
incremento de la frontera agrícola y ganadera, la expansión de zonas urbanas o asentamientos humanos, la
tala ilegal, los incendios forestales y la presión que sufren los bosques por la extracción de recursos por
parte de poblaciones cercanas para cubrir sus necesidades básicas.
El papel de los bosques en el cambio climático está claramente reconocido por su rol como reservorios de
carbono y reguladores del clima, por su capacidad de absorber el dióxido de carbono y almacenarlo. De
acuerdo al IPCC (2014), las emisiones antropógenas de GEI directas totales (GtCO2eq/año) provenientes
del sector de agricultura, silvicultura y otros usos del suelo (AFOLU) corresponden al segundo mayor
sector de emisiones de GEI con un 24%. Estos datos corresponden a “incendios forestales, incendios de
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turba y descomposición de turba que se aproximan al flujo neto de CO2 procedente del subsector de la
silvicultura y otros usos del suelo (FOLU)”. Adicionalmente, el grupo de expertos del IPCC, afirma que
el sector AFOLU representa el sector con opciones de mitigación más costo-efectivas. Por ejemplo, en el
sector de silvicultura se identifica la forestación, la ordenación forestal sostenible y la disminución de la
deforestación (IPCC, 2014). Debido a que su porcentaje de emisiones de GEI significan casi un cuarto de
las emisiones globales, y gracias a la alta complejidad de sus ecosistemas en cuanto a la provisión de
bienes y servicios, los bosques ofrecen un potencial de mitigación enorme con respecto a otros sectores
considerados individualmente.
Por ello, la comunidad internacional ha enfatizado en promover la reducción sustancial de las emisiones a
través de políticas y medidas que contribuyan a la mitigación y la adaptación al cambio climático, en
especial aquellas que rigen las prácticas agrícolas, la conservación y la ordenación forestal siendo éstas
las más efectivas.
REDD+ en la CMNUCC
En el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), se ha
discutido sobre la importancia de los bosques en términos de adaptación y mitigación del Cambio
Climático (CC). En la Convención de Montreal en 2005 (COP 11), surge una propuesta liderada por
Costa Rica y Papúa Nueva Guinea sobre una iniciativa que considere la reducción de emisiones
deforestación de los bosques (RED), la cual crece en importancia a partir de su nacimiento.
En la COP 13 en Bali, como consecuencia de la recepción de las principales preocupaciones de los países
participantes, se da inicio a las negociaciones de medidas y lineamientos para un acuerdo global que
buscara reducir emisiones provenientes de la deforestación y degradación forestal en países en desarrollo.
Al transformarse con este nuevo enfoque, se reconoce como REDD. Para ese entonces, el tema fue
plasmado en agenda dentro del Plan de Acción de Bali, también llamada Hoja de Ruta de Bali.
Posteriormente, durante la COP 15 en Copenhague, el mecanismo es finalmente denominado REDD+, al
incluir en el signo “plus” o “más” (+) la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y
el aumento de reservas forestales de carbono (CONAFOR, 2013). El tema cobra aún más importancia al
reconocer su rol crucial en la mitigación de GEI y se logra establecer un documento con lineamientos
metodológicos para las buenas prácticas de la estrategia.
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Importante destacar también que, no fue sino hasta la COP 16 en Cancún, que el mecanismo es
considerado oficialmente un mecanismo “listo” en términos del desarrollo de sus elementos y
metodologías, y de esta manera, es plasmado como tal en los Acuerdos de Cancún. Es aquí que se
establece bajo consenso ratificado que REDD+ se implementará en tres fases, cada una con sus
respectivas estrategias: la fase de preparación, la fase de medidas y políticas y la fase de implementación
(Cordero, 2011). Para la Reunión de las Partes en Varsovia (COP 19), se logran constituir siete decisiones
conocidas como “El Marco de Trabajo para Acciones de REDD+ de Varsovia” que trata aspectos tales
como las condiciones de las Partes que soliciten financiamiento, los arreglos institucionales para el
soporte de actividades, las modalidades de monitoreo, la presentación de informes sobre las salvaguardas
adoptadas, procedimientos de evaluación, de medición, reporte y verificación de resultados de las
actividades y finalmente llama a tomar acciones a favor de la disminución de “los impulsores” que
contribuyen con la deforestación y la degradación de los bosques al mismo tiempo que invita a compartir
los resultados sobre sus estrategias de REDD+ (Sanhueza & Antonissen, 2014).
A partir esto es que se define que REDD+ se deberá establecer en modalidades nacionales, aunque
reconociendo la implementación a nivel estatal, regional y local, e ir en línea con ciertos criterios o
principios mínimos. Así, se abre la posibilidad de implementar acciones a nivel subnacional, siempre y
cuando se garantice la consistencia con un marco nacional concordante.
Aunque REDD+ aún se mantiene en construcción debido a que continúa modificándose a partir de las
experiencias piloto y los resultados que van surgiendo a medida que se va implementando y aplicando en
los países, el Acuerdo de París de 2015 no lo incluye bajo el nombre de “REDD+”, pero insta
explícitamente en su artículo 5, inciso 2 a “reducir las emisiones debidas a la deforestación y
degradación de los bosques” y hace mención a “los bosques” en repetidas ocasiones dentro del
documento (FCCC/CP/2015/L.9).
Aspectos básicos de REDD+
En primer lugar, se debe considerar REDD+ como un enfoque de “abajo hacia arriba”. Esto quiere decir
que a la hora de diseñar el mecanismo, se deben considerar como prioritarios los intereses, capacidades,
necesidades y posibilidades de los países a nivel interno en el marco de un desarrollo sostenible y una
integralidad ambiental, asegurando que aspectos ambientales y sociales sean protegidos. Esta modalidad
brinda un cambio de paradigma en el diseño de políticas públicas en función del desarrollo de lo local a lo
nacional. Además, otro criterio a considerar es el de “aprender haciendo”, en el cual los actores
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involucrados o stakeholders brindan su perspectiva para la puesta en marcha de este mecanismo, con la
posibilidad de continuar la mejora de su diseño para futuros proyectos. Por otra parte, se recomienda de
forma vehemente que se trabaje a partir de estructuras políticas e institucionales existentes. Esto
implicaría asegurar la factibilidad de los procesos de preparación y concordancia con el marco legal
nacionalmente adecuado, así como evitar la duplicación de esfuerzos y la incoherencia de acciones a nivel
de instituciones y recursos financieros o humanos.
