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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES CARRERA DE TRABAJO SOCIAL – UBA METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION I CATEDRA: MERLINSKY SEGUNDO CUATRIMESTRE 2013
LINEA CONCEPTUAL AMBIENTE
RESUMEN TEORICO PARA
PREPROYECTO DE INVESTIGACIÓN El presente documento se propone presentar de manera sucinta los principales ejes conceptuales de la temática ambiental vinculada a las ciencias sociales: EJE 1. Los Conflictos ambientales: acción colectiva Controversias sociotécnicas En este eje se trabaja sobre la existencia de conflictos ambientales y las controversias socio‐técnicas
La multiplicación de los conflictos ambientales en América Latina y en Argentina. El territorio como escenario de manifestación y como espacio “valorizado” por el conflicto El conflicto ambiental como ámbito de socialización: la formación de actores colectivos. Los conflictos ambientales y la construcción del riesgo colectivo. Los conflictos y la formación de arenas públicas ambientales. La judicialización y la juridificación del conflicto ambiental.
El rol de la ciencia en la construcción del problema ambiental. Incertidumbre científica y construcción de los problemas ambientales. Ciencia, política y naturaleza. EJE 2. Problemas ambientales: actores y escalas En esta línea se abordan los problemas ambientales y la noción de escalas. Para ello se propone trabajar sobre los siguientes contenidos:
El origen de los problemas ambientales: ¿Naturales vs socio‐ambientales? El papel de los actores sociales en la construcción de los problemas ambientales. La multi‐escalaridad de lo ambiental: tensión entre la unidad territorial real y la unidad administrativa.
EJE 3. Políticas ambientales y participación social En la tercera línea de trabajo se profundiza en las políticas ambientales y el rol de la participación social. Los principales contenidos serán:
La construcción de las políticas públicas en torno al ambiente. Los organismos responsables y las organizaciones de la sociedad civil. Herramientas de participación ambiental: institucional, y no institucional. Espacios de participación.
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A continuación se presentan los contenidos mínimos de lectura para la definición del marco conceptual, preguntas y objetivos de investigación de cada uno de los ejes expuestos1 1. Los Conflictos ambientales: acción colectiva Controversias sociotécnicas
Fuente: MERLINSKY, G. (2009) “Conflictos ambientales y territorio”, curso Ecología Política en el Capitalismo Contemporáneo. Programa Latinoamericano de Educación a Distancia (PLED). Centro Cultural de la Cooperación La irrupción de la naturaleza en el campo de las ciencias sociales constituye uno de los fenómenos más destacables de la cultura de nuestro tiempo. A partir del creciente cuestionamiento al pilar del pensamiento moderno europeo, representado por el par dicotómico naturaleza‐cultura, en los últimos años se han ampliado progresivamente las fronteras del debate público, la investigación social y la acción política en torno a la resignificación y la inscripción de la naturaleza en la vida social. Asimismo, han surgido nuevas formas de cooperación entre disciplinas intentando dar respuesta a las nuevas preguntas que nos reclama nuestra época. Como ha señalado Harvey, la expansión del capital entraña un proceso de acumulación por desposesión: esto lleva consigo un constante deterioro social y ambiental, un aumento creciente de la tasa de explotación de los recursos naturales y todo ello se expresa en una crisis ambiental. Esta crisis ambiental es inédita, ya que en virtud de su carácter global, afecta a todas las sociedades del planeta; y porque se ha venido gestando con intensidad creciente en los últimos doscientos años. En el último medio siglo, da muestras de haberse transformando en una crisis eco‐ambiental, pues se ha constatado el debilitamiento de procesos ambientales que no pueden simplemente ser sustituidos por otros. Asimismo, esta crisis hace más visible la estrecha vinculación existente entre las relaciones que los seres humanos establecen entre sí en la producción de sus condiciones de vida, y las que como especie establecen con el conjunto del mundo natural. Se inaugura así, una nueva época en que lo ambiental no puede reducirse a un problema demográfico, tecnológico, o meramente económico, para dar paso a una visión de creciente complejidad, que nos demanda nuevas formas de colaboración e interacción entre las ciencias humanas y las naturales. Desde las ciencias sociales aún estamos poco equipados teórica y científicamente para dar ese gran salto, sin embargo, no cabe duda de que nos corresponde hacerlo. La comprensión de las implicancias de la crisis ecológica (escasez de recursos) y de la crisis ambiental (escasez de depósitos "contaminables"), se relaciona con los sistemas institucionales, de poder y de distribución de bienes, en tanto las consecuencias ecológicas de la forma en que la población utiliza los recursos de la tierra están asociadas con el patrón de relaciones entre los propios seres humanos. En esos términos las preguntas se multiplican y reclaman ir más a fondo en el análisis de las formas de apropiación social de la naturaleza, las diferencias de poder en el acceso a los recursos naturales, los sistemas institucionales que regulan al disponibilidad, aprovechamiento y conservación de los mismos, el problema de la gobernabilidad de regiones (tales como las cuencas) que están delimitadas por razones naturales, la creciente politización del cuestión ambiental considerada como asunto público, entre otros tantos temas.
1 El material debe ser complementado con la bibliografía obligatoria y recomendada junto con lecturas adicionales.
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Es importante destacar, sin embargo, que la emergencia de la cuestión ambiental como asunto socialmente problematizado no se manifiesta de una sola manera y adquiere significados muy diferentes en cada cultura, en cada región, en cada país y en función de las diferentes posiciones, disposiciones e intereses de los actores sociales que participan en la definición de la cuestión ambiental. En Argentina, la historia de esta relación no va más allá de un par de décadas y ha ganado visibilidad social en el espacio público en un período aún más reciente. En esta presentación voy a sostener que los conflictos ambientales juegan un papel fundamental en la problematización de la cuestión ambiental y en la selección social del riesgo en diferentes sociedades. Así, el proceso de construcción social y política de la cuestión ambiental no es espontáneo, sigue los pasos de la historia ambiental de cada región y es consecuencia de la dinámica social de los conflictos por la apropiación de los recursos de la naturaleza en diferentes espacios geográficos. Todo ello da lugar a diferentes formas de inscripción territorial de los conflictos y a un proceso en que los actores sociales valorizan los bienes de la naturaleza que pasan a ser considerados como bienes públicos. En el desarrollo del tema buscaré acercar algunas reflexiones elaboradas a partir de mi investigación sobre dos conflictos ambientales de singular repercusión pública en Argentina: el conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay y el conflicto por el saneamiento de la cuenca Matanza‐Riachuelo. Si bien no abordaré específicamente el análisis de dichos conflictos, buscaré exponer el andamiaje teórico y conceptual que he desarrollado para abordar el estudio de estos casos. Espero someter algunas de las categorías analíticas empleadas en la investigación a la crítica y el exámen de todos ustedes y asimismo, proponerles una reflexión con respecto a su aplicación en otros estudios de caso. Un ejercicio comparativo, incorporando nuevos casos, permitiría refinar las categorías, agregar otras nuevas en un ejercicio de investigación que considero que aún no ha finalizado. Antes de avanzar en la exposición quiero destacar la enorme productividad del análisis del conflicto para la investigación social. Los análisis más penetrantes de las ciencias sociales permiten ver al conflicto como el modo concreto en que se produce la sociabilidad en la que estamos insertos (Mouffe, 1996) o como un elemento constitutivo ineludible de las relaciones sociales (Simmel, 1939; Marx y Engels, 1974). Así, explorar la constitución de conflictos que ponen en cuestión un nuevo orden de problemas transformándolos en asuntos públicos permite rastrear ‐a partir del análisis de un campo social concreto‐ la forma en que los actores sociales piensan sus ámbitos cotidianos de vida. Por lo tanto, es importante decir que los conflictos ambientales son momentos de socialización y, en tanto tales, representan puntos de inflexión en la comprensión material y simbólica de la cuestión ambiental. En mis recientes investigaciones he querido abordar el conflicto de una manera empírica buscando ubicarlo en el marco de ciertas condiciones histórico‐sociales concretas y no únicamente en función de condiciones sociales abstractas, ideales o imaginadas. Antonio Azuela ha señalado que la tecnología existente para la “mediación de los conflictos” (que no es más que un emergente de la creciente multiplicación e “ingobernabilidad” de los mismos) genera la imagen de que “algo debe hacerse con ellos”, de modo que se construye una visión orientada por la necesidad de hacer una intervención. “El punto crítico no es la preocupación por solucionar las diferencias de intereses y posiciones, sino que en la persecución de esta meta se pierden de vista aspectos y dimensiones altamente significativas y sustanciales” (…) “Cuando de lo que se trata es de intervenir, se tienen
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que poner entre paréntesis al menos algunas de las condiciones del propio conflicto, y muchas veces en dichas condiciones está la clave de su comprensión”(Azuela y Mussetta, 2008: 14‐15). Tomando en serio esta advertencia, les propongo que nos situemos en la tradición de las ciencias sociales que valora la potencialidad del análisis del conflicto para la exploración de las dimensiones más significativas del proceso de formación y transformación del orden social. Los conflictos ambientales son, en esencia conflictos territoriales distributivos y políticos que generan tensiones en las líneas de desarrollo histórico de cada comunidad o región y ponen en cuestión los mecanismos de expropiación y apropiación de los recursos naturales. En esos conflictos no están en disputa sólo los impactos ambientales, sino también los impactos económicos, sociales y culturales, por esa misma razón, estas disputas generan una fuerte colisión entre el espacio económico y el espacio vital (Sabattini, 1997). Los conflictos ambientales dan lugar a la formación de nuevos actores colectivos que expresan sus demandas durante el proceso contencioso y que, a partir de desarrollar saberes “contra‐expertos”, empujan hacia el reposicionamiento de otros actores sociales que participan en la controversia. Los actores colectivos que surgen junto al conflicto se movilizan en defensa de un espacio vital y en oposición a lo que considera una amenaza a la estructuración de dicho espacio. En la trayectoria de confrontación se redefine y resignifica el lugar del territorio como ámbito político: en ese proceso de construcción social se atribuye valor ambiental a un sub‐ensamble espacial y de ese modo se territorializa el conflicto (Melé, 2006). Por lo tanto, en mi definición del conflicto ambiental la consideración del territorio como ámbito social cargado de valor es muy importante ya que una mirada centrada en las disputas territoriales tomando en perspectiva la historia ambiental permite entender que es lo que está en juego en cada caso. Asimismo, es importante adelantar que los conflictos ambientales además operan en mútliples escalas lo que implica escenarios de deliberación diferentes: locales, regionales, metropolitanos, nacionales, globales, transnacionales, etc. Cuando los conflictos ambientales logran traspasar las arenas locales y proyectarse hacia las arenas de debate nacional es cuando empiezan a tener consecuencias en términos de la construcción social y política del medio ambiente, es decir en términos de generar debates públicos de alcance nacional, dando lugar a momentos de inflexión institucional. En consecuencia, siguiendo las líneas que ya han quedado esbozadas, cuatro serán los ejes de mi exposición: en primer lugar, reflexionando junto con otros autores, me quiero concentrar en un repaso de las principales razones que expican la reciente ebullición de la conflictividad ambiental en América Latina; en segundo lugar, a partir de un ejercicio comparativo que espero que ustedes completen, buscaré dar cuenta de las principales características de los conflictos ambientales tal como aparecen enunciadas en diferentes investigaciones; en una tercera instancia avanzaremos en una definición de la inscripción territorial de los conflictos ambientales, acercando categorías analíticas que se concentran en el análisis espacialidad de la producción social del espacio; finalemente, quiero entrar en un campo más politológico referido al papel de los conflictos ambientales en la conformación de arenas públicas de deliberación sobre el medio ambiente. ACERCA DE LA MULTIPLICACIÓN DE LOS CONFLICTOS AMBIENTALES EN AMÉRICA LATINA Y EN ARGENTINA
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Como fue señalado en la introducción, la perspectiva que quiero introducir en esta exposición se aleja diametralmente de la mirada que ve a los conflictos como episodios excepcionalmente dramáticos que será necesario evitar, prevenir o desactivar lo más rápidamente posible. Los conflictos son verdaderos medios de expresión y de toma de la palabra, una modalidad de intercambio entre los actores, una manera de confrontar discursos y también una forma de inscripción de las prácticas sociales en la esfera pública. El hecho de que la dinámica de los conflictos ambientales apunte a la larga duración2indica que estamos frente a un fenómeno complejo, ligado a procesos sociales de mayor alcance, estrechamente asociados con la producción y transformación del orden social. La primera pregunta que varios autores se han planteado se refiere a los motivos que explican la multiplicación de los conflictos ambientales tanto en América Latina como en otras regiones del planeta. Una primera respuesta que podemos esbozar, desde una mirada global, se refiere a la multiplicación de situaciones de incertidumbre con respecto a las consecuencias del desarrollo industrial, el malestar en torno a la multiplicación y globalización de los riesgos y ‐ en términos generales‐, el reconocimiento social de la cara oscura de la modernizacion civilizatoria. “El tipo de civilización con el que nos enfrentamos ha llegado a un punto en el que sufre los frutos envenenados y los resultados no esperados y no deseables de, fundamentalmente, los procesos de invención técnica y la globalización económica. (Sádaba Rodríguez, 2002:5). En “Agirdans un monde incertain”, Callon, Lascoumes y Barthe han desarrollado un sugerente análisis de la forma en que se vincula la percepción de incertidumbre con la emergencia de conflictos ambientales (controversias socio‐técnicas, en la definición de los autores), así, los investigadores plantean como punto de partida la distinción entre los conceptos de riesgo e incertidumbre. En las últimas décadas el desarrollo mismo de la ciencia y de la técnica ha ido generando la convicción de que existen campos de aplicación cuyos escenarios de riesgo no pueden anticiparse con claridad. Las consecuencias de las decisiones que son susceptibles de tomarse no pueden ser anticipadas: las opciones descriptibles no son conocidas de manera suficientemente precisa, el análisis de la constitución de mundos posibles se nutre de nociones muy ambiguas y los comportamientos e interacciones de las entidades que las componen devienen enigmáticas. Si las condiciones requeridas para definir escenarios de riesgo no se reúnen, en estos casos se puede hablar de incertidumbre. En contextos de incertidumbre, los actores sociales que pueden verse afectados por las decisiones que se van a tomar irrumpen en el debate sobre “escenarios futuros” o “estados del mundo posibles” y con su intervención amplían el campo de las decisiones técnicas, para transformarlas en
2 Este es un punto destacado por varias investigaciones que analizan conflictos ambientales. Ver por ejemplo: Santandreu y Gudynas (1998). Los autores señalan que los conflictos ambientales finalizan mediante una negociación entre las partes, por un acuerdo forzado por un tercero (por ejemplo el Estado) o una resolución judicial. Pocas veces terminan disolviéndose porque una de las partes abandone el conflicto. Asimismo, Francisco Sabattini(luego de revisar de una gran cantidad de investigaciones sobre conflictos ambientales en la región)señala que habitualmente los conflictos ambientales pasan por una etapa inicial de judicialización, continúan en un escenario de negociación informal. En muy pocos casos, la salida del conflicto es democrática en el sentido de inaugurar una mesa de negociación formal. (Sabattini, 1997:79).
