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Lo que Ciudad
Juárez y sus
habitantes
necesitan
Héctor A. Padilla Delgado,
Cesar A. Olivas Andrade y
Leobardo Alvarado Salas
Contenido
Página
Presentación 2
a) Los diferentes estudios 3
b) Las entrevistas con expertos 8
c) Los grupos de enfoque 9
d) Las necesidades según la encuesta a domicilio 11
e) Conclusiones 17
f) Propuestas 23
Presentación
El presente resumen ejecutivo se presenta frente a la exigencia social de tener una visión
panorámica sobre la problemática de Ciudad Juárez, en la medida de lo posible despojada de las
vicisitudes del debate y la confrontación política coyuntural. El objetivo fue justamente indagar
cuáles son los problemas de la ciudad y explorar, también más allá de las demandas públicas de
los actores sociales, cuáles son las necesidades de los habitantes expresadas directamente por
ellos. Asimismo, se propuso ubicar tales necesidades dejando de lado, por su obviedad, el
reclamo de seguridad pública, acudiendo a fuentes documentales y directas.
La aspiración de este resumen es presentar los resultados de un trabajo de investigación realizado
entre junio de 2011 y agosto de 2012, a los tomadores de decisiones y demás actores sociales, así
como presentarles un conjunto de sugerencias concretas que puedan contribuir a atender las
necesidades de la ciudad y sus habitantes, y ayuden a restablecer la conexión “política-sociedad”
que encontramos como trasfondo explicativo de la dinámica del abstencionismo en un estudio
que realizamos entre 2008 y 2009 sobre ese fenómeno en la ciudad.
La ciudad ha sido configurada por más de cuatro décadas bajo un modelo industrial, cuya
vigencia constituye un problema, pero no solo en términos de una realidad para quienes viven en
ella o la gobiernan. Es también un problema de investigación que, al menos desde los años
noventa, ha sido profusamente estudiado desde la academia y la planeación urbana, al grado que
paradójica y aparentemente, la gran cantidad de estudios realizados, foros organizados y textos
publicados, en lugar de despejar el conocimiento sobre la ciudad y orientar la acción pública,
dificultan el establecimiento de una ruta de acción. Necesidad que, en su resolución, pudieran
contribuir a reconectar la política con la sociedad y restablecer un ciclo de confianza entre el
gobierno y los gobernados.
Así, este documento presenta, por tanto, los aspectos más relevantes del reporte general de
investigación, donde se expone en detalle una visión histórica y panorámica de la ciudad, para
comprender la dinámica social y los procesos económicos, culturales y políticos que conforman
el fenómeno que llamamos “Ciudad Juárez”; una revisión exhaustiva de fuentes documentales
sobre la problemática de la ciudad; los resultados del trabajo de campo, tales como entrevistas a
académicos, funcionarios y activistas sociales, grupos focales entre la población y una encuesta
realizada a domicilio cuyos resultados se muestran a nivel territorial. El equipo de trabajo se
integró por Héctor Antonio Padilla Delgado, coordinador del proyecto; César A. Olivas Andrade,
encargado del análisis documental, estadístico e investigación cuantitativa; Nohemí Villalpando
Navarrete y Roberto Sáenz Maldonado, responsables de la recopilación y análisis de la base de
datos documental, y realización de las entrevistas; Leobardo Alvarado Salas, responsable de los
grupos de enfoque y levantamiento de la encuesta; y Verónica Sandoval, en el apoyo
administrativo.
a) Los diferentes estudios
En las últimas dos décadas se han originado foros públicos, consultas ciudadanas, opiniones de
directivos empresariales de organismos como la AMAC, CANACINTRA, COPARMEX, etc. Se
han constituido instancias desde la sociedad civil como Plan Estratégico de Juárez, Consejo
Ciudadano por el Desarrollo Social, el Movimiento Pacto por la Cultura y últimamente, la
iniciativa del gobierno federal con el Programa Todos Somos Juárez. También instituciones
como el Instituto Municipal de Investigación y Planeación (IMIP) han sido creados para
planificar y direccionar el crecimiento en Juárez.
Todos han expresado en su momento una visión sobre la ciudad. La mayoría de ellos han
zonificado la ciudad para su mayor comprensión. Existen una diversidad de documentos de los
cuales como ejemplo, aquí se destacan sólo los planes de desarrollo urbano como el PDDU-2003
y 2010 creados por el IMIP, “La Realidad social de Juárez”, de Clara Jusidman y Hugo Almada
(2007), y los generados por el Movimiento Pacto por la Cultura, así como el Plan Estratégico
A.C (2003) y el Programa Todos Somos Juárez (2010).
Plan de Desarrollo Urbano 2003
Plan Director de Desarrollo Urbano 2010
Migración y crecimiento natural, 1999-2000. Plan Estratégico, 2003.
Propuesta de zonificación, según Jusidman y Almada, 2007
Los anteriores son instrumentos generados para comprender o llevar a cabo la planeación
técnica, el desarrollo social o cultural de Ciudad Juárez a partir de dividir la ciudad en zonas para
su atención; según la propuesta que se trate, la ciudad se divide en seis, catorce o dieciocho
zonas, que varían según los criterios de agrupación y la delimitación o demarcación de cada una
en particular. Habría que agregar, sin embargo, que tienden a coincidir en la descripción de sus
características. Algunas de esas propuestas, cabe decir, hace tiempo han dejado de serlo o
constituyen actualmente el centro de políticas en curso. Otras se han pretendido implementar sin
éxito, casi siempre en perjuicio de la ciudadanía.