Otro aspecto importante que se enfatiza en la elaboración de REDD+, es el respeto por la soberanía de los
países. Dentro de las decisiones de Cancún, se definieron las fases como una guía básica de referencia
para lograr los objetivos de REDD+ de una forma clara y ordenada. No obstante, basándose en el criterio
del respecto a la soberanía de los países, estas fases pueden llevarse a cabo de manera libre y pueden
secuenciarse de manera flexible de acuerdo a los diversos niveles de avance y capacidades de los países
El diseño de este mecanismo conlleva una dirección con enfoque forestal, en tanto se direccionan los
esfuerzos particularmente a construir acciones relacionadas al crecimiento de la captura o
almacenamiento de carbono en los bosques y la potenciación de otros servicios que brindan estos
ecosistemas. Sin embargo, un aspecto clave de la configuración apropiada de REDD+ es llevar más allá
de los beneficios forestales una necesidad de lograr co-beneficios sociales y ambientales que estén en
línea los objetivos de desarrollo sustentable y con otras prioridades de desarrollo de los países a nivel
nacional, posiblemente identificados con otras políticas o estrategias de desarrollo.
El enfoque basado únicamente en el carbono disminuye las alternativas y posibilidades de obtener mayor
participación de actores y con ello, mayores beneficios adicionales. En esta perspectiva es que REDD+
también busca implementar sus actividades vinculándolas a otros objetivos ambientales y sociales desde
una visión amplificada, integral y multisectorial. Adicionalmente, al garantizar actividades que provean
beneficios más allá del carbono, entendidos como todos los resultados positivos múltiples que ofrecen las
actividades de REDD+ en el ámbito social, económico, estructural y ambiental, se potencia el respaldo
más amplio de grupos involucrados en el aprovechamiento y resguardo del recurso forestal. Se reconoce
cada vez más que REDD+ puede llegar a contribuir en el cumplimiento de objetivos adicionales, sin
embargo la transversalidad del enfoque, a pesar de que pueda generar mayores rendimientos y ventajas,
exige a su vez una complejidad aún mayor. Esta complejidad se ve reflejada en términos de costos y el
requerimiento de herramientas para respaldar el verdadero cumplimiento de los resultados (ONU-REDD,
2012).
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Fases de REDD+
Dentro de la Fase de Preparación, que corresponde a la primera fase, se enmarca el desarrollo de
capacidades y la elaboración de la Estrategia Nacional o Plan de Acción, el Sistema Nacional de
Monitoreo Forestal, el Sistema de Nivel de Referencia de Emisiones Forestales y el Sistema de
Información sobre Salvaguardas. En esta fase es de suma importancia reunir todos los datos científicos
disponibles, en especial sobre los principales impulsores o drivers de la deforestación y la degradación de
los bosques a nivel territorial. Además, se recomienda hacer una revisión del marco jurídico y legal
disponible sobre tenencia de la tierra, uso de recursos ambientales, uso del suelo y cambio de uso de los
suelos, protección de la biodiversidad, y todas aquellas herramientas jurídicas que sirvan de base para el
diseño de REDD+. El Plan de Acción corresponde al documento que reúne todos los elementos que
componen la estrategia.
En la Fase de Implementación se trabaja la implementación de políticas, medidas y actividades que se
propongan en la Estrategia Nacional de REDD+, así como el desarrollo de tecnología y metodologías
para dar inicio a las acciones puntuales de Pago por Resultados. La región de América Latina y el Caribe
es probablemente la región que cuenta con los países más avanzados en la etapa de preparación e incluso
varios de ellos, como Brasil, Ecuador, México, Chile y Costa Rica estaban iniciando la fase de
implementación de proyectos de REDD+ en el año 2015 (ONU REDD LAC - PNUD, 2015).
Por último, la tercera etapa llamada Fase de Acciones con Base a Resultados o Pago por Resultados,
pretende impulsar REDD+ como un mecanismo financiero que logre traducir la cuantificación de
emisiones y remociones contra niveles de monitoreo, reporte y verificación a una inversión financiera por
el demostrar los logros pretendidos. REDD+ contempla en esta etapa la transferencia de recursos desde
países desarrollados a países en desarrollo que logren demostrar efectivamente el cumplimiento de los
objetivos del mecanismo: reducción de emisiones, incremento de la captura de carbono en el recurso
forestal, la conservación o el manejo sustentable de los bosques (Ídem, 2015). En su estudio, la FAO
reconoce también que la aplicación de actividades afines a REDD+ ha contribuido a sensibilizar acerca
del uso y las funciones que los bosques poseen como sumideros de CO2 (FAO, 2015).
Experiencias piloto
De acuerdo con un estudio piloto realizado por CIFOR en más de 300 experiencias REDD+, incluidas
iniciativas implementadas en países de América Latina, se demostró que la mayoría de éstas están
dirigidas por organizaciones privadas sin fines de lucro, las cuales buscan como principal objetivo la
conservación de sus sitios; las demás experiencias están dirigidas por empresas con fines de lucro,
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motivadas por el mercado de carbono, o el sector público en colaboración muchas veces con
organizaciones sin fines de lucro, el cual generalmente muestra interés en demostrar la viabilidad de
REDD+ en términos de mitigación del cambio climático y la obtención de beneficios colaterales
(Sunderlin, Ekaputri, & Sills, 2014). Lo que se demostró es que a pesar de que existían una gran cantidad
de estrategias distintas de acuerdo a las condiciones políticas, sociales y ambientales de cada país, todas
tenían un objetivo común que era reducir la deforestación y la degradación de los bosques.
Iniciativas de apoyo a REDD+
Las Estrategias REDD+ son propuestas políticas que en la mayoría siguen los lineamientos de
mecanismos internacionales relevantes en este tema, como por ejemplo FCPF (Forest Carbon Partnership
Facility) o UNREDD (Programa de Naciones Unidas para REDD), sin embargo difieren en los objetivos
políticos y la experiencia en materia forestal del país donde se implemente (Sanhueza & Antonissen,
2014). A través de procesos políticos es que se lleva a cabo el diseño de REDD+ a nivel global, nacional
y local. Sin embargo, la inclusión (necesaria) de distintos actores en las estrategias hace que con
frecuencia se puedan generar intereses en conflicto.
Todos los esfuerzos o actividades en su conjunto que son llevados a cabo por los gobiernos locales o
nacionales para prepararse e implementar las Estrategias de REDD+ son consideradas como el proceso de
Readiness. Para ello, los formuladores de políticas nacionales deben adoptar mecanismos flexibles e
implementar por etapas los esquemas REDD+. Dentro de los mecanismos más comunes utilizados a nivel
nacional dentro de las estrategias de REDD+, se pueden tomar en cuenta políticas de reducción de renta
agrícola en áreas forestales, de aumento de valor de bosques en pie y captura de ese valor por parte de los
usuarios forestales, de regulación del uso de la tierra, de monitoreo y fomento al uso del mercado de
carbono y de revalorización del manejo forestal comunitario (Angelsen et ál., 2010).
