ley secreta

8/3/2019 LEY SECRETA

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LEY SECRETA.*

S U M A R I O : Primera Parte. Los hechos: Se-siones secretas y leyes secretas. 1. Intro-duccin. 2. Relevancia de la legislacin. 3.El secreto en el mundo poltico. 4. Formade gobierno y secreto poltico. 5. Secretoy legislacin. Las sesiones secretas. 6. Lasleyes secretas. 7. Sesin secreta y ley se-creta. 8. Ley secreta y ley no publicada.9. Ley secreta y ley no divulgada. - Se-gunda Parte. Los valores: El problema dela justicia,, o injusticia, del secreto en la

(89) Contra: Disidencia doctores Repetto y NaiarAnchorena, en Corte Sup. Nao., 5 ag. 1940, juicio EBCO-rihuela de Escorihuela c. Impuesto a los Rditos, Fallos,t.187,p. 330; Rev.La Ley, t. 19, p. 574;J.A.,t. 71,p. 881, donde puede leerse: "Al aplicarse la nueva leyal presente juicio, resuelto ya en dos instancias y pen-diente de la tercera ante esta Oorte, se violara el prin-cipio de la divisin de los poderes establecido por losarts. 36, 86 y 94 de la Constitucin nacional (Fallos,t. 184, p. 620; t. 185, p. 32; Rev. La, Ley, t. 16, pp.205 y 497; Segovia, comentario al art. 4?, a cuyos ar-gumentos nos referimos en la nota anterior; Willough-by, parra. 1064 y 1058; Cooley, Const. Lint., pp. 134y sigts.).

En otro juicio Ja Corte entendi que, "Segn el art.4? del cd. civil, el efeoto de las leyes aclaratorias seextiende a los casos planteados con anterioridad a susancin, en tanto no hayan sido juzgados" : Juicio Brom-berg y Ca. c. Gobierno nacional (doctores Repetto, Sa-garna, Linares y Ramos Meja), 1 set. 1939, Rev. La,Lev,-i. 24, p. 690; /. A.., t. 67, p. 667. En esta opor-tunidad la Cm. Fed. de la Cap. neg la retroactividadpor no hallarse expresamente conaiganada en la ley, quepara este tribunal no era aclaratoria (Rev. La Leu,t. 14, p. 875). Esta misma cmara reconoci valor acla-ratorio de la ley 9688, a 1 nm. 12.647, entendiendoque, por ese solo hecho que surga de la discusin par-lamentaria, deba ser aplicada a los casos pendientes:Kuhs de Michalek c. FP. CC. del Estado, 4 abril 1941,R e v . La , Lev, t. 22, p. 381.

(90) Stolfi, op. cit., nm. 818, 2* parte. Cammeo,loe. cit., col. 357. Aun ms, segn ensea este autor,si U ley interpretativa se dicta despus de una primerasentencia de casacin, que pronuncia casacin y reenvo,

1 juea del reenvo debe aplicar la ley interpretativa ainentirse vinculado por la sentencia de casacin, que noimporta ni cosa juzgada ni preclusin.

En nuestro pas, una convocatoria a tribunal plena-rio dejara, prcticamente, de tener objeto en momentosen que una ley aclaratoria viene a resolver el puntocuestionado. As lo reconoca el doctor Casares, en el

juicio Lausen y Ca. Ltda. c. Municip. de la Ciudad deBs. As. Prctico y conveniente hubiera sido en estecaso diferir la sentencia hasta qu entre en vigencia lanueva ley que, en cuanto es aclaratoria, debe ser aplica-da de inmediato.

* Por e l Dr . NSTOR PEDRO SAGS.

legislacin. 1. Introduccin. 2. Justifica-cin del secreto en las asambleas legisla-tivas. 3. Justificacin de la publicidad delas reuniones del Parlamento. 4. Posicinintermedia. 5. Justificacin de las leyessecretas. 6. Justificacin de la publicidadde las leyes. 7. Replanteo del problema.Secreto y bien comn. 8. Secreto, bien co-mn y "razn de Estado". 9. Secreto, biencomn y forma republicana de gobierno.10. El conflicto de valores en un sistemarepublicano. 11. Las excepciones al prin-cipio de la publicidad. Casos previstosconstitucionalmente. 12. El estado de ne-cesidad. 13. Conclusiones. - Tercera Parte.Los normas: La cuestin de la constitu-cionalidad, o inconstitucionalidad, de lassesiones y leyes secretas. 1. Sesiones se-cretas. Directrices constitucionales. 2. Eltexto argentino. 3. Tesis de la constitu-cionalidad de las leyes secretas. Caso "Lide la Torre". 4. Replanteo del problema.5. Leyes secretas. Tesis de la constitu-cionalidad. Criterio de la Corte Supremade Justicia. 6. Tesis de la inconstitucio-nalidad. 7. Reexamen de la cuestin. Con-testacin a la tesis que funda las leyessecretas en la posibilidad de celebrar se-siones secretas. 8. Contestacin a la tesisque funda las leyes secretas en el institu-to de la "promulgacin tcita" de las leyes.9. El funcionamiento de la ley secreta.10. Las leyes secretas de los gobiernos "defacto".

PRIMERA PARTE. Los HECHOSECRETAS Y LEYES SECRETAS

1. Introduccin. El tema de las leyes se-cretas es curioso e incmodo a la vez. Ques eso de las leyes secretas?, pregunta msde un abogado en cuanto se le insina laposibilidad de encontrar, en un Estado re-publicano enclavado en pleno siglo xx,normas ocultas a la ciudadana. Y el asom-

bro es explicable: tan discreta ha sido y esla legislacin tramitada secretamente (ysecretamente aplicada), que para muchos

juristas el asunto es extico, cuando noprcticamente desconocido.

Sin embargo, y recordando la leyenda delas brujas, se podr dudar de la existenciade las leyes secretas; pero que haber, lashay .

E l t ema, pues , es ins l i to , excn t r ico .Pero tambin envuelve una cuestin urti-cante, sobre todo para sinceros demcratasque tambin, muy honestamente, han en-tendido que ciertas normas no podan, o ndeban hacerse conocer al pblico o a laspotencias extranjeras. Quiz por ello,problema se encuentra magramente trataden la bibliografa corriente del DerechoPblico argentino.

El presente trabajo se desarrollar deconformidad con un esquema jurdico tri-


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dimensional. Esto exige desglosar el estu-dio en tres partes fundamentales: la leysecreta como hecho (dimensin fctica);el juicio axiolgico sobre la ley secreta(dimensin valorativa) ; y el anlisis de laconstitucionalidad de esa ley secreta (di-mensin normativa) ( J ). Las tres partesdel texto atienden, precisamente, a esa tri-ple problemtica.

2. Relevancia de la legislacin. La tareaestatal de la legislacin (es decir, del artey de la funcin formal de legislar), ha me-recido desde antiguo los calificativos de"fundamental", "la ms elevada", y "an,en las sabias palabras de Santo Toms deAquino, de princip-cdem actum regs. Todolio se explica fcilmente: la ley importatanto una decisin jurdico-poltica sobrefuerzas en pugna e intereses en conflicto,como un proyecto de programacin de lavida comunitaria (2). En sntesis, la normaestatal nunca pone fin al pleito poltico, yaque por su vocacin de futuridad, procuraabrir nuevas instancias en el comporta-miento social.

La ley y su procedimiento gestatorio soncuantitativa y cualitativamente trascenden-tes para todos los hombres. La ley apuntahacia la generalidad de los miembros deuna comunidad; y por eso, casi siempre,

constituye un fenmeno de macropoltica.3. El secreto en el mundo poltico. Adver-

tido lo anterior, es obvio que la publicidado el secreto en la norma y en el trmite desu sancin, configura una temtica inevi-tablemente grave.

Para ubicarse en la cuestin, es impor-tante constatar, previamente, que el secre-to constituye un dato infaltable en cual-quier experiencia jurdico-poltica. Fuera

de los mltiples casos que registra la his-toria (uno de los ms curiosos, v.gr., erael conocido "Consejo de los diez", en Ve-necia, tribunal especial donde las denunciasse reciban en secreto, siendo secreto elprocedimiento e igualmente secreta la eje-cucin de la sentencia; y otro ejemplo, to-dava vigente, es el nombramiento de car-denales por el Papa, "in pectore") (3), el

(1) Sobre tridimensionalismo, v. Goldsdunidt, Wer-ner, Introduccin filosfica al derecho, 4* ed., ed. De-pulma, Be. As., 1973, p. 18 y sigts.; Reale, Miguel,Teora tridimeiuional do direito, ed. Saraiva, San Pa-blo, 1968, p. 37 y sigts.; Bidart Campos, Germn J.,"La estructar tridimensional del Estado", en Revistade Estudios Polticos, Madrid, 1966, n? 149, p. 5; Sa-ges. Nstor Pedro, "Tridimensionalismo e ideologa",en La Ley, diario del 4 de marzo de 1974.

(2) Vilanova, Jos M., 'oso/t'a del derecho y fe-nomenologa exitencial, Cooperadora de Derecho y Cien-cia Sociales, Bs. As., 1973, p. 170 y sigts.

(3) Or. Izaga, Luis, Elementos de Derecho Politi-co, 2* ed., Barcelona, 1952. t. II, p. 62, nota 1. V. porlo demts el canon 233 del Cdigo de Derecho Cannico.

mundo contemporneo tambin exhibe unainfinita gama de actos polticos reservados.

Un recuento de los mismos sera infini-to. Entre los ms importantes, figura elsufragio secreto, dato significativo, dadoque acredita que an hoy, en pases polti-camente maduros, la reserva y el sigilo soningredientes necesarios en el quehacer po-ltico. Paralelamente, pueden citarse a las

numerosas iniciativas polticas que se for-mulan en crculos pequeos (sean stos l-citos o ilcitos, de particulares o del go-bierno oficial), como las muchas decisionesque se adoptan en los mismos marcos dereserva. An los acuerdos en el seno delParlamento, recuerda Sidney Verba, se to-man primero confidencialmente, aunque elpblico llega a conocer despus el acto finalde poder o decisin (pero ignorando ma-chas de las razones que lo explican) ( 4) .

4. Forma de gobierno y secreto pol&ico.El secreto, entonces, constituye un elemen-to inevitable en el quehacer poltico. Peroesta conclusin merece una aclaracin. Siel secreto se halla siempre presente en laexperiencia jurdico-poltica, la densidadde ese secreto no es la misma en todas lassociedades. La "cuota" del secreto consti-tuye en algunos casos la regla; en otros, laexcepcin.

