libro ponencias del ix congreso reladefa 2013
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IXLatinoamericano de Derecho Forestal Ambiental
Congreso
Libro de Ponencias del
IXLatinoamericano de Derecho Forestal Ambiental
Congreso
Libro de Ponencias del
Organizado por:
Autor:
Red Latinoamericana de Derecho Forestal - Ambiental (RELADEFA)
Auspiciado por:
Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR)
Editor:
Diana Lucía Alvarez Neyra
Colaboración externa de:
Francisco Neira Martinez, Franz Javier Rivero Arce, Mgter. Alba Esther de Bianchetti, María Eugenia Senosiain
Verrastro, Ximena Ugarte Trangay, Teresa Gally, Clara María Minaverry, Dr. Samuel José Francke Campaña,
Juan Carlos Medrano, Ramón Rivero, Bertha Luz Alvarado Castro, Germán Ríos Arias, Wilson Rocha, Walter
Benjamín Rivera Coria, Siu Lang Carrillo Yap, Manuel Alejandro Minaya, Andrea Bedregal, Carmela Arce Urrea,
Gisela Hernández Angeles, Hector Herebia Valiente, Carmen Paz Medina Parra, María Cristina Puente Salinas,
Jaqueline de Paula Heimann y Elfin Oscar Rafael García Rivas.
Diseño y diagramación:
Segundo E. Moreno Pacheco
Impresión:
Punto y Grafía S.A.C.
Av. Del Río 113 Pueblo Libre
Telf.: 332-2328
Hecho el deposito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2013-07647
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN por Rolando Navarro Gomez .............................................................................................................. 5
PRÓLOGO por Hugo Che Piu .............................................................................................................................................. 7
Eje Temático 1: Cambio Climático
1.- Legislación forestal de Chile contiene un sistema de pagos por servicios ambientales y
consecuentemente contribuye a mitigar los efectos del cambio climático por Francisco Neira
Martinez ...................................................................................................................................................................................................... 9
2.- Política nacional de cambio climático en Bolivia. Apuntes para el análisis y la construcción de
propuestas por Franz Javier Rivero Arce ................................................................................................................................ 17
3.- Aportes del derecho forestal al cambio climático por Mgter. Alba Esther de Bianchetti ........................ 21
4.- Límites en la gobernanza forestal ambiental por María Eugenia Senosiain Verrastro ............................... 24
5.- Adaptación al cambio climático en el sector forestal por Ximena Ugarte Trangay .................................... 27
6.- Protección del recurso forestal, buenas prácticas agrícolas y la legislación ambiental en Argentina
por Teresa Gally y Clara María Minaverry................................................................................................................................ 30
7.- El enfoque de manejo adaptativo de cuencas hidrográficas con énfasis en servicios ambientales
ante escenarios inciertos de cambio climático, en el marco de una legislación forestal flexible y
diversificada por Dr. Samuel José Francke Campaña ..................................................................................................... 35
Eje Temático 2: Pueblos Indígenas
8.- Hacia el manejo integral de bosques. Una construcción de la visión y los alcances en Bolivia por
Juan Carlos Medrano .......................................................................................................................................................................... 42
9.- Libre determinación indígena y gestión forestal no lucrativa por Ramón Rivero........................................ 44
10.- Avances en la regulación del manejo forestal comunitario y desafíos en su promoción en Perú
por Bertha Luz Alvarado Castro ................................................................................................................................................... 50
11.- Derechos del campesinado en las reservas forestales. Aportes al proyecto de ley de tierras y
desarrollo rural por Germán Ríos Arias .................................................................................................................................... 52
12.- Gestión territorial indígena: acción efectiva de lucha contra el cambio climático y la deforestación
“programa COMSERBO pando” por Wilson Rocha .......................................................................................................... 56
13.- Nuevos roles de los pueblos indígenas como actores productivos vinculados sector forestal en
Bolivia por Walter Benjamín Rivera Coria ............................................................................................................................... 61
14.- El derecho a la tierra y a los recursos forestales de las comunidades indígenas amazónicas de
Bolivia y Colombia por Siu Lang Carrillo Yap ....................................................................................................................... 65
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Eje Temático 3: Gobernanza Forestal
15.- La participación como mecanismo para promover gobernanza forestal en un enfoque
multicriterial por Manuel Alejandro Minaya ....................................................................................................................... 71
16.- Autonomía legislativa y el cambio climático en un escenario de gestión de riesgos por Andrea
Bedregal...................................................................................................................................................................................................... 73
17.- Participación dentro del eje de gobernanza forestal por Carmela Arce Urrea .............................................. 77
18.- Descentralización: fortalecimiento de capacidades de los gobiernos subnacionales, para un
desarrollo forestal sustentable. Caso mexicano por Gisela Hernández Angeles .......................................... 80
19.- Cambio de politicas en el dereho forestal para contribuir al desarrollo sostenible de los bosques
por Hector Herebia Valiente ......................................................................................................................................................... 84
20.- La instalación de los tribunales ambientales en Chile, expectativas a la luz del ordenamiento
jurídico vigente por Carmen Paz Medina Parra ................................................................................................................. 88
21.- Institucionalidad forestal en América del Sur: reflexiones a partir del caso “programa socio
bosque” del ecuador por María Cristina Puente Salinas ............................................................................................... 92
22.- Governança florestal brasileira: tendências, obstáculos e uma proposta para sua efetivação
Jaqueline de Paula Heimann ......................................................................................................................................................... 97
23.- ¿Cómo debe cambiar el derecho forestal para hacer efectiva una descentralización forestal en
latinoamérica? por Elfin Oscar Rafael García Rivas .......................................................................................................... 99
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En un contexto en el que existe la imperiosa necesidad de tomar medidas urgentes para lograr un equilibrio
adecuado entre desarrollo económico y protección del medio ambiente, la búsqueda de herramientas para
lograr este objetivo se hace cada vez mas prioritaria especialmente para los estados que, como los amazónicos,
tienen en sus territorios importantes reservas biológicas que proteger.
En esa perspectiva, la Ley, como expresión razonada y desapasionada de la voluntad del Estado termina siendo
uno de los principales instrumentos para lograr ese objetivo pero para ello necesita de un lado un soporte técnico
y científico que sólo puede ser aportado por quienes tienen una formación especializada y de otro ser precedida
de un debate intenso en la búsqueda no sólo de consensos políticos sino principalmente de las medidas mas
idóneas para buscar lograr materializar los objetivos para los cuales es diseñada. Precisamente, el IX Congreso
Latinoamericano de Derecho Forestal Ambiental , es uno de esos espacios en donde se discuten las propuestas
que deben terminar en la dación de normas de distinta jerarquía pero igualmente útiles constituyendo, por
ese hecho, en un evento de suma importancia lo cual motiva la edición del documento que a continuación se
entrega en un esfuerzo por perennizar materialmente las opiniones de los ponentes que en el participaron para
sobre esa base continuar el debate siempre en la búsqueda de lograr alcanzar el tan ansiado desarrollo sostenible.
ROLANDO NAVARRO GOMEZ
PRESIDENTE EJECUTIVO OSINFOR
PRESENTACIÓN
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Prólogo
Siento una gran felicidad de presentarles el compendio de ponencias del IX Congreso Latinoamericano de Derecho
Forestal Ambiental; que se lleva a cabo en Lima, Perú, entre los días 4 y 7 de junio del 2013. Han transcurrido más
de 30 años desde que se inició este camino de análisis y deliberación sobre la relación entre los Bosques y el
Derecho. Por ello agradecemos a todas y todos aquellos profesionales que hicieron posible los ocho congresos
anteriores. Pero en especial queremos agradecer aquellos que tuvieron el sueño y la visión de organizar el IV
Congreso Iberoamericano de Derecho Forestal Ambiental el 2003 en Santiago de Chile. Su decisión rompió una
pausa de 20 años e inició una nueva fase en el Derecho Forestal Ambiental en América Latina. Por ello es motivo de
alegría que 10 años después de ese segundo inicio podemos decirles a quienes empezaron a caminar y quienes
han construido este camino: seguimos caminado. Porque este IX Congreso es el paso que damos hoy, pero que ha
sido precedido por el caminar de muchos y anhelamos sea continuado por muchos más.
Esta historia no sería posible sin la Red Latinoamericana de Derecho Forestal Ambiental (RELADEFA). Esta RELADEFA
durante los últimos 10 años no solo ha mantenido la secuencia de los congresos latinoamericanos, sino que los ha
profundizado y expandido a congresos nacionales, andino amazónicos, meso americanos y de la región Mercosur.
Es difícil concebir un espacio similar con la fortaleza y potencialidades de la RELADEFA. Donde durante 10 años
seguidos se ha generado conocimiento, formado expertos y fortalecido líderes de América Latina. Gracias a la
RELADEFA varias decenas de profesionales latinoamericanos han mantenido la inquietud por el Derecho Forestal
Ambiental y hoy muchos de ellos tienen un rol clave en los sectores forestales, ambientales y rurales de sus países.
A la vez nuevos y jóvenes profesionales se han incorporando a esta Red en los últimos años. Será pues tarea de los
antiguos y de los nuevos que la RELADEFA contribuya a alcanzar el bienestar y la equidad para todas las personas
que viven en y de los bosques de América Latina.
El IX Congreso Latinoamericano de Derecho Forestal Ambiental es un espacio privilegiado para que expertos en
política y legislación forestal de toda la región se reúnan para analizar, discutir y proponer soluciones a los principales
problemas del sector forestal. Este IX Congreso está organizado por la Red Latinoamericana de Derecho Forestal-
Ambiental (RELADEFA), el Ministerio del Ambiente de Perú (MINAM), el Organismo de Supervisión de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) y Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR). Asimismo, cuenta con
el apoyo de la Cooperación Alemana (implementada por la GIZ), la Unión Internacional de Organizaciones de
Investigación Forestal (IUFRO), la Iniciativa del Sector Forestal Peruano (PFSI) y al apoyo del pueblo de los Estados
Unidos de América, a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional- USAID| PERÚ, en
el marco de la asistencia técnica del Proyecto Perú Bosques. Su contenido es de responsabilidad de los autores y
no necesariamente refleja el punto de vista de USAID| PERÚ. En esta IX edición del Congreso se espera promover
la discusión sobre los cambios que deben acontecer en el derecho forestal para contribuir al desarrollo sostenible
en los bosques de Latinoamérica, planteando recomendaciones y oportunidades de acciones concretas. En
ese sentido, las ponencias que aquí se presentan responden a la finalidad de identificar los cambios que deben
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acontecer en el derecho forestal para contribuir al desarrollo sostenible en los bosques latinoamericanos. Por
ello, las ponencias se han trabajado en tres ejes temáticos de suma importancia en la coyuntura actual de los
bosques. Estos son: Cambio Climático, Pueblos Indígenas y Gobernanza Forestal. A su vez, cada eje temático busca
responder y profundizar respecto a temas puntuales como: ¿Cómo debe cambiar el derecho forestal para que se
pueda asegurar el desarrollo sostenible en un contexto de cambio climático?, ¿Cómo debe cambiar el derecho
forestal para asegurar los derechos de los pueblos indígenas en los bosques de Latinoamérica? Y ¿Cómo debe
cambiar el derecho forestal para hacer efectiva una descentralización forestal en Latinoamérica?.
La presente publicación compendia los resúmenes de las ponencias de distintos profesionales y académicos
latinoamericanos que participan como ponentes y asistentes del IX Congreso Latinoamericano de Derecho Forestal
Ambiental. Este compendio es posible gracias a todas las organizaciones que hemos aunado esfuerzos para la
realización del IX Congreso Latinoamericano de Derecho Forestal Ambiental; pero en particular a la importante
contribución OSINFOR. Por su puesto también queremos agradecer a los ponentes, quienes contribuyen a la
generación de nuevo conocimientos y nuevos debates con los análisis y propuestas que nos plantean. Confiamos
que este compendio sea de utilidad para los participantes del congreso, pero también a todos los que se contagien
de la inquietud de servir a todas y todos latinoamericanos que viven en y de los bosques, así como de todos los
demás que nos beneficiamos de los servicios y bienes que nos proveen los bosques de América Latina. Todos ellos
esperan y necesitan que el Derecho se convierta en una herramienta útil para la conservación y aprovechamiento
sostenible de los bosques. Es tarea de todos nosotros seguir adelante y no defraudarlos.
Hugo Che Piu Deza
Coordinador
IX Congreso Latinoamericano de Derecho Forestal Ambiental
Presidente
Derecho Ambiente y Recursos Naturales – DAR
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I INTRODUCCIÓN
La legislación forestal vigente de Chile, constituye la base del desarrollo forestal sustentable que ostenta en la
actualidad nuestro país, en ella y en sus respectivos reglamentos, se establecen claramente tanto las obligaciones
como los beneficios económicos que se conceden para efectos de proceder al manejo y utilización racional de
los recursos boscosos de del país, legislación sectorial y tal como se señala a lo largo de la presente ponencia,
contribuye en forma indudable, a lograr el desarrollo forestal sustentable y a la mitigación del cambio climático.
En efecto, el sector forestal de Chile, se ha convertido ya desde hace mucho tiempo, a lo menos durante los
últimos 10 años, en el segundo sector exportador de la economía nacional después de la minería, éste cuenta
con un potencial forestal compuesto por 13,6 millones de hectáreas de bosque nativo y de 2,5 millones de
hectáreas de plantaciones forestales, recursos que le dan vida a la producción forestal del país, la que generó
durante el pasado año 2012 sólo en retornos por exportaciones de productos forestales, un total de US$ 5.389,4
millones, cifra que representó una disminución del orden del 9,6% en relación los retornos obtenidos durante
2011, que ascendieron a US$ 5.906,0 millones, correspondiente esta última cifra a un record histórico para las
exportaciones del sector forestal.
Las citadas cifras representan en términos promedios un porcentaje cercano al 3,5 % del PIB Nacional,
estimándose mantener similares volúmenes y montos de exportación como aquellos mostrados en 20011
para los próximos 10 años. Por otra parte, se debe considerar que las exportaciones totales de Chile realizadas
durante el año 2012, fueron del orden de US$ 78.812,8 80.765 millones, cifra que representa también una
disminución equivalente a 2,5% respecto del año anterior, correspondiendo al sector forestal una contribución
del orden del 6,83 % en este total con los US$ 5.389,4 ya señalados.
Para efectos didácticos y sin ánimo de desvirtuar el trabajo a desarrollar, sólo se pretendió mostrar el
comportamiento de las exportaciones de productos forestales y su participación en el total nacional, sin resaltar
las alentadoras cifras de toda índole que presenta el sector forestal de Chile, sus tasas promedios de forestación
y cosecha de bosques, el número de empleos directos e indirectos, la cantidad y condiciones que presenta
la industria forestal, el número y cantidad de propietarios de predios forestales con sus respectivos aportes
a las economías regionales y nacionales bosques, y ahora último, la gran cantidad de superficies cubiertas
con bosques nativos de cuyos propietarios ingresarán al sistema de beneficios económicos consagrados en
la nueva legislación, indicadores que indudablemente dejan a Chile con marcadas ventajas competitivas en
Legislación forestal de Chile contiene un sistema de pagos por servicios ambientales y consecuentemente contribuye a mitigar los efectos del cambio climático
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distintos este ámbitos del quehacer latinoamericano, como es una producción forestal con bajos costos, una
institucionalidad que puede exhibir importantes registros de buen desempeño ambiental y laboral, aspectos
muy importantes para diferenciarse positivamente en los mercados más exigentes.
Uno de los pilares en que se ha sustentado el sector forestal de Chile para mostrar los resultados que
actualmente ostenta, se encuentran basados en la existencia de una adecuada legislación forestal
contenida en el Decreto Ley N°701, de 1974, herramienta legal vigente desde el 28 de octubre de
1974, cuyo objetivo principal se encuentra orientado a regular la actividad forestal en suelos de aptitud
preferentemente forestal y en suelos degradados e incentivar la forestación, en especial, por parte de los
pequeños propietarios forestales y aquélla necesaria para la prevención de la degradación, protección y
recuperación de los suelos del territorio.
Por otra parte, el 30 de julio de 2008, se publica en el diario oficial, la Ley N° 20.283, sobre Recuperación del Bosque
Nativo y Fomento Forestal, herramienta legal orientada a la protección, la recuperación y el mejoramiento del
bosque nativo en Chile.
Tanto los objetivos como la aplicación de sus mecanismos de fomento, regulación y fomento forestal que ambas
herramientas legales presentan, serán analizados seguidamente y que constituyen la base de la afirmación
relacionada con el título de la ponencia del autor, en el sentido que razonablemente se puede afirmar que la
“Legislación Forestal de Chile contiene un Sistema de Pagos por Servicios Ambientales y consecuentemente
contribuye a mitigar los efectos del cambio climático” contribución que se sustenta en los antecedentes y
argumentos que se precisan seguidamente
II LAS DOS PRINCIPALES HERRAMIENTAS LEGALES SOBRE FOMENTO
FORESTAL
1°) EL DECRETO LEY Nº 701, DE 1974, SOBRE FOMENTO FORESTAL
a) Objetivos. El 28 de octubre de 1974, se publica en el Diario Oficial de la República de Chile, el decreto ley
Nº 701, de 1974, sobre fomento forestal, cuerpo legal que tiene como objetivo principal regular la actividad
forestal en suelos de aptitud preferentemente forestal y en suelos degradados del país, como asimismo,
incentivar la ejecución de programas de forestación y aquellos trabajos necesarios para la prevención de
la degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio nacional.
b) Regulaciones. De conformidad a lo establecido en sus artículos 21º y 22º, en Chile, ante cualquiera acción
de corta o explotación de bosques, ya sea naturales o artificiales, es obligación por parte del propietario
del terreno donde se realizará la actividad, someter a consideración de la Corporación Nacional Forestal la
propuesta de un plan de manejo, quedando autorizado el propietario para la ejecución de las actividades
de corta, sólo una vez que dicho organismo se pronuncie favorablemente para realizar tal actividad.
De la misma manera y una vez ejecutadas las acciones de corta contenidas en el plan de manejo aprobado, el
propietario del terreno tiene la obligación de proceder a la reforestación de a lo menos, la misma superficie cortada.
c) Incentivos a la actividad forestal. Tal como se mencionó anteriormente, la ley incentiva y fomenta la
ejecución de programas de forestación y recuperación de suelos degradados, objetivo que se cumple
desde el punto de vista de aplicación de los artículos 12º y siguientes del citado decreto ley Nº 701, donde
se conceden franquicias de carácter tributarias a quiénes incursionen bajo el régimen de fomento forestal,
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y el otorgamiento de bonificaciones forestales por parte del estado, beneficio equivalente al 75% de los
costos invertidos en el proceso de forestación y recuperación de suelos degradados.
d) Franquicias tributarias. Todas las personas naturales o jurídicas que realicen actividades de forestación y
recuperación de suelos degradados y que cuenten con plantaciones bonificadas a través de la ley, además
de los propietarios de bosques nativos, quedan exentos de pago del Impuesto Territorial. Este impuesto se
aplica en general, a todos los propietarios de bienes raíces urbanos y bienes raíces agrícolas, lo que de no
existir tal franquicia, los contribuyentes propietarios de predios forestales deberían pagar este impuesto
con una tasa del 1,5% que se calcula sobre el avalúo fiscal que tenga la propiedad.
De igual manera, estos bosques y plantaciones quedan exentos de pago de un Impuesto sobre Asignaciones,
Donaciones y Herencias.
e) Bonificaciones. De conformidad a lo establecido en los artículos 12º, 15º y 16º del decreto ley Nº 701, de
1974, el Estado en un período de 15 años, contados desde las actividades realizadas desde el 1º de enero
de 1996, bonificará un porcentaje general del 75% y en casos especiales el 90% los costos netos de las
actividades que se señalan a continuación:
La forestación en suelos frágiles, en ñadis o en áreas en proceso de desertificación;
La forestación en suelos degradados y las actividades de recuperación de dichos suelos o de
estabilización de dunas;
El establecimiento de cortinas cortavientos, en suelos de cualquier clase, que se encuentren
degradados o con serio peligro de erosión por efecto de la acción eólica;
La forestación que efectúen los pequeños propietarios forestales en suelos de aptitud preferentemente
forestal o en suelos degradados de cualquier clase, incluidas aquellas plantaciones con baja densidad
para fines de uso silvopastoral.
La primera poda y el raleo de la masa proveniente de las forestaciones realizadas por los pequeños
propietarios forestales, siempre que se hagan dentro de los plazos que establezca el reglamento, y
Las forestaciones en suelos degradados con pendientes superiores al 100%.
Cabe señalar que a través de ley N°20.488, publicada en el Diario Oficial del 03 de enero de 2011, el sistema de
bonificaciones se posterga hasta el 31 de diciembre de 2012, encontrándonos en la actualidad con un proyecto
de ley en tramitación en el Congreso Nacional, mediante el cual se pretende extender por un período adicional
de 20 años el beneficio, bonificaciones orientadas principalmente a la forestación de pequeños propietarios
forestales, a la creación de nuevos bosques con fines ambientales y al establecimiento y mantención de
cubiertas forestales permanentes
f) Aplicación de sanciones y facultades entregadas a la Corporación Nacional Forestal. Tal como fuera
señalado anteriormente, la ley entrega a la Corporación Nacional Forestal, organismo rector del sector forestal
de Chile, la facultad para la administración, control y fiscalización del decreto ley Nº 701, de 1974.
El incumplimiento de planes de manejo, cortas de bosques no autorizadas y en general las distintas figuras
infracciónales contenidas a lo largo del articulado del decreto ley Nº 701, de 1974, deben ser denunciadas
por la Corporación Nacional Forestal a los tribunales que la propia ley asignó, en este caso, a los Juzgados
de Policía Local, quiénes necesariamente tienen que aplicar las multas y sanciones que correspondan, las
que den quedar establecidas en el proceso.
Las acciones destinadas a perseguir las infracciones a la ley, prescriben en el plazo de dos años, contado
desde la fecha de la contravención.
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También es necesario destacar, que la ley entregó a la Corporación Nacional Forestal la facultad para
proceder a la paralización de faenas ante una eventual corta ilegal de bosques, como asimismo, la facultad
de proceder al comiso de los productos cortados ilegalmente.
2° LEY N° 20.283, SOBRE RECUPERACIÓN SOBRE EL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL
a) Objetivos. En el diario oficial del 30 de julio de 2008, se publica la ley N° 20.283, sobre recuperación del
bosque nativo y fomento forestal, herramienta legal orientada a la recuperación, protección, mejoramiento
y manejo del bosque nativo existente en el país, esto es, sus disposiciones se aplican a un potencial
compuesto por más de 13,6 millones de hectáreas distribuidas a lo largo del territorio nacional
b) Regulaciones. Al igual como sucede con las disposiciones contenidas en el D.L.N° 701, de 1974, la ley de
bosque nativo, considera una serie de regulaciones sobre las cuales los propietarios de los bosques deben
considerar.
En efecto, ante cualquier acción de corta de bosque nativo, se requiere de un plan de manejo aprobado por CONAF
y de la misma manera, después de efectuada la corta, existe la obligatoriedad de reforestación o la regeneración
del bosque nativo cortado, existiendo para ello, un sistema regulado por ley, donde se establecen en primer lugar,
los tipos forestales existentes en el país, los métodos de corta aplicable a estos bosques nativos según sea el tipo
forestal que se trate y finalmente, la obligación de regenerar o reponer el bosque cortado, obligaciones todas, que
permanecen bajo la supervigilancia de la Corporación Nacional Forestal
Por otra parte, este tipo de legislación también exige de la aprobación de un plan de manejo para realizar las
actividades de manejo forestal que en definitiva son fomentadas a través de un sistema de bonificación forestal
que la ley considera
La reglamentación para las distintas regulaciones dispuestas en la ley, se encuentran contenidas en 4 reglamentos
y que se encuentran en sendos decretos supremos emanados por la más alta autoridad del país, a saber:
a) Decreto Supremo N° 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura, sobre Reglamento General de la Ley de
Bosque Nativo, publicado en el diario oficial del 05 de octubre de 2009.
b) Decreto Supremo N° 95, de 2008, del Ministerio de Agricultura, sobre Reglamento del Fondo de
Conservación, Recuperación y Manejo Sustentable del Bosque Nativo, publicado en el diario oficial del 05
de octubre de 2009.
c) Decreto Supremo N° 96, de 2008, de los Ministerios de Agricultura y Hacienda, sobre Reglamento de los
Recursos destinados a la Investigación del Bosque Nativo, publicado en el diario oficial del 05 de octubre
de 2009.
d) Decreto Supremo N° 80, de 2008,de los Ministerios de Agricultura y Hacienda, sobre Reglamento del
Consejo Consultivo del Bosque Nativo, publicado en el diario oficial del 11 de febrero de 2009.
e) Decreto Supremo N° 82, de 2010, del Ministerio de Agricultura, sobre Reglamento de suelos; Aguas y
humedales de la ley N° 20.283, publicado en el diario oficial del 11 de febrero de 2011.
f) Incentivos a la actividad forestal. Tal como se mencionó anteriormente, la ley incentiva y fomenta la
ejecución de programas de manejo del bosque nativo, donde se conceden franquicias de carácter tributarias
a los propietarios de este tipo de recursos nativos además del otorgamiento de bonificaciones forestales por
parte del Estado, a quiénes ejecuten programas y actividades silvícola en beneficio del bosque nativo.
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g) Franquicias tributarias. Todas las personas naturales o jurídicas que realicen actividades de manejo en sus
bosques nativos, quedan exentos de pago del Impuesto Territorial. Este impuesto se aplica en general, a todos
los propietarios de bienes raíces urbanos y agrícolas, lo que de no existir tal franquicia, los contribuyentes
propietarios de predios forestales deberían pagar este impuesto con una tasa del 1,5% que se calcula sobre el
avalúo fiscal que tenga la propiedad.
De igual manera, estos bosques y plantaciones quedan exentos de pago de un Impuesto sobre Asignaciones,
Donaciones y Herencias.
También cobra importancia la forma de tributación a la renta de las actividades forestales emprendidas a través
de esta legislación de fomento forestal, en el sentido que la ley concede a los dueños de los bosques nativos, la
posibilidad que puedan pagar sus impuestos en base a un sistema de presunción de renta, equivalente a una
renta anual que se calcula sobre la aplicación de un 10% del avalúo fiscal del predio.
h) Bonificaciones. De conformidad a lo establecido en la ley y básicamente en su Reglamento, se
contempla un sistema de otorgamiento de bonificación forestal a financiar por parte del Estado, a las
personas propietarias de terrenos cubiertos con bosque nativo y que realicen en ellos, actividades de
manejo forestal. Para ello, se dispone de un Fondo concursable destinado a la conservación, recuperación
o manejo sustentable del bosque nativo, a través del cual se otorgará una bonificación destinada a
contribuir a solventar el costo de las siguientes actividades:
1. Actividades que favorezcan la regeneración, recuperación o protección de formaciones xerofíticas de alto
valor ecológico o de bosques nativos de preservación, con el fin de lograr la mantención de la diversidad
biológica, con excepción de aquellos pertenecientes al Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del
Estado. Dicha bonificación alcanzará hasta 5 unidades tributarias mensuales por hectárea;
2. Actividades silviculturales dirigidas a la obtención de productos no madereros. Dicha bonificación
alcanzará hasta 5 unidades tributarias mensuales por hectárea, y
3. Actividades silviculturales destinadas a manejar y recuperar bosques nativos para fines de producción
maderera. Dicha bonificación alcanzará hasta 10 unidades tributarias mensuales por hectárea.
i) Aplicación de sanciones y facultades entregadas a la Corporación Nacional Forestal. Al igual como
acontece con las normas del D.L.N° 701, de 1974, la ley entrega a la Corporación Nacional Forestal, la facultad para
la administración, control y fiscalización del decreto ley Nº 20.283, funciones que son realizadas a través de todo
el territorio nacional de una manera muy similar a lo que se realiza con motivo de la aplicación de la citada ley
III PROCEDIMIENTOS PARA ACCEDER AL SISTEMA DE BONIFICACIONES FORESTALES DISPUESTAS EN EL D.L. N° 701, de 1974
De conformidad a lo establecido en la ley y la reglamentación vigente, para la procedencia de pago de la
bonificación forestal, es requisito el cumplimiento de las siguientes fases:
1º Calificación de terrenos de aptitud preferentemente forestal. El propietario del predio donde serán
realizadas las actividades de forestación y optativamente, de recuperación de suelos degradados, debe
someter a consideración de la Corporación Nacional Forestal, un estudio técnico patrocinado y elaborado por
un Ingeniero Forestal mediante el cual se solicite que el organismo rector, le califique el predio o sectores del
predio donde se realizarán las actividades productivas, como de aptitud preferentemente forestal, aprobado
dicho estudio, el propietario se encuentra en condiciones de realizar las actividades que correspondan.
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2º Ejecución de actividades. Solamente y con posterioridad a una Resolución de CONAF mediante la cual
se acredite que los terrenos donde se realizarán las actividades productivas, corresponden a terrenos de
aptitud preferentemente forestal, el propietario del predio podrá iniciar la ejecución de las actividades
contempladas en el estudio técnico señalado en el punto anterior, las que en definitiva serán sujetas del
pago de la bonificación que contempla la ley.
3º Valores y costos de bonificación. Los beneficiarios del sistema de bonificación forestal, no requieren
de la presentación a CONAF de un detalle de los distintos costos y gastos incurridos en los procesos
de forestación y otras actividades bonificables, dado que por ley se establece, que los montos sujetos a
bonificación estarán en función a los valores establecidos en una tabla de costos, que se debe fijar el 31
de julio de cada año y con la debida publicidad en el Diario Oficial de la República.
4º Verificación del éxito de las actividades y solicitud de pago de la bonificación. A contar del día 1º de
abril del año siguiente al de ejecución de las actividades de forestación, el beneficiario podrá solicitar a
CONAF el pago de la bonificación contemplada en la ley, la que será procedente en la medida que la
solicitud de pago, vaya acompañada de un estudio técnico patrocinado y elaborado por un Ingeniero
Forestal mediante el cual se acredite la existencia de la forestación.
Cumplido lo anterior y previa verificación de los antecedentes técnicos y administrativos, CONAF procede
a emitir un documento que se denomina Certificado de Bonificación Forestal, el que debe ser presentado
por los beneficiarios para su pago en las distintas oficinas de la Tesorería de la República, terminando allí
el procedimiento establecido en la ley y sus reglamentos.
IV PROCEDIMIENTOS PARA ACCEDER AL SISTEMA DE BONIFICACIONES FORESTALES DISPUESTAS EN LEY 20.283
Los procedimientos dispuestos en la ley para acceder al sistema de bonificaciones forestales, son totalmente
distintos a aquellos dispuestos en el D.L.N° 701, dado que para el caso de manejo del bosque nativo se
requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos
1º Se trata de Fondos Concursables. La ley dispone la entrega de bonificaciones exclusivamente a las personas
naturales o jurídicas, que al margen de poseer los bosques nativos de que se trate, postulen en forma previa un
concurso público que se realiza en forma anual en el transcurso del primer trimestre de cada año
2º Debe haber adjudicación de la bonificación a percibir a través del sistema de concurso, una vez realizado el
llamado a concurso, la ley señala claramente la realización de un sistema de selección, admisión y adjudicación del
concurso, posteriormente el beneficiario debe continuar realizando los trámites que se indican
3º Presentación de plan de manejo. El propietario de los bosques nativos y que se haya adjudicado el
concurso público, tiene un período de 6 meses para efectos de presentar en CONAF el respectivo plan de
manejo, instrumento que le permitirá realizar las actividades silvícola con la seguridad que una vez realizadas
se le otorgará el respectivo pago de la bonificación que corresponda
4º Cumplido los pasos anteriores y en forma posterior a la ejecución de las actividades silviculturales
contempladas en el plan de manejo, el beneficiario presenta en CONAF los estudios técnicos patrocinados
por los profesionales que la ley señala a fin de solicitar el pago de la correspondiente bonificación, para lo cual
CONAF dispone de un plazo máximo de 90 días para el pronunciamiento de la solicitud. En caso que no exista
tal pronunciamiento en las condiciones señaladas, la solicitud debe ser aprobada por Ministerio de la Ley.
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V POR QUE RAZONES LA LEGISLACIÓN FORESTAL DE CHILE CONTIENE UN SISTEMA DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES
a) Si consideramos que el concepto de Pago por Servicios Ambientales (PSA) se refiere a un mecanismo flexible
y adaptable a diferentes condiciones, que apunta a un pago o compensación directo por el mantenimiento
o provisión de un servicio ambiental específico para lograr la sustentabilidad o desarrollo sustentable,
indudablemente que el D.L.N° 701, de 1974, y la ley N° 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y
Fomento Forestal, principales herramientas de fomento forestal con que cuenta Chile, se constituyen
también, desde el punto de vista de aplicación del derecho forestal, en importantes herramientas que
consagran dentro de sus disposiciones un Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA), por cuanto
y tal como se señaló precedentemente, aquellas personas naturales o jurídicas que realicen programas de
forestación, como aquellas que realicen programas y actividades de recuperación de suelos degradados
en cuencas hidrográficas, y quiénes mantengan y conserven en el tiempo sus bosques nativos, acceden
por una parte, a bonificaciones forestales entregadas directamente por el Estado y también, a franquicias
tributarias y formas especiales en la determinación de las rentas generadas por la actividad forestal, sistemas
de incentivos y de PSA que se detallarán en los capítulos correspondientes.
b) Los sistemas de PSA por definición también consideran para el caso de cuencas hidrográficas, la implantación
de mecanismos de mercado para la compensación a los propietarios de tierras aguas arriba con la finalidad
de mantener o modificar un uso particular del suelo que afecta la disponibilidad y/o la calidad del recurso
hídrico, acciones que se dan en Chile, en primer lugar, en el sentido que desde el punto de vista jurídico
existen derechos de agua y consecuentemente, no es fácil hacer utilización de este importante recurso,
sin las autorizaciones y títulos correspondientes. Por otra parte, la misma legislación forestal vigente, en
particular el D.L.N° 701, de 1974 y el reciente Reglamento de Aguas, Suelos y Humedales antes descrito,
contienen regulaciones y disposiciones muy especiales que prohíben la corta o explotación de árboles y
bosques nativos, en franjas de protección y cercanas a todo tipo de masas y cursos de aguas y humedales
como asimismo, en aquellos tipos de suelos que presentan mayores niveles de erosión, regulaciones que
claramente se encuentran dispuestas en ambos cuerpos legales.
c) Los sistemas de PSA compensan el incremento en la calidad y cantidad de los servicios ambientales,
(secuestro y almacenamiento de carbono, protección de la biodiversidad, protección de cuencas
hidrográficas y mantención de belleza escénica), y no constituye en sí mismo un pago por los recursos
ambientales, ello llevado a la práctica y con relación a las características que presentan las dos legislaciones
especiales con que cuenta Chile, tenemos que dicha legislación, indirectamente trata de una forma de
aceptar la responsabilidad de la sociedad de Chile hacia el mantenimiento sustentable de sus ecosistemas,
por cuanto a través de la aplicación de sus disposiciones relacionadas al fomento forestal, el Estado al
entregar directamente a los beneficiarios de la ley, pagos en dinero en efectivo respecto de ejecución de
programas de forestación y de manejo en sus bosques nativos, por la vía de entrega de una bonificación
forestal, y por otra parte, dejar de cobrarles impuestos territoriales y otorgar franquicias en la determinación
de la renta forestal, estaría otorgando incentivos económicos en pos de la mantención e incremento de
sus recursos forestales con todas las implicancias y beneficios que lleva consigo la biodiversidad, sistemas
que son garantizados en Chile, a través de la correcta aplicación de las dos legislaciones citadas.
d) Los sistemas de PSA son instrumentos diseñados para la conservación de los recursos naturales y no
a una restauración ambiental integral, objetivamente ambas leyes de fomento forestal de Chile (D.L.N°
701 y ley 20.283) se caracterizan por contener diversas disposiciones tendientes a la conservación de los
recursos naturales renovables, en primer lugar se debe destacar la instauración y definición del principal
instrumento de regulación forestal, constituido por el “Plan de Manejo” se dispone en los primeros
articulados de estas leyes cuyas definiciones jurídicas hablan por si sola
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e) Los sistemas de PSA cuando tienen éxito presentan un mayor impacto en el logro de objetivos a largo
plazo y con alcances nacionales. En efecto, la ley 20.283 sobre recuperación del bosque nativo y tal como
fue señalado, a la fecha, no ha tenido grandes resultados en su aplicación, ello por cuanto se trata de una
disposición legal que recién entró en aplicación plena, a partir de la publicación y vigencia de todos sus
reglamentos en el año 2010. Por otra parte, los indicadores macroeconómicos que presenta el sector forestal
de Chile, se deben en gran medida, a la existencia de una ley forestal consagrada en las normas del D.L.N° 701,
de 1974, herramienta que ya cuenta con más de 38 años de aplicación, lo que ha permitido la creación de
una masa forestal de mas de 2,5 millones de hectáreas que actualmente constituyen la base de sustentación
de la producción forestal, convirtiéndose esta herramienta legal, en un sistema jurídico de incentivo para la
creación de nuevos bosques, manejo de actividades de recuperación de suelos degradados, conservación y
preservación de biodiversidad, colaboración en la captura de carbono y del desarrollo sustentable del país.