Las iniciativas multilaterales (como las arriba mencionadas) o bilaterales (como el caso Noruega-Brasil y
el Fondo de Amazonía) establecen sus propios objetivos y alcances para facilitar a los países
implementadores las herramientas o recursos para su proceso de Readiness. A través de ellos, los países
implementadores se adaptan a estos procesos, mientras que los programas respetan las condiciones,
capacidades y soberanía de los países.
De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para REDD+, un elemento importante que surgió de la
preparación para REDD+ fue el “fortalecimiento de los sistemas y capacidades analíticos y de toma de
decisiones de REDD+ en el contexto más general de la gestión forestal sostenible, con el fin de
maximizar los beneficios colaterales y minimizar y, de manera simultánea, minimizar la necesidad de
compensación.” (Programa ONU-REDD, 2014; p. 9). Esta compensación se hace dependiente del
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financiamiento para iniciativas que sean capaces de asegurar beneficios. Para la conservación de los
bosques tropicales se ha creado una expansión de fondos motivados por REDD+, sin embargo resultan
insuficientes para hacer un efecto significativo en la reducción de GEI (Sunderlin et ál., 2014)
REDD+ en Brasil y México
Brasil, junto con Indonesia, han sido los países donde se ha registrado que la deforestación representa una
de las mayores fuentes nacionales de emisiones de GEI. No obstante, se ha observado un creciente interés
por revertir el proceso de deforestación, por lo que ha empezado a generar políticas en esta dirección,
tendencia que se ve generalizada en la región a partir del contexto internacional. Inicialmente se mantuvo
al margen del mecanismo, pero ha mostrado avances significativos en los últimos años. (Sanhueza &
Antonissen, 2014). Los proyectos brasileños giran en torno principalmente a mecanismos de PSA para
actores locales. (Angelsen et ál., 2010). Brasil es motivado principalmente por tener dentro de sus
fronteras a un territorio forestal y biológico tan valioso como lo es la Amazonia. De acuerdo al Fondo de
la Amazonia, creado por decreto en 2008, el país ha sido reconocido por sus recientes logros en revertir
el incremento anual las tasas de deforestación de hasta un 59% en el periodo 2005-2008.
Otro país donde se han implementado una gran cantidad de proyectos piloto y estrategias REDD+ es en
México. Desde el año 2010 , este país se ha venido preparando con estas iniciativas de forma progresiva y
participativa, gracias a que ha logrado reconocer la importacia de conservar, manejar y restaurar
activamente los ecosistemas ambientales. En 2011 se da a conocer un documento denominado
“Elementos para el Diseño de la Estrategia Nacional REDD+ (ENAREDD+)” donde se define los
esfuerzos y definiciones clave que guiarán la gestión sostenible de los bosques y el aumento y
conservación de los reservocios forestales de carbono. (CONAFOR, 2014)
ANÁLISIS
Las bases de REDD+
REDD+ es un mecanismo creado por la CMNUCC con el fin de reducir emisiones de degradación y
deforestación, para promover la conservación, la preservación y el manejo sustentable de los bosques,
principalmente enfocado en los ecosistemas de países en desarrollo. Dentro de la CMNUCC se
promueven los esfuerzos para combatir el cambio climático y con ello, se insta a que todas las medidas
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tomen en cuenta el papel de los bosques. Adicional a lo anterior, toda política de bosques debe estar en
coordinación con otras de ordenamiento territorial.
Este mecanismo tiene como objetivo alterar las causas particulares de la deforestación para reducir su
impacto. Las causas de la deforestación y degradación de los bosques pueden ser directas desde el plano
político, como por ejemplo una política de extracción de madera, o de forma indirecta como la utilización
de leña por falta de acceso a la energía. Los incendios forestales no causados o las inundaciones son
causas naturales que afectan negativamente a los bosques, así como causales antrópicas como el
crecimiento urbano o la agricultura.
REDD+ responde a un instrumento económico que influencia en los costos y precios dirigidos a lo
forestal y busca otorgar un valor de mercado a los beneficios sociales, ambientales, culturales y
económicos que generan los bosques para que las actividades de REDD+ sean redituables en términos de
costo-beneficio, colocándolas por sobre el cambio de los suelos. El mecanismo de mercado a través del
otorgamiento de créditos o la financiación basada en resultados son las principales herramientas
económicas utilizadas (UN-REDD Programme, Módulo 1; 2015). Las actividades de REDD+
comprenden puntualmente a la reducción de gases de efecto invernadero provenientes de la deforestación
y la degradación de los bosques, la conservación o aumento de los stocks de carbono, la gestión sostenible
de los bosques, el incremento de las reservas forestales y alcanzar co-beneficios como mejorar la
gobernanza forestal, la planificación territorial o la participación comunitaria, entre otros.
Para la adhesión al programa, se busca que sea de forma voluntaria y a escalas nacionales idealmente, sin
embargo existen países que abogan por la implementación de los esquemas locales. Para que los países
puedan aplicar REDD+ a nivel interno, se guían por lo acordado en los Acuerdos de Cancún en 2010, el
Marco REDD+ de Varsovia de 2013 y el Acuerdo de París en 2015, último acuerdo que hasta el momento
termina de definir su composición. Cada país debe disponer un conjunto de actividades para preparar e
implementar las estrategias REDD+ de acuerdo a su estructura y sus características propias a nivel
jurídico, institucional, capacidades y recursos.
Elementos de REDD+
El proceso de adaptación del mecanismo a nivel interno es distinto para cada uno de los países, debido a
sus diferencias internas y sensibilidades, siempre y cuando se respeten las guías básicas de los elementos
que componen REDD+. Los elementos que componen el mecanismo son: 1) Estrategia Nacional o Plan
de Acción, 2) Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques o también conocido como Sistema de
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Medición, Reporte y Verificación (MRV), 3) Nivel de Referencia de Emisiones Forestales, y 4) Sistema
de Información sobre Salvaguardas, tanto ambientales como sociales.
La Estrategia Nacional o Plan de Acción es un documento construido por los países para definir todos los
elementos que componen la estrategia, reuniendo los principales aspectos del funcionamiento de REDD+.
Busca identificar y describir la situación del país con respecto a los causales de deforestación y
degradación, de qué forma se implementarán las 5 actividades de REDD+, el marco legal e institucional
sobre el que se apoyará y las propuestas para arreglos institucionales, creación de nuevas instancias o de
políticas que refuercen las ya habidas (Ídem, Módulo 4; 2015). El Plan de Acción materializa las
estrategias puntuales y sienta base para el proceso de Readiness. Este proceso se basa en la asistencia
técnica y/o financiera de apoyo para implementar REDD+ en los respectivos países, de parte de
iniciativas multilaterales o bilaterales.
