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LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES,EL ESFUERZO FISCAL Y EL NIVEL DE ACTIVIDAD

GIOVANNA AGUILAR ANDÍA

ROSA MORALES SARAVIA

Documento de Trabajo N.° 144

IEP Instituto de Estudios Peruanos

http://www.iep.org.pe

Serie: Economía 42

© IEP EDICIONES / GIOVANNA AGUILAR / ROSA MORALES

Horacio Urteaga 694, Lima 11 332-6194 / 424-4856Fax (51 1) 332-6173E-mail: [email protected]

ISSN: 1022-0356 (Documento de Trabajo IEP)ISSN: 1022-0399 (Serie Economía)

Impreso en el Perúmarzo, 2005500 ejemplares

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 1501412005-1681

Prohibida la reproducción total o parcial de las características gráficas de estedocumento por cualquier medio sin permiso de los editores.

AGUILAR ANDÍA, Giovanna

Las transferencias intergubernamentales, el esfuerzo fiscal y el nivel de actividad/Giovanna Aguilar Andía y Rosa Morales Saravia.— Lima: IEP, 2005. (Docu-mento de Trabajo, 144. Serie Economía 42)

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES/FINANZAS MUNICIPA-LES/DESCENTRALIZACIÓN FISCAL/GOBIERNO LOCAL/PERÚ

WD/03.01.02/E/42

Este trabajo ha sido posible gracias al auspicio de la Fundacion Ford. Donación: N.º980-0347-2


RESUMEN 5

I. INTRODUCCIÓN 6

II. MARCO CONCEPTUAL 8

III. INGRESOS Y GASTOS MUNICIPALES POR DEPARTAMENTOS 10LOS INGRESOS MUNICIPALES 13

Las transferencias 14Los recursos propios 29

LOS GASTOS MUNICIPALES 33

IV. METODOLOGÍA 35ECUACIÓN DE INGRESOS PROPIOS 35

Sustento teórico 35Método de estimación 37

ECUACIÓN DE NIVEL DE ACTIVIDAD 40Sustento teórico 40Indicadores 41Metodo de estimación 41

V. ANÁLISIS DE RESULTADOS 41ECUACIÓN DE INGRESOS PROPIOS 41ECUACIÓN DE NIVEL DE ACTIVIDAD 46

VI. CONCLUSIONES 48

ANEXOS 50Anexo A Conceptos de ingreso y gasto 50Anexo B Variabilidad de ingresos a nivel departamental 55Anexo C Transferencias e índice de desarrollo humano 57

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 59REFERENCIAS DE NORMAS LEGALES 61

CONTENIDO


4


5

* Debemos expresar nuestro agradecimiento a la Fundación Ford por el apoyo financiero brindadopara la realización de este estudio; a Efraín Gonzales de Olarte y Carolina Trivelli, por los comentarioshechos a una primera versión de este documento. A Rodolfo Cermeño por su ayuda con la parteeconométrica y finalmente, a Ronnie Pacheco-Gamboa y Ramón Díaz por su esmerada labor comoasistentes de investigación.

LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES,EL ESFUERZO FISCAL Y EL NIVEL DE ACTIVIDAD∗∗∗∗∗

RESUMEN

En este estudio, se evalúa la importancia de las transferencias intergubernamentales sobre elesfuerzo fiscal realizado por los gobiernos locales, así como el impacto que tienen sobre el ni-vel de actividad local. Usando una base de datos de panel para los municipios distritales yprovinciales a nivel nacional para el periodo 1998-2002, se estiman modelos de efectos fijosy variables, y, de esta manera, se encuentra que las transferencias promueven un mayor es-fuerzo fiscal en promedio. Sin embargo, existen efectos diferenciados entre departamentos.Por otra parte, fue estimado un modelo de datos de panel dinámico, que permitiera demostrarque las transferencias impactan de manera positiva en el nivel de actividad local. Según sea eldestino del gasto de las transferencias, este efecto es diferente.

Clasificación JEL: H77, H50.Palabras claves: Transferencias intergubernamentales, finanzas municipales, descentralizaciónfiscal.


6 I. INTRODUCCIÓN

El proceso de descentralización que atraviesa el Perú, se presenta como uno de los retos másimportantes que debe enfrentar la reforma y modernización del Estado. Este cambio político,institucional y económico debe ser tal, que permita el desarrollo de las regiones y por tantodel país entero.

Según Gonzales de Olarte (1999), la descentralización es una reforma institucional quetienen dos propósitos esenciales; a saber, uno económico, que tiene como objetivo una descen-tralización fiscal que logre una generación de impuestos y una asignación del gasto más eficientes;y uno político, que tiene como tarea generar mecanismos institucionales para fomentar la rela-ción entre el ciudadano-contribuyente y el Estado (en sus diferentes niveles de gobierno) conel fin último de promover la participación ciudadana en el diseño de las políticas públicas y enla fiscalización de la gestión de los gobiernos.

El éxito de la descentralización depende de cómo esta influya en el ámbito fiscal. Losgobiernos locales tienden a ser relativamente más eficientes que el gobierno central en la asig-nación del gasto local para la producción de bienes públicos. En efecto, las municipalidadesgeneran más bienes y servicios por trabajador y habitante que el gobierno central; en tal senti-do, Gonzales de Olarte (1995) encuentra este resultado cuando se produce un aumento delos ingresos municipales, sobre todo los que se dan a través de transferencias.

El Perú, desde el punto de vista fiscal, es un país sumamente centralizado: el gobiernocentral recibe el 83% de los ingresos del gobierno general. En particular, este recauda aproxi-madamente el 98% de los ingresos tributarios. Asimismo, el gobierno central también esresponsable de la mayor parte de los gastos totales del gobierno general (84%, ver cuadro 1).

Cuadro 1Centralismo fiscal: algunos indicadores en porcentajes

a. El gobierno central es el conjunto de entidades constituidas por los ministerios, oficinas y otros organismos que sondependencias o instrumentos de la autoridad central del país. Asimismo, se incluye las representaciones geográficasdel gobierno central que pueden operar a nivel regional o local.

b. El gobierno general es el conjunto de todas las unidades del gobierno que operan en el país. Está compuesto por: go-bierno central, gobiernos regionales, gobiernos locales, instituciones públicas y organismos descentralizados autónomos.

Ratio 2000 2001 2002

Ingresos gob. central ª / Ingresos gob. general b 83 83 83Gastos gob. central / Gastos gob. general 84 84 84Ing. tributarios gob. central / Ing. tributarios gob. general 99 98 98

Fuente: BCRP www.bcrp.gob.peElaboración: propia.

La concentración fiscal va de la mano con una concentración productiva. Lima es respon-sable del 47% del PBI y el 60% de la producción manufacturera. Además, el 33% de la po-blación económicamente activa se encuentra en este departamento.

A principios de de la década de 1990, se dio un primer paso para incrementar la capaci-dad de gasto local a través de las transferencias del gobierno central hacia los municipios pro-vinciales y distritales1 (Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN, «Vaso de Leche»,

1. En el Perú existen tres niveles de gobierno, el central, el regional y el local. El gobierno central estáconformado por los ministerios y dependencias de la autoridad central, además incluye las represen-


7canon, renta de aduanas).2 Por otro lado, las municipalidades cuentan con recursos propios(impuestos, contribuciones, tasas, donaciones, operaciones oficiales de crédito, etc.); todo locual permite a los gobiernos locales contar con una mayor capacidad de gasto.

Información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)3

para el año 1996 revela la importancia de las transferencias en el total de ingresos de los go-biernos municipales ya que estas constituyen, aproximadamente, el 65% de las entradas delos gobiernos locales. Dentro de las transferencias, el FONCOMUN es la categoría másimportante representando aproximadamente, por el 76.7%. Según información de laContaduría Pública de la Nación (CPN), en el periodo 1998-2002, las transferencias dancuenta de casi el 50% de los ingresos totales de los gobiernos locales.4

Después de una década de transferencias, que ha representado cerca de trece mil millonesde nuevos soles, aún no se cuenta con estudios que precisen cuantitativamente el efecto deestos importantes flujos de recursos sobre la dinámica local y sobre el comportamiento re-caudador de los gobiernos locales.5 En esta dirección lo que se pretende con este estudio escuantificar el impacto que las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales sobre:

1. el nivel de actividad local y2. el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales

De esta manera, alcanzar ambos objetivos debe permitirnos responder a una serie deinterrogantes sobre la real dimensión de los efectos de las transferencias que hace el gobiernocentral a los gobiernos locales sobre su nivel de actividad y sobre su esfuerzo fiscal. Porejemplo, una de las preguntas que debiera responderse es ¿si el gobierno central eleva en unnuevo sol las transferencias, en cuánto debe esperarse que aumente o disminuya el nivel deactividad local? Otra interrogante que surge es sobre ¿qué tipo de relación existe entre lastransferencias y los ingresos propios de los gobiernos locales, y si esta es una relación desustitución o más bien de complementariedad?

En términos más generales, los resultados de este estudio nos brindarán elementos paraevaluar la relevancia de las transferencias intergubernamentales como principales instrumentosde política para afectar el comportamiento fiscal en las localidades, así como su nivel de acti-vidad. Por otro lado, dadas las características de la información disponible, será posible ob-tener sensibilidades, diferenciadas por departamento, del esfuerzo fiscal ante las transferencias,lo que así proporciona valiosa información para evaluar la pertinencia de las transferencias enrelación a su efecto sobre el comportamiento recaudador de los gobiernos locales.

En el capítulo 2, se presenta el marco conceptual del estudio. En él son presentadas al-gunas teorías que explican las relaciones entre transferencias intergubernamentales, el esfuerzofiscal y el nivel de actividad. Por su parte, en el capítulo 3, son presentados los hechos estili-zados de las finanzas municipales (ingresos y gastos separadamente), en nivel agregado y de-

taciones geográficas del gobierno central que pueden operar a nivel regional o local. El nivel regio-nal, está constituido por veinticinco gobiernos creados en julio de 2002, mediante la Ley de Basesde la Descentralización N.° 27783. Finalmente, el nivel local se compone de gobiernos municipales(provinciales y distriales).

2. Las definiciones de cada una de estas transferencias serán presentadas en el capítulo 3.3. INEI (1996), «Perú estadísticas de las municipalidades provinciales y distritales 1997». Lima: INEI.4. Más adelante se hará una descripción detallada de la base de datos de la CPN5. Recientemente, Alvarado et al. (2003) han realizado un estudio sobre la relación entre las transferen-

cias y el esfuerzo fiscal local para el año 2000.


8 partamental. En el cuarto capítulo, se explica la metodología usada en las estimaciones, asícomo se sustenta en base al marco teórico los indicadores utilizados. En el siguiente capítulo,se analizan los resultados obtenidos en las estimaciones. Finalmente, las conclusiones del es-tudio son presentadas en el capítulo 6.

Como es de rigor, se estipula que las opiniones y omisiones, presentes en este documento,son de nuestra entera responsabilidad.

II. MARCO CONCEPTUAL

La descentralización es un proceso integral que implica la transferencia de competencias y re-cursos desde el gobierno nacional o central hacia los gobiernos subnacionales o locales, (CEPAL, 1993). De acuerdo con esta definición, la descentralización envuelve tres aspectos: elpolítico, el administrativo y el económico (fiscal).

En el marco de un proceso general de descentralización, la que compete al ámbito fiscalconstituye la pieza fundamental para la efectiva transferencia de competencias y recursosdesde los gobiernos centrales o nacionales hacia los gobiernos regionales o locales (Bird,2002; Raich, 2001).

Uno de los mecanismos más usados para llevar a cabo la descentralización fiscal es elde las transferencias desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales. Puede en-tenderse por «transferencias» una serie de instrumentos públicos financieros (subsidios, transfe-rencia de impuestos, ayudas, etc.) que permite al gobierno central alcanzar objetivos relaciona-dos con la descentralización (Bahl, 2000).