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cuestiones políticas. El debate en torno a las consecuencias futuras de emprendimientos productivos, proyectos de infraestructura, instalaciones peligrosas (como las plantas nucleares), innovaciones tecnológicas relacionadas con la salud (medicamentos, alimentos), proyectos de transporte que modifican los usos del suelo, etc. plantea situaciones de naturaleza conflictiva, forzando una “reconfiguración social” mediante la cuál los “legos” consiguen entrar en el campo de debate. Los conflictos cumplen así el papel de extender la discusión sobre “estados de mundos posibles” al tiempo que amplían la exploración de argumentos, tomando en cuenta una pluralidad de puntos de vista, demandas y posibles respuestas. Se constituyen así, en “dispositivos de exploración y de aprendizaje colectivo” (Callon, et al., 2001: 50). Una segunda respuesta a la pregunta, puede rastrearse en la revisión de la literatura sobre conflictos ambientales en América Latina (Lopez, et.al, 2004; Sabatini, 1997; Alonso y Costa, 2002; Fuks, 1996; Pacheco, et al. 1992). Estos trabajos analizan la emergencia y multiplicación de conflictos ambientales, situándolos en el marco de procesos sociales e históricos específicos ligados a las características propias de nuestras sociedades. Uno de los más agudos observadores y analistas de estos conflictos, Francisco Sabattini, ha señalado cuatro factores que explican la multiplicación de los conflictos ambientales en nuestra región: la expansión exportadora de los recursos naturales, las tendencias a la renovación de la urbanización, un aumento en la conciencia ambiental y la consolidación de las libertades democráticas (Sabattini, 1997).3 En referencia a la expansión exportadora de los recursos naturales, este es un tema central de debate en la región. La cuestión aquí es la creciente concentración de servicios avanzados, actividades financieras y funciones de comando y control en los países centrales a expensas de una creciente “reprimarización” de las economías latinoamericanas que se ubican en el rol de proveedoras de recursos naturales y energía. Durante la década del 90, la incorporación de los países latinoamericanos a un proceso de apertura indiscriminada de sus mercados, con la consiguiente pérdida del poder contrabalanceador del Estado en el proceso de desarrollo han tenido como consecuencia no sólo la elevación de las tasas de desempleo y el aumento de la pobreza, sino también una pérdida del control social en el manejo de los recursos naturales (agravada en algunos casos por la privatización de recursos esenciales). Es importante considerar además, que la consiguiente disminución del poder fiscalizador del Estado tiene implicancias críticas en razón de las mayores presiones ambientales originadas en el traslado de actividades contaminantes desde los países centrales a los periféricos. Las consecuencias de esos procesos se hicieron visibles iniciado el presente milenio y en la actualidad asistimos a una multiplicación de los conflictos generados por actividades extractivas (actividades mineras), uso de recursos naturales (usos alternativos y múltiples del agua, conflictos por explotaciones petroleras y gasíferas), reclamos por afectación de la biodiversidad de los ecosistemas (lo que significa la pérdida de la base natural de comunidades agrarias o étnicas),
3 En el trabajo de Lopezet.al. se señalan cinco factores que explican el proceso de “ambientalización de la cuestión social”, que es considerada una nueva cuestión social y una nueva cuestión pública: el crecimiento de la importancia de la esfera institucional del medio ambiente entre los años 70 y el final del siglo XX; los conflictos sociales en el nivel local y sus efectos en la interiorización de nuevas prácticas; la educación ambiental como nuevo código de conducta individual y colectiva; la cuestión de la participación; finalmente, la cuestión ambiental como nueva fuente de legitimidad y de argumentación en los conflictos. (Lopes, J. (coordinador); Antenaz, D. Prado, R.; Solva, G. (editoras) (2004); A ambientalizaçao dos conflitossociais. Río de Janeiro; RelumeDumará: Núcleo de Antropología da política/UFRJ. Págs. 19 a 20).
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conflictos en torno a la deforestación y destrucción de bosques nativos y disputas en torno a la expansión de la frontera agropecuaria (apropiación para usos mercantiles de tierras anteriormente utilizadas por comunidades campesinas o indígenas). (Alimonda, 2005; Vacaflores y Lizárraga, 2005; Castro Soto, 2005; ). Con respecto a las tendencias a la renovación de la urbanización y su impacto en la multiplicación de los conflictos ambientales, es importante resaltar que la crisis de la planificación urbana (crisis de los códigos de planificación urbana, en tanto mecanismo de segregación urbana) ha dado lugar a la emergencia de un urbanismo flexible que deja abierto un espacio de negociación entre la autoridad territorial y los inversionistas y agentes de desarrollo urbano. Esto permite a quienes ocupan los barrios y áreas consolidadas de las ciudades, exportar hacia el exterior de ellas (o hacia áreas segregadas) las externalidades negativas, tanto ambientales, funcionales, como sociales. (Sabattini, 1997). Este proceso ha dado lugar a situaciones de degradación ambiental que se fueron intensificando junto con la expansión urbana no planificada. Los conflictos ambientales urbanos expresan el descontento y movilización de grupos de ciudadanos que no aceptan una distribución de externalidades basada exclusivamente en la lógica de la renta urbana. Conflictos como la resistencia a la instalación de nuevos rellenos sanitarios, las manifestaciones reclamando el cierre de otros que están colapsados, las demandas por la expansión de los servicios de agua potable e infraestructura o la resistencia al peligro tóxico derivado de la convivencia de asentamientos urbanos con áreas de riesgo tecnológico, son evidencias más que palpables del impacto de la “crisis de la planificación urbana” en la emergencia y multiplicación de conflictos ambientales. En relación a la incidencia del aumento de la conciencia ambiental en la emergencia de conflictos ambientales, hay múltiples miradas y una más que interesante discusión con respecto a las diferentes formas que asumen “los ambientalismos” en América Latina y en referencia a la cuestión del signo valorativo que los impulsa (Gudynas, 1992; Ferreira, 1999; Viola, 1987; Leis y Amato, 1995). Aún cuando no hay una respuesta cierta a la cuestión de si los conflictos ambientales alientan una cosmovisión diferente de la relación sociedad‐naturaleza o se trata de conflictos sociales policlasistas que asumen un argumento ambiental (Azuela y Mussetta, 2008), lo importante es resaltar que los “argumentos ambientales” han pasado a formar parte de los esquemas de percepción, pensamiento y acción en las sociedades contemporáneas en América Latina. Este es un cambio ocurrido en los últimos veinte o treinta años (según los países que analicemos) que vino junto con la consolidación de un movimiento social que incorpora crecientemente la dimensión ambiental en su escala de acción, organización y demanda. Finalmente, un elemento que explica la emergencia y multiplicación de conflictos ambientales en América Latina, se refiere a las transformaciones en la sociedad civil, especialmente en lo que hace a su recomposición a partir del efecto combinado de experiencias autoritarias militares y civiles, transiciones inacabadas de democratización política y reformas económicas neo‐liberales. La sociedad civil que emerge de esos procesos, tiene una relación paradojal con la democracia: por un lado otorga un respaldo casi sin precedentes a este sistema de gobierno –como fruto de un aprendizaje doloroso‐ por el otro, plantea una creciente insatisfacción con el carácter marcadamente instrumental de las democracias latinoamericanas, lo que se expresa en un gran distanciamiento de la política formal. Esto ha dado lugar a la emergencia de movimientos ciudadanos que expresan el conflicto (para nuestro caso el conflicto ambiental) como un intento de
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redefinir derechos de matriz ciudadana.4 Es importante destacar que, aún cuando estos conflictos tienen un fuerte contenido re‐democratizador (especialmente en su relación con los usos del territorio), cuando se expresan el espacio público, ‐esta es una constatación de no pocas investigaciones‐ se obturan los mecanismos institucionales que permitirían avanzar en modelos más inclusivos de participación ciudadana. En Argentina, las recientes investigaciones que abordan la conflictividad ambiental lo hacen a través del estudio de los “conflictos ecológicos distributivos” (Pengue, 2008), las disputas en torno a los recursos naturales (Giarraca, 2006) o los movimientos socioambientales (Svampa, 2008). La reciente compilación de trabajos realizada por Walter Pengue, asigna una relevancia central a los conflictos ecológico distributivos generados por la creciente concentración de la propiedad de la tierra, la agriculturización de las Pampas y su especialización en el cultivo de oleaginosas, modelo que se ha extendido incluso fuera de la región pampeana (Pengue, 2008:47). Asimismo se señala una lista adicional de problemas portadores de conflictos ecológicos distributivos en Argentina: la deforestación, la degradación y erosión, la pérdida de biodiversidad, los problemas de contaminación de los acuíferos, el acceso a fuentes de agua y su utilización, la sobreexplotación de los recursos forestales y la pesca, la contaminación agroquímica y la contaminación y depredación provocada por las minas a cielo abierto. (Pengue, 2008:48‐49). Por su parte, Giarraca afirma que las protestas de los indígenas por la tierra, el rechazo a las minas, a las empresas papeleras o petroleras, tienen en común que se trata de disputas en donde están en juego los bienes naturales que son los grandes generadores de riqueza junto con el trabajo y las tecnologías adecuadas. Asimismo, según la autora se trata de disputas entre los actores sociales y el gran capital prácticamente sin (o con débiles) mediaciones estatales. Por su parte, remarca la composición multisectorial de estas protestas. Los actores son múltiples: indígenas, sectores medios profesionales, amas de casa, desocupados, etc, Esto explicaría la diversidad de formato de acciones. (Giarraca, 2006). Los recientes trabajos de Maristella Svampa, han identificado seis características comunes de los movimientos socioambientales que hoy se multiplican en América Latina: la territorialidad, como forma de potenciación de un lenguaje de valoración divergente enfrentado a la lógica económica extractiva; la acción directa, que implica el uso de medidas de presión directa combinadas con demandas legales e incluso la utilización de mecanismos constitucionales (plebiscitos); la democracia asamblearia, que implica la formación de espacios políticos horizontales encargados de proponer un saber contraexperto; la demanda de autonomía, que se observa en la formación de organizaciones auto‐convocadas sin lazos explícitos con el sistema político, el carácter
4 Un reciente estudio comparativo sobre movimientos sociales, sociedad civil y democracia en cinco países del Cono Sur arribó a las siguientes conclusiones: (a) han emergido "nuevos" actores políticos en las últimas décadas, como ambientalistas, mujeres, indígenas o vecinos de la periferia urbana popular; (b) han surgido nuevos espacios de acción política centrados en temas que movilizan a distintas clases sociales, como el medio ambiente, la exclusión territorial y las discriminaciones de género y raza; (c) se ha iniciado la construcción de una nueva cultura centrada en los derechos de los ciudadanos y en la participación, en reemplazo de la matriz discursiva asociada a propuestas de transformación social de tiempo atrás; (d) se han abierto camino nuevos estilos de hacer alianzas políticas en torno a la búsqueda de resultados concretos, aun cruzando diferencias ideológicas; y (e) se han afirmado, como valores de los nuevos actores sociales, la autonomía frente al Estado y los partidos políticos. Albuquerque, M. (2004). "Movimientos sociales y sociedad civil en la construcción de la democracia en los países del Cono Sur". Albuquerque, M. (ed.), La construcción democrática desde abajo en el Cono Sur. Sao Paulo: Instituto Polis.