El Sistema Nacional de MRV es una herramienta o instrumento que se utiliza para registrar y monitorear
los usos del suelo en un país, para desarrollar datos que muestran los niveles de emisiones de GEI y las
eliminaciones de estos gases relacionadas con los bosques (potencial de captura). A partir de esta
información se crean los Inventarios Forestales Nacionales que se incluyen dentro de los Inventarios
Nacionales de GEI, cuya disposición de la CMNUCC indica que deben presentarse ante el Convenio cada
cuatro años con actualizaciones bienales.
Los Niveles de Referencia, tercer elemento de REDD+, se encuentra muy relacionado al Sistema
Nacional de MRV, debido a que a través de este sistema se pretende demostrar la contribución a los
objetivos de mitigación comprometidos, evaluar el funcionamiento de las políticas forestales en el país de
acuerdo al aumento o disminución de la deforestación y la degradación, y a acceder a pagos por
resultados dentro del esquema de REDD+. Se establece un punto de referencia de las emisiones
producidas en el sector forestal, que se utiliza para comparar y evaluar el desempeño de las actividades de
REDD+ durante un tiempo determinado.
El cuarto elemento corresponde al Sistema de Información sobre Salvaguardas, cuyo concepto se basa en
la definición de medidas políticas y mecanismos o procesos que sirven para medir, detectar, mitigar y
evitar cualquier impacto negativo sobre la sociedad o sobre el ecosistema natural, logrando así maximizar
los co-beneficios de REDD+ durante todas las fases del mecanismo. Las Salvaguardas son necesarias para
poder resguardar todos los aspectos relacionados a los grupos sociales y otros recursos ambientales que
estén vinculados con los bosques dentro del esquema de REDD+. Además de los beneficios forestales de
las actividades de REDD+, se busca mejorar las condiciones de vida de las comunidades involucradas
(por ejemplo, grupos indígenas), mejorar la gobernanza forestal aplicada a los sistemas de MRV o
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aplicando normativa relacionada a la explotación sustentable de bosques, asegurando la protección de los
territorios indígenas clarificando los derechos de propiedad comunitarios (según la legislación de cada
país), y respetando los derechos participativos sobre las tierras y los recursos naturales según corresponda
(Ídem, Módulo 8; 2015).
REDD+ en México
Contexto nacional previo a REDD+
Tomando en cuenta las bases legales más tempranas como la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se establece en el país un antecedente importante para un enfoque dentro del marco jurídico y
político en el que se toma en consideración el uso de los recursos naturales y la preservación de los
mismos. En su artículo 2, se brinda reconocimiento y garantía al derecho de mejorar el hábitat y preservar
la integridad de sus tierras desde el enfoque de los pueblos y comunidades indígenas. Esta perspectiva, y
la del reconocimiento de las poblaciones ejidales y comunales y su derecho sobre el uso de sus tierras,
marca una premisa que es base para la construcción en 2012 de la Ley General de Cambio Climático. En
octubre de 2012, entra en vigor esta Ley, la cual tiene como uno de sus principales objetos lograr la
estabilización de sus concentraciones en la atmósfera de un nivel que impida interferencias antrópicas
peligrosas en el sistema climático y como un compromiso nacional, México asume la reducción del 30%
de las emisiones al 2020, con respecto a la línea de base, así como la reducción del 50% de emisiones al
2050 con relación al año 2000 (CONAFOR, 2013). Además, se fortalece la Comisión Intersectorial de
Cambio Climático (CICC) que tiene, entre otras atribuciones, aprobar la Estrategia Nacional de Cambio
Climático (ENACC) y ser órgano permanente de consulta a través de un Consejo de Cambio Climático
(Ídem, s.f.). Para cumplir de manera efectiva la participación y deberes de los distintos sectores
involucrados, esta ley pretende integrar Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC), la CICC (que
a su vez la componen 13 Secretarías), el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), el
Consejo de Cambio Climático (C3), las entidades federativas, las asociaciones de autoridades municipales
y el Congreso de la Unión (Ídem, 2013).
Otras leyes nacionales también fueron marcando un marco legal importante para colocar en el tema de
cambio climático como tema de agenda y de fortalecimiento de capacidades en el país. Por ejemplo, la
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la cual sentó los cimientos para implementar un sistema
nacional de monitoreo, registro y verificación, con el fin de revisar y sistematizar las emisiones a partir de
la deforestación y la degradación de ecosistemas forestales. Por otro lado, la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable busca trabajar en la problemática del manejo sustentable y la restauración de ecosistemas de
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manera transversal e intersectorial, impulsando políticas públicas en pro del desarrollo de las tierras de
manera que no afecte negativamente al medio ambiente.
La Ley Agraria funciona también como una referencia de marco legal importante previo a la inclusión del
mecanismo de REDD+ en las actividades del país, ya que reúne los aspectos más neurálgicos de la
tenencia y derecho sobre las tierras, así como las figuras ejidales –esenciales en la estructura de propiedad
privada comunal en México- y el uso común de zonas de bosques o selvas tropicales (según el artículo 59
de dicha Ley).
Uno de los esquemas más específicos sobre cambio climático es la Estrategia Nacional de Cambio
Climático (ENACC), operando como uno de los pilares de las políticas climáticas de México, este
instrumento representa la imperiosa transversalidad de las acciones climáticas, al ser articuladas,
coordinadas e incluyentes entre los sectores y actores involucrados. A través de medidas y líneas de
acción más específicas, se plantea el diseño y operación de planes y políticas dirigidas a reducir la
deforestación y degradación de bosques y selvas.
El Programa Especial de Cambio Climático 2014-2018 (PECC) y el Programa Nacional Forestal
(PRONAFOR) despliegan su enfoque en línea con la conservación, la restauración y el manejo
sustentable de los ecosistemas, fortaleciendo el manejo comunitario de los mismos y robusteciendo
instrumentos que promuevan la sustentabilidad y la reducción de emisiones relacionadas a los sectores
agropecuarios, forestales y pesqueras. Puntualmente, el Programa Nacional Forestal, brinda un enfoque
clave al Desarrollo Forestal Sustentable y a las actividades propias de REDD+. Uno de los objetivos más
destacables del PRONAFOR es el objetivo 4 que se centra en impulsar y fortalecer la gobernanza forestal
y el desarrollo de capacidades locales. Esto se logra a través de modelos de gestión territorial
multisectorial a distintas escalas, el fortalecimiento de esquemas de gobernanza territorial y forestal,
mejoramiento de mecanismos de participación social, planeación y diálogo entre los actores involucrados,
asegurando así una representatividad de los usuarios y dueños de las tierras.