La literatura relevante sobre las transferencias intergubernamentales enfatiza dos aspectos;el primero, relacionado con las ventajas y desventajas de la descentralización fiscal, presentaalgunos modelos de descentralización y desarrollo de los gobiernos locales; y el segundo, re-lacionado con el impacto que los recursos transferidos desde el gobierno central tienen sobreel esfuerzo fiscal de los gobiernos locales. Presentar los desarrollos teóricos más importantessobre ambos aspectos es relevante para el análisis que aquí se propone sobre el impacto quelas transferencias tienen sobre la actividad y el esfuerzo fiscal locales.

Existen múltiples razones señaladas por la teoría para justificar un esquema de transferen-cias intergubernamentales. Una de las más mencionadas es la que enfatiza la importancia quetienen los gobiernos locales para cumplir eficientemente con la función asignativa de recursos,especialmente, en lo que respecta a la provisión de bienes públicos y sociales (Tiebout, 1956;Musgrave, 1959 y Oates, 1972).6 El financiamiento de esta función asignativa mediante lastransferencias del gobierno central permite proveer a la sociedad de los bienes y serviciosque no serían ofrecidos por el sector privado, garantizando así un resultado eficiente. Adicional-mente, como la provisión de bienes y servicios por parte de algunos gobiernos locales generanexternalidades interjurisdiccionales que llevan a un nivel pésimo de provisión, las transferenciasintergubernamentales de manera generalizada permiten financiar la producción de estos bienesde forma que se alcance el nivel óptimo (Alvarado, 2003).

6. El «teorema de Oates» establece que se obtienen ganancias de eficiencia cuando los bienes públi-cos son ofrecidos por los gobiernos de las localidades antes que por el gobierno nacional. El su-puesto que se encuentra en la base, es que las preferencias son heterogéneas dentro de un país ypor ello pueden ser mejor satisfechas por los gobiernos locales debido a que tienen mayor infor-mación.


9Otra razón que justifica la existencia de transferencias intergubernamentales es la queseñala la utilidad de estas para cerrar desbalances fiscales verticales y horizontales. Bahl(2000) señala que al ser los ingresos de los gobiernos locales bastante reducidos y menoresen relación a sus gastos, las transferencias permiten cerrar estas brechas fiscales locales,constituyéndose en importantes fuentes de ingresos para las regiones o las localidades. Estodebería, a su vez, permitir disminuir la disparidad fiscal observada entre regiones o localidadesen las economías en desarrollo.

La existencia de transferencias se ha justificado también, considerando aspectos políticosde la descentralización y estos están referidos al modelo de relación entre el gobierno centraly los gobiernos municipales y/o regionales.

En el modelo de agente-principal, el gobierno central (principal) tiene interés de alcanzarobjetivos de eficiencia en las localidades para lo cual debe diseñar los incentivos adecuadospara hacer que los locales (agentes) realicen las acciones necesarias para cumplir con dichosobjetivos. En este contexto, las transferencias desde el principal hacia los agentes, son percibidascomo valiosos instrumentos para guiar la acción de los agentes hacia el cumplimiento de losobjetivos nacionales (CEPAL, 1993).

En el modelo de «elección pública» (public choice), los gobiernos locales reciben unaserie de competencias en materia de ingresos y gastos que les da más independencia de lastransferencias y, por ello, estas juegan un rol menos importante en la toma de decisiones delos gobiernos locales (CEPAL, 1993).

Los argumentos señalados anteriormente, si bien están referidos a las razones que justificanla existencia de un esquema de transferencias intergubernamentales, permiten establecer algu-nos mecanismos de transmisión para los efectos que las transferencias tienen sobre el nivel deactividad local o regional. En efecto, la provisión eficiente de bienes y servicios públicos pue-de crear condiciones para el mejor desarrollo de las actividades privadas, permitiendo gananciasen eficiencia y bienestar reflejados en un mayor nivel actividad regional o local.7 Por lo tanto,debería esperarse que las transferencias del gobierno central hacia los gobiernos subnacionalestengan un efecto positivo sobre la actividad de la región o localidad que las recibe. La gene-ración de una mayor demanda debido a un mayor gasto público es el impulso que deberíatraducirse en una mayor actividad de la región bajo el supuesto de que el grueso del gasto serealiza dentro de la región o localidad. De lo contrario, puede carecerse de un efectodinamizador de las transferencias. Por otra parte, en la medida que las transferencias permitenequilibrar las cuentas fiscales de los gobiernos locales es posible que estos realicen una mejorprovisión de bienes y servicios a la localidad permitiendo ganancias de bienestar que debierantraducirse en un mayor nivel de actividad en el ámbito local.8 Este mismo efecto sería esperablesi las transferencias hacia las administraciones locales son los instrumentos usados por elgobierno central para orientar el gasto público a ciertos sectores y grupos de población comolo son en un modelo agente–principal.

En tal sentido, una hipótesis que debe ser verificada por este estudio es aquella según lacual, las transferencias intergubernamentales tienen un efecto positivo en la dinámica local.Esta relación ha sido poco estudiada en el Perú a pesar de que el tema de las transferenciasin-tergubernamentales ocupa un importante lugar en el plano fiscal.

7. Lo ideal sería trabajar con información sobre el nivel de actividad local (provincial o distrital); sinembargo, solo se dispone de información a nivel departamental, que constituye la demarcaciónpolítica de los recientemente creados gobiernos regionales.

8. Souza et al. (1990), en un estudio sobre la descentralización del gasto público en educación enBrasil encuentran un importante efecto positivo sobre el empleo y las rentas locales.


10 En lo que respecta a la relación entre las transferencias otorgadas por el gobierno centraly el comportamiento recaudador de los gobiernos subnacionales («esfuerzo fiscal local»), lateoría señala la existencia de dos tipos de efectos: el primero ejerce una influencia negativasobre el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales, con lo que se produce una reducción de losingresos propios,9 debido a que se asume que los gobernantes locales prefieren recibir trans-ferencias a cobrar directamente impuestos ya que estos generan altos costos políticos (Raich,2001). En este caso la relación entre transferencias e ingresos recaudados directamente seríade sustitución. El segundo efecto, señalado por la bibliografía, no sería negativo debido a quesi las transferencias son gastadas en el financiamiento de las actividades para las cuales fueronotorgadas, su efecto se produciría sobre los gastos municipales antes que sobre los ingresos(Hines y Thaler, 1995). Este efecto es conocido como el “flypaper effect” o efecto papelmatamoscas. Ahora bien, si los recursos provenientes de las transferencias fuesen usados enla mejora de la administración tributaria municipal (por ejemplo, en la compra de sistemas au-tomatizados de control y registro más eficientes); esto podría conllevar a un aumento de losingresos propios, generándose así un impacto positivo sobre el esfuerzo fiscal local.

Es difícil predecir a priori cuál de los efectos es el que predominará, no obstante se tie-ne evidencia para el caso de otros países en la región10 del predominio del impacto negativo.Para el caso peruano, los estudios de Alvarado (1994, 2003) encuentran que las transferenciasgeneran una reducción del esfuerzo fiscal de las municipalidades del país. Los hallazgos encontra-dos están basados en una metodología que analiza la relación entre transferencias e ingresospropios locales para una muestra de las municipalidades del país de un determinado año y sinconsiderar la evolución en el tiempo de las transferencias información que debiera serconsiderada en el análisis, dada la gran heterogeneidad existente entre municipios del país.Por tanto, estos resultados deben ser considerados parciales.

III. INGRESOS Y GASTOS MUNICIPALES POR DEPARTAMENTOS

En el Perú existen tres niveles de gobierno: el gobierno central o nacional, los gobiernos loca-les conformados por las municipalidades provinciales y distritales; y los gobiernos regionalesde reciente creación. A la fecha se cuenta con 194 municipalidades provinciales, 1635 muni-cipalidades distritales11 y 25 regiones.12

La importancia de los gobiernos locales en términos del presupuesto público nacionalpuede apreciarse en el cuadro 2. En la cuenta de actividad gubernamental, dentro del controldel presupuesto, se consigna la parte del presupuesto público asignado a los gobiernos locales

9. La literatura especializada denomina a este efecto «pereza fiscal».10. Para el caso mexicano revísese Raich, 2001.11. Actualmente existen 194 provincias y 1,828 distritos. Las municipalidades provinciales son 194 y

subsumen el distrito capital que no tiene municipalidad distrital por sí mismo; de este modo, esta-ríamos hablando de 194 municipalidades provinciales y 1,634 municipalidades distritales. Sin embar-go, existe una excepción, que es el caso de la provincia de Bagua, departamento de Amazonas, cuyogobierno municipal no subsume ningún distrito. Por tanto, el número de municipalidades distritaleses de 1,635 y no de 1,634 (en el caso de no existir esta excepción). Siendo así, el número total de mu-nicipalidades locales de 1,829.

12. Si bien las regiones y sus respectivos gobiernos tienen también, un ámbito de acción local, aunquede mayor amplitud que las municipalidades, su reciente creación y al no estar aún terminado el pro-ceso de transferencia de competencias y funciones, no las hacen objeto de análisis de este estudio.Además, actualmente son los municipios provinciales y distritales los receptores de las transferen-cias que realiza el gobierno central.


11en forma de transferencias. En 1998 se destinó el 6.9% del presupuesto total a los gobiernoslocales. Posteriormente, este porcentaje se redujo hasta llegar a 6.1% en el año 2000, creciendonuevamente hasta sobrepasar el porcentaje de 1998; es decir, llegando a 7.3% en el año2002. Aunque este porcentaje parezca reducido, la teoría establece que el gasto local descen-tralizado tiende a ser más eficiente que el gasto centralizado (Tiebout, 1956; Musgrave, 1959y Oates, 1972). Por tanto, un sol gastado por una municipalidad distrital en su localidad esmás eficiente que un sol gastado en el mismo lugar, pero desde el gobierno central.

Cuadro 2 Presupuesto público nacional: evolución del porcentaje que se asigna a los

gobiernos locales, 1998-2002

En lo que sigue se presentará la evolución de los principales indicadores de las finanzaspúblicas de los gobiernos municipales (provinciales y distritales) en un nivel departamental.Para ello haremos un análisis en dos dimensiones: una espacial; es decir, entre departamentos,y otra temporal; es decir a lo largo del periodo 1998-2002. La primera dimensión nos per-mite analizar la heterogeneidad entre los departamentos del Perú y la segunda, cómo hanevolucionado éstos en un lapso de cinco años.

La Contaduría Pública de la Nación (CPN), ha puesto a disposición del público, a tra-vés del Sistema de Integración Contable de la Nación (SICON),13 información de las cuentaspúblicas a nivel nacional, regional y local. La información que nos atañe en este trabajo es la

Cuenta 1998 1999 2000 2001 2002

Sector público 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Actividad gubernamental 71.9 70.5 65.9 68.0 69.5

Financiamiento del Tesoro Público 64.8 63.9 58.9 61.5 60.8 Gobierno Central 52.1 54.6 49.3 52.8 54.3 Consejos Transitorios de Administración 1.3 1.1 1.2 1.2 1.5 Organismos Descentralizados Autónomos 5.4 4.8 4.7 3.6 1.3 Instituciones Públicas Descentralizadas 5.3 3.4 3.7 3.9 3.7 FONAVI 0.7 - - - -

Control presupuestario 7.1 6.6 6.2 6.5 8.7 Gobiernos Locales 6.9 6.4 6.1 6.4 7.3 Sociedad de Beneficencia Pública 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 Banco Central de Reserva - - - - 0.8 Inst. Públicas Descentralizadas Municipales - - - - 0.3

Actividad empresarial del Estado 28.1 29.5 34.1 32.0 30.5

Fuente: Contaduría General de la República (1998, 1999, 2000, 2001, 2002), Cuenta General de la República, Lima: CPN.Nota: En el año 2002, se produjo un cambio en el formato en que se presentaban las cuentas del presupuesto público

nacional. La actividad gubernamental se divide ahora en financiamiento del Tesoro Público y control presupuestario.Además, ahora aparecen en las cuentas el Banco Central de Reserva y las instituciones públicas descentralizadasmunicipales.