IX CONCLUSIONES
Indudablemente, la principal herramienta legal sobre regulaciones y fomento de las actividades forestales
realizadas en Chile, la constituye el decreto ley Nº 701, de 1974, disposición legal que de alguna u otra manera,
representa una de las bases sobre la cual se ha logrado el desarrollo forestal que actualmente ostenta el país,
cuerpo legal que al interior de sus normas contiene un sistema de pagos de servicios ambientales
La ley N° 20.283, si bien es cierto que data desde el 30 de julio de 2008, su aplicación es incipiente, toda vez que
su plena aplicación comienza en el mes de mayo de 2010, esperándose en el futuro cercano, obtener similares
resultados que la legislación del D.L.701
No obstante la reciente data de la ley 20.283, ésta contempla al interior de sus normas, efectos y consecuencias
muy similares al sistema de PSA, dispuestos en el tantas veces citado decreto ley 701, constituyéndose en una
herramienta legal que prevé la incorporación a sus beneficios, de miles de propietarios de terrenos cubiertos
con bosques nativos, quiénes en definitiva, podrán gozar de los beneficios económicos y tributarios que
ofrecen sus disposiciones y consecuentemente, se beneficiarán con el sistema de PSA que ofrecen sus normas
A partir de la vigencia primeramente, del decreto ley Nº 701, de 1974, y últimamente con la vigencia de la ley
20.283, Chile presenta un cambio cultural en los distintos actores que participan en las actividades forestales,
principalmente empresas y propietarios de bosques y plantaciones forestales, ello debido al hecho que existe
obligación legal de realizar actividades de corta y reforestación de bosques con autorización del Organismo
Rector del sector forestal de Chile
La dictación del decreto ley Nº 701 en 1974, constituye un pilar adicional a las distintas herramientas e instrumentos
orientados al desarrollo del país, particularmente en la década de su creación, ya que a nivel nacional se da inicio a
una gran transformación de carácter económica no quedando al margen de ella, un nuevo sistema de legislación
forestal creado de cuyos resultados se señalaron precedentemente, ello, incidió posteriormente, en la creación
también de una ley de recuperación del bosque nativo, como lo es, la ley N° 20.283
Ambas legislaciones de fomento forestal, constituyen herramientas legales que contienen un esquema de
máxima solidez y ordenación, con normas técnicas y ambientales totalmente aplicables en la realidad, con una
estructura acorde a la institucionalidad vigente y de sobre manera, entregando facultades de administración y
fiscalización de sus normas a una Corporación Nacional Forestal, organismo que orgullosamente le he brindado
mas de 30 años de mi vida profesional y de la que en esta oportunidad estoy presente en calidad de representante
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Política nacional de cambio climático en BoliviaApuntes para el análisis y
la construcción de propuestas
Franz Javier Rivero Arce
OBJETIVO
Este documento tiene el objetivo de constituirse en una referencia para el análisis, reflexión y construcción de los
lineamientos que podrían considerarse para la elaboración de una política nacional en materia de cambio climático
a nivel regional.
INTRODUCCIÓN
Bolivia, uno de los países más mega biodiversos del planeta, cuenta con aproximadamente 45 millones de hectáreas
de superficie boscosa, que lamentablemente se van perdiendo a una velocidad de 5% de superficie de bosques por
año1, debido a diversas actividades, como ellas la ampliación de la barrera agrícola, ganadera, a la presión urbana y
a la colonización de áreas protegidas.
El cambio climático es la modificación del clima en nuestro planeta respecto a los antecedentes históricos que se
tienen registrados por causas naturales y humanas. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, establece en su art. 1 que "por cambio climático se entiende un cambio de clima atribuido directa
o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la
variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables".
Las medidas que deben tomar los Estados respecto a los impactos negativos en el medio ambiente, están enmarcadas
en las políticas nacionales definidas por una serie de normas de diferentes jerarquías. Muchas de las decisiones que
generan un mayor o menor grado de impacto negativo a los bosques y zonas ricas en biodiversidad de Bolivia, se
deben a la aplicación de normas y políticas que no reflejan la realidad y necesidad ambiental de país.
Por esos motivos, en este documento será considerada la actual política boliviana en materia de cambio climático y
se perfilarán ideas para una mejora o ajuste de la misma, en un espacio de reflexión e intercambio de opiniones con
los aportes de quienes integran la Red Latinoamericana de Derecho Forestal Ambiental – RELADEFA.
BOLIVIA Y SU POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO
El trabajo gubernamental de Bolivia respecto al cambio climático, inicia con la firma de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC en 1992, en ocasión de la Cumbre de Río, que es ratificada
1 Según exposición del director de la ABT, desde 1975 hasta el 2006, Bolivia ha perdido 7 millones de hectáreas de bosques.
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mediante Ley N° 1576 de 25 de julio de 1994. Posteriormente en noviembre de 1994 la Secretaría de la Convención
recibe y acuerda dicha ratificación.
A raíz de dicha situación, a inicios de 1995 el gobierno nacional crea el Programa Nacional de Cambios Climáticos
– PNCC, como institución dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal,
para la toma de acciones que permitan el cumplimiento de las obligaciones contraídas ante la convención marco y
para iniciar estudios de investigación científica en esos temas.
Desde ese entonces ha desarrollado una serie de estudios e informes conforme a los parámetros establecidos por la
CMNUCC y el IPC en materia de emisión de GEI, escenarios climáticos, propuestas e implementación de proyectos
de mitigación al cambio climático. Siguiendo su línea de trabajo para reducir los efectos del cambio climático, el
gobierno boliviano ratifica el protocolo de Kioto mediante Ley N° 1988 de 22 de julio de 1999.
Entre sus principales resultados están:
La conformación del Consejo Interinstitucional del
Cambio Climático, compuesto por instituciones gu-
bernamentales, no gubernamentales, científicas y
privadas junto al Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo – PNUD, con el objetivo de sugerir
políticas de cambio climático al gobierno central.
La creación del Directorio del Programa de
Implementación Conjunta, integrado por
instituciones y personas de la sociedad civil,
empresas privadas y el gobierno, tenía el
propósito de aprobar proyectos enmarcados en
la fase piloto de las Actividades Implementadas
Conjuntamente de la Convención del Clima.
Captó importante recursos económicos para el
apoyo a centros de investigación universitarios
para el desarrollo de estudios nacionales en
Cambio Climático.
Reunió a grupos de expertos para que perfilen
modelos relacionados con la temática climática.
Creó el Proyecto de Desarrollo de Capacidades
para transacciones financieras de carbono.
También el Proyecto de Adaptación y Mitigación al
Cambio Climático (Plan Quinquenal del PNCC).
Junto a otras organizaciones, apoyo el Programa de
Acción Climática Noel Kempff Mercado – PACNK,
en el parque nacional del mismo nombre.
Presentó el Proyecto Andino de Adaptación al
Cambio Climático.
Se han publicado y difundido importantes
documentos que han sido expuestos en las
Conferencia de las Partes (COPs) del Protocolo de
Kioto y en la reciente Cumbre de Rio+20
Organizó y participó en talleres y conferencias na-
cionales sobre cambio climático y de capacitación.
Hasta el presente, el PNCC ha participado trabajado arduamente con organismos de cooperación de varios países,
principalmente europeos, para definir su posición respecto a los mecanismos de mitigación del cambio climático como
REDD, REDD+ y REDD++. Sin embargo, dicha posición representada en su política nacional, ha tenido más una influencia
política que técnica, sin que ello pretenda desmerecer el importante trabajo que han realizado durante casi 20 años.
Desde que el partido político de izquierda denominado Movimiento al Socialismo - MAS llegó al gobierno boliviano
el 2006, la política boliviana en torno al cambio climático dio un giro radical que hasta el presente ha posicionado
al país a nivel internacional como uno de los firmes opositores a vincularse a los mercados de bonos de carbono.
Sin embargo, un avance importante fue la constitucionalización de los derechos ambientales plasmados en la nueva
constitución boliviana promulgada el año 2009, como resultado de la Asamblea Constituyente. Respecto al medio
ambiente y recursos naturales, la nueva constitución incorporó aproximadamente 63 artículos en distintos capítulos
y secciones, como por ejemplo, los 2 artículos en el capitulo quinto de los derechos sociales y económicos, por
los que se reconoce el derecho humano a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado, y se faculta a
cualquier persona a ejercitar acciones legales en defensa del medio ambiente, a través de la garantía constitucional
de la Acción popular, desarrollada en los arts. 135 y 136.
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En el inciso 6) del artículo 9, el Estado tiene el fin y la función de promover el aprovechamiento responsable y planificado
de los recursos naturales, e impulsar su industrialización. De igual forma, se establece que es competencia privativa del
nivel central del Estado, la política y el régimen general de los suelos, recursos forestales y bosques, situación que fue
una de las principales aspiraciones, principalmente de las regiones orientales del país, ricas en recursos forestales, para
que sean una competencia del nivel departamental de gobierno, ya que desde el mismo se podrían construir políticas
más acordes a la realidad y necesidad de los actores forestales (gobierno-privados-pueblos indígenas).
Un aspecto relevante fue la inclusión de la jurisdicción y competencia del Tribunal agroambiental, descrito en los
artículos 186 al 189. Esta instancia judicial, conocerá recursos de casación y nulidad de las acciones reales agrarias,
forestales y ambientales, y tomará conocimiento de los asuntos contenciosos-administrativos. El artículo 388 referido
a la titularidad del derecho exclusivo que tienen las comunidades indígena originario campesinas situadas dentro de
áreas forestales, ya fue reconocido por la ley forestal aún vigente y aprobada el año 1996 (art. 14, VI.).
La amazonia también fue incorporada en la constitución como un espacio estratégico del desarrollo nacional. En los
arts. 390 al 392, se mencionan a los bosques húmedos tropicales con sus particulares potencialidades extractivas y
recolectoras. Lo importante de este reconocimiento legal y expreso, es que el gobierno deberá priorizar el desarrollo
sustentable de esta zona de forma integral, participativa y compartida.
Con ese marco constitucional, en diciembre del 2010 el gobierno boliviano promulga la “Ley de los derechos de la
Madre Tierra – N° 071”, que en sus 10 artículos establece las siguientes características:
Concepto de madre tierra: “es el sistema viviente dinámico conformado por la comunidad indivisible de todos
los sistemas de vida y los seres vivos, interrelacionados, interdependientes y complementarios, que comparten
un destino común. La Madre Tierra es considerada sagrada, desde las cosmovisiones de las naciones y pueblos
indígena originario campesinos.”2
Principios: armonía, bien colectivo, garantía de generación de la madre tierra, respeto y defensa de los derechos
de la madre tierra, no mercantilización e interculturalidad.
Además de los deberes y obligaciones de las personas y del Estado respecto a la madre tierra. En septiembre del
2012, se logra la promulgación de la “Ley marco de los derechos de la Madre Tierra y Desarrollo integral para vivir bien
– N° 300”, que lamentablemente hasta el presente (mayo del 2013) carece de regulación que la haga efectivamente
operativa. En su texto, desarrolla de forma más amplia los principios de la ley N° 071 y crea nuevas instituciones
como la Defensoría, la Autoridad Plurinacional y el Fondo Plurinacional, todos ellos de la Madre Tierra.
Apuntes para la construcción de una política nacional para el desarrollo sostenible en un contexto de cambio
climático en Bolivia.
De los antecedentes y características expuestos sobre el marco normativo, político e institucional que forman la
política nacional de cambio climático en Bolivia, se proponen los siguientes elementos para la reflexión y análisis de
una política más concordante con la realidad nacional y mundial:
2 BOLIVIA, Ley de los derechos de la Madre Tierra, 2012, art. 3.
Bolivia es un país que actualmente disfruta de una
bonanza de precios internacionales de materias
primas o commodities, que permiten al tesoro
nacional importantes ingresos económicos para
la inversión pública sostenible. Esa situación que
es muy difundida como un logro de la actual
administración del presidente Morales, no es
sostenible en el mediano plazo por diversas
causas, como la imposibilidad de cumplir con las
exigencias futuras de los principales compradores,
Brasil y Argentina porque están invirtiendo en
la prospección y extracción de gas y petróleo,
y también, porque en la práctica y en esencia,
la industria del petróleo y gas, es altamente
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contaminante y sus formas de extracción no es
armónica con el principio de “restauración de la
madre tierra” por citar un caso. Con solo el 50%
de los recursos que se destinan anualmente a
investigación y extracción hidrocarburifera, podrían
desarrollarse cientos de iniciativas en reducción de
emisiones por degradación o deforestación que
producen muy bajo impacto ambiental, benefician
a los bosques y generen empleos dignos a varias
familias bolivianas.
Por otra parte, la construcción de la política nacional
boliviana sobre cambio climático debe tener como
prioridad la participación activa de diversos actores
de la sociedad civil, conformada por organizaciones
privadas de investigación, académicas, sociales e
indígenas que dejen de lado sus posiciones político-
partidarias para que la ciencia y el bien colectivo
prevalezcan por sobre la política.
El concepto de desarrollo sostenible debe incluir
los elementos del desarrollo sustentable, es decir, la
preservación de los recursos naturales y la protección
del medio ambiente, con la diferencia que la
preservación de la vida debe ser el fin supremo de
la misma, y no solo de la vida del ser humano, sino
de todas las otras especies que cohabitan junto a él,
para alcanzar el equilibrio ideal.
El desarrollo sostenible también implicar justicia,
pero no solo la entendida para condenar al
que tiene una conducta contraria al desarrollo
equilibrado y que piensen diferente al gobierno
de turno, sino también al propio Estado que sea
incoherente con sus propias políticas, leyes y
principios.
La cooperación debe ser asimilada en el más
amplio sentido de solidaridad entre Estado y
organismos, sean públicas, privadas, nacionales
o internacionales. El cuidado de nuestro gran
hogar, el planeta tierra, y de todos los que vivimos
en él, debe anteponerse a los interés mezquinos
y egoístas de tipo económico y político. Todos
los Estados deben entender que la cooperación
internacional debe estar únicamente condicionada
al aprovechamiento sostenible conjunto, de
la madre tierra y de los seres vivos, y no al
aprovechamiento del ser vivo a costa de la madre
tierra.
Por último, todos los elementos descritos, si son
correctamente amalgamados, deben lograr un
aprovechamiento eficaz de los recursos naturales
para la preservación de la vida de todos los seres
vivos, sin excepción.
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Actualmente ya no sorprende hablar del cambio climático. Las sociedades en general admiten que se advierten
cambios que generan graves problemas, que afectan a todas las actividades humanas. Por ende tienen impacto social,
económico y la naturaleza nos devuelve como un espejo respuestas inusitadas, generadas por la acción antropica.
Dejamos atrás la etapa negatoria, para rescatar que desde 1992 en adelante, en el marco de Naciones Unidas y otros
ámbitos, se reconocen con mucho menos resistencia, los cambios en el clima global y sus efectos negativos. Por citar
alguno, el aumento de la concentración de gases de efecto invernadero (GEI), entre otros fenómenos que se vieron
alterados, en su anterior equilibrio.
Lo cierto es, que los efectos del calentamiento global, inciden sobre la seguridad económica y social de los seres humanos.
Entonces los países reaccionan de modos diversos: los desarrollados económicamente, generan proyectos y aportes eco-
nómicos que se derivan a distintas acciones y actividades y los países en vías de desarrollo adeudan la adecuación del marco
legal o intentar mejorar su sistema de monitoreo y acceso a información valiosa, con relación a la vulnerabilidad regional.
No obstante el grado de conocimiento y tecnologías disponibles alcanzado por la humanidad, se requiere incrementar
aun más el conocimiento, a fin de tener certeza para las predicciones en materia de cambio climático y optimizar las
posibilidades del control de los efectos negativos. Así no tendremos que ser espectadores –por ejemplo- de un Estado
impotente ante las inundaciones urbanas, catástrofe ocurrida en el mes de abril, en la ciudad de la Plata, Argentina. El
fenómeno fue provocado por una lluvia un poco intensa y fue causante de numerosas victimas fatales.
En ese contexto y para asegurar un desarrollo sostenible, nos planteamos: ¿Cómo debe cambiar el derecho forestal?
O ¿Qué puede aportar el derecho forestal al cambio climático?
A mi entender, ello se deriva evidentemente de la importancia de los bosques para la mitigación del cambio
climático, por su función de "sumidero de carbono" y su roll en el equilibrio natural del planeta.
En una primera visión macro podríamos afirmar que encontraremos respuestas comunes y otras diferenciadas
según el país latinoamericano de que se trate.
Partiendo de la base que al derecho forestal no le podemos pedir la solución de los problemas, sino apenas el
marco legal adecuado para los planes, programas y actividades que deberán encarar las políticas públicas, tanto para
prevenir como para encarar los efectos del cambio climático, sean aptos y eficaces.
Ese marco legal debe ser ecosistémico, holístico, integrador, es decir tratar la regulación del recurso forestal, en el marco
del derecho ambiental. No quedan dudas que el cambio climático afecta directamente a los bosques; los que sufrirán
cambios relevantes, de igual modo los pastizales se verán alterados, los desiertos resultaran más secos, también los
sistemas acuáticos se verán influenciados tanto en su temperatura, como los cambios en el flujo y niveles del agua.
Se modificaran los sistemas de producción agrícola, se afectara la salud humana entre otras cuestiones. O sea que los
efectos del cambio climático son también sistémicos, aunque podamos discurrir analizando recurso por recurso.
Aportes del derecho forestal al cambio climáticoMgter. Alba Esther de Bianchetti1
1 Alba Esther de Bianchetti – Abogada – Magister en Derecho Fundiario y Empresa Agraria – Doctorado en Derecho Publico, Política
y Gobierno – Profesora full time en la asignatura Derecho Agrario, Minería y Ambiente en la Facultad de Derecho Ciencias Sociales
y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste, Argentina.
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Si bien no agotamos la mención de los cambios esperables, estamos pensando cuanto pedirle al derecho forestal,
expresado en un corpus de normas, que siempre va a tender hacia un estatus inamovible y si ello implica exigir más allá
de lo que puede aportar el derecho. Deberíamos incorporar a esa nueva rama del derecho, hojas de ruta, que permitan
la necesaria movilidad para generar estrategias de adaptación al cambio climático. A escala regional y global.
En líneas generales se puede proponer que el derecho forestal debiera receptar –en primer lugar- los consensos
mundiales arribados con relación al cambio climático, para que cada región o país traduzca ello, a las particularidades
de su orden interno.
En el ámbito latinoamericano podemos decir que habrá un grupo de países que aún requieren incorporar el marco
legal adecuado, para contar con las herramientas jurídicas necesarias para el tratamiento del cambio climático. En
este grupo de países, la desactualización de las normas es un retraso que debe ser solucionado en el más corto plazo.
Hay países que tienen las normas necesarias para actuar en el contexto de un cambio climático, pero cuyas políticas
públicas no se reflejan en planes, programas y actividades acordes con las normas internas. Cabe preguntarse si ello
obedece al desconocimiento generalizado de las mismas, o a una indiferencia cultural acerca del cumplimiento
del marco legal. En estos, la acción de la ciudadanía aparece como necesaria a fin de reclamar, exigir y activar los
instrumentos de gestión ambiental correspondiente.
En cuanto a las políticas públicas deberíamos hablar en primer lugar de políticas de prevención, de manera tal que la socie-
dad se responsabilice en la evitación de los daños con que nos amenaza el cambio climático. Por mencionar un ejemplo
de nuestro país, la Argentina, podemos citar problemas con el agua, tanto su exceso traducido en inundaciones, como su
escasez traducido en sequias extremas. Fenómenos que causan cuantiosas pérdidas en términos económicos y sociales,
por no haber realizado el Estado las obras de infraestructura necesaria o la adopción de medidas acorde a las necesidades.
Si bien los fenómenos derivados del cambio climático en si mismos son impredecibles, son factibles de prevenirse
con obras públicas, tales como contención del agua, canalización adecuada, desagües con aptitud para escurrir
las lluvias copiosas, entre otras políticas que también mejoren la matriz energética cada vez más compleja. Y no
podemos dejar de mencionar el debate vigente entre el cambio climático y el comercio, ya que a escala internacional
se debe armonizar los acuerdos ambientales, con las normas de tráfico comercial.
En segundo lugar se requieren políticas públicas claras en materia de bosques, tanto en lo que refiere a mecanismos
de conservación de bosques nativos, o con relación a bosques cultivados y su manejo sustentable. Deben ser políticas
coordinadas entre estas dos variables, pero además coordinadas con políticas referidas a recursos interdependientes
como el agua y la tierra y con actividades que compiten por el mismo espacio, como la agricultura. Por citar ejemplos:
el necesario ordenamiento territorial ambiental, el acceso a la información ambiental, la participación ciudadana en
las decisiones que afectan al ambiente.
En lo que a bosques se refiere y su función como sumideros y depósitos naturales de gases de efecto invernadero
para los ecosistemas terrestres y marinos, cabe fortalecer no solo el derecho, sino las acciones en torno a formular
y aplicar planes y programas de reducción de emisiones, que se traducen en actividades diversas tales como:
reducción de la deforestación, intensificar la forestación y reforestación, enriquecimiento de bosques degradados,
entre otras posibilidades. Relevante resulta en esta propuesta la acción de REDD+, la difusión de su sistema, para así
desarrollar y acrecentar actividades que mitiguen los efectos del cambio climático.
En este sentido se deben fortalecer los parámetros de un desarrollo sustentable, aumentando los mecanismos de
desarrollo limpio, optimización del aporte de la tecnología que nos permita anticipar los factores de incidencia
de las variaciones climáticas, trabajar en el sentido de disminuir los efectos de concentración de gases de efecto
invernadero. Todo ello, no puede estar encorsetado ni previsto casuísticamente por el derecho, aunque los marcos
jurídicos en el cual han de desenvolverse estas cuestiones son necesarios incuestionablemente.
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Queda claro entonces que al derecho forestal le podremos pedir aportes, pero no únicamente a esta rama del
derecho, dado que; y sin realizar una enumeración exhaustiva importan también la normativa sobre los otros recursos
naturales, las normas agrícolas, la de propiedad intelectual de semillas, la de energías alternativas y sostenibles, por
citar solo algunas –a titulo de ejemplo- que necesariamente y en términos de eficacia, deben compartir objetivos.
Los desafíos que plantea el cambio climático, lo podemos ver como una oportunidad para incrementar las
investigaciones y análisis multidisciplinar, que pueda generar y aportar conocimiento necesario para un abordaje
más integral y también optimizar el aprendizaje ya logrado.
Encontrar también los caminos necesarios para superar las antinomias entre ambiente y desarrollo, derivando en
un uso más responsable de los recursos, estrechando y coordinando los vínculos entre gobierno, empresas y todos
aquellos comprometidos con el tema.
Al derecho le podemos exigir el cambio de aquellos paradigmas fijos o inmutables por otros más sistémicos y
flexibles. El bosque como objeto disparador de las normas que conforman el derecho forestal lo posibilitan, toda
vez que se trata de un ecosistema diverso y frágil, pero funcionalmente esencial para el sostenimiento de la vida. Los
objetivos de la política y la legislación forestal, deben armonizar con los objetivos de desarrollo y los ambientales.
Los países a su vez, deben procesar la cuestión a partir de su organización: ya que será diversa la cuestión si se
trata de aquellos organizados unitariamente y los que adoptan un sistema federal que implica algunas facultades
compartidas. A su vez incide la forma de gobierno y la política, ya que no es igual si se trata de gobiernos autoritarios
que probablemente regulen con base en normas de comando y control, que otros con perfil democrático que
trabajaran sobre consensos. El bosque es un recurso natural clave para el desarrollo y un muy buen ejemplo para
pensar políticas a largo plazo, porque se trata de un recurso multifuncional y polifacético.
Creemos en definitiva que al derecho forestal ambiental, le podemos pedir los aportes necesarios para afrontar con más
solvencia, los fenómenos traídos por el cambio climático. Pero tal y como se comportan los bosques, podrá ser el derecho.
Si al bosque se lo utiliza y aprovecha bajo principios y criterios sustentables, el mismo perdura y genera funciones vitales
para la sociedad. Pero si se ignoran tales parámetros el bosque se degrada y afloran consecuencias negativas para todos.
En el derecho es similar, si se regula sobre la base de principios consensuados por participación social, serán acogidas las
prescripciones y cumplidas las mismas. Si se regula desde el centro hacia la periferia, las normas llegan devaluadas y no son
obedecidas. Por ello las políticas públicas que se vean reflejadas en leyes, tienen que evitar burocracia innecesaria y gestión
fragmentada. Hay países que cuentan con un Código Forestal, otros tienen disposiciones varias en una ley unificada y otros
–como el nuestro- cuentan con legislación y con organismos de aplicación totalmente fragmentados en distintas agencias.
Pero a su vez el legislador debe generar leyes claras, sencillas, comprensibles para aquellos a quienes va destinada,
a fin de que incorporadas en el imaginario colectivo, se cumplan; porque se reconoce en ellas el objetivo de un
bienestar común. Ello implica la adopción de criterios holísticos amplios, coordinados entre las jurisdicciones
nacionales y locales, a fin de que la sociedad no se encuentre vulnerable y sometida a los vaivenes del cambio
climático global, sino que pueda generar los anticuerpos necesarios para adaptarse y no perecer.
Lamentablemente en toda Latinoamérica el avance desmesurado de la agricultura, a costa de la disminución de la
masa boscosa nativa, se llevo a cabo bajo la vigencia de normas restrictivas y limitativas al derecho de propiedad. Es
por ello que afirmamos que el paradigma tradicional, debe ser reemplazado por criterios sistémicos actualizados, en
búsqueda de eficacia de la norma.
Recién entonces veríamos si lo que le reclamamos al derecho forestal-ambiental, esta dentro de las posibilidades
reales de un desarrollo sustentable y perdurable.
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Límites en la gobernanza forestal Ambiental
1 Abogada, adscripta de la Cátedra “B” de Derecho Agrario, Energía, Minería y Ambiente de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
y Políticas de la Universidad Nacional del Nordeste y Becaria de Iniciación “B” de la Secretaría General de Ciencia y Técnica de la
Universidad Nacional del Nordeste.2 Adoptaremos a la Gobernanza Forestal como la forma en que los Organismos del Estado y las Empresas adquieren y manejan los
recursos forestales.
María Eugenia Senosiain Verrastro1
Este trabajo tiene por objetivo abordar la situación actual que se vive en la Argentina y en la Provincia de Corrientes
ante el cambio climático que avanza a nivel internacional, destacando algunas limitaciones que posee en la
gobernanza forestal y las consecuencias que ello conlleva.
Es importante destacar que en todo el trabajo expondremos dos ámbitos diferentes para llevar adelante una eficaz gober-
nanza forestal2, por un lado las políticas públicas y por otro las políticas empresariales. Estas acciones si bien son diferentes,
se encuentran relacionadas y hasta en algún punto se las puede tomar como interdependientes las unas de las otras.
En algunas circunstancias, el Estado no es visto solo como un mero limitador de las empresas, sino que forma parte
del grupo de los implicados que posee la empresa, en interdependencia con ella.
Al adentrarnos en los aspectos que limitan la eficaz gobernanza forestal en el país, abordaremos dos problemáticas
mas destacadas:
Una de las problemáticas que limitan una correcta gobernanza forestal tanto a nivel nacional como provincial, es la
deficiencia de una política forestal-ambiental clara y abarcativa, que presente al bosque como una herramienta de
mitigación del cambio climático.
En la Argentina las competencias forestales se encuentran divididas, por un lado tenemos a los Bosques Nativos
que forman parte de la competencia del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente y por otro a los Bosques
Cultivados que se encuentran dentro de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación. Lo que
respecta a las áreas protegidas de nivel nacional, la Administración de Parques Nacionales ha sido incluida en la
Secretaría de Turismo de la Nación manteniendo su autarquía.
Actualmente se encuentran vigentes la ley N° 25.080/99 de inversiones para Bosques Cultivados, ley que como bien
lo señala su nombre, fomenta las inversiones productivas de los bosques a través de la forestación. Esta ley refleja
una política productiva hacia el sector forestal, y en la misma medida incorpora regulaciones de tipo ambiental al
exigir que los proyectos presentados deban cumplir con el requisito indispensable de la sustentabilidad.
Luego de la aplicación de esta legislación, ha aumentado la superficie forestal plantada en la Argentina; y Corrientes
es una de las provincias que se ha beneficiado de este crecimiento por contar con todas las aptitudes necesarias para
la producción forestal. Ello generó que en los últimos años aumente considerablemente la cantidad de hectáreas de
bosques plantados, pasando de 320.000ha en el año 1998 a contar aproximadamente con 500.000ha. en el año 2012.
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Por otro lado, en nuestro país se legisla a través de la Ley Nº 26.331/ 2007, la protección de los bosques nativos,
determinando los presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos. Esta ley prevé una protección
ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques
nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y
criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos existentes.
Para ello, la Provincia de Corrientes ha realizado su Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, que hasta el momento no
obtiene beneficios a nivel nacional ni se ha implementado el pago por servicios ambientales dispuesto en la ley nacional.
Entonces podemos observar cómo, a nivel nacional y su correspondiente aplicación provincial permiten avanzar
en ciertos aspectos diferenciados de una política forestal, pero no se encuentra a nivel nacional una idea de Política
Forestal Ambiental abarcativa de una producción sustentable que incluya, más allá de una legislación de incentivos
a la plantación de Bosques Cultivados y de conservación de los Bosques Nativos, un tratamiento de políticas que
conlleven a la disminución de la deforestación y degradación de los bosques, como actividad ilegal.
Es clara la expansión de la frontera agrícola-ganadera que se da en la Argentina, a través de una actividad forestal
ilegal: la deforestación.
Esa conversión ilegal de los bosques a otros usos para actividades no siempre sustentables, se ve reflejado en dos
consecuencias importantes:
La pérdida de masa forestal.
La profundización del cambio climático.
Estas situaciones, se reflejan parcialmente en el marco político y legal, pero no se prevén avances en lo que respecta
a un marco regulatorio del Manejo Forestal Sostenible y de mecanismos de mitigación del cambio climático.
Esto nos lleva de la mano a otra problemática identificada como limitante de la gobernanza forestal, que es la
insuficiencia del tratamiento en las políticas de cuestiones como la disminución de la deforestación y su consiguiente
falta de conciencia ante el cambio climático. Tampoco se prevé la necesidad de implementar estrategias sostenibles
de gestión forestal que incrementen o mantengan las reservas forestales de carbono.
Estas aspectos que en la realidad son llevados a cabo por privados, pero que no están regulados por el Estado, nos
lleva a concluir en la necesidad que sufre nuestro país, de una Gobernanza Forestal que permita superar los enclaves
de la incongruencia entre las políticas forestales y la legislación aplicable que se presenta, generando un escenario
de incertidumbre e inseguridad jurídica.
En lo que respecta a los bosques como objetos de posibles inversiones con la finalidad de mitigar los efectos del cambio
climático mediante los mecanismos REDD, debemos hacer hincapié en un fortalecimiento de las debilidades demostradas
en la deficiente gobernanza forestal, en búsqueda de una gobernanza estable y favorable para futuras inversiones.
Si bien a nivel Nacional la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA) ha logrado la
habilitación de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), permitiendo de tal manera, a las plantaciones forestales
que cumplan las condiciones requeridas, ser consideradas internacionalmente como captadores de Carbono.
Nuestro país juega un papel importante, porque para cumplir con los compromisos asumidos, los países en el Anexo
I del Protocolo de Kioto pueden emprender acciones nacionales o participar en proyectos que reduzcan emisiones
o secuestren CO2 en otros países, y claramente al emprender estas acciones en un país en desarrollo, es menos
costoso (siendo Argentina uno de estos países). Por otro lado, los países receptores, como ser Argentina, también
se benefician por el aporte al desarrollo sustentable que estas inversiones deben realizar. Es decir, que nuestro
país podría participar activamente en el mercado de carbono mediante la oferta de reducciones de emisiones
certificadas, si emprendiera una tarea que propenda a otorgar a los actores mayores seguridades jurídicas.
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Se entiende que nuestro país tiene un enorme potencial en el mercado de bonos de carbono, sin embargo no son
muchos los proyectos que fueron aprobados a nivel internacional. Situación generada porque estas inversiones
no escapan a la situación general de la economía, y si bien se puede lograr financiamiento a través de firmas y
gobiernos interesados en hacerse de bonos de carbono, el volumen de reducción de emisiones es pequeño en el
caso de los proyectos argentinos, por lo que el beneficio no logra ser significativo.
En este contexto no debemos perder de vista la relevancia que adquiere la responsabilidad social del sector privado en
la aplicación de mecanismos que permita al país, en los próximos años, un crecimiento del sector forestal sostenible.
No quedan dudas que la actividad principal de las empresas es la producción de bienes y servicios en forma eficiente
y rentable, pero no es menos cierto, que la responsabilidad social de las empresas forestales se ha extendido a la
adopción de políticas de acción que incluyen estos parámetros de responsabilidad acompañados de un desarrollo
sustentable de su actividad.
Podemos observar entonces, avances del sector empresarial forestal en lo referente a la adopción de acciones que
demuestran un enlace con la sostenibilidad de la producción y el mejoramiento del manejo forestal, destacando
primordialmente las certificaciones y las adopciones de mecanismos de desarrollo limpio y su consecuente
obtención de certificaciones de carbono.
Esto se observa a través de las certificaciones voluntarias, destacando que en mayor porcentaje las empresas poseen
certificación FSC, pero que actualmente Argentina ha obtenido un sello propio de certificación forestal “CerFoAr”,
contando Corrientes con aproximadamente el 40 % de su superficie forestada bajo el sistema de certificación de calidad,
garantizando la gestión sustentable de los bosques, logrando fijar la trazabilidad del árbol hasta el producto terminado.
También la ONU, en el marco de su política de Responsabilidad Social Empresaria, aprobó el primer proyecto
de captura de dióxido de carbono por forestación en Argentina. El proyecto se realiza en Ituzaingo, Provincia de
Corrientes y se desarrolló bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Convenio Marco sobre Cambio Climático de
la Organización de Naciones Unidas.
Es decir que, las empresas forestales, por medio de una adopción de políticas de responsabilidad social avanzan
en aspectos parcialmente regulados por políticas del Estado, quedando su actividad al arbitrio de las disposiciones
establecidas entre partes.
Pero debemos tener en cuenta que existen ciertas cuestiones que no se encuentran resultas y que pueden generar
conflictos, como ser:
¿Existe claridad sobre quién es el propietario del carbono?,
¿Existe legislación aplicable en el país? ¿O se trabajará sin una tutela legal clara?
¿La venta de carbono se hará por un contrato de compraventa?
Entonces podemos concluir que nuestro país necesita con urgencia trabajar en una estrategia ambiental clara que
abarque todos los aspectos del sector forestal y con ello, avanzar en el refuerzo de la calidad de la gobernanza
forestal. Esto requiere de políticas públicas responsables y acordes con el crecimiento sustentable del sector por
parte del gobierno, por un lado; una participación activa de la sociedad civil en la toma de decisiones, por otro.
Y por último, y no por ello menos importante, la responsabilidad social del sector privado que permita al país,
en los próximos años, implementar mecanismos REED plus, situación que abarcaría ampliamente un trabajo en la
reducción de la deforestación y la degradación de los bosques, junto con políticas de promoción de la forestación,
la reforestación y la restauración de los bosques y su manejo sostenible.
Y para lograr estos resultados se requiere de un trabajo integrado entre todos los actores, de manera tal de obtener
una sinergia que permita un crecimiento sustentable de la actividad, junto con marco legal adecuado para REDD
que incluya las salvaguardias socio ambientales necesarias.
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La adaptación al Cambio Climático para el sector forestal requiere una serie de elementos que permitan ajustar los
sistemas humanos que habitan, manejan o aprovechan los ecosistemas forestales, a las condiciones cambiantes del
clima y sus efectos, para que de esa manera se pueda moderar el daño proyectado o real, o en su caso, aprovechar de
manera efectiva y eficaz los aspectos beneficiosos, con el objetivo general de lograr un Desarrollo Sustentable Bajo en
Emisiones y Adaptado al Cambio Climático, con enfoque de respeto, garantía y protección de los Derechos Humanos.
La capacidad de adaptarse al Cambio Climático de los ecosistemas forestales, depende de una serie de factores
vinculados entre sí, que surgen a partir de una correcta gestión territorial, es decir, de un manejo ordenado,
planificado, sostenible y eficiente del territorio. La preparación para implementar mecanismos, procesos y políticas
de adaptación para los ecosistemas forestales, requiere de un proceso que defina un rango de enfoques analíticos
y participativos, que funcionen para integrar consideraciones ambientales y sociales en el marco de las políticas y
programas, evaluando sus resultados e impacto en las interrelaciones económicas, político-institucionales y sociales
que se relacionan con los ecosistemas forestales.