Gracias al desarrollo de políticas públicas dirigidas al aseguramiento del bienestar humano a través del
manejo sustentable, es que México le otorga una mayor relevancia a la conservación, el manejo y la
restauración de los ecosistemas forestales y con ello, los bienes y servicios ambientales que brindan. El
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece diversas estrategias, entre ellas la ENAREDD+ cuyos
principales objetivos al 2020 se dirigen a reducir los incentivos que promueven la deforestación y
degradación, de la misma manera que se fomenta la conservación, la restauración y el uso sustentable de
los recursos forestales, principalmente. México está a la vanguardia a nivel internacional en su
18
preparación de REDD+, en 2010 publicó la visión en México sobre REDD+ que contiene cinco líneas
estratégicas para guiar el desarrollo hacia la Estrategia Nacional REDD+ (Angelsen et ál., 2010).
A nivel local-estatal, se han impulsado instrumentos legales como las Leyes Estatales de cambio
climático y en línea con éstas, las Estrategias Estatales de REDD+ correspondientes, y otros instrumentos
como Leyes de Acción ante el Cambio Climático. En un plano internacional, la adhesión de México a la
CMNUCC también define que a través de esfuerzos- internos, el Estado deberá asegurar las disposiciones
de la misma. México ha sido un país muy activo en el marco de la Convención, en conjunto con otros
países de la región latinoamericana, apoyando un mecanismo de REDD+ que sea flexible y que permita a
los países en desarrollo recibir incentivos financieros que ayuden a llevar adelante un esquema de
REDD+ en todos los niveles (Corbera et ál., 2011).
Debido a la creciente y reconocida importancia de construir una política nacional que favoreciera los
distintos objetivos de la ENAREDD+, mediante la participación abierta y voluntaria de todos los sectores
involucrados nació el Comité Técnico Consultivo de REDD+ (CTC-REDD+). Este comité se enfocó en
asegurar la participación de representantes de la sociedad civil, de grupos indígenas, académicos, sector
privado, productores forestales, organismos internacionales y gobierno. Dentro del papel que cumple el
CTC-ENAREDD+, enfatiza en la importancia de funcionar como plataforma de participación de todas las
regiones del país, así como promover la creación de CTC-REDD+ estatales y regionales, buscando que
sean cada vez más y puedan generar Acciones Tempranas de REDD+ en aquellos estados donde deseen
implementarlas. Las Acciones Tempranas de REDD+ son esfuerzos articulados de las actividades
REDD+ (deforestación, degradación, manejo forestal sustentable, conservación y aumento de los stocks
de carbono) a nivel subnacional y a través de políticas públicas que generen oportunidades para el
desarrollo de las comunidades (CONAFOR, 2013).
A la introducción de REDD+ como estrategia más establecida y como énfasis en formas de uso de los
bosques, se genera en México una reconfiguración de las formas de gestión forestal y ambiental,
ayudando directa e indirectamente a colaborar con la gobernanza forestal democrática y trasparente sobre
la gestión de este recurso. (Libert Amico A. y T. Trench, 2015). México ha logrado priorizar este
mecanismo con las negociaciones internacionales en curso, con el fin de que REDD+ ocupe un lugar
central en los debates en temas de cambio climático nacionalmente. Este país logró liderar acciones
tempranas de REDD+ incluso durante las negociaciones a nivel internacional. Para 2015, ya había
presentado a consulta su Estrategia Nacional para REDD+, conocida con las siglas de ENAREDD+, con
una visión holística sobre los impulsores de la deforestación y la degradación de los bosques, otorgándole
19
énfasis a proyectar resultados más allá del ámbito forestal e invitando a la colaboración entre el sector
público y la sociedad civil.
Los incentivos se concentrarán en el manejo de los bosques y en el Desarrollo Rural Sustentable (DRS),
la reducción de presiones sobre los ecosistemas forestales derivados de otras actividades productivas y la
revalorización de los bienes y servicios ambientales de los bosques. El país cuenta con bases sólidas en
cuanto al manejo comunitario de ecosistemas forestales, además de instituciones con experiencia en
políticas forestales (CONAFOR., 2014).
El panorama de los recursos forestales en México es muy favorable. Según la CEPAL (2017), México
tuvo una promedio de superficie deforestada anual baja (0,2%) en el periodo entre 2010 y 2015,
respondiendo a un total de 91 600 hectáreas. Dentro de las distintas dinámicas causales de deforestación y
degradación de los bosques se encuentra la actividad humana, los desastres naturales y los resultados de
ejecución de políticas públicas enfocadas en áreas rurales. Al contar con un territorio nacional con
diversidad de regiones, la deforestación difiere en las distintas geografías del país, sin embargo, existen
factores comunes como el crecimiento de cambio de uso de suelo para pastizales dedicados a la cría de
ganado y la agricultura (en un menor porcentaje), el uso ilimitado de áreas forestales, bajos ingresos y
falta de oportunidades relacionadas a la silvicultura, falta de inversiones vinculados a los bosques y la
extracción ilegal. Otras causas subyacentes son la falta de gobernanza y debilidad en el cumplimiento del
marco legal o en capital social (CONAFOR, 2017). La degradación por su parte, tiene un abanico de
causalidades más complejo, pudiendo ser ésta un producto de una variación temporal de los bosques, de
cambios graduales en los ecosistemas forestales o de presiones de uso (como la tala selectiva), cuya
capacidad de carga y regeneración sobrepasa la naturaleza intrínseca de los bosques (Skutsch et ál.,
2013).
Proceso de preparación para REDD+
La estructura política, jurídica e institucional que funciona en México es fundamental para asegurar una
coordinación interinstitucional adecuada para la preparación del país ante la construcción de un
mecanismo tan transversal. En el 2011, se firma un Convenio de Colaboración entre la Comisión
Nacional Forestal y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA). Este Convenio incluye el Desarrollo de la Estrategia Nacional de REDD+, la promoción de
iniciativas locales para aspectos relacionados al cambio climático en terrenos forestales con actividades
agrícolas y cuencas, sistematización de procesos e iniciativas para impulsar el desarrollo rural sustentable
20
y acciones de capacitación, adecuación y concurrencia de apoyos y recursos, a través de localización
espacial de acciones (CONAFOR, s.f.).
La CONAFOR, como entidad asignada para llevar a cabo el marco de REDD+, formaliza más Convenios
con otras entidades y Comisiones para lograr planificar de manera conjunta todos los aspectos relevantes
para la preparación e implementación de REDD+. Por ejemplo, se une a la colaboración conjunta el
Instituto Nacional de Mujeres (INMUJERES), la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI), y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
Posteriormente, se crea el Grupo de Trabajo REDD+ (GT-REDD+) de la Comisión Intersectorial de
Cambio Climático. Esta Comisión se conforma por las Secretarías de Relaciones Exteriores, Desarrollo
Social, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Energía, Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación, Comunicaciones y Transporte. Además, como invitados participan las
Secretarías de Salud, Finanzas y Crédito Público, y de Gobernación.