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intersectorial de su composición que incluye diferentes clases sociales, grupos profesionales, diversidad de filiaciones culturales y étnicas y, finalmente, la multiescalaridad, pues en los conflictos en torno a la implantación de economías de enclave se genera un cruce de actores que operan en diferentes escalas. (Svampa, 2008:100). La autora sostiene que la potenciación de lenguajes de valoración divergentes acerca del territorio es más visible y explícita en pequeñas localidades y en el caso de los conflictos protagonizados por comunidades campesinas e indígenas. En estos conflictos, el vínculo más estrecho con el paisaje, la tierra y un conocimiento del entorno natural permiten construir mediaciones en torno a la idea de “comunidad de vida y territorio” que se expresan en lenguajes de valoración territorial. (Svampa, 2008:99). HACIA UNA CARACTERIZACION DE LOS CONFLICTOS AMBIENTALES Los conflictos ambientales movilizan una gran variedad de actores que articulan demandas sociales, económicas y políticas que, asimismo, pueden variar en función de la naturaleza de los problemas, involucrando diferentes pertenencias de clase, territoriales, culturales, en distintas configuraciones contenciosas. Es importante tomar considerar un conjunto de aspectos estructurales, grupales e individuales que condicionan la acción. Así es posible dar cuenta de conflictos de intereses, conflictos en torno a dimensiones culturales o estilos de vida. (Pacheco, et al., 1992:48). El foco analítico, entonces, se vuelve hacia la esfera pública, simultáneamente arena de conflicto y negociación entre actores. Por lo tanto, los conflictos ambientales incluyen tres componentes centrales: acción (actores involucrados), determinación (procesos estructurales) y mediaciones (políticas y culturales) (Pacheco, et al.,1992:49). En consecuencia, se los puede considerar en su naturaleza socio‐ambiental y en la literatura hay varios autores que proponen esta definición, que es la que se toma en cuenta aquí, sin embargo, me ha parecido redundante la distinción porque, efectivamente, todo conflicto que involucra actores sociales es inherentemente social. A continuación, quiero esbozar una lista no exhaustiva de las principales características de los conflictos ambientales, a partir de una revisión de diferentes experiencias en América Latina. A) Los conflictos ambientales ponen en juego sistemas de valoración diferentes en relación a los bienes naturales y al tipo de relación que se quiere establecer con ellos. En las controversias en torno a la extracción o transporte de materias primas, por las consecuencias de la contaminación o por la instalación de nuevas actividades en el territorio se ponen en juego diferentes lenguajes de valoración. Habitualmente las empresas – y en algunos casos los gobiernos‐ que promueven los proyectos utilizan un lenguaje económico que se refiere a un análisis costo‐beneficio con todas las externalidades traducidas a dinero, y a partir de una evaluación de impacto ambiental, que permitirá decidir la viabilidad del proyecto. Sin embargo, los afectados, aunque entienden el lenguaje económico y aunque piensen que es mejor recibir alguna compensación económica que ninguna, acuden a otros lenguajes que están disponibles en sus culturas. (MartinezAlier, 2004:16). “¿Vale argumentar en términos de la subsistencia, salud y bienestar humanos directamente, o hay que traducirlos a dinero? ¿Qué valor tiene el valor estético de un paisaje, no traducido en dinero sino por sí mismo? ¿Cuánto vale la vida humana, no en dinero sino en sí misma? Son preguntas que nacen de la observación y participación en conflictos ambientales en diversos lugares del mundo” (MartinezAlier, 2004:17).
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B) En los conflictos ambientales se combinan de múltiples maneras las dimensiones cognitivas y de intereses. (Alonso y Costa, 2002; Pacheco, et.al., 1992). Así como hay que tomar en cuenta los componentes culturales y lenguajes de valoración, asimismo es necesario trazar una línea que conecta a los conflictos ambientales con las relaciones de fuerza predominantes en cada territorio. Estos conflictos suelen reabrir “capítulos” de las conflictivas dinámicas históricas de la constitución de las sociedades. Sin embargo, lo que está en juego “en términos de intereses” no puede ser analizado exclusivamente con las herramientas analíticas existentes para analizar los conflictos entre capital y trabajo (Fuks, 1996; Giuvant, 1998). En los conflictos ambientales, el medio‐ambiente es el catalizador de una disputa que puede tener focos‐objetos tan importantes como: la discusión sobre formas de propiedad de la tierra y los usos del suelo urbano, la contradicción entre diferentes sistemas de producción en una región, la resistencia a formas de gobierno centralistas del Estado nacional, la cuestión de los derechos de pueblos originarios, los significados religiosos y culturales asignados al territorio, etc. Por lo tanto, si bien hay un conflicto ambiental cuándo un conjunto de actores sociales plantean una demanda que se inscribe en el terreno político y en la que está en juego la apropiación social de bienes de la naturaleza, ese reclamo, habitualmente está mediado o articulado con otras demandas sociales y económicas. C) La dinámica de los conflictos ambientales da lugar a la formación de espacios públicos intermedios o arenas públicas del conflicto. Aquí se producen transformaciones en las formas de deliberación pública en las que los conflictos son socialmente procesados. Considerando el ámbito local, regional, nacional y trasnacional o global, puede ocurrir que unos sentidos asignados al conflicto predominen sobre otros según la escala de análisis que abordemos y la forma en que los actores estén expresándose como sujetos políticos en ese nivel. En cada escala puede variar el peso que pueda tener uno u otro actor dentro de las diferentes alianzas (regionales y globales) y según la dinámica que vaya adquiriendo la protesta a lo largo del tiempo. (Arach, 2002; Brossius, 1999). D) Los conflictos ambientales desafían los arreglos pre‐existentes entre diferentes niveles de gobierno. Esto ha sido muy bien analizado en la literatura mexicana, donde se ha podido mostrar, a partir del análisis comparativo de varios conflictos ambientales, que éstos producen importantes erosiones en los modos de relacionamiento entre niveles de poder (federal, estadual/provincial, municipal) y que, en no pocas ocasiones las resistencias locales a nuevas instalaciones, proyectos, e inversiones que implican algún tipo de impacto ambiental, tienen una dimensión de oposición al gobierno federal. (Melé, 2006:291). Por otra parte, desde hace bastante tiempo la investigación sobre políticas públicas y gobiernos locales ha demostrado que estos últimos son el punto más débil en los acuerdos entre diferentes jurisdicciones, de este modo, el gobierno municipal, suele ser una importante caja de resonancia del conflicto. E) En los conflictos ambientales se modifican las representaciones mediante las cuales las comunidades locales construyen su relación con el territorio, de este modo se ponen en contradicción el “espacio de representación” (prácticas espaciales asociadas a la experiencia de la vida cotidiana y la memoria colectiva) con la “representación del espacio” (procesos de comodificación y burocratización de la vida cotidiana, que colonizan un espacio concreto sedimentado) (Lefebvre, 1991). Patrice Melé propone, asimismo, analizar las situaciones de conflicto como “momentos de territorialización”: para poder preservar el espacio y transformarlo en objeto de negociación el “cuadro de vida” debe ser objeto de una definición territorial, y de una cualificación jurídica. Los discursos y procedimientos de justificación en torno a la legitimidad de
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las reivindicaciones movilizan visiones del territorio y ponen en cuestión las modalidades de inserción y las posiciones espaciales ocupadas por los habitantes. De ese modo, ciertas reivindicaciones reposan sobre la percepción o la construcción del riesgo y vulnerabilidad ligados a espacios particulares. (Melé, 2003: 23). F) Sin ser una característica constitutiva de los conflictos ambientales, un elemento en común identificado en varias investigaciones refiere a su amplificación a través de procesos de judicialización. En consecuencia, cuando los conflictos son llevados al terreno del derecho, se genera un proceso de juridificación, que los resignifica. De este modo, los especialistas del derecho se vuelven un grupo más de los actores del conflicto y la cantidad de preguntas se multiplica (Azuela, 2006). Se produce así una “actualización local del derecho”, que permite ver cómo son traídas las normas jurídicas (que normalmente resultan “distantes” en el tiempo y en el espacio) a la situación concreta y la experiencia cotidiana. Esto le agrega valor heurístico a los casos bajo análisis, pues permite focalizar el análisis en la producción de reglas y de normas que construyen o transforman ordenes locales, y por lo tanto, dar un papel privilegiado en la investigación al estudio de las dimensiones espaciales y territoriales del derecho. (Melé, 2007). EL TERRITORIO COMO ESCENARIO DE MANIFESTACIÓN Y COMO ESPACIO “VALORIZADO” POR EL CONFLICTO Como ha señalado Porto Gonçalves, el conocimiento científico moderno, en tanto se pretende un saber universal y no un saber histórica y geográficamente situado tiene como marca de orígen el ocultamiento del territorio. Esconder la provincia es la primera condición para un saber que se pretende universal. Es un pensamiento que se coloca a sí mismo como saber superior en el mismo movimiento en que califica a todos los otros saberes como locales, regionales o provincianos. Se trata asimismo de un pensamiento que construye una geografía imaginaria donde las diferentes cualidades de los pueblos y culturas serán dispuestas en un continuum lineal que va de la naturaleza a la cultura, o mejor, de América y de Africa, donde están los pueblos primitivos más próximos a la naturaleza, a Europa donde está la cultura, la civilización. (Porto Gonçalves, 2002: 218) De ese modo la subordinación de la naturaleza a la cultura implica también la subestimación del significado de la naturaleza y la invisibilización de los pueblos que han constituído sus prácticas en una relación con la naturaleza y no en contra de la naturaleza. Las muy variadas teorías apocalípticas acerca del fin del espacio que son características del discurso de la globalización han conllevado coincidencialmente a la difusión de una gran cantidad de textos re‐espacializadores. El redescubrimiento del territorio en el debate de las ciencias sociales es un punto central en la revelación del origen social conflictivo de la espacialidad, su producción y reproducción problemática. Se trata fundamentalmente de desmitificar y politizar la producción social del espacio. Hasta los años sesenta, el espacio había sido tratado como una categoría absoluta, es decir como un contenedor de paisajes y de objetos en interacción, es a partir de los trabajos de Henri Lefevbre que se empieza a consolidar una contribución original en la desmitificación de la comprensión de la espacialidad en la vida social. Debemos a él la idea según la cual el dominio sobre el espacio constituye una fuente fundamental y omnipresente del poder social sobre la vida cotidiana. Lefebvre pretendió además crear una teoría multidimensional del espacio que tomara en cuenta los
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aspectos físico, cognitivo y social. En esos términos, la producción del espacio comprende tres momentos interrelacionados: 1) las prácticas espaciales, 2) las representaciones del espacio y 3) los espacios de representación. Las prácticas espaciales se refieren a las formas en que los actores sociales generan, utilizan y perciben el espacio. Las representaciones del espacio se refieren a los espacios concebidos, que están derivados de una lógica particular y de saberes técnicos y racionales. Estos saberes están vinculados con las instituciones del poder dominante y con las representaciones normalizadas generadas por una ‘lógica de visualización’ hegemónica.5 Los espacios de representación refieren a las prácticas espaciales que están asociadas con las experiencias de la vida cotidiana y las memorias colectivas de formas de vida diferentes, más personales e íntimas. Por eso llevan también un potencial para resistir la colonización de los espacios concretos. El gran valor analítico del enfoque de Lefebvre está en pensar estas categorías como momentos interconectados en la producción del espacio. No se puede pensar el “espacio de representación” sin la “representación del espacio” y viceversa. Esta perspectiva de análisis implica considerar el territorio como una relación social mediada y moldeada en y por la materialidad del espacio: son las relaciones sociales las que construyen el territorio y las que definen su significado y función. La relación social en su intencionalidad crea una determinada lectura del espacio, que conforme al campo de fuerzas en disputa puede ser dominante o no. El territorio es el espacio apropiado por una determinada relación social que lo produce y lo mantiene a partir de una forma de poder, de esa manera la definición de los límites de un territorio implica un proceso conflictivo. David Harvey señala como hipótesis central en sus trabajos que en las economías monetarias en general y en la sociedad capitalista en particular, el dominio simultáneo del tiempo y el espacio constituye un elemento sustancial del poder social que no podemos permitirnos pasar por alto. Así, “la capacidad de influir en la producción del espacio constituye un medio importante para acrecentar el poder social. En términos materiales, esto significa que aquellos que pueden influir en la distribución espacial de las inversiones en el transporte y las comunicaciones, en las infrestructuras físicas y sociales, o en la distribución territorial de los poderes administrativo, político y económico, a menudo pueden obtener beneficios materiales”. (Harvey, 1998: 259). Los conflictos ambientales en América Latina, en no pocas ocasiones toman la forma de un conflicto de implantación, que se desencadena a partir de la contradicción entre el avance de la denominada frontera global del capital (por la deslocalización del centro a la periferia de empresas procesadoras de recursos agrícolas y recursos naturales) y la resistencia de la población local a esos impactos. Esto genera un conflicto entre múltiples territorialidades donde se confrontan “representaciones 5Muchas veces la representación del espacio se presenta como un “espacio legible” ‐ por ejemplo mapas, estadísticas, etc. ‐ de visiones y representaciones normalizadas que existen en las estructuras estatales, en la economía, y en la sociedad civil. Esta legibilidad funciona como una simplificación del espacio a una superficie transparente. De esta manera se produce una visión particular normalizada que oscurece luchas, ambigüedades, y otras formas de ver, percibir e imaginar el mundo. Asimismo, la capacidad de influir en la representación del espacio implica un reforzamiento de las relaciones de poder. Harvey utiliza un ejemplo que puede ayudarnos a aclarar este punto: “Si se logra convencer a los trabajadoresde que el espacio es un ámbito abierto al juego del capital y un terreno clausurado para ellos, esto redunda en beneficio de los capitalistas. Los trabadores, al adjudicar más poder a la movilidad del capital, se inclinarán más a ceder ante la amenaza de la huida del capital que si estuvieran convencidos de que los caspitalistas no pueden moverse” (Harvey, 1998:259).
