las tres formas de ccordinación social

R E V I S T A de la.

C E P A L NUMERO 61 ABRIL 1997

SANTIAGO DE CHILE

OSCAR ALTIMIR Director

EUGENIO LAHERA Secretario Tcnico

NACIONES UNIDAS

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S U M A R I O

Tres formas de coordinacin social Norbert Lechner

Brechas sociales en Colombia 19 Juan Luis Londoo de la Cuesta

Los Estados Unidos al rescate: la asistencia financiera a Mxico en 1982 y 1995 39 Nora Lustig

El rgimen de convertibilidad y el sistema bancrio en la Argentina 63 Alfredo F. Calcagno

Exportaciones de manufacturas: desafos para las pequeas economas de Amrica Latina 91 Rudolf M. Buitelaar, Pitou van Dijck

Por qu las inversiones en el transporte pblico no reducen la congestin de trnsito urbano? 107 Ian Thomson

Notas sobre la medicin de la pobreza segn el mtodo del ingreso 119 Juan Carlos Feres

La poltica fiscal y el ciclo econmico en Chile 135 Carlos Budnevich, Guillermo Le Fort

Evaluacin de la poltica de bienes de capital en la Argentina 149 Pablo Sirlin

Reestructuracin de los grupos industriales brasileos entre 1980 y 1993 167 Ricardo M. Ruiz

Reestructuracin productiva y cambio territorial: un segundo eje de industrializacin en el norte de Mxico 187 Tito Alegra, Jorge Carrillo, Jorge Alonso Estrada

Publicaciones recientes de la CEPAL 206

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Tres formas de coordinacin social

La modernizacin conlleva un acelerado proceso de diferen-ciacin que incrementa el dinamismo de la sociedad, pero que tambin agudiza los fenmenos de disgregacin y fragmenta-cin. Las dos caras del proceso generan incertidumbre y un sentimiento de desamparo. El halo protector del Estado se des-vanece al mismo tiempo que la nocin misma de sociedad se hace vacua. Cunde el malestar; un malestar que tiende a atri-buir al "mal gobierno" la responsabilidad de todos los males. Los desajustes de la vida social aparecen como la consecuen-cia directa de la ineficiencia poltica. Mas la ansiedad por abordar los (evidentes) problemas de gobernabilidad puede ocultarnos las condiciones especficas. En nuestros das, cul es el contexto estructural en que se plantea la gobernabilidad democrtica de la sociedad latinoamericana? Tal vez debamos echar un paso atrs y preguntarnos en qu forma la sociedad asegura cierta coordinacin bsica entre los diferentes proce-sos y actores (individuales y colectivos) que la integran. Plan-teado as, el interrogante apunta a una reconstruccin terica de gran envergadura. Se trata, en el fondo, de reconceptualizar la coordinacin social en las nuevas condiciones; pero antes es preciso situar el problema de la coordinacin social en el con-texto actual. Las siguientes notas slo buscan esbozar a gran-des rasgos un panorama que permita vislumbrar la coordina-cin como un problema crucial en la actual reorganizacin de las sociedades latinoamericanas.

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Norbert Lechner

Profesor-Investigador, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Acadmica de Mxico

8 R E V I S T A DE LA CEPAL 61 ABRIL 1997

I La coordinacin poltica

En la poca moderna, la instancia privilegiada de co-ordinacin social ha sido el Estado. La idea clsica del Estado, influyente hasta nuestros das, se basa en la so-berana. Podemos distinguir la soberana externa del Estado (garantiza la unidad nacional respecto al siste-ma internacional de Estados) y la soberana interna (asegura la cohesin al interior de la sociedad). Al margen de los criterios constitucionales, la soberana estatal presupone dos rasgos fundamentales: i) una distincin clara entre Estado y sociedad y ii) la cen-tralizacin del poder en el Estado como instancia decisoria del ordenamiento social. El Estado representa una estructura de dominacin legtima en tanto es re-conocido como la autoridad mxima que tiene el mo-nopolio de tomar decisiones vinculantes para toda la poblacin y, de ser necesario, imponerlas mediante san-ciones. Sobre la base de su posicin como centro je-rrquico de la sociedad, el Estado articula la vida so-cial mediante una coordinacin poltica.

Cmo opera la coordinacin poltica? Ella se apoya desde luego en la existencia de una administra-cin pblica y, por supuesto, en el derecho (tanto el cuerpo de leyes como la administracin de justicia); pero tambin acta a travs de la poltica econmica e incluso de la educacin (socializacin escolar de nor-mas, conocimientos y hbitos compartidos). Mediante tales mecanismos el Estado articula y sintetiza la di-versidad social en un conjunto ms o menos coheren-te. En trminos generales, la coordinacin poltica se caracteriza por ser:

i) centralizada: el Estado es el nico ncleo rec-tor o, por as decirlo, el vrtice de la pirmide societal desde la cual se ordena el conjunto de procesos socia-les;

D Este artculo recoge una ponencia presentada en el coloquio con-memorativo del 35 aniversario del CENDES, Caracas, 9 a 11 de oc-tubre de 1996; el texto es parte del proyecto "Reforma del Estado: las nuevas dinmicas de la coordinacin social" que llevo a cabo en conjunto con Ren Milln y Francisco Valds. Me he apoyado en la excelente obra de Dirk Messner Die Netzwerkgesselschaft (La sociedad de redes), que lleva como subttulo "Desarrollo econmi-co y competitividad internacional como problema de la conduccin social" y que me parece sumamente instructiva tanto para quienes realizan una reflexin terica sobre la reforma del Estado como para quienes elaboran reformas concretas de segunda generacin (vase Messner, 1995). Asumo, por supuesto, la responsabilidad exclusiva por el esquema que presento.

ii) jerrquica: las decisiones son tomadas y comu-nicadas por las autoridades polticas o administrativas legtimas a travs de los procedimientos legales esta-blecidos;

iii) pblica: la coordinacin poltica remite (como fundamento y destinatario) a la ciudadana y su ejer-cicio en el mbito pblico;

iv) deliberada: la coordinacin responde a prop-sitos y criterios fijados de antemano.

Hasta el da de hoy nuestra concepcin de la co-ordinacin social se encuentra marcada por la forma especfica de la coordinacin poltica. Ahora bien, el poder estatal de regulacin legal nunca ha sido la ni-ca forma; paralelamente, tambin el dinero y el cono-cimiento operan como mecanismos de coordinacin. Otras reas como la religin, la tica o la cultura igual-mente contribuyen de manera indirecta. Sin embargo, en la medida en que el Estado deviene la instancia principal de coordinacin, algunas dimensiones de la coordinacin poltica se vuelven criterios generales. As, la idea comn de coordinacin suele aludir a tres dimensiones implcitas en la coordinacin poltica:

i) la regulacin, en tanto ordena legalmente las relaciones entre diferentes procesos y actores y resuel-ve posibles conflictos;

ii) la representacin, en tanto representa las ideas predominantes acerca del orden social, ofreciendo una imagen simblica de la "unidad" de la vida social me-diante la cual los diferentes actores se sienten perte-necientes a una misma sociedad;

iii) la conduccin, en tanto encauza las diferen-cias sociales en una perspectiva compartida respecto al futuro.

A la par con la conformacin del Estado ha sido acotada y especificada su funcin coordinadora. Con-ceptos como estado de derecho y estado de bienestar, as como las teoras de la democracia y del pluralis-mo, van configurando e interpretando el alcance de la coordinacin poltica. Estas breves alusiones sern suficientes para vislumbrar la determinacin terica. Para conocer el alcance prctico de la coordinacin poltica remito a la institucin ms conocida: la plani-ficacin. A raz de la crisis de 1929 y la "economa de guerra", incluso en sociedades con economas de mercado pareca factible y deseable un "capitalismo or-ganizado", donde la coordinacin estatal controlara las

TRES FORMAS DE COORDINACIN SOCIAL NORBERT LECHNER

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irracionalidades del mercado. Tal intervencin racionalizadora del Estado depende, sin embargo, de ciertas condiciones. Presupone una realidad social de escasa complejidad (para que las normas abstractas sean aplicables); una cadena de causalidad simple y directa (para poder influir sobre los destinatarios); el acceso a toda la informacin relevante (para poder presumir que las indicaciones son correctas) y, final-mente, una ejecucin obediente de las medidas (o sea, sin requerir iniciativas propias del ejecutor o su iden-tificacin con las metas). Se puede hablar de un "pa-radigma de la planificacin racional" que descansa sobre tres supuestos: i) metas inequvocas y claramente priorizadas, medios inequvocos y claramente atribui-dos y una causalidad tambin inequvoca; ii) criterios claros rentabilidad, eficacia, eficiencia para deter-minar y evaluar el cumplimiento de las metas fijadas; y, sobre todo, iii) el supuesto de que una pluralidad de acciones racionales individuales se agrega sin fisuras ni lagunas en un resultado final racional y ptimo (Messner, 1995, p. 89).

En Amrica Latina, la coordinacin poltica ha tenido su expresin ms ntida en el Estado desarro-llista de los aos sesenta. Podemos caracterizar esta forma de Estado por la articulacin de tres ejes: i) el Estado como motor del desarrollo econmico, fomen-tando un proceso de industrializacin sustitutiva de las importaciones; ii) la afirmacin del Estado como re-presentante de la nacin, extendiendo la ciudadana (poltica y social) a los sectores sociales hasta enton-ces marginados, y iii) la racionalizacin de la interven-cin activa del Estado en nombre de un proyecto de modernizacin. En este marco los pases latinoameri-canos crean instrumentos especiales de planificacin con el fin de coordinar los distintos aspectos del desa-rrollo socioeconmico.

En un anlisis retrospectivo resulta ms fcil ver los mritos y fracasos del Estado desarrollista en Amrica Latina. Habiendo sido la respuesta adecuada a la realidad (nacional e internacional) posterior a la segunda guerra mundial, pronto se revelan sus contra-dicciones internas. Tal vez el quiebre de la democra-cia chilena en 1973 sea la expresin ms dramtica de sus lmites, pues en ese entonces explota un conjunto de problemas que en los aos siguientes afectarn en mayor o menor medida a los dems pases de la re-gin. En trminos habermasianos podemos constatar:

i) una crisis de racionalidad: la recurrente crisis fiscal (agravada por la crisis de la deuda externa a comienzos de los aos ochenta) indica que las din-micas de la poltica y de la economa obedecen a lgi-

cas especficas y que, por lo tanto, el manejo poltico de las variables econmicas se encuentra restringido;

ii) una crisis de legitimidad: la polarizacin ideo-lgica de aquellos aos seala una profunda divisin de la sociedad acerca del orden social deseado;

iii) una crisis de motivacin: el conflicto polti-co-ideolgico debilita la identificacin con el Estado y, por ende, la disposicin a obedecer sus indicacio-nes.

La funcin coordinadora del Estado se encuentra en entredicho no slo en Amrica Latina. Tambin en Europa muestra ms y ms deficiencias. En los aos setenta las esperanzas depositadas en la planificacin y en la "mano invisible poltica" del pluralismo se di-luyen. Se observa, por el contrario, una situacin pa-radjica: una creciente demanda de intervencin esta-tal provoca una sobrerregulacin de la vida social a la vez que, por otro lado, traslada al Estado una sobre-carga de exigencias.1 La concepcin de una coordina-cin integral o planificacin global de la sociedad se desmorona a la vez que surgen dudas acerca de la gobernabilidad democrtica. Tambin frmulas ms suaves como el neocorporatismo, basado en el reco-nocimiento de que los principales intereses organiza-dos (empresarios y sindicatos) han de colaborar en cualquier intento efectivo de coordinar el proceso eco-nmico, dejan ver sus limitaciones. Por doquier la coordinacin jerrquica por parte del Estado comien-za a enfrentar serios obstculos a raz de:

i) problemas de implementacin: las instancias estatales no logran ejecutar adecuadamente los progra-mas polticos, ya sea porque las estructuras institucio-nales no son aptas, ya sea porque las instancias inter-medias distorsionan la comunicacin;

ii) problemas de motivacin: los destinatarios rehusan obedecer, sea porque los actores sociales de-mandan mayor autonoma o porque hay intereses or-ganizados con un relativo "poder de veto";

iii) problemas de conocimiento: hay una falta de informacin acerca de los contextos y las dinmicas sobre los cuales se pretende influir;

iv) problemas de complejidad: a raz de la crecien-te diferenciacin y complejidad de la realidad social el instrumental poltico disponible resulta ineficiente.2

1 Messner, 1995, p. 144. El diagnstico inicial data del conocido

informe de la Comisin Trilateral, Crozier/Huntington/Watanuki, 1975. 2 Messner, 1995, pp. 90 y siguientes, citando investigaciones de

Renate Mayntz.


10 REVISTA DE LA C E P A L 61 ABRIL 1997

El alcance cada vez ms restringido de la inter-vencin estatal indica un debilitamiento de la sobera-na tanto externa como interna del Estado. Externamen-te, el Estado nacional ve disminuida su soberana de cara a la globalizacin, especialmente por la gran au-tonoma de las corrientes financieras internacionales y la gravitacin de las instancias supranacionales. Inter-namente, la centralidad del Estado se encuentra cues-tionada por la nueva complejidad de la vida social, por el auge de mltiples actores socioeconmicos con ca-

II

El xito del neoliberalismo responde a la decepcin ge-neralizada acerca de la coordinacin poltica. Desde fi-nales de los aos setenta la estrategia neoliberal denun-cia los efectos paradjicos de la accin estatal por provocar un bloqueo del desarrollo social en lugar de fomentarlo, a la par que impulsa un conjunto de me-didas (liberalizacin de los mercados, desregulacin, privatizacin, descentralizacin administrativa) desti-nadas a fortalecer el papel del mercado. En vista de las crecientes insuficiencias de la coordinacin poltica, el neoliberalismo al menos en su discurso ideolgico pretende hacer del mercado el principio exclusivo de coordinacin social. Subyacente a esta "revolucin silenciosa" encontramos una concepcin diferente del orden. Retomando la inspiracin liberal que conceba la sociedad "como resultado de la accin humana, pero no como ejecucin de algn diseo humano" (Ferguson, 1767), la propuesta neoliberal entiende el orden social como un orden autoorganizado y autorregulado. Por consiguiente, en lugar de contrarres-tar las tendencias centrfugas de una sociedad diferen-ciada mediante una coordinacin central pretende, por el contrario, eliminar toda interferencia poltica que distorsione las "leyes del mercado" como mecanismo automtico de equilibrio.

A pesar de que el objetivo declarado del discurso neoliberal apunta a una reorganizacin radical de la so-ciedad, en los hechos las reformas operan primordial-mente como correctivo de la intervencin estatal. No obstante, conviene distinguir bien las dos formas de coordinacin con el fin de apreciar los problemas plan-teados. A diferencia de la coordinacin poltica, la coordinacin a travs del mercado se caracteriza por ser:

pacidad de presionar y "colonializar" la intervencin estatal y tambin por la expansin de motivaciones individualistas que socavan el sentido comunitario, es decir, los recursos tico-normativos en que se basaba la coordinacin poltica (Messner, 1995, pp. 121 y si-guientes). A fines de los aos setenta y definitivamen-te con el colapso financiero de 1982 se hace patente el agotamiento del "modelo estadocntrico". Es en este contexto que la ofensiva neoliberal propone e impone una nueva forma de coordinacin social.

i) descentralizada: supone que la diferenciacin de la sociedad conlleva la abolicin no slo de un centro nico, sino de cualquier centro;

ii) privada: la coordinacin ya no remite a la ciu-dadana y, por tanto, a alguna idea de "bien comn", sino a la relacin entre individuos en tanto propieta-rios privados;

iii) horizontal: el debilitamiento de la jerarqua es radicalizado al punto de negar toda relacin de domina-cin, sustituyndola por una secuencia de acuerdos entre iguales acerca de intercambios entre equivalen-tes;

iv) no intencionada: tomando al mercado por un paradigma del equilibrio espontneo de intereses, la coordinacin social es concebida como el resultado no intencionado, automtico, de la interaccin social.

La estrategia neoliberal tiene xito en tanto ajus-te estructural de los pases latinoamericanos a las nue-vas condiciones nacionales (diferenciacin) e interna-cionales (globalizacin), mas fracasa en su propsito fundamental de reorganizar la coordinacin social en torno a la racionalidad del mercado. Conviene recor-dar una vez ms la paradoja neoliberal: en los hechos, una estrategia dedicada a desmantelar la intervencin estatal slo tiene xito all donde se apoya en una fuerte intervencin poltica. Es el caso de Chile bajo Pinochet, pero tambin de Mxico bajo Salinas, Argentina bajo Menem o Per bajo Fujimori. En todos estos casos es notorio que la modernizacin econmica depende de manera decisiva del protagonismo presidencial. Este nuevo "decisionismo" no es mero reflejo del rgimen presidencialista. El Poder Ejecutivo adquiere tal gra-vitacin porque la coordinacin horizontal que efec-ta el mercado es parcial. En efecto, el buen funcio-

La coordinacin social mediante el mercado


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namiento del mercado depende a su vez de la institu-cionalidad social y poltica.

En pocos aos el intento de coordinar la vida social por medio del mercado deja algunas experien-cias importantes. En primer lugar, los pases latinoa-mericanos aprenden rpidamente que el mercado mun-dial principal referente del ajuste estructural ope-ra conforme al paradigma de la "competitividad sis-tmica".3 Esto significa que la competitividad interna-cional no valora tanto la ventaja comparativa de uno u otro factor econmico como la capacidad de organi-zacin y gestin que tenga un pas para combinar un amplio conjunto de factores econmicos y no econ-micos. "El mundo productivo regido por el nuevo pa-radigma se caracteriza por la importancia de la tecno-loga, cuyo desarrollo y consecuencias se realizan en el largo plazo. En ese marco, el mantenimiento de la eficiencia depende de que se establezcan estrategias con un amplio horizonte temporal, as como mecanis-mo colectivos capaces de aminorar los altos niveles de incertidumbre correspondiente" (Prez, 1996, p. 363). Requiere pues una articulacin deliberada de muy di-versos actores en torno a un "consenso estratgico colectivo"; o sea, una intervencin activa que rebasa las iniciativas privadas del mercado.

En segundo lugar, la experiencia latinoamerica-na pone de manifiesto que el mercado por s solo no genera ni sustenta un orden social. El mercado (junto con la administracin) fomenta una integracin sistmica basada en la racionalidad formal (tcnica), pero no impulsa una integracin social. Por el contra-rio, acenta las desigualdades sociales, fomenta la exclusin y generaliza las tendencias de desintegracin. La misma globalizacin de los mercados va acompa-ada de una fuerte segmentacin al interior de cada sociedad. As, las dinmicas disgregadoras del merca-do hacen patente sus limitaciones como instancia coor-dinadora.

En tercer lugar, cabe poner en entredicho el pos-tulado neoliberal (incluyendo el public choice) del "in-dividualismo radical" como nica conducta racional (Messner, 1995, pp. 176 y siguientes). Como indican los prrafos anteriores, no hay coordinacin social sin que los individuos se orienten por cierto "bien comn". La coordinacin social supone de parte de los actores (individuales y colectivos) una combinacin de racio-nalidad instrumental (para maximizar sus beneficios privados) con una orientacin comunitaria. El hecho

3 Entre otros, vase Bradford (1994), as como Esser, Hillebrand,

Messner y Meyer-Stamer (1996).

de que ya no exista una moral nica, vinculante para todos, pone de relieve las exigencias de un reconoci-miento recproco en las relaciones sociales. En reali-dad, la autonoma individual en la formulacin de pre-ferencias y decisiones se encuentra relativizada por el entorno sociocultural y, en concreto, por las identida-des colectivas. Por eso, la dimensin simblica de la coordinacin es de gran relevancia. El mercado, en cambio, no ofrece ni un imaginario colectivo acerca del orden existente ni un horizonte de futuro. Es decir, la coordinacin mediante el mercado no asume dos di-mensiones tpicas de la coordinacin poltica: la repre-sentacin y la conduccin.

A comienzos de los aos noventa se pueden sa-car dos lecciones bsicas de los procesos de moderni-zacin en Amrica Latina. Por un lado, la estrategia que predomina da lugar a una impresionante expansin de la sociedad de mercado, la cual genera un dinamis-mo social inusitado en la regin. La sociedad latinoa-mericana adquiere un grado tal de complejidad que ya no es posible pensar en una instancia central de coor-dinacin social. Simultneamente empero, el mismo avance de la modernizacin y la consiguiente diversi-ficacin de los actores (potenciada por la globalizacin) incrementan las demandas de coordinacin. Ello indi-ca, por otro lado, las severas limitaciones que enfren-ta la funcin coordinadora del mercado. La coordina-cin espontnea y horizontal entre los actores es im-portante, pero insuficiente para establecer las reglas fundamentales de la convivencia social, generar re-presentaciones colectivas del orden social y ofrecer una conduccin anticipatoria de cara a los desafos futuros.

Como consecuencia, en poco ms de una dcada Amrica Latina pas del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del Estado. Actualmente no caben dudas de que la reconversin econmica slo es via-ble (econmica y socialmente) si puede apoyarse en una serie de instituciones nuevas y especficas de una sociedad de mercado, como entidades reguladoras, comisiones antimonopolios, agencias de desarrollo regional, entes de fomento de la exportacin, agencias de proteccin al consumidor y, sobre todo, redes de seguridad social. El desarrollo de tal institucionalidad es tanto ms difcil por cuanto ahora no slo existe un nmero mucho ms alto de actores que intervienen, sino que stos tienen una capacidad mucho mayor de resistencia y movilizacin frente a medidas que afec-ten sus intereses particulares.4 A diferencia de la prime-ra fase, ya no se puede invocar el "miedo al caos" para

4 Sobre los aspectos institucionales de la reforma del Estado en

Amrica Latina, vase entre otros Nam, 1994.


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imponer determinadas reformas. En todos los pases existe, con mayor o menor intensidad, una "sociedad civil" fortalecida y altamente diversificada. La situa-cin se caracteriza por una creciente complejidad social que obliga a lentos y complicados procesos de

III

La velocidad con que se derrumb la "sociedad esta-docntrica" de tan larga trayectoria en Amrica Lati-na y la celeridad an mayor con que surgi y se agot la contraofensiva neoliberal hace que nos sintamos en medio de una avalancha que se desliza vertiginosamen-te hacia quin sabe dnde. Mientras dedicamos el afn de cada da a acomodarnos laboriosamente a las sor-presas de la vida, perdemos de vista las transformacio-nes estructurales de nuestras sociedades. Ms que un debate ideolgico ("Estado versus mercado") o un sim-ple anlisis de coyuntura, lo que se necesita es recons-truir un marco interpretativo de la nueva realidad so-cial. Observamos, entonces, que nuestro aparato con-ceptual habitual se ha vuelto obsoleto. Las mismas no-ciones de "Estado" o "poltica" parecen demasiado gruesas para dar cuenta de fenmenos que adivinamos mucho ms complejos. Es hora de hacer un alto y re-currir a los avances de las ciencias sociales. Para te-ner una visin sistmica de los problemas que, segn vimos, enfrenta la coordinacin social es particular-mente sugerente la teora de sistema desarrollada por Niklas Luhmann. Ella hace especial hincapi en una tendencia de presencia creciente a lo largo de la evo-lucin social que hoy adquiere un significado noto-rio: el proceso de diferenciacin funcional. Este pro-ceso caracterstico de la modernizacin da lugar a que ciertas reas de la vida social (economa, derecho, cien-cia, educacin, poltica) desarrollen racionalidades y dinmicas especficas, conformando "subsistemas fun-cionales" relativamente cerrados y autorreferidos. Es-tos operan de acuerdo con sus cdigos funcionales y, por lo tanto, slo asimilan "mensajes" externos en la medida en que sean traducibles a la "lgica" interna del subsistema. Luhmann extrema las conclusiones de esta tendencia, al poner de relieve dos consecuencias: la gran autarqua de cada subsistema funcional y, por

negociacin y concertacin. Reaparece, entonces, en un lugar prioritario la poltica en tanto elaboradora de consensos acerca de las normas fundamentales y de acuerdos sectoriales. Es en este contexto que gana fuerza una tercera forma de coordinacin social.

consiguiente, la ausencia de todo centro.5 Visto as, la poltica quedara reducida a un subsistema ms, sin capacidad de influir en los dems subsistemas.6

La teora de Luhmann parece exagerar las tenden-cias implcitas en la diferenciacin funcional. Ms que la eliminacin de todo centro, cabe presumir la des-aparicin de un centro nico, capaz de ordenar al con-junto de la sociedad. Habr que concebir la sociedad como una constelacin multicntrica. Por otra parte, tampoco desaparece toda influencia del subsistema poltico en otros mbitos. Ms bien, su campo de ac-cin queda limitado por la compatibilidad con la lgi-ca interna de los dems subsistemas. En consecuencia, conviene retener dos conclusiones cruciales para la coordinacin social: primero, la poltica pierde su centralidad jerrquica de modo que, segundo, cualquier intervencin poltica en otros subsistemas queda res-tringida.

La diferenciacin no es un proceso novedoso; en efecto, la modernidad se caracteriza por la tensin entre diferenciacin e integracin. Sin embargo, la nueva calidad de la diferenciacin afecta tambin al proceso de integracin social. Segn Luhmann (1992), el fin de los metarrelatos que caracteriza a la posmodernidad significa poner trmino a una coordinacin "de segun-do nivel". Es decir, desaparece cualquier "instancia su-perior" capaz de coordinar al conjunto social. Por con-siguiente, la coordinacin social habra de ser interna-lizada al interior de cada subsistema. Los subsistemas

5 "No system of functions, not even the political, can take the place

of hierarchy and its summit. We live in a society which cannot represent its unity in itself, as this would contradict the logic of functional differentiation. We live in a society without a summit and without a center. The unity of society no longer comes out in this society" (Luhmann, 1987, p. 105). 6 Lo mismo vale, por supuesto, para la economa; tampoco ella puede

coordinar y legitimar al conjunto de la sociedad. Una presentacin general de la teora ofrecen Luhmann y De Georgi, 1993.

La coordinacin social mediante redes



se coordinaran entre s mediante ajustes internos, que asimilaran las seales y turbulencias externas. La coor-dinacin quedara incorporada pues a la autorregula-cin. Pero tal adaptacin recproca parece precaria, en vista de la gran interdependencia de poltica, econo-ma, derecho, ciencia. Los grandes problemas no se dejan localizar en un solo mbito. En efecto, uno de los fenmenos sobresalientes hoy en da es la simulta-neidad con que crece la independencia de cada sub-sistema a la vez que aumenta la interdependencia de ellos. Si todo subsistema funcional avanza inexorable-mente en su dinmica autorreferencial, por otro lado tambin se conforman contextos cada vez ms glo-bales, que cruzan a distintos subsistemas.

La obra de Luhmann tiene el mrito de ofrecer un marco terico para analizar la diferenciacin y consi-guiente autonoma de lgicas funcionales especficas. De este modo permite comprender las razones estruc-turales subyacentes a las dificultades que ha tenido la coordinacin poltica en el ltimo tiempo. Queda cla-ro que la restriccin del campo de accin de la polti-ca no se debe a una "conspiracin neoliberal" ni a la incapacidad de los dirigentes polticos. Estamos ante una profunda reestructuracin de nuestras sociedades que socava el anterior "primado de la poltica". Sin embargo, no desaparece el carcter expansivo de la poltica; de hecho, sta sigue interviniendo en los de-ms subsistemas en la medida en que las decisiones polticas se acoplan a sus lgicas especficas. La teo-ra de Luhmann no da cuenta de esta particularidad de la poltica.7 Como toda teora de sistemas, tampoco aborda la interaccin entre actores, aspecto central de cualquier coordinacin. No obstante, ayuda a visualizar el condicionamiento de los actores de acuerdo con la "lgica funcional" del campo en que actan. En este sentido, contribuye a establecer el nuevo marco de re-ferencia en que debemos analizar los problemas de la coordinacin social.

Dirk Messner (1995, pp. 171 y ss.) sintetiza el nuevo contexto en las siguientes tendencias:

i) el proceso de diferenciacin funcional, desta-cado por Luhmann, conlleva una creciente sectoria-lizacin de la sociedad;

ii) este hecho implica un drstico aumento de los intereses en juego y una mucho mayor pluralidad de

7 Vase una crtica de Luhmann desde el punto de vista de la cien-

cia poltica en Von Beyme (1994) y en Messner (1995, pp. 132 y siguientes).

actores, lo cual conduce a una sobreabundancia de participantes en la elaboracin de polticas;

iii) la diferenciacin de los actores aumenta las demandas de intervencin estatal; tiene lugar, enton-ces, un incremento de instancias y de polticas que sobrecargan al Estado;

iv) lo anterior indica una mayor diferenciacin interna del aparato estatal; ste nunca fue una unidad monoltica, pero ahora su heterogeneidad se convierte en rasgo sobresaliente;

v) frente a la diferenciacin de la sociedad y la sobrecarga de la administracin pblica, el Estado ha de delegar funciones; tal delegacin es a su vez una poltica;

vi) esto nos recuerda la paradoja de Luhmann: aumenta la autonoma relativa de cada subsistema fun-cional, pero tambin la interdependencia de ellos;

vii) la mayor interaccin de instancias estatales y actores sociales y la creacin de instancias mixtas contribuyen a diluir la frontera entre lo pblico y lo privado;

viii) la necesidad de articular y compartir recur-sos (informacin, conocimiento, etc.) distribuidos en-tre diferentes actores da lugar a una interaccin sistmica que desborda tanto los mecanismos del mer-cado como los del control jerrquico;

ix) esta complejidad nueva de las relaciones so-ciales es potenciada an ms por los procesos de globalizacin, que le dan una dimensin transnacional;

Considerando el cambio de contexto que ha teni-do lugar en los ltimos aos, parece obvio que es in-suficiente una coordinacin centralizada por parte del Estado, e inadecuada una coordinacin entregada ex-clusivamente a las leyes del mercado. Hoy en da, un enfoque de la coordinacin social ha de tener en cuenta las siguientes dimensiones del problema (Messner, 1995, p. 165):

i) la complejidad creciente del proceso (desde el reconocimiento de un problema hasta la implemen-tacin de las polticas y la evaluacin de sus efectos);

ii) la multiplicacin de los actores que intervie-nen (estatales y privados);

iii) la relevancia de la cooperacin entre Estado, mercado e instituciones sociales (asociaciones civiles, universidades, etc.);

iv) la existencia y combinacin de diferentes es-tructuras organizativas (coordinacin jerrquica esta-tal, pactos neocorporatistas, acuerdos empresariales, etc);


14 R E V I S T A DE LA CEPAL 61 A B R I L 1997

v) la diversidad de la tareas de coordinacin (des-de el acopio de informacin hasta la creacin de con-sensos);

vi) la diferenciacin de las funciones estatales (desde el ordenamiento jurdico hasta funciones de arbitraje, seguimiento, orientacin y supervisin);

vii) la diferenciacin de los instrumentos (desde decretos administrativos y contratos de derecho pbli-co hasta mecanismos suaves como incentivos financie-ros, acuerdos formales e informales o simples "sea-les" mediante la distribucin de informacin).

En este contexto se inserta el reciente auge de la coordinacin mediante redes. En trminos generales, sta se entiende como la coordinacin horizontal en-tre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solucin. Messner (1995, pp. 211 y siguientes) especifica as lo que cons-tituye una red:

i) es una invencin institucional que responde a las peculiaridades de una sociedad policntrica;

ii) combina la comunicacin vertical y la horizon-tal, pero es un tipo especfico de coordinacin, dife-rente a las formas de coordinacin poltica o coordi-nacin por el mercado;

iii) vincula diferentes organizaciones, establecien-do una interaccin entre sus representantes (no se re-fiere a las relaciones al interior de una sola organiza-cin);

iv) es poltica cuando rene autoridades estatales (que pueden ser diferentes instancias en conflicto en-tre s) y/o partidos polticos con actores econmicos y sociales;

v) las relaciones en ella tienden a ser ms infor-males que formales (no implica la formacin de una nueva organizacin);

vi) hay dependencia recproca entre los participan-tes en ella (ninguno tiene por s solo todos los recur-sos necesarios informacin, recursos financieros, implementacin legal para resolver el problema y depende, por tanto, de la cooperacin de los dems);

vii) su objetivo es el de formular y llevar a cabo decisiones colectivas en torno a determinado tema compartido (es decir, los participantes se hacen cargo de ejecutar debidamente las decisiones tomadas y por lo tanto son corresponsables en la solucin del proble-ma; en el momento en que sta se logra se disuelve la red en tanto vinculacin limitada en el tiempo);

viii) su punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que ella encauza mediante una cooperacin competitiva (cada actor defiende sus in-tereses propios a la vez que colabora en decidir una solucin compartida).

Cabe distinguir tipos diferentes de redes, segn el nmero de participantes, la vinculacin fuerte o dbil entre ellos, el grado de estabilidad de la red, su campo de accin, etctera. En todo caso, toda red responde a cierta lgica funcional,8 que se traduce en algunas re-glas mnimas, como la distribucin justa de costos y beneficios entre los participantes; la reciprocidad (que va ms all del intercambio e incluye confianza, fair play y una vinculacin intersubjetiva que sustenta el sentimiento de pertenencia a una comunidad); la autolimitacin de cada actor y el respeto a los intere-ses legtimos de los otros actores.

En Amrica Latina conviene retener especialmen-te la necesidad de una relacin de confianza; relacin tanto ms arriesgada, pero tambin ms imprescindi-ble cuanto ms incertidumbre reina. La confianza (fue-ra del mbito cotidiano) opera como un mecanismo reductor de la complejidad y, por ende, como un po-deroso lubricante de la cooperacin. Apostar por la confianza, a pesar de los riesgos de ser defraudado, muchas veces es un clculo racional precisamente en situaciones de confrontacin. Ante situaciones de punto muerto y de bloqueo recproco tan frecuentes en nues-tros pases, cabe recordar los estudios de Axelrod.9 Si los actores no pueden evitar una relacin de dependen-cia mutua, sea de modo conflictivo o cooperativo, y si tal situacin puede durar por tiempo indefinido, vol-viendo incalculables los eventuales costos y beneficios, entonces pueden surgir relaciones de cooperacin in-cluso en un contexto de gran desconfianza.

El auge de las redes durante aos recientes res-ponde, segn vimos, a la creciente diferenciacin de la sociedad. Donde la vida social se expresa en una densidad significativa de actores, la coordinacin so-cial ya no puede estar entregada exclusivamente a un ordenamiento jerrquico. A la inversa, las redes ope-ran satisfactoriamente slo donde existe una pluralidad representativa de los intereses y las opiniones socia-les. El fortalecimiento de la sociedad civil no signifi-ca empero una correlacin de suma cero en detrimen-to del Estado. La cooperacin entre los actores so-cioeconmicos requiere la intervencin del Estado, por cuanto ste dispone de recursos intransferibles (im-plementacin jurdica de los acuerdos, convenios in-ternacionales) o medios adicionales (recursos financie-ros, informacin sistematizada). Una premisa bsica de

8 Vase Messner, 1995, pp. 284 y siguientes. Algunos estudios

empricos de redes se encuentran en Marin y Mayntz, eds. 1991. 9 Messner cita a Axelrod, 1984.


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la coordinacin mediante redes radica pues en cierto equilibrio entre sociedad y Estado. Ambas tendencias por un lado diversidad y fortalecimiento de la socie-dad civil y por otro redimensionamiento de la accin estatal impulsan una transformacin de la poltica (vase Lechner, 1996). Tiene lugar as una informali-zacin de la poltica; sta tiende a desbordar la institu-cionalidad del sistema poltico para instalarse en las nuevas zonas grises entre poltica y sociedad. Es la combinacin de sociedad fuerte y Estado fuerte la que da lugar a las redes polticas como combinacin de regulacin jerrquica y coordinacin horizontal.

Qu significa esta nueva modalidad de coordi-nacin para el Estado? Como seala otra cientista so-cial alemana, Renate Mayntz, "la discusin reciente en ciencias polticas deja ver que, de hecho, no se puede hablar de una retirada resignada del Estado. A las ta-reas estatales clsicas, cuyo portador ya no suele ser el Estado nacional unitario, sino un sistema poltico-administrativo de diferentes niveles, se agregan ahora ms y ms las tareas de gestin de la interdependen-cia social.(...) La 'conduccin', en el sentido de influir deliberadamente en los procesos sociales, sigue sien-do en principio la funcin especfica del sistema pol-tico-administrativo. Lo que ha cambiado es la forma en que el Estado intenta cumplir sus tareas" (Mayntz, 1995, pp. 157 y 163). Vale decir, estamos no frente a un retroceso, sino ante un cambio de forma de la ac-cin estatal.

Un problema crucial es, segn vimos, la interde-pendencia de los distintos subsistemas funcionales; por ejemplo, entre poltica y economa o entre ciencia y economa. Trabajar este cruce pareciera ser una tarea especfica de la poltica. Segn Mayntz, "formular el problema de la interdependencia permite definir los contenidos de las funciones de la poltica: la gestin de la interdependencia sistmica. De hecho vemos que, bajo la influencia de la teora de la modernizacin, el debate en torno a la teora del Estado se desplaza ha-ca las tareas de coordinacin" (Mayntz, 1995, p. 155).

En efecto, diversos aspectos de la nueva forma de coordinacin recaen ineludiblemente en el Estado. Dirk Messner (1995, pp. 343 y siguientes) seala algunos campos tpicos de la intervencin estatal:

i) tareas de organizacin, coordinacin y mode-racin (por ejemplo, creando redes y reuniendo a los actores pertinentes en torno a la mesa);

ii) funciones de mediacin (por ejemplo, desar-mando situaciones de veto o bloqueo recproco);

iii) tareas de control (por ejemplo, encargando la ejecucin de servicios pblicos a instituciones priva-das);

iv) funciones de iniciativa y orientacin (por ejem-plo, haciendo presente intereses generales e intereses de largo plazo en las redes);

v) funcin correctiva (por ejemplo, promoviendo la conformacin de un actor representativo o el forta-lecimiento de actores dbiles).

En una poca de gran incertidumbre que slo puede ser contrarrestada, en definitiva, mediante una vinculacin intersubjetiva, las redes operan como una especie de "seguro mutuo"; ellas disciplinan la com-petencia, inhibiendo sus dinmicas destructivas y ca-nalizando las expectativas recprocas. Las redes pue-den funcionar en distintos niveles (nacional, regional, local) y referirse a muy diversos problemas. Es a tra-vs de redes que se negocia la privatizacin de reas tecnolgicamente complejas (energa, telecomunicacio-nes), planes de desarrollo regional o reformas secto-riales como las que se refieren al medio ambiente, el sistema de salud o de la educacin. En estos casos, una red facilita no slo la articulacin de diferentes acto-res, a veces antagnicos, y sus respectivos recursos estratgicos, sino tambin la ejecucin efectiva de las decisiones tomadas. Esta corresponsabilidad en la eje-cucin de las medidas acordadas es de particular rele-vancia, dado el debilitamiento de las capacidades es-tatales de regulacin.

Hoy en da, buena parte de la poltica con exis-tencia real tiene lugar en tales redes. Sin embargo, la relevancia de stas en la coordinacin de los procesos sociales no debe suscitar ilusiones. No son una pana-cea que resuelva todos los problemas. Por otra parte, tambin la coordinacin mediante redes enfrenta serios riesgos. Cabe resaltar tres peligros:10

Primero, un bloqueo en la toma de decisiones: sea porque un actor tiene poder de veto, sea por los lazos de confianza e incluso de complicidad entre los acto-res, puede darse un estancamiento del debate y una paralizacin de las decisiones. Adems, la misma co-herencia interna de la red tiende a evitar conflictos y conducir as a un bloqueo de las innovaciones reque-ridas.

Segundo, la externalizacin de los costos a terce-ros, no participantes de la red: toda red est siempre tentada de trasladar los costos de sus acuerdos a terce-ras partes. A modo de ilustracin, una red para la re-forma del sistema de salud rene a instancias estata-les, gremios mdicos y sindicatos pero no a la pobla-cin, que siendo la principal afectada por el asunto no

Messner, 1995, pp. 214 y siguientes; Mayntz, 1995, p. 164.


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tiene intereses organizados y, por ende, no es un "ac-tor representable" en la red.

Tercero, una toma de decisiones sin efectos vinculantes: aunque un atributo distintivo de las redes es precisamente el que todos los participantes se com-prometen a colaborar en la ejecucin de los acuerdos tomados, generalmente las redes no disponen de po-der de sancin para quienes no cumplan su compro-miso. El esfuerzo realizado es en vano si a la postre uno de los participantes se retrae.

La coordinacin mediante redes parece resolver de manera adecuada uno de los aspectos sealados inicialmente: la regulacin. En cambio, parece menos apta para hacerse cargo de las otras dos exigencias de coordinacin social: la representatividad y la conduc-cin de cara al futuro. La debilidad ms notable de la coordinacin va redes radica en su "dficit de demo-cracia". Por eficaz, eficiente y efectiva que pueda ser esta forma de coordinacin, nada asegura su carcter democrtico. La poblacin no organizada no tiene ac-ceso a las redes y si bien los representantes del Estado en ellas deberan hacer valer los "intereses generales", puede no haber habido una deliberacin democrtica previa acerca de ese "bien comn" especfico. No exis-te una vinculacin intrnseca entre la coordinacin mediante redes y las instituciones democrticas. Por el contrario, la representacin funcional a travs de las redes y la representacin territorial tpica de las insti-tuciones democrticas pueden llegar a ser canales pa-ralelos, cuando no contradictorios. En concreto, cabe temer un desplazamiento de los partidos polticos. Dada la precariedad de la labor parlamentaria en nues-tros pases, la funcin legislativa fcilmente se degra-da a una mera ratificacin de los acuerdos tomados en la penumbra de las redes. Respondiendo a tales ries-gos, Messner (1995, pp. 359 y siguientes) propone insertar la coordinacin va redes en el tringulo habermasiano compuesto por el poder comunicativo (elecciones, parlamento, opinin pblica), el poder social (intere-ses organizados) y el poder administrativo (gobierno, tribunales de justicia, administracin pblica).

Otro interrogante pendiente es la integracin de la sociedad. El mismo Messner destaca que la coordi-nacin descentralizada a travs de una "red de redes" no equivale a una integracin social. De hecho, las redes funcionan gracias a recursos integrativos como confianza, respeto, tolerancia, reciprocidad, sensibili-dad moral, sentido comunitario y otros. Presuponen pues al igual que la democracia la existencia de un "capital social" (Putnam, 1993) o normas bsicas de la convivencia social. No est claro, empero, la relacin entre la coordinacin explcita y acotada me-

diante redes y la cohesin cotidiana y difusa que ofre-cen las reglas de civilidad.

Termino estos apuntes inspirados en el libro de Dirk Messner con unos breves comentarios finales. En primer lugar, debo reiterar su carcter esquemtico. El esquema presentado me parece til para resaltar cmo los cambios en las estructuras sociales condicionan las formas de coordinacin social. En concordancia con transformaciones de la sociedad, la coordinacin ha operado principalmente a travs del Estado, del mer-cado o mediante redes. Pero no se trata de una secuen-cia en que la nueva forma elimina la anterior, sino ms bien de una combinacin de los tres mecanismos. Es en el marco de esta combinacin que debe ser inserta-da la reforma del Estado.

En segundo lugar, la esquematizacin puede sig-nificar un primer paso en la elaboracin de un marco interpretativo de la coordinacin en sociedades dife-renciadas. Un "mapa" facilitara el anlisis de ciertos problemas como, por ejemplo, la mayor contingencia de los procesos sociales. Si se multiplican situaciones que no son ni necesarias ni imposibles, tambin aumen-ta la incertidumbre; en situaciones contingentes se mul-tiplican tanto las exigencias de tomar decisiones como las dificultades de calculabilidad. Por otro lado, las di-ficultades de previsin tienen que ver con la simulta-neidad. En la medida en que el horizonte de futuro se retrotrae al presente, inhibiendo diferir asuntos, toda accin deviene tendencialmente simultnea. Hay que tomar medidas, mientras al mismo tiempo ocurren mil otras cosas que influyen sobre el curso de accin. No se trata de una cuestin de informacin, sino de tiem-po: de la capacidad sincronizadora de la coordinacin.

Finalmente cabe preguntarse a la luz de lo expues-to si las actuales reformas del Estado bastante ago-tadas en su impulso no deberan ser revisadas en la perspectiva de la coordinacin social. Tal enfoque permitira obtener una visin conjunta de la accin estatal, del mercado y de las redes; a su vez, la articu-lacin de los tres mecanismos permitira reformular las modalidades de una coordinacin de la sociedad actual. Visto as, la intervencin del Estado aporta un com-plemento indispensable a la coordinacin que llevan a cabo el mercado y las redes, particularmente en lo que toca a la representacin del conjunto social y a la con-duccin de cara al futuro. En efecto, slo el Estado parece estar en condiciones de asegurar la dimensin representativa de la coordinacin as como cierta ca-pacidad de conduccin poltica. Ambos aspectos nos remiten a la democracia. No radicar precisamente en esta funcin coordinadora el significado de un Estado democrtico?



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