Durante el año 2015, la plataforma intersectorial se enfocó en el proceso de consulta nacional de la
Estrategia Nacional de REDD+ a través de procesos de participación y comunicación, con la participación
de la sociedad civil y diversos actores involucrados. El proceso de Consulta General tuvo participación
virtual a través de encuestas y presencial a través de foros y talleres. Además, la CONAFOR intensificó el
diálogo con los gobiernos estatales y actores locales sobre los procesos y opciones en el marco de
implementación de REDD+. Todos estos procesos crearon a su vez Comités activos como los Comités
Técnicos Consultivos, Consejos Técnicos Consultivos para la Reducción de Emisiones por Deforestación
y Degradación en varios estados mexicanos, Mesas Indígenas y Consultivas, y Comités de Salvaguardas
(Ídem, s.f.).
El desarrollo de la Estrategia REDD+ se basó principalmente en una evaluación detallada del uso del
suelo, la identificación de los drivers del cambio de uso de suelo, las políticas forestales y de gobernanza
del país, así como la articulación de distintas opciones de implementación de la Estrategia en el territorio.
Por otro lado, se recomendó la evaluación de los impactos sociales y ambientales, las cuales se verían más
adelante detalladas en el Sistema de Información de Salvaguardas. A partir de los esfuerzos de
preparación, elaboración y evaluación, dentro de la Estrategia Nacional de REDD+ se plantean las
políticas públicas y el marco legal, los esquemas de financiamiento, los arreglos institucionales, los
niveles de referencia, el Sistema Nacional de Monitoreo forestal de Reporte y Verificación, el Sistema
Nacional de Salvaguardas y el Sistema de Información de Salvaguardas, así como la participación,
21
comunicación y transparencia con la que se rendirían cuentas entre comunidades organizaciones sociales
y gobierno para lograr los objetivos REDD+ y el cumplimiento de sus salvaguardas (Ídem, s.f.).
REDD+ en Brasil
Contexto nacional previo a REDD+
Desde la construcción de La Constitución federal, Brasil reconoce la importancia de sus bosques y
dispone aquí sobre su uso y defensa. Dentro de la misma, se dispone el deber del Estado a asegurar un
ambiente ecológicamente equilibrado, ordenando tanto al sector público como a la comunidad, el
compromiso de proteger y preservar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras.
Además, los bosques son considerados riqueza nacional y activo común de todos los habitantes, y los
biomas declarados patrimonio nacional. La Constitución también hace mención de la regulación de los
bosques y la tenencia de las tierras en Brasil, así como los derechos otorgados a las comunidades
indígenas sobre las tierras de las cuales obtienen recursos, siendo éstas siempre propiedad federal
(Costenbader, 2011).
El marco de políticas públicas sobre las que se sientan las bases de REDD+ en Brasil, se identifica bajo
tres niveles importantes: un nivel estratégico, un nivel técnico-operativo y el nivel de financiamiento. El
Nivel Estratégico toma en cuenta la Política Nacional de Cambio Climático y el Código Forestal
Brasileño, cuyo objetivo es proveer los lineamientos macro sobre las acciones de REDD+ en Brasil. El
Nivel Técnico-operativo considera el Plan Nacional de Cambio Climático y los Planes de Prevención y
Control de la Deforestación en los biomas, los cuales funcionan como los principales marcos
coordinadores de iniciativas de REDD+ en la escala de los biomas; el Plan de Acción para la Prevención
y Control de la Deforestación en la Amazonía (PPCDAm) y el Plan de Acción para la Prevención y
Control de la Deforestación en el Cerrado (PPCerrado). Estos dos planes se integran con otros planes
sectoriales como los Planes de Adaptación y Mitigación. Finalmente, el Nivel de Financiamiento es
obtenido a través de entidades como el Fondo Amazonía, el Fondo Clima, Fondo Nacional de Desarrollo
Forestal y el Fondo de Áreas Protegidas del Programa ARPA.
Dentro de la estructura y marco legal de Brasil, se puede mencionar que leyes y políticas que se han
venido creando y desarrollando a lo largo de los años toman en cuenta al Sistema Nacional de Unidades
de Conservación, Planes de Economía de Bajo Carbono en Agricultura y la Política Nacional para el
Medio Ambiente y el Manejo de Territorios Indígenas. Estos son un ejemplo claro del avance de la
estructura brasileña preparada para implementar REDD+ como una de las prioridades del gobierno. Se
22
apunta a que todas estas regulaciones, leyes y políticas reviertan en mayor medida la pérdida de los
recursos forestales en el país (Ministerio de Medio Ambiente, 2016). A nivel estatal, los nueve estados de
la Amazonía Legal tienen sus propios planes estatales de acción, cuyo modelo se fundamenta
principalmente en el marco de los planes nacionales.
Brasil cuenta con la mayor superficie de bosques naturales de la región, tomando en cuenta la ubicación
de la mayor parte de la Amazonía dentro de su territorio. El gran potencial de captura de carbono de la
región amazónica pone especial énfasis en la protección de la misma, a la vez que fomenta la
continuación de su conservación para mejorar las acciones de REDD+, y por ende sus resultados, en esta
zona específica. De acuerdo al Instituto Nacional de Investigación Espacial (INPE), la tasa de
deforestación de la Amazonía se redujo en un 82% durante el periodo 2004-2014, representando un
cambio de 27.772km2 de deforestación anual a tan solo 5.012km2. Según este instituto, es la tasa más baja
desde que se iniciaron los registros en 1988 (INPE, s.f.).
El recurso forestal brasileño ha sido objeto de continuas afectaciones a lo largo de los años, por lo que a
partir de la creciente deforestación, causada por una amplia variedad de condiciones (históricas
económicas y políticas), Brasil empieza a generar políticas para revertir estos procesos. En el 2004 se
establece un Plan de Prevención y Control de la Deforestación para Amazonía y en 2009 se promulga la
Política Nacional de Cambio Climático por Decreto Federal 7390, las cuales sirven como base jurídica
para el inicio de los esfuerzos climáticos (Sanhueza & Antonissen, 2014).
Por otro lado, en 2006 se firma un acuerdo voluntario de no deforestación, implementado con el objetivo
de frenar la deforestación por causa de la expansión de la línea agrícola y ganadera en las zonas de la
Amazonía brasileña y prohíbe la comercialización de soja proveniente de nuevas deforestaciones en este
bioma. Este acuerdo fue conocido como la Moratoria de la Soja, el cual sentó las bases para la protección
de la selva amazónica y fue fundamental para parar la deforestación durante este periodo.