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dominantes del espacio” (como territorio a controlar y subordinar a la lógica mercantil) y los “espacios de representación” que son espacios dinámicos, delineados por formas de conocimiento local informal, que están saturados con significados, y han sido construidos y modificados en el transcurso del tiempo por los actores sociales. Desde el punto de vista de la confrontación entre el espacio global y local no se trata, siguiendo a Haesbaert (2004) de considerar tan sólo un conjunto de situaciones locales que sufren la interferencia de lo global: no es simplemente una sobreposición en escalas distintas, ni una imposición unilateral de eventos que ocurren en una escala sobre otra. Haesbaert designa el concepto de glocalización para dar cuenta de la combinación de elementos que forman una nueva dinámica donde ellos no pueden ser más reconocidos estrictamente como globales, ni locales pero sí como un amalgama cualitativamente distinta: global y local combinados al mismo tiempo como un nuevo proceso. Por lo tanto, estas nuevas estructuraciones de lo global dan cuenta de una multiterritorialidad que puede reconstruirse a partir de identificar las diferentes escalas en las que opera el conflicto. Lo importante es entender que no hay una relación lineal entre los acontecimientos y las formas en que son interpretados en una escala y en otra. Para entender la relación entre conflictos ambientales, las construcciones territoriales pre‐existentes y la forma en que diferentes escalas del conflicto intervienen en la definición de nuevas formas de identificación con el espacio, los conceptos de localidad, ubicación y sentido de lugar, constituyen una herramienta analítica importante (Agnew, 1987). La localidad refiere a marcos formales e informales dentro de los cuáles están constituidas las interacciones sociales cotidianas. De esa manera se pueden identificar ciertas localidades como escenarios físicos asociados con las interacciones típicas que componen las colectividades como sistemas sociales. La ubicación refiere al espacio geográfico concreto que incluye la localidad que está afectada por procesos económicos y políticos que operan a escalas más amplias en lo regional, lo nacional y lo global. El sentido de lugar, o la estructura de sentimiento local (Raymond Williams, 1977) se refiere a la orientación subjetiva que se deriva de la experiencia de vivir en un lugar particular, respecto del cuál los individuos desarrollan sentimientos de apego a través de sus experiencias y memorias. Los tres componentes actúan como momentos fluidos cuyas interacciones se influencian y forman entre sí. En los conflictos que he analizado he observado que la dinámica contenciosa redefine el sentido de lugar articulando de diferente manera la localidad y la ubicación: en el conflicto por el saneamiento de la cuenca Matanza‐Riachuelo hay una redefinición de la localidad en función de una nueva ubicación (la cuenca) ampliando de ese modo el sentido de lugar hacia una referencia geográfica que incluye el río y su ámbito continente de relaciones sociales. En el conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay, la ubicación ‐considerando los procesos económicos y sociales que operan a escala más amplia‐ constituye un objeto privilegiado de análisis, pues la “situación conflictiva” es consecuencia de un cambio de escala en la ubicación, pues el avance de la frontera global del capital pone en cuestión la forma anterior en que se construía la relación del sentido de lugar con referencia a la localidad. En tanto estos conflictos constituyen procesos abiertos, se relacionan con dinámicas de territorialización (algunos autores las denominan de re‐territorialización) que permiten el anclaje de la población en su ambiente circundante a partir de una política de proximidad. Cuando se trata de movimientos sociales que se movilizan en torno a la defensa de sus territorialidades y es el
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espacio material y físico el que está en el centro de sus actividades, la lucha por el territorio está explícitamente vinculada a una re‐interpretación del espacio y su significado para los actores locales (Oslender 2002:5). Finalmente, el territorio juega un papel muy importante en los procesos espaciales de organización política. Las dinámicas de movilización que se despliegan a partir de estos conflictos pueden ser analizadas en sus dimensiones espaciales. Los actores movilizados saben bien que hay ciertos espacios que son más propicios para la movilización territorial: cortes de ruta, organización de eventos en “el puente”, diferentes usos del río como elemento de simbolización de las protestas, manifestación en las calles y en los ambientes cotidianos; todos ellos implican la utilización estratégica del espacio en la definición de repertorios de acción colectiva. En este contexto “el espacio, visto como un ámbito de confrontación produce una geografía simbólica (Tilly 2000: 137) que se establece y otorga sentido a los itinerarios y lugares a través de los cuáles y en donde, las organizaciones expresan una nueva demanda”. (Armesto, 2005: 125). La historia argentina reciente, da cuenta de la emergencia de formatos de protesta estructurados como prácticas territoriales, cuya eficacia se basa en la posibilidad de alterar otras rutinas espaciales. Durante la década del 90, la desocupación masiva y los procesos de desafiliación ligados a cambios en el mundo del trabajo, redefinieron las limitaciones y oportunidades de utilización de los formatos clásicos de protesta de los trabajadores ocupados, y a la vez facilitaron la innovación espacial en las confrontaciones (Merklen 2004). El desplazamiento de las protestas desde el ámbito laboral hacia el ámbito territorial, expresado en los “cortes de ruta” y en la imbricación de estas manifestaciones con patrones espaciales de movilización en el espacio vivido (la ruta y el barrio) representan un antecedente importante a tener en cuenta en el análisis de los procesos espaciales de organización política que abordaremos en esta investigación. (Schuster y Pereyra 2001; Svampa y Pereyra 2003; Delamata, 2004; Auyero, 2002; Auyero, 2003). En los conflictos ambientales, estos repertorios aparecen bajo nuevas formas en las confrontaciones en las que actores están situados espacialmente (en este caso localidades, regiones, habitantes de la cuenca, etc.) y demandan por afectaciones ambientales territoriales. En mis investigacioens he podido dar un giro adicional a esta cuestión focalizando la mirada en la formación de colectivos territorializados. Denominaciones, tales como “espacio intercuencas”, “autoconvocados por la defensa del río Uruguay”, “vecinos afectados por el CEAMSE”, “foro hídrico”, refieren a un reagrupamiento colectivo (entre redes, grupos y organizaciones) a partir de una coalición de intereses con un anclaje espacial que supera la identificación en referencia a un grupo o clase social específica y que se sitúa en una revalorización de los bienes de la naturaleza como bienes comunes a preservar. Asimismo, durante el transcurso del conflicto, la definición misma del territorio de la controversia, lleva a una ampliación de la constitución del colectivo y a una re‐definición de su campo de acción territorial. LOS CONFLICTOS Y LA FORMACIÓN DE ARENAS PÚBLICAS AMBIENTALES. Se ha señalado el carácter histórico de la formación de un ámbito de problemas relativos a la cuestión ambiental como parte del proceso mismo de definición de nuevos campos de dominio de acción social. La maduración de un campo específico en torno a la cuestión ambiental en las sociedades del siglo XX (cuyas principales expresiones son la emergencia de un dominio específico
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de políticas públicas, legislación ambiental y multiplicación de los debates públicos en torno al tema) juega un papel similar a la emergencia de otros dominios de problematización de la cuestión social, tales como la cuestión socio‐sanitaria en el siglo XIX. (Lascoumes, 1994). Algunos autores han denominado “ambientalización de lo social” a este proceso de proliferación de significados en torno al medio ambiente. Se trataría de “un proceso histórico de construcción de nuevos fenómenos, asociados a un proceso de interiorización por las personas y los grupos sociales”(..)“la “ambientalización”, sería una interiorización de las diferentes facetas de la cuestión pública del “medio ambiente”. Esa incorporación y esa naturalización de una nueva cuestión pública podrían ser notadas por la transformación en la forma y lenguaje de los conflictos y su institucionalización parcial”. (Lopes, et.al., 2004:17). Sin tomar posición con respecto a si la cuestión ambiental ha alcanzado a conformarse como un campo con autonomía e influencia sobre otras esferas, planteamos como hipótesis que los conflictos ambientales dan lugar a la formación de arenas públicas intermediarias, que ejercen influencia en la selección social de los problemas ambientales y asimismo, impactan sobre el campo de acción institucional de la política ambiental. El estudio de la trayectoria de los conflictos ambientales muestra que hay un punto de inflexión en que los actores toman en cuenta situaciones que perciben como problemáticas en el sentido de una conmoción, una alteración el curso de los acontecimientos tal cómo se percibían hasta el presente y que amenaza con transformar las certidumbres de la vida cotidiana. Es esta comprobación de la alteración en el curso de las cosas lo que hace percibir y definir una situación como problemática. Esto lleva a un trabajo colectivo de identificación y reconocimiento, de categorización y de estabilización en la definición de lo que constituye el problema público. El problema se configura en simultaneidad o sucesión sobre diferentes escenas públicas más o menos institucionalizadas. Para lograr atención pública, el problema debe inscribirse en la agenda mediática y lograr una inscripción en las agendas gubernamentales, legislativas o administrativas. Distintos autores que han investigado las acciones de protesta y resistencia a grandes proyectos de desarrollo (por ejemplo las represas) han acuñado la idea de que en torno a estas grandes inversiones se genera un campo de actores y de alianzas entre actores, que comienzan a formar parte de una arena política común de disputa donde se genera un espacio de cooperación, competencia y/ o conflicto entre instituciones y actores sociales involucrados en su planificación y ejecución. Ese campo de poder excede el campo de emplazamiento del proyecto y de los Estados que la llevan adelante, y pone de relieve un complejo entramado político, económico y cultural, de alcance trasnacional vinculado al “desarrollo” (Arach 2002; Ribeiro, 1999; Escobar, 1995). De ese análisis se deriva una constatación importante referida a la existencia de múltiples arenas del conflicto. Lo propio de los problemas públicos es su propagación en diferentes arenas públicas. Estas se pueden identificar en los procesos de deliberación por medio de canales de expresión observables y descriptibles, que dan cuenta de la elaboración de opiniones públicas y acciones colectivas, generando como resultado la elaboración de bienes comunes y causas públicas. (Cefai, 2002). El concepto remite a la doble connotación de “lugar de combate” y de “escena de actuación o dramatización” y permite entender la constitución misma de tal espacio como un trabajo de experimentación en torno a los asuntos públicos.