Como hecho poltico, el secreto importauna cortina entre la autoridad poltica ylos miembros de una comunidad. El secretoaisla, independiza al poderoso, puesto quelos subditos se encuentran prcticamenteimposibilitados para controlar y juzgaraqullo que no conocen. Y en la vertienteopuesta, la publicidad gubernativa fomen-ta el condicionamiento del legislador a supueblo: juegan, aqu, las posibles reaccio-nes d la comunidad ante el conocimientode la norma.

Por todo ello, el secreto poltico se conec-ta con las formas de gobierno. Acompaamucho ms a las monarquas y aristocra-cias, que a las frmulas democrticas.

5. Secreto y legislacin. Las sesiones se-cretas. El secreto puede hallarse en variasetapas del procedimiento legislativo. Eneste trabajo se considerarn slo dos as-pectos : el sigilo en la discusin parlamen-

taria y sancin de la norma; y en su pro-mulgacin y publicacin. Una cosa, en efec-to, es impedir el acceso del pblico a la"barra" del Congreso, y no publicar losdebates parlamentarios, y otra, no publicarla norma en el Boletn Oficial.

Dentro del rea del Congreso, el secreto

(4 ) Verba, Sidney, El lideraxgo, trad. de Luis Eehe-virria, ed. Riglp, Madrid, 1968, p. 34 y Bigts.


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se condensa en las llamadas "sesiones se-cretas". A ellas asisten los legisladores yempleados pertinentes, quienes deben guar-dar reserva; pero no el pblico. Como seindic, los debates no se publican en losDiarios de Sesiones. La historia parlamen-taria argentina recuerda varias de estassesiones (las ms clebres, dieron lugar auna interesante polmica en la Cmara de

Diputados de la Nacin, el 31 de octubre de1923, y a un pronunciamiento de la CorteSuprema de Justicia, el 21 de agosto de1877) (B). Tambin se han celebrado en elmbito provincial, en materia de "acuer-dos" prestados para la designacin de ma-gistrados judiciales y de algunos funcio-narios.

6. Las leyes secretas. Cuando el Parla-mento ha sancionado una ley secretamentetramitada, y ella no es observada por elPoder Ejecutivo, la ley concluye como nopblica.

En diversas oportunidades la doctrina serefiri al problema. Rodolfo Bullrich, hacecasi medio siglo, propona clasificar a lasleyes argentinas en pblicas y secretas.Juan A. Gonzlez Caldern, en su oportu-nidad, aclar que de estas normas no seconocen sino los nmeros "y casi podraafirmar que ni siquiera la fecha, mucho

menos el contenido". Segn explicaba, enel Senado de la Nacin "existe un libro deleyes secretas, leyes que no han sido ja-ms publicadas y que no lo sern hasta quecon el transcurso del tiempo, desaparezcanlas causas que obligaron a guardarlas si-gilosamente en ese libro" (8).

Hasta la fecha de la asuncin del gobier-no de 1973, provenientes de gobiernos cons-titucionales o de facto, existan alrededorde cien leyes "secretas" o "reservadas" (es-ta ltima expresin comienza a usarse, si-multneamente con la anterior, desde elgobierno de 1966/73). La primera ley se-creta puede entenderse que es la N9 2802(ao 1891). Por tanto, y hasta 1973, lasleyes secretas y reservadas cubran el0,5 % de la legislacin nacional.

Existen, por lo dems, decretos igualmen-te secretos (6 hi s).

7. Sesin secreta y ley secreta. Estos con-

ceptos estn frecuentemente ligados, peropueden escindirse. Pueden existir sesionessecretas sin que haya ley secreta. Ello ocu-

(5) Diario de Sesionei df la Cmara de Dipude la Nfn, reunin 74, octubre 31 de 1923, p.y sgts.; Fallos de la Corte Suprema de Justicia c.Xaeiin, XIX, p, 231 y sigt.

(6) Diario de Seiiones cit., p. 208; Bullrich, Kd o l f o , Derrclto Administrati-vo, t. I, p. 27.

(6 bis) Goldshcruidt, Werner, op. cit., p. 230.

iputados, . 181ia df la

rre cuando, despus del debate reservado, laCmara hace pblica la sesin; y desde all,el trmite legislativo contina pblicamente.

Por el contrario, toda norma secreta pa-rece exigir sesiones legislativas previastambin secretas. Si la tramitacin de lanorma fue abierta, el texto de la ley remi-tida al Poder Ejecutivo es forzosamentepblico.

Hipotticamente, puede pensarse en unanorma parcialmente secreta. Ello ocurrirasi algn artculo de la ley se discute reser-vadamente, o si un proyecto consideradopblicamente en una Cmara fuese discu-tido por la otra Sala secretamente, intro-ducindole modificaciones en el despacho,continuando luego tambin el curso parla-mentario secreto en la Cmara de origen(a fin de contemplar las correcciones de laCmara revisora), y as hasta concluir el

mecanismo legisferante. En tal situacin,se conocera exclusivamente el texto apro-bado pblicamente por la primera Cmara,pero no la suerte posterior del proyecto.

8. Ley secreta y ley no publicada. La ex-presin "publicacin" que aqu se emplea,es en sentido formal: su insercin en el

Boletn Oficia!, que es donde se publicanlas leyes argentinas.

Obviamente, la ley secreta no se publica

en el Boletn Oficial. Pero puede darse elcaso de una ley tramitada normalmente, esdecir, pblicamente, que no se haya publi-cado en tal diario por negligencia (o pordecisin expresa, aunque inconstitucional),del Poder Ejecutivo. No por esto ltimo, talley devendra secreta: se tratara, valga laparadoja, de una ley pblica no publicadaoficialmente.

La Cmara Segunda de Apelaciones deLa Plata, en los autos Provincia de BuenosAires v. Unin Telefnica del Ro de la Pla-ta, atendi precisamente a un problema deeste tipo. Se trataba de la ley 3211 de laProvincia de Buenos Aires, que (aparente-mente por un error), no result publicadani en el Boletn Oficial ni en el RegistroOficial, pese a tratarse de una ley comn,no secreta. El Tribunal entendi que laaparicin de aquella norma en una recopi-lacin de leyes provinciales, pero no en el

rgano estatal pertinente, no bastaba paratenerla por legalmente publicada ( 7 ) .De todas maneras, el carcter secreto de

una ley, deriva (en los gobiernos regula-res), de una decisin del Congreso. El Po-der Ejecutivo podr proponer, a travs desu derecho de iniciativa, que una ley sealegislada secretamente; pero no, por s

(7) La Ley, 33-53.


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mismo, dar carcter secreto a una normasancionada pblicamente. Los decretos se-cretos, en cambio, emanan directamente dela Presidencia.

9. Ley secreta y ley no divulgada. For-malmente, la divulgacin de una norma, ysu publicacin oficial, no son conceptosidnticos.

La publicacin oficial es practicada en

Argentina por el Poder Ejecutivo, en el Boletn Oficial, y apunta como lo sealael Cdigo civil a la comunicacin de lanorma al pueblo, y "en dar a la ley unafuerza actual de obligar", como recuerdaArturo E. Sampay. La divulgacin, en cam-bio, puede operarse por cualquiera, y con-siste en la difusin por todo medio y per-sona del contenido de la ley (8).

Una ley formalmente secreta, no publi-

cada en el Boletn Oficial, puede sin em-bargo haberse divulgado cuando los custo-dios de su reserva (legisladores, emplea-dos, funcionarios y an el mismo PoderEjecutivo), violan el sigilo y transmiten lanorma a terceros. El incumplimiento deldeber del secreto puede dar lugar a san-ciones del tipo ms variado: administra-tivas, laborales, "polticas" (correccionesdisciplinarias a los legisladores, juicio po-ltico al Poder Ejecutivo o ministros, etc.),

y an penales, en el sentido del art. 223del Cdigo penal ().En el caso argentino, el centenar de le-

yes secretas no tiene, por regla general,divulgacin. Las leyes secretas han sido, porende, leyes no divulgadas. Su contenidoparece haber versado (segn surge de susttulos, o de los fallos y debates que las hantratado), sobre crditos para gastos de de-fensa (leyes 11.266, 16.438), disposiciones

militares (ley 17.266), o redistribucin decargos de miembros de la desaparecida C-mara Federal en lo penal (ley 19.111).

S E G U N D A P A R T E . L o s V A L O R E S : E L P R O B L E M ADE LA JUSTICIA, O INJUSTICIA, DEL SECRETO

EN LA LEGISLACIN

1. Introduccin. La dimensin axiolgicadel mundo poltico es considerada por laFlosofa Poltica, como la del mundo jur-dico, por la Filosofa jurdica. Claro estque existe una coincidencia bsica entrelos fines y valores jurdicos, con los finesy valores polticos; y en su consecuencia,

resulta razonable hablar de una Filosofa jurdico-poltica nica, centrada especial-mente en el valor justicia, eje de la axio-loga jurdico-poltica (10).

En cuanto al problema que aqu nos ocu-pa, la pregunta a dilucidar es la siguiente:las deliberaciones legislativas reservadas,con las leyes secretas, son justas o injustas?Resultan axiolgicamente positivas o ne-

gativas?2. Justificacin del secreto en las asam-bleas legislativas. Los argumentos vertidosen pro del sigilo en las reuniones parla-mentarias son, en muchos casos, comunespara procurar el secreto de la misma ley.Pero en otros, se basan en razones distin-tas. Por tanto, conviene separarlos.

Una recapitulacin de la doctrina serala siguiente:

a) el argumento de la independencia delos legisladores. De acuerdo a la teora "delmandato libre", el representante no debeencontrarse sometido al representado. Deah que la reunin secreta librara a aqulde las intimidaciones o presiones de loselectores. Esta posicin es explicada porO. Orban y A. Esmein (n).

b) el argumento de la tica parlamenta-ria. Diversos autores postulan "un cierto

grado de privatividad" en el Congreso, afin de impedir, por parte de los legislado-res, actitudes demaggicas, exitistas o par-tidistas(12).

c) el argumento de la responsabilidad. Eldiputado Parry, en la tantas veces citadasesin de la Cmara de Diputados del 31de octubre de 1923, aludi a la mayor se-riedad y recogimiento que tuvo la Sala,ante la ausencia de pblico y del periodis-

mo (1:1

).d) el argumento de la utilidad comn.Citado por A. Esmein, advierte que haymedidas necesarias para el bienestar gene-ral, aunque impopulares. Tal situacin pue-de exigir una sesin secreta (14).

e) el argumento de la paz social. Lasreuniones cerradas advirti el diputadoAmuchstegui, en la sesin indicada pue-den eliminar las interpretaciones errneas,

las inquietudes y zozobras en el espritu

(8) Sampay, Arturo E., "La publ icacin de las le-yes y la divulgacin de las leyes obreras", en Derechodel Trabajo, 1946-341.