Es decir, en los estudios Ciudad Juárez ha sido objeto de múltiples adjetivos para explicarla. Se
le miró paradójica, fragmentada, polarizada, por la coexistencia de una pujante industria
maquiladora de exportación, la pobreza de vastos sectores de sus habitantes y el incremento de
procesos económicos informales y delictivos, producto de su integración subordinada al proceso
de globalización económica y la incapacidad y/o falta de voluntad de las instituciones
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gubernamentales para reducir el costo social de la integración. Se observó en ella una realidad
urbana delineada por un largo proceso de debilitamiento de la cohesión social atribuible a la falta
de políticas sociales que propiciaran relaciones sociales equilibradas, para atender las
necesidades sustantivas que afectan la vida cotidiana y la calidad de vida de su población y la
supeditación de las políticas públicas al objetivo primordial de atraer inversiones extranjeras a
través de la industria maquiladora; y la sujeción de la planeación urbana y el desarrollo social a
propósitos clientelares asociados a la competencia electoral y alternancia política. En los estudios
se aprecia una “coincidencia reiterada” en torno a que la idea de la problemática de la ciudad no
radica en la violencia o inseguridad, como ahora se percibe mayoritariamente, sino en aquello
que la provoca o incita: el contexto de pobreza y desigualdad social prevalecientes gestado
durante las últimas cuatro décadas de desarrollo industrial y de abandono social. Tal es el
panorama que surge de la información documental. Un panorama que prácticamente no es
diferente del que surge de las entrevistas realizadas a académicos, funcionarios y activistas, ya
que en muchos de los casos se trata justamente de los autores de esos estudios. Esto nos permite
señalar que existe un “consenso de diagnóstico”.
En esta investigación también dividimos la ciudad en seis zonas para realizar nuestra encuesta y
detectamos que en algunas de ellas se debe poner la atención porque presentan focos rojos. En
las zonas 3 y 6, los resultados exhiben mayor sensibilidad de la población hacia las carencias de
empleo, servicios, transporte e identidad y valores. Además de esas dos zonas, se destacan la
zona 4 y enseguida la zona 1, con manifestaciones importantes de carencias de ese tipo.
Zonificación de la encuesta, 2012
Elaboración propia.
Todas esas zonas dibujan una franja problemática que recorre en diagonal la ciudad, del
norponiente hacia el suroriente, estableciendo una clara frontera con la zona 2, ubicada en el
nororiente. Dicha franja coincide con la que refiere el PDU 2003 (ver arriba) como “zonas de
transición” y que un estudio del Movimiento Pacto por la Cultura denomina “zonas de
emergencia social” (ver mapa siguiente).
Dado que la encuesta detecta que el problema del empleo es el principal, y que éste consiste en
fuentes de empleo permanente, al observar que es justo en esa franja donde mayormente se
manifiesta, y que por el otro lado, es allí donde se observa con particular agudeza el problema de
la inseguridad, (Ver mapa de Cervera y Monárrez, 2010) no se puede sino aventurar una
hipótesis: es en esa franja, en la llamadas zonas de transición, emergencia social, donde se
muestra el vacío de la política urbana y las contradicciones sociales generadas en torno a la IME
y la especulación urbana que incitó.
El vacío radica en que la ciudad avanzó en su proceso de crecimiento desordenado y disperso,
pero sin antes consolidar los territorios producidos por la urbanización irregular de la tierra
ocurrida en décadas anteriores. Si se revisa la historia urbana de la ciudad, podemos percatarnos
que es justamente en zonas donde se presentaron con mayor firmeza ese tipo de procesos de
urbanización.
Zonificación de la ciudad según “Pacto por la Cultura”
Elaboración propia
Homicidios 2008-2009, Cervera y Monárrez, 2010.
b) Las entrevistas con expertos
En las entrevistas encontramos referencias a mejorar los salarios, generar un mayor número de
empleos de calidad y reducir la brecha de desigualdad, a través de un nuevo modelo de
desarrollo económico; resolver problemas de infraestructura, vivienda y movilidad y transporte,
de modo que se contengan los problemas de deterioro ambiental y de destrucción del espacio
público y se propicie una mejor calidad de vida. En la base de la mayoría de los problemas de la
ciudad se encuentra el problema originario: la falta de empleo permanentes y bien remunerados;
una carencia que origina otros problemas, como la pobreza y la desigualdad, acrecentadas por
políticas sociales urbanas limitadas y sesgadas en favor de los grupos sociales más fortalecidos.
Las principales preocupaciones giran en torno a los problemas de salud de los habitantes, los
rezagos en materia de infraestructura urbana y la falta de seguridad, vivienda digna, servicios,
educación y salud, y la falta de voz, es decir de capacidad para expresar esas carencias que
recienten principalmente los grupos más vulnerables: niños, mujeres, adolescentes, trabajadores
y ancianos. La solución a las necesidades de la ciudad y sus habitantes debe gestarse en espacios
de diálogo, ya que sin ello sencillamente cualquier solución queda deshabilitada. El problema de
fondo, en consecuencia, es superar la aparente incapacidad del gobierno y la sociedad local de
implementar respuestas eficientes y legítimas que partan de un verdadero consenso político,
sostenido en una democracia sustantiva, orientada a garantizar derechos políticos y sociales.
c) Los grupos de enfoque
En lo que respecta a los grupos de enfoque, establecimos el análisis a partir de tres categorías
analíticas lo filial (la persona, familia y amigos), lo territorial (la calle, barrio y colonia) y la
ciudad.