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Un elemento central de análisis en la investigación sobre conflictos ambientales, refiere a la posibilidad de hacer conexiones entre las arenas públicas de los conflictos. El “contagio” de los públicos es correlativo a la migración de los sentidos y la extensión de las disputas. Callon y Lascoumes han descripto operaciones de traducción (Callon, 1986) y de transcodificación (Lascoumes, 1994), se trata de ejercicios mediante los cuales se reagrupan puntos de vista anteriores, se reciclan las ideas y se agrupan las actividades bajo nuevas formas de respuesta social a los problemas. La definición de la situación problemática es así comandada por la transferencia de esquemas de comprensión y stocks de información. En tanto los actores, sus competencias y sus reivindicaciones circulan de una escena a la otra, los recursos de los activistas se movilizan en torno a diferentes sentidos, los procedimientos se someten a sucesivos encuadres y se abren nuevas ventanas de oportunidad política. En mi investigación este concepto ha jugado un rol central pues a partir de la resonancia del conflicto por las plantas de celulosa en el Río Uruguay, se han gestado las condiciones para el reagrupamiento de un público en formación en torno a la cuestión ambiental en Argentina. Esto define un punto de inflexión en la comprensión del problema. El conflicto mencionado generó las condiciones para que el conflicto por el saneamiento de la cuenca Matanza‐Riachuelo se resignificara públicamente en tanto caso judicial. Es importante entender entonces, que no existe una arena pública sino varias. Cada una de ellas tiene una articulación diferente en relación a la constitución de asociaciones, coordinaciones y movimientos, a su influencia en la agenda mediática, a su transformación en tema de interés por la opinión pública y su inscripción en la agenda gubernamental, legislativa y administrativa. Lo importante es pensar las arenas públicas como un “espacio de intervalos”. Los problemas, repertorios de soluciones, movilización de demandas que fueron planteadas en una arena pública, pueden trasladarse a otro espacio de problematización pública trascendiendo el anclaje local o regional. Esto trae interesantes interrogantes para pensar las formas de coordinación espacial entre las arenas públicas y el despliegue de diferentes temporalidades, en tanto el establecimiento de “puentes” entre problemas no es necesariamente sincrónico. Una mirada comparativa centrada en la dinámica de formación de los conflictos ambiéntales, confirma que no existe relación directa entre el nivel de peligrosidad de un evento y el proceso social de atribución de significado que lo define como riesgoso. Es el proceso mismo de “selección social” de los riesgos en cada sociedad, cultura, territorio, localidad, grupo social, lo que permite entender que es lo que hace que un grupo determinado accione para colocar una cuestión ambiental debe ser objeto de preocupación pública. Lo importante a destacar es que en los conflictos ambientales el territorio forma parte de un proceso de movilización que continúa abierto, incluso cuando la fase más activa de la protesta se desactiva. El conflicto contribuye a la elaboración de “espacios de representación” que incluyen a los bienes de la naturaleza como activos importantes a valorizar. A partir de la puesta en marcha de modelos de justificación que no aceptan la subordinación de los bienes de la naturaleza a la lógica mercantil, los significados construidos al calor de los conflictos indican que las empresas, especialmente las industrias, han perdido la legitimidad que otrora tenían en el ejercicio de diferentes formas de extorsión subordinada planteando el canje de empleos por contaminación. Hoy en día estos actores económicos son objeto de cuestionamiento, y también lo son ciertas concepciones del desarrollo que consideran los territorios como objetos vaciables. En suma, es
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2. PROBL
PEREIRAactores yProyecto Para intrcarácter slos problentonces
Para poda la nociódel tiempfrontera generacio“aceptablincorporaInteresa ambientaentender2004). Eslos recurs
LEMAS AMB
A, P; SHAMMy escalas”, Cde Voluntar
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er ahondar eón de riesgo po. De este mde lo socialones anteriole” se manifación del captambién enales, vinculr los problestos conflictosos ambienta
BIENTALES: A
MAH, CINTHICurso de capiado Univers
ción de probs procesos. Eentales, consmo dada por
en el carácte(Douglas, 19
modo, lo que hmente aceptores, o lo sefiestan en lopítulo 41 de l este puntoada a la apmas ambienos se originaales así como
ACTORES Y
IA; TOBIAS, pacitación dsitario – Facu
blemas ambieEs decir, enfastrucción qur el conjunto
er social de lo996) y cómohoy se considtable; no neerá en las gos reclamos la Constitucióo, resaltar lapropiación yntales comon en las desio de la asime
ESCALAS
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os problemao es que éstedera “riesgosecesariamenteneraciones sociales y ón Nacional)a dimensión y distribucióo conflictos igualdades eetría en la dis
ASTRO, E.(20e Estudios Ancias Sociales
enzaremos laa importanciponer en telsociales.
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012) “ProbleAmbientales s y Ministerio
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e subyace eienes comunistributivos apropiación e las cargas a
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dando cuenttrucción socia situación
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22
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Los probpartir deellas se d‐ El Club tendenciacrecimienrenovabl‐ Informecontradiccrecimiende la proproceso ael informcrecimiendesarroll“Nuestro En el planla cuestióA. Modeloson sociepistemo(Amílcar Diana MoB. CEPALde utilizalos niveletransformet al 1980América L
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entales comiia de cumbr
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enzan a adqres y confere
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quirir gran imencias intern
por científicambiente: i)desnutrición;nte” aborado por nito” de losdial, por el otEl informe taen desarrollel crecimiende recursos n. oncepto de desiguientes dtral: Catástrofe o aciones cauproyectan unela Chichilinomero, Carlo): Los Estilosnaturales. Eltructura de cmbios en las eseminario: “Eabajos realiza
mportancia enaciones sob
cos y polític) Acelerada iv) Agotam
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esarrollo susdocumentos
Nueva Sociedusales: inequna visión desky, Gilbertoos E. Suárez, ys de desarroldesarrollo eclases y grupestructuras pEstilos de deados entre 19
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os que adveindustrializmiento de
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stentable. s como pione
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global (y loco ambiente. E
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23
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De este mperturbactierra y biodivers
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modo, el agociones en el de los acuífsidad.
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24
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25
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26
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28
acciones genera invariablemente un cierto impacto en ese ambiente, impacto cuyas características, grado y percepción son diferentes, debido a que ni el ambiente, ni la sociedad, ni sus formas de relación son especialmente homogéneos ni temporalmente invariables en el tiempo y el espacio.” Podemos evaluar esta relación en el impacto y la toma de decisiones respecto de los problemas ambientales que se presentan según diversas escalas, siguiendo el argumento de Reboratti, (p. 132 en Gurevich, “Ambiente y educación”, 2011). “Estas escalas no sólo se relacionan con las posibilidades técnicas de resolver los problemas de generación de impacto en el ambiente, sino también a las distintas posibilidades de acción que tiene la sociedad en sus diferentes grados de distribución, densidad y organización". Por ejemplo, a nivel 1) INDIVIDUAL o FAMILIAR, la forma en que el sujeto gradúa su impacto en el ambiente depende de la cultura en la que se halla inmerso, no existe una tendencia “natural” del hombre a un manejo racional de los recursos, por caso. Aumentando la escala, a un nivel 2) LOCAL ya contamos con una agrupación de personas provistas de un conjunto de normas, una organización formal de la sociedad. Hay mayor visibilidad del tema del agotamiento y/o degradación del recurso porque se aprecian los efectos acumulativos del impacto ambiental al no hablar más de individuos o familias, sino de poblaciones. Por ejemplo, las manifestaciones repetidas de enfermedades o problemas de hábitat y salud. No obstante, es también en este nivel donde comienzan a generarse normativas de regulación y conservación ambiental. El siguiente nivel superior de organización social o política, 3) NIVEL REGIONAL O NACIONAL, da las directivas superiores de instituciones generales, los marcos normativos generales del nivel previo, pero también pone lo local a merced de intereses ajenos a él. Las consecuencias negativas se sienten a nivel local, pero los beneficios no (estos provienen o se derivan a otras regiones). Por ejemplo, se expresa lo anterior en la discusión que suscita a este nivel el “reto de instalar una represa para la producción de energía: las consecuencias ambientales de la aparición de un lago artificial (pérdida de superficies agrícolas, destrucción de vegetación y fauna, etc.) son sentidas a nivel local, pero los beneficios de la producción de energía generalmente se derivan hacia otras regiones.” (p. 134). A nivel local permanecen pocos registros de información del problema ambiental. Podríamos agregar que aquí pueden ayudar los niveles de agregación mayores o institucionales que se proponen sumar organización en este aspecto. Por la mayor capacidad financiera de esos niveles políticos superiores se ha producido la "aparición y mantenimiento de sistemas de información ambiental, y es también la escala en la cual ha tenido mayor repercusión el desarrollo moderno del tema. En esta escala se pueden encarar obras de largo aliento para anular o amortiguar el impacto de la sociedad sobre el ambiente, como limpieza de ríos, legislación de regulación y control de minas e industrias, manejo de las masas forestales y control de la fauna." Parecía que este nivel de la escala era suficiente y adecuado para manejar los problemas ambientales. Sin embargo... 4) NIVEL INTERNACIONAL ‐ GLOBAL. A fines de década del '70, el impacto global de la actividad humana se hace patente con la divulgación científica de dos fenómenos: el agujero de la capa de ozono y los llamados “gases de efecto invernadero”, que producen efectos sobre las temperaturas del mundo. A este nivel, los efectos globales plantean el desafío de encontrar las responsabilidades en cuanto a la emisión de los gases de efecto invernadero. Aquí regresamos a los planteos anteriores sobre la desigualdad global en la apropiación y distribución de los recursos, entre regiones o Estados‐nación (y puede emparentarse con la filmina que distingue entre problemas macro‐ y micro‐ ecológicos).
Lo que pniveles dgenerar, horizontaejemplo.
Para podembargo,de ese prtemporalcon bastaentre el Dependiecuestión.
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29
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e. Sin cance pacio ucede iones eños). ma en exible
30
frente a la escala de su análisis, pudiendo así ampliar y disminuir el “zoom” de acuerdo a los avances que vaya alcanzando en la investigación. BIBLIOGRAFÍA
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3. POLÍT
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carácter ideológico. En esta última manifestación de lo social es donde se inscribe la segunda forma de articulación. Se trata de las condiciones y características que adquiere la valoración estéticoafectiva del medio natural. Las formas de representación simbólica de la naturaleza adquieren aspectos singulares en cada sistema cultural. Ambas esferas están indisolublemente unidas en la realidad, interactuando permanentemente y confundiéndose mutuamente, pues "la acción humana es a la vez saber, trabajo y valoración (Touraine, 1982:96); pero es posible separarlas al efectuar un proceso analítico de explicación. Tanto lo material influye en las representaciones simbólicas, como viceversa…” (Galafassi, 2000: 3). FILMINA 2: Definición de Políticas ambientales
Conjunto de decisiones y acciones que emprenden los Estados (en colaboración con otros actores) que regulan y controlan la relación entre sociedad/ naturaleza en alguno de sus aspectos particulares, es decir: la explotación de los recursos naturales, su transformación, apropiación por distintos sectores de la sociedad y descarte.
En consonancia con esta mirada, definimos a las políticas ambientales como el conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas a cargo de instituciones gubernamentales –que pueden estar en colaboración con otros actores‐, que regulan y controlan la relación entre sociedad/ naturaleza en alguno de sus aspectos principales, es decir: la explotación de los recursos naturales, su producción/ transformación, los mecanismos de apropiación por distintos sectores de la sociedad y el descarte de dichos recursos. Una política pública puede definirse de manera general como un conjunto de acciones orientadas hacia un objetivo a cargo de instituciones de gobiernos y/o en colaboración con otros actores/instituciones (Roth, 2007. Citado en Muñoz Gaviria, 2011). Estos objetivos y acciones son el resultado de la participación de distintos actores en la construcción de diagnósticos y/o análisis sobre los problemas a abordar en el conjunto social. Los actores van a producir una política a partir de protagonizar distintos momentos por los cuales avanza la elaboración y configuración de las acciones que tendrán o no un efecto duradero dependiendo de la capacidad de circunscribir los debates y diagnósticos a intervenciones concretas, donde también son parte consideraciones ideológicas de los distintos actores y las relaciones de poder establecidas. No lo dice explícitamente, pero se puede interpretar que hay diversas orientaciones de las políticas ambientales (pp. 9‐10):
• Políticas neoliberales (noción de desarrollo sustentable, naturaleza como recurso económico)
• Ecomesianismo (idea exagerada e injustificada en las ideas ambientalistas como agentes de cambio social)
Fuente: Gudynas (1992); Muñoz Gaviria (2011). ¿Cómo surge un política pública? (I y II) En el comienzo de la construcción de una política es muy difícil conocer la forma final que la misma tendrá y cuáles serán sus resultados en términos institucionales. Sin embargo según Medellín
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Torres (2004) pueden distinguirse distintos momentos en el surgimiento y consolidación de una política. Para comenzar, la primera situación relevante está relacionada a la aparición en el debate público de temas importantes para el conjunto social y que generan repercusión en un contexto de tensiones, conflictos sociales o contextos eleccionarios y donde actores sociales reconocidos intervienen en el debate. Para que aparezca un tema relevante para que sea puesto en el debate público, es necesario una situación detonador, un hecho particular que conmociona y hace necesaria la intervención en un contexto favorable que permite o hace necesaria la movilización social. Esta situación puede ser de dos maneras: será reactiva si esta hace necesaria la intervención para recomponer la situación con anterioridad a la circunstancia detonadora, y será proactiva si abre un debate y plantea respuestas y mejoras a futuro. Para que exista una “detonación” se hace necesario eventos focalizadores que permitan la acción concreta para evitar que lo que aparece como un problema social no sea tomado como coyuntural y para que progresivamente se trabaje sobre el problema (focalizadores abiertos). También esta acción sobre un problema puede responder a una necesidad que no es reconocida socialmente y por lo tanto se torna incomprensible, lo que le da un carácter de focalización cerrada. La continuidad en la construcción de las políticas está centrada en la movilización de los distintos actores que intervienen o que están implicados en la política a definir, buscando que sus intereses sean representados a futuro. En consecuencia, van a comenzar a establecerse alianzas hasta alcanzar un equilibrio entre los distintos actores participantes para lo cual será necesario institucionalizar estas alianzas a partir de acuerdos y la elaboración de leyes, normativas y un conjunto de instituciones que validarán los acuerdos. Estas instituciones que pueden incluir distintos organismos, programa y proyectos son las que van a definir las acciones concretas, planificando todo tipo de intervenciones, gestionando recursos y estableciendo metas. Sin embargo, las instituciones generalmente entran en un período de tensión y conflicto que tiene que ver con las distintas responsabilidades asignadas y las disputas por el control de áreas y funciones (traducción institucional). Las tensiones generalmente continúan hasta que se establece un nuevo equilibrio, ahora se hace necesario que los distintos organismos e instituciones involucradas acuerden una distribución de funciones y alcances, estipulando acciones coordinadas. Finalmente, la política en cuestión podrá llevarse adelante con una cantidad de acciones planificadas y se establecerán los parámetros para su evaluación. Fuente: Medellín Torres (2004). Condicionantes de las políticas ambientales Repetto & Byk (1992) identifican tres ejes que condicionan el tipo de políticas ambientales de un país.