La construcción institucional y sistemática ha sido bastante avanzada con respecto a los demás países de
la región, incluyendo dentro de sus herramientas un Sistema de Detección de la Deforestación en Tiempo
Real (DETER) y de la degradación (DEGRAD), así como sistemas de monitoreo y detección de incendios
forestales y riesgo de incendios en los biomas brasileños (Ministerio de Medio Ambiente, 2016).
La experiencia brasileña se basa en las referencias históricas de deforestación para medir las actividades
de REDD+ en una proyección histórica o perspectiva proyectada. La estrategia REDD+ toca tres niveles
importantes donde se incluyen las referencias forestales de niveles de emisión (FREL por sus siglas en
inglés), la escala de Medición, Reporte y Verificación (MRV) y una conexión fuerte de las estrategias de
23
REDD+ con otras políticas nacionales e instrumentos relacionados que puedan brindar nuevos espacios
para el funcionamiento de este mecanismo.
Proceso de preparación para REDD+
La estrategia REDD+ en Brasil es coordinada por un comité interinstitucional denominado Comité
Interministerial sobre Mudança do Clima, el Grupo Executivo sobre Mudança do Clima y el Grupo de
Trabajo Interministerial de REDD+, los cuales trabajan con iniciativas de coordinación y fortalecimiento
institucional en torno a REDD+ (Sanhueza & Antonissen, 2014).
El Ministerio de Medio Ambiente es la entidad que coordina la Estrategia Nacional REDD+, con la
colaboración de otros ministerios (Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Ciencia y
Tecnología, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento y el Ministerio de Hacienda).
Desde el año 2010, Brasil viene trabajando en el diseño de su Estrategia Nacional de REDD+, con base
de legislaciones históricas que van desde 1965 con el Código Forestal (Ley No. 4771), hasta planes más
específicos como el Plan Sectorial de Mitigación y Cambio Climático y leyes a nivel estatal que son
transversales a REDD+ (Ídem, 2014).
El Comité Nacional de REDD+ fue establecido en el 2015 por decreto (No. 8576), y es responsable de
coordinar, revisar y monitorear la implementación de la Estrategia Nacional de REDD+. La estructura de
gobernanza del Comité Nacional de REDD+ comprende Juntas de Consultoría Temática y Grupos
Técnicos de Trabajo.
Es importante destacar el papel que tiene el Fondo Amazonia para la preparación e implementación de
proyectos piloto dentro de Brasil. Este fondo se considera el elemento financiero básico de la estrategia
REDD+ en Brasil y sus contribuciones se canalizan hacia áreas prioritarias como la gestión de bosques
públicos y áreas protegidas, el manejo forestal sostenible, otras actividades basadas en el uso sostenible
de los bosques, el ordenamiento territorial y regularización de la tenencia de la tierra, la conservación de
la diversidad biológica y la recuperación de tierras degradadas (Corbera et. Al., 2011). Este fondo es
manejado por el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES) y recibe fondos no reembolsables de sus
donantes como modalidad de donaciones. Noruega y Alemania son los dos principales donantes
gubernamentales del Fondo, siendo Noruega (con un total de USD$1.100.276.320,841 a diciembre del
1DatotomadodelapáginaoficialdelFondoAmazonael27deabrilde2017en:http://www.amazonfund.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_en/Esquerdo/doacoes/
24
2016) el que ha contribuido con mayor cantidad de dinero en total. Petrobras también figura un donante
importante, alcanzando hasta USD$6.943.180,502 dólares americanos a abril del 2017.
En el año 2015, por ordenanza del Ministerio de Medio Ambiente de Brasil, se estableció la Estrategia
Nacional de REDD+, cuyo objetivo general se enfoca en contribuir a todas las actividades de REDD+.
Adicionalmente, comprende tres objetivos específicos que se definen en 1) el mejoramiento del monitoreo
y evaluación de impacto de las políticas públicas para REDD+, 2) integrar las estructuras de gobernanza
de cambio climático, bosques y biodiversidad para promover la consistencia y sinergias a nivel federal,
estatal y municipal, 3) contribuir a la movilización de recursos a una escala compatible con los
compromisos nacionales adquiridos para la mitigación de GEI en los biomas brasileños para el 2020,
según lo establecido en la Política Nacional de Cambio Climático (Ministerio de Medio Ambiente, 2016).
El papel de la Estrategia Nacional de REDD+, se basa en sus compromisos perfilados en tres líneas de
acción establecidas: 1) Coordinar las políticas públicas de cambio climático, biodiversidad y bosques,
incluyendo sus respectivas Salvaguardas, 2) Resultados de medición, reporte y verificación, y 3)
Financiamiento para esquemas de Pago por Resultados de REDD+ y distribución de los beneficios.
Análisis comparativo
De acuerdo a la estructura y guía de la CMNUCC en el Acuerdo de Cancún, el Marco de Varsovia para
REDD+ y el Acuerdo de París, se define que los elementos mínimos para adherir al mecanismo de
REDD+, el marco político de preparación o Readiness, los fondos de financiamiento disponibles y los
avances en los procesos institucionales y participación ciudadana, se define un cuadro de indicadores para
comparar con base a ciertos criterios, los avances y estructura de México y Brasil con respecto a REDD+.
2Ídem.
25
Tabla 1. Criterios comparativos en los avances de REDD+ en México y Brasil.
Fuente: Elaboración propia.
3http://redd.unfccc.int/submissions.html?country=mex4http://redd.unfccc.int/submissions.html?country=bra
Criterio México Brasil
Estrategia Nacional de REDD+
o Plan de Acción
Publicado en 2012. Publicado en 2015.
Sistema de MRV
Con apoyo de herramientas
validación de procesos como
MAD-MEX, con imágenes de
Modis, Landsat y RapidEye.
Avanzado con el apoyo de otros
sistemas técnicos de cálculo y
medición de los bosques como el
DETER o DEGRAD.
Nivel de Referencia Aprobado en noviembre 2015.
44,388,620 t CO2 eq/año3
Aprobado en 2014. 1,106,027,618 t
CO2 eq/año4
Sistema de Salvaguardas (SIS)
En 2016 se aplica un proceso
incluyente y participativo con
varios actores clave y de sociedad
civil.
Único país en someter a la
CMNUCC información sobre su
SIS.
Capacidad Interinstitucional
Comité Interinstitucional
comprende participación de
Secretarías de Relaciones
Exteriores, Desarrollo Social,
Recursos Naturales y Medio
Ambiente, Energía, Economía;
Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación,
Comunicaciones y Transporte.
Comité Nacional de REDD+
comprende la participación de los
Ministerios de Medio Ambiente, de
Relaciones Exteriores, de Ciencia y
Tecnología, de Agricultura,
Ganadería y Abastecimiento, y de
Hacienda
Financiamiento
USAID es una de las fuentes de
financiamiento más importantes
para REDD+ en México.