Así entonces, consideramos que en materia de adaptación al Cambio Climático, el sector forestal requiere un
cambio de paradigma en el enfoque de ordenamiento territorial, de manera que permita a las comunidades y a los
ecosistemas forestales adecuarse a las transformaciones climáticas presentes y por venir.
De manera general, se puede afirmar que los instrumentos de ordenamiento territorial no tienen una aplicación eficaz,
ya que éstos no son utilizados para promover un manejo integrado del territorio, ni tampoco definen en la práctica
el aprovechamiento conforme a la aptitud territorial. Aunado a lo anterior, prácticamente no se utilizan como base
para la elaboración e implementación de programas y proyectos de desarrollo, ni como un instrumento rector para
el fomento de actividades productivas. Lo anterior se traduce en desarticulación de programas gubernamentales,
en desvinculación de los órdenes de gobierno y en una ausencia de participación efectiva de las comunidades en el
mismo, teniendo ello consecuencias negativas para el sector forestal.
Entonces, considerando que uno de los grandes retos identificados en los procesos de planeación en previsión del
Cambio Climático es el mayor rango de incertidumbre y el amplio rango de riesgos desconocidos, hace necesario
cambiar el enfoque de paisaje estático a dinámico e integrado, y esto último a su vez, con altos grados de impredecibilidad,
Para lograr ese cambio de paradigma, una de las primeras condiciones es transitar de una planeación de corto
plazo y generalmente reactiva, a un planeación de largo plazo y ordenada, lo que podríamos llamar una adaptación
planificada. En este marco, gran parte de las decisiones deben ser tomadas bajo el principio precautorio, debiendo
enfocarse a reducir sistemáticamente los riesgos en respuesta a los riesgos pronosticados.
En este marco, el involucramiento de las partes interesadas en el proceso de planeación y elaboración del ordenamiento
territorial, debe ser un eje transversal necesario, bajo un enfoque de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. Es necesario
entonces aprovechar estratégicamente las facultades de los órdenes de gobierno más cercanos a la población (como
lo son en México los municipios) y en el caso específico las comunidades forestales, lo que permitiría el diagnóstico de
las condiciones ambientales de manera muy específica y, en colaboración con centros de investigación y el gobierno
federal, la proyección particularizada de las consecuencias del Cambio Climático en el mismo.
Adaptación al cambio climático en el sector forestalLic. Ximena Ugarte Trangay, Vocal Legado Sustentable, A.C.
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Para ello, es necesaria la articulación de políticas públicas con la participación efectiva de la sociedad civil, de manera libre
e informada, a través de procesos basados en resultados y en impactos esperados de las políticas o acciones planteadas.
En este punto, resulta eficaz y eficiente la integración de órganos colegiados de decisión y grupos de trabajo
sectoriales a nivel nacional, con la participación de los estados y municipios, así como otros órganos de participación
pública en la integración de una agenda nacional para la formulación de un proceso de planeación estratégica.
Dicha planeación estratégica debe permitir:
Identificar los problemas que deben ser atendidos
de manera prioritaria en cada país en función de
su impacto social, ambiental y económico en el
desarrollo nacional.
Establecer los objetivos generales y específicos.
Establecer las líneas de acción estratégica.
Establecer programas necesarios para su instru-
mentación.
Establecer actores responsables de su
implementación, monitoreo y evaluación.
Establecer criterios que permitan un manejo
adaptativo de las acciones, de conformidad con el
avance en el conocimiento de los problemas y sus
soluciones, así como el desarrollo de capacidades en
el país para su ejecución.
Deben estar alineados a los objetivos estratégicos
del desarrollo nacional (ej. Desarrollo Integral y
Sostenible)
Deben estar alineados a los objetivos del plan
estratégico en materia de cambio climático.
Deben comprender estrategias diferenciadas en
materia de adaptación y mitigación
Deben comprender acciones conjuntas entre los
diversos sectores responsables de su ejecución, las
cuáles deben estar alineadas a los objetivos de la
estrategia general.
Deben comprender metas susceptibles de ser
reportadas, monitoreadas y verificadas (MRV)
Deben prever mecanismo para una gestión
adaptativa, que permita modificar las acciones de
conformidad con el avance en el conocimiento de
los problemas y sus soluciones, así como el desarrollo
de capacidades en el país para su ejecución.
Sus acciones deben contar con un fundamento
legal que permita su aplicación efectiva
Deben contar con un presupuesto e identificar los
mecanismos de financiamiento e instrumentos
económicos para su implementación.
Deben contar con indicadores y un sistema de
monitoreo y evaluación que permita identificar
los avances reales en su ejecución, así como las
medidas correctivas oportunas.
De esta manera la formulación de agendas nacionales para el desarrollo de programas y estrategias para el sector
forestal, debe atender como mínimo los siguientes criterios:
A fin de que las acciones se apliquen de manera efectiva, es necesario que el país aproveche la cooperación
internacional aunada a las capacidades nacionales instaladas tanto en el gobierno como en el sector social y
privado. Así mismo, es fundamental que se identifiquen debilidades institucionales en materia de recursos humanos,
materiales, financieros y tecnológicos, a fin de que se desarrollen programas específicos para fortalecer, y en su caso
crear nuevas capacidades bajo el enfoque de adaptación al Cambio Climático.
Lo anterior, implica la promoción y facilitación en el plano nacional y, según proceda, en los planos subnacionales de:
El acceso público a la información, así como la
comunicación entre los diferentes actores que
deben conocer los efectos del cambio climático en
los ecosistemas forestales.
Los programas, así como la información relacio-
nada con los procesos de ejecución, monitoreo y
evaluación deben ser públicos, para lo cual los res-
ponsables de su implementación deberán asegu-
rarse de que existan mecanismos de transparencia
y rendición de cuentas.
La elaboración y aplicación de programas de
educación y sensibilización del público sobre el CC
y sus efectos en los ecosistemas forestales.
La formación de personal científico, técnico y di-
rectivo a través de la elaboración y aplicación de
programas de educación y formación, así como el
intercambio o adscripción de personal encargado
de formar expertos en esta esfera.
Promover una agenda legislativa de largo plazo
que brinde el fundamento legal a la política pública
y le dé certidumbre jurídica a su aplicación.
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En materia de participación social, la legislación debe prever un marco para la integración de un Sistema de
Participación Pública orientado al Desarrollo Rural Sustentable, en el que la totalidad de espacios de participación
pública vigentes se articulen de manera efectiva para la toma de decisiones relacionadas con la planeación,
implementación de acciones, monitoreo y evaluación.
Otro elemento fundamental para lograr los objetivos expuestos, se traduce en la creación de un sistema de información efi-
caz, eficiente y efectivo que permita la toma de decisiones prontas y acertadas, y cuyo acceso esté al alcance tanto de los to-
madores de decisiones guberntamentales, como los grupos u organizaciones sociales que habitan y/o manejan los bosques.
Uno de los problemas identificados es que existe una amplia variedad de sistemas e instrumentos de información,
sin que se induzca de manera vinculatoria a su uso para la toma de decisiones y gestión integrada del territorio y
sus recursos. En México por ejemplo, el sistema de información forestal no considera los factores de presión que
producen deforestación y degradación de los bosques, o se cuenta con centros comunitarios de información que
resultan ineficaces ya que no están considerados en los esquemas de gestión.
Así entonces, resulta necesario generar un Sistema Integral de información y monitoreo ambiental y forestal, que
contemple mecanismos de generación de información en base a lineamientos y protocolos adecuados, con especial
énfasis en la permanente actualización de información relacionada con el Cambio Climático.
Por último, se considera necesario contar con mecanismos fluidos y eficaces de financiamiento e incentivos fiscales
para la implementación de políticas y acciones específicas. Para ello debe considerarse una arquitectura financiera
eficiente y eficaz, capaz de movilizar el capital público y privado de manera tal que permita el financiamiento y la
generación de incentivos para acciones que permitan la adaptación de los bosques al Cambio Climático.
Es ampliamente reconocido que una de las principales causas de la deforestación y la degradación de los bosques radica en
el alto costo de oportunidad que conlleva el manejo forestal sostenible y la conservación de la biodiversidad asociada. Usos
alternativos del suelo como la agricultura, la agro-industría o la ganadería producen mayores ingresos para los dueños o usuarios
de los bosques. Generalmente quienes conservan los bosques aprovechándolos de manera sostenible, no sólo deben superar
ingentes obstáculos y pagar mayores tasas e impuestos, sino que además operan en un clima de negocios que les es adverso.
Derivado de lo anterior, y como una de las líneas obligatorias para el logro de una política integrada de desarrollo
forestal sustentable que permita la adaptación de los bosques al Cambio Climático, es necesario:
Identificar el costo de oportunidad que conlleva el manejo forestal sostenible y la conservación de la
biodiversidad asociada a los productores o poseedores de predios forestales.
Identificar los obstáculos burocráticos o administrativos que imponen costos de transacción para los procesos
de autorización, permisos, avisos u otros instrumentos de gestión.
Determinar si los programas gubernamentales en materia forestal, así como los instrumentos de gestión
contemplados en las legislaciones forestales, son eficaces, eficientes y efectivos en términos de costo/beneficio
para los productores nacionales, así como su impacto en el desarrollo forestal nacional.
Aunado a lo anterior, a fin de contar con dicha arquitectura financiera, resulta necesario el análisis de los mecanismos
existentes, aprovechando su capacidad para garantizar al menos:
La disponibilidad y capacidad de administrar y desembolsar de manera eficiente y oportuna fondos para
acciones tendientes a la adaptación y mitigación.
La existencia de un mecanismo para habilitar una red de fondos nacionales y regionales, que permitan la
dispersión de fondos de manera eficaz, eficiente y efectiva.
Por otro lado, se deben incentivar las actividades tendientes al desarrollo forestal sustentable, disminuyendo costos
en trámites para el acceso a recursos o programas, y promoviendo esquemas fiscales que incentiven el crecimiento
sostenido del sector silvícola, que le permita además su competitividad a escala nacional e internacional.
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RESUMEN
La actividad forestal ha tenido un fuerte crecimiento mundial en las últimas décadas, y una evolución tecnológica y
económica constante.
Asimismo, el productor ha incorporado la visión de la protección ambiental y del bienestar de los trabajadores. En
este contexto surgen las Buenas Prácticas Agrícolas y los sistemas de certificación, los cuales ayudan a los productores
a demostrar a través de una tercera parte, el cumplimiento de este “buen hacer” en sus sistemas de producción.
A su vez, desde el Derecho Ambiental argentino contamos con normativa que complementa a las BPA, y que se
orienta a la protección de los recursos forestales a través de las siguientes:
Ley Nº 20.247 de semillas y creaciones filogenéticas.
Ley N° 13.273 de defensa de la riqueza forestal.
Ley N° 24.857 sobre la actividad forestal y el aprovechamiento de los bosques.
Ley N° 25.080 (modificada por la ley 26.432) sobre el régimen de promoción de las inversiones en bosques
implantados.
Ley N° 25.509 crea el derecho real de superficie forestal.
Ley Nº 26.331 de protección de bosques nativos.
En este trabajo se estudiaran las etapas más importantes a tener en cuenta para la implementación de las BPA en
producciones forestales, destacando la importancia de la aplicación del Manejo Integrado de Plagas, con el fin de
generar el menor impacto ambiental y colaborar de esta manera con la seguridad de los trabajadores.
A modo de conclusión, podemos decir que las técnicas de manejo sustentables, también preferenciales en la
implementación de las BPA, son herramientas que junto con la legislación vigente colaboran en una primera etapa
de producción con la obtención de productos confiables y con mayor valor agregado.
Asimismo, la implementación de las normas voluntarias contribuye a la efectiva aplicación de la normativa de
Derecho Ambiental en Argentina, cubriendo ausencias legislativas que no están explícitamente establecidas.
Palabras claves: Buenas prácticas agrícolas, sanidad, sustentabilidad.
Protección del recurso forestal, buenas prácticas agrícolas y la legislación ambiental en ArgentinaTeresa Gally1; Clara María Minaverry2
1 Departamento de Tecnología, Universidad Nacional de Luján, Rutas 5 y ex 7. Luján, Provincia de Buenos Aires, Argentina,
[email protected] Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, y
Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Luján, Argentina, [email protected].
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INTRODUCCIÓN
La agricultura es una parte del problema del cambio climático y aporta alrededor del 13,5% anual de los gases de
efecto invernadero (GEI). Sin embargo, también es parte de la solución ya que ofrece oportunidades prometedoras
para la mitigación de las emisiones de GEI a través del secuestro de carbono, el manejo de los suelos, la gestión del
uso de la tierra y la producción de biomasa (Nelson, G. 2009).
Asimismo, este sector cada vez tiene más responsabilidad en materia de servicios ambientales, como la conservación de las
cuencas hidrográficas, la protección de la biodiversidad agrícola, la fijación del carbono y la producción de energía renovable.
Las dificultades que afrontan las ciencias agrícolas están claramente expresadas: contribuir a disminuir la pobreza y
a velar por la seguridad alimentaria, a través de la creación de sistemas agrícolas intensivos con efectos beneficiosos
para el medio ambiente, y capaces de proporcionar una variedad de servicios a la sociedad.
Las normas voluntarias surgen de la iniciativa privada y son adoptadas por el sector productivo para la homogenización
de especificaciones técnicas pero también para coordinar las actividades y las políticas a fin de disciplinar las acciones.
Es así que, el número de regulaciones técnicas y estándares se están incrementando constantemente en la mayoría
de los países (Compés López, R. 2002).
Según la FAO (2001) “este tipo de medidas están sustituyendo a las barreras arancelarias y no-arancelarias como
mecanismos de regulación del comercio”.
Los productores argentinos ya han iniciado este camino desde hace mucho tiempo, a través de prácticas
conservacionistas principalmente en cultivos extensivos, como la siembra directa, rotaciones, certificaciones, y otro
esquemas (Solbrig, O.T, 2004).
En este contexto, se entiende que las BPA son normas voluntarias aplicadas en toda primera etapa de producción
agrícola, y que forman parte de todo proceso de certificación.
En Argentina, en el año 2010 se presentó el nuevo Sistema de Certificación Forestal CerFoAR que garantiza la
trazabilidad desde el árbol hasta el producto terminado, así como la gestión sostenible de los bosques nativos y
plantados. El CerFoAR atiende los requisitos técnicos para obtener la homologación con el Programme for the
Endorsement of Forest Certification schemes (PEFC), lo que le otorgará proyección internacional.
En el año 2011, el Organismo Argentino de Acreditación (OAA) estableció los documentos y procedimientos generales
para la evaluación y acreditación de las entidades que podrían ser habilitadas para certificar a las organizaciones que
así lo requieran, los que deberán cumplir con la norma IRAM 352 que es equivalente a la guía ISO/IEC N° 65.
En la misma se estableció que los equipos de auditores deberán poseer competencia en áreas técnicas, sociales y
ambientales en relación con el manejo forestal de la entidad que requiere la certificación (Minaverry, Gally, 2012).
CLAVES PARA LA SUSTENTABILIDAD: LAS BUENAS PRÁCTICAS AGRÍCOLAS (BPA)
Podemos definir a las BPA como el conjunto de prácticas que están relacionadas con la elección del terreno donde se realiza-
rá la siembra, la plantación, la elección de las semillas que se emplearán, del agua de riego, del suelo, del uso de agroquími-
cos para la protección vegetal de la cosecha, y de las condiciones de almacenamiento, entre otras (Gally y Minaverry, 2009).
Las mismas comprenden prácticas orientadas a la mejora de los métodos convencionales de producción y manejo
en el campo, haciendo hincapié en la prevención y control de los peligros, y disminuyendo además las consecuencias
negativas que podrían provocar sobre el medio ambiente, la fauna, la flora y la salud de los trabajadores.
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Las BPA son requeridas en toda certificación y sus principios se basan en cuatro pilares: la sustentabilidad; el cuidado
del medio ambiente; la salud del trabajador y la trazabilidad.
Los criterios tenidos en cuenta para su elaboración se basaron en exigencias de toda cadena productiva, siempre
dentro de un marco de mejora continua, algo semejante al cumplimiento de los requisitos de un sistema de gestión
de la calidad como la norma ISO 9001. La norma mencionada, formó parte de los documentos de referencia para
elaborar estos protocolos, también se relacionan con la norma ISO 26.000 en lo que hace a la protección de los
trabajadores, y con la ISO 14.001 en relación con el cuidado del medioambiente.
La implementación de las BPA deberá estar regida a través del compromiso de los productores los que deberán
involucrar a todo el personal, realizando autoevaluaciones del funcionamiento en forma periódica y tomando
medidas preventivas y correctivas que se requieran durante las operaciones.
Asimismo, para poder demostrar el origen del producto final (madera), se tendrá que implementar un procedimiento
efectivo de trazabilidad e identificación, para poder segregar aquellos productos que no hayan cumplido con los
requisitos de BPA.
EL CORRECTO MANEJO DE LOS PRODUCTOS FITOSANITARIOS:
El uso masivo de fitosanitarios y fertilizantes está contaminando acuíferos y los suministros de agua para las
poblaciones humanas.
Según la FAO (2002) las “BPA en su aplicación en los plaguicidas incluye los usos recomendados oficialmente o
autorizados a nivel nacional, en las condiciones existentes, para combatir las plagas de manera eficaz y confiable.
Abarca una variedad de niveles de aplicaciones del plaguicida hasta la concentración más elevada del uso autorizado,
aplicada de tal manera que deje el residuo más bajo posible”.
En este sentido, como la segunda mitad del siglo veinte ha sido señalada como la era de la biología, no debería
sorprendernos que la primera mitad del siglo XXI sea reconocida como la era de la ecología, sin duda una de las
ramas más robustas e imprescindibles de la biología moderna (Secilio, G., 2013).
La utilización de productos agroquímicos en la actividad forestal responde a la necesidad del control de malezas,
plagas y enfermedades, como también la de mejorar la producción a través de la aplicación de fertilizantes.
A partir de la intensificación en el uso de los productos fitosanitarios surgió la necesidad de cambiar el enfoque
unidimensional (control químico) tradicional en agricultura, por un enfoque multidimensional, con una visión
agroecológica del problema que está siendo implementada exitosamente (Cobbe, R. ,1998). Este nuevo enfoque es
representado por el Manejo Integrado de Plagas (MIP) que permite la combinación de diferentes métodos y estrategias
de control, entre los que se destacan métodos biológicos, físicos, mecánicos y como último recurso el “químico”.
Entre las medidas preferenciales del MIP se destaca la de prevención como por ejemplo: utilizar semillas libres de patógenos
mediante ensayos que aseguren, previo a la siembra, no introducir enfermedades en lotes libres o bien en invernáculos.
Posteriormente se deberá monitorear los plantines, según un programa, de manera que pueda detectarse tempranamente
la aparición de plagas y realizar si fuera necesario su control en un estado inicial, con menor utilización de insumos químicos.
Ante la aparición de plagas, se deberá incorporar la asesoría para obtener un correcto diagnóstico, y si fuera necesario
comunicar a los organismos competentes cuando aparezcan plagas de “denuncia obligatoria” (SENASA).
Las recomendaciones para el control de las mismas deberán ser realizadas por una entidad o profesional competente,
y crear un registro de éstas acciones tanto del diagnóstico como de los tratamientos.
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EL APORTE DEL DERECHO AMBIENTAL:
En primer lugar, la ley Nº 20.247 regula el régimen de producción y comercialización de semillas y creaciones
fitogenéticas, y data del año 1973.
La misma tiene por objeto promover una eficiente producción y comercialización de semillas, asegurar a los productores
agrarios la identidad y calidad de la simiente que adquieren, y proteger la propiedad de las creaciones fitogenéticas.
Es una normativa con alcances generales pero que marcó el punto de partida para el desarrollo de legislación sobre
esta temática en particular, pero que sería aconsejable su actualización y alineamiento con la normativa internacional.
En segundo lugar, las leyes N° 13.273 de defensa de la riqueza forestal, N° 24.857 sobre la actividad forestal y el
aprovechamiento de los bosques, N° 25.080 sobre el régimen de promoción de las inversiones, y al N° 25.509 crea el
derecho real de superficie forestal, son antecedentes legislativos que tuvieron influencia en el posterior dictado la
ley de bosques nativos, pero únicamente se refieren a los recursos forestales en general.
En tercer lugar, la ley nacional para la protección de los bosques nativos Nº 26.331 que fue dictada en 2007, introdujo
lineamientos generales nacionales por parte de las provincias argentinas, para el enriquecimiento, la restauración, la conser-
vación, el aprovechamiento, el manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que ellos otorgan.
Se destaca el artículo 2 de la ley que definió el concepto de bosque nativo “como a los ecosistemas forestales
naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora
y fauna asociadas, en conjunto con el medioambiente circundante (suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos
hídricos), que en un su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico”.
A su vez, se mencionan a los servicios ambientales y su posibilidad de que a través de ellos se puedan obtener
beneficios económicos para las comunidades.
El Sistema de Certificación Forestal Argentino CerFoAR contempla dentro de su alcance tanto al bosque nativo
como al implantado (leyes Nº 26.331 y Nº 25.080 modificada por la Nº 26.432 respectivamente).
Es importante también hacer mención a la ley N° 10.699/88 (manejo de insecticidas, fertilizantes y otros agroquímicos). Su ob-
jetivo es el de la protección de la salud humana, los recursos naturales y la producción agrícola a través de la correcta y racional
utilización de los productos mencionados, como también evitar la contaminación de los alimentos y del medio ambiente.
Todo lo anterior se relaciona directamente con el concepto de MIP explicado anteriormente.
Una de las principales herramientas que se mencionan aquí es la clasificación de productos químicos, a los fines de
que se puedan tomar precauciones respecto de la protección de la salud y del medioambiente.
Además se incorporó la figura de la “Receta Agronómica Obligatoria” que debe ser suministrada por un Ingeniero
Agrónomo, la cual está siendo utilizada en la práctica pero sin un adecuado control de gestión estatal.
CONSIDERACIONES FINALES
Es importante destacar que trabajar con calidad crea algunos costos adicionales pero que acarrea beneficios
tangibles, ya que genera confianza en los clientes y esto permite acceder a mercados más calificados.
La aplicación de las BPA con un marco normativo, permitirá a los productores contar con un sistema que actualmente
es solicitado por las principales cadenas comerciales europeas y reconocidas globalmente. Los mismos son protocolos
auditables, lo que nos asegura una revisión de los mismos por una tercera parte y bajo la filosofía de la “mejora continua”.
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Es fundamental que cada país dentro del contexto que cada uno requiere y considera adecuado, dicte normativa
y armonice las existentes de manera que sean coherentes con la presente temática, y que constituya un adecuado
marco de funcionamiento.
Asimismo puede afirmase que las normas de Derecho Ambiental (que están reconocidas en la Responsabilidad Social),
no logran cubrir los ámbitos de protección específica de todas las etapas del ciclo productivo forestal. Además, es correcto
destacar que las normas voluntarias colaboran en cubrir ausencias legislativas que no están explícitamente establecidas.
La implementación de los sistemas de gestión de calidad nos asegura su aplicación, ya que actualmente existe un
insuficiente control de gestión realizado por parte del Estado.
Para finalizar puede afirmarse que las normativas técnicas voluntarias, los regímenes regulatorios y los sistemas
de certificación son esenciales para el avance económico y el crecimiento de la productividad así como los
requerimientos de evaluación de conformidad, pero todos ellos podrían también representar una de las más
costosas y dañinas barreras técnicas al comercio.
Se espera que en los próximos años se apliquen políticas de apoyo a la implementación de normativa acorde con
las temáticas tratadas en este trabajo, y ya presentes a nivel internacional.
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I EL ENFOQUE DE MANEJO ADAPTATIVO DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS Y SERVICIOS AMBIENTALES
Las cuencas hidrográficas detentan una alta vulnerabilidad al cambio climático antropogénico. No obstante
lo anterior, mediante políticas, leyes, normativas, reglamentos, enfoques, técnicas, prácticas de manejo y de
conservación de tipo "adaptativas" en base a tratamientos integrados se contribuye a reducir las vulnerabilidades.
Adaptación, según IPCC, se refiere "ajustar los sistemas naturales o humanos como respuesta o los estímulos
actuales o esperados y sus efectos". Especialmente, debido a que el cambio climático impacta todos los
aspectos de la sustentabilidad y debido a que la vulnerabilidad afecta fuertemente el desarrollo, las decisiones
deben esforzarse en incorporar la adaptación al cambio climático en el desarrollo nacional y sectorial.
Considerando las políticas nacionales, la incorporación del manejo adaptativo de cuencas hidrográficas
al desarrollo nacional y regional, permitirá transformar la adaptación a la economía como "usual", "flexible”,
“dinámica", "con mecanismos de retroalimentación", “ajustables”, “vigentes”.
El manejo adaptativo e integrado de cuencas hidrográficas representa un enfoque viable y sostenible que
contempla en lo central medidas tipo buffer de amortiguación de impactos, medidas facilitadoras de la
restauración de ecosistemas/cuencas hidrográficas y medidas complementarias adaptativas institucionales de
tipo legal, reglamentarias y normativas.
Se deben definir las opciones de adaptación con medidas "buffering" (amortiguación) en cuencas hidrográficas
alteradas o medidas para "facilitadoras" (restauradoras de ecosistemas y cuencas hidrográficas) para redireccionar
la evolución de ecosistemas y cuencas hidrográficas hacia nuevos estadios y adaptables a las condiciones
dinámicas cambiantes. Se necesitan enfoques flexibles y diversificados en función de la incertidumbre.
En este sentido, las medidas adaptativas institucionales resultan fundamentales desde el procesos de toma
de conciencia de los actores hasta los marcos institucionales – legales, instrumentos de pagos por servicios
El enfoque de manejo adaptativo de cuencas hidrográficas con énfasis en servicios ambientales ante escenarios inciertos de cambio climático, en el marco de una legislacion forestal flexible y diversificadaDr. Samuel José Francke Campaña
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ambientales, instancias y mecanismos de participación social, plataformas de negociación y el monitoreo de la
dinámica sociocultural y ambiental-forestal.
Se requieren diseñar e implementar políticas adaptativas que contemplen medidas y faciliten la capacidad de
adaptación de las cuencas hidrográficas para fomentar, relevar el rol y lograr la adaptación de la sociedad. (Tabla 1).
Tabla 1: Esquema Manejo Adaptativo de Cuencas Hidrográficas.
Tipo Medidas Buffer o de
Amortiguación del Sistema
Medidas complementarias para
ambos objetivos
Medidas facilitadoras para la evolución hacia
nuevos estadíos
perturbación (revegeta-
ción-restauración)
ambientales. Conservación de suelos y aguas
hídricas
silvoagropecuario
MEDIDAS INSTITUCIONALES ADAPTATIVAS
Incremento de la conciencia
Manejo en horizontes de
largo plazo
Disminución de presiones so-
cioeconómicas sobre los recursos
naturales.
participativas
Marcos legales ,reglamentarios nor-
Las cuencas hidrográficas suministran servicios eco sistémicos /ambientales de provisión, regulación y culturales
que contribuyen al bienestar humano de la escala local y global. El incremento de la degradación y la reducción
de la capacidad de los ecosistemas de suministrar servicios, resulta preocupante para el desarrollo sostenible y la
vulnerabilidad de la sociedad ante el cambio climático. (Esquema 1 y tabla 2)
SERVICIOS AMBIENTALES COMPONENTES DE LA VULNERABILIDAD AL CAMBIO CLIMÁTICO
(exposición, sensibilidad, adaptabilidad)
VULNERABILIDAD DUO SISTEMA HUMANO-MEDIO AMBIENTE
Servicio de regulación
(regulación climática)
Exposición
(cambio climático)
Servicios soporteEcosistema Sociedad
Sencibilidad socialAdaptabilidad
Sensibilidad ecosistémica Capacidad
Adaptativa
Servicios regulación
Sumnistro de servicios
Servicios culturales
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Esquema 1: Servicios ambientales e Interrelaciones con la vulnerabilidad al Cambio Climático.
Esquema 2: Vulnerabilidad del sistema dúo Humano – Medioambiente y Servicios Ambientales.
Los servicios ambientales reducen la exposición y la sensibilidad e incrementan la capacidad adaptativa de amplios
sectores de la sociedad. La evaluación de vulnerabilidad debiera considerar la vulnerabilidad de esos servicios
ambientales, así como también, las interdependencias en relación a la vulnerabilidad de los ecosistemas. (Esquema 2)
Tabla 2: Servicios Ambientales y su relación con el Bienestar Humano.
SERVICIOS AMBIENTALES Y SU RELACIÓN CON EL BIENESTAR HUMANO
SERVICIOS AMBIENTALES
COMPONENTES DEL BIENESTAR HUMANO
SEGURIDAD
SERVICIOS DE SOPORTESERVICIO DE
PROVISION
Formación de Suelos Madera Seguridad personal
Reciclaje de Nutrientes Leña Seguridad acceso a los recursos
Producción dinámica Fibras Seguridad contra desastres
Provisión de hábitat para flora
y faunaBioquímicos MATERIALES BÁSICOS
Recursos Genéticos Energía
SERVICIOS DE
REGULACIÓNNutrición
Regulación Climática Protección
Regulación de
enfermedadesAcceso a bienes
Regulación del ciclo
hídricoSALUD
Control de erosión Sentirse bien
SERVICIOS
CULTURALESAcceso a aire puro
Recreación Acceso al Agua
Ecoturismo BUENAS RELACIONES LABORALES
Religiones Cohesión general
Estético Respeto mutuo
Cultural Cooperación
Herencia cultural Marcos legales, reglamentarios y normativos
CAMBIO CLIMÁTICO OTROS VECTORES DEL CAMBIO
EXPOSICIÓN
SERVICIOS
AMBIENTALES SENSIBILIDADSENSIBILIDAD
SOCIEDAD
ADAPTABILIDADADAPTABILIDAD
ECOSISTEMAMANEJO ADAPTATIVO
ADAPTABILIDAD
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II POLÍTICAS Y PLANES NACIONALES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
Adicionalmente, se requiere que el enfoque adaptativo se incorpore al desarrollo, en el marco de las estrategias
nacionales de adaptación al cambio climático .Las políticas nacionales deben promover la adaptación,
tendientes a promover un manejo adaptativo de las cuencas hidrográficas.
El reconocimiento del rol de las cuencas hidrográficas contribuye a reducir la vulnerabilidad y la inclusión de
los actores que se benefician de los servicios eco sistémicos, en donde, se contemple el involucramiento a los
actores en la planificación e implementación adaptativa.
La incorporación de las cuencas hidrográficas en políticas y marcos legales de adaptación requiere un enfoque
multisectorial, basado en la integración de las políticas adaptativas de los sectores constituye un desafío. Para lograr
las políticas de adaptación entre sectores y escalas, se requiere instituciones flexibles, adaptables y con capacidad de
aprender, que puedan responder a todas las escalas de dinámicas no lineales de los sistemas ambientales y humanos.
Se requiere de cambios institucionales, manejo y gestión a todos los niveles para comprender el mecanismo
adaptativo que permita que los actores locales puedan adaptar sus propios sistemas.
La implementación del manejo adaptativo de cuencas hidrográficas no debe partir de cero, se debe construir
una variedad de experiencias que contribuyan al manejo adaptativo y colaborativo, reconociendo la necesidad
de establecer relaciones de apoyo reciproco entre todos los niveles.
Para el éxito de la incorporación de las cuencas hidrográficas en las políticas de adaptación la ciencia juega un
rol fundamental en la arena política. El enfoque de manejo adaptativo e integrado de cuencas hidrográficas
resulta un enfoque viable y sostenible.
En términos de política pública, se requiere de abordajes innovadores en el diseño de los espacios
institucionales donde se elabora transversalmente las políticas y marcos legales de protección climáticas y del
uso de nuevas herramientas estratégicas de mitigación y adaptación que permitan la efectiva consideración
e incorporación de objetivos de protección climática en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial.
La "falta de voluntad política" para avanzar la agenda climática constituye un problema que se menciona en
los informes nacionales. Se plantea la necesidad de interactuar e involucrar a los actores en debate sobre la
problemática climática. Este déficit de voluntad política subraya la necesidad de construir coaliciones políticas y
sociales que impulsen y sostengan agendas de desarrollo que incorporen la dimensión climática, lo cual implica
vincular la problemática climática a la agenda de empleo, de lucha contra la pobreza, de competitividad.
Esto claramente genera y plantea nuevas preguntas sobre cómo construir este tipo de coaliciones y cómo promover
estas articulaciones. Indudablemente, estos temas deberán ser objeto de futuros análisis y reflexiones, de forma tal de
fortalecer las estrategias y acciones tendientes a generar el soporte político y social necesario para impulsar agendas
de desarrollo que efectivamente aborden los desafíos que presenta el cambio climático a los países de la región.
En la mayoría de los países de la región se han formulado políticas sobre cambio climático y el desarrollo de
instituciones específicas. No obstante, se denota un déficit en la implementación y ejecución de medidas .Así como
también, se constatan fallas en la integración y articulación de las políticas climáticas en relación a políticas sectoriales.
En términos políticos, si bien hay una creciente atención sobre la problemática climática, el tema todavía
ocupa una baja prioridad en la agenda política de la mayoría de los países de la región. En estos contextos, la
existencia de ciertas estructuras organizacionales del estado, donde se focalizas en la problemática climática,
con capacidades técnicas y de acceso a recursos internacionales, han resultado clave para brindar sostenibilidad
a proyectos y líneas de trabajo a través del tiempo y como política de estado de "cambio climático".
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La institucionalidad climática de los países de la región también indica que hay un reconocimiento
generalizado de la importancia de la participación ciudadana en la temática. En la mayoría de los planes,
programas y estrategias existentes en los países estudiados, se prevén algún tipo de mecanismos o instancias
de participación social en el proceso de formulación o de monitoreo de medidas implementadas.
III ESTADO ACTUAL DE LA SITUACIÓN, DE LAS POLÍTICAS, MARCOS LEGALES Y ACCIONES DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN CHILE (MINISTERIO DE AGRICULTURA/MINISTERIO DEL MEDIOAMBIENTE) Y CONAF EN ESTA TEMÁTICA
Los principales desafíos de la agenda climática en el sector silvoagropecuario se refiere a la falta de articulación
y correspondencia con las políticas de desarrollo, de ordenamiento territorial y las políticas sectoriales.
Chile presenta 7 de las 9 categorías de vulnerabilidad establecidas por la CMNUCC, es decir, zonas costeras
bajas, eco- sistemas de montaña, territorios áridos y semiáridos expuestos a la sequía y a la desertificación,
porciones proclives al deterioro forestal, áreas propensas a desastres naturales, áreas urbanas altamente conta-
minadas y ecosistemas frágiles.
Los impactos proyectados para actividades económicas como la minería, la agricultura y la hidroelectricidad,
se consideran severos en el norte y centro del país. Se sostiene que, por otra parte, habría regiones en el sur del
país que se verían beneficiadas por aumentos en la productividad forestal, agrícola y ganadera.
Chile registra el mayor aumento de las emisiones de CO2 per cápita respecto al resto de los países
latinoamericanos. El sector silvoagropecuario representa el segundo emisor de GEI del país, con 13,4 millones
de toneladas (16,9 %), generadas principalmente como metano y óxido nitroso. (ODEPA, 2012).
Sin embargo, el subsector "Uso y Cambio de Uso del Suelo, y Forestal" (LULUCF en inglés) representa el que
más aporta a la captura de carbono, con 19 millones de toneladas. Se sostiene que, de este modo, se permite
compensar las emisiones del sector silvoagropecuario en su totalidad, así como atenúa las contribuciones del
principal emisor del país, el sector Energía.
Actualmente, en Chile se encuentra en la fase de elaboración el Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector
Silvoagropecuario del MINAGRI-CONAF y del Ministerio del Medioambiente, en el marco del trabajo coordinado
por Oficina de planificación agrícola (ODEPA), lo que ha permitido la elaboración del citado Plan, el cual representa
la base para futuras aplicaciones de acciones concretas a nivel nacional, regional y local. Para lo cual, se contemplan
diversas instancias de consulta, información y participación de los diferentes actores a nivel nacional.
Para la implementación del Plan nacional de adaptación al cambio climático del sector silvoagropecuario, se han
identificado proyectos pilotos, escalables vía análisis de su factibilidad técnica-económica y de pertinencia en el
marco de las estrategias del MINAGRI y de sus servicios para poder avanzar en la selección de los proyectos pilotos.
Por su parte, los ejes estratégicos de la política forestal –ambiental de CONAF, consagran la protección del
cambio climático como aspecto fundamental de la planificación, coordinación e implementación de estrategias,
planes, programas y proyectos forestales en relación a esta temática.