13. Este sistema de información es una herramienta mediante la cual la CPN recoge la información ne-cesaria para construir los estados financieros y presupuestales, anexos y complementarios para larealización de la Cuenta General de la República. La CPN distribuye el SICON a los usuarios que de-ben reportar su información. De este sistema existen dos versiones: una para la actividad guberna-mental —gobiernos locales, sociedades de beneficencias públicas, gobierno central, Cetares yotros— y otra para la actividad empresarial del Estado —entidades autónomas y empresas que noestán comprendidas en la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNP) y el Fondo Nacional


12 correspondiente a los ingresos y gastos de las municipalidades provinciales y distritales delpaís. La hoja de la programación y ejecución del presupuesto de ingreso y la del presupuestode gasto, presentan las distintas cuentas del presupuesto (ver anexo A). Tanto en la hoja deingresos como en la de gastos, se dispone del presupuesto autorizado inicial, las modificaciones,el presupuesto autorizado final y la ejecución. En nuestro caso trabajaremos con la ejecucióndel presupuesto, dado que refleja mejor el comportamiento fiscal de las municipalidades.

Cada año las municipalidades provinciales y distritales deben completar los formatosdel SICON y reportarlos a la CPN. Sin embargo, no todas cumplen con hacerlo y en otroscasos, la información presentada es incompleta o inconsistente. En el cuadro 3, presentamosel número de gobiernos locales que finalmente son catalogados de omisos para los años 1998al 2002.14 Se observa que con el paso del tiempo son cada vez más las municipalidades quepresentan la información requerida. En 1998, diecisiete de las municipalidades provinciales(que representan el 8.8%) estuvieron omisas, mientras que también lo estuvieron trescientasveinticuatro distritales (19.9%), las que representan el 18.8% del total de municipalidades. Alo largo del periodo de estudio este porcentaje cae, siendo de 14.5%, 13.9%, 9.6% y 11.3%para los años 1999, 2000, 2001 y 2002, respectivamente. Es decir, que para el año 2002, secuenta con la información del 88.7% de las municipalidades del Perú.

Con esta información hemos podido construir dos bases de datos siguiendo el modelode panel, para contrastar las hipótesis planteadas en la sección anterior. Más adelante, seexplicará con detalle las dos bases de datos (una a nivel de gobierno local y la otra a niveldepartamental) con las que se ha trabajado en las estimaciones econométricas.

Cuadro 3Número de municipalidades omisas a la entrega de presupuestos,

1998-2002

Entregaron / Omisas Municipalidad 1998 1999 2000 2001 2002

Entregaron Provinciales 177 175 177 182 184Distritales 1301 1380 1390 1462 1439Total 1478 1555 1567 1644 1623

Omisas Provinciales 17 19 17 12 10Distritales 324 245 235 163 196Total 341 264 252 175 206

Total general Provinciales 194 194 194 194 194Distritales 1625 1625 1625 1625 1635

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002), de la Contaduría Pública de la Nación (CPN),http://cpn.mef.gob.pe/.

Elaboración: propiaNota: Aunque entre 1998 y el 2001 se crearon nuevos distritos, estos no estaban autorizados a recibir fondos del Tesoro

Público (FONCOMUN, «Vaso de Leche», etc.), antes bien eran administrados por la municipalidad provincial co-rrespondiente; por este motivo, hasta el año 2001, eran 1819 municipalidades (provinciales y distritales) las que re-cibían fondos.

de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)—. Para más información so-bre este sistema véase la página web de la CPN, específicamente http://cpn.mef.gob.pe/.

14. Se considera omisa a una municipalidad cuando esta no ha entregado la información pertinente,asimismo cuando está incompleta o es inconsistente.


13LOS INGRESOS MUNICIPALES

Los ingresos municipales provienen de dos fuentes, a saber, del gobierno central a través detransferencias y de la gestión municipal que genera recursos propios. Las primeras estánconformadas por el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el canon (petrolero,minero, forestal, pesquero, hidroenergético y gasífero), el Programa del «Vaso de Leche» y larenta de aduanas. Estas transferencias tienen distintas características que pasaremos a describiren detalle más adelante. Por su parte, los recursos propios se constituyen de ingresos propios(derivados de la actividad recaudadora local), recursos provenientes de las operaciones decrédito externo e interno y de las donaciones.

La información usada para evaluar la evolución de los ingresos municipales está basadaen el SICON. Como no se trata de una muestra aleatoria, no podemos asegurar la representati-vidad a nivel departamental o nacional; sin embargo, como se ha mencionado antes (cuadro3) se cuenta con información de 7,867 municipalidades de las 9,105 que debían presentar in-formación, en el periodo 1998-2002. Esto es, estamos hablando del 86.4% del universo.Consideramos por tanto, que tenemos suficiente información como para tener una lectura su-ficientemente apegada a la realidad de los ingresos y gastos de las municipalidades del Perú.

El cuadro 4 muestra la distribución de los ingresos totales (que ascendieron a poco másde 1,100 millones de dólares en el año 2002), de los municipios entre transferencias y recursospropios. Se observa que durante el periodo de estudio (1998-2002) la composición no cam-bia significativamente. Las transferencias representan poco más del 50% del total.

Cuadro 4Evolución de los recursos propios y transferencias de los

gobiernos municipales a nivel nacional, 1998-2002

Años Ingresos municipales totales Transferencias(%) Recursos propios (%)(millones de dólares)

1998 1,083.8 51.2 48.81999 1,014.3 47.3 52.72000 1,068.5 50.4 49.62001 1,129.1 50.5 49.52002 1,159.1 51.7 48.3


Elaboración: propia

La reducida variación en el tiempo de esta composición, permite trabajar con promediospara analizar las diferencias a nivel departamental (ver gráfico 1). Se puede constatar quepara once departamentos las transferencias representan más del 70% de sus ingresos totales,sobresaliendo los departamentos de Huancavelica (85%), Puno (82%) y Cajamarca (81%).Para seis departamentos las transferencias dan cuenta de entre 60% y 70% de los ingresostotales, y para cinco entre el 50% y 60%. En contraste, destacan los casos de Lima, laProvincia Constitucional del Callao y Tacna, para quienes los ingresos propios son su fuentemás importante de recursos, con porcentajes de 76%, 71% y 60% respectivamente.


14 Gráfico 1Participación de las transferencias sobre los ingresos totales

por departamento en promedio 1998-2002



Las transferencias

Las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales están formadas por el Fondode Compensación Municipal (FONCOMUN), las transferencias por concepto de canon(los cánones petrolero, minero, pesquero, hidroenergético, forestal y gasífero) el Programadel «Vaso de Leche» y la renta de aduanas.

1. El FONCOMUNEl FONCOMUN es una transferencia establecida por la Constitución de la República, con elobjetivo de impulsar la inversión en la municipalidades, priorizando aquellas zonas más pobresdel país. El FONCOMUN se constituye del impuesto de promoción municipal que grava conuna tasa de 2% a todas la operaciones afectas al Impuesto General a la Ventas (IGV), elimpuesto al rodaje, el impuesto a las embarcaciones y el 25% del impuesto a las apuestas.

La asignación del FONCOMUN a las municipalidades provinciales y distritales se hacesiguiendo principios de eficiencia y equidad, para lo cual se toma en cuenta información so-bre la población urbana y rural e indicadores de pobreza como la tasa de mortalidad infantil,hogares sin agua y alumbrado público, etc. Inicialmente, los recursos provenientes delFONCOMUN no podían ser usados para financiar gasto corriente,15 posteriormente se hicie-

15. Ver Artículo 89° del Decreto Legislativo N.° 776, Ley de Tributación Municipal.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

LIM A

PROV.CONSTITUC.DEL CALLAO

AREQUIPA

TACNA

ICA

PIURA

LAM BAYEQUE

LA LIBERTAD

JUNIN

M ADRE DE DIOS

UCAYALI

SAN M ARTIN

ANCASH

M OQUEGUA

LORETO

CUSCO

HUANUCO

TUM BES

PASCO

AYACUCHO

APURIM AC

AM AZONAS

HUANCAVELICA

CAJAM ARCA

PUNO


15ron varias modificaciones a la normatividad16 y actualmente la Ley no establece ninguna restric-ción para el uso de los recursos provenientes de esta transferencia.17

El monto total en dólares de esta transferencia, en el periodo 1998-2002, ha seguidouna tendencia creciente, llegando a representar en el año 2002 aproximadamente 400 millonesde dólares (cuadro 5). No sorprende que a lo largo del tiempo las proporciones repartidassean prácticamente las mismas, pues responden a una repartición con reglas establecidas (vercuadro 5). En efecto, esta transferencia se distribuye en cuatro etapas (Alvarado et al.,2003): primero se determina un monto para Lima18 (que asciende a poco menos del 20%) yel resto del país; en segundo lugar, el monto correspondiente al resto del país se distribuyeentre las provincias usando el indicador de mortalidad infantil, y como tercer paso, dentro decada provincia se asigna un 20% a la municipalidad capital y el resto a los demás distritos; fi-nalmente, este 80% que debe repartirse entre los distritos se distribuye sobre la base de lapoblación privilegiando la población rural.

Como resultado de los criterios aplicados para su repartición, se observa que Huancaveli-ca y Ayacucho, dos de los departamentos más pobres, rurales y con menor Índice de DesarrolloHumano – IDH19 (PNUD, 2002) del país, reciben los mayores montos anuales por habitante,alrededor de treinta dólares. Por otro lado, Lima y Callao, dos de las regiones menos pobresy rurales, reciben aproximadamente nueve dólares anuales por habitante (véase cuadro 6).En efecto, si observamos la relación entre el FONCOMUN per cápita y el grado de urbaniza-ción, encontramos una relación negativa que se mantiene a lo largo del periodo de estudio(véanse cuadro 7 y gráficos 2 y 3).

Cuadro 5Evolución de la distribución porcentual del FONCOMUN

por departamento, 1998-2002

16. En 1997, mediante la Ley N.° 26891, se autorizó a emplear hasta el 20% de los recursos del FONCOMUNen gastos corrientes. En el año 1999, mediante la Ley N.° 27082 se incrementó este porcentaje hastael 30.

17. Véase Ley N.° 27630, que modifica el Artículo 89° del Decreto Legislativo N.° 776, de la Ley deTributación Municipal.

18. Para Lima y Callao, se han establecido montos mínimos de ocho Unidades Impositivas Tributarias(UIT) por municipio y montos adicionales para evitar variaciones en el monto total, además de sieteindicadores sociales (tasa de analfabetismo, hogares con al menos un niño que no asiste a la es-cuela, hogares sin agua dentro de la vivienda, hogares sin alumbrado eléctrico, hogares con vi-viendas improvisadas, hogares con tres o más personas por dormitorio (Alvarado et al., 2003).

19. La comparación del FONCOMUN per cápita y el IDH por departamentos, muestra que los departa-mentos con menor IDH reciben las mayores transferencias per cápita y que los que tienen mayor ín-dice reciben los menores montos. Sin embargo, la correspondencia entre estos dos indicadores noes tan clara para los departamentos de desarrollo intermedio.

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Lima 19.03 17.82 17.45 17.68 17.00Piura 6.91 7.60 8.03 7.92 7.47Puno 6.47 7.03 6.67 6.74 6.78Cusco 6.65 6.40 6.41 7.20 6.48Ancash 4.52 4.92 5.48 5.53 6.18Junín 5.66 5.79 5.81 5.30 5.73Cajamarca 6.11 5.89 5.43 6.10 5.40Arequipa 3.96 3.87 3.97 3.91 4.23

Continúa...