(9) Sobre la divulgacin del secreto parlamentario,an por imprudencia, con referencia a la norma citadavigente al ano 1923, cfr. la opinin del diputado Farry:

(10) Sagiis. Nctor Pedro, "Valores jurdicos yvalores polticos", en El Derecho, 54-709.

(11) Orban, O., Lf droit coiistitutionnel de la Bel-Sigue, Lieja-Pai's, 1908, t. II, p. 481; Hsmein, A., Elementa de Droit Constitutionnel froncais et compar,7 ed.. Eecueil Sirey, Pars, 1921, t. II, p. 373.

(12) V. Friedrich, Cari J., El hombre y el gobier-no, trart. por J. A. Gonzlez Casanova. ed. Tecnos, Ma-drid, 1968, p. 495; Orban, O., op. y p. cit.

(13) Diufio de Seiionea, op. cit., p. 220.


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pblico, cuando se traten temas conflic-tivos y turbulentos ('"').

f) el argumento de la seguridad nacio-nal. Las reuniones secretas han versado,frecuentemente, sobre asuntos de esta n-dole. Se ha entendido que proceden cuandose consideren cuestiones relativas a la de-fensa del pas, al secreto diplomtico, elhonor, la paz y la tranquilidad nacio-

nal O").g) el argumento de la "cuestin de Esta-

do". Engloba este punto a varios de losanteriores, refirindose a la llamada "razn de Estado", concepto que parece aludira cualquier asunto importante que haga albien del estado mismo. Fue indicado igual-mente por el diputado Parry (17).

En sntesis, las razones expuestas con-ciernen algunas veces a motivos intraparla-

mentarios (a, b y c), y los atinentes a in-tereses globales, o motivos de poltica "to-tal".

3. Justificacin de la publicidad de lasreuniones del Parlamento. A diferencia deotros postulados, la publicidad legislativano nace del derecho ingls ("que histrica-mente acept una cierta y discreta reservaen las Cmaras), sino en Francia, a partirde 1789. La Constitucin de 1791 la reco-noci expresamente ( l f l ) .

La justificacin de esta tendencia se basaen los siguientes puntos, expuestos antesy despus de aquella consagracin :

a) el argumento de la inutilidad del se-creto en el Congreso. Es una fundamenta-cin de corte prctico. Jeremas Benthamapunt que el pblico juzgara de todasmaneras lo hecho secretamente en el Par-lamento, y juzgara mal si carece de infor-macin. En la Cmara de Diputados argen-tina, Lisandro de la Torre tambin acotque "una Cmara no puede impedir a undiputado que opine pblicamente sobrecualquier tema que est tratando en sesinsecreta, porque la cmara suprimira de-rechos individuales garantidos por la Cons-titucin" (1!)). Simultneamente, los inevi-tables "trascendidos" divulgan el asuntoconsiderado.

b) el argumento tico. El diputado Gon-zlez Iramain, tambin en la reunin alu-dida, se consider "un entusiasta conspira-dor contra el secreto parlamentario". Opi-

(15) Diario de Sesiones, op. ci., p. 184.(16) V. las opiniones de los diputados Saccone y

Arauch&stegui, en Diario df Sexinntg eit., pp. 190, 200,201, 185.

(17) Diario df Sftinnes eit., p. 220.(18) Ofr . EHM iin, A., o, ei t . , . 368.

no que era hora de terminar con las "en-cerronas" de diputados y senadores, hechoque provocaba un efecto desastroso: elocultamiento al pas del tema tratado, laexistencia de una presin sobre los legis-ladores, en un clima de sugestin nociva.El diputado F. E. Correa aadi que "lassesiones secretas son algo hasta inconfesa-ble, algo a que solamente y en ltimo ex-

tremo, de manera casi vergonzante, serecurre" (2^).c) el argumento de la educacin poltica.

O. Orban entiende que el conocimiento delpueblo de lo que acaece en las sesiones,contribuye a su mejor cultura cvica y alconocimiento de los problemas que afectanal pas (-').

d) el argumento del respeto al derecho y a sus formas. Fue subrayado por A. Es-

mein y Rafael Bielsa. La presencia del p-blico en la "barra" es vista como mediopara que los legisladores acten de maneracorrecta y estatutaria. Se tratara de unasaludable persuasin moral (22).

e) el argumento de la forma republicanade gobierno. Es frecuente, en la doctrinaargentina, aclarar que la publicidad de losactos de gobierno es un requisito indispen-sable de la forma republicana. El secreto,

la aislacin del gobernante, implica parastos "cierta aparatosidad como seres su-periores a los que los han elevado a lasposiciones que ocupan", situacin que vul-nerara la igualdad republicana. Juan Bau-tista Alberdi, en la misma corriente, ense-a que "la publicidad es la garanta de lasgarantas. El pueblo debe ver cmo desem-pean su mandato los legisladores. Las le-yes deben ser hechas a su vista, sancio-

nadas en pblico"

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).f) el argumento del sistema representa-tivo. Para Len Duguit, la publicidad le-gislativa es consecuencia de tal rgimen:si Jas Cmaras deliberan en nombre y porcuenta de la Nacin, es necesario que staconozca el objeto de tales reuniones y lasrazones que impulsaron las decisiones adop-tadas f2 4 ) .

(20) Diario de Sesiones eit., p. 190, 211.(21) Orban, O., op. eit .. p. 482.(2 2) Esmein, A., op. eit., p. 370; Bielt.a, Rafael,

Derecha Coiistiturifnfd, 3* ed., ed. Depalma, BR. As-,1959.p.4S4.

(23) Sobre la publicidad romo elemento del rgi-men republicano argentino, ver por ejemplo GonzlezCaldern, Juan A., Derecho c.onst\tv.fion(d argt-ttfmo. Bfl.As., J931, t. I, pp. '24, 429, 430; Casiello. Juan P., Dertcho eanttitHcional arr/enlino. ed. Perrot. BK. As.,1954. p. 174; Antokoletz, Daniel, Tralailo df Aerrrhronxt.ilui'innal y ad m.in4t ratiro. ed. Ij Facultad, Bs.As.. 1933, t. IT. p. 462; Alberdi. Juan Bautista, Ele-mentos df dfrfchQ pbUeo provincial argentino, cap. 4.

(24) Duguit, Len, Kmnual de derecha eon*l,ilurio-


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g) el argumento del contralor del pue-blo. Este importante motivo que encuen-tra su expresin ms acentuada en las de-mocracias remarca que la publicidad par-lamentaria es obligada, para que el puebloacte inteligentemente en los comicios, re-eligiendo o no a sus diputados y senadores(Jeremas Bentham), los responsabilice porsu actuacin (A. Esmein, Rafael Bielsa),

controle la gestin legislativa (Daniel An-tokoletz), y permita, paralelamente, que se juzgue si los congresales merecen o no laconfianza de la comunidad (O. Orban). Elconocimiento de los debates autoriza igual-mente al planteo de ciertas medidas (pe-dido de separacin del bloque parlamenta-rio, solicitudes de renuncia a la banca), yan el ejercicio de acciones judiciales, porparte de los particulares afectados por lasinjurias que un legislador pueda verter enel recinto (25).

h) el argumento del dilogo entre gober-nantes y gobernados. La publicidad contri-buye, claro est, a un mejor contacto entrelos legisladores y los electores. La accinparlamentaria, indica Eduardo P. Gschwind,forma a la opinin pblica; pero sta pue-de tambin orientar al representante (29).La sesin cerrada, por supuesto, corta loscanales de comunicacin.

i ) el argumento del consentimiento. Elconocimiento de los debates puede brindaruna mayor confianza del pueblo en el Par-lamento, y el asentimiento a las medidasadoptadas. Tal es la idea de Jeremas Ben-tham (27). Puede agregarse que esa publi-cidad contribuye a la afirmacin de unade las tesis democrticas, como es laidentidad entre el que manda y el que obe-dece (pueblo-gobierno, pueblo-subdito). Elsecreto legislativo apura, en cambio, ladisyuncin entre quien decide y quien obe-dece.

4. Posicin intermedia. Actualmente, latesis predominante es la de la publicidad delas sesiones del Congreso. Tal es el prin-cipio; pero diversos autores admiten excep-ciones a l.

Es as como A. Esmein, O. Orban, JuanA. Gonzlez Caldern y Cari Friedrich pre-conizan en ciertos casos restricciones a laregla de la publicidad. El ltimo de loscitados advierte, en particular, contra lasposes demaggicas o electoralistas que pue-

de adoptar un legislador,, cuando acta enpblico.

En general, las limitaciones a la publi-cidad parlamentaria se operan de alguna deestas tres maneras: a) remitiendo el an-lisis de ciertos temas a comisiones parla-mentarias, donde siempre hay un mayormargen de discrecin; b) autorizando reu-niones secretas, en forma excepcional, para

asuntos graves; c) admitiendo el secretolegislativo, en la deliberacin de la Cma-ra, pero no en la votacin (28).

5. Justificacin de las leyes secretas.Permitir el secreto legislativo en la tra-mitacin de la norma, es algo excepcional;pero autorizar el secreto de la ley misma,constituye algo obviamente mucho msgrave.

En este tema, la doctrina es bastante

difusa. Joaqun V. Gonzlez, en su clebre Manual de la Constitucin Argentina, ad-mita a las leyes secretas dictadas "pararealizar propsitos de alta poltica, cuyadivulgacin podra poner en peligro lasuerte de la Repblica", tesitura que con-tina luego Miguel Marienhoff. Juan A.Gonzlez Caldern, a su vez, las justificaporque se refieren "a los altos interesespblicos, cuestiones que conciernen al Es-tado". Concuerda con l la Corte Supremade Justicia de la Nacin, cuando indica quehay leyes "relativas a los graves asuntos deEstado" que, por necesaria excepcin, pue-den no ser publicadas (20).