De acuerdo los marcos legislativos del sector silvoagropecuario en Chile se identifican cuatro instrumentos
de gestión pública para el sector que detentan capacidades potenciales de adaptación y mitigación ante
escenarios inciertos de cambio climático:
1. Decreto Ley 701 Sobre Fomento Forestal (1974,1996, 2011);
2. Ley 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal (2008);
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3. Sistema Nacional de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de Suelos Agropecuarios (SIRSD-S)
(1995); y
4. Ley 18.450 sobre Fomento al Riego y Drenaje 1985).
Las actuales políticas públicas y respectivos marcos legales experimentan modificaciones legislativas entre los
años 2008 y 2011 , período en que Chile cuenta con su Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Plan de
adaptación nacional al cambio climático, aunque no incorporaran explícitamente los objetivos de adaptación y
mitigación,(excepto el Dl 701 de fomento forestal, actualmente en trámite parlamentario) y sus modificaciones
no consideran la participación amplia de la sociedad civil, excepto el convenio de la OIT 169,respecto de
consulta a pueblos originarios.
Sin embargo, claramente los instrumentos contemplan el marco de la sustentabilidad ambiental, un “sistema
de incentivos de pago por servicios ambientales público -privado” , es decir, nos encontramos en una fase de
transición adaptativa al cambio climático.
La formulación e implementación de instrumentos de fomento como La Ley de fomento forestal (1996)
contemplan el pago por servicios ambientales, por concepto de forestación y conservación de suelos
y aguas, del orden de US$ 1000/ hectárea, que entre los años 2000 y 2012 alcanzan una superficie del
orden de 600.000 há direccionadas a suelos erosionados de pequeños y medianos propietarios, por
cierto territorios ecológicos y actores sociales altamente vulnerables a escenarios de cambio climático.
Por otra parte, la ley de recuperación del bosque nativo y fomento forestal (2007) contempla incentivos de
preservación ecológica y con fines no madereros del orden de US$ 400/há. y para fines silviculturales del orden
de US$ 800/ha. Con la implementación de la citada ley se han alcanzado 44.000 há con esquemas de manejo
forestal sostenible.
Asimismo, dichos programas se complementan con la ley de incentivos para la recuperación de suelos
degradados implementados por el servicio agrícola y ganadero (SAG) y el instituto de desarrollo agropecuario
(INDAP) y con la ley de incentivos al riego y drenaje.
La implementación de los instrumentos del Ministerio de Agricultura (MINAGRI), su focalización en cuencas
hidrográficas prioritarias, críticas y vulnerables conjuntamente con la aplicación de principios rectores como: la
multisectorialidad, la integralidad, la transversalidad, la mancomunidad y participación de los actores, permitirá
enfrentar sosteniblemente los desafíos de la adaptación y mitigación frente a escenarios variables de cambio
climático.
En este contexto, AGCI /CONAF conjuntamente con la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA),
han desarrollado tres ciclos de cursos internacionales, 13 cursos de modalidad anual, capacitando a más de 300
profesionales de la región, durante el periodo 1999-2012:
Manejo integrado de cuencas hidrográficas con énfasis en conservación de suelos y aguas (1999_2003).
Restauración ambiental para un manejo sostenible de cuencas hidrográficas (2004-2008).
Gestión integrada de cuencas hidrográficas con énfasis territorios rurales y medioambiente (2010-2012).
En relación a la temática, CONAF ha desarrollado en el ámbito del manejo adaptativo e integral de cuencas
hidrográficas diversos programas y proyectos con financiamiento internacional, en lo especifico con JICA por más
de 20 años, que cuentan con la visión de proyectarse hacia el futuro mediante diversos enfoques, métodos, técnicas
y prácticas para amortiguar los impactos del cambio climático, facilitar las medidas para restauración de ecosistemas
y en cuencas hidrográficas, en el marco de instrumentos económicos ambientales y sociales que han permitido la
implementación gradual de las políticas para mitigación y adaptación al cambio climático.
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El desarrollo e innovación de tecnologías de manejo integrado de cuencas hidrográficas por más de 25 años, ha permitido
la difusión y la extensión hacia países con similares problemáticas de mitigación y adaptación ante escenarios inciertos de
cambio climático. Lo que se materializa a través de diversos programas de cooperación, asistencia técnica e intercambio
de experiencias en países como Perú, Ecuador, Colombia y Guatemala durante el año 2012.
IV ALCANCES FINALES
La aplicación de principios rectores en marcos legales flexibles y diversificados tales como: la sostenibilidad, la
multisectorialidad, la integralidad, la transversalidad, la multidisciplinariedad ,la adaptabilidad y la participación de
los actores, permitirá la adaptación frente a escenarios inciertos de cambio climático.
Actualmente nos encontramos en una fase de transición adaptativa al cambio climático, por lo que se debe
generar Políticas explícitas que entreguen certeza jurídica a las acciones de largo plazo en estas materias, generar
acciones adaptativas "marcos legales de protección y gestión climática" ,que permitan a los actores garantizar el
derecho ambiental-forestal ,en este contexto, como reivindicaciones cívicas, con escalas de valores y categorías, la
vinculación de las temáticas a los territorios y sus actores, re- naturalizar ecosistemas y cuencas hidrográficas, asumir
los impactos socioeconómicos y ambientales de los desplazados ecológicos y enfrentar las amenazas , desafíos y las
oportunidades que brindan del Cambio Climático .Es tiempo de adaptación
V REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Hacia el ManejoIntegral de BosquesUna construcción de la visión
y los alcances en Bolivia
Juan Carlos Medrano Vargas1
El Derecho Forestal debe garantizar o dar las condiciones para que el manejo forestal sea un instrumento técnico-jurídico, que las comunidades lo apropien y sea reconocido por los agentes externos a ella; que incluya y reconozca los saberes y prácticas ancestrales y tradicionales; y que se desarrolla bajo la concepción del manejo integral de los bosques entendida como la incorporación progresiva de los diferentes bienes y servicios del bosque en las actividades económicas-productivas de las comunidades así como el avance gradual en la agregación de valor de los procesos productivos con el empleo de tecnologías adecuadas y con prácticas que las comunidades han asumido bajo sus propios códigos.
El manejo forestal en Bolivia, bajo los alcances de la Ley Forestal Nº 1700 de 1996, ha logrado avances, entre los cuales
podemos mencionar el haber posesionado al Plan General de Manejo Forestal como un instrumento de planificación
y gestión de las actividades de manejo y aprovechamiento forestal (planificación forestal), a inicios si bien se considero
como un requisito legal, hoy muchos usuarios forestales hacen uso de los beneficios que brinda y facilita el documento.
La normativa forestal (Ley Nº1700), contiene lineamientos de uso integral y eficiente del bosque y la utilización
sostenible de los bosques y tierras forestales (uso y aprovechamiento); en la práctica el manejo forestal integral
y sustentable muestra una poca aplicación de los postulados, ha sido centrado más en el aprovechamiento
maderable poco diversificado y con una participación limitada de los diferentes niveles del estado, sobre todo la
falta de asistencia técnica, incentivos, financiamiento y propuesta de desarrollo.
Las condiciones han sido más favorables para grandes empresas que cuenta con alta inversión de capital y
experiencia en el sector; existe poca articulación de la cadena productiva maderable y no maderable y un mínimo
avance en la generación de valor agregado, asimismo un desconocimiento de usos y saberes tradicionales de los
pueblos originarios e indígenas.
A partir del año 2006, se ha emitido una serie de leyes y políticas que respaldan el manejo de bosques, entre las
cuales podemos citar:
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.
Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien.
Plan Nacional de Desarrollo.
1 Ingeniero Forestal. Actualmente Jefe de la Unidad de Recursos Naturales y Áreas Protegidas – Secretaria Departamental de los
Derechos de la Madre Tierra - Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba - Bolivia
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Política Nacional para la Gestión Integral de los Bosques.
Plan Nacional para el Manejo Integral del Bosque.
Estos documentos mencionan los siguientes temas: “El manejo integral de bosques”, “La gestión integral y sustentable
de los bosques”, “La generación de mayor valor agregado de los recursos naturales”, “La institucionalización de la
Forestería Comunitaria”, entre otros.
La Constitución Política del Estado declara que los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico
para el desarrollo del pueblo boliviano, así mismo se plantea como política del estado la promoción del manejo
sustentable e integral de los bosques con amplia participación de Comunidades Indígenas, Originarias y Campesinas.
Por otro lado es necesario reconocer que gran parte de los recursos forestales o bosques, se encuentran en posesión
y manejo por las Comunidades Indígenas, Originarias y Campesinas; que se consolidando las Autonomías Indígenas,
Originarias y Campesinas y que el estado reconoce a las organizaciones indígenas, originarias y campesinas como
parte de la instancia de control social de los recursos naturales.
Bajo estos antecedentes es necesario establecer los alcances del Manejo Integral de Bosques, y que el mismo sea
incorporado en las normativas y políticas que se está promoviendo y construyendo en Bolivia. Entre los alcances que
debe contemplar se pueden mencionar los siguientes:
a. Una visión holística, sistémica, integral, participativa, con un enfoque intercultural y territorial, que acepta la
complejidad y diversidad de los diferentes sistemas boscosos y parte del reconocimiento de las múltiples
funciones (ecológicas, sociales y económicas) que cumplen los bosques y suelos forestales, así como los
saberes y prácticas tradicionales de las comunidades que habitan en ella.
b. Considera que el uso y aprovechamiento de los productos y funciones del bosque deben ser adecuados y
equilibrados por parte de los sujetos (actores o usuarios), no debe afectar la capacidad de regeneración de los
bosques, no debe poner en riesgo la estabilidad ecológica, así como a la integralidad natural y socio-cultural.
Debe considerarse las necesidades de restauración, evaluar los efectos ambientales, sociales, culturales, y
económicos; estableciendo medidas de conservación y protección.
c. Se desarrolla en el marco del proceso de planificación ecológica territorial que identifica la vocación y aptitud
de uso de la tierra, y garantiza la armonía entre la satisfacción de las necesidades económicas y de consumo de
la población con las necesidades de regeneración de los sistemas de vida y sus componentes.
d. Donde el estado promueve y apoya la diversificación del uso y aprovechamiento de productos potenciales, la
articulación de las cadenas productivas y el proceso de incorporación de valor agregado; así como garantizar
las relaciones apropiadas entre los actores de las componentes de la cadena productiva y la distribución justa y
equitativa de los beneficios procedentes de manejo integral de bosques; así como el desarrollo de los procesos
propios de regulación, impulsando el fortalecimiento de los saberes tradicionales y el uso y aprovechamiento
de bosques adaptado a la realidad local.
En cuanto a las Comunidades Indígenas, Originarias y Campesinas, el manejo integral de bosques debe permitir que las
comunidades cuenten con sistemas propios de regulación para el uso y aprovechamiento de los bosques, respaldados
con instrumentos técnico-jurídicos que las comunidades han apropiado, que plantean la incorporación progresiva de
los diferentes valores y funciones del bosque en las actividades económicas-productivas que desarrollan, así como el
avance gradual en la agregación de valor de los procesos productivos con el empleo de tecnologías adecuadas y con
prácticas que han asumido bajo sus propias formas. Asimismo debe garantizar el reconocimiento por agentes externos
a la comunidad y la verificación de parte del Estado, con el fin de desarrollar y fortalecer las normas e instituciones
locales, capaces de controlar y regular el uso de sus propios recursos naturales, bajo principios de sostenibilidad.
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I. EL DERECHO A LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
1. Antecedentes
La Carta de las Naciones Unidas (1945) busca fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas
en el respeto a la igualdad de derechos y al de libre determinación de los pueblos. Ello busca mantener la
paz y seguridad internacionales, al punto que entre los miembros de la ONU, deberán abstenerse de hacer
uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de cualquier Estado.
Luego, la OIT con su Convenio 107 (1957), buscó regular el reconocimiento y ejercicio de derechos de
los pueblos indígenas, pero bajo una lógica asimilacionista: su condición de exclusión sería atendida
mediante servicios sociales (educación, salud, condiciones de trabajo, etc.) previstos como ideales por el
Estado, sin margen para la identidad cultural y prioridades de los propios pueblos indígenas.
En 1960, la ONU, reconociendo el derecho a la libre determinación de los pueblos; que la subyugación,
dominación y explotación extranjeras supone la denegación de los derechos humanos y por lo tanto contrario
a la Carta de las Naciones Unidas; y que, todos los pueblos dependientes tienen el derecho a ejercer pacífica y
libremente su derecho a la independencia completa; establece que todo intento destinado a quebrantar siquiera
parcialmente la unidad nacional e integridad territorial de una país es incompatible con la Carta de la ONU.
Así, el derecho a la libre determinación termina por asumirse más como uno que le corresponde más a los
nuevos Estados (sometido al acuerdo con éstos), y no necesariamente a los pueblos, incluidos los indígenas.
2. Marco internacional especial.
En 1966 se suscribieron los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales1, que reconocen el derecho de todo pueblo a la libre determinación, entendido como el
establecimiento libre de su condición política y provisión propia a su desarrollo económico, social y cultural.
Sin embargo, en 1989 se aprobó el Convenio N° 169 de la OIT2 que, aplicándose a los pueblos indígenas
y tribales en países independientes, precisa que la utilización del término "pueblos" en él, no implica una
equivalencia respecto de los derechos que puedan reconocerse a dicho término en el derecho internacional.
Con ello, se cuenta con una norma internacional especializada en materia de derechos de los pueblos
indígenas, pero cuya regulación se desvincula de procesos independentistas. Asimismo, para la Declaración
de ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas3 (2007), también resulta contraria a la Carta de la ONU
toda acción que quebrante la integridad política o territorial de los Estados soberanos e independientes.
Libre determinación indígena y gestión forestal no lucrativa
Ramón Rivero
1 Los que entraron en vigencia diez años después.2 Artículo 1°, 3.3 Artículo 46°, 1.
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No obstante, el Convenio N° 169 de la OIT, plantea una nueva orientación normativa sobre lo indígena
que puede resumirse en torno a cuatro ideas centrales4:
4 PINTO, Vladimir: “El Derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada a los Pueblos Indígenas en el Perú”. Informe elaborado para la
Confederación Nacional del Perú de Comunidades Afectadas por la Minería - CONACAMI y la Coordinadora Andina de Organizaciones
Indígenas - CAOI. Programa de Defensa de Derechos Indígenas. Noviembre de 2009. P3.5 Convenio N° 169 de la OIT, artículo 7°, 1.6 Sentencia del Tribunal Constitucional N° 03343-2007-PA, fundamentos 21, 32 y 33. Sentencia del Tribunal Constitucional N° 06316-
2008-PA, fundamento 20. Sentencia del Tribunal Constitucional N° 00022-2009-PI, fundamentos 24 y 25.7 Constitución Política del Perú, artículos 44° y 45°.
Los pueblos indígenas son sujetos colectivos
con derecho a existir y perdurar. Reconoce
su preexistencia a los Estados que habitan,
la mantención de sus instituciones y su auto
identificación como indígenas.
Tienen derechos colectivos sobre los territorios
que habitan o utilizan, rebasando el concepto
jurídico tradicional de propiedad (dominio
y disposición sobre los bienes). Se trata de
“territorios o tierras” sobre la que ejercen
“propiedad colectiva”, es decir una relación
trans-generacional e integral de estos pueblos
con sus hábitats, sus espacios territoriales.
Es obligatoria la perspectiva intercultural en
todas las políticas públicas. La concertación entre
Estado e Indígenas es la única vía democrática
para solucionar la situación de postergación en
que se encuentran estos pueblos.
Cuenta con una serie de medidas destinadas a
enfrentar o solucionar la situación de exclusión o
discriminación en que se encuentran en cuanto
al goce efectivo de todos sus derechos.
En lo relativo al derecho a la libre determinación5, se prevé que:
"Los pueblos interesados deberán tener el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural."
En este sentido, se advierte un desarrollo específico para que los pueblos indígenas puedan contar con
la oportunidad de gestión en los asuntos que les interesa; siempre en el marco de lo posible: según se
prevea en el marco jurídico con base al interés nacional o bien común.
3. Marco nacional.
Nuestro Tribunal Constitucional no ha sido ajeno a esta temática, habiendo desarrollado6 el derecho a la
libre autodeterminación en función del derecho a la consulta previa, en tanto éste es una expresión de
aquel; lo que nos ayuda a ir perfilando su contenido y alcances en el contexto nacional:
Les permite decidir sobre sus prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de su cultura
al permitir que sus opiniones se traduzcan en las decisiones que pudieran tomarse desde el Estado,
a fin de que responda con una tutela adecuada a sus concepciones del mundo.
Se opta por una tendencia de la doctrina internacional que lo conceptualiza sin elementos
separatistas o secesionistas, pero respetando su autonomía para definir sus propios destinos;
respetando la unidad territorial y de gobierno estatal.
Es decir, de dichas opiniones no surge un derecho a veto pues debe concretarse dentro de los
márgenes del bien común7, destino fundamental del Estado.
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Adicionalmente, en una reciente sentencia sobre el tema8, lo desarrolla de manera directa adicionando
a los argumentos expuestos que este derecho:
Trasciende al concepto de tierras en su sentido patrimonial civilista, pues más allá de sus atributos
(usar, disponer, usufructuar y reivindicar), al incluir el concepto de territorio9 involucra a una vocación
de autogobierno y autonomía que supone la atribución de planificar su vida comunitaria en él, fuera
de cualquier intrusión no autorizada y conforme a sus propias instituciones10.
Implica reconocerles una dimensión política que trasciende el carácter de cualquier persona jurídica,
desarrollándola conforme a los límites previstos en los instrumentos internacionales expuestos.
En el Perú, derechos de rango constitucional como este deben interpretarse de conformidad con las
decisiones adoptadas por tribunales internacionales11. La Corte Interamericana de Derechos Humanos-
CIDH, en la sentencia del Pueblos Saramaka vs. Suriname12, dispuso que pueden establecerse restricciones al
derecho de propiedad territorial, en tanto manifestación del derecho a la libre autodeterminación, cuando:
Las restricciones hayan sido previamente establecidas por ley.
Sean necesarias y proporcionales.
Busquen lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática.
Así, no existe un derecho de veto, pero contamos con un marco que regula las decisiones estatales que
afectarán este derecho. Conforme a la CIDH, todo Estado tiene prohibido adoptar cualquier decisión
que deniegue la subsistencia de un grupo humano como pueblo indígena. Vale decir, no se trata sólo
de contar con su existencia física luego de tomada la decisión, sino también que aquella se dé de
conformidad con sus modos ancestrales de vida; en virtud, cuanto menos, del mantenimiento de una
parte sustancial de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas13.
II. MANEJO FORESTAL Y COMUNIDADES NATIVAS
1. Las Comunidades nativas
El Convenio N° 169 de la OIT14, respecto al reconocimiento del sujeto de derechos que pretende involucrar,
prevé que son los:
Pueblos considerados indígenas, en países independientes, por descender de poblaciones que
habitaban el país en la época de colonización o antes del establecimiento de sus fronteras; cual sea
su situación jurídica conservan siquiera parte de dichas instituciones.
Que mantienen una conciencia colectiva de poseer una identidad indígena.
En el Perú, los pueblos indígenas relacionados con la mayoría de áreas con potencial forestal son las
comunidades nativas. Su ley15 (1978) las reconoce como provenientes de grupos tribales de la Selva y
Ceja de Selva, constituidas por familias vinculadas por el idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales,
tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso.
8 Sentencia del Tribunal Constitucional N° 01126-2011-HC, fundamentos 21 al 25.9 Convenio N° 169 de la OIT, artículo 13°.10 Convenio N° 169 de la OIT, artículo 18°.11 Ley N° 28237, Código Procesal Constitucional, artículo V del Título Preliminiar.12 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Sentencia del 28 de noviembre de 2007.
Fundamento 128.13 Convenio N° 169 de la OIT, artículo 1°, 1, b).14 Convenio N° 169 de la OIT, artículo 1°, 1, b).15 Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de desarrollo agrario de la Selva y Ceja de Selva, artículos 8°, 10° y 11°.
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Asimismo, cuentan con tierras que pueden delimitarse en propiedad (las superficies que ocupan y las
vinculadas a sus migraciones estacionales) y en cesión en uso (por su aptitud forestal).
El Código Civil16 peruano las define como organizaciones tradicionales y estables de interés público que se
orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio en beneficio general y equitativo de sus integrantes;
existen con base a su reconocimiento oficial y su inscripción en los registros públicos. Conforme a su estatuto,
cuentan con autonomía económica y administrativa, así como con una asamblea general y un cuerpo directivo.
Finalmente, la Constitución17 prevé que el Estado reconoce:
El derecho de las comunidades nativas a su identidad étnica y cultural; la respeta en el marco de la
protección de la pluralidad étnica y cultural de la Nación.
Su existencia legal como personas jurídicas, con autonomía en su organización, trabajo comunal y en
el uso y libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo conforme a Ley;
siendo imprescriptible la propiedad de sus tierras.
El ejercicio de funciones jurisdiccionales en su ámbito territorial, conforme a su derecho
consuetudinario, siempre que no violen derechos fundamentales.
Por ello, las comunidades nativas cuentan con elementos jurídicos que permiten la libre determinación
interna (en el Estado) o autodeterminación prevista por nuestro Tribunal Constitucional: un territorio,
sobre el cual ejercen autonomía de uso y disposición, así como el ejercicio de una jurisdicción especial
con base a su derecho consuetudinario, y autonomía en cuanto a su organización. Ello, en atención a una
identidad cultural que, conforme a la ley de comunidades nativas, es acorde a lo exigido por el Convenio
N° 169 de la OIT y las constituye en un pueblo indígena o la expresión de una parte de él.
2. Recursos naturales en el marco de la libre determinación indígena
En ese sentido, lo previsto por el Convenio N° 169 de la OIT para los pueblos indígenas les será de
aplicación. Así, el derecho a la libre autodeterminación, en el marco de la gestión de recursos naturales
forestales de pueblos indígenas, implica18:
El reconocimiento formal de sus tierras y territorios: un mosaico de usos conforme a las áreas en
propiedad y posesión (en una comunidad nativa, conforme a su título de tierras, que diferencia
la parte en propiedad de la cedida en uso o en posesión) y aquellas que no se encuentra bajo su
dominio exclusivo pero a las que se tiene un acceso para el desarrollo de actividades tradicionales o de
subsistencia (que pueden constituirse en función a ANP o concesiones forestales otorgadas a terceros).
El respeto a:
a) La importancia especial que para las culturas y valores espirituales indígenas implica su relación
con las tierras o territorios, en especial en términos colectivos.
b) Sus modalidades de transferencia de derechos sobre la tierra fuera de su comunidad,
debiéndose impedir que personas extrañas puedan aprovecharse de sus costumbres o de su
desconocimiento de las leyes para arrogarse la propiedad, posesión o uso de sus tierras.
La salvaguarda especial de:
a) Los derechos de utilización, administración y conservación de los recursos naturales existentes
en sus tierras.
b) Las personas, sus instituciones, bienes, trabajo, cultura y medio ambiente.
16 Artículos 134° al 139°.17 Artículos 2°.19, 89° y 149°.18 Convenio N° 169 de la OIT, artículos 4°, 7°, 13°, 14°, 15° y 17°.
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Como se aprecia, se trata de acciones de respeto y de protección que, de manera indistinta, implican un llamado a
la acción u omisión estatal a fin de procurar una libre o autónoma gestión sobre sus recursos naturales en sus tierras.
3. Manejo forestal no lucrativo
Conforme a lo previsto en la Ley de Comunidades Nativas19 el uso de las tierras con aptitud forestal se
regirá por las leyes sobre la materia. Sobre el particular, creemos relevante identificar dos tipos de ámbito
geográfico en donde nuestras comunidades nativas pueden desarrollar el manejo forestal: dentro de un
área natural protegida-ANP y fuera de ellas.
En ANP:
Las normas sobre la materia20 prevén el aprovechamiento forestal no lucrativo en ANP así:
19 Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de desarrollo agrario de la Selva y Ceja de Selva, artículo 30°.20 Constitución Política del Perú, art. 68° y 89°. Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Art.
17°. Ley N° 26834, Ley de ANP, art. 21°; Decreto Supremo Nº 038-2001-AG, su Reglamento, Arts. 89º, 90º, 102° y 106°. Decreto Legislativo
N° 1079, que establece medidas sobre el patrimonio de las ANP, Art. 3°.2; su Reglamento, Decreto Supremo 008-2008-MINAM, Art. 6°.
6.5; Resolución Presidencial N° 177-2009-SERNANP, Directiva para la aplicación del DL 1079 y su reglamento, Art. 2°. Decreto Supremo
N° 019-2010-MINAM, Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por afectación a las ANP, Art.3° e) y f ).21 Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables se otorgan a los particulares mediante las modalidades
que establecen las leyes especiales para cada uno de ellos. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como
sobre los frutos, productos y subproductos, en tanto ellos no hayan sido obtenidos acorde con el título por los cuales fueron otorgados.
Se respetan los usos ancestrales de los recursos
siempre que tengan fines de subsistencia y
conforme a la zonificación interna del ANP.
Pueden llevarse a cabo fuera de las Zona
de protección estricta y de uso silvestre; la
extracción maderable extraordinaria sólo está
permitida en la zona de uso especial.
El concepto de subsistencia se define caso por
caso en coordinación con los miembros de
las comunidades nativas que habitan el ANP
o acceden a ella; no puede incluir especies de
flora o fauna en vías de extinción.
El derecho a este aprovechamiento por
subsistencia queda fuera del ámbito de las
intervenciones que pueda llevar a cabo el
personal del SERNANP con base al principio
de dominio eminencial del Estado21; lo que
favorece a las actividades de recolección y caza
con fines de subsistencia y autoconsumo, así
como a las destinadas a usos tradicionales.
Autoconsumo: utilización de ejemplares,
partes y derivados extraídos del medio natural
con el fin de satisfacer los requerimientos
básicos de los pobladores que habitan
las ANP, los cuales están limitados a la
alimentación, vivienda, vestidos, pudiendo
realizar actividades comerciales sin fines
de lucro, evitando su sobreexplotación y
reponiéndolos, de ser el caso.
Subsistencia: aprovechamiento de
ejemplares, partes y derivados extraídos del
ANP sin propósitos comerciales, con el fin de
satisfacer las necesidades de alimentación
directa, energía calorífica, medicinal, vivienda
y otros usos tradicionales por parte de los
pobladores que habitan en el ANP. El Jefe del
ANP podrá determinar, mediante Resolución,
el equivalente pecuniario máximo del
aprovechamiento, ya sea por persona, por
espacio temporal u otro método de medición.
Dado que se debe establecer en cada caso concreto los alcances del concepto de subsistencia en coordinando
con las comunidades nativas, en atención a la zonificación interna del ANP, precisando el equivalente
en valor monetario para actividades de subsistencia, así como la posibilidad de llevar a cabo actividades
comerciales sin fines lucrativos; creemos que la normativa sobre ANP facilita el ejercicio del derecho a la libre
autodeterminación, no obstante el implícito interés nacional y necesidad pública que implican las ANP.
Sin embargo, su real suficiencia se verá en cada caso concreto, debiendo atender a la posibilidad de no negar
la subsistencia de una comunidad nativa con sus caracteres indígenas, ya sea en el corto o en el largo plazo.
Fuera de ANP: desarrollaremos lo previsto para las tierras con aptitud forestal en territorios indígenas y su
aprovechamiento sin fines de lucro.
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Sobre el particular el marco legal ha establecido lo siguiente22:
Las tierras con aptitud forestal, es decir, los bosques en comunidades nativas cuentan con las
garantías de autonomía comunal en su uso y libre disposición.
Si el aprovechamiento de productos forestales no es con fines industriales o comerciales, no
es necesario contar con un plan de manejo aprobado por la autoridad forestal. Incluyendo el
aprovechamiento con fines de subsistencia.
Se trata de reconocer desde el Estado las modalidades de uso ancestrales que tengan por fin satisfa-
cer sus necesidades de subsistencia y usos rituales, siempre que no contravengan las normas sobre
protección del ambiente.
El marco legal actual no dispone con previsibilidad el contenido del aprovechamiento por subsistencia.
Lo que sí queda claro es que toda actividad comercial no se encuentra comprendida en él, dando fe de
la ausencia de oportunidades para la satisfacción de necesidades propias de las comunidades nativas, lo
que atenta contra su derecho a la libre autodeterminación pues oportunidades comerciales que tengan
fines de autoconsumo o doméstico se encuentran proscritos.
Ello podría atentar contra la subsistencia de la comunidad bajo parámetros indígenas, pues prioriza el desarrollo
comercial con fines lucrativos, dejando en segundo plano a aquel que busque reforzar actividades vinculadas a la
identidad cultural de su pueblo indígena: festividades, educación intercultural, protección de sitios sagrados, etc.
Cabe mencionar que la nueva Ley Forestal23 consigna conceptos vinculados al aprovechamiento forestal
no lucrativo, aquel que se realiza con fines domésticos, de autoconsumo o subsistencia; los que no
requieren de permiso y dejando al reglamento su otorgamiento de contenido.
Así, la autonomía de un pueblo indígena en este tipo de aprovechamiento se encuentra libre de todo
pago, no obstante puede involucrar al comercio sin fines de lucro. Se trata de que las propias comunidades
establezcan sus mecanismos de control y, a fin de facilitar una evaluación de los recursos aprovechados en
virtud del mandato constitucional de conservar la biodiversidad, comunicar a la autoridad forestal en la
oportunidad y en los términos que ésta acuerde con los pueblos indígenas involucrados.
En este marco, podríamos plantear algunas ideas que permitan el desarrollo de estas oportunidades para
el ejercicio del derecho a la libre autodeterminación:
Autoconsumo: sin fines comerciales, productos comestibles con destino único dentro de la comunidad.
Uso doméstico: sin fines comerciales, implica la construcción de infraestructura, mobiliario o
herramientas en beneficio de la comunidad o determinado comunero.
Subsistencia: con fines comerciales a baja escala (artesanías, especies plantadas, semillas, etc.), para
atender necesidades básicas (alimentación, educación, salud, actividades vinculadas a su identidad
cultural); no debería incluir especies CITES (salvo que se trate de un ejemplar plantado por la comunidad),
requiere comunicación a la autoridad y, en su caso, la predeterminación de su oportunidad.
En un contexto de reglamentación como el actual, estos conceptos deberán ser consultados previamente
con nuestros pueblos indígenas. El objeto que persiguen, es brindarle un mayor rango de acción a las
prioridades que como pueblo originario desean establecer respecto de la administración, conservación y
utilización de sus recursos naturales en sus tierras.
Se trata, en síntesis, del deber estatal de atender al carácter social de la libertad de nuestros pueblos
indígenas, facilitando mayores oportunidades para el desenvolvimiento de sus actividades e intereses,
contando con su participación.
22 Constitución Política del Perú, art. 68° y 89°. Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, art. 11°, 29° y 30°; Decreto Supremo N° 003-79-AA, su reglamento, art. 121° y 123°. Ley N° 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Art. 17°. Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Art. 8°.8.5 y 12°.
23 Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Art. 75° y 81°.
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Los pueblos indígenas desempeñan un rol importante en la conservación entendiéndose a está como la inclusión
del aprovechamiento sostenible de los ecosistemas forestales y de la fauna silvestre, entre las prácticas desarrolladas
que han promovido la conservación, podemos citar: el uso múltiple del bosque, la reforestación y el manejo
comunitario del fuego. El Perú con un porcentaje aproximada de su patrimonio forestal de 13 millones de hectáreas
bajo la administración de las comunidades.
Consideramos que puede existir una definición ideal de manejo forestal comunitario-MFC, pero en un contexto real,
es importante reconocer que no existe un modelo perfecto de manejo forestal comunitario en casi ninguna parte
del mundo, por esta razón hay que tener cuidado en la definición de este manejo para no caer en el idealismos sin
considerar las dificultades en su implementación exitosa.
En Perú, no existe una definición legal para manejo forestal comunitario, pero al abordar el tema de su regulación en el
marco de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre-Ley 29763, citaremos la definición para MFC amazónico, que menciona lo
siguiente: “Conjunto de actividades de manejo sostenible de los recursos forestales con fines comerciales o de subsistencia,
realizado por un grupo de personas organizado colectivamente, ya sea en forma comunal o asociativa, que comparte una
superficie forestal amparada en derechos reconocidos, sea por mandato legal o por normas de acceso tradicional”1.
El Manejo Forestal Comunitario, es una estrategia para reducir las emisiones por deforestación y degradación de
bosques y para mitigar el cambio climático en concordancia con los Acuerdos de Cancún suscritos en 2010, durante
la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y desde una perspectiva de la amazonía peruana
contribuye el MFC a sostener los medios de vida de la mayoría de las comunidades nativa que la habitan.
Como resultado del proceso de formulación, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre-Ley 29763, ha incluido regulación
específica para el manejo forestal comunitario-MFC, destaca el Art. 21, que establece que la Unidad de Gestión
Forestal y de Fauna Silvestre-UGFFS, es la organización territorial de gestión, administración y control público de los
recursos forestales y de fauna silvestre, bajo la administración de cada gobierno regional y que puede contar con
unidades técnicas de manejo forestal comunitario, en las comunidades que as{i lo soliciten con participación de las
organización de los pueblos indigenas en su administración.
Otro artículo que vale la pena citar es el Art. 77 que señala que “es obligación del Estado para con los pueblos
indígenas, de manera directa o a través de sus organizaciones representativas, lo siguiente: b. Promover el manejo
forestal comunitario como parte de las políticas de inclusión social, mediante el apoyo técnico, la capacitación y la
implementación de mecanismos que faciliten el financiamiento forestal y su articulación a mercados nacionales
e internacionales”. Este desarrollo es reforzado en el Art. 131, porque entre las actividades forestales y de fauna
silvestre que el Estado promueve su desarrollo a nivel nacional procurando su competitividad bajo un enfoque
ecosistémico que genere mayores beneficios sociales y económicos. Entre las actividades de promoción consideran
especialmente al manejo forestal comunitario con fines ambientales y comerciales.
Avances en la regulación del manejo forestal comunitario y desafíos en su promoción en PerúBertha Luz Alvarado Castro
1 MINAG, 2012, “Documento de trabajo ” Fortalecimiento de los grupos de trabajo temáticos: Manejo Forestal Comunitario”
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El artículo 78 de esta Ley, establece respeto al conocimiento tradicional, asimismo, señala que este conocimiento
es incorporado en normas técnicas que regulan el manejo forestal comunitario. Para la aplicación de la Ley Forestal
y de Fauna Silvestre, su reglamento debería indicar que el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre-SERFOR apruebe
lineamientos específicos para la incorporación de estos conocimientos en las normas técnicas que regulan el MFC.
Por lo que es importante contar en el Reglamento con una definición para estas normas técnicas, la cual podría ser
la siguiente: “documento establecido por consenso y aprobado por el SERFOR, para un uso común y repetido, reglas,
directivas o características para las actividades del manejo forestal comunitario, con el fin de conseguir un grado
óptimo en la gestión de los recursos forestales y de fauna silvestre”.
Desde el punto de vista conceptual: la Forestería Comunitaria, o Manejo Forestal Comunitario se refiere al manejo
forestal que está bajo la responsabilidad de una comunidad nativa o campesina, con derechos y compromisos a largo
plazo con los bosques, este manejo tiene objetivos tanto económicos como sociales integrados en el contexto del
aprovechamiento de la biodiversidad y el respeto a la cosmovisión de estas comunidades, para la producción de
una amplia gama de productos maderables y no maderables, tanto para consumo de la comunidad como para su
venta. También se desarrollan actividades encaminadas a suministrar servicios como son el ecoturismo. Sin perder
la perspectiva de la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento comercial de la
biodiversidad (incluyendo los recursos genéticos) y el conocimiento tradicional asociado.
Podemos concluir, que el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre debe instrumentalizar el cumplimiento
de lo aprobado en la Ley con referencia al MFC para que en Perú:
Se asegure la calidad de participación en MFC, for-
taleciendo las capacidades de los dirigentes y líde-
res indígenas para su empoderamiento en el tema.
Asimismo es necesario fortalecer las capacidades
de las autoridades locales, funcionares sectoriales y
entidades financieras.
Las capacitaciones deben abarcar, además de las
propias técnicas de manejo forestal, otras áreas
de importancia para el MFC, como el liderazgo,
la planificación, la resolución de conflictos, la
evaluación, administración y otros.
La apropiación del MFC, éste no debe producir
cambión drásticos en el sistema de vida
comunitario, sino complementarse con los demás
actividades estratégicas familiares ya establecidas.
Se mejore las técnicas de manejo, es importante
incorporar los conocimientos tradicionales en las
normas técnicas que regulan el MFC, pero existe
poca información disponible al respecto.
El MFC sea abordado con visión integral de forta-
lecimiento de capacidades, pues además de ca-
pacitación y asistencia técnica, debe brindarse fi-
nanciamiento, apoyo tecnológico, capacitación en
servicios administrativos de organización, comer-
cialización y asesoría sobre mercados, entre otros.
Se promueva el MFC a través de la asociatividad
de las comunidades con empresas privadas en
igualdad de condiciones, es necesario fortalecer
las capacidades organizativas y de negociación
de las comunidades y us organizaciones
representativas.
Se debe explorar otras fuentes de financiamiento
distintas a las donaciones de la cooperación, como
por ejemplo: inversión pública, inversión privada y
préstamos a través de entidades financieras para
conseguir mayores recursos económicos para el
MFC.