16 Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Ayacucho 3.84 3.73 3.80 3.98 4.17La Libertad 4.66 4.60 4.09 4.08 4.03Loreto 4.63 4.56 4.22 4.15 4.01Huancavelica 3.49 3.58 3.79 3.22 3.79Huánuco 3.59 3.22 4.04 3.67 3.56Lambayeque 3.76 3.88 4.01 3.69 3.47Apurímac 2.37 2.39 1.89 2.38 2.78San Martín 2.32 2.55 2.51 2.40 2.69Amazonas 2.04 2.21 2.31 2.38 2.59Ucayali 1.87 1.88 1.92 1.88 1.86Callao 1.78 1.83 1.87 1.63 1.67Ica 1.87 1.83 1.90 1.70 1.60Pasco 1.41 1.49 1.36 1.44 1.48Tacna 1.08 1.06 1.07 1.05 1.13Moquegua 0.74 0.65 0.64 0.70 0.69Tumbes 0.70 0.63 0.71 0.70 0.67Madre de Dios 0.55 0.60 0.60 0.57 0.54

Total (miles US$) 379,684 334,072 372,615 392,421 396,637

Total (%) 100 100 100 100 100



Cuadro 6FONCOMUN per cápita* por departamento (US$), 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Huancavelica 35.84 30.10 34.21 34.20 35.43Ayacucho 30.92 26.00 31.13 30.51 30.44Amazonas 24.78 19.76 22.69 22.55 26.20Apurímac 26.81 23.48 26.35 24.64 26.16Puno 26.66 22.67 27.46 25.94 23.43Ancash 20.17 16.98 20.13 20.60 23.13Madre de Dios 30.44 26.71 29.33 22.95 22.92Cusco 25.35 21.83 24.43 24.05 22.65Pasco 23.52 20.77 24.15 22.71 22.15Junín 20.42 16.91 19.26 18.49 19.05Loreto 21.04 17.99 19.75 18.88 18.41Piura 21.06 18.17 20.33 19.92 18.23Moquegua 20.15 15.56 17.42 18.53 18.11Cajamarca 20.08 17.11 19.20 17.84 17.99Huánuco 20.85 16.05 19.61 18.43 17.82Ucayali 18.15 15.35 16.94 16.35 16.13Arequipa 15.41 12.86 14.67 15.05 15.88Tacna 16.59 14.39 15.28 14.37 15.28San Martín 14.90 12.73 13.83 14.70 14.97Tumbes 14.53 12.06 13.56 13.81 13.53Lambayeque 15.86 12.47 13.66 13.29 12.87La Libertad 13.59 11.09 11.94 11.89 12.01Ica 12.29 10.58 11.65 11.49 11.85Callao 9.18 8.11 9.02 9.04 9.20Lima 10.15 8.60 9.38 9.36 8.92

Total nacional 16.76 14.27 15.99 15.81 15.72

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002), de la Contaduría Pública de la Nación (CPN),http://cpn.mef.gob.pe/, Instituto Nacional de Estadística e Informática.



17Cuadro 7FONCOMUN per cápita según grado de urbanización de los departamentos

(promedios, US$), 1998-2002

Grado de urbanización(prom. dpto.) 1998 1999 2000 2001 2002

Más de 75% 14.27 11.83 13.08 13.12 13.20Entre 50% y 75% 20.36 17.41 20.68 19.70 19.74Menos de 50% 26.41 22.13 24.85 23.95 24.24

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002), de la Contaduría Pública de la Nación (CPN),http://cpn.mef.gob.pe/. Cuanto (2003).


Gráfico 2FONCOMÚN per cápita y nivel de urbanización

de los departamentos (US$), 1998

Gráfico 3FONCOMÚN per cápita y nivel de urbanización

de los departamentos (US$), 2002.





0

5

10

15

20

25

30

35

40

0.25 0.35 0.45 0.55 0.65 0.75 0.85 0.95

Grado de urbanización

Dóla

res

per

cápit

a

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0.25 0.35 0.45 0.55 0.65 0.75 0.85 0.95


Dóla

res

per

cápit

a


18 2. Las transferencias por concepto de canonLa creación de los cánones permite la participación de los gobiernos regionales y locales enlas rentas e ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los recursos naturales (impuestoa la renta, regalías, por ejemplo). Los cánones que existen actualmente son, como ya se men-cionó líneas arriba, petrolero, minero, hidroenergético, forestal, pesquero y gasífero.

a. Canon petroleroEl canon petrolero es la transferencia de mayor antigüedad (desde 1976) y está constituidopor las rentas e ingresos que obtiene el Estado peruano por la explotación de petróleo. Lahistoria del canon petrolero comienza con el Decreto Ley N° 21678, que fijó un 10% sobreel valor de la producción total de petróleo en el departamento de Loreto por un lapso de diezaños. Posteriormente, esta norma es modificada en 1981 por el Artículo 161° de la Ley N°23350 en que se crea el sobrecanon del 2.5% del valor de la producción petrolera de la selvadestinado al Programa de Inversión de la Corporación Departamental de Desarrollo de Uca-yali. En 1982 la Ley N° 23538 extiende la vigencia del canon petrolero para Loreto hastaque se agote el recurso.

En 1998 por el Decreto de Urgencia N° 027-98, se establece un tratamiento simétricopara los departamentos petroleros de la selva peruana, precisándose los porcentajes a aplicarpor concepto de canon y sobrecanon sobre el valor de la producción total de petróleo y gas(en Ucayali el porcentaje por concepto de canon de 10% y en Loreto por concepto de so-brecanon a 2.5%). En 1983 se establece un canon del 10% de la renta que produce la ex-plotación del petróleo y gas, hasta la extinción total de tales recursos, en los departamentosde Piura y Tumbes, mediante la Ley N° 23630. Posteriormente, en 1984 por la Ley N°23871 esta participación se eleva en 2.5%, destinado al departamento de Tumbes en formade sobrecanon.

La provincia de Puerto Inca, departamento de Huánuco, también recibe un 10% de ca-non petrolero sobre el valor de la producción total de petróleo en esa provincia (Ley N.°24977 de 1988, Ley del Presupuesto de los Organismos del Sector Público para el año1989).

Cuadro 8Normas que crean, modifican y determinan la distribución del canon petrolero

Año

1976

1981

1982

Norma*

Decreto Ley N.°21678

Ley N.° 23350

Ley N.° 23538

Establece canon y sobrecanon

Canon de 10% sobre el valor de laproducción total del petróleo enLoreto por diez años

Sobrecanon de 2.5% del valor deproducción petrolera de la Selva parafinanciar el programa de inversión dela Corporación Departamental deDesarrollo de Ucayali.

Modifica Ley N° 21678: Canon de10% sobre el valor de la produccióntotal del petróleo en Loreto hastaagotar el recurso.

Establece distribución

Continua...


19

En el año 2002, los departamentos que recibieron los más altos porcentajes de este canonfueron Loreto (48.7%), seguido por Piura (27.5%) (ambos son los principales productoresde petróleo en el país, ver cuadro 9).

Fuente: Legislación digital del Congreso de la República, http://www.congreso.gob.pe/out_of_domain.asp?URL=http%3A//www.leyes.congreso.gob.pe/

Elaboración: propia* Véanse, en las Referencias de Normas Legales, los títulos de las normas de este cuadro.

Año

1983

1984

1985

1988

1998

2002

2003

Norma*

Ley N.° 23630

Ley N.° 23871

Ley N.° 24300

Ley N.° 24977

D.U. N.° 027-1998

Ley N.° 27763

D.U. N.° 002-2003

Establece canon y sobrecanon

Canon de 10% de la renta queproduce la explotación del petróleo ygas de Piura y Tumbes.

Amplía el porcentaje establecido enla Ley N.° 23871 en 2.5%, creandoel sobrecanon para Tumbes.

Reglamenta la distribución del canonde Loreto y sobrecanon de Ucayali.

Canon de 10% para la Provincia dePuerto Inca en el departamento deHuánuco.

Canon de 10% sobre la el valor de laproducción en el departamento deUcayali y el sobrecanon de 2.5% delmismo valor de produccióndestinado a Loreto.

Se complementa la legislación sobrecanon y sobrecanon en losdepartamentos de Tumbes y Piura.

Modifica la Ley N.° 27763indicando que en Tumbes no existepor el momento distritos en que seubican recursos de petróleo y gas

Establece distribución

40%: gobiernos locales porpartes iguales a losgobiernos provinciales60%: gobierno regional

40%: gobiernos locales deldepartamento de Tumbes60%: CorporaciónDepartamental deDesarrollo de Tumbes

40%: municipalidades40%: región12%: BancoAgrario del Perú 5%:Universidades públicas 3%Instituto de Investigación dela Amazonía Peruana.

100%: Gobiernos locales dela provincia de Puerto Inca.

20%: distritos y provinciasen que se ubica el recurso5%: Universidadesnacionales 5% InstitutosSuperiores Pedagógicos yTecnológicos Estatales 50%:Para las otrasmunicipalidades distritalesy provinciales deldepartamento de acuerdo acriterios establecidos deequidad 20%: Gobiernoregional


20 b. Canon mineroEl canon minero fue creado por la Ley General de Minería según Decreto Supremo N.° 014-92-EM y Decreto Supremo N.° 88-95-EF. Posteriormente fue modificado por el DecretoSupremo N.° 041-97-EF, la Ley de Canon (Ley N.° 27506), el Decreto de Urgencia N.°001-2002 y reglamentado por el Decreto Supremo N.° 005-2002-EF. Está constituido porel 50% del total de ingresos y rentas que obtiene el Estado peruano en la actividad minera ypor el aprovechamiento de recursos minerales. Los departamentos que recibieron un altoporcentaje del canon minero en el año 2002 fueron Cajamarca (22.9%), Puno (20.7%),Arequipa (13.7%) y Ancash (13.3%) (véase cuadro 9).

c. Canon hidroenergético, forestal, pesquero y gasíferoLa Ley N.° 27506, Ley de Canon (2001), el Decreto Supremo N.° 005 – 2002 – EF,Regla-mento de la Ley de Canon (2002) y la Ley N.° 28077 (2003) que modifica artículosde la Ley de Canon, constituyen el marco normativo de las transferencias a los gobiernoslocales por concepto de canon hidroenergético, forestal, pesquero y gasífero. Sin embargo,sólo el primero presenta recaudación a partir del 2002, el forestal a partir del 2003 y elpesquero y gasífero aún no están en vigor.

El canon hidroenergético está conformado por el 50% del impuesto a la renta que paganlos titulares de las empresas que usan recursos hídricos para generar energía eléctrica. Losdepartamentos que concentran un alto porcentaje de estas transferencias en el año 2002 sonHuancavelica (50.8%) y Lima (20.4%) (véase cuadro 9).

El canon forestal está compuesto por el 50% de los ingresos que percibe el InstitutoNacional de Recursos Naturales (INRENA) por derechos de aprovechamiento (concesiones,autorizaciones y permisos) de recurso forestales y de fauna silvestre. En el año 2003, los de-partamentos que han recibido elevados porcentajes de esta transferencia son Piura (34.3%),Loreto (28,5%), Lambayeque (9,6%) y Ucayali (8,4%).20

El canon pesquero está compuesto por el 50% del impuesto a la renta y los derechos depesca que pagan las empresas que desarrollan actividades de extracción comercial de pescade mayor escala y de recursos hidrobiológicos de aguas marítimas, y continentales lacustre yfluviales.

Aunque el canon gasífero no está siendo recaudado actualmente, está formado por el50% de los ingresos que obtiene el Estado por concepto de impuesto a la renta y regalías quepagan las empresas que realizan la explotación del gas natural y condensados de gas.

Cuadro 9Distribución porcentual por departamentos de los cánones minero,

petrolero e hidroenergético y total, 2002 en porcentajes

Departamento Minero Petrolero Hidroenergético Total

Amazonas 0.001 - - 0.0002Ancash 13.3 - 7.1 3.5Apurímac - - - -Arequipa 13.7 - 6.3 3.5Ayacucho 0.02 - - 0.003Cajamarca 22.9 - 5.0 5.5Cusco 0.2 - - 0.04

20. Para el año 2003 véase: http://transparencia-economica.mef.gob.pe/transferencia/canon_forestal.asp

Continúa...


21

d. La asignación del canon a los gobiernos localesSegún la legislación del canon y sobrecanon petrolero los consejos municipales (provincialesy distritales) de los departamentos de Loreto y Ucayali, reciben el 40% de los ingresos deldepartamento provenientes de esta transferencia.21 En el caso de Piura y Tumbes, esteporcentaje asciende a 70%. El 100% del canon petrolero en el departamento de Huánucoestá destinado a los gobiernos locales de la provincia de Puerto Inca (véase cuadro 8 y lasreferencias de las normas legales correspondientes).

Todos los cánones, con excepción del canon petrolero, se distribuyen entre los gobiernoslocales (municipalidades distritales y provinciales) y los gobiernos regionales sobre la base dela metodología elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas siguiendo criterios depoblación, pobreza y déficit de infraestructura de las localidades y/o regiones beneficiadas. El10% del total recaudado se destina al gobierno local de la municipalidad distrital o municipali-dades distritales donde se encuentra el recurso natural. El 25% se dirige a los gobiernos loca-les de la provincia o provincias donde está localizado el recurso (se excluye el distrito produc-tor). El 40% va para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regionesdonde se encuentra ubicado el recurso. El 25% restante se otorga a los gobiernos regionalesdonde se encuentra el recurso natural (Ley del Canon, Ley N.° 27506).

La Ley establece que los recursos recibidos por concepto de los distintos cánones (aexcepción del petrolero) deberán ser utilizados por los gobiernos locales y regionales para elfinanciamiento o cofinanciamiento de obras de infraestructura en la localidad o región. Porotra parte, los gobiernos regionales deben destinar el 20% del monto recibido de las transferen-cias por concepto de los cánones, a las universidades públicas de sus jurisdicciones para im-pulsar la investigación científica y tecnológica en las mismas.

Departamento Minero Petrolero Hidroenergético Total

Huancavelica 0.2 - 50.8 4.0Huánuco - 0.11 - 0.1Ica 1.6 - - 0.4Junín 1.7 - 9.4 1.1La Libertad 3.5 - - 0.8Lambayeque - - - -Lima 2.6 - 20.4 2.2Loreto - 48.68 - 34.0Madre de Dios - - - -Moquegua 11.8 - - 2.6Pasco 1.2 - 0.5 0.3Piura 0.0 27.52 - 19.2Puno 20.7 - - 4.6San Martín 0.1 - - 0.01Tacna 6.6 - 0.4 1.5Tumbes - 6.88 - 4.8Ucayali - 16.81 - 11.8

Total (%) 100 100 100 100

Total (miles de US$) 33,125 104,113 11,714 148,952

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas portal de Transparencia Económica, www.mef.gob.pe, yPerupetro, www.perupetro.com.pe.

21. Artículo 95.° del Decreto Legislativo N.° 398 (1986).


22 En el cuadro 10, puede verse la evolución de los ingresos municipales por concepto decanon y sobrecanon a nivel departamental. Se observa que el monto de estos recursos se haincrementado de 74 a 85 millones de dólares, lo que representa un incremento deaproximadamente el 15% del total.

Aunque en general estos ingresos han estado concentrados en los departamentos deLoreto, Piura, Cajamarca (debido principalmente a los cánones petrolero y minero), ha habidoalgunos cambios que resaltan. A saber, Moquegua y Tacna, que redujeron su participación de15.4 y 11.5% en 1998 a 4.7 y 2.7%, respectivamente (cuadro 10). Asimismo, Loreto subióen más del doble su concentración de esta transferencia (de 10.8% a 21.6%). Por su parte,los departamentos con mayor asignación de canon y sobrecanon por habitante son Loreto,Piura, Cajamarca y Ucayali, que son aquellos que concentran la actividad petrolera y mineradel país (véase cuadro 11).

Cuadro 10Evolución porcentual del canon y sobrecanon por

departamento recibido por los gobiernos locales, 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Loreto 10.82 22.50 32.15 26.19 21.58Piura 10.09 17.07 24.92 21.77 14.40Cajamarca 11.94 11.70 8.24 12.69 9.07Ucayali 3.12 7.61 11.78 10.21 8.10Puno 15.95 8.58 3.96 7.00 7.47Huancavelica 2.12 2.79 1.29 0.29 6.69Arequipa 1.95 2.18 1.99 3.21 6.40Ancash 0.35 0.87 0.79 0.88 6.04Moquegua 15.38 6.52 0.97 3.32 4.69Lima 2.42 2.22 1.21 1.46 4.08Tumbes 2.84 3.26 6.29 4.97 3.45Tacna 11.49 3.96 0.35 1.78 2.75Junín 2.36 2.42 1.47 1.42 2.14La Libertad 1.45 1.25 0.88 1.38 1.39Pasco 2.17 2.22 1.90 2.57 0.67Ica 0.71 0.40 0.85 0.05 0.56Apurímac 0.15 0.30 0.05 0.11 0.23Huánuco 0.70 0.66 0.44 0.19 0.11Cusco 0.75 0.55 0.04 0.39 0.09Madre de Dios 0.01 0.01 0.00 0.00 0.02Lambayeque 1.81 1.67 0.20 0.06 0.02San Martín 0.00 0.00 0.00 0.02 0.02Ayacucho 0.44 0.41 0.11 0.01 0.01Amazonas 0.96 0.85 0.11 0.04 0.01Callao 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Total (%) 100 100 100 100 100

Total (miles US$) 74,343 50,183 62,259 66,972 85,116




23Cuadro 11Canon y sobrecanon per cápita* por departamento (US$)

recibido por los gobiernos locales, 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Moquegua 82,28 23,50 4,38 14,94 26,37Loreto 9,63 13,34 25,15 20,31 21,24Ucayali 5,94 9,31 17,34 15,17 15,10Tumbes 11,49 9,45 20,19 16,84 15,05Huancavelica 4,27 3,52 1,95 0,53 13,42Tacna 34,55 8,06 0,84 4,16 7,97Piura 6,02 6,13 10,55 9,35 7,54Cajamarca 7,69 5,11 4,87 6,33 6,48Puno 12,86 4,15 2,72 4,60 5,54Arequipa 1,49 1,09 1,22 2,11 5,15Ancash 0,30 0,45 0,48 0,56 4,85Pasco 7,09 4,65 5,63 6,93 2,14Junín 1,67 1,06 0,82 0,85 1,53Ica 0,92 0,34 0,87 0,05 0,89La Libertad 0,83 0,45 0,43 0,69 0,89Lima 0,25 0,16 0,11 0,13 0,46Apurímac 0,34 0,44 0,12 0,20 0,46Madre de Dios 0,14 0,06 0,01 0,00 0,20Huánuco 0,80 0,50 0,36 0,16 0,12Cusco 0,56 0,28 0,02 0,22 0,07Ayacucho 0,70 0,42 0,15 0,01 0,02San Martín 0,00 0,00 0,00 0,02 0,02Lambayeque 1,50 0,81 0,12 0,04 0,02Amazonas 2,29 1,15 0,19 0,07 0,01Callao 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Total nacional 3,28 2,14 2,67 2,70 3,37

* En el cálculo de los valores per cápita se ha considerado únicamente la población de las municipalidades que hanpresentado información en cada departamento.



3. El Vaso de LecheEsta transferencia fue creada en el año 1985 mediante la Ley N.° 24059 y constituye un pro-grama de apoyo a la alimentación de niños menores de 13 años, madres gestantes, ancianosy enfermos de tuberculosis; su denominación es Programa del «Vaso de Leche». Las municipali-dades distritales y provinciales del distrito capital de la provincia reciben las transferenciashechas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para luego distribuirlas a los comitésde administración de dicho programa, conformado por el alcalde, un funcionario municipal,un representante del Ministerio de Salud, tres representantes de la organización del programaen cuestión (Club de Madres del «Vaso de Leche») y un representante de los productoresagropecuarios de la localidad con la debida acreditación del Ministerio de Agricultura. Estecomité se encarga de la compra de los insumos necesarios para prestar la ración alimentariadiaria. La ejecución del programa está a cargo de las municipalidades en coordinación con laorganización del mismo.


24 El MEF es el encargado de establecer los índices de distribución de los recursos que sedestina a financiar el Programa del «Vaso de Leche» entre las municipalidades distritales anivel nacional, . Para tales efectos considera criterios de pobreza y demográficos con relacióna la población objetivo del programa.

Los recursos destinados a esta transferencia han ido creciendo hasta llegar a ciento sietemillones de dólares. La estructura porcentual entre los departamentos, básicamente permaneceigual en el periodo 1998-2002 (véase cuadro 12). Lima concentra más del 30% de los fon-dos, seguida de Cusco, Ancash, Piura y Loreto (todas ellas con poco más del 5%).

Cuadro 12Evolución porcentual del Vaso de Leche por departamento, 1998-2002

4. Renta de AduanasEn la Ley de Tributación Municipal (D.L. N° 776) se establece la participación de las municipali-dades en las renta de aduanas. Esta transferencia está constituida por el 2% de las rentas re-caudadas por cada una de las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terres-tres. Las municipalidades provinciales y distritales en cuya jurisdicción se encuentren estasaduanas son las beneficiarias de estas transferencias. La renta de aduanas se distribuye de lasiguiente manera: 50% entre todas las municipalidades distritales, 40% entre los distritos de

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Lima 34.76 30.82 29.81 33.83 34.22Cusco 6.65 6.08 5.97 6.48 5.98Piura 5.03 5.49 5.47 5.44 5.53Ancash 7.43 7.83 5.79 5.21 5.13Loreto 5.25 5.31 4.71 4.92 4.74Cajamarca 4.57 4.54 4.16 4.94 4.44Junín 3.72 4.19 4.13 3.95 4.17Puno 3.18 3.65 3.26 3.52 3.85La Libertad 3.72 4.03 3.65 3.56 3.30Huánuco 2.85 3.00 3.00 3.30 3.24Arequipa 2.70 3.05 2.71 2.95 3.06Callao 2.09 1.97 2.13 1.95 3.02Lambayeque 2.52 3.02 2.95 2.82 2.66San Martín 2.19 2.65 2.49 2.32 2.42Ayacucho 2.05 2.23 2.12 2.27 2.27Huancavelica 1.86 2.26 2.04 2.02 2.10Apurímac 1.40 1.53 1.25 1.54 1.78Ucayali 1.58 1.75 1.64 1.65 1.70Tacna 1.14 1.27 7.61 2.17 1.52Amazonas 1.53 1.48 1.46 1.59 1.48Ica 1.44 1.60 1.53 1.32 1.16Pasco 0.97 0.99 0.83 0.98 1.05Tumbes 0.73 0.59 0.61 0.58 0.53Moquegua 0.37 0.46 0.38 0.38 0.36Madre de Dios 0.28 0.21 0.31 0.31 0.31Total (%) 100 100 100 100 100

Total (miles US$) 92,571 88,233 95,787 102,659 107,228




25acuerdo a su densidad demográfica y el 10% restante, de acuerdo a la extensión territorial deldistrito.

Hasta el año 2001, la administración de las rentas de aduanas en la Provincia Constitucio-nal del Callao, estaba a cargo del gobierno regional (antes Consejo Transitorio de Administra-ción Regional – CTAR) y podía transferirse hasta un 20% de esos recursos a las municipalidadesdistritales, mediante previo acuerdo.22 Posteriormente, en julio de 2002, con relación al Callao,la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.° 27783), establece que: «(...) los recursosprovenientes de la renta de aduana serán asignados en un 50% al gobierno regional y el otro50% será distribuido proporcionalmente entre todas las municipalidades de la jurisdicción,sin perjuicio del cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 3° de la Ley N.º 27613, de parti-cipación en la renta de aduanas». De esta manera, las municipalidades distritales de esta pro-vincia reciben esta renta.

El monto total de esta transferencia hacia los gobiernos municipales fue de diez millonesde dólares en el año 2002. Claramente, esta transferencia es poco importante para la mayoríade departamentos en términos del monto de recursos. Sin embargo, es considerable para losdepartamentos de Tacna, Moquegua y Callao (cuadro 13). De hecho se observa que las ren-tas de aduanas están fuertemente concentradas en los departamentos de Tacna, Piura y Arequi-pa a lo largo de todo el periodo. Hasta el año 2001 concentran más del 60% del totalnacional. Aunque Moquegua fue importante hasta el año 2000, ha sufrido una reducción ensus ingresos por esta fuente desde el 2001. En el año 2002, destaca el caso de la ProvinciaConstitucional del Callao, la que a partir de este año puede recibir esta transferencia, de estemodo pasa a concentrar el 37.5% de los ingresos por este concepto.

Cuadro 13Evolución porcentual de la renta de aduanas por departamento, 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Lima 34.76 30.82 29.81 33.83 34.22Callao 0.00 0.00 0.00 0.00 37.49Tacna 21.43 21.71 21.81 21.25 15.06Piura 14.51 15.12 22.50 31.95 14.85Arequipa 25.16 24.55 20.54 18.06 12.28Moquegua 14.13 21.48 19.06 9.72 5.67Ica 5.28 3.50 3.12 1.36 4.17La Libertad 5.99 5.43 4.95 10.62 3.15Loreto 4.60 1.41 1.53 2.03 2.95Puno 2.98 1.43 1.00 1.54 1.52Ancash 3.42 3.53 3.27 1.30 1.49Tumbes 0.82 0.59 1.36 1.27 0.78Lima 0.58 0.58 0.56 0.58 0.45Lambayeque 0.11 0.04 0.05 0.08 0.05Madre de Dios 0.44 0.24 0.14 0.10 0.04Ucayali 0.06 0.11 0.08 0.04 0.03Cusco 0.03 0.02 0.02 0.06 0.02San Martín 0.01 0.06 0.02 0.02 0.01Amazonas 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Apurímac 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Ayacucho 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Continúa...

22. Artículo 3.° de la Ley N.° 27613 (diciembre de 2001).


26

5. Las Transferencias totales

Si consideramos todas las transferencias de manera agregada (cuadro 14), lo que observamoses que Lima concentra alrededor del 18%, pero viene reduciendo su participación durantelos cinco años presentados. Los departamentos que le siguen en orden de importancia sonPiura (entre 7.1 y 9.4 %, en ascenso), Loreto (entre 5.6% y 6.9 %, en ascenso) y Puno (entre7.14 % y 6.12 %, también en ascenso). Los departamentos que tienen menores participacionesson Madre de Dios, con menos del 0.5% y Tumbes con aproximadamente 1%. Otros departa-mentos que tienen sistemáticamente menos del 2% son Pasco, Moquegua, Ica y Amazonas.

Cuadro 14Evolución porcentual de las transferencias por departamento, 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Cajamarca 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Huancavelica 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Huánuco 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Junín 0.45 0.19 0.00 0.00 0.00Pasco 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Total (%) 100 100 100 100 100

Total (miles US$) 7,966 7,374 8,168 7,768 10,443



Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Lima 19.17 18.31 17.51 18.45 17.95Piura 7.13 8.31 9.74 9.43 8.24Loreto 5.56 6.52 7.49 6.85 6.62Puno 7.14 6.49 5.66 6.12 6.27Ancash 4.43 5.01 4.96 4.87 5.89Cajamarca 6.54 6.16 5.45 6.58 5.66Cusco 5.76 5.63 5.50 6.18 5.37Junín 4.82 5.06 4.92 4.53 4.84Arequipa 3.78 3.86 3.77 3.85 4.47Huancavelica 2.98 3.20 3.14 2.62 3.84La Libertad 4.09 4.16 3.66 3.76 3.51Ayacucho 3.03 3.05 3.01 3.15 3.16Huánuco 3.03 2.86 3.38 3.14 2.95Lambayeque 3.24 3.43 3.32 3.06 2.78Ucayali 1.96 2.43 2.98 2.79 2.68Callao 1.57 1.64 1.67 1.48 2.30San Martín 1.95 2.26 2.18 2.08 2.21Apurímac 1.88 1.97 1.53 1.93 2.19Amazonas 1.78 1.90 1.87 1.93 1.98Tacna 2.78 1.72 2.46 1.61 1.67Ica 1.69 1.67 1.73 1.43 1.42Moquegua 2.83 1.55 0.91 1.07 1.29Pasco 1.42 1.45 1.31 1.47 1.26Tumbes 1.00 0.89 1.34 1.18 1.04

Continúa...


27



Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Madre de Dios 0.43 0.46 0.48 0.45 0.41

Total (%) 100 100 100 100 100

Total (miles US$) 554,56 479,86 538,83 569,82 599,42

Cuando se evalúa el monto anual de las transferencias por habitante, se encuentrancifras bastante reducidas; el mayor monto de transferencias per cápita ascendió a cincuenta ycuatro dólares en el año 2002, siendo el menor monto transferido de apenas catorce dólares.La transferencia per cápita promedio en el nivel nacional es de aproximadamente veinticuatrodólares, lo que muestra que los recursos que se transfieren desde el gobierno central a losgobiernos locales son bastante reducidos.

Cuadro 15Transferencias per cápita* por departamento (US$), 1998-2002

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002

Huancavelica 44,77 38,63 40,89 40,34 54,13Moquegua 113,00 53,37 35,81 41,21 50,92Loreto 36,94 36,98 50,72 45,22 45,88Ucayali 27,84 28,46 38,01 35,29 35,23Ayacucho 35,64 30,52 35,74 35,07 34,94Tacna 62,32 33,49 50,98 32,10 34,14Ancash 28,86 24,83 26,34 26,33 33,33Puno 42,98 30,03 33,72 34,19 32,70Tumbes 30,03 24,77 37,32 34,16 31,93Apurímac 31,00 27,89 30,95 29,00 31,14Piura 31,73 28,57 35,69 34,43 30,37Amazonas 31,60 24,40 26,55 26,55 30,26Pasco 34,55 29,05 33,56 33,67 28,54Cajamarca 31,43 25,71 27,86 27,95 28,47Cusco 32,09 27,60 30,30 29,93 28,37Madre de Dios 34,88 29,51 33,37 26,36 26,75Arequipa 21,51 18,44 20,13 21,50 25,34Junín 25,38 21,22 23,60 22,94 24,32Huánuco 25,69 20,51 23,71 22,93 22,33Callao 11,81 10,42 11,66 11,86 19,13San Martín 18,34 16,24 17,35 18,43 18,64Ica 16,24 13,80 15,35 14,05 15,88La Libertad 17,43 14,40 15,42 15,91 15,80Lambayeque 19,97 15,85 16,36 16,00 15,56Lima 14,92 12,69 13,62 14,18 14,24

Total 24,47 20,49 23,13 22,96 23,76

* En el cálculo de los valores per cápita se ha considerado únicamente la población de las municipalidades que hanpresentado información en cada departamento.




28 El comportamiento de las transferencias por habitante hereda la conducta delFONCOMUN en términos de su asociación con el grado de desarrollo de los departamentos.Es decir, sólo podemos afirmar que los departamentos con mayor (menor) nivel de transferen-cias totales per cápita son los de menor (mayor) IDH. Aunque esta asociación es menosfuerte si se considera el FONCOMUN. Para los departamentos que reciben transferenciastotales per cápita medias no es posible establecer ninguna caracterización (véase anexo C).

En los gráficos 4 y 5, se muestran la composición de las transferencias por departamentospara los años 1998 y 2002, respectivamente. Así, para la mayoría de los departamentos elFONCOMUN es la transferencia de mayor importancia. Para aquellos departamentos queno tienen participación en los ingresos por canon y/o renta de aduanas, esto es particularmentecierto. Por ejemplo, Madre de Dios, Ayacucho, Apurímac, San Martín y Huánuco. En elperiodo en cuestión, la importancia del canon se ha reducido para los departamentos dePuno, Moquegua, Tacna y Pasco. A partir de 2002, la Provincia Constitucional del Callao ysus distritos reciben rentas de aduanas, lo que se ve reflejado en el gráfico 5.

Gráfico 4Importancia relativa de los componentes de las transferencias

por departamentos, 1998 en porcentajes



0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

M adre de Dios

Ayacucho

Apurímac

San Martín

Huánuco

Junín

Huancavelica

Lambayeque

Cusco

Amazonas

La Libertad

Callao

Ica

Arequipa

Ancash

Pasco

Lima

Piura

Ucayali

Cajamarca

Puno

Loreto

Tumbes

Tacna

M oquegua

FONCOM UN CANON VASO DE LECHE RENTA DE ADUANAS


29Gráfico 5Importancia relativa de los componentes de las transferencias

por departamentos, 2002 en porcentajes


Elaboración: propia.

Los recursos propios

Los gobiernos municipales, además de recibir las transferencias del gobierno central asignadasen el presupuesto público, se financian a través de los denominados recursos propios, estosincluyen cuatro conceptos: los impuestos municipales (alcabala, impuesto predial, etc.), recursosdirectamente recaudados (tasas, contribuciones, multas y sanciones, etc.), recursos por opera-ciones oficiales de crédito (interno y externo) y donaciones. El Decreto Legislativo N.° 776,Ley de Tributación Municipal (1993), establece que las municipalidades pueden recaudar in-gresos propios por los dos primeros conceptos. Estos constituyen, por tanto, los ingresospropios que dependen de su labor recaudadora o esfuerzo fiscal.

Los impuestos municipales no originan una contraprestación por parte de la municipalidadal contribuyente, y estos son el impuesto predial, a la alcabala, al patrimonio automotriz, a lasapuestas, a los juegos y a los espectáculos públicos.

Hemos dicho que los recursos directamente recaudados incluyen las contribuciones ylas tasas. En efecto, las municipalidades están autorizadas a crear contribuciones y tasas, yéstas a diferencia de los impuestos municipales, tienen como contrapartida la prestación deun servicio público o administrativo. Las tasas municipales se subdividen por servicios públicoso arbitrios, por servicios administrativos o derechos (que son las tasas que se deben pagarpor los trámites administrativos o por el uso de bienes de propiedad municipal), licencias defuncionamiento para operar establecimientos comerciales, industriales o de servicios, tasaspor estacionamiento de vehículos y otras licencias. Además, los recursos directamente recauda-dos incluyen las multas y sanciones establecidas por los respectivos concejos municipales, lasrentas de la propiedad y la venta de bienes.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

A yac ucho

A m azo nas

M adre de D ios

A purím ac

Lam bayeque

San M artín

C us co

H uánuco

Junín

P as co

La Libertad

Ica

P uno

A nc ash

H uanc av elica

Cajam arca

A requipa

Lima

P iura

Callao

Ucayali

Tacna

Tum bes

Lo reto

M o quegua

FO NC O M U N C A NO N V A SO D E LEC H E RENT A DE A DU A NA S


30 Los recursos propios de los gobiernos locales ascendieron a casi 560 millones de dólaresen el año 2002. Tal como se muestra en el cuadro 16, estos provienen principalmente de losrecursos directamente recaudados (más del 60%). Le siguen en importancia los impuestos,con aproximadamente el 26%. Los recursos provenientes de las operaciones de crédito hanreducido su importancia en el total de recursos locales: a inicios de la década del 2000 llega-ron a representar alrededor del 20%, mientras que en el 2002 solo dan cuenta del 7% de losrecursos totales. Por su parte, las donaciones siempre han sido una fuente escasa de recursospara los gobiernos locales.

Cuadro 16Composición porcentual de los recursos propios por rubro

a nivel nacional en porcentajes, 1998-2002

Tomando los años 1998 y 2002 y analizando la estructura porcentual de los recursospropios de los municipios a nivel departamental, observamos que los recursos directamenterecaudados han incrementado su participación porcentual en el total (véase gráficos 6 y 7).Son destacables los casos de Piura (de 45%, los recursos directamente recaudados pasan arepresentar 67%), Huancavelica (de 47 a 68%), Madre de Dios (de 58 a 77%) y Cusco (de62 a 77%). Por otro lado para dos departamentos, Tumbes y Puno, la importancia de estafuente de ingresos ha disminuido (de 64 a 51% y de 82 a 64%, respectivamente).

Como complemento de estos gráficos presentamos las participaciones promediadas delos componentes de los recursos propios en el cuadro 17. Se corrobora que los recursosdirectamente recaudados (tasas, contribuciones, etc.) son, en promedio, la fuente másimportante de recursos propios para las municipalidades. Asimismo, los impuestos (alcabala,predial, etc.), son los segundos en importancia en los años 1998 y 2002, mientras que lasoperaciones oficiales de crédito lo son entre los años 1999-2001. Sin embargo, esta últimafuente de ingresos, exhibe una gran variabilidad entre departamentos (véanse los coeficientesde variación entre paréntesis). Por ejemplo, en el gráfico 6, para los departamentos deAmazonas, Cajamarca Ucayali y Loreto, los recursos provenientes de las operaciones decrédito (tanto internas como externas) son más importantes que los ingresos por cobro deimpuestos. Lo mismo ocurre en el año 2002 con los departamentos de Apurímac, Ayacucho,Puno, Tumbes y Loreto (véase gráfico 7).23

Monto totalAño / Rubro Recursos Operaciones Donaciones (millones dede Ingreso Directamente Impuestos de crédito US$)

Recaudados

1998 65.37 25.54 8.49 0.60 529.31999 55.87 23.61 19.88 0.64 534.42000 58.75 24.96 15.80 0.49 529.72001 61.40 24.05 14.07 0.47 559.32002 66.26 26.07 7.38 0.29 559.7

Ingresos propios



23. En el anexo B se puede apreciar los coeficientes de variación por departamentos (a lo largo del tiem-po) de estas tres fuentes de recursos propios. Se observa, en definitiva, que los recursos directamenterecaudados tienen las menores variaciones, seguidos por los impuestos y los que mayor variaciónpresentan son las operaciones oficiales de crédito.


31Gráfico 6Importancia relativa de los componentes de los recursos

propios municipales por departamentos, 1998 en porcentajes



Gráfico 7Importancia relativa de los componentes de los recursos propios municipales por

departamentos, 2002 en porcentajes

Fuente: Idem

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

P IURA

HUA NCAV ELI CA

I CA

A RE QUI PA

JUNIN

T UMB ES

HUA NUCO

ANCA SH

MA DRE DE DI OS

PROV .CONST IT UC. DE L CA LLAO

LORE T O

CUSCO

LA LIBE RT AD

LIM A

SAN MA RT IN

UCAY ALI

CAJ AM ARCA

LA MB AY EQUE

AM AZONAS

AY ACUCHO

P ASCO

AP URIM AC

MOQUEGUA

PUNO

T ACNA

Recursos Directamente Recaudados Otros Impuestos

Recursos por Operaciones de Crédito Donaciones

0 % 10 % 2 0 % 3 0 % 4 0% 50 % 6 0 % 7 0% 80 % 9 0 % 1 00 %

LORE T O

A R E QUI P A

T U M B E S

I CA

J UN IN

P R OV .C ON ST I T U C.D E L CA LLA O

P U NO

LIM A

LA M B A Y E QUE

H UA NU CO

A N CA SH

SA N M A RT IN

U CA Y A LI

LA LI B E RT A D

P IU RA

H UA NC A V E LI CA

M A D RE DE D IOS

A M A ZON A S

P A SCO

A Y A C UC HO

C USCO

C A J A M A R CA

A P UR IM A C

T A C NA

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R ecu rso s p o r O p erac io n es d e C rédi to D o nac io n es


32 Cuadro 17Composición promedio de los recursos propios por rubro a nivel nacional

(porcentajes y coeficientes de variación)



Año / Rubro Recursos Operaciones Donacionesde Ingreso Directamente Impuestos de crédito

Recaudados

1998 65.6 21.0 12.4 1.1(0.20) (0.56) (0.79) (1.11)

1999 48.8 16.9 32.9 1.4(0.27) (0.45) (0.51) (1.61)

2000 54.4 17.2 27.1 1.3(0.23) (0.49) (0.53) (1.45)

2001 58.7 17.1 23.5 0.7(0.18) (0.49) (0.56) (1.03)

2002 68.9 21.5 9.2 0.4(0.14) (0.40) (0.75) (1.34)

Ingresos propios

Al analizar los recursos propios en términos per cápita y su relación con el grado de urbaniza-ción de los municipios, se encuentra que a mayor urbanización mayores son estos ingresos(véase cuadro 18). Lo mismo puede verse en los gráficos 8 y 9. Este hecho es consistentecon lo mostrado en el cuadro 7, en que se relaciona el FONCOMUN per cápita con el gra-do de urbanización de las localidades, observándose una relación positiva entre estas dos va-riables. Esto indicaría que las localidades más rurales son más dependientes de las transferenciasintergubernamentales.

Cuadro 18Recursos propios per cápita según grado de urbanización

de los departamentos (promedios en US$), 1998-2002

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002). de la Contaduría Pública de la Nación (CPN),http://cpn.mef.gob.pe/. Cuanto (2003).


Grado de urbanidad 1998 1999 2000 2001 2002(prom. dpto.)

Más de 75% 27.89 25.23 25.75 27.23 27.23Entre 50% y 75% 11.55 8.43 8.73 9.63 10.65Menos de 50% 6.74 5.11 5.10 5.86 6.89


33Grafico 8Ingresos propios per cápita y nivel de urbanización de los departamentos, 1998

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Gráfico 9Ingresos propios per cápita y nivel de urbanización de los departamentos, 2002

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002). de la Contaduría Pública de la Nación (CPN).http://cpn.mef.gob.pe/. Cuanto (2003).


Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002). de la Contaduría Pública de la Nación (CPN).http://cpn.mef.gob.pe/. Cuanto (2003).


LOS GASTOS MUNICIPALES

Los recursos con que cuentan las municipalidades pueden ser destinados a gastos corrientes,gastos de capital24 o al servicio de la deuda proveniente de sus operaciones de crédito. El si-guiente cuadro muestra el destino de las transferencias por tipo de gasto.25 Claramente, losgastos de capital son los más importantes, aunque su participación ha mostrado una tendenciadecreciente. Los gastos corrientes tuvieron un importante incremento de su participación en-tre 1998 y 1999, permaneciendo alrededor de 37% en lo que resta del periodo estudiado.Llama la atención la senda creciente de la participación del servicio de la deuda sobre los

24. Véase en la sección 3.1 los límites legales para el gasto en capital del FONCOMUN y del canon.25. Los reportes de las municipalidades al SICON arrojan que los montos totales de transferencias

gastadas presentadas en el cuadro 18 son menores en aproximadamente 6% a las transferencias re-cibidas (presentadas en el cuadro 4).

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34 gastos. En efecto, esta participación aumenta de 6.5% en 1999 a 15.4% en el 2001 (véasecuadro 19). Este componente del gasto es el que le resta participación al gasto de capital.

El comportamiento del gasto es consistente con la importancia que tuvieron las operacio-nes de crédito de los gobiernos municipales en el periodo 1999-2001 (véase cuadro 16). En1998 el 22.4% de las municipalidades de la muestra (331 municipios) accedían al crédito. Enlos tres años siguientes los porcentajes de acceso al crédito se sitúan en alrededor de 40%(entre 601 y 678 municipalidades tenían crédito en este periodo). Finalmente en el 2002, elporcentaje cae a 24.1%. Estos hechos estarían mostrando que se produjo un «boom» decrédito entre las municipalidades en el periodo 1999 – 2001, que dejó una carga de deudaque hoy deben afrontar.

Cuadro 19Evolución de las transferencias por tipo de gasto. 1998-2002

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002). de la Contaduría Pública de la Nación (CPN).http://cpn.mef.gob.pe/.

Elaboración: propia.

TransferenciasAños gastadas totales Gasto Gasto de Servicio

(en millones de dólares) corriente (%) capital (%) de deuda (%)

1998 498.1 29.7 58.9 11.41999 448.0 37.5 56.0 6.52000 510.4 37.0 52.4 10.62001 538.1 37.5 47.1 15.42002 576.6 36.7 48.5 14.7

Las diferencias en la importancia relativa de los componentes del gasto de las transferenciasentre los departamentos se presentan en el gráfico 10. Así, es destacable la gran importanciaque tienen los gastos de capital en el total de las transferencias en los departamentos de Mo-quegua y Tacna. En ambos departamentos se gasta, en promedio, más del 70% de las transfe-rencias en el financiamiento de gastos de capital. Seguidamente se encuentra un gran grupode departamentos (17) para los cuales el porcentaje de las transferencias que se destina agastos de capital fluctúa entre el 50% y 60%. Por último, en los departamentos de Lima, laProvincia Constitucional del Callao, San Martín, Lambayeque, Huánuco e Ica, los gastos decapital representan entre el 40% y 50% del total de transferencias recibidas.

Con relación a los gastos corrientes, en los departamentos de Lima, San Martín, Lambaye-que, Huánuco y la Provincia Constitucional del Callao, estos representan entre el 40 y el 43%de las transferencias gastadas. En Moquegua y Tacna, este mismo porcentaje es deaproximadamente 20%, y en el resto de departamentos los gastos corrientes varían entre el30 y 40% del total de transferencias.

El pago del servicio de la deuda es el destino de las transferencias con menor participaciónen general. Destacan los departamentos de Arequipa, Loreto y la Provincia Constitucionaldel Callao con porcentajes mayores al 15% (llegando a 19%). Mientras que en el resto dedepartamentos, el pago de la deuda representa menos del 15% del total de gastos (de ceroa 14%).

En resumen, los departamentos de Tacna y Moquegua son los que más se alejan delcomportamiento promedio, pues tienen los mayores porcentajes en el gasto de capital de lastransferencias y los menores porcentajes de gasto en los rubros de gasto corriente y serviciode la deuda. Por otro lado, están los departamentos de Lima, San Martín, Lambayeque,


35Huánuco, Ica y la Provincia Constitucional del Callao, que también se alejan delcomportamiento promedio, pues tienen un porcentaje de gasto del capital por debajo delvalor medio para el total de los departamentos.

Gráfico 10Importancia relativa de los componentes del gasto de las transferencias por

departamentos. Promedio 1999-2002 en porcentajes

En este marco queremos identificar el impacto que tienen las transferencias del gobiernocentral a los gobiernos locales en el esfuerzo recaudador que las municipalidades realizan, asícomo los efectos de las transferencias sobre el nivel de actividad local.

IV. METODOLOGÍA

A continuación describimos las dos ecuaciones que dan cuenta de las relaciones objeto deanálisis en este estudio.

ECUACIÓN DE INGRESOS PROPIOS

Sustento teórico

La ecuación de ingresos propios establece una conexión entre las transferencias del gobiernonacional y el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales, representado por los ingresos propios



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36 que recaudan.26 La estimación de los parámetros que definen esta relación permitirá explorarel tipo de vínculo que existe entre las transferencias y el esfuerzo fiscal desarrollado por losgobiernos locales.

Los ingresos totales (IT) con los que cuenta un municipio provincial o distrital para fi-nanciar sus actividades provienen de dos fuentes: sus recursos propios (RP) y las transferencias(TRAN) que recibe del gobierno central:

IT = RP + TRAN

Como ya se ha mencionado, los recursos propios están constituidos de los ingresos propios(IP), los recursos provenientes de las operaciones de crédito externo e interno (CRED) y delas donaciones (DON):

RP = IP + CRED + DON

Ahora bien, el nivel de ingresos propios depende de dos factores: la base tributaria y el es-fuerzo fiscal realizado por la municipalidad para recaudar ingresos en la propia jurisdicción.La base tributaria depende, a su vez, de la producción, los ingresos y el patrimonio de lalocalidad (Gonzales de Olarte, 1999), en tanto que el esfuerzo fiscal está condicionado por lacapacidad e incentivos que tienen los municipios para recaudar impuestos, tributos, etc. Estoquiere decir que los ingresos propios pueden ser expresados como una función de las variablesmencionadas:

IP = f (Producción local, ingresos locales, patrimonio local, capacidad para recaudar,incentivos para recaudar)

La capacidad de las municipalidades para recaudar está condicionada por una serie de factorescomo por ejemplo, la infraestructura específica para ello (sistemas informáticos de control,supervisión, etc.), personal adecuado para el desarrollo de la labor de recaudación, entreotros. Cuanto mayor sea el nivel de infraestructura, personal especializado y experimentado,mayor se espera que sean los recursos recaudados de forma directa.

Por otra parte, los incentivos que tienen los municipios para recaudar podrían estar in-versamente relacionados con los fondos que pueden obtener de fuentes alternativas a los im-puestos que ellas cobran directamente, como son, precisamente, las transferencias que recibendel gobierno central (hipótesis de la «pereza fiscal»). Sin embargo, estas transferencias, noejercerían un impacto negativo sobre el esfuerzo recaudador cuando son gastadas en los finespara los cuales fueron otorgadas (efecto «papel matamoscas»).

También debe considerarse que los recursos provenientes de las operaciones de créditoy las donaciones pueden funcionar como incentivos perversos para no recaudar directamenteen la localidad. No obstante, en el caso de los recursos provenientes de operaciones de cré-dito, podría tenerse un efecto contrario derivado del incremento del servicio de la deuda quellevaría a un aumento del esfuerzo de recaudación para contar con mayores recursos paraafrontar el pago de la deuda.