Algunos autores cien algo ms el m-bito de las leyes secretas, para asuntos dedefensa nacional (Werner Goldschmidt), opara los negocios exteriores, a fin de "nofavorecer los proyectos del enemigo" (J.Bentham). El diputado Saccone, en la se-

sin ya aludida, juzg que las normas se-cretas deben serlo para temas relativos ala "defensa exterior. .. la defensa de la so-berana y de la integridad territorial" (30).

Hay pues publicistas que adoptan un cri-terio amplio en la cuestin enfocada (cual-quier asunto de gravedad para el Estado),mientras que otro sector restringe el reade la legislacin secreta.

6. Justificacin de la publicidad de las

(25) Orban, O., op. y p. cit.; Antokoleti, Daniel,np. y p. cit.; Esmein, A., op. cit., p. 370; Bielsa, Ra-fael, op. cit., p. 484; Bombara. Jeremas, cit. porFriedrich, Cari, op. cit., p. 494.

(26) Gschwind. Eduardo P., Ootecwmo de la Cnne- fatucin federal de la Repblica Argentina, ed. Oastellv,Santa Pe, 1944, p. 112.

(27) Bentham, Jeremas, op. cit., p. 494.

(28) V. Friedrich, Cari, op. cit., p. 495; Esmer,A., op. cit., p. 374.

(29) Or. Gonzlez, Joaqnfn V., lanval de la Ooiw-tttueitfn argentina, 24 ed., ed. Estrada, BB. As., 1951,p. 492; Marienhoff, Miguel J., Tratado de dencho ad-minittrativo, ed. Abeledo-Perrot, BB. As., 1965, t. I,p. 207; Gonzlez Caldern, Juan, op. cit., t. IT, p. 40,y Diario de Sesiones cit., p. 212; Corte Suprema deJusticia de la Nacin, en Jurisprudencia Argentina, t.] 9-565.

(30) Goldechmidt. Cerner, op. cit, p. 232; B e n f cham, Jeremas, eit. por IWedrich, Cari, op. cit., p. 498;Diario de Sesiones cit., p. 205.


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leyes. Hablar de la publicidad de la ley,parece un pleonasmo. Pero debido a lastendencias en pro del secreto legislativo, latesis debe fundamentarse.

a) al argumento de la publicacin comoesencia de la ley. La doctrina clsica inclu-ye, en la definicin de la ley, su publica-cin (o promulgacin). As lo hacen porejemplo Santo Toms de Aquino y Gra-

ciano. La explicacin es simple: es necesa-rio conocer lo que se debe cumplir.Ciertos autores, en trminos enrgicos,

subrayan tal punto de vista.Thomas Hobbes dir que "la ley estable-

cida, si no se da a conocer, no es ley". Joa-qun Escriche, que la ley "no existe" paralos ciudadanos, sino mediante su publica-cin. Y en nuestros, das, Emilio Crosa juzga a la publicacin como "acto inheren-te a la ley misma" (31).

b) el argumento de la seguridad jurdi-ca. Algunas veces la publicidad se fundaen otro motivo: la certeza y seguridad delderecho, que exige normas escritas y pu-blicadas debidamente. As lo destaca, v.gr., Jorge R. Vanossi (31 bis).

c) el argumento de la practicidad. La pu-blicacin tambin se torna indispensablepara fijar el comienzo de la obligatorie-dad, efectividad, vigencia o ejecutoriedad

de la ley, conforme lo subraya cierta co-mente (32).d) el argumento de la publicidad, como

elemento del rgimen republicano. Cabeaqu repetir lo sealado precedentemente,en el pargrafo 3, e.

Pero cabe aadir algo ms. La frmularepublicana de gobierno se basa, igualmen-te, en los postulados de la soberana popu-lar y de la divisin de los poderes. Combi-

nando ahora estos principios, resulta quela ley debe ser publicada tanto por ser ellaun acto de gobierno, como porque jamspodra estar desconocida por el pueblo, opor el Poder Judicial, que integra uno delos rganos del Estado.

(31) V. Hobbes, Thomas, Leviatn, trad. de Ma-Enel Sanche* Sarto, ed. Fondo de Cultura Econmica,Mxico, 1940, p. 222. En el sentido que la ley no tienevalor de tal antes de su promulgacin, cfr. Soto, FrayDomingo, Frotado de Ja justicia, y el atrecho, trad. porJaime Torrubiano Bipoll, ed. Keus, Madrid, 1922, t. II,pp. 33/4; Escriche, Joaqun, Diccionario razonado delegislacin y jurisprudencia, Madrid, 1875, t. III, p. 888;i IV, p. 735; Crosa, Emilio, Dirtto Constituzionale,3 efl., ed. Torinese, Turn, 1951, p. 512.

(3 Ws) "Vanossi, Jorge R., "Un caso de interpre-tscin constitucional. Sancin, promulgacin 7 publica-c i n de las leyes", en Jurisprudencia Argentina, t, 2-1969,p.298.

(32) V. Om. 2 Apelaciones de La Plata, en LaLey, 33-53; Romano, Santi, Principii di Dirtto Contti-tvzionale genrale, 2* ed., Dott. A. Ginffre, Milano, 1947,p. 272; Vanossi, Jorge R.. op. y p. cit.; Borda, Guillermo,Tratado de derecho civ argentino Parte General, ed.

Tal tesitura fue desarrollada por el di-putado Lisandro de la Torre, en la mismasesin de la Cmara de Diputados. Despusde indicar que por definicin y por natu-raleza, la ley es siempre pblica, condenel "secuestro" de una ley, "al conocimientodel Poder Judicial, al conocimiento de lasreparticiones pblicas que controlan la in-versin de las rentas, y al conocimiento

del pueblo"().

1. Replanteo del problema. Secreto y biencomn. Para enjuiciar axiolgicamente elmrito o el perjuicio de las sesiones y le-yes secretas, conviene aclarar desde qupersp?ctiva doctrinaria se formular el juicio. Anticipamos desde ya que el proble-ma se enfocar desde la ptica valorativadel bien comn, conforme con el desarrollodado por la teora cristiana clsica.

No obstante, resulta de inters formularalgunas aclaraciones:a) el concepto de bien comn condensa

en s varios valores, como los de orden,paz, cooperacin, ayuda, solidaridad, segu-ridad, y sobre todo justicia. Con acierto,Werner Goldschmidt indica que, al fin decuentas, los conceptos de bien comn, jus-ticia y derecho natural, coinciden bsica-mente (34).

b) la idea de bien comn como meta delEstado, obliga a conceptuar a ste como unmedio, y no como un fin (el Estado existepara satisfacer las necesidades de la comu-nidad). Es lo que Henrich Rommen llama"el carcter servicial del Estado" (35).

c) el bien comn justifica el poder delEstado, y modela su estructura, en funcinde las exigencias propias de ese bien co-mn.

As enmarcado el tema, puede plantearseel interrogante bsico de este captulo: se justifica, por motivos de bien comn, elsecreto legislativo?

8. Secreto, bien comn y "razn de Es-tado". Alguna parte de la doctrina ha jus-tificado la legislacin secreta en "cuestio-nes de Estado", argumento cercano al de la"razn de Estado".

La doctrina de la "razn de Estado", pese

a sus vaguedades, sostiene en ltima ins-tancia, como valor poltico supremo, al biendel Estado: se trata, como sintetiza Frie-drick Meinecke, "de mantener un Estadosano y robusto". Entre el mosaico de valo-

(33) Diario de Sesiones cit., p. 194.(34) Goldschmidt, Werner, op. cit., p. 385.(35) Rommen, Heinrich, El Estado en el pensa-

miento catlico, trad. por Enrique Tierno Galvn, Ins-tituto de Estudios Polticos, Madrid, 1956, p. 354 y


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res que integran al bien comn, el parti-dario de la "razn de Estado" hace preva-lecer al bien del Estado mismo. Para estateora, claro est, cada vez que convinieraal Estado imponer el secreto, as deberahacerse.

Para la concepcin cristiana del bien co-mn, en cambio, el bien del Estado consti-tuye uno de los valores polticos, pero no

el nico, y menos el supremo ('"). Ello seexplica, segn se indic, porque el Estadoconstituye un medio para lograr el bien co-mn, y no un fin.

La distincin entre "bien comn" y "biendel Estado" (razn de Estado), constituyeas uno de los pilares bsicos de la doctri-na del bien comn. Por "razn de Estado",podr serle til al aparato estatal imponersecreto en uno, varios o muchos de sus

procedimientos legislativos. Pero ello nobasta para que tal decisin sea justa. Elloocurrir, solamente, cuando el secreto sehalle legitimado por las razones ms glo-bales del bien comn.

9. Secreto, bien comn y forma republi-cana de gobierno. Aparte de lo indicado,cabe atender a otra importante considera-cin.

La idea de "bien comn" no debe plan-

tearse en abstracto, sino en conexin conlas particularidades concretas de un lugary tiempo determinados. Cuando una comu-nidad acepta, por ejemplo, un rgimen re-publicano de gobierno (caso de Argentina,v.gr.), est consintiendo tambin que subien comn se alcance con las modalidadesy el modus operandi propio de una Rep-blica.

De ah que el anlisis del secreto legis-

lativo en cualquiera de sus manifestacio-nes deba plantearse dentro del marcosociopoltico republicano, si se est hablan-do de Argentina. Distinto sera el proble-ma en una aristocracia, o en una monarquaabsoluta (37). Con sus virtudes y defectos,la adopcin de una Repblica importatambin adherir a una tabla especial de va-lores, donde algunos principios se cotizanms que otros, y donde los sujetos polticos

(36) V. sobre el tema: Meinecke, Frieirich, Laidea dr la, rain de Estado en la Edad linterna., traA.por Felipe Gonzlez Vinfn, Instituto de Estadios Pol-ticos, Madrid, 1959, p. 3 V; Sampay, Arturo, Intrndtir, Mn a, la Teora dtl Eftado, i. Politia, Bs. As., 1961.pp. 465 a 467; Dabin, Jean. Doctrina general del Es-tado, trad. por Hctor Qonzlez Uribe y Jess ToralMoreno, cd. Jus, Mxico, 1955, pp. 50 y 51. El biendel Estado, en resumen, est subordinado al bien comnpblico nacional.

(37) Puede recordarse, por ejemplo, que cunndoGarlos III expuls a los jesutas de Espaa, lo hizoBOgn se narra "per razovus que guardo en mi rl

cumplen un rol distinto al que juegan enlos sistemas no republicanos.