Fondo Amazonía es el fondo más
importante para el mecanismo
REDD+.
26
Tabla 2. Indicadores comparativos sobre REDD+ en México y Brasil. Indicador México Brasil
Años de antigüedad de la
Estrategia Nacional de REDD+
5 años al 2017 2 años al 2017.
Número de instrumentos de
política pública (leyes, planes o
programas) aprobados
relacionados a REDD+ y a
nivel nacional (hasta el 2015)
7 instrumentos.5
Ley General de Cambio
Climático, Ley General de
Desarrollo Forestal Sustentable,
Estrategia Nacional de Cambio
Climático, Programa Especial de
Cambio Climático, Programa
Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, Programa
Nacional Forestal y Programa
Institucional de la Comisión
Nacional Forestal.
9 instrumentos.6
Código Forestal, Ley de Tierras
Indígenas, Plan de Prevención y
Control de la Deforestación para
Amazonía (PPCDam) y para
Cerrado (PPCerrado), Ley de
Bosques Públicos, Decreto del
Fondo de Amazonía, Política
Nacional sobre Cambio
Climático, Estrategia Nacional
REDD+ y Programas de Trabajo,
Plan Sectorial de Mitigación y
Cambio Climático.
Número de ministerios
relacionados al proceso de
REDD+
10 ministerios. 5 ministerios.
Número de hectáreas
deforestadas en 2014
155 000 hectáreas/año7 204 400 hectáreas/año8
Porcentaje de deforestación
con respecto a cobertura de
bosques total en 2014
8,9%9 2%10
Hectáreas de bosques
dedicados a la conservación al
2015
28 049 mil hectáreas de bosque.11 46 969 mil hectáreas de bosque.12
5MarcoLegalyProgramáticodeREDD+.AlianzaMéxico-REDD+.6(Sanhueza&Antonissen,2014)7https://stbdeacero.com/2014/07/16/la-deforestacion-en-mexico/8https://www2.mppa.mp.br/sistemas/gcsubsites/upload/41/Julho-2014.pdf9https://stbdeacero.com/2014/07/16/la-deforestacion-en-mexico/10https://www2.mppa.mp.br/sistemas/gcsubsites/upload/41/Julho-2014.pdf11FAO,2015.12Ídem.
27
Millones de USD en
financiamiento para REDD+
(hasta 2013)
USD$220.109 millones13 USD$585 millones14
Fuente: Elaboración propia.
CONCLUSIONES
Tanto México como Brasil han sido pioneros en la región con respecto a los esfuerzos para prepararse e
implementar REDD+. Junto con Costa Rica, estos dos países lideran en la preparación para REDD+ y en
su participación durante las discusiones a nivel internacional sobre este mecanismo. Ambos han
presentado avances significativos, proyectándose con pocas dificultades a futuro a la hora de implementar
el mecanismo dentro de sus estructuras nacionales (Sanhueza & Antonissen, 2014).
Tomando en cuenta que uno de los principios más importantes de REDD+, el cual pretende destacar la
importancia del respecto a la soberanía de los países, es importante recordar que de acuerdo a cada caso y
a cada situación interna de los países, la preparación e implementación del mecanismo REDD+ se define
a partir de su disposición. No obstante, existen algunos puntos que vienen dados a partir de la CMNUCC
que pueden tomarse como referencia para comparar entre dos casos sobre el avance o cubierta de REDD+
en los países. Por ello, se definen en principio los elementos designados por la CMNUCC como la base
de REDD+ y posteriormente algunos indicadores cuantitativos que brindan un panorama más gráfico.
A partir del análisis comparativo de ambos países, se logra comprender que existen algunos aspectos en
los que comparten muchas similitudes a nivel federal o nacional, estatal o local y que, por causa de su
división política se busca la participación local y de la sociedad civil.
La importancia de los pueblos indígenas dentro del esquema de REDD+ se mantiene en un plano de gran
importancia, el cual se enfatiza principalmente en el Sistema de Salvaguardas. Ambos países demuestran
que fomentan el resguardo de los derechos de los pueblos indígenas y promueven desde sus enfoques
particulares, la participación y el aprovechamiento de los recursos forestales desde una línea de manejo
forestal comunitario.
13(Sanhueza&Antonissen,2014)14Ídem.
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A pesar de que México cuenta con más años que Brasil de haber elaborado su Estrategia Nacional, Brasil
ya ha presentado reportes más avanzados ante la CMNUCC, siendo así el primer y único país (hasta
2016) de haber presentado el informe del Sistema Nacional de Salvaguardas.
Dado que Brasil cuenta con una cobertura más amplia de bosques y que el Bioma Amazónico es uno de
los recursos forestales más valiosos a nivel forestal, su potencial de captura es mucho mayor y por ende,
más encauzado a recibir mayor apoyo financiero y técnico de iniciativas multilaterales. Por ejemplo, el
Fondo Amazonía de fondos noruegos supera en más del doble los fondos destinados al apoyo que recibe
México para REDD+.
En términos de instrumentos de políticas públicas y a nivel de estructuras jurídicas ya establecidas
relacionadas con REDD+, ambos países cuentan con una cantidad similar de instrumentos jurídicos. Sin
embargo, a nivel de colaboración interministerial, México duplica a Brasil en la transversalidad de
especialistas para componer el Comité de Trabajo asignado como cabeza ejecutora de la Estrategia
Nacional de REDD+. La transversalidad es un aspecto intrínseco al cambio climático y en especial a los
bosques.
Si se analiza la extensión de bosque deforestado al año 2014, como un número individual pareciera que
Brasil y México se mantienen similares en esta estadística. Sin embargo, al analizarlo a nivel porcentual,
se puede comprender que debido a la extensión total de los bosques de cada país en particular, es México
quien sufre una deforestación mucho mayor, casi 5 veces mayor que en Brasil.
A manera de recomendaciones, no importa cuán avanzado se encuentre un país en un mecanismo tan
nuevo y tan susceptible a los cambios (gracias a su constante discusión a nivel internacional), siempre
habrán aspectos de mejora a la hora de implementar y de preparase para evitar la mayor cantidad de
perjuicios colaterales.
Además, dentro de la constante mejora de REDD+, se percibe gran incertidumbre al ser el manejo y
cálculo de los bosques un tema tan cambiante y difícil de medir. La participación de la ciudadanía y la
construcción de espacios más transparentes y colaborativos parecen mejorar las experiencias de REDD+
en los países. A pesar de ser un mecanismo tan nuevo, es evidente que los países han hecho esfuerzos
enormes para poder adaptarse a nuevas guías y formas de reducir sus emisiones, demostrando su
compromiso con los compromisos climáticos, ahora vinculantes gracias a la entrada en vigencia del
Acuerdo de París.
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