Mapa de grupos focales realizados
Elaboración propia
Con base en ello, encontramos, en primer lugar, que la población tiene una conciencia práctica
sobre las necesidades propias y de la ciudad, en particular de los lugares donde hacen su vida
cotidiana, es decir, en su entorno personal, con su familia o amigos, en la calle donde viven, el
barrio, la colonia y resto del espacio citadino.
Pero esa conciencia se modifica en virtud de la condición social, el género y el lugar donde
reside; aunque por encima del cambio, se impone como una tendencia formas de resistencia
(insatisfacción, desencanto o desesperanza) que crecen a medida que los individuos transcienden
su entorno inmediato y transitan por la mancha urbana.
En el ámbito filial el acento se coloca en lo cultural (identidad, respeto, solidaridad, tolerancia),
social (salud, vestido, alimentación y vivienda) y económico (empleo, ingresos, bienes
materiales). En el ámbito territorial las necesidades son eminentemente urbanas (infraestructura,
acceso y costo de servicios públicos). Y sobre la ciudad son los aspectos económico (falta de
empleo permanente), político (buen gobierno, corrupción, participación ciudadana) y ambiental
(contaminación, parques y jardines).
Así la gente expresa desencanto, decepción y escepticismo sobre la acción gubernamental. Sin
distinciones de edad, género y condición social, coincide que el gobierno debería trabajar más
para mitigar tantas necesidades.
Expresiones sobre necesidades por ámbito, tipo y prioridad
Elaboración propia con base en los grupos de enfoque
Pero también encontramos que hay un tono propositivo y que la gente se pronuncia por una
mayor participación ciudadana. A continuación lo dicho por una de las personas entrevistadas en
nuestros grupos de enfoque:
Es que por ejemplo en ese caso, como luego dicen, no necesitamos que nos den, si no que
nos pongan donde hay, verdad, porque por ejemplo, no necesitamos que nos recuerden
las necesidades, sino que nos den la oportunidad, fuentes de trabajo, estables, porque
ahorita mucha gente está tratando de trabajar en las calles, haciendo, vendiendo esto
otro, pero muchas veces no es un trabajo, ni es digno ni es estable, en este caso es una
necesidad que yo veo bien clara, por el hecho de que antes si había esa oportunidad y
ahorita ya no la hay.
d) Las necesidades según la encuesta a domicilio
En cuanto a la encuesta, las respuestas obtenidas para conocer las necesidades de la población y
de la ciudad acudiendo directamente a los habitantes ratifica que se ha dicho en el debate sobre la
ciudad. El perfil de la población encuestada detecta la condición de precariedad en el ingreso,
baja escolaridad, origen migrante, ocupación en el sector manufacturero y condiciones de
vivienda y modo de transporte.
Las respuestas de esa población a las preguntas sobre sus necesidades personales, de sus familias
o amigos, colonia y ciudad, muestra en primer lugar una necesidad de empleo y mejor salario,
dos aspectos interrelacionados que a su vez definen el resto de sus necesidades de bienes
materiales, principalmente un auto como medio de transporte, y una vivienda que se necesita
pagar, ampliar o mejorar.
Para atender esas necesidades, la población supone que los problemas de la colonia exigen una
mayor y mejor organizada participación ciudadana, en tanto que atender las necesidades de la
ciudad exigen una mejora sustancial en el ejercicio del gobierno.
Por ámbitos como la salud, cultura, política y economía, entre otros, se observa que están
condicionados por las necesidades de empleo y mejores salarios. Tal es el caso de las
necesidades de alimentación y acceso/calidad de los servicios de salud, vivienda pagada y de
mejor calidad, de gastos en educación, costos de servicios de agua, transporte y acceso a
actividades culturales y recreativas.
En medio de esas carencias, la población percibe
otras más inherentes a la estructura y
funcionamiento de la ciudad: la cobertura y calidad
de las infraestructuras y servicios urbanos, estado de
las vialidades, la contaminación y falta de espacios
verdes y deportivos, condiciones del transporte
público.
Cuestiones a su vez vinculadas a lo político, como por ejemplo, del lado gubernamental, la
necesidad de un mayor cumplimiento y evaluación de planes del gobierno, así como de más
presupuesto y mejor distribución de los recursos; y del lado ciudadano, una mayor participación
ciudadana con base en organizaciones comunitarias y autónomas de gobierno y partidos, no
clientelares. Una mejor política es una necesidad importante porque además del cumplimiento de
los planes, se necesitan funcionarios más capacitados, una mejor atención a los ciudadanos y
mayor transparencia y rendimiento de cuentas.
La encuesta observa una importante
problemática en relación con la vivienda y la
política, pues en esos ámbitos todas las
opciones planteadas fueron señaladas en
porcentajes cercanos. La vivienda es
problema debido a las casas deshabitadas y/o
abandonadas, situaciones de hacinamiento,
mala calidad de la vivienda, falta de servicios
dentro de ellas y dificultades de pago de los
créditos.
Vinculado a la cultura, identidad y valores, se detectan necesidades de sociabilidad (respeto,
tolerancia, amor y convivencia), aspectos en los que se reflejan las carencias en necesidades
básicas, de salud, educativas, urbanas y económicas.