Ya, pues, en una Repblica, cabe repe-tir que la publicidad de los actos guberna-tivos aparece como una caracterstica prin-cipal. El porqu de esta conclusin tienevarias explicaciones:

a) est, en primer trmino, el principiode la responsabilidad de los funcionarios,

extremo que exige, claro est, conocer ques lo que han hecho, y cmo lo hicieron. .b) paralelamente acta el valor libertad,

nsito al sistema democrtico, como subra-yara Santo Toms de Aquino. Este pos-tulado exige ceir las potestades de losgobernantes, subordinndolos a los ciuda-danos; y para ello, tambin se impone con-trolarlos. La publicidad de los actos guber-nativos es, para esos fines, un recaudo

mnimo.c) la tesis de la residencia del poder po-ltico en la comunidadobliga al gobernantea fundar sus decisiones, puesto que su t-tulo de mandar no se origina en s mismo,sino en quienes lo designaron. Ello provo-ca, a su vez, la necesidad de que los debatesy la ley sean conocidos.

d) el principio de la participacin pol-tica (esto es, "la cooperacin de todos en la

vida pblica", con intervencin de la co-munidad en la direccin del Estado, segnexplic el Concilio Vaticano II), generatambin el deber de dar a luz las sesionesparlamentarias y el texto de la norma. Elsecreto, como se apunt precedentemente,es la anttesis de la participacin.

El Estado republicano-democrtico, enresumen, es una institucin de todos, y nouna superestructura impuesta a una comu-

nidad. Cuando se aclara que "el Estadosomos nosotros", se define un orden de co-sas polticas compartido. Y ese proyecto, elproceso normativo debe ser forzosamentepblico.

10. El conflicto de valores en un sistemarepublicano. Aunque la publicidad guber-nativa constituye un ingrediente obligadodel rgimen republicano-democrtico, resul-ta de inters considerar el posible conflictoentre aquel principio de la publicidad, y

los otros valores que tambin componen elbien comn de una Repblica (seguridad,orden, paz, etc.).

Tal oposicin es fcil de detectar. Enciertas asuntos, de corte preferentementediplomtico y militar, la publicacin de losdebates y de las normas puede dejar a unaRepblica ms desguarnecida, frente a otroEstado que opere secretamente. Aqu ha-bra una colisin entre el valor publicidady


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En otro orden de ideas, la publicidad delas sesiones da pie a que un legislador azu-ce a la opinin pblica o instrumente subanca con propsitos exitistas personales opartidarios, v.gr. En este supuesto, el va-lor publicidad afectara al valor paz.

Tales confrontaciones de valores resul-tan frecuentes en el mundo jurdico-polti-co, y no deben extraar: continuamente

hay opciones entre la prevalencia de uno uotro principio, y hace al quehacer jurdico-poltico decidir sobre la primaca de unaidea o valor. Y es posible, al respecto, queel principio de la publicacin de los actosde gobierno, que obliga a transmitir clara-mente la verdad de la funcin legislativa,haga sentirse a un Estado ms vulnerableo ms dbil, al dar cuenta, cotidianamente,de su normatividad.

Tal es, evidentemente, el precio polticoque paga una Repblica por ser tal, y loque es ms, por vivir "republicanamente".Cuando una sociedad opta por una frmularepublicana de gobierno, elige, de algunamanera, un rgimen poltico ms frgil queel imperante en los pases autoritarios ototalitarios. Un Estado que acte pblica-mente, con autoridades controladas y reno-vables de tiempo en tiempo, puede parecerinerme. Pero y esto debe subrayarse

para una comunidad que haya maduradopolticamente, la publicidad de los actos desu gobierno, el reemplazo peridico de susestadistas y la responsabilidad de stos,provoca, a su turno, una mayor confianzaen las instituciones estatales, una mejor

justificacin para la obediencia a las nor-mas, y en sntesis, una forma de conviven-cia que se reputa ms eficiente y feliz parala vida en comn.

Todo esto hace que el rgimen republi-cano tenga un tipo de poder particular,derivado de la adhesin y preferencia quele brinda una comunidad. Una repblica,en lugar de ser fuerte por imponer la nor-ma a los ciudadanos, lo es por hacer parti-cipar a ellos en la creacin de la ley. Cuandoun pueblo llega a esta conviccin, y cuandoresponde responsablemente a la misma, lapublicidad en la legislacin, pese a sus in-convenientes, resulta imprescindible.

11. Las excepciones al principio de la publicidad. Casos previstos constitucional-mente. En un sistema republicano-democr-tico, pues, el secreto legislativo es anmalo.Tal regla, no obstante, puede admitir sussalvedades.

Una primera excepcin consiste en la propia voluntad de la comunidad que haaceptado al rgimen republicano, es decir,cuando ese pueblo prefija los casos espec-

ficos en los cuales es posible que las auto-ridades acten secretamente.

a) por su importancia y por constituiruna grave rareza para una repblica, talhipottico secreto debe estar previsto en lapropia constitucin fundamental, y no ennormas infraconstitucionales. El secreto, di-cho en otras palabras, debe estar autoriza-do por el legislador constituyente, y o

creado por el legislador ordinario.b) naturalmente, el modo normal a tra-vs del cual debe manifestarse el sigilo enel mbito de la normacin, es el texto cons-titucional. Pero no cabe descartar a Jas lla-madas por Germn J. Bidart Campos, Vi-gencias constitucionales, que integran la"constitucin real" de un pas (

J8). El se-

creto legislativo, en su consecuencia, tam-bin es legtimo cuando ha sido consentidopor la sociedad, a travs del derecho con-

suetudinario o espontneo. En estos casos,la norma constitucional tambin existe, ycon esa jerarqua legal, aunque no figureformalmente en el texto escrito de la Cons-titucin.

De todas maneras, la recepcin constitu-cional del secreto legiferante, en una rep-blica, conlleva numerosas dificultades. Des-de ya anticipamos que, de admitirse, esforzoso circunscribirlo a determinados asun-

tos y exigir para su efectivizacin, la deci-sin de una mayora calificada de las C-maras.

c) ms inquietante que la reserva en lassesiones legislativas, es el secreto en la de-cisin legiferante propiamente dicha, y enla ley misma. Siempre dentro de los esque-mas republicanos, un instituto de este tipoes prcticamente inexplicable. Cmo com-paginar una ley secreta con la tesis de laresidencia del poder poltico en la comuni-dad, que ignora a aqulla? Puede un r-gano del Estado el Judicial, por ejem-plo desconocer una ley elaborada por losotros dos poderes? Es factible exigir al-guna conducta a un funcionario, magis-trado o un simple particular en base a unanorma desconocida? Y cmo efectivizar elprincipio del contralor y responsabilidadde las autoridades, por su gestin en la apli-cacin de las leyes secretas? Todos estos

interrogantes hacen, claro est, meditarseriamente acerca de la justicia de la nor-matividad secreta en una democracia re-publicana.

12, El estado de necesidad. Esta expre-sin alude a uno de los conceptos ms deli-cados y difciles del mundo jurdico-polti-

(38) Bidart Campos, Germn' J., Derecho rotisUct'onal, ed. Ediar, Bs. As., 1364. t. I, pp. 135, 136.


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co. Abarca diversas ramas del Derecho(penal, administrativo, civil, etc.). Aqu,necesariamente, se lo contemplar en elcampo constitucional.

El "estado de necesidad" se integra convarios elementos claves. Se refiere a unpeligro actual e inminente, que perjudicala existencia del Estado, su independenciao integridad, o la subsistencia de alguno de

sus elementos, como la poblacin. Implica,pues, una emergencia especial y gravsima,de carcter objetivo, insubsanable con lalegislacin vigente. La defensa de tales in-tereses colectivos hace nacer al "derechode necesidad" (necessitas ins constitu!),con distintas manifestaciones segn sea elproblema encarado (hechos de guerra, in-vasin exterior, revolucin, etc.). ApuntaRafael Bielsa que los actos legalmente irre-gulares que se adoptan por el jus necessi-tatis deben ser proporcionales al hecho ne-cesitado y al peligro en cuestin (89).

El "estado de necesidad" no coincide,forzosamente, con la "razn de Estado".El primero alude a situaciones excepciona-lsimas que afectan a la existencia mismadel Estado, mientras que la segunda sientala tesis de la prevalencia corriente del in-ters del Estado respecto al inters de par-ticulares o de otro Estado (sujrra, 8).

La nota fundamental del "estado de ne-cesidad" es la contemplacin de eventosmuy especiales, donde se juega la conser-vacin de la organizacin estatal. Difiere,por tanto, de la simple "necesidad" que ex-plica a toda la actividad normal del Estado(se dicta un cdigo civil, v.gr., por la "ne-cesidad" de regular el rgimen de los con-tratos, de la familia o de las sucesiones).

El estado de necesidad, como el derechode resistencia a la opresin, rara vez sonlegislados por el derecho positivo (en ver-dad, es harto difcil regular normativa-mente a fenmenos que son, bsicamente,antinormativos). Pero an as, el bien co-mn puede requerir, en momentos crucialespara una colectividad, la adopcin de me-didas igualmente excepcionales para salva-guardar la subsistencia de esa comunidad.As. explica Rafael Bielsa, el estado de ne-cesidad justifica para el funcionario pbli-

co, "el eiercicio de atribuciones ms exten-sas que las de su esfera de competencia, y

(39) Bielea, Rafael, "El 'eg*do d necesidad' conparticular referencia a] derecho constitucional y adminis-trativo", en Anuario del Imtttuto d Derecho Pblico,Rosario, 1940, t. III, pp. 39 y sigts., 125 y si^te. Porsu parte, Garlos Payt indica que el "estado de nece-sidad" produce "una crisis en la continuidad jurdica,un momento de tensin en que el Derecho es impotentepara dominar la sedicin, la conmocin interior...",etc. V. Fayt, Carlos, Derecho poltico, ed. Abeledo-Perrot,Bs. As., 196S, pp. 464, 465.

tambin un ejercicio formal distinto delsealado en la ley, si con ello evita un daomayor" ( * > ) .

Dentro de las rigurosas pautas del "es-tado de necesidad", y siempre destacandosu peculiaridad y excepcionalidad, el secre-to legiferante puede encontrar un albergueespordico y transitorio. Cuando est en

juego "la suerte de la Repblica", como

deca J. V. Gonzlez, una norma podradevenir secreta, si su ocultamiento fueraentonces indispensable para que el pas,como quienes lo integran, subsistan comocomunidad independiente. Pero advirta-se bien no cualquier cuestin de alta po-ltica, ni todo asunto grave para la Nacin,ni todos los problemas relativos a la de-fensa nacional, o a los negocios exteriores,estn captados por el muy exigente con-cepto del "estado de necesidad".