La comercialización debe incluir siempre los
estudios de mercado para reducir los riesgos de la
inversión. Asimismo se debe incluir la capacitación
y asesoramiento para mejorar la calidad, aumentar
los volúmenes y reducir los costos de producción.
Podemos concluir que existe la necesidad de que el ordenamiento legal en Perú, promueva el Manejo Forestal
Comunitario que bien conducido puede lograr un equilibrio entre la conservación del patrimonio natural y el
desarrollo económico que deben alcanzar las comunidades lo cual incluye una distribución justa y equitativa de los
beneficios derivados del uso y aprovechamiento de la biodiversidad.
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INTRODUCCIÓN
Esta es una propuesta de reforma legal en Colombia para reconocer el derecho de las familias campesinas a que
se les adjudique las tierras baldías que vienen ocupando, hace varias decenas de años, en las reservas forestales
nacionales de la Ley 2 de 1959, sin tener que acudir al trámite de la sustracción de las reservas.
Desde hace ya varias decenas de años, las reservas forestales nacionales, en gran parte, se fueron conformando como
territorios campesinos y étnicos, sin cuyo concurso no es posible recuperar ni conservar los bosques, ni consolidar
institucionalidad, ni construir la paz. Reconocerle al campesinado el derecho a la tierra –hoy prohibido por el Código de
Recursos Naturales Renovables, prohibición que no existe en contra de las etnias- es, además de un instrumento para la
gestión financiera que requiere el establecimiento y la conservación de bosques, una señal de inclusión.
Teniendo en cuenta que las reservas forestales nacionales han sido escenarios de los conflictos armados, la propuesta
contribuye también a la reparación integral a que tienen derecho las comunidades rurales.
Se propone, como corolario, que se formule una política pública que ponga en marcha las condiciones –hoy
inexistentes- que les brinden oportunidades al campesinado que le permita hacer sus emprendimientos forestales.
Esta propuesta apunta también a resolver la paradoja de que el Estado exija al campesinado formalidades que
dependen del Estado. Para acceder a varios servicios del Estado, se exigen títulos de propiedad que no tramita el
Estado. Para romper ese círculo ilegítimo, en esos casos se fija la carga de la formalización de la propiedad en el
Estado, de tal forma que los servicios no se puedan negar por falta de título de propiedad.
PROPUESTA DE ARTICULADO LEGAL
ART. 1º Se modifica el artículo 209 del Decreto Ley 2811 de 1974, así:
Podrán ser adjudicados los baldíos de las áreas de reserva forestal, de acuerdo a las condiciones que se
especifican en la presente ley.
Motivación:
El Código de Recursos Naturales estableció un abismo entre el derecho a la tierra de las familias campesinas
y la economía forestal y la protección ambiental que, mediante planes de ordenación forestal, debe
establecerse en las reservas forestales. Tal dicotomía no existe.
Derechos del campesinado en
las reservas forestalesAportes al proyecto de Ley de Tierras y
Desarrollo RuralIsabel Cristina Correa Tamayo, Norberto Vélez Escobar, Germán Ríos Arias
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ART. 2º La adjudicación de baldíos en suelos forestales se realizará en unidades agrarias agrícolas o agropecuarias
familiares que expresamente contengan la dimensión forestal (Unidad Agroforestal Familiar –UAF Forestal),
con el fin de conservar los bosques existentes, hacer uso sostenible de ellos y promover la recuperación
de suelos que perdieron sus bosques mediante la regeneración natural, las plantaciones forestales, las
prácticas agroforestales, entre otras.
Motivación:
La dimensión forestal de la UAF ha estado ausente en las regulaciones que hemos tenido en Colombia,
no obstante que el territorio colombiano se caracteriza en su mayor parte por ser de vocación forestal. La
generación de una cultura y de una economía forestal es un imperativo para la suerte de Colombia. Es
una gran oportunidad concebir que una numerosa parte de la población rural en Colombia dedique parte
primordial de sus esfuerzos al desarrollo forestal en suelos de esta vocación, sin renunciar a la diversidad de
actividades económicas y de cultivo propias de la economía y la cultura campesina.
ART. 3º La adjudicación de baldíos de reservas forestales se realizará a favor de personas que los vienen ocupando
de manera pacífica o los ocuparon pacíficamente antes de abandonarlos como consecuencia de
situaciones de violencia.
La adjudicación de baldíos en reservas forestales recaerá sólo sobre predios cuya ocupación, a la fecha de
promulgación de esta Ley, sea igual o superior a cinco (5) años.
Motivación:
Aunque hoy es necesario reconocer el derecho a la tierra de las familias campesinas que ocupan las
reservas forestales, ya que se trata de una ocupación histórica, masiva y que ha obedecido ante las
limitadas posibilidades del campesinado de acceso a otras tierras, en medio de situaciones generalizadas
de expulsión y desplazamiento forzado, también es necesario precaver que se sucedan nuevos eventos
de ocupación de los bosques naturales, pues estos son un valioso patrimonio natural cuya capacidad de
aporte a la economía no puede desligarse de los objetivos de conservación ambiental.
ART. 4º Sin perjuicio de las competencias de cada entidad, a partir de la promulgación de la presente Ley, las
autoridades territoriales y el INCODER adelantarán un programa de reversión de tierras baldías al Estado
en los casos en que se haya violado la norma legal según la cual nadie podrá ser adjudicatario ni adquirir
propiedades por encima del tamaño máximo de una UAF de tierras cuya condición original hubiese sido
la de baldíos al momento en que fue expedida el artículo 79 (inciso 9º) de la Ley 160 de 1994. Las tierras
revertidas se utilizarán para adjudicarse a las familias de la misma vereda y, en su defecto, del mismo
municipio, que lleven allí haciendo la ocupación en los términos en que se fija en la presente ley.
Motivación:
Se trata de visibilizar y darle aplicación a una norma que procura evitar que los baldíos sean concentrados
en unas pocas manos, lo cual representa un gran riesgo para la cultura campesina, pues facilita su extinción,
su reducción. Ese gran avance de la Ley 160 de 1994 ha caído en el olvido. Hay que rescatarlo.
ART. 5º No se podrá oponer a la adjudicación de baldíos la existencia de explotaciones mineras o de recursos
naturales no renovables ni la existencia de planes viales u otros de igual significación económica y social,
siempre que quien pretenda la adjudicación cumpla las exigencias previstas en la presente Ley.
Motivación:
La presente Ley reconoce que la ocupación de baldíos ha sido una alternativa de formación del patrimonio
de las comunidades étnicas y las familias campesinas, de tal forma que las explotaciones mineras o de
recursos naturales no renovables los planes viales u otros de igual significación económica y social, y las
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áreas de amortiguamiento de los parques naturales nacionales deben asumir el costo correspondiente, tal
como les sucedería si se tratara de propietarios a quienes el orden jurídico les reconoce diversos derechos,
entre ellos el derecho de ser indemnizados.
ART. 6º La existencia de ciertas áreas de importancia ambiental tales como pendientes, retiros a nacimientos y
corrientes de agua deberán manejarse y protegerse de acuerdo a los criterios y las técnicas de sostenibilidad
ambiental, sin perjuicio de que dichas áreas se adjudiquen a quienes cumplan los requisitos de ocupación
previstos en la presente Ley y en la legislación agraria.
Motivación:
Se suele confundir con frecuencia la necesidad de establecer ciertas formas de manejo del entorno natural
con la cuestión de su propiedad. La propiedad a favor del Estado no constituye per sé una forma de
resolver la necesidad de adecuado manejo ambiental de retiros, pendientes, etc. Incluso muchas áreas
dispersas, fragmentadas, cuya propiedad es pública o es estatal, en muchos casos se constituyen en una
barrera para su adecuado manejo ambiental.
ART. 7º La deforestación de bosques nativos a partir de la expedición de la presente Ley es causa de extinción del
dominio y de negación de la adjudicación de baldíos.
Motivación:
A diferencia de la Ley 200 de 1936, que estableció la deforestación como condición para adquirir el derecho
a la tierra, un gran avance de la Ley 160 de 1994 fue determinar que no era necesario deforestar (hacer
“mejoras”) para llegar a ser adjudicatario de baldíos. Dicha Ley validó como “mejoras” las áreas dedicadas al
uso sostenible y las prácticas de conservación de bosques (inciso 4 del artículo 69).
ART. 8º Las instituciones estatales u otras invertirán en acciones, programas y proyectos de desarrollo,
equipamientos, servicios públicos, compra o apoyo a la compra de predios y de mejoras, y en general
obras o inversiones que se requieran para atender a la realización de los derechos de la población que
ocupa dichas reservas y baldíos en los términos a que se refiere la presente Ley.
Motivación:
Un factor de éxito en la realización de los fines del Estado dentro de las reservas forestales es orientar
su debida ocupación y apoyar a quienes lo hacen en las condiciones que exige la presente Ley, por
lo cual la realización de los fines, principios y derechos constitucionales a favor de dicha población
es un paso necesario, especialmente en el actual contexto de reparación a las víctimas del conflicto.
ART. 10º El Gobierno Nacional expedirá un documento de política económica y social, a través del Consejo Nacional
de Política Económica y Social –CONPES- en el cual se determinarán las condiciones actuales que tienen las
familias campesinas y comunidades étnicas para establecer bosques, aprovecharlos y conservarlos, con el fin
de determinar las medidas que les permita a esas familias y comunidades vincularse en al desarrollo forestal y
la conservación. Entre otras medidas, el documento CONPES deberá referirse especialmente al derecho a la
tierra y a la asistencia técnica, comercial y financiera que requiere esa población rural.
Motivación:
Para acceder a los beneficios del desarrollo forestal y la conservación de bosques, se requiere crear una serie
de condiciones hoy inexistentes a favor de las familias rurales: el CIF, por ejemplo, es un instrumento muy
valioso que las familias campesinas poco pueden utilizar dada la carga financiera previa que exige, dados los
costos de la asistencia técnica y dadas las trabas y costos de la formalización de la tenencia rural.
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ART. 11º Cuando alguna norma legal exija título de propiedad a las familias rurales que tengan hasta una UAF
para acceder a créditos, subsidios, incentivos, beneficios tributarios u otro servicio del Estado, la carga de
adjudicar o de obtener dicho título es del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), siempre y
cuando el respectivo predio no haya sido objeto de alguna labor de formalización del Estado a partir de la
expedición de la Ley 160 de 1994.
Motivación:
Una de las paradojas que hoy vive el campo es que las familias rurales no pueden acceder a múltiples
servicios estatales ya que se les exige el título de propiedad. La formalización del título a las familias
campesinas y comunidades étnicas es un asunto de interés público.
CONCLUSIONES
El campesinado y las etnias también tienen derecho a asumir los retos y los beneficios de la cultura y la economía
forestal. De lo que se trata es de fijar objetivos y propiciar los medios consecuentes con ese propósito, medios que
a las familias campesinas y a las comunidades étnicas rurales nunca se les ha brindado.
Los primeros pasos serían: (i) reconocer legalmente que existe sinergia o compatibilidad entre reservas forestales y
formalización de la propiedad de las familias campesinas que a la fecha llevan varios años ocupando esos bosques;
y (ii) construir y poner en acción, en acuerdo con las familias campesinas y étnicas, propuestas que articulen sus
prácticas agropecuarias con diferentes modelos de establecimiento de bosques, su conservación y uso sostenible.
El Gobierno Nacional ha anunciado que establecerá un millón de hectáreas de plantaciones forestales, las cuales
podrían destinarse a fortalecer la economía de la población campesina de las reservas, que dicho sea de paso en su
inmensa mayoría han sido víctimas del conflicto, por lo cual dicho proyecto podría apreciarse también como parte
de un proceso de reparación colectiva.
De cara a la construcción de la paz en Colombia, es necesario, es imprescindible, repensar las reservas forestales,
pues ellas representan aproximadamente el 47% del territorio continental colombiano, están habitadas por varios
millones de personas con bajo o nulo goce efectivo de derechos y en su seno hay grandes escenarios privilegiados
para el conflicto armado, la informalidad y la criminalidad.
Medellín, mayo de 2013.
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1. ANTECEDENTES
La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria o Ley INRA, promulgada el 18 de octubre de 1996, como
consecuencia de la mala implementación del marco normativo e institucional que ampara la Reforma Agraria
de 1953 y el desconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras, pretende en términos
generales, garantizar el derecho propietario sobre la tierra; instituir un nuevo marco institucional de orden
político – administrativo a través del Servicio Nacional de Reforma Agraria1 y otro eminentemente de orden
judicial por intermedio de la Judicatura Agraria2; asimismo rescata del Decreto Ley 3464 la clasificación de la
propiedad agraria y sus extensiones definidas sobre la base del precepto constitucional: "trabajo como fuente
fundamental para retener y adquirir el derecho de propiedad agraria" igual a la máxima "la tierra es de quién la
trabaja" que técnicamente se define como función social o función económico social. Asimismo se incorporan
a la clasificación mencionada, la Propiedad Comunaria y la Tierra Comunitaria de Origen, con el fin de reconocer
los derechos de las comunidades campesinas colonizadoras y sobre todo, de las comunidades indígenas en
sus territorios.
A nivel especial y en el plano político - administrativo debemos mencionar que la Ley INRA define a la función
social como la residencia o trabajo de subsistencia destinada a lograr el bienestar familiar de acuerdo a la
capacidad de uso mayor de la tierra en el solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y
las tierras comunitarias de origen. La función económico social es definida como el empleo sostenible de la
tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de
conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de
uso mayor en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario.
La Ley de Reconducción Comunitaria 3545 promulgada en noviembre de 2006, modifica la Ley INRA manteniendo
la estructura institucional y jurídica concebida desde el año 1996; en su mayor parte, esta disposición legal se
circunscribe a incorporar redacciones y definiciones de estilo, forma e inclusive de denominación, como por
ejemplo: Ministerio de Desarrollo Sostenible por el de Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio
Ambiente en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nro. 3351.
Gestión Territorial Indígena: Acción Efectiva de Lucha Contra el Cambio Climático y la Deforestación "Programa COMSERBO Pando"Wilson Rocha
Eje Temático 2: Pueblos indígenas
1 Servicio Nacional de Reforma Agraria, esta compuesto por el Presidente de la República, actualmente por el Ministerio de Desarrollo
Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, la Comisión Agraria Nacional y el Instituto Nacional de Reforma Agraria.2 Judicatura Agraria, esta compuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los Juzgados Agrarios.
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En cuanto a las tierras comunitarias de origen y la propiedad agraria comunitaria de los pueblos y naciones
indígenas de Bolivia, se debe manifestar inicialmente que esta superficie agraria es intransferible, inembargable
y exenta del pago de todo tipo de impuestos relacionados a la tierra, sumando a esto las facultades de los
indígenas en gestión territorial según sus saberes y costumbres ancestrales, pero también la posibilidad del
Estado de expropiar un territorio indígena por causales de conservación de la biodiversidad, cuando los
recursos naturales existente en un territorio indígena se encuentren en riesgo.
2. INSTITUCIONALIDAD DE LOS PUEBLOS Y NACIONES INDÍGENAS EN BOLIVIA
En cuanto a institucionalidad de los pueblos y naciones indígenas existen diferentes niveles organizativos que
autorizan, controlan y ejercitan, respectivamente, la gestión sostenible de los recursos naturales. El análisis
orgánico, funcional y territorial, así como la identificación de los niveles organizativos y sus funciones en
relación a la gestión territorial y el manejo de los recursos naturales, podrían generar rutas críticas de asistencia
técnica y capacitación.
De manera diferenciada para las comunidades indígenas que operan en sus Tierras Comunitarias de Origen
(TCO), la gestión sostenible de los recursos naturales establece niveles de organización vigentes, basadas en
el ordenamiento territorial y la participación de los pueblos indígenas como individuos (hombres y mujeres),
familia, organización productiva comunal, comunidad misma, organizaciones productivas de segundo nivel,
Tierra Comunitaria de Origen, Municipio y Departamento.
Figura 15. Relación Orgánica de Una OFC
Fuente BOLFOR II.
La figura precedente representa una TCO con una o más comunidades al interior, de las cuales se han
desarrollado las organizaciones forestales comunitarias. El rol de control de las organizaciones matrices, se funda
en la demanda de estas organizaciones y en su reconocimiento por parte del Estado, como representaciones
legales y legítimas de las comunidades demandantes o titulares de los derechos de propiedad colectiva
sobre las Tierras Comunitarias de Origen. Lo que a su vez implica su responsabilidad respecto al manejo y
aprovechamiento de los recursos que se realizan en las Tierras Comunitarias de Origen.
Las comunidades, como base del poder de las organizaciones matrices, están representadas por sus propias
autoridades, las que a su vez, representan a la organización matriz en el seno de la comunidad. Debido a que los
directorios de las organizaciones matrices resultan insuficientes para ejercer el control sobre amplios espacios
DEPARTAMENTO
MUNICIPIO
COMUNIDAD TCO (una o más
comunidades)
OFC
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y múltiples iniciativas de manejo, que empiezan a desarrollarse en las comunidades, se hace necesario que la
autoridad comunal apoye a la organización matriz cumpliendo a su vez funciones de control en el nivel comunal.
3. LA INICIATIVA DE COMSERBO PANDO
El Programa de COnservación, Manejo y SERvicios de los BOsques de Pando “COMSERBO Pando”, es un
programa de incentivos técnicos y fi nancieros por conservación y gestión integral de los bosques, que The
Nature Conservancy, junto al gobierno nacional y gobiernos subnacionales viene trabajando en Bolivia. Esta
iniciativa está basada en el ordenamiento territorial comunitario, la redistribución de regalías forestales que
ingresan a los gobiernos subnacionales por el manejo de bosques, la generación de acuerdos voluntarios entre
el Estado y las comunidades por un ciclo de 20 años, y el diseño de planes de inversión para fortalecer las
actividades de conservación y manejo integral del bosque.
4. GESTIÓN TERRITORIAL INDÍGENA MEDIDA DE LUCHA CONTRA LA DEFORESTACIÓN Y CAMBIO CLIMÁTIC
Sin duda el proceso de organización territorial que en Bolivia ha iniciado hace más de una década, ha permitido
que muchas TCO de libre y espontánea voluntad, formulen y establezcan en la mayoría de los casos visiones de
desarrollo y gestión comunitaria que contienen explícitamente o implícitamente áreas urbanas, de producción
agropecuaria de subsistencia, de manejo y gestión de los bosques, así como de la conservación y protección
de la biodiversidad, fuentes de agua, patrimonio cultural, religiosas, etc.
Este aspecto sin duda ha sido consignado en el texto de Constitución Política del Estado, misma que establece
en sus artículo 303 y 304, en concordancia con los artículos 87, 88 parágrafo V. Numeral 4 y artículo 94 parágrafo
IV de la Ley de Autonomías, que los TIOCs asumirán las competencias de los gobiernos municipales, pudiendo
desarrollar además gestiones relacionadas a la preservación y conservación de la biodiversidad y los recursos
naturales, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales, tecnológicas, espaciales e históricas.
En este entendido, todo este proceso de gestión territorial, ahora consignado también en la normativa constitucional
vigente, ha permitido frenar la depredación de los bosques y demás recursos naturales por parte privados y otros
actores que míticamente consideran que las áreas boscosas de las TCO son tierra improductiva o deshabitada.
Asimismo, este ordenamiento territorial contribuye en los procesos de mitigación y adaptación del cambio
climático, siendo uno de los ejemplo mas claros, el proceso de adscripción voluntaria de algunos territorios
Por otro lado, es importante manifestar que
Bolivia es el tercer país del mundo con las
tasas de deforestación mas grandes y primero
a nivel latinoamericano, pues anualmente se
deforestan entre 350 mil a 400 mil hectáreas
de bosques, lo que ha hecho que desde 1975
al 2010, Bolivia haya perdido como 8 millones
de hectáreas por la deforestación, mas o
menos como 2 veces la extensión superfi cial
de país de Costa Rica. Si seguimos así en Pando,
hasta el 2100 se habrán perdido los bosques
amazónicos.
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indígenas a iniciativas como el Programa COMSERBO Pando, donde el Estado Boliviano a través de la
Gobernación del departamento de Pando y recursos de la cooperación internacional entrega incentivos
técnicos y financieros como medida de redistribución de regalías forestales por implementar sus planes
de gestión territorial, respetando la vocación productiva y de uso de suelo prevista por instrumentos
complementarios de ordenamiento territorial.
A la fecha, COMSERBO como programa
de incentivos fi nancieros y técnicos por
conservación y manejo integral de bosques
está generando resultados importantes,
pues la comunidades que reciben de
manera directa estos incentivos, han
logrado fortalecer sus actividades de
aprovechamiento integral del bosque, por
ejemplo, algunas lograron la Certifi cación
Orgánica de la Castaña (Brasilian Nuts) lo que
les permitirá incrementar sus ingresos en un
19% adicional al valor de comercialización de
gestiones pasadas, se han construido centros
de acopio para evitar la pérdida de al menos
50% de la producción de castaña por el mal
almacenamiento, la construcción de puentes
de acceso fácil y seguro a sus áreas de manejo
de bosques, pero también la elaboración
de planes de manejo para poder acceder al
aprovechamiento forestal bajo la normativa
vigente.
Figura13: Sistema Gestión Territorial Indígena, Comunidad Indígena Cururu. BOLFOR II, 2008.
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COMSERBO también está promoviendo el
aprovechamiento de productos no maderables
como la goma o caucho (siringa) y el
aprovechamiento de frutos de recolección del
bosque como el ASAI, y Majo, todo esto a partir
de la implementación de planes de manejo y
asesorías de desarrollo económico local que
permitirá garantizar la conservación del bosque
y la generación de ingresos familiares.
Wilson Rocha Vera, Boliviano, Asesor en Temas
de Gobierno y Proyectos de The Nature
Conservancy Bolivia, miembro fundador de
la Red Latinoamericana de Derecho Forestal y
Ambiental, la Asociación de Derechos Forestal y
Ambiental de Bolivia, la Asociación de Derecho
Forestal y Ambiental de La Paz- Bolivia. Docente
Universitario y voluntario en proceso de
reconocimiento y reivindicación de derechos
de uso forestal y propiedad agraria.
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LA DICOTOMÍA ENTRE DERECHOS Y RECURSOS EFECTIVAMENTE APROVECHADOS
Los pueblos indígenas en Bolivia han atravesado procesos de adaptación, intercambio cultural y transculturación
desde la época de la colonia. A lo largo de ese tiempo, y a pesar de la influencia occidental predominante, muchos
de ellos han sido capaces de preservar su cultura, formas de organización y modos de producción tradicionales, que
en la actualidad son reconocidos por tratados y convenios internacionales como la Declaración de Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, instrumento que reconoce sus derechos colectivos e individuales,
especialmente los referidos a sus tierras, bienes, territorios y recursos, cultura, identidad, lengua; empleo, salud,
educación, a la libre determinación de su condición política y al desarrollo económico.
Bolivia es uno de los países que mejor ha internalizado los contenidos de esta Declaración, resultando su actual
Constitución Política del Estado uno de los instrumentos normativos que expresan de manera más completa sus
alcances, esencialmente en aspectos como los siguientes, concernientes al desarrollo de las propias formas de
organización productiva y al aprovechamiento de recursos en sus territorios por parte de estos pueblos:
TABLA 1: CPE y Derechos de los PPII en materia de organización productiva y aprovechamiento de recursos
Autogobierno y justicia indígena
30, II, 14) Al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos, acorde a su cosmovisión. 290304, I30, II, 17)
Autonomías indígena originario campesinas
146, VII Circunscripciones especiales indígena originario campesinas
307 Respeto, reconocimiento, protección, promoción de la organización económica comunitaria.
30, II, 5) Derecho a que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado
30, II, 14) Al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos.
30, II, 18) A la participación en los órganos e instituciones del Estado.
Tierra, territorio y RR.NN.
2 Dominio ancestral sobre sus territorios.30, II, 6)394, III
Titulación colectiva de sus territorios.
30, II, 17)A la gestión territorial indígena autónomaAl uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio.
394, III Atributos de la propiedad colectiva indígena
30, II, 16)353
Elaboración propia
Por su lado, la dinámica del aprovechamiento forestal, de acuerdo a información oficial, muestra un creciente y
significativo incremento en la magnitud de derechos forestales adquiridos por comunidades campesinas e indígenas en
la última década en Bolivia, las cuales predominan en las categorías 1-3, ocupando un 79% de la totalidad de derechos
otorgados durante el año 2010 (Ver Tabla 2), por encima del 21% abarcado por las categorías 4-7, correspondientes a
categorías de usuarios con intereses meramente empresariales, de investigación y privados.
Nuevos roles de los pueblos indígenas como actores productivos vinculados al sector forestal en BoliviaWalter Benjamín Rivera Coria
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TABLA 2: Derechos Forestales Otorgados por Usuario 1998-2010 (Ha.)
Usuarios 1998 2010
1 Agrupaciones sociales del lugar 0 602.020,00 2 Comunidades campesinas 0 19.041.113,00 3 Comunidades o pueblos indígenas 121.609,00 1.769.510,00 4 113.526,00 163.611,00 5 Contratos de aprovechamiento forestal 27.721,00 225.400,00 6 Concesiones forestales 5.052.640,00 3.807.284,00 7 Propietarios privados 78.334,00 1.652.521,00
TOTAL 5.393.830,00 27.261.459,00
Fuente: ABT (2012): http://abt.gob.bo/index.php/estadistica/derechosforestales
Lo anterior se halla matizado al mismo tiempo, con el elevado índice de aprovechamiento forestal ilegal en el país, que
para una mayoría de autores habría fluctuado entre 80 a 90% del total de la actividad del sector durante los años 2004 a
20101, develando además una profunda brecha en las capacidades de atención por parte de las autoridades del sector.
Por otro lado, si bien los datos dan a entender una predominancia del sector indígena originario campesino en el
aprovechamiento de recursos forestales, la exigua y poco equitativa distribución de los ingresos es también otra variante
característica, motivada por la permanente actividad de un sector de intermediarios y rescatistas que opera beneficiándose
de las debilidades organizativas de las comunidades y de las falencias del control establecido. Los pueblos indígenas se
encuentran reconocidos tradicionalmente, como el colectivo menos favorecido en las actividades de aprovechamiento.
TENDENCIAS DE CAMBIO
El actual gobierno de Bolivia ha emprendido un proceso de desarrollo enfocado en el largo plazo, que ha estado
expresado en diferentes instrumentos maestros de planificación, como el “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, el
“Plan de Gobierno MAS-IPSP 2010-2015” y la más reciente "Agenda Patriótica del Bicentenario 2025”, en elaboración.
Ésta última se sustenta en los siguientes trece pilares: 1) Erradicación de la extrema pobreza; 2) Universalización de los
servicios básicos; 3) Salud, educación y deporte para un ser humano integral; 4) Soberanía científica con identidad propia;
5) Soberanía comunitaria financiera sin capitalismo; 6) Soberanía productiva con diversificación y desarrollo; 7) Soberanía
de nuestros recursos naturales; 8) Soberanía alimentaria y el saber alimentarse; 9) Soberanía ambiental con desarrollo
integral; 10) Integración complementaria de los pueblos con soberanía; 11) Soberanía y transparencia en la gestión pública;
12) Disfrute de nuestra felicidad, fiestas, música, ríos, sueños; 13) Reencuentro soberano con nuestra alegría y el mar2.
Las directrices gubernamentales expresadas en dichos instrumentos, se muestran firmemente encaminadas a
promover procesos de desarrollo productivo y aprovechamiento de recursos naturales, habiéndose afincado
el modelo de gobierno “el desmontaje del colonialismo, del neoliberalismo y la construcción del Vivir Bien como alternativa de desarrollo”3. Y a diferencia de gobiernos anteriores, el actual sí dispone de posibilidades de ejecutar
planificación de largo plazo para el logro de objetivos establecidos.
La actual Constitución Política del Estado y la normativa en desarrollo ha apostado por la conformación de instancias
autonómicas, reconociendo amplias prerrogativas al sector indígena originario campesino, para fortalecer sus
capacidades e instituirse como actores funcionales del desarrollo.
Lo anterior se considera como válido en la perspectiva fundamental de que los pueblos indígenas, en países de fuerte
ascendencia indígena como Bolivia; han estado permanentemente marginados del proceso productivo. Como se ha
dicho, sus formas de organización económica tradicional, fundamentalmente de índole colectiva, y vinculadas a estilos
1 LLOSA, Gonzalo (2011): “Mitigación de impactos ambientales potenciales, principalmente indirectos, asociados al proyecto de mejoramiento del camino San Buenaventura – Ixiamas – Reporte Final”; Administradora Boliviana de Carreteras – ABC; La Paz; p. 23.
2 LIDEMA (2010): “Estado Ambiental de Bolivia 2010”; Liga de Defensa del Medio Ambiente; La Paz; p. 42.3 LIDEMA (2010): “Estado Ambiental de Bolivia 2010”; Liga de Defensa del Medio Ambiente; La Paz; p. 42.
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de desarrollo que no privilegian la acumulación de capital, han perpetuado condiciones de pobreza y marginación
económica de estos pueblos con relación al resto del Estado. Las dificultades insalvables que han tenido que afrontar
han sido siempre las mismas: escasa capacitación productiva, dificultades de asociatividad y organización productiva, o
acceso al crédito. La normativa recientemente formulada pretende empezar a corregir estas falencias.
La Ley de Revolución Productiva Agropecuaria N° 144 promulgada en 2011, expresa como finalidad el logro de la
soberanía alimentaria para el Vivir Bien; haciendo hincapié en el criterio de la economía plural, entendida como la
convivencia de las distintas formas de organización económica existentes en el país "compuesta por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa”4.
La norma, en forma explícita y constituyéndose como uno de sus alcances (Art. 5), reconoce en su Art. 8 a las
comunidades indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afrobolivianas, como "Organizaciones Económicas Comunitarias − OECOM, constituidas en el núcleo orgánico, productivo, social y cultural para el vivir bien”, reconociéndoles capacidad de gestión territorial "para implementar las fases de producción, transformación, comercialización y financiamiento de la actividad agropecuaria y forestal para lograr la soberanía alimentaria y la generación de excedentes económicos" (Art. 9), garantizando su participación en los distintos sectores productivos
incluyendo el aprovechamiento forestal (Art. 10) así como en el diseño de políticas públicas (Art. 11).
Asimismo, aprueba lineamientos de apoyo por parte del sector estatal, para la gestión territorial indígena originario
campesina a través de programas financiados por el Estado en diferentes ámbitos, como la producción de semillas,
seguro agrario, apoyo técnico, establecimiento de fondos de fomento y mecanismos de crédito.
La anterior disposición legal ha sido ampliada recientemente, con la denominada Ley de Organizaciones económicas
campesinas, indígena originarias − OECAS y de Organizaciones económicas comunitarias − OECOM, de 28 de enero
de 2013. Esta disposición legal afianza la conformación de organizaciones comunitarias, bajo la misma filosofía de
economía plural, solidaria y comunitaria, para a través de mejorar las condiciones de asociatividad y competitividad
de las organizaciones productivas comunitarias, conseguir afianzar la producción y acceder a apoyo público.
En tercer lugar se halla la Ley de Promoción y Desarrollo Artesanal, de 9 de noviembre de 2012. La misma expresa
como finalidad “facilitar el acceso del sector artesanal al financiamiento, asistencia técnica, capacitación, acceso a mercados, recuperación y difusión de sus saberes, técnicas, aptitudes y habilidades de las artesanas y los artesanos, en el marco del desarrollo integral del Estado Plurinacional, creando conciencia en la población sobre su importancia económica, social y cultural”5. Esta norma se inscribe dentro del ámbito del mejoramiento y diversificación de la
producción a través del otorgamiento de valor agregado a la producción artesanal.
Finalmente, cabe hacer referencia a la normativa local, aún en desarrollo. En la actualidad tres ministerios tienen dentro
de sus lineamientos estratégicos la promoción de directrices en materia de desarrollo económico productivo orientado
a gobiernos locales. El objetivo primordial de estas instituciones consiste en promover el rol de los gobiernos locales
como agentes de desarrollo, para una articulación virtuosa de sus actores y actividades productivas; superando el
esquema anterior impuesto por el régimen de la Participación Popular, abocado a la atención de necesidades básicas;
propiciando un salto cualitativo hacia lo productivo, respaldado por los recursos de los hidrocarburos.
El espacio para regular el protagonismo de los pueblos indígenas en estos niveles es aún bastante amplio, y una vez
constituidos éstos en actores del desarrollo a nivel de OECAS u OECOMS, podrán convertirse en protagonistas en las
instancias y mecanismos del desarrollo local por establecerse en los niveles autonómicos. Al sector forestal le corresponde
un importante lugar dentro de esta índole de iniciativas productivas, de acuerdo a la vocación económica de cada futuro
núcleo de desarrollo, al resultar por definición, un espacio adecuado para la generación de encadenamientos productivos.
4 ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA: “Ley 144, de 26 de junio de 2011”.
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A MANERA DE CONCLUSIONES
En perspectiva de la economía plural y de la planificación de largo plazo, resulta imprescindible para el Derecho
Forestal boliviano, comenzar a asimilar los nuevos alcances de los roles otorgados a los pueblos indígenas,
emergentes del reconocimiento de sus derechos a la autodeterminación, al desarrollo, así como a las implicaciones
del ejercicio de sus formas de organización tradicionales y a su nueva condición de actores productivos.
El desarrollo local es otro ámbito que deberá ser considerado por la futura reforma de la normativa del sector forestal,
vinculado al rol de los gobiernos locales y al desenvolvimiento del proceso autonómico.
Debido a la presencia de un sector indígena mayoritario que participa en el ciclo productivo y de transformación de
los recursos forestales, el nuevo régimen forestal boliviano debería privilegiar la consideración de los roles que juega
este sector, orientado esencialmente por las políticas del gobierno, el derecho al desarrollo de los pueblos indígenas
que reconoce la Constitución boliviana y la planificación de largo plazo.
5 ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA: “Ley de Promoción y Desarrollo Artesanal” de 9 de noviembre de 2012.
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El derecho a la tierra y a los recursos forestales de las comunidades indígenas amazónicasde Bolivia y ColombiaSiu Lang Carrillo Yap1
I. EL DERECHO A LA TIERRA Y A LOS RECURSOS FORESTALES DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE LA CUENCA AMAZÓNICA
A pesar de compartir una historia similar, e incluso de ser parte del mismo grupo étnico que ha sido “separado”
por la frontera entre dos países, los derechos reconocidos a las poblaciones indígenas en los países de la cuenca
amazónica tienen diferencias significativas. Aún en el caso de los países que han ratificado el Convenio 169 de la OIT
(Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela2) existen diferencias importantes en los derechos reconocidos.
En este artículo vamos a abordar solo una parte de ellos, el derecho a la tierra y a los recursos forestales.
Brasil reconoce a los pueblos indígenas derechos de posesión permanente sobre sus tierras y de usufructo
exclusivo sobre los recursos forestales3, pero la Unión (es decir el gobierno federal de Brasil) es el propietario de
las tierras de los pueblos indígenas4.
Perú reconoce a las comunidades nativas5 derechos de propiedad sobre las tierras en las que están ubicadas
sus viviendas y las tierras agrícolas, sobre las tierras con aptitud forestal las comunidades tienen derecho de
cesión en uso. De acuerdo a las normas peruanas los recursos naturales son patrimonio de la nación6, por lo que
las comunidades nativas solo tienen un derecho de uso sobre los recursos forestales.
Bolivia7, Colombia8, Ecuador9 y Venezuela10 reconocen a las comunidades indígenas derechos de propiedad
sobre sus tierras. En el caso de los recursos forestales solo Colombia reconoce que son de propiedad de las
comunidades indígenas11; Bolivia, Ecuador y Venezuela les otorgan a las comunidades indígenas derechos de
uso sobre los recursos forestales.
1 Abogada. LL.M. En Georg-August-Universität Göttingen, candidata al doctorado en derecho.2 http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312314:NO3 Asssembléia Nacional Constituinte (05.10.1988): Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 231, §2.4 Ibidem. Art. 20, XI.5 La legislación peruana denomina „comunidades nativas“ a las comunidades indígenas amazónicas.6 Congreso Constituyente Democrático (31.12.1993): Constitución Política del Perú. Art. 66.
Congreso de la República del Perú (25.06.1997): Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Ley
26821. Arts. 1 y 4.7 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado. Art. 394, §3.8 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia. Artículos 63 y 329.9 Asamblea Constituyente (20.10.2008): Constitución de la República del Ecuador. Art 57.10 Asamblea Nacional (20.12.1999): Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Art. 119.11 Corte Constitucional de Colombia, sentencia del 13.09.1993. Sentencia No. T-380/93. Numeral 12.
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Entre los países mencionados, Bolivia y Colombia han desarrollado un marco normativo con un amplio
reconocimiento de los derechos de las comunidades indígenas. Debido a los avances logrados en Bolivia
y Colombia es relevante conocer ¿Cuál es la extensión de los derechos a la tierra y a los recursos forestales
reconocidos en ambos países?, ¿Cuáles son las limitaciones establecidas en sus normas a estos derechos?,
¿Cuáles son las semejanzas y diferencias entre las normas que regulan el derecho a la tierra y a los recursos
forestales de las comunidades indígenas en Bolivia y Colombia?, y finalmente ¿Cuáles son los desafíos que
enfrentan ambos procesos?.