• Escenario internacional. Refiere a la inserción productiva y comercial; como también a las alianzas y relaciones diplomáticas entre países.
• Rol del Estado. Refiere a la capacidad regulatoria, financiera, humana y organizativa del aparato del Estado.
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• Grado de movilización social. Refiere a la presencia de actores sociales y políticos capaces de modificar la correlación de fuerzas que sustenta en estilo de desarrollo prevaleciente.
Fuente: Repetto & Byk (1992) Línea de tiempo En esta parte queremos mostrar el camino de la política ambiental en el País. A manera general podemos observar los comienzos de la política, con el gobierno de Perón en 1973, con la primera institucionalización en la Secretaría Recursos Naturales y Ambiente Humano. De ahí en más podemos observar que con las creación de distintos organizamos y secretarías las política ambiental tuvo un desarrollo bastante errático, con distintas orientaciones, dictadura militar mediante. Esto tiene que ver con la situación política y social en el país, crisis económicas, con los modelos o intentos de modelos de desarrollo y los distintos contextos internacionales. Políticas ambientales en Argentina desde 1973 En 1973 bajo el gobierno de Perón se crea la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano, dentro del Ministerio de Economía. En 1976 durante la dictadura se dejaron sin efecto las políticas anteriores. Se implementan medidas de apertura y liberales. Se fragmentan las incumbencias dentro de la gestión administrativa. A partir de 1983 en un contexto de crisis económica encontramos una inestabilidad de la estructura estatal,(distintas dependencias a cargo del tema). Orientación sanitarista y urbanística de lo ambiental A partir de 1987 se crea la Subsecretaría de Política Ambiental dentro de la jurisdicción de la Secretaría de Estado General de la Presidencia, y luego se conforma la Comisión Nacional de Política Ambiental. En los años 90 reaparece la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano. En 1996 cambia de denominación, para llamarse Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (actual Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable). En 1993 se firma el Pacto Federal Ambiental y se crea el Consejo Federal del Medio Ambiente. Asignación de un rol más participativo de las ONG`s. Hincapié en la adopción privada y voluntaria de normas internacionales antes que la aplicación de normas destinadas a combatir problemas locales. Desde entonces, los temas que adquirieron mayor importancia fueron el del agujero de ozono y el de cambio climático. Los tratados internacionales al respecto fueron rápidamente aceptados, a tal punto que Argentina fue uno de los mayores receptores de los fondos de compensación contra el agujero de ozono (recibiendo aproximadamente $ 27 millones); y uno de los pocos países en desarrollo que se comprometió voluntariamente a reducir sus emisiones de gases invernaderos. En estos años se destaca el aumento de la participación y la conflictividad a partir de los casos de Gualeguychú y la cuenca Matanza‐Riachuelo. Pude decirse que el grado de movilización social impactó en la forma de las políticas, con la constitución de instituciones (ACUMAR, PISA) y la intervención del gobierno en instancias internacionales. Fuente: del Valle Diaz (2006). II. PRINCIPALES LEYES Y COMPETENCIAS JURISDICCIONALES
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Las autoridades de todos los niveles de gobierno (nacional, provincial, mu‐nicipal y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) deben trabajar en el diseño de normas y políticas y realizar acciones concretas para que el goce de este derecho humano sea efectivo y tangible. De acuerdo a la CN, a partir de la reforma constitucional de 1994, las provincias delegaron en la Nación la potestad de dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, las cuales son exigibles a lo largo y a lo ancho del país, y se reservaron, al mismo tiempo, la competencia de complementar dichas normas con otras que pueden ser más exigentes, pero nunca inferiores a las normas establecidas por la Nación. La CN en su art 41 dice “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Los presupuestos mínimos Implica una protección legal básica y uniforme para todo el país Una norma de presupuestos mínimos coloca a todos los habitantes de Argentina en un pie de igualdad en relación a la calidad ambiental: todos tenemos por lo menos esta protección básica. En función de esta competencia delegada, el Congreso Nacional sancionó en el año 2002 la Ley N° 25.675, conocida como “Ley General del Ambiente” (LGA), que establece los lineamientos e institutos principales de la política ambiental nacional.
• Principio Precautorio: cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente.
• Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir.
• Principio Responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan
• Principio de Progresividad: Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con los objetivos.
En esta misma línea en el año 2003, el Congreso Nacional sancionó la Ley de Libre Acceso a la información Pública Ambiental Nº 25.831 (LAIPA), que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que se encuentra en poder del Estado, y es aplicable tanto en el ámbito nacional, provincial, municipal y de
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la Ciudad de Buenos Aires (CABA), como así también a entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas La Ley de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental Nº 25.831 (LAIPA) Comprende la información pública relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable, en cualquier forma de expresión o soporte; Puede solicitarla toda persona “física o jurídica, pública o privada”, en forma gratuita, sin necesidad de acreditar el motivo de la solicitud ni contar con patrocinio de abogado El principal obligado a brindar información es el Estado, tanto a nivel nacional, provincial y municipal, como así también sus entes autárquicos y las empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas. En caso de no brindarse la información solicita‐da, queda habilitada una vía judicial de carácter sumarísima a fin de que un juez intime al obligado a cumplir con dicha solicitud. De acuerdo con el Art. 7 de la ley, la denegación total o parcial del acceso a la información deberá ser fundada, por ejemplo, si se verifica su inexistencia; por razones de seguridad y defensa nacional; para preservar el derecho de defensa en el ámbito judicial; para preservar la confidencialidad de datos personales; o cuando el objeto de la solicitud no fuere claramente expresado. Se consideran infracciones a la ley, la obstrucción, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en plazo, o la denegatoria injustificada a brindar la información solicitada. El funcionario o empleado público que en forma arbitraria e injustificada incurra en las mencionadas infracciones a la ley, será pasible de las sanciones previstas en la Ley 25.164, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran caberle conforme lo previsto en los Códigos Civil y Penal de la Nación. Nivel Provincial En Argentina existe un Federalismo Ambiental, que otorga predominio normativo a la nación y primacía ejecutiva a las provincias. La CN consagró en 1994 el poder provincial sobre los RRNN, al establecer que les corresponde el dominio originario (art 134 CN). También introdujo el derecho a un ambiente sano y el deber de preservarlo (art 41 CN) Para compatibilizar el derecho nacional a un ambiente sano con el dominio provincial de los RN, la CN dice: “corresponde a la nación dictar las normas que contengan los presupuestos minimos de protección y a las provincias las necesidades para complementarlas” (art 41 CN) La CN no fija división de tareas entre nación y provincias. Para ello vino la LGA en 2002, que define presupuestos mínimos y refuerza la primacía de las provincias en la aplicación de la política ambiental. Para ello creó el Sistema Federal de Coordinación Interjurisdiccional y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) para coordinación interjurisdiccional entre distintas jurisdicciones. Falta coordinación vertical y horizontal. LA CN tampoco dice nada sobre el rol de los municipios en la política ambiental. La LGA también omite promulgarse La CPBA en el art 28 establece el derecho a un ambiente sano y el deber de protegerlo a la vez que determina el dominio eminente de la provincia sobre el ambiente y los recursos naturales, pero no fija ningún mecanismo para la articulación interjurisdiccional de las políticas ambientales. Nivel Municipal REGIMEN MUNICIPAL esta reglado por la CPBA de 1994 y la Ley Organica de las Municipalidades (LOM)
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La CPBA no explicita la autonomía municipal y retiene en la legislatura pcial el poder de fijar los limites de los municipios (art103) LA CPBA establece q los municpios tendrán a su cargo la administración de los intereses y servicios locales de los partidos que forman las provincias incluyendo (art 190) vagas competencias Ni la CN ni la CPBA hacer referencia a atribucioes de los municipios en materia ambiental Las competencias administrativas de los municipios las marca la LOM de 1958 y entre ellas fija la protección ambiental: “La prevención y eliminación de las molestias que afecten a la tranquilidad, el reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y luminoso, asi como las trepidaciones, la contaminacion ambiental y de los cursos de agua y el aseguramiento de la conservación de los recursos naturales” (LOM art 27 inciso 17). Ademas de mitigación y control ambiental, atribuye control sobre áreas que afectan al medioambiente metropolitano: zonificación, edificación, habilitación e inspección de establecimientos comerciales e industriales, vialidad, paisajes, abasto y acopio, protección animal, higiene y salubridad, control bromatológico, inspección veterinaria, sanidad vegetal, transito y transporte publico y propiedades ribereñas (art 27 y 28) Marca que le corresponde en coordinación con la Pcia, la provision de los siguientes servicios públicos: barrido, riego, limpieza, alumbrado, provision de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, inspecciones, registro de guias, transporte y otras necesidades colectivas de carácter local (art 52). Estos servicios pueden ser provistos por el Depto Ejecutivo o por: 1) organismos descentralizados; 2) consoricos intermunicipales; 3) cooperaticas municipales; et 6) concesiones. (art 53) LOM: entonces, lo municipios tienen amplias competencias ambientales, porque comparten la responsabilidad de prevenir y mitigar toda forma de contaminacion ambiental y porq son responsable primarios de la política urbana cuya falencia es la causa de la mayoría de los problemas ambientales metropolitanos. Ley ambiental provincial (11723/95) la cual reglamenta el art 28 de la CPBA y establece q la Pcia y los municipios deben garantizar los derechos ambientales y los ppios de política ambiental fijados fijados por la ley (arts 2 y 5). Resumiendo, mientras la legislación nacional consagra la primacia provincial en materia de recursos naturales y protección ambiental, la normativa de la Provincia de Buenos Aires hace extensiva su responsabilidad de garantizar los derechos ambientales a los gobiernos municipales, los cuales, además, son responsables inmediatos (aunque no únicos) de una serie de políticas urbanas que tienen un impacto directo en problemas como la contaminacion ambiental y las inundaciones. Con lo cual, si bien es cierto que los problemas ambientales metropolitanos son intrínsecamente transjurisdiccionales, también es cierto que, al menos legalmente, los gobiernos municipales son corresponsables no solo de su mitigación sino también de los factores causales. III. HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIÓN TRES ÁMBITOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA (Gudynas) Cómo pensar la participación. Actores y ámbitos de construcción (Gudynas)
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Contra las perspectivas que ponen especial énfasis entre la generación de actores claves y políticas ambientales, asumiendo que los primeros “poseen capacidades de liderar un cambio, aumentan las probabilidades de éxito de las medidas ambientales, o generaban efectos demostrativos o replicativos destacados” (p. 6); Gudynas propone la categoría de actores destacadoscomo aquellos que están organizdos, que actúan en la esfera pública en caso concretos y contextos particulares. Puede hacerse una lista de actores destacados: “ambientalismo”; “partidos políticos ‘verdes’”; “otros movimientos sociales” (organizaciones vecinales y locales, entre otros); “científicos, elites y empresarios” y “partidos políticos tradicionales” (p. 913). Pero lo más destacado de su propuesta es el concepto de las prácticas políticas y Ámbitos de Acción. Distingue tres ámbitos de acción política en donde operan dichas prácticas:
1. Institucionalizado Estatal: ministerios, municipios, universidades estatales. 2. Institucionalizado noEstatal: asociaciones empresariales, universidades, órdenes religiosas,
etc. 3. No institucionalizado: nuevos movimientos sociales.
“Obsérvese que los tres ámbitos son políticos sensu lato, y eso los convierte en la mejor aproximación para considerar la construcción de políticas ambientales. Estos ámbitos comparten un mismo nivel, no existe un espacio por sobre el otro, y las categorías son análogas entre ellas. Asimismo, en este modelo existen amplias superposiciones, no sólo dada por la movilidades de los actores (pertenencias y acciones múltiples), sino por relaciones estrechas mediadas por actividades específicas, donde el caso más claro son las vinculaciones que establecen los partidos políticos hacia el Estado”. (p.15) (…) “es posible acomodar los actores destacados en esos ámbitos de acción, ofreciendo la posibilidad de detectar nuevos actores y de ubicar a los que sucesivamente se van identificando.” Fuente: Gudynas, E. (2001), Democracia participativa.