13. Conclusiones. La publicidad de losactos gubernativos, y de la legislacin, im-plican principios doblemente valiosos paraun rgimen republicano. A su vez, el se-creto legislativo aparece como injusto, sal-vo que se encuentre legitimado por dosfactores: la voluntad de la comunidad, ocomo ltimo recurso en un "estado de ne-cesidad".

Pero en cualquiera de estas hiptesis, elsigilo legislativo debe ser razonable, pro-porcionado y respetuoso de la dignidad delhombre. El bien comn que es, como seanticip, un rgimen de justicia exige,por ejemplo, a) que nadie sea sancionadopor transgredir leyes secretas, y por tanto,desconocidas; b) que los autores de las le-yes secretas no sean irresponsables por sutarea legiferante; c) que toda ley pblicao secreta debe, en su contenido, ser un

instrumento de justicia, y no de injusticia.

T E R C E R A P A R T E . L A S N O R M A S : L A C U E S T I ND E C O N S T IT U C I N A L I D A D , O IN O O N S T I T T JC IO -N A L I D A D , D E L A S S E S I O N E S Y L E Y E S S E C R E T A S

1. Sesiones secretas. Directrices consti-tucionales. Dentro del rea propiamentenormativa, el Derecho constitucional com-parado registra estas tendencias:

a) publicidad "consentida". Tal es, porejemplo, el sistema ingls: se parti delprincipio del secreto en las sesiones, aun-que luego, por va de derecho consuetudi-nario, se permiti el acceso del pblico a lasreuniones, y la publicacin de los deba-tes i4').

b) publicidad obligatoria. Es la tesisopuesta a la anterior. La Constitucin fran-

(40) Bielsa, Rafael, op. cit en nota anterior, p. 72.(41) Esmcin, A., op. cit., p. 369.


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cesa de 1793 dispona que los debates de-ban ser impresos, rigiendo la reg-la de lapublicidad (42).

c) publicidad como regla, secreto comoexcepcin. Es la tesis ms divulgada, aun-que con distintas modalidades:

enunciado simple del principio de lapublicidad. Algunos textos se limitan a de-cir que las sesiones son "en principio", o

"como norma general", pblicas (Constitu-cin de Checoeslovaquia de 1960, art. 51-4;Constitucin suiza de 1874, art. 94).

declaracin de la publicidad, admitien-do la excepcin por va reglamentaria. LaConstitucin de la Eepblica de Turqua,posterior a la revolucin de 1960, estatuyque las reuniones deban ser abiertas, condebates a publicar; pero "las Cmaras po-drn tener sesiones a puerta cerrada segn

lo dispuesto por sus reglamentos interio-res" (art. 87). principio de la publicidad, con exigen-

cia de mayora calificada' para establecer elsecreto. Por resolucin de los dos terciosde los parlamentarios presentes, algunasconstituciones autorizan las asambleas le-gislativas reservadas (Constitucin de laRepblica Democrtica de Alemania de1949, art. 62; de Irlanda de 1937, art. 15;

de Japn de 1946, art. 57). rgimen de la publicidad, pero con se-creto parlamentario por decisin mayorita-ria simple. La Constitucin de Noruega dis-puso en su art. 84 que "El Storting se reu-nir en sesin pblica, y sus decisionessern publicadas, excepto aquellas que pormayora se decidiere lo contrario".

publicidad legislativa, pero con secre-to parlamentario fcilmente concretable.

La constitucin portuguesa corporativa, dis-pona en su art. 95 que las sesiones plena-rias de la Asamblea Nacional eran pbli-cas, excepto en el caso de disposicin encontrario "de la Asamblea o de su Presi-dente".

omisin del tema de la publicidad le-gislativa. La Constitucin de la U.R.S.S. de19,36, por ejemplo, no dispone en su texto,de manera expresa, sobre el sistema pu-

blicitario de las reuniones de las Cmarassoviticas.

2. El texto argentino. La Constitucin dela Repblica no estatuye explcitamentenada sobre el rgimen de publicidad o dereserva de las sesiones del Congreso Fede-

(42) Esmein, A., op. cit., p. 373. Los textos consul-tados para las constituciones mencionadas en esta par-te, se toman de Leyes tonftitucionales, ed. Tauro, Ma-

ral (excepto para el caso del juicio polti-co: art. 51, Constitucin Nacional).

En cambio, los reglamentos de las dossalas del Parlamento normas que debensubordinarse a la Constitucin s tratanexpresamente el tema.

El de la Cmara de Diputados indica quelas sesiones son pblicas, pero pueden ve-rificarse en secreto por resolucin especial

de la Cmara (art. 31). El Poder Ejecutivopuede pedir sesin secreta, para que la C-mara decida en ella si el asunto a conside-rar debe o no ser tratado secretamente. Enlas sesiones reservadas slo se hallan pre-sentes, adems de los miembros de lasCmaras y Secretarios de ellas, los Sena-dores de la Nacin, los ministros, Secreta-rios de Estado y los dems funcionarioscuya presencia autorice el Cuerpo, y lostaqugrafos que el Presidente designare.Tales funcionarios y taqugrafos debernprestar juramento especial, ante el Presi-dente de la Cmara, de guardar el secreto.Despus de iniciada una sesin secreta, laCmara podr hacerla pblica, siempre quelo estime conveniente (arts. 33 y 34). Losarts. 48 y 50 del Reglamento atienden alproblema de la redaccin, y de los cuader-nos y libros de las actas reservadas. Estasltimas "sern ledas y aprobadas en una

sesin inmediata, la que ser tambin se-creta".A su vez, el Reglamento de la Cmara

de Senadores dice que las sesiones secre-tas se celebrarn "I9 Cuando se tratenacuerdos o cualquier asunto que tenga elcarcter de reservado; 2^ Por resolucindel Presidente (de la Cmara) ; 39 Porpedido del Poder Ejecutivo; 4 A peticinde tres o ms senadores" (art. 17). Los

pliegos del Poder Ejecutivo solicitandoacuerdos, para las designaciones que al res-pecto prev la Constitucin y dems nor-mas, "tendrn entrada en sesin pblica ysern considerados en sesin secreta" (art.22). El Reglamento, en un tono semejanteal de la Cmara de Diputados, se expidesobre quines pueden asistir a las sesionesy los libros de las actas.

Puede apreciarse, entonces, que el textode estos documentos posibilita convertiren secretas a una extensa serie de sesiones.

3. Tesis de la constitucionalidad de lasreuniones secretas en el Congreso. Caso"Lino de la Torre". Durante el pasado si-glo ocurri un caso de sumo inters. Araz de una sesin secreta de la Cmara deDiputados, el diario El Porteo de BuenosAires, bajo la direccin de Lino de la Torre,public un artculo que tenda a revelar lo


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virti al Diario que considerara como de-sacato todo comentario concerniente a lassesiones reservadas que realizara el Cuerpo;pero el peridico desoy tal prevencin,puesto que public un segundo artculo na-rrando el presunto contenido de otra asam-blea secreta de la Cmara de Diputados.Esta Sala, poco despus, libr orden deprisin contra de la Torre, invocando de-

sacato.La Corte Suprema de Justicia de la Na-cin se expidi en el ao 1877. Su Procu-rador General dictamin que a mrito delart. 58 de la Constitucin, cada Cmara"har su reglamento". Como Diputadosaprob el suyo, estableciendo para ciertoscasos sesiones secretas, el Procurador en-tendi que tal secreto "es uno de sus privi-legios, que tiene el derecho a defender".

La Corte estuvo "de acuerdo con las con-clusiones del seor Procurador General", ydio por sentado que las sesiones secretaseran vlidas, ya que las mencion sin ob-servarlas o impugnarlas. Sucribieron elfallo Jos Barros Pazo, J. B. Gorostiagay J. Domnguez. En resumen, la Corte ad-miti: a) que las Cmaras del Congresopueden celebrar vlidamente sesiones secre-tas; b) que tal facultad se fundamenta enel art. 58 de la Constitucin Nacional;

c) que el secreto parlamentario constituyeun privilegio de cada Cmara; d) que el si-gilo parlamentario no estara limitado porla Constitucin; e) que la violacin delsecreto puede ser sancionada por la Cma-ra afectada (43).

La tesitura indicada cont despus convarias adhesiones. Aparte de la prestada enla sesin de Diputados del 31 de octubre de1923 (debe recordarse al legislador Jos A.

Amuchstegui, quien dijo que "slo la C-mara, en uso de sus privilegios, juzga lanecesidad de realizar sesiones secretas", yal diputado Parry), la doctrina nacionaltambin las ha convalidado, principalmen-te a travs de Juan A. Gonzlez Calderny M. A. Montes de Oca. Ambos deducen sulegalidad, del art. 58 de la ConstitucinNacional. Por eso, el primero de tales auto-res indica que dichas sesiones secretas es-tn previstas por la Constitucin (44).

4. Replanteo del problema. No obstantela solidez de la tesitura precedente, la mis-ma presenta un flanco dbil.

La Constitucin argentina, en su art. 1,adopta la forma republicana de gobierno,

(43) Fallo* At la Cortr Suprema de Justicia ilt UtNuri.fin. t. XIX, p. 231 y sigte.

(44) Difri de Snionet cit., pp. 182, 183, 220; ronJei Caldern, Juan A., op. ct., t. III, p. 40; Mon-tes


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maras pueden celebrar sesiones secretas",de acuerdo al criterio sealado en el par-grafo 3.

b) la segunda causa estara en la figu-ra de la "promulgacin tcita" de las leyes.Para Gonzlez Caldern, hay dos manerasde promulgar tales normas. Una (la pro-mulgacin expresa), se operara "por lapublicacin solemne" de la norma, a travs

de un decreto del Poder Ejecutivo. La otra,(promulgacin tcita), tendra lugar porel simple transcurso del trmino de diezdas, sin que la Presidencia observara laley sancionada por el Congreso (art. 70,Constitucin Nacional).