II. EL DERECHO A LA TIERRA Y A LOS RECURSOS FORESTALES EN LAS COMUNIDADES INDÍGENAS DE BOLIVIA Y COLOMBIA
El proceso de reconocimiento del derecho a la tierra y a los recursos forestales de las comunidades indígenas
en Bolivia es tardío. A nivel constitucional, la Constitución de 1967 después de las reformas de 1994
menciona por primera vez el derecho de las comunidades indígenas a las tierras comunitarias12 en forma de
“tierras comunitarias de orígen”, sin mencionar si este era un derecho de propiedad, de posesión o de uso13.
Anteriormente la ley de reforma agraria de 1953 había reconocido el derecho a la tierra de las comunidades
indígenas, considerándolas como propietarias privadas14. Este proceso no funcionó, pues fue recién en 1990
que por presión de la población indígena el gobierno comenzó a reconocer sus territorios15, la reforma
constitucional de 1994 fue resultado de estos cambios.
Posteriormente, el proceso de reconocimiento de las “tierras comunitarias de origen” fue impulsado por la
llamada “segunda ley de reforma agraria” de 1996 según la cual las comunidades indígenas tienen títulos de
propiedad colectiva sobre las tierras comunitarias de origen, esta norma también reconoce el derecho de las
comunidades a usar sus recursos naturales renovables16.
A pesar de estas normas a fines del año 2000 solo 2.8% de las tierras solicitadas por la población indígena de
todo el país estaban tituladas17. Es después del 2000 que este proceso tiene avances avances importantes,
incluyendo la participación de los pueblos indígenas y el reconocimiento de sus derechos territoriales en la
Constitución de 200918.
En Colombia, las comunidades indígenas son denominadas “resguardos”. Los resguardos existen desde la colonia
española, fueron mantenidos por Bolivar19 y fueron objeto de numerosas normas20 sin que esto signifique que las
comunidades indígenas hayan tenido un control real sobre sus territorios durante toda la etapa republicana, de
hecho el gobierno colombiano expidió normas para la privatización y disolución de los resguardos21.
12 Schilling-Vacaflor, Almut (2010): Recht als unkämpftes Terrain. Die neue Verfassung und indigene Völker in Bolivien. Baden-Baden:
Nomos Verlagsgesellschaft (Studien zu Lateinamerika, 17). Página 69.13 Asamblea Constituyente de Bolivia: Constitución Política de Bolivia de 1967 con reformas de 1994, del 12.08.1994. Art. 171.14 Revolución Nacional de Bolivia (02.08.1953): Decreto Ley 3464. Artículos 57 y 58.15 Fundación Tierra (2011): Informe 2010. Territorios indígena originario campesinos en Bolivia. entre la Loma Santa y la Pachamama.
La Paz – Bolivia. Página 14.16 Congreso Nacional de Bolivia (18.10.1996): Ley 1715. Art. 3, III.17 Fundación Tierra (2011): Informe 2010. Territorios indígena originario campesinos en Bolivia. entre la Loma Santa y la Pachamama.
La Paz – Bolivia. Página 14.18 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.19 Rodríguez, Gloria Amparo: Breve reseña de los derechos y de la legislación sobre comunidades étnicas en Colombia. Universidad
Página 18.20 Ibidem. Páginas 30-33.21 Barié, Cletus Gregor (2003): Pueblos Indígenas y derechos constitucionales en América Latina: un panorama. 2. Edición. Editorial
Génesis, La Paz, Bolivia. Página 264.
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No obstante el reconocimiento de la existencia de los resguardos en las normas internas desde la época
colonial, la Constitución de 1991 es la primera constitución colombiana que reconoce la propiedad colectiva
de las poblaciones indígenas sobre los resguardos22 ,este derecho es actualmente desarrollado por la segunda
ley de reforma agraria de 199423 y su reglamento24.
2.1. Semejanzas
2.1.1. El derecho a la autodeterminación y el derecho de propiedad sobre la tierra
Las Constituciones de Bolivia y Colombia reconocen dos tipos de derechos de control sobre el territorio
a las comunidades indígenas:
1) El derecho de propiedad colectiva sobre la tierra, el mismo que en el caso de las comunidades
indígenas tiene características propias como es el tratarse de un derecho inalienable, imprescriptible
e inembargable (Colombia25 y Bolivia26), indivisible e irreversible (Bolivia). Este derecho también
es reconocido a otras entidades colectivas como las comunidades campesinas (Bolivia) u otros
grupos étnicos (Colombia).
Tanto en Bolivia como el Colombia, el derecho a la propiedad colectiva sobre la tierra de las
comunidades indígenas es desarrollado en leyes de reforma agraria de segunda generación que
están orientadas al desarrollo rural. Asimismo en ambos países las tierras de las comunidades
indígenas deben cumplir la función social y ambiental establecida en el derecho de propiedad27.
El derecho a la propiedad colectiva sobre la tierra está enraizado en la institución del derecho
de propiedad el mismo que está vinculado históricamente con las libertades ciudadanas y que
es parte de los derechos fundamentales, sociales y económicos28. Como tal es reconocido no
solo a las comunidades indígenas sino también a otros grupos de personas. Debido a su carácter
fundamental, la mayoría de países de la cuenca amazónica reconocen formalmente este derecho
a las comunidades indígenas.
2) El derecho a la autodeterminación, a través de los territorios indígena originario campesinos (Bolivia29)
y los territorios indígenas (Colombia30). El reconocimiento de este derecho a las comunidades
indígenas les otorga un mayor control sobre sus territorios que el derecho de propiedad colectiva,
pues ya no se trata solamente del derecho de propiedad, sino también del derecho al autogobierno31.
22 Jaramillo, Juan Fernando (2011): The Colombian Constitution of 1991 and the Revolution of Rights. En: Anna Barrera, Detlef Nolte
und Almut Schilling-Vacaflor (Editores): New Constitutionalism in Latin America from a Comparative Perspective: A step Towards
Good Governance? Conference Proceedings. German Institute of Global and Area Studies (GIGA, Hamburg). 25-26 Noviembre 2010.
Hamburg, Páginas 29–30.23 Congreso de Colombia (05.08.1994): Ley 160 de 1994. En: Diario Oficial (41.479).24 Presidente de la República de Colombia (07.12.1995): Decreto 2164. Por el cual se reglamenta parcialmente el [Capítulo XIV de
la Ley 160 de 1994] en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución,
reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.25 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia. Artículos 63 y 329.26 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Artículo 394, III.27 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia. Art. 58.
Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado. Art. 393.28 Ludescher, Monika (2004): Menschenrechte und indigene Völker. Frankfurt am Main: Peter Lang. Páginas 285-286.29 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Arts. 269 y 289.30 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia.Artículo 286.31 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Artículo 290.
Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia. Artículo 287.
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Las Constituciones de Bolivia y Colombia reconocen que el autogobierno de los territorios
indígenas será realizado siguiendo sus normas e instituciones (Bolivia32), usos y costumbres
(Colombia33), es decir la aplicación del derecho consuetudinario en los territorios indígenas.
Ambas Constituciones definen las competencias que serán ejercidas en los territorios indígenas
en coordinación con los gobiernos nacionales y locales. Algunas de las competencias vinculadas al
control sobre el territorio son el diseño de políticas, planes y programas de desarrollo económico
y social (Colombia34), la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y uso de suelos
(Bolivia35), la promoción las inversiones públicas en su territorio (Colombia36), la planificación y
gestión de la ocupación territorial (Bolivia37), velar por la preservación de los recursos naturales
(Colombia38), la gestión y administración de los recursos naturales renovables (Bolivia39).
En ambos países los derechos de autodeterminación reconocidos a los territorios indígenas son
colocados en el marco del proceso de descentralización. En Colombia los territorios indígenas son
reconocidos por la Constitución como “entidades territoriales” junto a los departamentos, los distritos
y los municipios40 por lo que formalmente son parte del proceso de descentralización del país. En
Bolivia los territorios indígena originarios campesinos son parte de la organización territorial del
país junto a los departamentos, provincias y municipios41, por lo que su formación, competencias y
funcionamiento son regulados en la ley marco de autonomías y descentralización de 201042.
En ambos casos se trata del reconocimiento del derecho a la autodeterminación interna, que se da
al interior de Estados Nacionales y que es parte de los procesos de democratización de países con
pasado colonial43. Estos procesos de democratización deben considerar el derecho al desarrollo de
las poblaciones indígenas que está profundamente vinculado al derecho a la autodeterminación44.
2.1.2. Avances en el otorgamiento de títulos de propiedad
Tanto Colombia como Bolivia han avanzado en el otorgamiento de títulos de propiedad colectiva a
sus poblaciones indígenas. En el 2012 el 26% de la región amazónica de Bolivia45 y el 53% de la región
amazónica de Colombia46 eran territorios reconocidos a las poblaciones indígenas, para Colombia esto
significa el reconocimiento de practicamente todas sus tierras indígenas en la Amazonía.
32 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Artículo 290.33 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia.Artículo 330.34 Ibidem.35 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado. Art. 304, N°. 4.36 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia.Artículo 330, N° 3.37 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Art. 304, N° 15.38 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia.Artículo 330, N° 5.39 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado.Art. 304, N° 3.40 Asamblea Nacional Constituyente (04.07.1991): Constitución Política de Colombia.Artículo 286.41 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado. Artículo 269.42 Asamblea Legislativa Plurinacional (19.07.2010): Ley N°. 031. Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.43 Thürer, Daniel; Burri, Thomas (2013): Self-Determination. En: Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law
(Editor): Max Planck Encyclopedia of Public International Law: Heidelberg y Oxford University Press, Páginas 1–17. Párrafos 33 y 34.44 Strydom, Hendrik A. (2013): Environment and Indigenous Peoples. En: Max Planck Institute for Comparative Public Law and
International Law (Editor): Max Planck Encyclopedia of Public International Law: Heidelberg y Oxford University Press, Páginas 1–7.
Párrafo 5.45 Amazon 2012. Protected Areas. Indigenous Territories. (2012): Amazon Geo-Referenced Socio-Environmental Information Network
- RAISG.46 Ibidem.
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2.2. Diferencias
2.2.1. Derechos sobre los recursos forestales
En Bolivia el Estado reconoce derechos de uso y aprovechamiento sobre los recursos naturales mas no
derechos de propiedad, los que permanecen en la población boliviana quien es representada por el
Estado47. En ese sentido las comunidades indígenas bolivianas no tienen derechos de propiedad sobre
los recursos forestales, sino solo derechos de uso y usufructo.
La legislación colombiana no define si las comunidades indígenas tienen derechos de propiedad sobre
los recursos forestales48. El Código de Recursos Naturales Renovables establece que el ambiente es
“patrimonio común” y que “los recursos naturales pertenecen a la nación”, sin embargo esta norma
también establece la posibilidad de tener derechos de propiedad privada sobre los recursos naturales
renovables los que están sujetos al límite de la función social de la propiedad49.
Frente a esta falta de claridad, la Corte Constitucional de Colombia, en una sentencia que interpreta el
Convenio 169 de la OIT junto a la Constitución de 1991, reconoce el derecho de propiedad colectiva de
las comunidades indígenas sobre los recursos naturales renovables que están ubicados en su territorio50.
Este derecho está sujeto a las limitaciones establecidas en la Constitución y en las normas nacionales51.
2.2.2. Avances en la aplicación del derecho a la autodeterminación
En Bolivia la ley marco de autonomías y descentralización52 regula el funcionamiento de la autonomía
indígena originaria campesina junto a los otros tipos de autonomías (departamental, municipal y regional)
estableciendo el procedimiento para su formación53. Paralelamente, antes de la expedición de esta ley, doce
municipios54 tuvieron un referendum para que la población decida el establecimiento de las autonomías
indígenas originario campesinas en sus territorios, siendo aprobada por once municipios55.
A pesar de las dificultades que enfrenta la creación de autonomías indígenas en Bolivia56, su proceso
muestra mayores avances que la creación de territorios indígenas en Colombia donde la ley orgánica
de ordenamiento territorial practicamente no los menciona57, y donde no ha sido creado ninguna
entidad territorial indígena.
47 Asamblea Constituyente de la República de Bolivia (07.02.2009): Constitución Política del Estado, vom 10.12.2007. Artículo 349.
Congreso Nacional de Bolivia (12.06.1996): Ley Forestal N° 1700. Artículo 4.48 Roldán Ortega, Roque (2004): Models for recognizing indigenous land rights in Latin America. The World Bank Environment
Department. Washington, DC (Biodiversity Series, Paper N° 99). Disponible en internet bajo: http://siteresources.worldbank.org/
GLOBALENVIRONMENTFACILITYGEFOPERATIONS/Resources/Publications-Presentations/Biopublication2005ModelsforRecognizing.
Ver también: Rojas Garzón, Biviany (2009): REDD en territorios indígenas de la cuenca amazónica. ¿Serán los pueblos indígenas los
49 Presidente de la República de Colombia: Decreto 2811 del 18 de diciembre de 1974. Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Artículos 1,42 y 43.50 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia del 13.09.1993. Sentencia No. T-380/93. Parágrafo 12.51 Ibidem. Parágrafo 13.52 Asamblea Legislativa Plurinacional (19.07.2010): Ley N°. 031. Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.53 Ibidem. Capítulo IV.54 Se debe tomar en cuenta que son los municipios con población indígena y no los territorios indígenas originario campesinos los
que han aprobado la creación de las autonomías mediante referendum. Se espera que ese proceso tambíén sea realizado en los
territorios indígenas.55 Plata, Wilfredo (2010): De Municipio a Autonomía Indígena. Los once municipios que transitan a la Autonomía Indígena Campesina.
indígenas en Bolivia. La Paz - Bolivia, Páginas 247–272.
56 Fundación Tierra; Oxfam (2013): Información AIOC. Sumario de noticias. Fundación Tierra; Oxfam. Disponible en internet en: www.
ftierra.org. Páginas 4,5, 10 y 14.
57 Congreso de Colombia: Ley 1454. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, del 29.06.2011. En: Diario Oficial. Artículo 29, numeral 2.
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III. DESAFÍOS DE BOLIVIA Y COLOMBIA EN EL PROCESO DE RECONOCIMIENTO DE DERECHOS A LA TIERRA Y A LOS RECURSOS FORESTALES A LAS COMUNIDADES INDÍGENAS AMAZÓNICAS
Tanto Bolivia como Colombia tienen procesos innovadores que enfrentan dificultades en el diseño de las
normas y en su aplicación. En el caso de Bolivia, se afirma que la ley marco de autonomías y descentralización
debe ser mejorada para facilitar que los territorios indígenas originario campesinos pueda cumplir los requisitos
para formar autonomías indígenas. En Colombia la ley orgánica de ordenamiento territorial no regula las formas
de establecimiento de las entidades territoriales indígenas.
Asimismo ambos países enfrentan conflictos sociales por la explotación de recursos naturales, por la construcción
de carreteras y por la violencia armada (Colombia). En el caso de Colombia, la violencia armada es un problema
que afecta profundamente a las comunidades indígenas58 cuya gravedad ha generado la expedición de la
sentencia T-025 de 2004 y posteriores medidas cautelares de la Corte Constitucional.
Por otro lado, el proceso de reconocimiento de derechos territoriales requiere comunidades indígenas
organizadas, capaces de gestionar sus territorios. El logro de este objetivo significaría romper con la herencia
colonial que aún subsiste en la cuenca amazónica.
58 http://www.siidecolombia.gov.co/CMS/opiac.aspx
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La aplicabilidad eficiente y efectiva de los instrumentos de política pública para la (plena) Gobernanza Forestal requiere
de cambios estructurales y organizacionales que permitan gestionar en pro de una dinámica virtuosa y necesaria entre
las divisiones político administrativas y las ecosistémicas, mediante la implementación de mecanismos multicriteriales
y ampliamente participativos.
En lo estructural se requiere modelos de gestión articulados y diferenciados entre los diversos niveles de gobierno a
través de instituciones e instancias de decisión descentralizadas pero alineadas a objetivos comunes. Usualmente la falta de
efectividad en las estrategias de Gobernanza Forestal surge por el desconocimiento de los efectos de políticas nacionales
que en ocasiones provocan resultados ambiguos que terminan por impulsar la degradación y deforestación de los bosques.
Hoy en día las demandas sociales como las ambientales obligan a las instituciones a coordinar acciones de forma interinstitu-
cional e intersectorial; por tal razón, las Gobernanza Forestal debe derivarse de un Plan de Desarrollo que promueva un "Buen
Vivir". Este Buen Vivir entendido como un proceso de desarrollo equitativo, sostenible y sustentable en un contexto de "cambio
climático" que requiere la implementación de acciones de mitigación y adaptación; acciones que influyen en la gestión forestal.
Considerando un escenario mundial político - económico complejo es poco probable se lleguen a consensos en
materia ambiental, es evidente que la normativa forestal debe priorizar su enfoque en lo local; es decir, donde
actualmente se localizan bosques y en zonas que pueden consolidar corredores ecológicos.
En tal virtud, en áreas boscosas se requiere del involucramiento pleno y efectivo de las comunidades asentadas, para esta
finalidad es necesario regular las instancias de participación de las mismas pero con niveles diferenciados de gestión que
contemplen lo global, regional, nacional, zonal, local, etc.; cada uno estos niveles deberán diseñar, concertar, generar, imple-
mentar y monitorear objetivos de desarrollo a través de indicadores multidimensionales con sus respectivas escalas y metas.
Es indispensable que estos procesos participativos se generen desde las instituciones y el ejercicio de derechos
asociados a los bosques como actor de derecho. Por ejemplo: en el caso del Ecuador se reconoce a la Naturaleza como
sujeto de derechos y se garantiza sus derechos a través de la Constitución; adicionalmente, se cuenta con objetivos
de desarrollo, políticas nacionales y sectoriales que promueven el ejercicio de derechos. Cabe señalar que estos
objetivos de desarrollo promueven la coordinación intersectorial y interinstitucional; un ejemplo claro de coordinación
multisectorial es el Comité Interinstitucional de Cambio Climático, creado en octubre de 2010 y conformado por:
La Participación como mecanismo para promover Gobernanza Forestal en un enfoque multicriterialAlejandro Minaya M.
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural
Ministerio de Ambiente
Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos
Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y
Competitividad
Ministerio Coordinador de Desarrollo Social
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración
Secretaria Nacional del Agua
Secretaria Nacional de Gestión de Riesgos
La Gobernanza debe buscarse de manera integral, es necesario el fortalecimiento y rediseño institucional que per-
mita la interpretación y preferencias de los actores bajo las diversas dimensiones relevantes en la toma de decisio-
nes. Para el caso específico de la Gobernanza Forestal es necesario existan o se generen instancias de coordinación
que vinculen a diversos actores e instituciones con objetivos comunes.
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En lo organizacional se requiere el desarrollo e implementación de nuevas metodologías, estrategias y
normatividad que deriven en política pública (regulación y control), donde la participación de todos los actores
sean vinculados bajo una serie de indicadores que promuevan transparencia y rendición de cuentas. Usualmente,
las actividades económicas que realizan las comunidades en las inmediaciones de zonas forestales atentan contra
la resiliencia de las mismas, provocando un constante deterioro que conduce a la transformación del uso de suelo.
Es recomendable se levante una línea base bajo un enfoque multidisciplinario que genere indicadores propios de
las dimensión social, económica, cultural, política, tecnológica, entre otras de relevancia; la línea base deberá incluir
un mapeo de actores en el que se reflejen las necesidades a corto y mediano plazo de las comunidades; el mismo
que deberá incluir las preferencias y valores de cada actor para cada indicador generado.
Así mismo, es necesario el levantamiento de los bienes y servicios ambientales de la zona de análisis para realizar
una evaluación económica total con la finalidad de visibilizar los beneficios apropiables y no apropiables de las áreas
forestales. Esta información permitirá establecer mecanismos de incentivo y desincentivo o en su defecto punitivo.
Todo mecanismo deberá ser evaluado bajo el mismo conjunto de indicadores multidimensionales y deberá ser
socializado y evaluado con los actores relevantes; en sí, es un proceso dinámico y democrático que requiere de la
transparencia del método de generación de cada indicador.
Esta dinámica permitirá identificar las necesidades de intervención de política pública que promuevan el desarrollo y
consolidación de actividades económicas sustentables, inversión pública que genere cambios estructurales deseables
que minimicen las afectaciones al capital natural y creación de mecanismos de compensación. Adicionalmente, se deberá
identificar aquellos sectores que se benefician de los bienes y servicios ambientales que proveen estas áreas, en busca de
mecanismos que generen alianzas público-privadas para la conservación, manejo y reparación de las áreas forestales; o
a través de estándares vinculantes a lo denominado "Responsabilidad Social Corporativa". Con la información generada,
se deberá generar metodologías generales que permitan establecer planes de intervención y mecanismos de correspon-
sabilidad exigibles con los actores que se beneficien de manera directa e indirecta; sin embargo, la evaluación e imple-
mentación de políticas públicas deben considerar las particularidades de cada localidad, su complejidad y los resultados
esperados en especial con las comunidades y con los sectores que se beneficien de los bienes y servicios ambientales.
Es deseable vincular de manera activa a la comunidad al igual que otros actores para la toma de decisiones y los
resultados esperados de la política pública; sin embargo estos procesos deben ser contrastados en escenarios
optimistas, pesimistas y plausibles con la finalidad que se identifiquen riesgos y se promuevan estrategias donde los
actores activen acciones contingentes en caso de necesitar.
Como se aprecia, la propuesta requiere absoluto compromiso de los actores; por lo que, se debe precautelar que
todo mecanismo tenga corresponsabilidad y exigible para evitar ineficacia en la aplicación de políticas en pro de una
Gobernanza Forestal. Este tipo de gestión con enfoque multidisciplinario requiere de un alto grado de identificación
a nivel territorial, no solo de los actores en el territorio sino en especial de las instancias institucionales que puedan
coordinar acciones que apalanquen la consecución de condiciones estructurales y particulares que beneficien al
sector forestal en un contexto de adaptación y mitigación al cambio climático.
El enfoque que resalta la propuesta de participación como una condición necesaria para la mejora del derecho
forestal, pero no suficiente si la toma de decisiones se mantiene a través de instituciones centralizadas, sin capacidad
de gestión y con el uso de métodos y metodologías reduccionistas y crematísticas. Son evidentes las limitaciones de
las evaluaciones costo-beneficio para analizar la complejidad de las relaciones socio - ambientales; así como la falta
de instancias de coordinación en esquemas institucionales sectorializadas.
Finalmente, estos procesos de generación de indicadores multidimensionales pueden ser costosos; sin embargo,
es necesario se promueva el uso de este tipo de metodología para motivar la generación y reconocimiento de
mercados emergentes. Estos mercados emergentes son insuficientes para regular el sector forestal; sin embargo a
corto plazo pueden contribuir a financiar acciones que requiere el sector forestal.
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Autonomía legislativa y el cambio climático en un escenario de gestión de riesgos
Bolivia posee una variedad de contrastes geográficos y un nivel de biodiversidad extremadamente alto, cuenta con
53 millones de hectáreas de cobertura forestal, debido a este importante recursol el país se encuentra ubicado en
el quinto lugar del continente americano, después de Canadá (765 millones de Ha.), Brasil (488 millones de Ha.),
Estados Unidos (aproximadamente 300 millones de Ha.) y Perú (casi 85 millones de Ha.), la cordillera de los Andes
divide al territorio en tierras bajas y tierras altas que las caracteriza diferentes climas, frio, seco, templado, húmedo,
por lo que el cambio climático impacta de manera muy diferenciada a las diferentes ecoregiones del país.
Las tierras altas son más afectadas por las sequias, las heladas y granizadas, y en ciertas zonas por inundaciones.
Mientras las tierras bajas son más afectadas por inundaciones, desbordes de los ríos, surazos e incendios forestales.
Y al respecto la dimensión de las inundaciones de los últimos años no se debe solamente al cambio climático sino
también a los desbosques masivos que se producen a causa de la expansión de la frontera agrícola sobre todo. A su
vez la deforestación implica la quema de bosques que es la principal causa de las emisiones de efecto invernadero
en el país, así mismo en otros sectores los bosques protegen cabeceras de ríos y su pérdida implica una drástica
reducción de agua y de lluvias, que en zonas de suelo frágil y de alta pendiente se suman derrumbes, mazamorras
y la pérdida de infraestructura.
Los glaciares son indicadores del clima porque responden en tiempo real a la variabilidad del clima y su acelerado
retroceso es resultado del cambio climático, lo que pone en riesgo el suministro de agua potable y de energía en
determinadas ciudades que también repercute en una menor productividad agrícola y ganadera comprometiendo
la seguridad alimentaria.
Un estudio publicado en la revista académica Cryosphere(2013), revela que los glaciares de los Andes Tropicales –que
cruzan Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador y Bolivia- se han reducido en promedio entre un 30% y un 50% desde la
década de los setenta a la fecha y considerando que somos uno de los tres países tropicales junto a Ecuador y Perú, que
dependemos de agua glaciar para el abastecimiento de agua potable a diferentes ciudades, deberíamos comenzar a
preocuparnos sobre cómo enfrentar el problema de escasez de agua, esto entre muchos otros problemas que cada vez
son más frecuentes e intensos, ocasionando impactos sociales, económicos y en la salud.
Bolivia carece de recursos económicos y capacidades para enfrentar estos desastres de tendencia irreversible. A lo
que se suman las respuestas débiles y lentas del Gobierno, ya que las medidas de adaptación no son una prioridad
en sus políticas de desarrollo.
MARCO LEGAL
Los mecanismos legales que existen sobre cambio climático en el país, están referidos a la Ley 1576 del 25 de julio de
1994, que ratifica la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y la ley 1988
del 22 de julio de 1999, que ratifica el Protocolo de Kioto (PK).
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Andrea Bedregal
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La actual Constitución Política del Estado no establece nada en específico referente a cambio climático en cuanto
a competencias, de manera general las políticas referentes a medio ambiente se concentran en el nivel central del
Estado ya que establece como competencia privativa del nivel central del Estado la política de tierra y territorio y la
política general de biodiversidad y medio ambiente (art. 298 – I) y como competencia exclusiva la política forestal y
régimen general de suelos, recursos forestales y bosques y políticas de planificación y ordenamiento territorial (art.
298 –II). Dejando muy poco margen de participación en la materia a las entidades territoriales autónomas.
La ley Marco de Autonomías y Descentralización establece en el art. 88 (Biodiversidad y medio Ambiente) inciso
III numeral 3, en concordancia con la CPE artículo 298, que el nivel central tiene la competencia exclusiva de
formular, aprobar y ejecutar la política de cambio climático del Estado Plurinacional, así como la normativa para su
implementación, no descentraliza esta facultad ya que no establece nada específico respecto a políticas de adaptación
al cambio climático como competencia de las diferentes autonomías. Pero en su artículo 100 (Gestión de riesgos y
atención de desastres naturales) en concordancia con la CPE art. 297 se incorpora la competencia residual de gestión
de riesgos, estableciendo que los gobiernos departamentales tienen las competencias exclusivas referente al tema de:
Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo
correctivo como prospectivo.
De normar, diseñar y establecer políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias
y permitir la recuperación por desastres en el nivel departamental.
Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en
el país, de acuerdo a la clasificación del riesgo.
En cuanto a los gobiernos municipales establece las competencias exclusivas de:
Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo
correctivo como prospectivo.
Generar e integrar la información sobre amenazas de orden meteorológico, geológico, geofísico y
ambiental.
Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en
el país, de acuerdo a la clasificación de riesgo.
Definir políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias y permitir la recuperación
por desastres en el nivel municipal.
Y respecto a los gobiernos de las autonomías indígena originaria campesinas establece que desarrollarán y
ejecutarán sus sistemas de prevención y gestión de riesgos en el ámbito de su jurisdicción acorde al manejo integral
que históricamente tienen de sus territorios y los conocimientos ancestrales sobre el hábitat que ocupan.
Pudiendo así implementar medidas de adaptación al cambio climático como medidas de contención de riesgos ya
que los impactos climáticos son considerados eventos extremos que sufre la población y a los cuales debe enfrentar
y sobreponerse.
La ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para el Vivir Bien regula de manera amplia y específica la
temática de Cambio Climático, pero si bien establece directrices de políticas generales a aplicarse por el nivel central,
también denota un reconocimiento a la gestión descentralizada porque establece la integración del enfoque de
reducción del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático en los programas y proyectos de desarrollo del
nivel central del Estado y de las Entidades Territoriales Autónomas, fortaleciendo las capacidades institucionales y
mejorando los procesos de coordinación entre las entidades competentes en la planificación, gestión y ejecución
de intervenciones en esta materia, en el marco de sus competencias y el fortalecimiento de los procesos de gestión
territorial en las entidades territoriales autónomas y en los territorios, con un enfoque de gestión de riesgos y de
adaptación al cambio climático. (art. 17).
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Normativa que si se la analiza y gestiona de manera descentralizada respetaría las necesidades de cada región, de
lo contrario resulta en políticas generales de adaptación que no llegan a ser eficientes al momento de enfrentar los
impactos tan diferenciados en las distintas áreas del país.
INSTRUMENTOS AUTONÓMICOS
El régimen autonómico tiene el fin de distribuir las funciones político-administrativas del Estado de manera
equilibrada y sostenible del territorio, la autonomía es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial
de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la CPE y en la ley de Autonomías que implica la
igualdad jerárquica entre entidades territoriales y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y
ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, lo que destaca tres connotaciones importantes: la no dependencia
jerárquica del Estado, la capacidad de crear un ordenamiento jurídico y de autogobernarse dentro del marco de sus
competencias que la CPE y la Ley especifica les otorga.
La organización territorial del Estado reconoce las autonomías:
Departamentales
Regionales
Municipales
Indígena originaria campesinas (IOCs)
Los cuales tienen facultad de legislar excepto la autonomía regional, y las leyes que elaboren estas autonomías
deben ser cumplidas en sus territorios.
Este proceso autonómico se concreta en la elaboración de los siguientes instrumentos legales que les permite
ejercer sus competencias:
El Estatuto Autonómico Departamental
Carta Orgánica Municipal
Estatuto de Autonomía Indígena Originaria Campesinas
Que se constituyen en la norma básica institucional la ley fundamental y del departamento y del municipio que
determina los lineamientos de la autonomía, tanto departamental, municipal e Indígena originaria campesinas,
declara los principios que regirán el sistema, su modelo de organización, de crecimiento y distribución de recursos,
de tal manera que se constituye en el instrumento político y jurídico que posibilita la fijación de una serie de
derechos, determinando las atribuciones y funciones de los gobiernos autónomos así como los procedimientos a
través de los cuales estos deberán desarrollar sus actividades.
GESTIÓN DE RIESGOS
Por lo que a través de una gestión de incidencia legislativa y de participación social que es la base de estos
instrumentos legales, y de la descentralización legislativa, se pretende incorporar medidas de adaptación al cambio
climático a través de una perspectiva de políticas de reducción de riesgos, siendo esta una competencia exclusiva,
en base al régimen jurídico de distribución competencial y de acuerdo a la competencia residual de Gestión de
Riesgos y Atención de Desastres Naturales que otorga la LMAD artículo 72, en concordancia con el Parágrafo II
del artículo 297 de la CPE, que facultando a los gobiernos autónomos a normar, medidas de gestión de riesgos
y atención de desastres naturales que respondan a la realidad heterogénea del país, está habilitando a que las
variaciones extremas y los cambios de largo plazo en las condiciones bioclimáticas que generan considerablemente
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impactos ambientales y socioeconómicos de importancia a causa del cambio climático se incluyan de manera
específica como indicadores preponderantes de riesgo a considerar y que como resultado de estos indicadores se
generen medidas de adaptación al cambio climático.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Puesto que las emergencias climáticas en el país continúan siendo consideradas “desastres naturales” se tiene una
actitud pasiva ante estos eventos que por ser naturales se les considera inevitables o una fatalidad del destino.
Por eso es que sorprenden y no se toman medidas necesarias para evitar o disminuir sus impactos. Por lo que la
información del tema y su sociabilización es clave para su gestión.
Por otra parte, si bien se sabe que por ejemplo la deforestación aumenta la escorrentía del agua, y tiene efectos
devastadores como los anteriormente mencionados, no se toman medidas eficaces para reducirla, contrariamente
la tasa de deforestación se incrementa año tras año, gracias a la distribución de tierras que se realiza sin tomar en
cuenta normas como los Planes de Ordenamiento Territorial y de Uso de Suelo o la ampliación de la frontera agrícola
incentivado por políticas netamente agrarias y políticas nacionales de desarrollo que no están considerando los
problemas que se generan en las distintas regiones.
La situación es preocupante por lo que es necesario generar incidencia legislativa para que las medidas de
adaptación sean locales y se construyan de abajo hacia arriba, en este sentido, con el respaldo normativo y la
autonomía legislativa, lo ideal y lo que se pretende es generar políticas complementarias, tomando en cuenta los
diferentes escenarios y realidades, generando diagnósticos locales, y que a través de su implementación se pueda
ejecutar medidas particulares de adaptación que sean más eficientes.
Desarrollar y mejorar la capacidad de prevención y gestión de riesgos ante eventos climáticos extremos, con énfasis en
las regiones con sistemas de vida más vulnerables al cambio climático, realizar estudios, proyectar escenarios a corto y
largo plazo y en función a eso comenzar a adaptarnos. Como bases y orientaciones del Vivir Bien, a través del desarrollo
integral en cambio climático tal como lo establece la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien.
BIBLIOGRAFÍA
Ayala, M. D. (2002). Derecho Ambiental Y Municipio. La Paz: Creart Impresores.
CEPA-ORURO. (2009). Nuevo Constitucionalismo Ambiental. Oruro: Latinas Editores Ltda.
Crespo, J. R. (1999). Diccionario de terminos ambientales. La Paz: CESU.
Flores, T. (2005). Desarrollo Sostenible y Asamblea Constituyente: propuestas. La Paz: Plural Editores.
Flores, T. (2010). Bolivia ante el cambio climático . La Paz: Central Gráfica SRL.
Ministerio de Autonomías. (2011). Regimen Competencial. La Paz.
Ministerio de Autonomías. (2011). Autonomía Municipal Plena. La Paz.
Vera, A. C. (2010). Bolivia Convención Marco sobre Cambio Climático y Protocolo de Kyoto. La Paz: Kipus.
NORMATIVA
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia aprobada el 25 de enero de 2009.
Ley Marco de Autonomías y descentralización “Andrés Ibáñez” Nº 031 de 19 de julio de 2010.
Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo integral para el Vivir Bien
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 1992.
Protocolo de Kioto, 1997.
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La Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, reconoce como parte de las obligaciones del Estado peruano a
favor de los Pueblos Indígenas, en su Artículo 77, literales a) y c): promover prioritariamente el fortalecimiento de sus
capacidades en el desarrollo e implementación de la gestión directa e integral del bosque a fin de ampliar y diversificar
las oportunidades de manejo de los recursos forestales y de fauna silvestre, y la generación de productos con valor
agregado; así como brindar capacitación a las comunidades nativas y campesinas para el monitoreo, control y vigilancia
de la flora y fauna silvestre. Asimismo, en su Artículo 80, define a la forestería comunitaria como actividad orientada al
aprovechamiento sostenible y la conservación de bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas
de vegetación silvestre que realizan los integrantes de comunidades nativas, a fin de contribuir al bienestar comunitario
tomando en cuenta su cosmovisión, conocimientos, aspectos socioculturales y prácticas tradicionales.
Para la formulación, elaboración y aprobación del Reglamento de la Ley Nº 29763, se trató de cumplir tanto la etapa
participativa como la de consulta previa, con arreglo a lo establecido en la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los
Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de OIT. El Ministerio de Agricultura, a través de la Dirección
General Forestal y de Fauna Silvestre, reconociendo la importancia de contar con un marco orientador que defina la gestión
pública forestal y de fauna silvestre del país, desde el año 2009 y a través del Proceso Participativo y Descentralizado para la
revisión y actualización del sector forestal, llevó a cabo una serie de actividades participativas que dieron como resultado la
nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 y una propuesta de Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre-PNFFS.
En tal sentido, la participación de las comunidades indígenas en la formulación de la Ley forestal se hizo por
primera vez en el Perú, cuando la Comisión Agraria convocó a la Consulta Previa Libre e Informada para los
Pueblos Indígenas sobre la base de los parámetros del Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), de donde salió como resultado el principal documento de trabajo de la Mesa Nº 2, del grupo
Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, denominado “Aportes Técnicos para
mejorar la normatividad forestal”, que fue un consenso entre gobiernos regionales, ministerios y representantes.