Activa Institucional
PARTICIPAR ES UN DERECHO Principio 10. “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”. (Principio 10 de la Declaración de Rio `92). De este principio surge la inseparable relación entre participación ciudadana en la gestión del ambiente, el acceso a la información pública y el acceso a la justicia, así como la obligación del estado de garantizar esos derechos. Extraído de: Fundación Ambiente y Recursos Naturales (2010) Ley General del Ambiente
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A partir de la sanción de la LGA, la participación ciudadana no resulta una opción para las autoridades sino una obligación expresamente contemplada en la ley. En sus artículos 19 y 20 reconoce el derecho de todas las personas a opinar en los procedimientos administrativos que se vinculen con la protección del ambiente, y establece el deber de las autoridades de institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de actividades que puedan ocasionar efectos significativos y negativos para el ambiente. El artículo 21 dispone de manera específica que constituye un deber de las autoridades garantizar la participación en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y de ordenamiento ambiental del territorio, particularmente en las etapas de planificación y evaluación de resultados. Esta previsión de la Ley General del Ambiente garantiza que en aquellas jurisdicciones en las cuales no hay normativa local específica sobe participación ciudadana en los procesos de toma decisiones, la misma pueda ser igualmente exigida por los ciudadanos a las autoridades, mediante la invocación de esta norma de presupuestos mínimos. En caso contrario, podremos plantear la nulidad de la decisión. Extraído de: Fundación Ambiente y Recursos Naturales (2010) HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Dentro de los procedimientos institucionales o formales de participación, podemos distinguir distintas modalidades. Algunas de ellas son:
1‐ Iniciativa legislativa 2‐ Consulta 3‐ Audiencia pública 4‐ Acceso a la justicia
Otras formas posibles son: revocatoria de mandato (en la Ciudad de Buenos Aires), presupuesto participativo y plan estratégico. INICIATIVA LEGISLATIVA O POPULAR La reforma constitucional de 1994 incorporó, en su artículo 39, esta forma de democracia semidirecta denominada Iniciativa Legislativa. Mediante dicho mecanismo, se permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley sobre diversos temas de su interés. No pueden ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. La ley 24.747/96 reglamenta dicho artículo. En dicha norma se erige un número mínimo de firmas de ciudadanos del 1,5 % del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, el que debe representar a por lo menos 6 distritos electorales (400.000 firmas aproximadamente). Esta última aclaración procura la no exclusión arbitraria o discriminadora de la participación de determinadas zonas, regiones o provincias. Igualmente, prevé que cuando la materia de la iniciativa sea de alcance regional el requisito porcentual deberá cumplirse considerando únicamente el padrón electoral del total de las provincias que compongan dicha región, sin tener en cuenta la cantidad de distritos prefijados. Los requisitos previstos para la presentación de iniciativas de ley son: la petición redactada en forma de ley en términos claros; una exposición de motivos fundada; nombre y domicilio del o los promotores de la iniciativa; descripción de los gastos y origen de los recursos que se ocasionaren
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durante el período previo a presentar el proyecto de iniciativa popular; y los pliegos con las firmas de los peticionantes. Una vez recolectadas las firmas, la justicia nacional electoral verifica por muestreo su autenticidad. La justicia electoral nacional estará encargada de verificar la autenticidad de las firmas, en un muestreo no menor al 0,5 de las firmas y el proyecto será desestimado en caso que se compruebe la falsedad de por lo menos 5% de las firmas. Una vez presentado el proyecto, debe ser girado a la Comisión de Asuntos Constitucionales donde se decide su aceptación o rechazo. En el primer caso, la iniciativa continúa el procedimiento normal legislativo y debe ser tratada en el plazo de un año a partir de su aceptación. Finalmente, prohíbe la aceptación para el financiamiento de todo proyecto de ley por iniciativa popular, en forma directa o indirecta, de fondos provenientes de: contribuciones privadas anónimas; de entidades nacionales o provinciales, sociedades anónimas con participación estatal o de empresas concesionarias de servicios u obras públicas de la Nación, provincias, municipios, o de empresas que exploten juegos de azar; de gobiernos extranjeros; de entidades extranjeras con fines de lucro; contribuciones superiores a $30.000; o donaciones de asociaciones sindicales, patronales o profesionales. Críticas: * Las modalidades asumidas por la ley de iniciativa popular tienden a tornar la presentación de una iniciativa popular dificultosa y onerosa, requiriendo de conocimiento técnico y de un grado de información no siempre de fácil acceso. El trabajo y recursos que la recolección de las firmas reglamentarias supone (1,5% del padrón) ha desalentado en gran medida la presentación de proyectos legislativos por parte de la población. Entre 1997 y 2007, apenas tres proyectos lograron juntar las firmas requeridas por ley e ingresar al Congreso. Y sólo dos de ellos, el de la derogación de las jubilaciones de privilegio y el denominado El Hambre Más Urgente, que proponía un seguro alimentario para los menores de cinco años en todo el país, fueron tratados y aprobados en el recinto. Actualmente, el “Proyecto Iniciativa Popular” está trabajando para modificar la ley 24.747 para permitir que las adhesiones se puedan realizar vía Internet. Hay quienes, por ejemplo, prefieren optar por otras vías para llegar al Estado, como por ejemplo presentar un petitorio ante el Poder Ejecutivo con la particularidad de que éste está respaldado por una determinada cantidad de firmas que le otorgan mayor fuerza e identidad propia. El caso más emblemático de esta opción fue el petitorio presentado por el ingeniero Juan Carlos Blumberg, que con la cruzada Axel Blumberg por la vida de nuestros hijos, recolectó más de 5.500.000 firmas. * La ley impone al Congreso un plazo de doce meses para que el mismo se aboque a su tratamiento. No indica cuál será la sanción en caso que el Congreso no cumpla con el plazo. Además, un plazo de un año parece excesivo para un proyecto que trae la adhesión de tantos ciudadanos. * Su fuerza vinculante para obtener tratamiento legislativo queda relativizada, ya que su aprobación o rechazo previo queda a exclusivo criterio de la Comisión de Asuntos Constitucionales, sin posibilidad de apelación. Sin embargo, el proceso en sí es muy valioso, más allá de si se logra el objetivo final de que el proyecto llegue al Congreso. Durante la experiencia se logra instalar el tema en discusión en la calle; hay un contacto importante con la gente y las firmas juntadas pueden presionar a los legisladores a tratar un tema, a pesar de que no se haya juntado la cantidad de firmas necesarias por ley.
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Extraído de: Eberhardt (2006) y Riva (2007, 4 de marzo). CONSULTA POPULAR O REFERÉNDUM Es un mecanismo establecido por el artículo 40 de la CN (y reglamentado por la ley Nº 25.432/01), por el cual se somete a consideración de la población un proyecto de legislación específico. Un referéndum puede ser prohegemónicoo antihegemónicosegún sean sus consecuencias de apoyo o en detrimento del régimen. La mayoría de los referendos son controlados (convocados por el gobierno) y prohegemónicos(Lijphart, 1984). Otras clasificaciones posibles son: referidas a la eficacia normativa: constituyente (aprobación de una constitución), constitucional (revisión de la Constitución), legislativo o administrativo (concierne respectivamente a leyes o actos administrativos); referidas a la eficacia territorial: nacionales o locales; y según su mayor o menor necesidad de la intervención popular: facultativo (di tal intervención puede faltar sin que dicha falta tenga consecuencias sobre el acto) u obligatorio (si la pronunciación del pueblo es necesaria para la validez del acto) (Gemma, 1982). La consulta puede ser de carácter vinculante o no vinculante: En la consulta vinculante, se concede la posibilidad de someter a la opinión ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte automáticamente en ley. La iniciativa pertenece exclusivamente a la Cámara de Diputados, debiendo realizarse a través de una ley que no puede ser vetada. El voto de la ciudadanía es obligatorio. Deben votar, al menos, el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral nacional. En la consulta no vinculante (o consultiva), el voto es voluntario y reconoce la facultad tanto del Congreso como del Presidente de la Nación de convocarla dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. El voto de la población no es obligatorio. Cuando un proyecto de ley sometido a consulta popular no vinculante, obtiene el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, debe ser tratado por el Congreso, quedando automáticamente incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del resultado del comicio por la autoridad electoral. A pesar del silencio del art. 40 sobre las materias excluidas de consulta, se supone que son las mismas que para la iniciativa (tratados internacionales, tributos, presupuestos, reforma constitucional y materia penal) (Bidart Campos, 1996). Para ambos tipos de consulta, se requiere que la ley o el decreto de convocatoria contenga el texto íntegro del proyecto o decisión política objeto de consulta y señale claramente la/las pregunta/s a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no. Ejemplo. En Argentina, este mecanismo no se utilizó con frecuencia. Un área donde sí se aplica es en los proyectos de minería a cielo abierto. Para más ejemplos de esto ver: Walter, Mariana (2008): Nuevos conflictos ambientales mineros en Argentina. El caso Esquel (2002‐2003) [en línea]. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica, 2008, vol. 8, pages 15‐28. Disponible en: <http://www.redibec.org/ccount/click.php?id=45>. [Consulta: noviembre 2010] Extraído de: Eberhardt (2006) AUDIENCIA PÚBLICA Es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones, en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados por una norma o tengan un interés particular en ella expresen su opinión respecto de la misma. El
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objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados. La audiencia pública puede configurar la oportunidad institucional más importante para garantizar el máximo flujo informativo posible entre actores de la sociedad y sus propias autoridades en relación a una decisión determinada. El instituto de la audiencia pública no está previsto en la Constitución Nacional como un mecanismo de participación ciudadana en sí mismo. A nivel nacional, ha sido desarrollado a través de legislación sectorial específica, tal es el caso de la Ley de Obras Hidráulicas, como así también de la normativa relativa a servicios públicos. Por su parte, la legislación provincial que trató esta materia, en su mayoría lo ha hecho en relación a temas ambientales. Asimismo existen algunos municipios en el país que en sus cartas orgánicas han incluido este instituto o que cuentan con regulaciones específicas sobre audiencias públicas. La LGA menciona a la audiencia pública en particular erigiéndola de esta manera en la clave de bóveda para la canalización de la participación. Asimismo, se la considera como instancia obligatoria en los procesos de ordenamiento territorial y de evaluación del impacto ambiental. Se incluye este requisito participativo obligatorio en procesos básicos de la gestión ambiental, cuyo objetivo es el perfeccionamiento de las actividades en pos del logro del desarrollo sustentable. El art. 20, 2º párr. establece que “la opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero, en caso de que estas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.” Según el acto sobre el cual verse la decisión que debe tomar la autoridad municipal, provincial, nacional o regional, las audiencias públicas pueden ser:
• Legislativas: son convocadas por sus autoridades o por las comisiones de los cuerpos parlamentarios (municipal, provincial, nacional), en ocasión de los distintos proyectos legislativos.
• Administrativas: son aquellas convocadas por los distintos organismos públicos que actúan bajo la órbita del poder ejecutivo, también en los diferentes niveles de gobierno.
Además, pueden ser: • Facultativas: la autoridad decide si las realiza o no. • Obligatorias: la autoridad debe realizarlas, bajo pena de nulidad del acto administrativo por
falta de causa suficiente. • A petición de la ciudadanía: algunas normas consideran la posibilidad de que la ciudadanía
pueda solicitar a las autoridades la realización de una audiencia pública cumpliendo con ciertos requisitos.
Según la ley, las opiniones u objeciones expresadas en la Audiencia Pública NO son vinculantes para la autoridad convocante, ni siquiera en el supuesto de que existan puntos de vista mayoritarios. ¿Cómo se celebran? Las audiencias públicas deben ser convocadas por medio de los órganos de difusión masiva (radio, televisión o prensa escrita). Las convocatorias se realizan usualmente con períodos de 30 a 40 días de anticipación. En general, los convocantes abren la audiencia y ofrecen la palabra a facilitadores o instructores que moderan la participación de los presentes; dan la palabra a los participantes que lo hayan formalmente solicitado, a los peritos y testigos convocados por las autoridades, a los peritos y
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testigos ofrecidos por los participantes, a las autoridades y cualquier parte que lo solicite. Las audiencias reciben además de las opiniones orales, los comentarios escritos de los participantes. Una vez celebrada la Audiencia Pública, la autoridad competente tiene la obligación de fundar las desestimaciones de opiniones realizadas por los participantes en caso de no tomarlas en cuenta al momento de la resolución. El incumplimiento de esta exigencia es motivo para declarar la nulidad de la decisión adoptada. Extraído de: Eberhardt (2006); Fundación Ambiente y Recursos Naturales (2010); Sabsay & Di Paola (2003). ACCESO A LA JUSTICIA El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y equilibrado (consagrado por el artículo 41 de la CN), y el desarrollo de la legislación de protección del ambiente requieren de medios o instrumentos a través de los cuales se asegure el efectivo cumplimiento de esas normas por parte del Estado y de los particulares. El acceso a la justicia en defensa de un ambiente sano es una de las formas a través de las cuales los ciudadanos participan en el control del cumplimiento de las normas ambientales. De esta manera, la persona perjudicada puede reclamar o demandar la defensa o conservación de su derecho ante el poder ejecutivo (por la vía administrativa), y/o ante el poder judicial (por la vía jurisdiccional). Uno de los problemas que presenta el acceso a la justicia por temas ambientales es la cuestión de determinar quién está legitimado para actuar ante la justicia, es decir, quién posee aptitud legal para demandar judicialmente en defensa de los bienes ambientales dañados o amenazados. Cuando se trata de la defensa o tutela de derechos individuales, como el derecho a la vida, a la dignidad, a la libertad física o a la propiedad, etc., la legitimación del demandante surge de la demostración de poseer un interés individual‐personal, inmediato y exclusivo, en el bien o valor (vida, dignidad, libertad física, propiedad, etc.) que ha sido lesionado o amenazado. En tal sentido, se considerará que el sujeto posee un interés legítimo y suficiente en el bien que protege el derecho. En el caso de la defensa de los derechos de tercera generación (como el derecho al ambiente sano y equilibrado, el derecho a la paz, el derecho a la no discriminación, etc.) es necesario una revisión de los criterios tradicionales de legitimación, concebidos en función de los derechos individuales. Estos derechos de tercera generación se caracterizan, entre otros aspectos, por su naturaleza colectiva. Así, en el caso del derecho al ambiente, las personas no poseen un interés individual, inmediato y exclusivo sobre el ambiente; la relación de las personas respecto al bien "ambiente" que se desea proteger es una relación de co‐pertenencia colectiva. Esto significa que cada persona posee una porción de derecho sobre el ambiente, no excluyente e idéntica a la cuota de derecho o interés que poseen los demás miembros de la comunidad. De allí que se lo conozca con el nombre de derechos de pertenencia colectiva. La acción de amparo es una acción rápida y expedita, que surge como una herramienta fundamental para la defensa de los derechos de incidencia colectiva y del ambiente, que puede ser interpuesta contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesiones, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías reconocidos por la Constitución, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (Art. 43 de la CN), y que permite obtener un inmediato pronunciamiento judicial, destinado al cese de los actos u omisiones dañosas. ¿Qué tipos de acciones de amparo existen?