En resumen, de acuerdo a esta concep-cin, cuando una ley ha sido tratada en se-creto por el Parlamento, "si no convienedivulgarla en el pas, el Poder Ejecutivo nola promulgar solemnemente". Para el au-

tor que citamos, las leyes secretas "nuncahan ido a los estrados de la justicia. .. nitenan por qu ir, porque no reglamentanni limitan intereses individuales, sino altosintereses pblicos, cuestiones que concier-nen al Estado". El diputado Saccone, en lacitada reunin de octubre de 1923, apuntque si la ley secreta no es discutida (va-tada) por el Presidente de la Nacin, enel trmino de diez das, la da por promul-

gada, sin necesidad de declaracin alguna,ni de firma presidencial ni ministerial. Ental supuesto, "la promulgacin es autom-tica, ocurre por el simple transcurso deltiempo; se puede hacer en silencio absolu-to"().

Por su parte, la Corte Suprema de Jus-ticia de la Nacin, en una sentencia rela-tivamente reciente (1973), en los autoscaratulados Ex Cmara Federal en lo penalde la Nacin, ha admitido la validez de las

normas secretas. Segn la Corte, hay leyesrelativas "a los graves asuntos de Estado",que por necesaria excepcin pueden no serpublicadas (48). De este fallo nos ocupare-mos ms abajo.

6. Tesis de la inconstitucionalidad. En laCmara de Diputados de la Nacin, Lisan-dro de la Torre critic ardorosamente lavalidez de las leyes secretas. De acuerdo

a la Constitucin, puntualiz, absoluta-mente todas las leyes, incluso las tratadasen sesin secreta, deben promulgarse. Ypromulgar, afirm, es publicar solemne-mente. Ninguna ley poda ser desconocidapor el pueblo, o por el Poder Judicial, o por

las reparticiones pblicas que controlan lainversin de las rentas. El diputado F. E.Correa aadi que el carcter de reservada"no puede conciliarse con la nocin mismade la ley"().

Pocos aos despus, Rodolfo Bullrich in-sisti en que las leyes secretas estaban almargen de la Constitucin, "pues sta pre-v exclusivamente la sancin de leyes des-

tinadas a ser conocidas y aplicadas a todoel pueblo". Y Pablo A. Ramella, por suparte, ha juzgado a las leyes secretas comoreidas con el rgimen republicano argen-tino (48).

7. Reexamen de la cuestin. Contestacina la tesis que funda las leyes secretas ertla posibilidad de celebrar sesiones secretas.Permtasenos enfocar el problema desme-nuzando los dos argumentos vertidos por la

doctrina admisoria de las leyes secretas.Con relacin a la idea de que las leyesreservadas son vlidas constitucionalmen-te, porque la misma Constitucin permitelas sesiones secretas o cerradas, cabe ob-servar lo siguiente:

a) pese a que los reglamentos internosdel Senado y de la Cmara de Diputadosautorizan la celebracin de sesiones reser-vadas, debe recordarse que (en este aspec-

to), dichos reglamentos resultan de dudosaconstitucionalidad, ya que afectan al prin-cipio de la publicidad de los actos de go-bierno, postulado que integra la frmularepublicana representativa (supra, terceraparte, pargrafo 4).

b) en segundo trmino, cabe rememorartambin que el problema de la publicidadde las leyes es conceptualmente distinto alde la publicidad de las sesiones donde se

debatieron las normas: del hecho que unaasamblea haya actuado reservadamente, nose deduce a foriiori que lo que all se re-suelva deba tambin mantenerse en secre-to. Pueden haber razones que expliquen eltratamiento reservado de un asunto, peroque no obstan a que sea difundido el des-pacho sancionado: as lo dispuso, v.gr., elart. 87 de la Constitucin de Turqua ci-tada ("Las Cmaras podrn tener sesionesa puerta cerrada segn lo dispuesto por

sus reglamentos interiores. La publicidadde las deliberaciones hechas en estas oca-siones se supedita a la decisn de la C-mara"). Nos remitimos a lo dicho supra,primera parte, pargrafo 7.

Sintetizando, an cuando la constitucin

(45) Diario de Semont, op. cit., pp. 208 y 205;Qanilu Caldern, Jun A., op. cit., t. 111, p. 40.

(46) Jurisprudencia. Argentina, serie. aoQcnu>or&nM,19-S5/7.

(47) Diario dt Sesiones, op. cit., pp. 194, 211;"etc.(48) Bullrich, Rodolfo, op. ct., p. 27; Ramella , Pa-

blo A., Derecha constitucional, Bs. As., 1960, p. 569.


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argentina permitiese sesiones secretas enel Congreso (tesis que no compartimos),tal autorizacin no implicara, necesaria-mente, la posibilidad constitucional de lasleyes secretas.

8. Contestacin a la tesis que funda lasleyes secretas en el instituto de la "pro-mulgacin tcita" de las leyes. En este pun-to, la cuestin es ms compleja; y ello

ocurre por la poca rigurosidad del textoconstitucional, con relacin al empleo de losvocablos sancionar, aprobar, examinar opromulgar una ley.

a) afortunadamente, el art. 69 de laConstitucin distingue bien estos tres tra-mos : si un proyecto de ley es sancionadopor el Congreso, es enviado al Poder Eje-cutivo "para su examen", "y si tambinobtiene su aprobacin, lo promulga como

ley". El art. 70, concordando con el 69, se-ala a su vez que "se reputa aprobado porel Poder Ejecutivo, todo proyecto no de-vuelto en el trmino de diez das".

En otras palabras, hay un perodo dediez das para que el Poder Ejecutivo pro-ceda al examen de la ley (mejor dicho, delproyecto de ley) que viene sancionado porlas Cmaras del Parlamento. Y de ese exa-men, pueden presentarse tres alternativas:

que el Poder Ejecutivo apruebe tci-tamente a la ley, por no haberla cuestio-nado expresamente durante los diez das aque alude el art. 70; todo sin perjuicio desu promulgacin;

que el Poder Ejecutivo apruebe ex-presamente a la norma, emitiendo un de-creto al respecto y disponiendo su publica-cin;

que el Poder Ejecutivo cuestione alproyecto de ley, presentndose un caso de"veto", ante el cual, el despacho deber re-mitirse nuevamente a las Salas del Con-greso, donde stas pueden insistir con lamayora de los dos tercios de votos. Si asocurriera, el proyecto es ley "y pasa alPoder Ejecutivo para su promulgacin"(art. 72, Constitucin Nacional).

Lo que aqu nos interesa subrayar, es

que un mediando aprobacin tcita por elPoder Ejecutivo, subsiste para ste el de-ber de promulgar a la ley en cuestin. Elart. 69, como se transcribi, no distingueentre aprobaciones expresas o tcitas, parapromulgar a una ley. Tal punto de vistafue desarrollado ya en el siglo pasado porLucio V. Lpez; se desprende del pensa-mieuto de M. A. Montes d Oca, y cuenta

tambin con la adhesin de Julio I. Lezanay cierta jurisprudencia (4).

Hay, pues, aprobacin tcita, pero no pro-mulgacin tcita de las leyes.

b) mas queda pendiente de anlisis, sinembargo, un importante punto en discu-sin. Nos referimos al alcance de la voz"promulgar". Involucra o no tal palabraal concepto "publicar"? La respuesta es

vital para este estudio, ya que si se esti-mara que la promulgacin de una normaconstituye un acto distinto o separable delde su publicacin, podra concluirse en quesi bien todas las leyes deben ser promulga-das por el Poder Ejecutivo, algunas (lassecretas), aunque promulgadas, podran noser publicadas.

Existen, al respecto, dos corrientes biendiferenciadas.

En el Derecho Romano, la promulgacin

apunta, en concreto, a hacer pblica lanorma o proyecto de norma (promulgare pro vulgare- promulgatio pro vulgo po-sitio; promulgan, cuasi pro-vulgari, etc.).La doctrina germnica posterior, y la es-colstica, contina en igual tesitura, que seprolonga en Santo Toms de Aquino, Fran-cisco Surez y Domingo Soto: La ley (diceeste ltimo), "se promulga cuando se leesolemnemente en la curia del Prncipe, oen la Provincia con el primer pregn, o deotra manera legtima", ya que la ley, atravs de su promulgacin, "es conocidapor los subditos" (>).

Sintetizando, hasta fines del siglo xvmla promulgacin incluye la publicacin dela norma. A posteriori, la doctrina espao-la contina con el mismo tono: la promul-gacin "es el modo de hacer conocer la leya los pueblos y de hacerla obligatoria paraellos", explica Joaqun Escriche (51).

No obstante, y a partir de 1789, se desa-rrolla en Francia una tendencia diferencia-toria entre los vocablos promulgacin y pu-blicacin. Segn la ingeniosa expresin dePortalis, la promulgacin de una ley era susolemnis editio, y tena por objeto com-probar su autenticidad y tramitacin regu-lar. La publicacin, en cambio, era la di-vulgatio promidgationis, o sea, el poner enconocimiento del pblico que se haba pro-

(49) Or. Lpez, Lucio V., Curso de derecho comtittc-ional, Ca. Sudamericana de Billetes de Banco,Bs. As., 1891, p. 243; Montes de Oca, M. A., op. cit.,p. 279; Lezana, Julio I., "El nuevo artculo 2 del 06-digo Civil", en Jurisprudencia Argentina., 1964-VI-41(sec. doct.); Derecho del Trabajo, 1969-85 y sigts.

(50) V. Anastasi, Lenidas, "La promulgacin y pu-blicacin de las leyes", en La Ley, 1-801; Bielsa, Ra-fael, op. cit., en nota 22, p. 542; Sampay, Arturo E.,

La publicacin de lat leyes..,, p. 339; Soto, Domingo,op. cit., p. 34.

(51) Escriche, Joaqun, op. cit., t. III, p. 888.


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mulgado la ley. En concreto, la doctrinafrancesa desarroll tal distincin de la si-guiente manera: a) la promulgacin podano hacerse en pblico, mientras que la pu-blicacin era, obviamente, pblica; b) lapromulgacin implicaba una tarea de con-trol de la correccin de la ley, y la publica-cin nada ms que "una medida de infor-macin"; c) la promulgacin conclua el pro-

ceso legiferante, y constitua un acto jurdi-co, en tanto que la publicacin, posterior aaqulla, configuraba un hecho; d) la pro-mulgacin haca que la ley fuera ejecutoria,y la publicacin, obligatoria ( r > 2) .