Este proceso incluyó 17 audiencias informativas en diferentes regiones de costa, sierra y selva y 2 plataformas
nacionales para alcanzar consensos; la Defensoría del Pueblo participó como observadora garantizando así el respeto
por los derechos de los pueblos indígenas. La última etapa del proceso de consulta fue un Encuentro Nacional
donde participaron más de 200 delegados indígenas representantes de las organizaciones siguientes: Confederación
Campesina del Perú-CCP, Confederación Nacional Agraria-CNA, Federación Nacional de Mujeres Campesinas del
Perú-FEMUCARINAP, Confederación de Nacionalidades Amazónicas-CONAP, y seis reuniones adicionales con
las dirigencias nacionales, con el objeto de lograr consensos y acuerdos sobre el contenido del dictamen. Como
resultado se obtuvo un Texto Sustitutorio consensuado el que fue presentado al Pleno del Congreso y finalmente
aprobado el día 15 de junio del 2010, en el cual se pueden mencionar los beneficios siguientes:
”Garantiza la sostenibilidad ambiental del país” y de las políticas de crecimiento verde desarrolladas por el
PNUMA para generar más igualdad, para luchar contra el cambio climático y para luchar contra la pobreza a
través de mecanismos de promoción de actividades forestales y de fauna silvestre sostenibles.
Participación dentro del eje de gobernanza forestalIng. Carmela Arce Urrea
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Fortalece la institucionalidad actual en sus tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) con la creación
del Servicio Forestal y de Fauna Silvestre- SERFOR, la articulación de las entidades integradas en un sistema
forestal y respetando las competencias exclusivas de los gobiernos regionales y velando por medios apropiados
para coordinar las competencias compartidas.
Facilita la participación directa de la sociedad civil en la gestión forestal al incorporar representantes de
comunidades de costa, sierra y selva y de otras organizaciones civiles, entre los 12 miembros del Consejo
Directivo del SERFOR.
Atiende las necesidades de todos los usuarios del bosque incluyendo a las comunidades nativas y campesinas,
las poblaciones de ribereños y extractores forestales sin derechos sobre los bosques para los cuales los bosques
locales constituyen una alternativa concreta, los concesionarios forestales, los reforestadores, entre otros.
Pone freno a una de las principales amenazas del bosque al prohibir que las tierras forestales y de protección
sean destinadas a usos agropecuarios, que las deterioran.
Reconoce exclusividad del uso y aprovechamiento de los bienes y servicios del bosque por parte de las comunidades
en sus tierras y se respetan sus conocimientos tradicionales sobre el uso y manejo forestal y de fauna silvestre.
Reconoce el derecho de territorialidad de los pueblos indígenas ya que se reconocen derechos no sólo a las
comunidades con título de propiedad o cesión en uso, sino también aquellas que sólo son posesionarias.
Protege el territorio de las poblaciones indígenas en situación de aislamiento voluntario o contacto inicial
porque no se otorgan títulos habilitantes sobre su territorio.
La aprobación de esta Ley, significa la aprobación de una ley ampliamente discutida y técnicamente sólida, que
responde a los intereses de todos los actores forestales en forma equilibrada con un enfoque eco sistémico y de
inclusión social (DGFFS-MINAG).
En el año 2012, a través del Proceso de Fortalecimiento del Sector Forestal, el Ministerio de Agricultura, la Unidad
de Política Sectorial y los miembros del grupo Intergubernamental, continuaron con el trabajo de elaboración de la
Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre-PNFFS.
La PNFFS cumple la función de orientar el accionar de las entidades de los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y
Local., así como la inclusión de otros actores importantes como los pueblos indígenas, el sector privado y la sociedad
civil, contribuyendo así con el desarrollo estratégico y sostenible del país, la inclusión social, y mejorar la calidad de vida.
El Estado Peruano a través del Ministerio de Agricultura, puso a disposición del público en general la propuesta de
Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre para su socialización y recepción de aportes, proceso que se inició el 6
de diciembre del año 2013, hasta el 18 de enero del 2013 ( DGFFS-MINAG).
Al respecto, con fecha 15 de enero del 2013, un grupo de organizaciones de la sociedad civil, remitieron una carta
al Ministro de Agricultura, donde hacen mención al estado y avance del proceso de mejora del marco normativo e
institucional relacionado con los bosques en el país, el cual contempla tres procesos importantes: a) La construcción
de una propuesta participativa de la política nacional forestal y de fauna silvestre; b) El diseño e implementación
de la nueva institucionalidad sectorial; y c) El proceso de reglamentación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley
29763. Asimismo, solicitaron al titular del Ministerio de Agricultura, Milton Von Hesse, un mayor dinamismo en las
reformas del sector forestal y de fauna silvestre con el fin de “dotarlo de competitividad e inclusión”.
Además, con respecto al borrador de la propuesta de Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (PNFFS),
presentado en el mes de diciembre del 2012, estas organizaciones, piden ampliar a 120 días el plazo de recepción
de aportes de la ciudadanía, para su difusión, comprensión y revisión por parte de los diversos actores forestales.
También pidieron que dichos aportes no sólo se reciban de manera electrónica porque “restringe considerablemente
el acceso de actores importantes, como las organizaciones representativas de los pueblos indígenas a nivel regional,
así como de otros actores regionales”, otro pedido es: hacer público los avances respecto de la elaboración del
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reglamento del SERFOR, mencionando que “Hasta la fecha sólo se ha designado a un representante del Consejo
Directivo, quien ante la falta de convocatoria y acreditación de los demás miembros, se ve impedido de ejercer las
funciones que le señala la ley, siendo una de las más importantes, la propuesta de su Director Ejecutivo”.
Dicha carta fue firmada por representantes de diferentes organizaciones como la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental (SPDA), Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Sociedad Peruana de Ecodesarrollo (SPDE), Proética,
Asociación para la Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA), Centro de Culturas Indígenas del Perú (Chirapaq), el
Centro para la Sostenibilidad Ambiental de la Universidad Peruana Cayetano Heredia (CSA-UPCH), entre otros.
Esta carta muy bien fundamentada, es una muestra de que hasta la fecha, no se clarifica la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre N° 29763, para los distintos sectores interesados en el tema forestal.
Sin embargo, durante el tiempo que se viene trabajando con la intención de mejorar la Ley Forestal y de Fauna Silvestre,
se han hecho múltiples reconocimientos, entre ellos, las funciones y los valores de los bosques, porque anteriormente se
tenía la falsa idea que los bosques significan solamente plantas y animales silvestres, no se tenía en cuenta a las poblaciones
indígenas y poblaciones ribereñas que las habitan desde tiempos ancestrales. Los territorios indígenas constituyen una
nueva realidad espacial cuantitativa y cualitativamente diferente a la escala comunitaria del pasado y poseen un enorme
potencial para Reducción de Emisiones derivadas de la Deforestación y la Degradación de los bosques (REDD).
En cuanto a la gobernanza, ésta se refiere a quién toma decisiones y cómo se toman las decisiones, desde el nivel nacional
hasta el local, incluyendo instituciones y reglas formales e informales, relaciones de poder y prácticas de toma de decisiones.
Por lo tanto, si una buena gobernanza forestal significa que las decisiones sean imparciales, transparentes y justas,
que se respeten los derechos, que se apliquen leyes y normas de forma equitativa, que los que toman decisiones se
responsabilicen de las mismas y las decisiones se tomen basándose en el análisis de lo que es beneficioso para la población
y los bosques en general, y no para el interés personal, entonces, es el momento que la ley forestal entre en vigencia, pero
previa disposición financiera para efectos del cumplimiento de la ley forestal, teniendo en cuenta que las poblaciones
selváticas y especialmente las comunidades indígenas son las más abandonadas por el estado, y estas comunidades
son las que viven en pobreza y extrema pobreza, puesto que ser indígena multiplica por 13 la probabilidad de ser pobre,
aunque no son solo las poblaciones indígenas los que dependen del bosque, existen otros grupos dependientes del
bosque, entre ellos, los pueblos dedicados a actividades agroextractivas, los pequeños colonos, las personas sin tierra, los
madereros informales y los propietarios de tierras medianos y grandes, todos ellos con diversos intereses en los bosques.
Se hace urgente, poner en practica la ley forestal, para mitigar los efectos negativos de la deforestación y degradación
generalmente ocasionada por la tala ilegal, efectos, que vienen sufriendo las poblaciones mencionadas líneas arriba,
se debe iniciar el manejo y la conservación de los bosques con la participación de los mismos, se debe hacer efectiva
la REDD+, para que se traduzca en beneficio de la gente más olvidada y más pobre, económicamente, pero con un
gran potencial que representan los bosques que ellos habitan; el mismo que redundará en beneficio de toda la cadena
forestal con el consiguiente beneficio del medio ambiente del mundo entero ya que la flora y fauna de la amazonia
representan el pulmón del planeta, es por eso que se hace urgente tomar las medidas gubernamentales y poner en
práctica la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre-PNFFS en coordinación con los gobiernos regionales y locales.
También, se hace urgente, propiciar y ejecutar los proyectos de manejo y conservación de bosques con el apoyo
financiero de REDD+, ya que sin financiamiento económico es difícil desarrollar un buen trabajo.
Podemos tomar como modelo el trabajo de los países hermanos como el caso de Ecuador que ejecuta el Manejo
forestal comunitario (MFC), en Bolivia, Brasil y México las iniciativas REDD+ dependen de la población rural para
manejar los recursos forestales.
Iquitos, 12 de mayo del 2013.
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Descentralización: Fortalecimiento de capacidades de los gobiernos subnacionales, para un desarrollo forestal sustentable. Caso Mexicano
I. INTRODUCCIÓN
Los procesos de descentralización del sector forestal en latinoamerica, suelen ser obstaculizados por razones
tales como la ausencia de una transferencia real de poderes, falta de recursos financieros y carencia de
capacidades a nivel local, entre otras. Los procesos de descentralización implican en principio una labor de
revisión del marco legal y de fortalecimiento de la gobernanza local, a través de la generación de capacidades
Institucionales y el respectivo acompañamiento en dicho proceso.
El concepto de descentralización lo podemos definir como el traspaso de funciones administrativas desde un
lugar central, es decir el acto por el cual el estado cede poderes o recursos a otros actores político - administrativos
subnacionales y se presenta principalmente de dos maneras. La primera es la descentralización administrativa, que
se limita al traspaso de poderes del centro hacia sus oficinas regionales o locales. La segunda es la descentralización
política o democrática que se traduce en una transferencia de poderes - y recursos -, del gobierno central hacia los
gobiernos locales con la obligación de rendición de cuentas a la población dentro de sus territorios1.
Países en vías de desarrollo han implementado políticas de descentralización, principalmente en lo que concierne
a la prestación de servicios públicos. No obstante algunos han ido más allá de la mera prestación de dichos
servicios y han trasladado facultades a los gobiernos locales en cuanto a la gestión de recursos forestales.
En la mayoría de los procesos de descentralización concurren ciertos requisitos necesarios para que dicho
proceso sea exitoso: mejor distribución de recursos, contar con sistemas de participación, transparencia y
rendición de cuentas, entre otros. Pero primordialmente se requiere del acompañamiento, fortalecimiento de
capacidades de los gobiernos locales y continuidad.
Resulta indispensable establecer mecanismos para transferir funciones del orden federal hacia los gobiernos
locales, mediante procesos graduales de descentralización, en relación directa con la distribución de recursos,
pero principalmente con el desarrollo de capacidades institucionales, incluyendo la formación de los recursos
humanos y el fortalecimiento de sus estructuras que se traduzcan en una atención eficiente de las funciones
transferidas.
1 Larson, Anne y Jesse C. Ribot. 2004. Democratic Decentralization Trough a Natural Resource Lens: An Introduction. European Journal
of Development Research. Vol. 16, No. 1. Germany.
Gisela Hernández Angeles
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II. DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE
138 millones de hectáreas tienen potencial forestal en México, que equivale al 70% del total del territorio
nacional. Los ecosistemas que lo componen son: matorrales xerófilos (41.2%), bosques templados (24.2%),
selvas (22.8%) y otros tipos de asociaciones de vegetación forestal (11.8%)2.
Una gran cantidad de la tenencia de los recursos forestales en México es de carácter colectivo ya que, de
acuerdo con el Programa de Modernización del Catastro Rural de la Propiedad Social del Registro Agrario
Nacional (RAN) en 2011, el país cuenta con 15.481 núcleos agrarios, y que cuentan con la propiedad de 62.25
millones de hectáreas de bosques, selvas y vegetación forestal de zonas áridas, que equivale a un 45% de la
superficie forestal total de México3.
Actualmente se considera que las áreas forestales son un tema estratégico para el desarrollo del país y la
mejora de la calidad de vida de sus habitantes, por lo que se exploran diferentes modelos de intervención
que contribuyan a un adecuado manejo de los recursos forestales, alcanzando una productividad óptima y
sostenida de dichos recursos, sin comprometer el equilibrio de los ecosistemas forestales y por consiguiente
aumentando el valor agregado de las regiones forestales. Asimismo el cambio climático pone al sector forestal
en primer plano ya que fomentar el adecuado manejo de los recursos forestales, es primordial para la mitigación
de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y en los procesos de adaptación.
La propuesta de actualización del Programa Estratégico Forestal 2025 establece como objetivo general lograr
el desarrollo sustentable del sector forestal para conservar, manejar y aprovechar el capital natural, garantizar
la permanencia y la provisión de bienes y servicios ambientales a la sociedad, revitalizar la economía del sector
forestal, reducir las emisiones derivadas de la deforestación y degradación, y contribuir a mejorar la calidad de
vida de la población que habita en las zonas forestales. De igual manera incluye entre sus objetivos específicos,
incrementar las capacidades locales para desarrollar una mejor organización, conocimientos, habilidades para
la autogestión, etc. y lograr una coordinación eficiente de políticas y programas públicos y la concertación y
establecimiento de modelos de gestión territorial multisectorial en el ámbito rural, que faciliten el desarrollo
sustentable del sector forestal,
III. DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO
El proceso de descentralización en México se ha desarrollado de forma paulatina, mediante las correspondientes
modificaciones al marco normativo, que se traduce en un cambio en la distribución de competencias hacia
los gobiernos subnacionales. Resultando necesario un ambiente de coordinación y corresponsabilidad para
mejorar la situación forestal del país.
Luego entonces es indispensable incrementar el poder administrativo y de gestión de los gobiernos locales
para lograr una óptima toma de decisiones y eficacia en la aplicación de medidas para dar respuesta a las
demandas de la población.
En la actualidad se está promoviendo una gestión ambiental descentralizada eficaz, propiciando la toma de
decisiones en el lugar donde se generan los problemas, coadyuvando en el fortalecimiento de la gobernabilidad
de entidades y municipios. Se promueve la participación de los tres órdenes de gobierno de manera coordinada, lo
anterior tomando en cuenta los múltiples beneficios que puede generar la descentralización de funciones como:
1, Una clara reducción en los costos de operación, 2. Transparencia en la administración de recursos y toma de
2 http://www.conafor.gob.mx/portal/3 Http://www.ran.gob.mx/ran/seminario/
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decisiones, toda vez que el traslado de funciones se realiza a un orden de gobierno más cercano a la comunidad, 3.
Empoderamiento de sus comunidades y participación en la toma de decisiones, por mencionar algunos.
No obstante, también puede haber consecuencias adversas en un proceso de descentralización en el que
no se cuenta con capacidades institucionales. La experiencia en México deja ver que la ausencia de dichas
capacidades o una temporalidad limitada conllevan a situaciones de fracaso e ineficiencia en la gestión.
Bajo ese contexto, también se ha observado que los mecanismos de gobernanza loca de largo plazo favorecen
la continuidad de las políticas, ya que implican la participación de los diferentes órdenes de gobierno y actores
sociales en la toma de decisiones. Generando procesos más transparentes y democráticos.
Para México es de vital importancia crear y desarrollar capacidades técnicas y de gestión para atender las agendas
ambientales, lo que implica a su vez identificar los diferentes niveles de desarrollo de los gobiernos locales. No
todos cuentan con la misma infraestructura y recursos, por lo que resulta necesario el reconocimiento de una
existente diversidad geográfica, social y económica de los territorios locales. Analizado lo anterior, se deben
considerar – dentro del marco normativo vigente -, iniciativas y propuestas que se puedan replicar para resolver
problemas de municipios y regiones. Ejemplo de lo anterior es la figura asociativa de municipios consagrada
en el artículo 115 constitucional4, que permite la continuidad de las políticas territoriales contribuyendo en la
solución de problemas, con la participación de los tres órdenes de gobierno, así como de actores relevantes,
realizando la tomas de decisiones de manera conjunta y resultando en procesos incluyentes y más transparentes.
La adopción de figuras asociativas de municipios, permite resolver problemas de falta de continuidad de políticas
locales y lograr el manejo integrado del territorio de sus recursos naturales. Pudiéndose destacar el éxito alcanzado
por la iniciativa impulsada en la Cuenca del Río Ayuquila, donde la consolidación de una Junta Intermunicipal es
un ejemplo de gobernanza eficaz para la gestión adecuada del territorio y sus recursos forestales5.
Los municipios que la integran buscaron una figura jurídica que permitiera e impulsara sus capacidades de
gestión, optando por un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio,
denominado Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río
Ayuquila. Esto, mediante la suscripción de un convenio en el que se establece de manera puntual su objeto,
funcionamiento, órganos de gobierno, atribuciones, solución de conflictos, etc. y una regulación interna que
fomenta la transparencia y rendición de cuentas.
IV. CONCLUSIONES
Resulta necesario el desarrollo de capacidades de dichos gobiernos locales que permitan mejorar su capacidad
de gestión. La descentralización efectiva mediante el desarrollo de capacidades, se puede traducir en políticas
públicas que fomenten la eficiencia en la gestión y favorezcan el desarrollo forestal sustentable.
Los procesos de Descentralización deben hacer hincapié a elementos de coordinación intergubernamental,
ampliación de capacidades institucionales e impulsar mediante incentivos la participación y la corresponsabilidad
4 Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Título Quinto, Artículo 115.
5 Padilla, López, Graf, Montero, Santana, Castellón, 2009. Alternativa para una Nueva Gobernanza Ambiental: Intermunicipalidad y
Desarrollo Territorial, México, Primera Edición, Universidad de Guadalajara, ISBN: 978-607-450-123-00.
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de los actores. Para ello, se deben fomentar las relaciones a nivel intergubernamental, favoreciendo la creación de
figuras asociativas, que permitan una mejora en la prestación de servicios y atención territorial para la consecución
de agendas ambientales. Así como el fortalecimiento de las capacidades de los municipios que las integran e
incluso de los diferentes actores de la sociedad civil que participan en ellas, e incrementando su suficiencia para la
captación y administración de recursos, acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas
BIBLIOGRAFÍA
Ferroukhi, Lyés. Editor 2003. La Gestión Forestal Municipal en América Latina, Center for International Forestry
Research (CIFOR).
Cabrero, Enrique, et al, 1997, Claroscuros del Nuevo Federalismo Mexicano: Estrategias de la Descentralización
Federal y Capacidades en la Gestión Local, Gestión y Política Pública. Vol. VI, Núm. 2.
Kaimowitz, David, 2000. Descentralización y Gestión de los Recursos Forestales: Gobiernos Municipales y
manejo del Bosque en Bolivia y Nicaragua, Bosques y Desarrollo Núm. 22
Padilla, López, Graf, Montero, Santana, Castellón, 2009. Alternativas para una Nueva Gobernanza Ambiental:
Intermunicipalidad y Desarrollo Territorial, Universidad de Guadalajara.
Finot, Iván, 2001. Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Instituto Latinoamericano y del Caribe
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Díaz – Cayeros, Alberto, 2004. El Federalismo y los Límites Políticos de la Redistribución, Gestión y Política
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La contribución del sector Forestal a la economía nacional tenía en décadas pasadas una gran relevancia hasta
el punto que, inclusive, superaba en importancia al sector agrícola. Sin embargo, desde la década del 70 se ha
producido un expansivo crecimiento de la frontera agrícola de los países, proceso que se ha llevado a cabo, en la
generalidad de los casos, a expensas de los bosques.
En efecto, el proceso de deforestación que acompaña al crecimiento de la agricultura mecanizada en la región y las
ocupaciones de la tierras , ya sean estas organizadas o ocupaciones espontaneas, ha llegado al extremo de poner en
serio riesgo, en el corto plazo, el abastecimiento de maderas para las industrias Forestales Locales y para la exportación,
incluyendo el abastecimiento de madera para los diferentes usos de las comunidades Locales, agregándose a estos
efectos negativos la degradación del ambiente que conlleva un enorme costo social.
Por tanto, la complejidad de los problemas de la conservación de los bosques, la protección de los Recursos
Naturales renovables y la producción Forestal sostenible, requieren un análisis profundo y la interpretación de las
numerosas interacciones entre los aspectos políticos, económicos , sociales y ambientales para identificar y diseñar
los instrumentos de política que quedan impulsar el desarrollo sostenible del sector Forestal.
El proceso de toma de decisiones y puesta en marcha de acciones encaminadas hacia un verdadero desarrollo
forestal sostenible, requiere de un gran esfuerzo participativo, inter-disciplinario e inter-sectorial, que posibilite
llevar a la práctica las orientaciones de la planificación mediante la participación de todos los actores sociales e
institucionales que deberán aportar los elementos metodológicos, tecnológicos, financieros y de ejecución que se
requieran para el DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS BOSQUES
El estado no es el único responsable de la Política Forestal, el sector forestal privado también tiene una gran
responsabilidad en este esfuerzo de consolidación de una Política Forestal permanente y en la planificación, la
concertación y la orientación del marco de desarrollo de la actividad forestal.
Sudamérica tiene condiciones naturales de clima y suelo que son excepcionales para el desarrollo del Sector
Forestal. Los bosques y sus árboles producen innumerables beneficios Económicos, Sociales y Ambientales. Los
bosques tienen también una enorme importancia estratégica porque producen combustibles renovables y pueden
reemplazar importaciones.
Existen numerosos Países que ya descubrieron hace tiempo esas ventajas y están aprovechando los beneficios que
ofrece un Sector Forestal bien administrado. Como ejemplo se pueden mencionar los resultados que se lograron en
Costa Rica y en otros Países cercanos vecinos, especialmente Chile y Uruguay.
Cambio de politicas en el dereho forestal para contribuir al desarrollo sostenible de los bosquesHéctor Herebia Valiente
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Soñamos que alguna vez nuestros Países alcance la prosperidad, el bienestar y la tranquilidad que le puedan
proveer políticos capaces, honestos y patriotas.
En resumen, concretamente soñamos que:
Los Propietarios de Fincas Rurales tienen la seguridad jurídica que les permite conservar y aprovechar en
forma sostenible los bosques existentes y encarar por cuenta propia ó en sociedad con otros Empresarios las
inversiones para la ejecución de plantaciones forestales y su aprovechamiento industrial,
Los Campesinos / Agricultores obtienen importantes y seguros recursos de los Sistemas Agroforestales (cultivos
combinados agrícolas y forestales),
Los Ingenieros y Técnicos Forestales bien capacitados ocupan puestos de trabajos bien remunerados en el
diseño y la ejecución de Plantaciones Forestales y en el manejo y conservación de bosques naturales, y su
aprovechamiento sostenible, así como en la preservación de Parques naturales,
Las Organizaciones no Gubernamentales, ONGs, imitan el exitoso y ejemplar trabajo que realiza la Fundación
Moisés Bertoni y se ocupan de cuidar los Parques Naturales existentes, ayudan también a crear nuevos Parques
y además traen del exterior toda la ayuda existente para ayudar concretamente al País,
Los Funcionarios de la Administración Forestal del Estado y todos los demás Funcionarios Públicos son muy
bien remunerados porque son capaces, y prestan un muy útil y buen servicio a la sociedad,
Los Intendentes de todas las localidades del País desarrollan la idea de instalar un bosque público alrededor
de cada población y compiten por lograr los mejores resultados (pueden tomar como ejemplo los Bosques de
Viena, de Zurich, de Curitiba, de Montecarlo y otros),
Nuestros Diplomáticos, son profesionales capaces y bien remunerados y pueden dedicarse a encontrar
lucrativos mercados internacionales para la venta de la producción foresto-industrial y consiguen atraer
a inversionistas para la realización de proyectos forestales, así como para encontrar y traer al País toda la
cooperación internacional existente para el desarrollo de los bosques y el mejoramiento de las industrias,
El Poder Ejecutivo y el Parlamento apoyan la implementación del Fondo Forestal, con suficiente jerarquía
y poder de decisión y con recursos suficientes provenientes por ejemplo: con aportes provenientes de los
nuevos ingresos por cesión de energía y otros,
El Poder Ejecutivo y el Parlamento tienen la buena idea de transformar la Institución rectora del Sector Forestal,
INFONA, para que cumpla las funciones para las cuales fue creado, con suficiente jerarquía y poder de decisión
para coordinar todas las actividades de las Instancias arriba mencionadas y poder así diseñar y ejecutar LA
POLITICA DE ESTADO PARA EL SECTOR FORESTAL.
Este sueño que detallamos resumidamente no es nuevo. En los últimos años hemos dialogado con todos los Políticos
de turno: con los Presidentes de la República, así como también con los Ministros de Agricultura y Ganadería, y con
los Ministros encargados de la SEAM y además con todos los Directores del Servicio Forestal Nacional y ahora del
INFONA, también con los Parlamentarios, y otros administradores de la Función Pública.
La formulación e implementación de un Programa Nacional Forestal será el instrumento principal para la ejecución
de la Política Forestal Nacional, este programa estará basado en un conjunto de regulaciones y planes que permitan
alcanzar la gestión sostenible del Desarrollo Forestal del Paraguay y estará ajustado a las condiciones socioeconómicas,
culturales, políticas y ambientales del país.
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El Programa Nacional Forestal será un proceso continuo de planificación, ejecución, monitoreo y evaluación, que será
revisado periódicamente para responder a situaciones cambiantes, nuevos conocimientos y la experiencia adquirida.
Los elementos claves que deberán considerarse en la formulación del Programa Nacional Forestal, para poner en
ejecución la política forestal nacional, serán los siguientes: consistencia con las políticas nacionales, especialmente
con la política ambiental; consistencia con las normativas nacionales; integración a las estrategias de desarrollo
sostenible del país; integración de todos los actores al proceso participativo de formulación del programa; enfoque
holístico e intersectorial; armonización con los compromisos internacionales asumidos por el Paraguay y así mismo,
soberanía nacional y liderazgo país en los proceso forestales internacionales.
Para una implementación efectiva del Programa Nacional Forestal, será requerido un compromiso político de los
más altos niveles de decisión, así como la planificación y la asignación de los recursos financieros a largo plazo
dentro del presupuesto nacional, y en las solicitudes de cooperación internacional.
Se impone implementar la conservación de los bosques nativos existentes mediante creación de incentivos para su
aprovechamiento sostenible, se deben cuidar y aprovechar los bosques de los asentamientos campesinos, así como
de los pueblos indígenas.
Se debe promover la instalación de sistemas de producción integrados: agrícolas, ganaderos y forestales con
sistemas agroforestales y silvopastoriles. Se deben promover las nuevas plantaciones forestales con especies nativas
y exóticas mediante fomento de su financiación adecuada y con la garantía de su seguridad jurídica.
Falta mayor involucramiento y coordinacion de los Ministerios, también de las Fuerzas Armadas, de las Gobernaciones
y Municipios y de la Sociedad Civil y otros.
El importante proyecto de ley de “vuelo forestal”, que crea un registro independiente de los bosques, será muy
útil para la promoción de inversiones forestales. No constituye prácticamente ningún costo para el Estado, y se
encuentra a consideración de las comisiones de trabajo del Senado. Debería ser tratado y aprobado lo antes posible
por el Parlamento.
EN RESUMEN
Recordemos que las tareas a encarar son complejas y requieren visión política del Ejecutivo, para ordenar estrategias y
coordinación interinstitucional y multidisciplinaria. El buen manejo del sector forestal tiene que ver con importantes
oportunidades y desafíos interinstitucionales y multidisciplinarios, y está vinculado con el ámbito rural; coordinación
de agricultura, ganadería y forestal, con cuidado de bosques existentes y nuevas plantaciones; la infraestructura
para el transporte; la industrialización de las maderas; la producción de biocombustibles: leña, chips y carbón; la
financiación; la seguridad jurídica; la conservación y creación de nuevos puestos de trabajo y riquezas; las reglas
de comercialización; y también con el importante aspecto ambiental, así como las negociaciones internacionales.
La implementación de los lineamientos políticos permitirá que los bosques y su biodiversidad sean conservados y
manejados eficientemente en el marco de una Política Forestal Sostenible.
La cobertura boscosa será ampliada mediante la recuperación de áreas degradadas y deforestadas; a su vez, las
funciones económicas, sociales y ambientales de los bosques podrán contribuir significativamente al desarrollo
económico y social del Paraguay. Según el documento aprobado, los objetivos específicos se centran en fortalecer
el marco institucional del sector, la armonización y estabilidad del marco legal con la política forestal nacional.
Asimismo, revertir la pérdida y degradación de bosques y promover el manejo sostenible.
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PROPUESTAS CONCRETAS
1. Crear un Instituto Forestal Nacional. El Proyecto de Ley que crea el INFONA (Instituto Forestal Nacional),
trata la transformación del ya existente Servicio Forestal Nacional en un ente autárquico caracterizado por una
administración mixta que involucre tanto al sector gubernamental como al sector privado. El nuevo Instituto,
al incorporar a su dirección ejecutiva a la representación del sector privado, tendrá la jerarquía y el poder de
decisión necesarios para diseñar y ejecutar la política forestal nacional.
A este respecto, es importante aclarar que la propuesta no significa agrandar aun más el Estado y su presupuesto,
sino simplemente, reorganizar una estructura ya existente para tornarla operativa y eficiente
(Ya fue creada por Ley 3464/08)
2. Crear el Fondo Forestal. Con la creación del Fondo de Desarrollo Forestal, igualmente organizado con una
dirección ejecutiva mixta de los sectores gubernamental y privado, se tendrá la instancia apropiada para
canalizar los recursos nacionales e internacionales para otorgar los créditos a largo plazo y a tasas adecuadas,
que permitan financiar los proyectos de forestación y reforestación y de conservación de bosques nativos
productivos.
3. Actualizar ley-marco. La ley-marco que rige el sector forestal debe ser actualizada para adecuarla a los
requerimientos necesidades del país.
En la Mesa Forestal Nacional se está trabajando en la formulación de las propuestas para la adecuación de esa
ley, que deberá ser presentada al Parlamento para su sanción a la brevedad posible. Para los estudios de todas
estas propuestas concretas se contó con la participación de expertos nacionales y con el apoyo logístico y
profesional de la GTZ y de la FAO.
4. Seguridad jurídica. Es imprescindible contar también con la decisión política apropiada, que garantice la
seguridad jurídica y la seguridad impositiva para posibilitar las inversiones a mediano y largo plazo
PRINCIPIOS DE LA POLITICA FORESTAL NACIONAL
Sostenibilidad: El uso de los recursos forestales, la orientación de las inversiones y la tecnología, para mejorar la
calidad de vida
Valoración: Disponer mecanismos económicos para compensar, apoyar o estimular a los propietarios y poseedores
de los bosques por la generación de bienes y servicios ambientales
Concertación: Acuerdo tomado por consenso por los actores que participan en el desarrollo del sector
Participación: Proceso en el que la sociedad civil dispone de mecanismos concretos y efectivos de acceso a la toma
de decisiones
Descentralización: Transferencia de funciones y responsabilidades centralizadas en el estado, a gobernaciones y
municipios
Transparencia: Eliminación de la discrecionalidad que tiene la autoridad
Equidad: Acceso igualitario para todos los ciudadanos
Dentro de estos principios rectores, la Política Forestal Nacional promoverá el fomento y la planificación de un
desarrollo forestal sostenible.
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“La instalación de los tribunales ambientales en Chile, Expectativas a la luz del ordenamiento jurídico vigente”Carmen Paz Medina Parra*
El objeto de este trabajo radica en evidenciar la necesidad de que los cambios institucionales deban ir de la mano
de todos los actores de la sociedad, recogiendo las experiencias institucionales y de los actores relevantes. La
institucionalidad no opera sin una base sólida, análisis de la existente y mecanismos de reemplazo adecuados para
cada país.
En efecto, los procesos de instalación de nuevas instituciones toman tiempo y requieren validación de la sociedad.
En relación a esto, pretendemos ilustrar el proceso de instalación de los Tribunales Ambientales en Chile que han
comenzado a operar, parcialmente, a contar de diciembre del año 2012; así como también efectuar un análisis sobre
el devenir de la jurisprudencia ambiental que se ha desarrollado hasta antes de la existencia de los referidos Tribunales.
La creación de estos Tribunales se enmarca dentro de una serie de cambios en la institucionalidad ambiental de nuestro
país, a saber, la creación de un Ministerio del Medio Ambiente, a cargo de la política y regulación medioambiental,
un Servicio de Evaluación Ambiental, a cargo de la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental,
y una Superintendencia del Medio Ambiente, con el objeto de fiscalizar los diferentes instrumentos ambientales.
Anteriormente, solo existía la Comisión Nacional de Medio Ambiente, CONAMA, encargada de administrar el Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental, creándose entonces una supraestructura que se espera fortalezca y entregue
una dimensión más técnica a la evaluación de los proyectos ambientales.
Conforme a la historia legislativa chilena, la idea de creación de los Tribunales Ambientales surgió como consecuencia
de un acuerdo parlamentario que vio en la reforma a la institucionalidad ambiental una oportunidad de dotar al
país de Tribunales Ambientales como un órgano especializado que, con competencias jurisdiccionales, ejerciera el
control de la Superintendencia de Medio Ambiente, resolviera controversias contencioso-administrativas en materia
ambiental y resolviera las demandas por daño ambiental1.
* Abogada de la Universidad de Chile, Diploma de Estudios Avanzados en Doctorado en Derechos Fundamentales, Universidad
Autónoma de Madrid, España. Abogada de la Corporación Nacional Forestal, CONAF.1 Mensaje de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley que crea el Tribunal Ambiental. Mensaje N°1419-
357, de 28 de octubre de 2009.
Eje Temático 3: Gobernanza forestal
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1. SOBRE COMPOSICIÓN Y COMPETENCIAS DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
Los Tribunales Ambientales fueron creados mediante la Ley 20.600, de 28 de junio de 2012, estableciéndose
tres Tribunales en el país, uno en Santiago, la capital; y, otros dos, uno en el norte, Antofagasta, y otro en el sur,
Valdivia, pero con competencia territorial dividida en macrozonas.
La composición de cada Tribunal es de cinco jueces con rango de Ministros, de los cuales tres actúan en
calidad de titulares y dos en calidad de suplentes. Los Tribunales se concibieron además como Juzgados
de integración mixta, es decir, dentro de los titulares hay dos Ministros abogados y un Ministro Licenciado
en Ciencias, y los Ministros Suplentes son un Ministro Abogado y un Ministro Licenciado en Ciencias.
Los Tribunales Ambientales son tribunales especiales y especializados. Especiales, porque que ejercen
control jurisdiccional pero no pertenecen a la estructura del poder judicial, no obstante estar bajo su
supervigilancia; y especializados porque tienen como esfera de conocimiento exclusivamente las materias
medioambientales, siendo los jueces especialistas en materias medioambientales desde sus respectivas
áreas.
En cuanto a las competencias de los Tribunales Ambientales, éstas se encuentran contempladas en el artículo
17 de la Ley 20.600 y se pueden sistematizar en tres tipos:
1) Conocer de reclamaciones de particulares por competencias ejercidas por los órganos de la
Administración del Estado.
En esta categoría podemos encontrar específicamente las siguientes reclamaciones:
a) Contra de los decretos supremos que establezcan las normas primarias o secundarias de calidad
ambiental y las normas de emisión; los que declaren zonas del territorio como latentes o saturadas y
los que establezcan planes de prevención o de descontaminación.
b) Contra de las resoluciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, en conformidad con lo
dispuesto en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
c) Contra de la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación
Ambiental , en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la ley Nº 19.300,
esto es, para los casos de revisiones por parte de la autoridad ambiental de las Resoluciones de
Calificación Ambiental reclamadas ante dichas autoridades.
d) Contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso
administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de
evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº
19.300, en relación con el artículo 20 de la misma ley.
e) Contra de los actos administrativos que dicten los Ministerios o servicios públicos para la ejecución o
implementación de las normas de calidad, de emisión y los planes de prevención o descontaminación,
cuando estos infrinjan la ley, las normas o los objetivos de los instrumentos señalados.
f ) Contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto
administrativo de carácter ambiental.
2) Conceder autorizaciones para aplicar medidas provisionales en casos ambientales y las
resoluciones de la Superintendencia que apliquen las sanciones elevadas en consulta.
3) Conocer de las demandas para reparar el daño al medio ambiente.
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En consecuencia, se puede aseverar que, en cuanto a su competencia, los Tribunales Ambientales son
principalmente tribunales contenciosos-administrativos, al aspirar a ser el contrapeso al poder que
ejerce la administración pública en el ejercicio de sus potestades en materia medioambiental. Este es
un aspecto fundamental para reconocer entonces a los Tribunales Ambientales chilenos, esto es, su
competencia acotada y relacionada principalmente con un aspecto tutelar de las competencias de la
administración, que –como cuestión no poco común en el derecho comparado- tiene amplios márgenes
de discrecionalidad en la toma de decisiones medioambientales.