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INDIVIDUAL: El único que puede interponerla es aquél que se considere afectado en un derecho subjetivo, es decir que haya sufrido un daño directo en su persona o en sus bienes; COLECTIVO: Este tipo de acción ha sido introducida por el Art. 43, 2do. párrafo de la CN, y tiene como propósito la defensa de los derechos de incidencia colectiva, tales como los de protección al ambiente, a la competencia, al consumidor y al usuario, y contra cualquier forma de discriminación. Estos, a diferencia de los derechos individuales, no se encuentran en cabeza de un sólo individuo, sino difundidos en personas que pertenecen a un grupo o a una comunidad, por lo que su defensa debe ser realizada desde una perspectiva de conjunto, siendo sus resultados extensibles a quienes forman parte del mismo. Los legitimados para interponer las acciones en defensa de los derechos colectivos son:
a‐ El afectado. No es necesario que la afectación recaiga en una única persona de manera directa, sino que puede abarcar a más de una persona y hasta de un modo indirecto.
b‐ El Defensor del Pueblo. Un claro ejemplo está dado por su participación en la “Causa Riachuelo”, en la cual fue admitido como tercero por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, junto a un grupo de ONGs.
c‐ Las Asociaciones. Ejemplos en este sentido son: El caso “Fundación Poder Ciudadano contra GCGBA s/ Amparo Expediente Nº 9221/0” por el cual haciendo uso de la ley de acceso a la información público Nº104 de la CABA se solicitó información relativa a programas de salud y consumo alimentario que implementaba el GCBA. La causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios” en relación a los daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza‐Riachuelo, el cual se será desarrollado más adelante; El caso “Salas, Dino y otros c/ Salta, Provincia de s/Amparo” en el cual se solicitó a la CSJN se declare la inconstitucionalidad y nulidad absoluta de las autorizaciones de tala y desmonte otorgadas por el gobierno provincial, y la prohibición de otorgarlas en el futuro; el caso “Asociación Oikos Red Ambiental c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/Acción de Amparo”, por la cual se solicitó la inconstitucionalidad de la declaración de Impacto Ambiental en relación a un Proyecto de Explotación Petrolera del área Llancanelo, el caso “Diacrom” (“Fundación Ecosur Ecología Cultura Y Educación Desde Los Pueblos del Sur C/ Municipalidad de Vicente López Y Otro s/ Amparo”) por la contaminación industrial de los cursos de agua.
a‐ Estado nacional, provincial o municipal. Extraído de: Fundación Ambiente y Recursos Naturales (2010). IV. ORGANIZACIONES SOCIALES Y PARTICIPACIÓN
Filmina 34: Participación política en estados democráticos
El problema de la participación política en estados democráticos modernos está vinculado a la idea de soberanía popular y representación. En estados premodernos nodemocráticos, existía una correspondencia perfecta entre quiénes participaban de la toma de decisiones políticas y quiénes eran considerados como parte de la comunidad política, entre la posición política y la posición social de los actores. Los derechos políticos estaban desigualmente distribuidos según el status social. Con la ampliación del sufragio y la extensión de los derechos ciudadanos la legitimidad del soberano es considerada como cesión del pueblo que, por no poder participar como tal, es
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representado en la figura de sus representados. La correspondencia perfecta cesa y la participación política se convierte en un fenómeno significativo y pasa a ser un problema, ¿Por qué? Porque asistimos a una tensión: entre los derechos ciudadanos, un sistema de solidaridad donde las diferencias socio‐económicas son negadas, y las propias desigualdades socioeconómicas, un sistema de interés (en algunos casos institucionalizado por las organizaciones de interés). ¿Qué es la participación política? “Es una acción que se cumple en solidaridad c/otros (en el ámbito de un estado, una clase u otras identidades sociales*) con vistas a conservar o a modificar la estructura y/o valores del sistema de intereses dominantes” (Pizzorno, 1975: 38) *sistemas de solidaridad Dada las diferencias socio‐económicas, nos podemos preguntar si: 1‐ son igualmente representados todos los ciudadanos o grupos sociales; 2‐ y si tienen todos ellos las mismas posibilidades de participación e incidencia política. Tipos de participación política
Tipos de participación política
Prevalece Solidaridad Política(+1)*
Prevalece Solidaridad Privada (0)*
Canales institucionalizados(+1)*
Profesionalismo Político Participación Civil en Política
Canales noinstitucionalizados (0)
OSC Subcultura
Solidaridad política hace alusión a los derechos ciudadanos: la participación, en este caso, apela a la igualdad de derechos de todo ciudadano a participar en la toma de decisiones políticas como representante o como representado. A la igualdad en tanto integrantes de un mismo estado democrático. Nuevamente la cuestión de la representación y de la soberanía popular están presentes. Solidaridad privada hace alusión a las desigualdades civiles: en este caso la participación política apela a la fuerza de las propias desigualdades privadas, ya sea para atenuarlas como para consolidarlas o ampliarlas. Pizzorno (1975) Organizaciones de la Sociedad Civil Según esta perspectiva las OSC refuerzan al método del sufragio universal como forma efectiva de representación y soberanía popular, ante la incidencia política de las desigualdades civiles. Son varios los puntos que las OSC ponen en cuestión: 1la supuesta solidaridad entre representantes y representados; 2 la posibilidad de una prevaleciente solidaridad entre las elites de políticos profesionales; 3 la igualdad de oportunidades, para todos los ciudadanos, de convertirse en representantes; y 4 la igualdad en la posibilidad de incidencia política ante desigual participación civil en política. OSC “son organizaciones que desarrollan estrategias respaldadas en argumentos de interés público* para promover o resistir cambios sociales que entrarían en conflicto con intereses o valores de otros grupos u organizaciones” (Leiras, 2007: 22).
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*Carecen de acceso directo a las instancias de toma de decisiones políticas. Su fuerza radica, en cambio, en la solidaridad que puedan despertar en otros grupos de la sociedad civil; en la capacidad de representación de intereses que acceden a los intereses de los integrantes del propio grupo; y, consecuentemente, en la mayor adhesión que puedan conseguir por parte de otros grupos o ciudadanos. En sus estrategias es vital la publicidad de sus métodos (sobretodo cuando se trata de una protesta). Acerca de la creciente actividad política de las OSC
• Cambios en los regímenes políticosdemocratización: 1) la activación política de la SC debilita a los gobiernos autoritarios y promueve la democratización (Cohen & Arato, O’Donnell&Schmitter), 2) la activación política de la SC es resultado de la democratización(estudios sobre movimientos sociales), 3) la participación en OSC cultiva disposiciones necesarias para participar y aceptar los resultados de las decisiones democráticas (Putnam) (26‐29).
• Cambios en la regulación estatal de las actividades económicas‐ políticas neoliberales (privatización, desregulación, focalización) tuvieron consecuencias en el desarrollo de las OSC: 1) la insatisfacción creciente de demandas sociales alimentó la protesta social y la generación de fuentes alternativas de provisión de servicios a través de OSC; 2) los estados delegaron funciones de implementación de políticas sociales en OSC; tomando –las OSC‐ a su cargo la prestación de servicios públicos y/o son incorporados como herramientas valiosas de intervención focalizada (28‐31).
• Ampliación de las redes de asuntos públicos: causa y consecuencia de nuevas responsabilidades administrativas adoptadas por el estado, porque movimientos y OSC consiguen incluir un tema en la agenda pública. (31‐33).
• Cambios en la escala territorial de los procesos políticos y económicosglobalización: el desarrollo de organizaciones y regímenes internacionales y la reducción de los costos de movilidad internacional de información y personas facilitan las participación de OSC; dos contribuciones de los regímenes y organizaciones internacionales: 1) multiplican las oportunidades políticas de las OSC y 2) pueden servir como recurso político para magnificar la incidencia de las OSC en la escala nacional; fortalece la posición internacional y doméstica de las OSC (33‐36).
Leiras (2007) Tipología de Organizaciones ambientales latinoamericanas A. Fundaciones profesionales.1)Pertenencia social: entre clase media y alta, 2)Recursos: Personal pago con educación formal ambiental y recursos técnicos, financiamiento de agencias internacionales y/o de negocios y gran cantidad de adherentes; 3)Temas que tratan: de preservación; 4) Mayores canales de acceso con estados y gobiernos: porque enmarcan sus planteos de forma “apolítica” y desde un estatus de cientificidad o expertise y/o porque pertenecen a grupos sociales altos. B. Organizaciones privadas de voluntarios.1) Misma pertenencia social que anteriores; 2) Recursos: educación formal ambiental y acceso a recursos técnicos (especialmente internet); estatus y organización interna más precaria, trabajo voluntario, no exclusividad y menor membresía; menor acceso a líneas de financiamiento nacional o internacional; 3) Cubre todo el
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espectro de la agenda ambiental; 4) sus acciones y numero de integrantes suele llamar la atención de agentes del gobierno. C. Organizaciones de base.1) Sus bases sociales provienen de sectores populares; 2) comparten con el anterior el estatus y la organización interna más precaria; 3) Sus temas suelen estar relacionados con la reproducción de la vida domestica o calidad de vida; 4) suelen recibir poca atención por parte de los gobiernos y/o los anteriores tipos de organizaciones ambientalistas. Horschtettler (2000) Repertorio de acción: orientados a la sociedad* *en tanto el objeto de la acción está orientado a grupos o miembros de la sociedad civil, no significa que prescinda de la acción o presencia del estado Construcción de capacidades (principalmente orientados hacia otras organizaciones) Financiamiento de otras organizaciones Capacitación de “lideres comunitarios” Creación de nuevas organizaciones Construcción de redes de organizaciones Aprovisionamiento (principalmente orientados a sus comunidades) Distribución de bienes, servicios o información a personas u organizaciones Organización de eventos públicos Collier y Handlin (2009) Repertorio de acción: orientados al estado* *en tanto el objeto de la acción está orientado a grupos o miembros del estado, no significa que prescinda de la acción o presencia de otros grupos o miembros de la sociedad civil. Demandas por vías institucionalizadas • Contactos con funcionarios electos • Contactos con agencias gubernamentales • Participación en espacios públicos creados por el estado • Iniciación de acciones legales • Organización de protestas • Manifestaciones • Marchas • Cortes de ruta Fuente: Collier y Handlin (2009)
Efectos territoriales de las acciones de las OSC “Nuestras investigaciones nos han mostrado que estas luchas sociales tienen importantes efectos territoriales. Por un lado, permiten articularactoresdiversos con experiencias diferentes en pos de
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un objetivo común que va más allá de los problemas del barrio. Por otro lado, las organizaciones han hecho un aprendizaje muy importante respecto de la identificaciónde los problemas ambientales, sus causas, los actores responsables y la demanda por medidas de solución. En ese camino, han ido aprendiendo que no solo le pueden reclamar al municipio sino que también hay otros actores a los que interpelar: la empresa de agua y saneamiento (AySA), la autoridad de cuenca (ACUMAR), la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SADyS), además de que pueden solicitar ayuda a otros actores con experiencia tales como las ONGs, la Defensoría del Pueblo de la Nación e incluso profesionales dispuestos a ayudar (médicos, ingenieros, abogados, trabajadores sociales, sociólogos). Asimismo, las organizaciones hacen aprendizajes sociotécnicosque les permiten poner en discusión la forma en que se toman las decisiones para implementar las obras, reclamar mayor claridad a los funcionarios respecto de plazos, metas y montos de inversión y repensar el sentido de esas intervenciones en relación a un territorio más amplio que incluye la localidad, la cuenca, y la región metropolitana”. Fuente: Merlinsky (2009). Reflexiones finales
• OSC tienen limitado acceso a canales institucionalizados de participación política. • Incidencia más efectiva en la oposición a cambios que en la determinación de contenidos de
políticas públicas. • Necesidad de alianzas con otros actores con mayores recursos y canales de acceso político
(organizaciones, agencias o agentes públicos, empresas, etc.) • La apelación a intereses públicos o de mayor generalidad (que exceden a los directamente
afectados) incide en una mayor adhesión de grupos de la SC y del poder público (judicial, legislativo, etc.)
• Posibilidad de efectuar demandas en varias esferas jurisdiccionales. • La acción política no se agota en el estado pero es ineludible.
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