Finalmente, queda el tema de las
necesidades consideradas menos
importantes o menos mencionadas por la
población. Entre ellas, como se dijo, se
ubican algunas como las de más y mejores
hospitales; atención a personas con
capacidades diferentes; más y mejores
espacios culturales; mayor cumplimiento
de la ley; realización de consultas
ciudadanas; diversificación de la
economía; disminución de costos de
electricidad; transporte semi-masivo, taxis
baratos y medios alternativos de transporte.
En la encuesta también se indagó las prioridades de la población. Y sobre ello encontramos que,
en orden de importancia, a nivel personal estas son el empleo, los bienes materiales
(principalmente el auto) y la vivienda (pagar, ampliar, arreglar); a nivel de las colonias, son
referentes a la infraestructura y servicios urbanos, principalmente la calidad, y la contaminación;
y al nivel de la ciudad, son el empleo, la infraestructura y los servicios urbanos, y el transporte
público. También la encuesta registra que el grado de importancia de estas necesidades tiene
relación con la edad, la propiedad de la vivienda y el tipo de transporte que utiliza; que existe la
idea de que esas necesidades deben ser atendidas, a nivel de la colonia, con una mayor y mejor
organización de la participación ciudadana, mientras que a nivel de la ciudad, se requiere un
mejor desempeño del gobierno. Destaca también el hecho de que es poca la presencia del
discurso de las organizaciones sociales, salvo por aquellas que han logrado amplias campañas de
difusión de sus demandas.
Por otra parte, aunque la intención fue detectar necesidades diferentes a las relativas a la
seguridad y violencia, se les dio a escoger a los encuestados resolver el problema que indicaron
para la ciudad, o resolver el problema de inseguridad. A este respecto, se puede decir que el
problema de inseguridad prevalece como el más acuciante, aunque la mitad de las personas
prefieren se resuelvan otros problemas, como el empleo, antes que este asunto. Esto es más
frecuente entre las mujeres.
e) Conclusiones
Esta investigación fue motivada por los
resultados del estudio que publicamos hace
dos años (Para mi es lo mismo. Causas del
abstencionismo en Ciudad Juárez, UACJ,
2010), donde concluíamos que la
indiferencia ciudadana ante el hecho de
votar o no votar, era motivada por la
desconfianza hacia la política, en general, y
hacia partidos, autoridades y políticos en
particular, ante su falta de respuesta efectiva
a las necesidades de la población. La
consecuencia de esa carencia fue la
“desconexión entre la política y la
sociedad”, por lo que, decíamos, el objetivo
a lograr en el futuro era restablecer la
conexión. Por esa razón, apuntamos un
conjunto de sugerencias para lograr
cristalizar un cambio en las relaciones
gobierno-sociedad, estimular el retorno de la
ciudadanía a las urnas y elevar la
participación ciudadana en el diseño y
ejecución de las políticas públicas. Sin
embargo, evidentemente esas propuestas no
podían responder a la problemática global de
la ciudad, pues además de ser de una
complejidad multidimensional y no
solamente política, obedece a factores y
procesos extra-locales que escapan al
arbitrio de los habitantes y autoridades.
Ciudad Juárez, como el país entero, es
receptáculo de procesos de integración
económica, política y cultural de escala
internacional, que imponen los ritmos del
cambio social y restringen, a la vez, las
alternativas de desarrollo, y los asuntos
sobre los que puede decidir el sistema de
actores locales. A nivel político, las
restricciones más evidentes obedecen al
carácter subordinado del orden de gobierno
municipal a los órdenes estatal y federal, con
mayores y atribuciones, recursos y
capacidades.
Tal es el contexto en que nos planteamos la
cuestión sobre cuáles serían los temas,
asuntos, necesidades, demandas, problemas
o situaciones, cuya discusión y resolución a
través de acciones de gobierno, ayudarían a
restablecer la confianza ciudadana en el
gobierno, ya que la abstención electoral, a
fin de cuentas, es una conducta ciudadana
que evidencia la pérdida de credibilidad en
las instituciones. Para responder esa
cuestión, en esta investigación pretendimos
ubicar las necesidades de la ciudad y sus
habitantes, a partir de un marco conceptual y
analítico que define a las necesidades como
carencias que deben satisfacer para hacer
posible la existencia y el desarrollo de los
individuos y la ciudad en su conjunto.
Distinguimos, en ese sentido, las
necesidades de los habitantes a nivel
individual y colectivo, y según los niveles
personal, colonia y ciudad; también
diferenciamos las necesidades según las
perciben los individuos, respecto de las
reconocidas por los estudios y diagnósticos.
Acudimos, por ello, a diferentes
instrumentos y técnicas de investigación
para tratar de obtener una imagen amplia y
detallada, incluso a nivel sectorial, de las
necesidades sociales.
Con base en ese marco conceptual, ahora
podemos sostener que los principales
hallazgos que arroja esta investigación
ofrecen una sólida base para comprender y
articular el conjunto de demandas que se han
expresado durante la coyuntura que vivió la
ciudad entre los años 2008-2012, cuando el
incremento de la violencia y el efecto de la
recesión económica internacional devastaron
la ciudad provocando el cierre de negocios,
la huida o falta de llegada de IME’s, la
retracción de la llegada de migrantes, la
expulsión de personas, el abandono de
viviendas, el deterioro de las infraestructuras
urbanas y la pérdida de movilidad social y
espacial de los habitantes en la ciudad.
De manera resumida, diremos pues que un
primer hallazgo que resaltamos a manera de
conclusión, es que la principal necesidad de
los habitantes, además de la seguridad (que
aclaramos desde un principio, resultaba por
demás obvia y por ende fuera de nuestra
indagación), es de índole económica, y esta
consiste la necesidad de empleo. Más no
sólo en cuanto al acceso a una fuente de
trabajo, sino respecto a empleos mejor
pagados y más estables, es decir, con menor
incertidumbre y mejores condiciones
laborales. Asociadas a esta necesidad, los
habitantes considerados a nivel individual,
sufren un proceso de empobrecimiento que
afecta su nivel y calidad de vida, que avanza
de la pobreza de capacidades y patrimonial,
a condiciones de pobreza alimentaria. Esta
necesidad de empleo, asimismo, se
identifica simultáneamente como una
necesidad de la ciudad: las respuestas de las
personas entrevistados, lo mismo que las
opiniones de académicos en estudios y
medios de comunicación y los
pronunciamientos de OSC’s
representativas, coinciden en ubicar el tema
del empleo como el más acuciante de la
ciudad. En este caso, sin embargo, la
preocupación principal no consiste
únicamente en crear fuentes de trabajo para
abatir el desempleo o la informalidad en que
viven muchos trabajadores, sino en crear
alternativas económicas que permitan
empleos estables y mejor pagados, que
trasciendan la vulnerabilidad y dependencia
de la ciudad respecto a la IME.
Otro hallazgo relevante para nuestras
conclusiones, es acerca de las necesidades a
nivel territorial, de colonia y ciudad. En este
caso, las necesidades más reiteradas aluden
a los servicios públicos, trasporte público,
infraestructura urbana y equipamientos
culturales y recreativos.
Pero más que la mera carencia o
insuficiencia de estos bienes, las opiniones
se refieren a su mala calidad, desigual
distribución y el proceso de deterioro en que
se encuentran. La calidad y distribución
geográfica de estas infraestructuras y
equipamientos, en ese sentido, se
considerada por la literatura académica un
aspecto que profundiza la pobreza de una
gran parte de la población; que refleja la
desigualdad social y la insuficiencia y vacíos
de las políticas económicas, social y
urbanas. Los habitantes se perciben viviendo
una ciudad que juzgan “fea”, con un paisaje
poco agradable, que no permite disfrutarla.
En este sentido, se detectan un conjunto de
necesidades de carácter cultural, como la
carencia de opciones de esparcimiento y
recreación, que limitan el desarrollo de
bellas artes, la afirmación de las identidades
culturales y la satisfacción de necesidades
psicosociales.
Los habitantes, además del empleo, aluden a
necesidades de afecto, respeto, solidaridad,
convivencia, felicidad y libertad.
Evidentemente, cuestiones que no aparecen
en la agenda pública, ni pertenecen al género
de necesidades expresadas o demandas
sociales. He allí una explicación de las
razones por las cuales el ciudadano común
se percata de que, pese a al discurso y la
acción gubernamental, las carencias
continúan; que en la práctica y de manera
cotidiana siente como propios los problemas
de la ciudad; que tiene la sensación de que
las cosas no están bien y algo falta. Y eso
que falta, se podría decir, es la ciudad. El
ciudadano, o mero dicho, el habitante, tiene
“necesidad de ciudad”.
De este modo, del análisis de las
necesidades –de su reiteración y
clasificación en orden de importancia –
concluimos que el problema de fondo tiene
que ver con la base material sobre la que se
alza la ciudad: el modelo de “desarrollo”
centrado en la IME. Es un problema del
modelo económico, de escala global. Su
expresión estructural es la desigualdad; su
expresión coyuntural son la inseguridad y la
violencia; y su expresión cotidiana y
económica es el empleo, en términos de
remuneración, certidumbre y condiciones
laborales. Por tanto, resolver ese problema
plantea destrabar el proceso circular en el
que las causas devienen en efectos y
viceversa, que se constata en problemas
como el empleo en la ciudad. Nos
explicamos: si bien la principal necesidad de
los habitantes es el empleo (permanente,
digno), para que haya fuentes de empleo se
requiere de la inversión y esta, a su vez,
necesita un clima de seguridad apropiado.
Pero para ello no bastan las medidas
policiacas, como se sabe, sino disminuir las
causas estructurales que generan
inseguridad: desigualdad y rezago social,
carencia de empleo y salarios suficientes.
Así entonces, la cuestión es ¿cómo romper
ese ciclo? Ello supone introducir cambios en
el modelo maquilador vigente, que se
concibe como el motor y fortaleza de la
ciudad. Pero que, visto desde este ángulo,
resulta una fuente de debilidad. Por lo tanto,
el problema en cuestión consiste en
preguntarse cómo atender la necesidad
inmediata de fuentes de empleo y a la vez
construir bases institucionales y económicas
para que la ciudad no atenúe esta
vulnerabilidad. En otras palabras, además de
cuanto empleo o inversión se requieren,
algunas preguntas que deben guiar a la
gestión de la ciudad son: ¿Qué tipo de
empleo e inversión procurar para la ciudad?
¿Qué pueden hacer las instancias de
gobierno, en especial el municipal, para salir
sortear las contingencias de la economía
internacional? ¿Qué tipo de acción colectiva
puede impulsarse para mejorar la
infraestructura urbana y reducir la
segregación social? Responder tales
preguntas implica revisar el paradigma de
desarrollo centrado en el modelo maquilador
y abordar la problemática desde una
perspectiva política, pues se requiere que las
políticas públicas incorporen nuevas
expresiones políticas y visiones sobre la
ciudad. Mientras no se avance en la
dirección arriba planteada, continuará
imponiéndose el interés privado sobre el
público, y las visiones de corto plazo
prevalecerán sobre las de largo alcance.
Los problemas de la ciudad permanecerán,
y los habitantes seguirán carentes de
“ciudad”, entendida como un espacio y un
bien público, que les permita desenvolverse
plena y armónicamente. Cuando se presente
una nueva recesión, se seguirá insistiendo,
tal como se hace hoy en el debate público,
en revisar el modelo de desarrollo
económico en que se sustenta la ciudad;
diversificar las actividades productivas,
comerciales y de servicios; atender el rezago
en la cobertura y calidad en la dotación de
servicios, infraestructura y equipamientos
públicos; controlar las pautas de
crecimiento desordenado y disperso de la
ciudad, que influyen en ese rezago e
impactan el medio ambiente y la calidad de
vida; densificar la mancha urbana e
intensificar el uso del suelo, mediante la
ocupación de lotes baldíos; reorientar la
política de vivienda; mejorar la movilidad
urbana a través de obras públicas y un
sistema de transporte semi-masivo; y
reconstruir el espacio público a través de
nuevos equipamientos y espacios destinados
a la recreación, la cultura y el deporte,
destinados a ampliar las oportunidades de
grupos vulnerables (niños, mujeres, jóvenes,
adultos mayores, discapacitados, migrantes
y comunidades étnicas urbanas).
Tales son el conjunto de demandas y
pronunciamientos que configuran una suerte
de agenda política para la ciudad. Sin
embargo, para que esa agenda se lleve a
cabo es necesario insistir en que, si por un
lado los “habitantes” necesitan “ciudad”, por
otro, es la ciudad quien necesita de un
mejor gobierno y una mayor presencia de la
ciudadanía. Es decir, de habitantes que
actúen como ciudadanos, en favor de una
administración pública más eficiente,
sustentada en la transparencia y rendimiento
de cuentas; y de un gobierno al menos a
nivel local, empeñado en revisión profunda
de su estructura, funcionamiento y criterios
con que orienta su acción; y una mayor
interlocución entre ambos, que permita
consolidar pactos sociales traducidos en los
planes y acciones del gobierno. Para tal
efecto, ayudaría mucho romper el círculo
vicioso que va de la desconfianza y
escepticismo ciudadana hacia el gobierno, al
debilitamiento de la participación y
secuestro del espacio público por los
poderes fácticos.
En resumen, se podría afirmar que asumir la
“centralidad de la política” es una necesidad
prioritaria. Y por ello entendemos a “la
política” no como la expresión particular
con que frecuentemente la hemos observado,
bajo la forma de imposición, fraude,
partidización de la acción gubernamental,
sino como el ejercicio colectivo de
satisfacción a necesidades colectivas de
empleo, seguridad, vivienda, salud, escuelas,
participación, convivencia, esparcimiento y
cultura. En suma, satisfacer la necesidad de
política significa “recuperar el Estado”
como instrumento para reconstruir la ciudad.
En este sentido, aunque no ha sido el
propósito de esta investigación estudiar la
problemática referente a la inseguridad y la
violencia, consideramos que establecer
parámetros aceptables de seguridad pública
mediante el fortalecimiento del Estado de
derecho y la erradicación de la impunidad,
constituye posiblemente la primera y más
básica de las necesidades de la ciudad. La
seguridad es un prerrequisito para que el
resto de actividades humanas puedan
desarrollarse de manera plena, armónica y
en libertad.
Por ese motivo, no podemos sino concluir
que la consigna ampliamente aceptada a
favor de “reconstruir la ciudad”, no
prosperará sin atender este aspecto. Es
necesario que los actores sociales y las
autoridades reconozcan la profundidad de la
crisis, dialoguen sin restricciones y re-
signifiquen el espacio urbano rescatando los
espacios emblemáticos para la vida pública
en la ciudad. Es necesario trascender los
discursos políticos centrados en
sobredimensionar o minimizar los
problemas, carencias y rezagos de la ciudad,
a través de estrategias de marketing o
campañas propagandísticas, en favor de
mecanismos puntuales de seguimiento y
evaluación de las políticas públicas.
f) Propuestas
Hasta aquí un recuento de las necesidades,
cuya resolución exige más “política” y más
técnica, pero también la necesidad de un
“diálogo” entre los diferentes que pueden
reconocer y reconocerse como el principio y
fin de los problemas sociales. A
continuación, enlistamos algunas
sugerencias para el gobierno municipal, con
políticas y acciones específicas que pudieran
ayudar a atender las necesidades de los
habitantes de Ciudad Juárez. Algunas de
ellas han sido recogidas de los estudios,
entrevistas y grupos focales realizados como
parte de esta investigación, de modo que
algunas inclusive ya están en curso.
Aclaramos que la mayoría de estas
sugerencias están dirigidas a la instancia del
gobierno municipal porque, aunque nos
hemos referido a las necesidades de la
“ciudad” y no del “municipio”, es a este
orden de gobierno al que le corresponde
atender directamente la mayoría de las
necesidades de sus habitantes en cuanto a
equipamientos, infraestructuras y servicios
urbanos, tal como se asienta en el Artículo
115 de la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos y en el Código Municipal
del Estado de Chihuahua.
No obstante, dado que las necesidades de los
habitantes también son de alimentación,
salud, educación, vivienda y empleo, entre
otras, es claro que la responsabilidad
también atañe a los órdenes de gobierno
estatal y federal y sus acciones y omisiones
tienen impactos y consecuencias importantes
para la ciudad. Por esa razón, aunque las
propuestas pueden ser parte de la agenda de
las relaciones intergubernamentales,
optamos por concentrarnos en sugerencias
que están al alcance del gobierno municipal
y suponen un reforzamiento de su capacidad
de gestión de recursos y generación de
políticas públicas. Finalmente, sobra decir,
estas sugerencias requieren evaluar las
políticas municipales en curso, a fin de
determinar, su pertinencia y viabilidad.
Salud, educación y vivienda.
Descripción: Los habitantes no tienen
acceso a servicios de salud de calidad y bajo
costo. La educación es de mala calidad y
cobertura reducida. Y la vivienda, pese a la
sobreproducción, es de mala calidad, de
dimensiones reducidas y altos costos.
Problemas a resolver: Deterioro de la salud
de la población, pérdida de oportunidades
educativas y problemas de pérdida de la
vivienda como patrimonio y hacinamiento.
Objetivos: Reforzar los programas
preventivos con la atención a problemas
psicosociales y a grupos vulnerables,
ampliar la infraestructura de salud y
disminuir el costo de la atención y
medicamentos. Ampliar la cobertura y
mejorar la calidad educativa. Corregir la
dispersión, abandono y mala calidad de la
vivienda construida, y reducir problemas de
hacinamiento y falta de acceso a servicios.
Sugerencias:
En salud, reforzar la capacidad de gestión
del gobierno municipal, para ampliar la
presencia de los servicios de salud y
programas de salud preventiva en todos los
sectores de la ciudad, en apoyo a grupos
vulnerables; y coordinarse con los gobiernos
federal y estatal, para reforzar los aspectos
de salud emocional y nutricional,
particularmente en aquellos con mayor
rezago o que fueron impactos por el clima
de violencia e inseguridad.
En educación básica, crear el Consejo
Municipal de Educación y/o la figura del
“Ombudsman educativo”, cuya función sea
vigilar el cumplimiento del derecho a la
educación de los niños y la juventud
juarense, mediante la evaluación de
programas escolares y condiciones de
escuelas, y promover la aplicación general
del programa de horario ampliado en las
escuelas, en apoyo al cuidado, estudio y
esparcimiento de los hijos de familias que
trabajan.
En educación a nivel superior, apoyar el
ingreso de todos los jóvenes que desean
cursar estudios en ese nivel, ampliar la
oferta de educación universitaria continua y
abierta y construir extensiones de la UACJ
en el poniente y centro histórico de la
ciudad.
En vivienda, promover la ampliación de la
propiedad a través de la venta agrupada de
casas no habitadas, gestionar créditos para la
re-ocupación y mejoramiento de las
viviendas en condición de abandono y
proteger el valor patrimonial de la vivienda,
mediante la regulación de usos de suelo y
estímulos que promuevan el cuidado de
fachadas e imagen de propiedades con valor
histórico, estético y arquitectónico.
Infraestructura, servicios, transporte y
medioambiente
Descripción: La ciudad carece de vialidades
pavimentadas y en buenas condiciones; hay
sectores sin cobertura de las redes de agua y
drenaje. Existen múltiples obstáculos a la
movilidad urbana y un transporte público de
mala calidad e insuficiente. Los recursos
naturales sufren de contaminación y
agotamiento.
Problemas a resolver: Dispersión de la
mancha urbana, mantenimiento de las
infraestructuras, ampliación de la cobertura
y calidad de los servicios públicos, control y
cuidado de los agentes que contaminan y
agotan los recursos naturales y afectan la
calidad de vida.
Objetivos: Reforzar la capacidad de control
y regulación de la acción de los agentes
sociales sobre el espacio urbano. Fortalecer
los procesos de planeación urbana, mediante
su vinculación con las políticas social y
económica.
Sugerencias:
En materia urbana, densificar la ciudad y
reducir costos de mantenimiento o
sustitución de infraestructuras y
equipamientos urbanos, y reforzar las
políticas de mejoramiento y protección del
paisaje urbano y áreas verdes a través del
trabajo comunitario.
En transporte y movilidad urbana, transferir
el control del transporte público al
municipio, impulsar un sistema de transporte
público integral con la introducción de
medios de transporte alternativos, la
creación de ciclo-vías y estacionamientos, y
la ampliación de rutas, horarios y paraderos.
En medio ambiente, establecer un programa
permanente de educación ambiental, con
apoyo de instituciones de educación superior
para realizar cursos, seminarios, promover
proyectos ambientales que sirvan de fuentes
alternativas de empleo; y establecer
acuerdos con las empresas comerciales para
reducir el uso de bolsas y envases de
plástico.
Cultura, convivencia y recreación
Descripción: La ciudad presenta un déficit
de equipamientos culturales, a la vez que
dispone de espacios que se encuentran en
deterioro, operan en condiciones limitadas y
están inequitativamente distribuidos en el
espacio urbano. Los parques, jardines y
plazas también presentan estas
características, con una carencia notoria de
espacios deportivos.
Problemas a resolver: Segregación social y
espacial, con acceso inequitativo a los
equipamientos. Conflictividad y generación
de procesos de socialización que estimulan
la violencia. Dificultades para la generación,
fortalecimiento y continuidad de identidades
culturales. Falta de opciones culturales y
deportivas para el desarrollo de individuos y
colectividades.
Objetivos: Ampliar, reforzar, mantener y
reorientar los espacios culturales y de
recreación, en apoyo a la cohesión social.
Sugerencias:
En cultura, crear un Instituto Municipal de la
Cultura, para promover políticas y procesos
culturales que ayuden a la reconstrucción del
espacio público y la proliferación de
colectivos y expresiones culturales, proteja
la defensa de las comunidades étnicas
urbanas y apoye en el diseño y construcción
de equipamientos y corredores culturales.
En convivencia, restablecer la Oficina
Municipal de Apoyo al Migrante en apoyo
al reconocimiento a la diversidad cultural
de los migrantes y su proceso de integración
comunitaria.
En recreación, establecer el Sistema
Municipal de Deporte, para impulsar y
sistematizar iniciativas de fomento deportivo
con la concurrencia de empresas,
organismos patronales, clubes deportivos e
instituciones educativas.
Economía
Descripción: La ciudad es dependiente de la
IME y vulnerable a los ciclos de la
economía internacional que la impactan
negativamente y provocan la pérdida de
empleos y la incertidumbre laboral. Carencia
de infraestructuras para atraer inversiones de
mayor sofisticación tecnológica y mayores
impactos en servicios complementarios.
Problemas a resolver: La pérdida de
empleos de los trabajadores, que provoca
caída de los ingresos y el tránsito de las
personas de la condición de pobreza de
capacidad y patrimonial, a pobreza
alimentaria.
Objetivos: Un mejor aprovechamiento de
las ventajas comparativas de la ciudad, a
través del modelo económico sustentado en
la IME, y la diversificación de actividades
productivas, comerciales y de servicios.
Mejorar la capacidad adquisitiva de la
población y reducir la incertidumbre en el
empleo.
Sugerencias:
Analizar y en su caso proponer la creación
de la “zona libre”, mediante estímulos
fiscales a actividades industriales
alternativas y/o complementarias al sector
maquilador y apoyos al desarrollo de nuevos
nodos comerciales y productivos en sectores
de la ciudad con rezago.
Rescatar, consolidar o ampliar el potencial
turístico de lugares emblemáticos como el
PRONAF, alrededores del nuevo estadio de
beisbol, parques Central, Borunda y
Chamizal y Centro Histórico.
Impulsar un programa de apoyo a la
creación de formas y mecanismos de
“economía popular, alternativa y solidaria”,
para generar opciones de producción,
empleo y consumo colectivo, mediante
apoyos financieros y capacitación a través
de seminarios, talleres y conferencias a
sectores sociales con mayor incidencia de
desempleo y subempleo y a las PYMES.
También, establecer mecanismos de apoyo a
trabajadores en situación de paro laboral y
despido masivo de trabajadores por cierre de
operaciones.
Política
Descripción: Mecanismos y espacios de
participación y representación limitados,
estructuras administrativas inadecuadas y
falta de evaluación de las políticas públicas,
que provocan vacíos, efectos sociales
contradictorios y la pérdida de eficacia y
equidad.
Problemas a resolver: Pérdida de confianza
ciudadana en las instituciones y sus
autoridades; falta de sustento social y
técnico de las políticas sociales y urbanas.
Objetivos. Asegurar la legitimidad, justicia,
equidad y eficiencia de la acción
gubernamental; ampliar la participación
ciudadana y establecer mecanismos que
permitan construir consensos sociales; y
fortalecimiento de las bases técnicas de las
políticas gubernamentales mediante la
articulación entre las instancias de gobierno
y las instituciones de educación superior.
Sugerencias
A nivel electoral, revisar la legislación
electoral para buscar nuevas formas más,
participativas, de integrar el cabildo, con
candidatos por distritos y candidaturas
ciudadanas; y asegurar la participación
ciudadana en la toma de decisiones
trascendentales mediante consultas,
plebiscitos y referéndums.
A nivel de la estructura orgánica municipal,
impulsar la descentralización y
restructuración de las direcciones, para
responder a las necesidades sociales de
acuerdo a las características de cada sector
administrativo. También, fortalecer al
Instituto Municipal de Investigación y
Planeación para asegurar una vinculación
más efectiva entre el proceso de planeación
y ejecución de las planes de desarrollo
urbano y las políticas económica y social.
A nivel de las relaciones gobierno-sociedad,
impulsar foros de diálogo por la ciudad con
apoyo de las instituciones educativas, para
detonar ideas y propuestas de trabajo con
una perspectiva centrada en la
reconstrucción de la ciudad y la solidaridad
con los más vulnerables.
Y a nivel de políticas, fortalecer el sustento
técnico y social de las acciones
gubernamentales reforzando el
conocimiento científico e histórico de la
ciudad, mediante acuerdos con las
instituciones de educación superior para
divulgar los conocimientos generados sobre
la ciudad, realizar seminarios y cátedras en
apoyo a la formación de los servidores
públicos y realizar sistemáticamente
investigaciones que ayuden al diseño y
evaluación de las políticas. En apoyo a esta
medida, puede crearse un “Consejo
Municipal de Ciencia y Tecnología”
integrado por funcionarios y miembros de
las instituciones de educación superior.