Puede ahora retomarse la cuestin bsicaque nos ocupa: qu criterio adopta laConstitucin argentina de 1853, cuando ha-bla de promulgacin? La tesis clsica, ola moderna francesa? A nuestro entender,al texto constitucional acept la doctrina

tradicional que engloba, en la nocin depromulgacin, tambin el acto de publica-cin de la norma. La razn de esta conclu-sin es simple: al momento de dictarse laConstitucin, la tesis distintoria entre pro-mulgacin y publicacin se encontraba im-perfectamente esbozada, y era escasamenteaceptada en los medios acadmicos europeos.En esa oportunidad, la herencia jurdicaromano-germnica era en este tema laprevalente (5a).

Concluyendo, entonces, cuando el textoconstitucional argentino habla de promul-gar una ley, tambin habla de publicarla.Tal punto de vista, reforzado por un impor-tante grupo de publicistas (Jos OlegarioMachado, Juan G. Gonzlez Caldern, Ra-fael Bielsa) halla una excelente expresinen Arturo E. Sampay, cuando define a lapromulgacin de la ley como un acto com-

plejo, comprensivo del reconocimiento de

la regularidad del trmite legislativo y dela orden de ejecutar la publicacin de lanorma, motivo por el cual tal publicacinconstituye "el remate de la operacin jur-dica compleja que es la promulgacin" (54 ).

(52) V. Garre de Malberg, B., Teora, general drlKitado. trad. por Jos Lion Depetre, ed. Fondo deCultura Econmica, Mxico, 1948, pp. 399 y sigts.;Coln, Ambrosio y Capitant, H., Curso elemental de de-recho civil, trad. por Demfilo de Buen, ed. Beus, Ma-

drid, 1922, t. I, p. 106; Duguit, Len, op. cit,, p. 473.(53) Sobre la prevalencia de la tesis que uni ficapromulgacin con publicacin, durante el perodo revo-lucionario francs y la sancin del Cdigo Civil, cfr.Planiol, Marcel, Traite lmentaire de Dro Civil, ed.Pichn et Durand-Auzias, Pars, 1920, t. I, pp. 69 ysigts. En el mismo sentido, pero en Aemaiiia, v. Garrede Malberg, R., op. cit., pp. 405 y 406.

(54) V. Machado, Jos Olegario, Exposicin y co-mentario del Cdigo Civil argentino, ed. Lajouane, Bs.As., 1898, t. I, pp. 4 y sigts.; Gonzlez Caldern, JuanA., op. cit., t. III, p 40; Sampay, Arturo E., La pu-blicaain. . ., p. 339; Bielsa, Rafael, op. cit., pp. 541y 542. Por el contrario, escinden la promulgacin de lapublicacin Jorge R. Vanossi (op. y p. cit.), Raymuu-

Por todo ello, la obligacin de publicarlas leyes tiene una imposicin expresa enla Constitucin, a travs de los artculosque estatuyen la promulgacin de las nor-mas, ya mencionados en este trabajo. Laley secreta, al omitir la operacin de lapublicacin es, entonces, extraa a la Cons-titucin.

9. El funcionamiento de la ley secreta.Aparte de todo lo indicado, la aplicacin deuna norma reservada ofrece dificultadesprcticamente insuperables para un Esta-do de Derecho. Por tartarse de una dispo-sicin anmala (como bien dice RafaelBielsa), resulta inencuadrable dentro de losmarcos constitucionales, e incongruente conel resto del aparato normativo. Veamosalgunos de esos desajustes.

a) con relacin a los habitantes, en cuan-

to simples particulares, el art. 19 de laConstitucin manifiesta que nadie serobligado a hacer lo que no manda la ley,ni privado de lo que ella no prohibe. Estepostulado coincide con otros de no menorenvergadura: ningn servicio personal esexigible, sino en virtud de ley o de senten-cia fundada en ley (art. 17) ; ningn ha-bitante puede ser penado sin juicio previofundado en ley anterior al hecho del pro-ceso, etc. (art. 18).

En concreto, estas disposiciones impidenaplicar la ley secreta a los particulares, enmengua de sus derechos, ya que ellos nopueden saber de qu trata la norma reser-vada. Nadie puede conformar sus accionesa una regla que no conoce, dice sensata.-mente Joaqun Escriche, y cabe repetirahora esa observacin (55).

Pero, qu decir si la existencia de lanorma es comunicada exclusivamente a los

individuos interesados, hiptesis que plan-tea Werner Goldschmidt? En tal caso, elafectado o beneficiado conoce si bien sin-gularmente, a travs de una notificacinpersonal, a la norma reservada, que per-manecera secreta para el resto de la co-munidad.

Planteado el problema en un Estado re-presentativo-republicano, la respuesta debe

do Salvat, Lenidas Anastasi (op. y p. cit,), SegundoV. Linares Quintana (cfr. su estudio "La promulga-cin y la publicacin de la ley", en Derecho del Tra-bajo, 1969-85). La Corte Suprema de Justicia de laNacin ha estimado, a su vez, que la promulgacin y lapublicacin son actos de distinta naturaleza: Fallos,275:374.

(55) La Corte Suprema de Justicia de a Nacinha dicho, con acierto, que "es justo y razonable que nose pueda imputar el cumplimiento de deberes legalesa quienes ignoran la existencia de las normas que losimponen, las que slo se reputan conocidas cuando ela hace pblica oficialmente": Jurisprudencia Argen-tina, op. cit., en t. 18-1973, p. 401.


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concluir, igualmente, en la no aplicabilidadde la ley. Para un pas de este tipo, comobien seala un fallo tribunalicio, el actolegislativo no slo debe ser conocido por elobligado por la ley, sino que "no puede serreservado, oculto ni sorpresivo para la ciu-dadana, para la sociedad" (5a).

El problema tiende a complicarse anms puesto que las leyes secretas, segn

seala Juan A. Gonzlez Caldern, no sonconocidas por el Poder Judicial (~ '7). Talcircunstancia provoca consecuencias inad-misibles, como las siguientes: a) que esasnormas escaparan del examen de constitu-cionalidad; b) que los conflictos conecta-dos con dichas leyes quedaran insolublesen la esfera judicial, puesto que el Tribunalno podra, materialmente, aplicar una nor-ma que ignora; c) que los beneficiarios yejecutores de las normas secretas deven-dran irresponsables, dado que no es posi-ble conocer la vara normativa a aplicar. Sila ley delimitativa de competencias es re-servada, mal pueden conocerse las faculta-des y atribuciones de los agentes del Esta-do, como peor, resolverse las cuestiones deresponsabilidad derivadas del cumplimientoo incumplimiento de esas leyes.

La ley secreta, para los estados de dere-cho republicano-representativos, concluye en

resumen en un callejn sin salida.10. Las leyes secretas de los gobiernos

"de facto". En el caso "Ex Cmara Federalen lo Penal de la Nacin", la Corte Supre-ma de Justicia de la Nacin formul variasconsideraciones en torno a las normas re-servadas de los llamados "gobiernos de fac-to". El Tribunal se refiri a la ley 19.111,a la que el gobierno de las fuerzas armadasdio carcter de "reservada" (58).

En el fallo, la Corte sent esos criterios:a) la mentada ley 19.111, sin publicacin,se refiere a la situacin individual de per-sonas, respecto a su reubicacin en. tribu-nales, para el supuesto de disolverse elcuerpo judicial al que pertenecan. No setrata entonces, dice la Corte, "de leyes re-lativas a los graves asuntos de Estado que,por necesaria excepcin, pueden no ser pu-blicadas".

Por tanto, la Corte admiti que las leyessecretas son vlidas, siempre que ellas nor-men graves y excepcionales asuntos de Es-tado; pero las descart para otros su-puestos.

b) Para el tribunal, las normas emana-

das de un gobierno "de facto" carecen dela legalidad originaria propia de las leyescomunes, sancionadas por el Congreso. Noobstante, "pueden legitimarse en razn desu efectividad", a travs de su aplicacinpor gobernantes, jueces y particulares. Enel caso de la ley 19.111, "la falta de publi-cacin y de aplicacin", ha impedido larealizacin de tal proceso de legitimacin.

Concluido el gobierno "de facto", el art. 29

de la ley 19.111 "cerr su ciclo en secreto",sin que hubiera sido legalmente sancionadani ef ectivizada: "no es, pues, norma jur-dica obligatoria".

La posicin de la Corte fue discutida porJuan Carlos Luqui, quien impugn el ar-gumento de la necesidad de efectivizacin,para que la norma sea tal. A su entender,la ley existe en cuanto es promulgada, yresulte conforme en su contenido con laConstitucin: ni la falta de publicidad, nila ausencia de aplicacin juzga inva-lidan a una ley ('*).

Segn nuestro parecer, la ley secretaemanada de un gobierno constitucional es,como se indic, anmala y extraa al pro-cedimiento actual que establece la Consti-tucin. A su vez, la ley secreta sancionadapor un gobierno "de facto" y por tanto,con un esquema doctrinario y normativo

distinto al de un gobierno regular, de-viene tambin fornea y excntrica en elrgimen representativo y republicano.

Las leyes secretas, en sntesis, resultanen cuanto tales normativamente radiadasde la Constitucin. En el plano de los va-lores, su legitimacin harto difcil, ex-cepcional y transitoria quedara reserva-da (y siempre que estas normas fueranindispensables), para los supuestos extra-normativos del "estado de necesidad", doc-

trina (cabe repetirlo una vez ms), que noestriba en la "razn de Estado", ni en elbien del gobernante, sino en los ltimoscaaos donde, de manera incuestionable, esten juego la subsistencia de la Repblica ola conservacin de la comunidad nacional.An en ellos, claro est, la ley secreta nopuede contradecir al valor justicia, ni le-sionar la dignidad del hombre.

Quedara, finalmente, la legitimacin de

la norma secreta en virtud de un expresopronunciamiento (a travs de normas, o devigencias constitucionales), de la comuni-dad sobre la que se aplicar. En tal hip-tesis, igualmente, debe recordarse que laley secreta, como toda ley, tambin est

(56) V. La Ley, 33-56; Dfr. del Trabajo, 1969-91.(57) Diario d Senonet clt., pp. 211 y sigts.(58) JurisprutUncia Argentina, serie contempornea,

t. 19-565/7.

(59) Luqui, Juan Carlos, "La falta de publicidadde las leyes y el proceso de 'eleetivizacin' para su vigen-cia", en Jurisprudencia Argentina, Doctrina, 1974, pp.572 y sigts.


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sometida a los principios axiolgicos dedignidad y de justicia.

ley secreta

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