2. ESCENARIO DE LA JUSTICIA AMBIENTAL ANTES DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
Durante la tramitación del proyecto que crea los Tribunales Ambientales las ONGs solicitaron una ampliación
de las competencias del tribunal a asuntos de fondo, sin embargo, esto no fue posible, pues como se ha dicho
más adelante, estos tribunales fueron concebidos como entes de control de los actos administrativos. Este
aspecto, no es menor pues actualmente los Tribunales Ambientales llevan cinco meses funcionando, y hasta
ahora, no ha habido sentencia o pronunciamiento relevante. Si bien es cierto este es un juicio apresurado,
atendido que estos Tribunales han debido partir desde cero administrativamente hablando, pensamos que
la sociedad, y también los abogados ambientalistas no ven en la justicia especializada una oportunidad de
obtener la consecución de los fines mayores que han movido la justicia ambiental chilena.
En efecto, lo anterior queda demostrado con la situación que se ha evidenciado a raíz de fallos emblemáticos
en relación a proyectos energéticos. Chile enfrenta actualmente el desafío de definir cuál será su matriz
energética para las generaciones futuras, y –naturalmente- los proyectos energéticos han sido cuestionados
por las comunidades afectadas en casi todos los casos.
Hoy podemos decir que en Chile existe judicialización de prácticamente todos los proyectos energéticos, incluso los
proyectos energéticos de las llamadas “energías verdes”, y cabe la pena preguntarse el por qué y cómo ocurre esto.
En primer término, podemos señalar que en Chile el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental,
y goza conforme al artículo 19 N°8 de la Constitución Política del más alto nivel de protección cuando es
vulnerado. Conforme a esto, si un particular ve privado, perturbado o amenazado el legítimo ejercicio del
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación de manera arbitraria o ilegal, tiene derecho
a interponer ante la Corte de Apelaciones competente una acción cautelar llamada “Recurso de Protección”,
que en general en el derecho hispanoamericano se denomina acción de amparo y cuyo objeto es cautelar las
garantías fundamentales de la Constitución Política.
Por su naturaleza la acción de protección tiene un carácter informal y sumarísimo, pues permite al afectado por
actos u omisiones arbitrarios o ilegales recurrir directamente a la Corte de Apelaciones respectiva, la cual queda
habilitada para decretar las medidas que estime necesarias con el fin de restablecer el imperio del derecho y
asegurar la debida protección al afectado.
Habiendo señalado lo anterior, es necesario hacer presente que en Chile la acción de protección ha venido a suplir
el ejercicio de acciones ordinarias o de lato conocimiento en una serie de materias por la inexistencia de leyes
específicas. Una de las materias en que se ha pronunciado latamente la justicia de protección es la medioambiental,
la que, en su segunda instancia, ha tenido a la Corte Suprema definiendo los estándares medioambientales del
país y sorprendiendo, en algunos casos recientes, con fallos que van más allá de lo predecible.
En efecto, las sentencias de las acciones de protección han tenido diversos tipos de repercusiones generando
una doctrina digna de sistematizarse y estudiarse. Asimismo, proyectos emblemáticos al ser judicializados han
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generado cierta incertidumbre acerca de la continuidad de la inversión en el país. Como ejemplos podemos
encontrar los casos de la Central Termoeléctrica Castilla, Central Hidroeléctrica Río Cuervo y el Proyecto
Hidroeléctrico Hidroaysén, entre muchos otros.
El punto central del asunto radica en que estos fallos, que por su naturaleza debieran ser acotados a restablecer
el imperio del derecho, han avanzado a analizar incluso si las Resoluciones de Calificación Ambiental han sido
dictadas en base a todos los elementos, es decir, se ha venido cuestionando hasta donde es lícita la deferencia de
los jueces respecto de las decisiones regulatorias de la administración. En efecto, en el escenario actual chileno
podríamos ver que, por ejemplo en el caso más emblemático que ha sido el caso de la Central Termoeléctrica
Castilla ha habido un “control intensivo de la discrecionalidad, y esto sucede esencialmente cuando la revisión judicial no solo verifica la idoneidad formal del acto (competencia, procedimiento, motivación, fin) sino que sostiene su resolución sobre el control del expediente administrativo, desde el cual sostiene su control sobre un estándar legal2”. En dicho caso, la Corte Suprema junto con entrar al conocimiento de aspectos técnicos
del proyecto, para mejor conocer el caso, adoptó medidas sui generis en lo que conoce por tramitación de la
acción de protección, llegando a llamar a una conciliación entre la empresa y los afectados.
En resumen, y sin la posibilidad de extendernos en el análisis jurisprudencial de los casos en este texto, deseamos
plantear que, como consecuencia del actual escenario judicial ambiental chileno, la justicia de protección está
ejerciendo fuertes competencias decisorias, razón por la cual la existencia de tribunales especializados no
pareciera ser atractiva por quienes han reclamado vulneración de sus derechos en los temas medioambientales
más álgidos, toda vez que se ha tenido un relativo éxito a través de la acción de protección.
3. EXPECTATIVAS DE LA SOCIDEDAD Y ACTORES RELEVANTES CON LA CREACIÓN DE LOS TRIBUNALES AMBIENTALES
Conforme se ha señalado, actualmente pareciera que la acción de protección es el mecanismo que ha venido
a establecer altos estándares de control sobre la discrecionalidad de la administración en la aprobación de los
proyectos medioambientales y como consecuencia no podríamos aventurarnos a pensar que estos tribunales
especiales, al menos, en el corto tiempo, puedan revertir esta realidad. Lo anterior, toda vez que hasta la fecha,
esto es, con cinco meses de funcionamiento de los Tribunales Ambientales, las Cortes de Apelaciones no se han
inhibido de conocer de las acciones de protección que se le presenten, aduciendo - como se especulaba que
podría suceder- que debía agotarse previamente la vía administrativa.
Atendido que no se traspasaron a los Tribunales Ambientales las competencias en materia de conocimiento
de la acción de protección, y por tanto, no ha existido variación en esta materia, pensamos que dependiendo
del tipo de actor se definirá ante qué tribunal presentar las acciones que la ley establece. En efecto, si una
comunidad se ve amenazada en su calidad de vida por un proyecto, claramente no existen incentivos ni
acciones, a priori, que permitan acudir a los Tribunales Ambientales; sin embargo, una empresa que se sienta
vulnerada por una decisión de la autoridad ambiental, claramente tiene las vías abiertas y podría llegar a serle
conveniente explorar ante la nueva justicia ambiental. Lo anterior, coadyuvado porque la zonificación de
los Tribunales Ambientales que tienen competencias macroznonales, versus las Cortes de Apelaciones con
presencia, a lo menos, en cada región del país, hace a estas últimas más accesibles para los ciudadanos.
En conclusión, y salvo el conocimiento de las acciones por daño ambiental, y a la luz del ordenamiento jurídico
vigente, no parece equilibrado el enfoque actual de la justicia ambiental chilena, por lo que esperamos que la
existencia de los Tribunales Ambientales pueda transformar, en la medida de lo posible, este panorama y aporte
la necesaria jurisprudencia para el control a la discrecionalidad de los órganos del Estado.
2 Prof. Cordero Vega, Luis, "Castilla y sus consecuencias sistémicas", Análisis Jurídico, Diario El Mercurio Legal, 29 de Agosto de 2012.
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Institucionalidad forestal en América
del Sur: reflexiones a partir del caso
“programa socio bosque”, del Ecuador
I. PRESENTACIÓN
Uno de los grandes logros del actual gobierno ecuatoriano, han sido los resultados de la implementación del
Programa Socio Bosque1, mecanismo de incentivos a la conservación de los ecosistemas forestales creado para
promover, en los diversos tipos de propietarios, el uso sustentable de sus predios cuando éstos incluyen cobertura
forestal con determinadas características, y bajo un instrumento legal (convenio) que regula las condiciones de
acceso/ beneficio del incentivo, y las responsabilidades u obligaciones que de dicho contrato se derivan.
En este escenario, varias de las críticas –positivas y negativas- sobre la configuración del Programa como
tal, apuntan hacia la necesidad de su institucionalización por una parte, y a la potencial burocratización del
programa de verificarse dicha integración en la estructura estatal, por otra. A partir de este caso ecuatoriano, es
posible configurar un análisis sobre los aspectos más significativos que en torno a la institucionalidad forestal
deben ser tomados en cuenta, a fin de lograr un nivel de coherencia práctica en la implementación de políticas
de incentivo a la conservación, con un horizonte de largo plazo, en la región.
II. ASPECTOS CLAVE DE REFLEXIÓN
Algunos de los temas o aristas que deben ser abordados a partir del planteamiento propuesto en el presente
texto, son los siguientes:
1. La institucionalidad en general pasa por normas jurídicas, pero no se limita a ellas.
Cuando se habla de “institucionalización”, en el contexto de la gobernabilidad, como los procesos en los
cuales el Estado, como actor público, es fundamental, uno de los primeros elementos que salta a la vista
es la necesidad de generar un marco jurídico - normativo, principalmente de carácter legal, que soporte
la estructura pensada o diseñada para la nueva institución.
En este sentido, un obstáculo inicial radica en la forma bajo la cual se expiden o crean las normas
jurídicas, sea que éstas dependan del poder legislativo, del ejecutivo central o de sus dependencias
María Cristina Puente Salinas*
1 “El Gobierno de la Revolución Ciudadana, en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo que plantea la reducción de la tasa de
deforestación en un 50%, creo desde el 2008 el Programa Socio Bosque cuyo objetivo principal es la conservación de bosques y
páramos nativos en todos los rincones de la patria. Socio Bosque consiste en la entrega de incentivos económicos a campesinos
y comunidades indígenas que se comprometen voluntariamente a la conservación y protección de sus bosques nativos, páramos
u otra vegetación nativa. La entrega de este incentivo está condicionada a la protección y conservación de sus bosques, lo que
http://www.ambiente.gob.ec/programa-socio-bosque/
* Sociedad Ecuatoriana de Derecho Forestal y Ambiental - SEDEFA
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desconcentradas. Las normas constituyen una respuesta a los diversos fenómenos sociales y, como tales,
temporalmente son posteriores a éstos. Lo complejo de dicho esquema acción/necesidad – respuesta se
asocia con el tiempo que tardan las normas en promulgarse y la oportunidad en términos de eficiencia
y eficacia que dicha norma logra en la práctica una vez aprobada y puesta en vigencia. Lo dicho, explica
cómo los tiempos políticos inciden de forma directa en los procesos jurídicos.
Desde otra perspectiva, la creación de nuevas instancias, dependencias, competencias, funciones, o
atribuciones, no está sólo ligada al marco normativo que las regula, sino a una serie de normas tanto
sectoriales como especiales que de una u otra forma se vinculan con el objeto o materia de la regulación
y que en más de un caso, puede encontrarse obsoletas o al menos desactualizadas.
Por otra parte, como uno de los temas no resueltos y que incide en lo forestal, se encuentran los niveles de
ilegalidad en lo que a tenencia de la tierra se refiere. El porcentaje de tierras o territorios que aún no cuentan
con un título de propiedad legalmente establecido es significativo para el Ecuador y para varios de los países
de la región, en particular en las áreas rurales que, coincidencialmente, se encuentran entre las con mayor
cobertura forestal y, en el caso, más opcionadas para acceder al incentivo. Esta realidad se complementa con
las dificultades persistentes en torno a los procesos de titulación o regularización de tierras.
De la mano con este tema, existen presiones externas sobre los bosques, entre ellas la tala ilegal, el tráfico
de vida silvestre y la expansión de la frontera agrícola. La capacidad de control y “policía” de los propietarios
privados, no cubre estos aspectos de modo eficiente; y menos aún, no debe cubrir lo que en principio
sería una obligación estatal de tutela.
2. Los contextos nacionales e internacionales inciden directamente en el modelo institucional de un
país y, por ende, en las prioridades institucionales.
Al hablar de “contextos nacionales” para efectos del presente análisis, se hace referencia a la realidad e
idiosincrasia de los actores sociales, públicos y privados presentes e interlocutores en un momento en
concreto. Así, en el marco de Socio Bosque, los pueblos y nacionalidades indígenas han sido relevantes al
momento de la implementación del Programa, en términos de porcentaje de territorios, ajustes al modelo
inicialmente establecido y fortalecimiento de la participación.
La existencia de una voluntad política concreta constituye un factor de éxito del Programa, que ha
permitido estructurarlo, ponerlo en práctica de la mano con un esquema de verificación de sus resultados
y colocar los recursos económicos para asegurar su permanencia durante un periodo determinado. Todo
esto anclado a la institucionalidad de la Autoridad Ambiental Nacional.
La Constitución Ecuatoriana de 2008 constituye también parte de este análisis de contexto, ya que más que
un instrumento jurídico es una herramienta política en la medida en que introduce elementos de visión
pública y estatal que rebasan no estrictamente jurídico, como es el concepto de “sumak kawsay”, y en general
el llamado nuevo modelo de estado. En similar línea se manifiestan las Constituciones de Venezuela y Bolivia.
Si bien elementos como estos explican en parte los logros del Programa, existen otros factores que
complementan esta lectura; entre ellos:
a) un mayor posicionamiento y financiamiento de la Autoridad Ambiental Nacional traducido en el
porcentaje de inversión pública destinado a esta cartera del Estado;
b) el interés que desde la cooperación internacional se ha generado en torno a una iniciativa vista
como novedosas y exitosa, de la mano con la promoción hecha del Programa en varios escenarios
internacionales;
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c) la potencialidad de mostrar al Ecuador como líder en conservación de los recursos naturales, de la
mano con el respeto a los derechos de pueblos y nacionalidades ancestrales; y
d) el creciente desarrollo de los llamados mecanismos de Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación -REDD por sus siglas- como medidas adecuadas para combatir el cambio climático.
3. La llamada “reforma del estado” y su vinculación con la planificación y finanzas públicas.
Desde otra perspectiva, el proceso de reforma político institucional que a partir del 2007 vive el Ecuador,
ha permitido que sin ser parte del esquema institucional, el Programa Socio Bosque se posiciones en la
gestión estatal. Principalmente, dados los nexos que existen entre los objetivos, metas e indicadores del
Plan Nacional del Buen Vivir relacionados con el porcentaje de superficie destinada a conservación y la
reducción de la tasa de deforestación anual. El Programa ha contribuido con estas dos metas, dada su
flexibilidad institucional y programática.
Algo similar ocurre con programas nacionales que siendo de perspectiva inmediata –corto plazo- se
apuntalan como referentes de los logros forestales de cada país, sin que esto pase, necesariamente, por su
institucionalización o sostenibilidad. Dicho de otro modo, para que una actividad estatal tenga recursos,
debe estar incluida dentro de la planificación respectiva y coadyuvar en el logro de las metas e indicadores
de la planificación nacional. Esta es quizá una de las oportunidades mayores para el tema forestal.
4. Los pendientes de la institucionalidad forestal.
Si bien se ha abordado con énfasis el caso del Programa Socio Bosque, existen algunos temas pendientes
de ser resueltos desde y por la institucionalidad forestal nacional y de la región. No hay que perder de
vista que en el armaje institucional, un factor fundamental radica en la coherencia entre las instituciones
existentes y su mandato de origen.
Un primer elemento es la armonización o coordinación inter e intra institucional. Esto, a partir de que
en la práctica existen distintas instituciones a cargo del tema forestal, y que se encuentran radicadas en
varias instancias del poder ejecutivo; lo cual deviene que al hablar en términos de conservación se haga
mención a unas instituciones, pero al referirse al encadenamiento productivo forestal, se deba girar la
mirada hacia otros sectores del Estado. Asociado a esta desarmonía, está el tratamiento diferenciado que
desde la ley se da a la tierra –diferenciándose incluso su llamada “vocación”- y territorios, a los recursos
forestales, a los servicios ambientales, al agua –como derecho humano fundamental y como recurso-, a las
actividades productivas, a las actividades extractivas, las áreas naturales protegidas, etc.
Otro elemento está asociado a la jerarquía institucional que el tema forestal requiere. Y, parte de cómo es
tratado el sector forestal y el país bajo un esquema de visión de futuro. Esto en parte se resuelve a través
de decidir –o mejor dicho, de tener claro- si cada país es o no un país forestal. Con este punto de partida,
devienen tanto la jerarquía como la dimensión de la institucionalidad en torno al sector.
Continúa siendo un pendiente lo relativo con los procesos de descentralización y desconcentración de la
temática y competencias forestales en el país.
En general, todo esfuerzo de institucionalidad está mediado por los temas emergentes de la política
y gestión nacional e internacional. Visto así, lo forestal tiene como reto su vinculación con el cambio
climático, y en concreto con los mecanismos REDD. El bosque y sus funciones ambientales forman parte
esencial de esta realidad. Otro tema emergente aunque no tan nuevo, tiene que ver con el acceso y
distribución de beneficios asociados a la biodiversidad.
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Uno de los errores y a su vez aciertos de las estructuras institucionales complejas, es su calidad de inter –
multidisciplinarias. La gestión forestal requiere de un trabajo conjunto que integre no sólo varios actores
sino diversas experticias y puntos de vista. En este sentido, la articulación se logra al establecerse metas
comunes y compartidas, lo cual permite que entre instituciones y actores se trabaje de forma diferenciada
para el logro de objetivos específicos.
En más de una ocasión se ha postulado la necesidad de evaluar el rol de “juez y parte” que en términos de
administración ostenta las Autoridades Forestales. Si bien este esquema permite inmediatez al momento
de juzgarse las infracciones administrativas, resta de legitimidad las actuaciones de la autoridad y puede
convertirse en una vía abierta para que la corrupción permee la gestión pública en estos procedimientos.
Se vive la realidad de una administración de justicia a la cual los ciudadanos no acuden en la generalidad
de los casos y mucho menos cuando a temas ambientales o forestales se refiere.
En Ecuador, el número de casos que por delitos ambientales han sido juzgados es mínimo y el de
temas forestales mucho menor, no llegando a ser en números globales ni el uno por ciento de los casos
administrativos, aquellos que son judicializados en el sistema. Esto, se explica en parte por la falta de
confianza en los mecanismos formales de resolución de conflictos pero además por los costos asociados
al proceso judicial y el bajo nivel de cumplimiento de las resoluciones expedidas en estas instancias.
A su vez, el control de las actividades forestales, sea por vía de la fiscalización y del seguimiento y monitoreo,
constituye una de las mayores debilidades. Otra forma de nombrar a lo mencionado en el párrafo anterior,
tiene que ver con la deficitaria dotación de recursos –en términos económicos, financieros, humanos,
físicos, etc.- para la gestión y control forestales. Cabe aquí recalcar que en la medida en que los bosques no
sean posicionados en la agenda pública, o que desde el Estado no se mire en la práctica al recurso forestal
como estratégico, lo cual implica saltar del discurso a los hechos, no será posible hablar de una gestión
integral de los recursos forestales.
En los últimos años, ha tomado relevancia la vinculación entre los espacios alejados o de difícil acceso y
actividades ilícitas. Esto, complejiza la gestión forestal puesto que agrega un elemento no abordado con
suficiente fuerza desde el Estado. La ilegalidad y su consecuente tipificación de delitos ambientales –en
la esfera de lo penal-, sumada a un escaso acceso a la justicia formal, deja en la impunidad las infracciones
que se cometen contra el patrimonio natural y particularmente forestal del Ecuador.
III. ¿HACIA DÓNDE MIRAR CUANDO SE HABLA DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN?
En líneas precedentes, se ha esbozado un cuadro general sobre la realidad de la institucionalidad forestal
nacional, que en gran parte aplica al análisis de la institucionalidad en América del Sur. Ante la interrogante de
si es necesaria, oportuna o prudente -o no- el fortalecimiento de la institucionalización en el tema forestal y de
iniciativas como el Programa Socio Bosque, las respuestas que nacen no pueden venir sueltas, sino de la mano
con una profunda lectura crítica de todos los elementos abordados.
En un primer esfuerzo, la respuesta natural debiera ser afirmativa; y es que lo ideal en esquemas de estructuras
sólidas legítimas es que aquellas iniciativas exitosas que han redundado no sólo en la conservación sino en
beneficio económico y consecuente mejoramiento de la calidad de vida de la población, se formalicen o
institucionalicen, de la mano con la consecuente asignación de recursos para su sostenibilidad.
No obstante, permanece latente la duda respecto de las condiciones materiales que han configurado el éxito
del Programa, entre ellas, su no “burocratización”. La agilidad e inmediación ha sido una de las características
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sobresalientes de Socio Bosque, así como el brindar respuesta y salidas expeditas a sus interlocutores
y beneficiarios. Es conocido que en la medida en que los procesos dependen de las instancias orgánicas
estatales, se perciben retrasos en su implementación.
En más de una ocasión, se ha discutido sobre el fortalecimiento de la institucionalización del sector forestal,
siendo las opiniones vertidas de diversa índole. A efectos de este texto, se considera que un proceso como tal
debe tomar en cuenta al menos los siguientes elementos:
Un marco jurídico, legal y normativo, acorde con el nivel institucional, en el que exista claridad de
atribuciones, competencias o dependencias en la estructura institucional.
Niveles de articulación y complementariedad intra e interinstitucional adecuadoss
Claridad en las interrelaciones competenciales vinculadas al tema forestal, a nivel de estado central y
frente a gobiernos locales o descentralizados.
Esquema institucional completo y abarcativo, que integre todos los aspectos claves asociados a la
gobernanza en su conjunto, a saber: seguimiento y monitoreo, acompañamiento y asistencia técnica,
participación ciudadana, etc.
Asignación de recursos y proyección de futuras fuentes de financiamiento para el tema forestal, que
permitan su permanencia y proyección.
Finalmente, queda por desarrollarse una reflexión en torno a cómo se integraran los denominados mecanismos
REDD en la institucionalidad de cada país. Existen casos ya exitosos en marcha. Al respecto, en general debe
identificarse los mecanismos y espacios de integración y complementariedad que permitan a la institucionalidad
consolidarse de forma sostenida, y no sólo responder a la demanda “temporal” de estos mecanismos. Aquí, es
clave la visión de “gobernanza” que busca potenciarse desde un análisis integral de REDD y REDD+ y que es una
oportunidad para las instituciones forestales nacionales.
Quito, mayo 2013.
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O Brasil possui cerca de 60% do seu território coberto por florestas, que além da beleza, são importantes para a
economia brasileira, gerando 8,6 milhões de empregos. Os governos reconhecem a importância das florestas no
fornecimento de bens e serviços identificando-se igualmente a existência de conflitos entre interesses econômicos,
de conservação e de proteção.
O conceito de Estado Federal é apresentado como sendo uma aliança ou união de Estados, Gestão Pública é o
conjunto de decisões dirigidas a motivar e coordenar as pessoas para alcançar metas individuais e coletivas. A
descentralização da competência florestal é vista como instrumento de boa governança, pois governos menos
centralistas garantem mais flexibilidade e maior participação da sociedade.
Desde o início do período republicano inúmeros eventos importantes ligados à Política Florestal Nacional ocorreram,
tais como a instituição do primeiro Código Florestal Brasileiro em 1934, a instituição do Código Florestal de 1965, e
a criação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF em 1967. Contudo, foi com a promulgação da
Constituição Federal de 1988 que a Política Florestal Brasileira passa a ser descentralizada, mesmo que até o presente
somente na teoria, atribuindo-se aos Estados-Membros competências para legislarem sobre suas florestas.
Como principais resultados destacam-se:
1) a descentralização da gestão florestal no Brasil inicia com a Lei de Gestão de Florestas Públicas – nº 11.284/06,
que transfere a competência na área florestal do Governo Federal aos órgãos estaduais de meio ambiente. A
referida Lei ainda estabelece em seu artigo 50, § 2º, que “O IBAMA deve estruturar formas de atuação conjunta
com os órgãos seccionais e locais do SISNAMA para a fiscalização e proteção das florestas públicas, podendo
firmar convênios ou acordos de cooperação.” Até setembro de 2010 o Ministério do Meio Ambiente havia
firmado acordos de cooperação entre a União e 23 Estados.
2) especificamente o estudo discute a descentralização da gestão florestal de Santa Catarina, que se destacou
ao editar seu próprio Código Ambiental, que traz inovações, como a proposta de remuneração ao produtor
rural que se dispuser a manter florestas em pé, porém, ainda gera inúmeras controvérsias entre pequenos
produtores, Ministério Público e ambientalistas. A Lei instituiu novas metragens para a faixa de Áreas de
Preservação Permanente – APPs – para propriedades abaixo e acima de 50 hectares, as quais passam a
atingir a largura máxima de 10 metros (em ambos os casos) acrescidos de 50% da medida excedente a 10
metros para os cursos d’água com largura superior a 10 metros, reduz as APPs de nascentes para 10 metros,
além de outros dispositivos menos restritivos que a legislação federal que trata do assunto. Com isso, o
código ambiental catarinense legaliza a situação de muitos produtores rurais que realizam suas atividades
em torno dos rios. Os pequenos produtores rurais de Santa Catarina consideram que as medidas adotadas
pelo Código Ambiental Estadual foram um grande avanço para a agricultura, por incentivar a permanência
desses no campo. Para os ambientalistas, a redução da faixa ciliar promove a ocupação desordenada do leito
Governança florestal brasileira:
tendências, obstáculos e uma
proposta para sua efetivaçãoJaqueline de Paula Heimann
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dos rios, que leva à ocorrência de fenômenos geomorfológicos como enchentes e deslizamentos, obrigando
famílias a desocupar as áreas . O setor produtivo argumenta que existem muitos contrastes entre os Estados
brasileiros e que Santa Catarina possui peculiaridades marcantes, e, da forma como se apresenta o atual
Código Florestal Brasileiro, o setor estaria impossibilitado de atender à legislação ambiental.
3) o trabalho também apresenta uma proposta de gestão florestal descentralizada para o país, sugerindo a
criação de um Ministério específico para florestas, e ainda, quatro institutos: de proteção ao meio ambiente,
de conservação florestal, de produção florestal e serviço de florestas públicas. O Instituto de Proteção ao
Meio Ambiente teria competencias para: exercer o poder de polícia na preservação do meio ambiente; criar e
executar ações de gestão nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao controle da
qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais, ao monitoramento e controle ambiental e às
unidades de conservação da natureza; criar e executar planos de gestão relativas ao uso sustentável dos recursos
naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de
uso sustentável instituídas pela União; fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e
conservação da biodiversidade e de educação ambiental; promover e executar programas de recreação, de uso
público e de ecoturismo nas unidades de conservação onde essas atividades sejam permitidas. O Instituto de
Conservação Florestal teria atribuições para: criar e executar ações de gestão nacionais voltadas à conservação
das florestas nacionais, referentes à autorização de uso sustentável dos recursos florestais; viabilizar ações
voltadas à utilização racional e sustentada das áreas de florestas públicas; fomentar e executar programas de
pesquisa, proteção, preservação e conservação das florestas, seus produtos e subprodutos e ainda promover a
educação ambiental voltada às florestas; estabelecer mecanismos de apoio e/ou estímulos à recuperação de
áreas marginais; executar a fiscalização e o licenciamento por meio de secretaria específica; autorizar, licenciar,
controlar, monitorar e fiscalizar: o uso dos recursos de florestas naturais; o transporte, o beneficiamento e a
comercialização dos produtos e subprodutos provenientes de florestas naturais; e os planos de manejo em
florestas nativas. Ao Instituto de de Produção Florestal caberia: criar e executar ações de gestão nacionais
voltadas à produção florestal; fomentar e executar programas de pesquisa de produtividade florestal; planejar
a produção florestal por meio de secretaria específica; promover a geração de bens e serviços das florestas, por
meio de secretaria específica; viabilizar o uso eficiente e eficaz dos recursos das florestas, com vistas à agregação
de valores em termos industriais e comerciais, por meio de secretaria específica; planejar e estruturar diretrizes
e políticas governamentais para atender à produção; analisar e propor alternativas à gestão florestal; definir os
orçamentos anuais e plurianuais. E, finalmente, seria atribuição do Instituto de Serviço de Florestas Públicas:
estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis, madeireira e não madeireira e de serviços;
promover estudos de mercado para produtos e serviços oriundos das florestas; criar e manter atualizado um
Sistema Nacional de Informações Florestais; criar e gerenciar um cadastro das florestas nacionais; atuar em
parceria com os órgãos estaduais e municipais referentes às florestas; propor planos de produção florestal
sustentável de forma compatível com as demandas da sociedade; promover e regulamentar programas de
concessão das florestas públicas.
Concluiu-se que o processo de descentralização é de imperiosa necessidade, por atribuir aos Estados autonomia
para conduzirem suas políticas florestais, e por refletir as relações dos agentes sociais e anseios da sociedade
referentes às distintas e específicas realidades florestais do país. Para que a governança florestal brasileira
atenda aos pilares e princípios propostos por agências internacionais, entende-se que é preciso: discutir o
Código Florestal; readequar, intensificar ou criar programas de incentivos financeiros; criar mecanismos para
aumentar a participação de todos os envolvidos com o setor; aumentar a transparência quanto às decisões
relativas ao setor; aumentar a capacidade de ação das partes envolvidas; tornar eficiente a aplicação das leis
florestais; ampliar as bases de apoio para a proteção, conservação e produção florestal e, entre outros, garantir a
cooperação e coordenação entre os atores envolvidos no processo. Para isso, sugere-se adotar procedimentos
já praticados em países com expressiva importância florestal, como a Finlândia, Estados Unidos e a Alemanha.
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¿Cómo debe cambiar el derecho forestal para hacer efectiva una descentralización forestal en Latinoamérica?Lic. Elfin Oscar Rafael García Rivas
Todo poder político tiene como base (así debería de ser) cierta ideología, que muchas veces responde a intereses dinerarios,
otras veces a intereses elitistas y en muy raras ocasiones a intereses filosóficos; en el marco de las bases ideológicas del
Sistema Político Representativo, tenemos lo que son las a) facciones; b) mayorías y minorías y c) la de frenos y contrapesos.
Al analizar las facciones podemos resumir a las mismas como un número de ciudadanos, que corresponden a una
mayoría, o a una minoría del total, que se unen y actúan motivados por la pasión o el interés común, contra los
derechos de los demás ciudadanos, o a los intereses permanente y agregados de la comunidad.
En cuanto a las mayorías y minorías representativas, se dice que tanto un grupo como el otro casi siempre se
encuentra unida por un sentimiento común, muchas veces contradictorio, desgastante e incesante, ya que cada
uno de estos grupos tiene visiones opuestas a las del otro, los detractores de las mayorías sostienen que estas no
están capacitadas, por si solas a tomar decisiones adecuadas, en materia de interés público.
Por último, la idea de frenos y contrapesos, la constitución de la unión americana buscaba evitar las tendencias facciosas
(grupo de personas apasionadas y con interés común) pero a su vez posibilitar que tanto el sector mayoritario de la
sociedad, como el sector de los socialmente más aventajados tengan igual poder de influencia en el sistema político.
Una de las razones por la que promulgaba una equitativa porción del poder radicaba en que se tenía la concepción
de que si se le daba todo el poder a las mayorías estas oprimirían a las minorías y viceversa, por lo que se prefirió que
ambas partes deben contar con poder que les permita a cada una defenderse contra la otra.
Por poner un ejemplo, en el título III de la Constitución Política de la República de Guatemala (en adelante por
cuestiones de redacción le llamare “Constitución guatemalteca”) comenzamos a ver la aplicación de del sistema
de frenos y contrapesos, ya que su artículo 140 estipula que “Estado de Guatemala. Guatemala es un Estado libre,
independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades.
Su sistema de Gobierno es republicano, democrático y representativo (subrayado es mío). Al igual que en la
constitución de los Estados Unidos de América, se buscaba repartir una diferente cuota de poder entre los tres
grandes organismos detentadores del poder: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Ahora bien, a raíz de los acuerdos de paz en Guatemala firmados el 29 de diciembre del año 1996, surgió un nuevo concepto
de nación, así como espacios de participación ciudadana social inéditos que se han venido consolidando paulatinamente.
Sobre la base de la Constitución Política actual, se logró un importante consenso entre la sociedad civil, el sector financiero
y los partidos políticos, para promover la descentralización económica y administrativa con el fin de impulsar el desarrollo
regional del país y adoptar las medidas necesarias para la conservación, el desarrollo y el uso eficiente de los recursos
naturales. Los Acuerdos de Paz establecieron la necesidad de fortalecer la participación comunitaria en la gestión del
Estado mediante la descentralización de la administración pública y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. El
Código Municipal vigente faculta a las municipalidades para desarrollar su gestión en forma autónoma, incluyendo la
administración de sus recursos naturales. La promulgación de la Ley Forestal de 1996 abrió nuevas posibilidades para que
las municipalidades del país participaran más activamente en la gestión de los recursos forestales. Se trasladaron nuevas
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responsabilidades a los municipios y se fortalecieron sus capacidades para, bajo el liderazgo de la Administración Forestal
del Estado, apoyar a las agencias centrales en la gestión local. Estos procesos responden a la necesidad de reducir la
Burocracia gubernamental y regular en forma más eficiente las actividades de manejo y control forestal. De conformidad
con el decreto 101-96 del Congreso de la República de Guatemala “Ley Forestal” se crea el Instituto Nacional de Bosques
INAB como un instrumento de la administración pública que focalice la administración forestal conjuntamente con las
municipalidades (gobiernos locales municipales) por mandato legal el sector público deberá promover y orientar las
actividades forestales, buscando maximizar la producción sostenible de bienes y servicios del bosque, propiciando la
participación de las comunidades rurales en las actividades y en los beneficios del uso sostenido de los bosques, como
fundamento de los programas de desarrollo forestal, mediante el empleo técnico de los bosques de acuerdo a sus
características naturales y a su entorno social y ecológico; función reguladora que deberá ser ágil a fin de estimular la
actividad privada legal de manejo sostenido, reforestación, artesanía e industria forestal.
Para dar una respuesta a la interrogante ¿Cómo debe cambiar el derecho forestal para hacer efectiva una
descentralización forestal en Latinoamérica? Tenemos que hablar de dos conceptos muy importantes para este
tema, a) la Institucionalidad y b) la Gobernanza.
a) La Institucionalidad: Tenemos que tomar en cuenta que está es entendida como el conjunto de creencias,
ideas, valores, principios, representaciones colectivas, estructuras y relaciones que condicionan las conductas de los
integrantes de una sociedad, caracterizándola y estructurándola, del mismo modo, parafraseando, lo institucional
supone un proceso sistemático de consolidación (permanencia y uniformidad) de conductas e ideas a través de
medios e instrumentos (organizaciones y normas) para alcanzar un fin social, cuya expresión práctica se asimila como
valores. Establecer mecanismos para que un asunto se instituya, nunca debe estar en manos de una persona, debería
ser el producto de un conjunto de acciones socializadas, como plataforma legal y legítima, sobre todo si trata de un
manejo justo de los recursos del Estado, en especial los recursos naturales, (ríos, lagos, arboles, etc.)
b) Gobernanza: El Banco Mundial define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a través
de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus recursos
económicos y sociales. En este contexto, el buen gobierno se refiere a la transparencia y la eficacia en tres áreas
fundamentales: 1) métodos de elección, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional);
2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar políticas (marco regulatorio y eficacia del
gobierno), y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia, participación y garantía del Estado de derecho).
El PNUD (UNDP), por su parte, define gobernanza como “el ejercicio de la autoridad económica, política y
administrativa para administrar los asuntos de un país a todos los niveles de gobierno. La misma comprende
los mecanismos, los procesos y las instituciones a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias”. Desde este punto
de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como “participativa, transparente [...] con control público [...],
efectiva y equitativa [...] promotora del Estado de derecho [que] asegura que las prioridades políticas, sociales y
económicas estén basadas en un amplio consenso en la sociedad”.
En ese sentido para hacer efectiva una descentralización forestal en Latinoamérica, esta rama especial del derecho
público ambiental entendida como el conjunto de principios y normas jurídicas que tienen por objeto la preservación,
conservación, incremento, manejo y aprovechamiento sostenible de los ecosistemas forestales, tiene que tener un
respaldo normativo, positivo y eficaz, se deben adecuar normas jurídicas especificas que regulen y a la vez estimulen
la producción forestal que llevara implícita su conservación a través de una renovación de las áreas forestales, se debe
fortalecer normativamente y dotar de herramientas a las instituciones encargadas en cada país, fortaleciendo los
gobiernos locales, (departamentales, provinciales, comunales) de cada país, de esta manera no estamos queriendo
propiciar la formación de mini estados forestales, únicamente se pretende trasladar cierto grado de participación a través
de las instituciones gubernamentales, el que cada comunidad ejerza cierta autoridad forestal coadyuvando al aparato
estatal en el fomento forestal, de esta manera estaríamos otorgando un alto grado de participación a esas comunidades
que viven del producto forestal, que ven este recurso natural renovable como fuente de ingreso y supervivencia.
Eje Temático 3: Gobernanza forestal
Libro de Ponencias del IX Congreso Latinoamericano de Derecho Forestal
Ambiental
Organizado por: