ley general de educación: avances y silenciosmailing.uahurtado.cl/premionacional/pdf/9.5.pdf ·...

MSJ Comentario Nacional

6 Julio 2008

Juan Eduardo García-Huidobro

Decano de la Facultad de Educación, U. Alberto Hurtado.

Paradojalmente, se ha llegado a un acuerdo y todos sabemos que no estamos de acuerdono estamos de acuerdo: la aprobación de la LGE es positiva, pero esconde materias importantes en las que los chilenos no concordamos.

Ley General de Educación:

Durante las últimas semanas la edu-cación ha estado muy presente en la escena nacional. El 26 de mayo

se entregaron los resultados del Simce correspondientes a las pruebas tomadas a fi n del año pasado1. En el Parlamento se ha estado discutiendo la Ley General de Educación (LGE), la que fi nalmente fue aprobada mayoritariamente por la Cámara el 19 de junio y será discutida en el Senado en julio, mientras en la calle estudiantes secundarios y universitarios y un amplio sector del magisterio la impugnan.

En este comentario comenzaremos por subrayar algunos resultados del Simce, ya que ellos permiten “revisitar” el diagnóstico de la educación chilena al que debe responder el cambio de ley. Enseguida se analizará la discusión sobre la LGE y el escenario que se abre con su aprobación por la Cámara.

UNA EDUCACIÓN CRUELMENTE DESIGUAL

Los resultados del Simce 2007 rei-teran con elocuencia lo que sabemos: el sistema educacional chileno posee un défi cit serio de calidad, que afecta princi-

nas alcancen niveles altos de formación. Chile está perdiendo esta oportunidad al comienzo del camino.

2. Las mayores variaciones de puntajes se deben a diferencias socioeconómicas. La distancia entre los más pobres (NSE bajo) y los más ricos (NSE alto) es de 70 pun-tos en cuarto básico (229 contra 299) y crece a 76 puntos en octavo (232 y 308)2. Más de la mitad de los estudiantes de los grupos socioeconómicos bajo y medio bajo están en el nivel inicial de Lectura y Matemática: 53% en la primera materia y cerca de 60% en la segunda. En cambio, en el grupo socioeconómico alto sólo está en esa situación un 11% en Lectura y un 8% en Matemática. Esta brecha no disminuye. Entre el Simce de 1999 y el de 2006, la diferencia de rendimiento entre el 20% de estudiantes de peores resulta-dos (quintil I) y el 20% de mejor desem-peño (quintil V) aumentó 13 puntos en Lectura y 16 en Matemáticas. Además, el positivo mejoramiento de Chile en los resultados de PISA 2006, se ensombrece

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palmente a los más pobres, por lo que es también —y principalmente— un pro-blema de justicia. Más aún, la desigual-dad y la segregación del sistema, a lo que está contribuyendo la selección, son una causa primordial de la falta de calidad. Examinemos algunos antecedentes.

1. El Simce muestra un sistema escolar estancado. Los puntajes de cuarto básico en 2007, tanto en Lectura como en Ma-temática, repiten los del año 2006 y los de octavo reiteran los de la prueba ante-rior (2004). Lo delicado es que estamos detenidos en una muy mala situación. El 40% de los alumnos de cuarto básico solo logra un nivel inicial de lectura que no les permite comprender lo que leen. Esto es gravísimo; indica que 2 de cada 5 estudiantes fi naliza cuarto básico sin dominar las destrezas indispensables para aprovechar los siguientes niveles escolares. Hoy, en un mundo en el que el conocimiento está en la base del desarro-llo de las naciones, no basta con una elite ilustrada; se requiere que todas las perso-

Avances y silencios

1 El Simce (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación) consiste en pruebas (de Lenguaje, Matemática y Ciencias Sociales y Naturales) que se toman a todos los estudiantes. Todos los

años en cuarto básico y en forma alternada en 8vo Básico y en 2do Medio.2 Los puntajes corresponden a los promedios de lenguaje y matemática.

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que ellos han dejado fuera a los alumnos con más problemas.

DE LOS PINGÜINOSA LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN (LGE)

La reciente y discutida aprobación de la LGE en la Cámara de Diputados estuvo precedida y acompañada de un conjunto amplio y desarticulado de pro-testas, marchas, paros de estudiantes y de profesores y tomas de establecimientos en distintas regiones. Estas manifestaciones pedían el retiro de la Ley, pregonando consignas reiteradas como “el fin del lucro y de la municipalización”, pero sin exhibir un ideario claro capaz de unificar y perfilar las movilizaciones.

Con todo, ellas manifi estan con vigor un malestar que hace evidente que la LGE no está siendo percibida como solución por quienes viven los problemas que ella pretende solucionar.

Las movilizaciones de estos días y los desencuentros de los parlamentarios en el Congreso, han estado precedidas de dos años de historia.

Todo comienza con las movilizaciones de mayo-junio de 2006, de las cuales los actuales manifestantes se hacen eco. Esta revolución pingüina corrió los límites de la política educacional vigente desde comienzo de los ´80. Durante 16 años de Concertación, una mezcla de convic-ción, resignación y de realismo político había mantenido incólume el modelo educativo de cuasi mercado instalado por el Gobierno Militar; pero los secundarios se enfrentaron a él. El punto focal de las manifestaciones de 2006 fue la frustra-ción que produce la desigualdad. Una pancarta de la época señalaba: “todo para ellos, nada para nosotros”. Manifestaron con claridad que encuentran injusto un

ya que nuestro país es uno de los que tuvo mayores alzas en desigualdad3.

3. La selección de alumnos existe. Ella es importante en los particulares subvencionados, donde el 49% de los establecimientos selecciona, y es casi universal en la educación pagada, en la que el 89% de los establecimientos lo hace. Esto involucra una limitación a la libertad de enseñanza por cuanto la elección de los padres se hace posible solo si pueden pagar, hecho particular-mente grave en el caso de los particulares subvencionados pues ellos educan con recursos públicos que debieran tener un destino universal. También esto explica —en buena parte— los mejores resulta-dos de los establecimientos particulares subvencionados y de los pagados en los grupos medios y altos respectivamente, ya

Tras el confuso proceso de la aprobación parlamentaria, parece necesario responder al menos dos preguntas: ¿Es la LGE un avance respecto de la LOCE? ¿Responde a los problemas levantados por los jóvenes?

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3 VALENZUELA, Juan Pablo, del Programa de Investigación en Educación de la U. de Chile (La Tercera, 10 de junio 2008).

Sesión parlamentaria en que se aprobó la LGE, 19 de junio. Fotografía: Cámara de Diputados.



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sistema educativo en el cual los estudiantes son “clientes” que acceden a una mejor o peor educación, según el poder de pago de sus familias. Otra leyenda que se repitió en los lienzos estudiantiles era: “somos estudiantes, no clientes”.

Una de las respuestas de la presidenta Michelle Bachelet al movimiento estudian-til fue la conformación del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación que, tras un trabajo de seis meses, emitió su informe el 11 de diciembre de 2006, con algunas recomendaciones de consenso y con otras en las que se presentaron los distintos puntos de vista coexistentes4. Pos-teriormente, el Ejecutivo envió al Congreso dos proyectos de ley: la nueva Ley General de Educación (9 de abril 2007) y la ley que crea la Superintendencia de Educación (7 de junio 2007). Estos proyectos, tomando en cuenta opiniones formuladas en el Con-sejo, se hacían cargo de reivindicaciones de los estudiantes, como el fi n de la LOCE, la prohibición del lucro y algunas sugeren-cias del Consejo en la línea de avanzar en mayor igualdad y menor segmentación del sistema educativo. Entre esas propuestas fi guraba la limitación de la selección en los establecimientos fi nanciados con recursos públicos5. Esas iniciativas no lograron mayoría.

Con posterioridad (13 de noviembre de 2007), el Gobierno y la Concertación llegan a un Acuerdo con la Alianza en torno a un nuevo proyecto que refunde los anteriores y que elimine los puntos en discordia6. Este es aprobado en la Comi-sión de Educación de la Cámara, en pleno proceso de acusación constitucional a la ministra Yasna Provoste, el 8 de abril de 2008. La Comisión de Hacienda recibe más de cien indicaciones de parte de dipu-tados socialistas y radicales (23 de mayo), las que no concitan la aprobación de la Alianza ni del conjunto de la Concertación.

Se acusa de un rompimiento del Acuerdo. Para unifi car a esa última coalición, el Ejecutivo hace suyas dos indicaciones, una que acorta de cuatro a un año el plazo para que los sostenedores particulares inicien trámites para tener personalidad jurídica de derecho privado —cuyo giro único sea la educación— y otra que enfatiza la importancia de la educación pública7. Además, le quita urgencia al proyecto, lo que deja abierta la posibilidad de que los parlamentarios presenten con posteriori-dad el resto de las indicaciones. Estas son votadas en la Comisión de Hacienda; la primera es aprobada por unanimidad y la segunda solo por la Concertación (6 votos contra 5). Los presidentes de la UDI y de RN envían una carta a la Presidenta (4 de junio) advirtiendo que la Alianza no aprobará la Ley General de Educación de mantenerse la intención del Gobierno de introducir cambios al proyecto acordado con la oposición. La Presidenta, por su par-te, contesta señalando que cree no haberse "apartado ni un milímetro del espíritu del acuerdo al mencionar en forma más clara la importancia de la educación pública" (9 de junio). En este contexto, el Ejecutivo vuelve a poner urgencia al proyecto y la Alianza arguye que la indicación sobre educación pública, al establecer que es deber del Estado "desarrollar" un sistema sobre ella, rompe la igualdad de trato con la educación particular subvencionada y es claramente inconstitucional.

En los últimos días se flexibilizan algo las posiciones y aparecen diversas versiones de reemplazo a la indicación del Ejecutivo. Así las cosas, el 17 de junio una treintena de diputados, junto a senadores de la Concertación, pide quitar la urgen-cia al proyecto, exigiendo más debate. La Presidenta zanja el asunto: el Gobierno concuerda una indicación alternativa con la Alianza8 y no retira la urgencia sino

que introduce la modalidad de “discusión inmediata”, con lo cual cada Cámara cuenta con solo tres días para su despa-cho, lo que provoca malestar en muchos parlamentarios de la Concertación. Junto con insistir en la aprobación de la LGE, el Ejecutivo reafi rma —mediante la fi rma de un protocolo— su compromiso de ela-borar un programa de mejoramiento de la educación pública9. Por último, después de un intenso trabajo de convicción de parte de los ministros y de la misma Presidenta, el proyecto se aprueba el 19 de junio en la Cámara (96 votos a favor, 12 en contra y 7 abstenciones) y pasa al Senado para su próximo trámite.

UN AVANCE

¿Qué hay detrás de este confuso pano-rama? Parece necesario responder al menos dos preguntas.

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4 http://www.consejoeducacion.cl/articulos/Informefi nal.pdf (consultado 17 junio 2008).5 Hay que decir que, por falta de consenso en la Concertación, estos proyectos no plantean propuestas claras para el mejoramiento de la educación pública ni para la superación del fi nancia-

miento compartido.6 Ver Acuerdo por la Calidad de la Educación. En (consultado 19 junio 2008): http://www.mineduc.cl/biblio/documento/200711131451580.acuerdocalidaddelaeducaciOn.pdf 7 La indicación señala que “el Estado fi nanciará un sistema de educación pública, pluralista y gratuito, que asegure el acceso a toda la población y que promueva la inclusión social, de acuerdo

a la ley y a los derechos garantizados por la Constitución, así como por los tratados internacionales ratifi cados por Chile y que se encuentren vigentes”.8 "Es deber del Estado que los establecimientos educacionales pertenecientes o dirigidos por sus órganos se organicen y funcionen conforme al carácter público de tales instituciones y tengan la

obligación de proveer una educación pública de calidad, pluralista y que promueva la integración social dando además cumplimiento a los otros principios contemplados en la Constitución,

tratados internacionales ratifi cados por Chile y por las leyes".9 Un protocolo con similares características había sido fi rmado el 21 de noviembre 2007, una semana después de suscrito el acuerdo Gobierno-Alianza sobre educación.


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Las protestas manifi estan con vigor un malestar que hace evidente que la LGE no está siendo percibida como solución por quienes viven los problemas que ella pretende solucionar.

La primera: ¿Es la LGE un avance respecto de la LOCE? Claramente, sí. Y lo es, en varios aspectos.

Con el proyecto se está derogando la LOCE y, más allá del simbolismo, se está enriqueciendo el derecho a la edu-cación no solo en su formulación —que lo enmarca en el respeto a los derechos humanos y a los valores democráticos— sino también en su concreción exigiendo que la educación sea de calidad para todos (Art.2). Además, se reconoce un rol cen-tral del Estado en asegurar la calidad de la educación y se mejora la institucionalidad pública para ejercerlo, conformando un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación (Art. 5 bis), mediante la creación de una Superinten-dencia y de una Agencia de Calidad de la Educación que evaluará los logros de aprendizaje de los alumnos y el desempe-ño de los establecimientos educacionales (Art. 6). Se establece también la reforma del Consejo Superior de Educación, que se transforma en Consejo Nacional de Educación (Título IV). Se acoge la recomendación del Consejo Asesor y se reestructuran los ciclos escolares y tanto la

Educación Básica como la Media pasan a tener seis años cada una (Art. 24).

El nuevo cuerpo legal establece bastan-te más exigencias en las condiciones para ser sostenedor de un establecimiento edu-cacional. Mientras la LOCE solo exigía enseñanza media, ahora se requiere estar en posesión de un título de educación superior de una carrera de al menos 8 se-mestres y no haber sido sancionado antes con las inhabilidades para ser sostenedor. Además, se determina que la calidad de sostenedor no podrá transferirse y se agrega a los sostenedores la obligación de acreditar capital (Art. 44). Se incorpora un mayor control al dinero público utili-zado por privados, estableciendo que los sostenedores que reciban recursos estatales deberán rendir cuenta pública respecto de su uso y estarán sujetos a la fi scalización de la Superintendencia (Art. 44); aunque se acepta también el lucro, contra el cual se alzaron las movilizaciones10.

Hay puntos donde, pese a que el pro-yecto fi nalmente concordado con la Alian-za retrocede respecto del texto primitivo del Ejecutivo, hay avances en relación con la LOCE. Es el caso de la prohibición de

seleccionar, que se propone sólo hasta sexto básico e introduce la discrecionalidad del sostenedor al permitir la selección como un mecanismo de resguardo del proyecto educativo del establecimiento. También en relación con la igualdad de oportuni-dades y la equidad del sistema educativo, el proyecto actual incorpora estos temas, pero el proyecto inicial era más explícito en términos de obligar al Estado a tomar medidas de discriminación positiva para lograrlo (ver Art. 3 y 4).

¿CUÁNTO RESPONDE EL PROYECTO?

La segunda pregunta que debiéramos hacernos es si el proyecto responde a los problemas levantados por los jóvenes.

Medido con este metro, el proyecto no pasa el examen ya que no aborda sufi -cientemente los temas relativos a la justicia y a la igualdad en educación. Anotamos que el corazón de la reivindicación de los jóvenes, aquello que fue acogido por la mayoría del país, fue su reclamo por una educación más igualitaria, menos segre-gada; en suma, más democrática. Hoy se reconoce transversalmente que la des-igualdad socioeconómica es un problema que Chile debe solucionar con urgencia. Se coincide también en que la educación es una palanca central para la disminución de la desigualdad. La conclusión obvia, que la LGE no extrae, es la necesidad de instalar una educación crecientemente igualitaria.

El meollo que debe regular una Ley General de Educación en Chile es la forma en que se compatibilizan dos bienes que la sociedad chilena aprecia: por un lado, la “provisión mixta”; esto es, la existencia de

10 Curiosamente lo que la Ley no regula es la creación de nuevos establecimientos para evitar la proliferación de nuevas escuelas y colegios que el Estado deberá subvencionar, aunque no se

necesiten.

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distintas formas de educación (pública y privada; religiosa y laica; bilingüe; perso-nalizada…) ante las cuales los padres de familia tengan la posibilidad de elegir. El otro bien es el de la existencia de una edu-cación crecientemente igualitaria, único camino para avanzar hacia una sociedad más integrada y menos desigual.

Para enfrentar la profunda desigual-dad y la creciente segregación, la LGE debería haber afrontado al menos tres aspectos cruciales del “marco general” de funcionamiento de la educación que ella debe asegurar.

El primero es la igualdad entre los distintos tipos de educación fi nanciada por el Estado. Para mantener un régimen educacional de provisión mixta, en el cual la educación fi nanciada por el Estado sea suministrada tanto por proveedores privados como públicos, es fundamental clarifi car y emparejar las reglas del juego. Si, como pasa en Chile, es igualitario el fi nanciamiento vía subvención por alum-no asistente, entonces se debe cautelar que haya también equivalencia de obligacio-nes. De no ser así, debería haber distintos

pagos según sean las obligaciones de cada uno. En los hechos, una de las principales causas de la desigualdad y de la segrega-ción se debe a las disparejas obligaciones de los prestadores privados y públicos. Dos ejemplos: (i) Sobre los municipios pesa el cumplimiento del derecho de todos los niños, niñas y jóvenes a la edu-cación, por lo cual deben disponer de una escuela o un liceo para todos y no pueden seleccionar ni despedir a los alumnos. Esta obligación exige a los municipios, muchas veces, mantener establecimientos, aunque sean defi citarios. (ii) En el sector público hay una legislación laboral que evita los despidos arbitrarios y regula los salarios docentes, obligaciones de las cuales tam-bién está exento el sector privado.

GRATUIDAD

El segundo elemento central que de-bería haberse afrontado es la recuperación de la gratuidad de la educación. En 1993 se cambia el sistema de fi nanciamiento compartido, que ya existía pero que estaba asociado a un fuerte descuento

en la subvención (un 40% de lo que se cobraba). Con esa modifi cación, el siste-ma tiene un rápido desarrollo y pasa de corresponder a un 14,6% de la matrícula en 1993 al 54% en 1994 y a un 81% en 200511. Este sistema está abierto sólo a la educación particular subvencionada ya que la municipal debe cumplir la obligación constitucional de entregar educación gratuita. Para lograr una educa-ción igualitaria y menos segregada, y para permitir realmente la elección de escuela por parte de todos los padres de familia, es necesario suprimir paulatinamente el pago y el fi nanciamiento compartido. Al existir pago, se distribuye a los alumnos en los establecimientos según su nivel socioeconómico y esto atenta contra el derecho de los padres a elegir la educación de sus hijos; difi culta el mejoramiento de esta, en general, al concentrar a los alumnos con más problemas en recintos especiales para ellos, y es un sinsentido desde el punto de vista de la educación para la ciudadanía, pues ella necesita que la escuela sea un lugar de encuentro, de aceptación y de reconocimiento mutuo entre los distintos grupos de ciudadanos que conforman la polis.

FUNCIONAMIENTO DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA

Un tercer aspecto esencial de ese “marco general” es el buen funciona-miento de la educación pública. El proyecto tampoco se hace cargo de la crisis de la educación municipal, esto es, de la educación de propiedad pública. Esto atenta contra la equidad, ya que en ella se educa cerca de la mitad de la población y la mayoría de los más pobres (aproximadamente el 80% de los grupos socioeconómicos bajo y medio bajo).

No es este el lugar para analizar la crisis de la educación municipal pero es claro que ella se ha ido transformando —salvo emblemáticas excepciones, como el Instituto Nacional— en una educación pobre para pobres. Ha disminuido en su cobertura; tenía el 57% de la matrícula

11 Estos cambios signifi can que en 1993 la educación totalmente gratuita era de alrededor del 85%, y hoy es del orden de un 58%.

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Hay una diferencia entre el acuerdo de Educación Primaria de 1920 y este. El primero tenía “alma”; poseía un norte ético-político com-partido. Las diversas posiciones concordaron en el valor y necesidad de que todos los niños y niñas chilenas fueran a la escuela.



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escolar en 1990 y hoy representa el 49%; solo entre 2000 y 2005 perdió 136.165 alumnos, y en las comunas más populosas y en las más ricas está muy por debajo del 20% de la matrícula12. No ha logrado, sobre todo a nivel urbano, el aprecio de la ciudadanía. Una proporción importante (el 44%) de los padres que lleva a sus hijos a la educación municipal, lo hace pese a que no es lo que preferiría para sus hijos si realmente pudiese elegir13.

¿QUÉ VIENE?

Paradojalmente, se ha llegado a un acuerdo y todos sabemos que no lo compartimos. Reconocemos que la aprobación de la LGE es un avance, pero sabemos también que silencia y esconde muchos temas importantes y urgentes en los que los chilenos no pensamos igual. De hecho, hemos sido incapaces de con-cordar una visión en lo que se refi ere a la mayor o menor igualdad e integración social de nuestra educación.

Aprobada la LGE en la Cámara, pasa el 1° de julio al Senado. Aquí pueden dar-se dos escenarios. El Gobierno se aviene a abrir un espacio de estudio y debate que, si se realiza con altura de miras, solo podría traer benefi cios. En efecto: es improbable perder lo avanzado y existe al-guna probabilidad que un mayor análisis permita enriquecer la ley en algunos de

los puntos en los que es débil. O la otra posibilidad es que no haya debate y la LGE se apruebe como está.

En este último escenario el trabajo que viene para lograr una mayor equidad de la educación chilena se concentrará en las medidas para mejorar la educación pública, que el Ejecutivo se comprometió a enviar en julio. Esto puede ser un avan-ce pero es un camino estrecho y posee limitaciones serias, ya que la educación pública es parte de un sistema e interactúa con la educación particular, por lo que en varios aspectos para mejorarla hay que transformar las regulaciones que pesan sobre el conjunto del sistema.

REFLEXIÓN FINAL

La Ministra de Educación en una columna de opinión, publicada el día de la votación, rememora la Ley de Ins-trucción Primaria Obligatoria de 1920, la que fue resultado de un complejo debate (El Mercurio, 19 de julio). Hay una diferencia entre el acuerdo del 20 y este. El de 1920 tenía “alma”; poseía un norte ético-político compartido. Las diversas posiciones políticas e ideológicas concordaron en el valor y la necesidad de que todos los niños y niñas chilenos fueran a la escuela. Ese bien compartido y pactado le dio estructura y dirección al sistema educacional y hoy, por fi n,

después de casi un siglo, ha llegado a ser plenamente logrado. Lo que piden en la actualidad los estudiantes secundarios, lo que reclaman los profesores y profesoras del país, es tejer otro acuerdo de la misma solidez y de la misma profundidad ética en torno a la educación igualitaria. No podemos seguir escandalizándonos de las enormes desigualdades socioeconómicas del país y seguir manteniendo un sistema escolar en el cual la educación se distri-buye como cualquier otra mercancía. Si los padres tienen muchos recursos les pueden comprar una buena educa-ción a sus hijos e hijas, si tienen pocos recursos encuentran algo más barato en los establecimientos de fi nanciamiento compartido, si carecen de dinero deben contentarse con la educación gratuita y empobrecida que entregan los munici-pios. No podemos seguir hablando de igualdad de oportunidades y mantener una sociedad donde los privilegios se heredan y donde las oportunidades de los niños y niñas dependen de las que tu-vieron sus padres. El nuevo acuerdo que necesitamos y que está por construirse debe tejerse en torno a la voluntad de dar a Chile una educación integrada y de la “misma” calidad para todos. Ella puede y debe ser diversa, puede ser provista por muchos, pero tiene que estar abierta a todos y todas, sin que medie el pago ni la selección. MSJ

12 Por ejemplo, Las Condes tiene el 8,4%; Providencia, el 15,6%; La Florida, el 16,4% y Maipú, el 14,9%.13 Encuesta CEP, 2006.

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