Considerando tan solo los recursos que los gobiernos municipales recaudan directamenteen sus jurisdicciones; es decir, sus ingresos propios (IP), se postula que estos son una funcióndel nivel de producción (PROD),27 del patrimonio de la localidad (PAT), de su capacidad pa-

26. Los ingresos propios están constituidos por los impuestos municipales y los recursos directamenterecaudados (véase capítulo III).

27. Una de las metodologías usadas para medir el nivel de actividad de una economía es el método delingreso en donde se agregan los pagos a los factores de producción. En esta medida, el indicador


37ra recaudar (CAP), de las transferencias recibidas del gobierno central (TRAN), de los recursosobtenidos por créditos (CRED) y de las donaciones (DON).

(1) IP = g(PROD, PAT, TRAN, CAP, CRED, DON )

Se espera que cuanto mayor sea la producción y el patrimonio local mayores serán los ingresospropios, así como cuanto mayor sea la capacidad de recaudar, mayores serán los ingresosrecaudados. A priori, los efectos de las transferencias, los recursos provenientes de lasoperaciones de crédito y las donaciones sobre el esfuerzo recaudador no están definidos.

Indicadores

Para poder estimar la ecuación (1) se definen indicadores para cada una de las variables in-volucradas en la relación y se establece su versión estocástica:

(1)’ IP = α0 + α1 PBI + α2 URB+ α3TRAN +α4CRED + α5 DON + µ

donde:

α0 = Capacidad de recaudación no observableIP = Ingresos propiosPBI = Producto Bruto InternoURB = Grado de urbanizaciónTRAN = Transferencias recibidasCRED = Recursos provenientes de operaciones de créditoDON = Donaciones recibidasµ = Perturbación aleatoria

El indicador de producción es el Producto Bruto Interno (PBI). Como indicadores de lastransferencias, los recursos provenientes de operaciones de crédito y las donaciones se hanusado sus correspondientes valores contables provenientes del SICON. Finalmente, elpatrimonio se calcula por la tasa de urbanización de la localidad, pues se supone que a mayorgrado de urbanización de una localidad esta cuenta con mayor infraestructura, por ejemplo,de viviendas y locales comerciales, que amplían la base del impuesto predial (que forma partede los ingresos directamente recaudados).

Una mención especial merece la capacidad de los gobiernos locales para recaudar. Estacapacidad podría ser medida; sin embargo, no se cuenta con ningún indicador para esta va-riable. Por ello, es recogida por el componente de heterogeneidad no observable, α0, asumien-do que es una constante para cada municipalidad (o individuo) durante el periodo de estudio.

Método de estimación

La ecuación (1)’ se estimó usando una base de datos de panel de las municipalidades distrita-les y provinciales. La frecuencia de la información es anual y cubre el periodo 1998 - 2002.La información proveniente del SICON, contiene los ingresos ejecutados por los municipiosdel país en el periodo de estudio.

de nivel de actividad que tomaremos, a su vez, refleja el comportamiento de los ingresos a que sehace referencia líneas arriba.


38 El panel con el que se trabajó es balanceado; es decir, que en cada año del periodoanalizado, se tiene el mismo número de individuos. El total de municipios en cada año es de1,032 haciendo un total de 5,160 observaciones. Para la construcción de este panel, seprocedió de la siguiente manera: en primer lugar, fueron excluidas las municipalidades sininformación sobre las variables de ingresos propios y FONCOMUN. Luego, fueron retiradoslos municipios que no presentaban información completa para todo el periodo de análisis. Elnúmero de municipalidades retiradas de la muestra en cada año y por departamento sepresenta en el cuadro 20, así como la participación de sus transferencias en el total detransferencias del departamento.

Como se observa, en los departamentos de Apurímac, Cajamarca, Ica, Cusco y Puno,las transferencias de las municipalidades excluidas de la muestra representan más del 30%del total de transferencias recibidas por todo el departamento. En el promedio, las transferenciasde las municipalidades retiradas de la muestra representan aproximadamente 20% del total.Por tanto, los resultados del análisis econométrico que se hace a continuación deben interpretarseconsiderando que no representan el total de municipios del país.

La ecuación (1)’ puede ser escrita como :

(1)’’ IPit = α0i + α1i PBIit + α2 URBit + α3TRANit + α4CREDit + α5 DONit + µit

donde el subíndice «i» indica el i-ésimo gobierno local (municipalidad provincial y distrital) yel subíndice «t» refiere al periodo de tiempo.

La principal utilidad de los modelos de datos de panel es su capacidad para estudiar loscomportamientos de diferentes agentes a lo largo del tiempo, incorporando las diferencias enel comportamiento (probablemente no observables) de los distintos individuos de la muestra.

Uno de los problemas que puede presentarse en la estimación de los parámetros es laexistencia de una variable no observable que esté correlacionada con las variables explicativasseleccionadas. En nuestro caso, la capacidad de recaudación de cada municipalidad (infraes-tructura y personal municipal) no es observable; sin embargo, está relacionada con el nivel deacceso al crédito, a la gestión para obtener donaciones y el nivel de las transferencias. Así,por ejemplo, una municipalidad con un equipo más preparado, con mayor experiencia y ma-yores recursos, puede tener mejores resultados en su gestión, lo que le permite un mejor ac-ceso al crédito, presentar mejores proyectos a ser financiados y negociar mejor los incrementosen sus transferencias. En cambio, una municipalidad con menores capacidades tendría bajosniveles de crédito, donaciones y transferencias. Las municipalidades tienen distintos nivelesde capacidad; es decir, ésta es heterogénea entre los gobiernos locales y es, además, una va-riable no observable.

De ser mensurable la correlación entre la capacidad y las variables explicativasmencionadas, se afecta la consistencia de los parámetros estimados. En este caso estaríamosfrente al problema de heterogeneidad no observable,28 el que debe ser resuelto mediante elmodelo de efectos fijos (que trabaja suponiendo que la correlación entre la capacidad y lasvariables explicativas es distinta de cero). Caso contrario se emplea el modelo de efectosaleatorios (en que la correlación entre la capacidad y las variables explicativas es nula). Para

28. El problema no es si existe o no la correlación entre la heterogeneidad inobservable y las variablesexplicativas, sino más bien surge cuando aquella correlación está presente en la muestra.


39

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40 evaluar la pertinencia de un modelo de efectos fijos o de efectos aleatorios se aplicó la prue-ba o contraste de Hausman.29

En términos de la ecuación (1)’’ la capacidad municipalidad local es un componentepropio de cada gobierno local (a0i) y estaría representando la heterogeneidad relacionadacon la capacidad que tiene cada municipio para recaudar.

Por otro lado, el PBI, indicador del nivel de actividad, corresponde al PBI del departa-mento y no al del distrito o provincia, al no disponerse de este. De esta forma, esta variablevaría en el tiempo, pero no entre distritos y provincias de un mismo departamento. No obstante,es posible interpretar su coeficiente asociado (a1) como una medida del impacto de la actividadeconómica departamental sobre la recaudación local.

Las transferencias (TRAN), los recursos provenientes de las operaciones oficiales decrédito (CRED) y de las donaciones (DON) corresponden a las información obtenida delpresupuesto de ingreso ejecutado por cada municipalidad disponible en el SICON y paracada municipio durante el periodo 1998 – 2002.

En el caso de la variable urbanización, el indicador con el que se cuenta es el porcentajede la población del distrito o provincia que es urbana. Sin embargo, éste sólo se encuentradisponible para el año 1993.30 Esto significa que varía entre individuos, pero no en el tiempo;lo que nos lleva a tener un componente similar al componente de heterogeneidad no observable(α0i). En otras palabras, la variable de urbanización se ve subsumida en este componente. Noobstante ha sido incluida la población del distrito como variable de control como una formade tomar en consideración la dimensión demográfica del distrito.

Para evaluar el impacto de las transferencias sobre los distintos departamentos, se hanincluido variables dummies multiplicativas que afectan el coeficiente de las transferencias. Deeste modo hemos obtenido sensibilidades de los ingresos propios a las transferencias pordepartamento.

También se incluyó en la regresión una variable dummy para recoger el impacto de doseventos adversos que afectaron la economía peruana: el fenómeno de El Niño en 1998 y elterremoto del 2001, que afectó a los departamentos del sur del país.

ECUACIÓN DE NIVEL DE ACTIVIDAD

Sustento teórico

La segunda ecuación a ser estimada relaciona un indicador del nivel de actividad con lastransferencias recibidas por los gobiernos locales. Como se mencionó en el marco conceptual,se puede esperar un efecto positivo de las transferencias sobre el nivel de actividad local de-bido a una mayor eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos.

Estimados los parámetros de esta relación, se podrá verificar la validez empírica de lahipótesis que establece que las transferencias afectan positivamente la actividad económicalocal y en qué magnitud.

29. Para un desarrollo del problema de heterogeneidad inobservable, los modelos de efectos fijos yaleatorios y el «Test de Hausman», véase Greene (2002) y Arellano (2003).

30. Si bien existen proyecciones demográficas de distritos y provincias, realizadas por el Instituto Na-cional de Estadística e Informática, no se han estimado en el nivel de población urbana y rural.


41Debido a la existencia de un fuerte componente de inercia en la actividad económica, seplantea estimar una ecuación dinámica, en la que además de incorporar las transferencias seintroduce un rezago del PBI.

La ecuación a ser estimada es:

(2) PBIit = α1i + α2 PBI it-1 + α3 TRANit + µit

donde el subíndice «i» indica el i-ésimo departamento y el subíndice «t» se refiere al periodode tiempo.

IndicadoresEsa ecuación será estimada por medio de un panel de nivel departamental debido a la im-posibilidad de contar con un indicador del nivel de actividad de nivel local (distrital y provincial).Por otro lado, las transferencias no solo son el agregado departamental sino que se trata delas transferencias registradas en la hoja de ejecución de gastos de las municipalidades, a dife-rencia de las transferencias consideradas en la ecuación 1, en que eran las transferencias re-portadas en la hoja de ejecución de ingresos. Lo importante en términos del efecto sobre elnivel de actividad es lo que las municipalidades finalmente gastan y no lo que reciben.

Método de estimaciónRealizamos una estimación de panel dinámico usando el método Arellano-Bond, para un pa-nel de veinticuatro individuos (los departamentos), considerando cinco años (desde 1998hasta el año 2002). En este caso la ecuación se estima en diferencias, eliminando de planocualquier posible problema de heterogeneidad no observable. Se consideró la posibilidad deincluir en la estimación algunas variables de control como grado de urbanización, población ynivel de pobreza. Con respecto al grado de urbanización se presenta el mismo problema queen la ecuación 1, ya que la variable no varía a lo largo del tiempo, pues solo está disponiblepara el año 1993. Lo mismo pasa con la variable de pobreza, cuyo índice a nivel distrital solose ha calculado para el año 2000. Por tanto, la única variable de control incluida en la estima-ción es la de población departamental.

V. ANÁLISIS DE RESULTADOS

ECUACIÓN DE INGRESOS PROPIOS

La ecuación (1)’’ se estimó en niveles31 y en nuevos soles constantes de 1994. Como medidasalternativas del indicador PBI se usaron el PBI total y el PBI no primario que excluye los sec-tores agricultura, pesca y minería, porque dependen principalmente de la demanda externa.Se puede trabajar con las transferencias incluyendo las correspondientes al Vaso de Leche ono;32 en este trabajo se consideraron las dos medidas.

31. Debido a que muchas municipalidades no presentan información para las variables de recursos poroperaciones crédito y donaciones; es decir, presentan valores cero, no fue posible obtener seriesen logaritmos que reflejaran el mismo comportamiento para las variables. Por este motivo se perdieronmuchas observaciones y los resultados de las estimaciones en logaritmos fueron no significativas.

32. Alvarado et al. (2003) considera en sus estimaciones para el año 2000 las transferencias incluyendoel Vaso de Leche. La razón es la existencia de filtraciones del uso de estos recursos en lasmunicipalidades, mencionados en Alcázar et al. (2003).


42 En principio, se realizó una serie de estimaciones que combinaban las medidas alterna-tivas para PBI y transferencias, y conteniendo todas las variables crédito, donaciones, pobla-ción del distrito y la dummy de shock. A estas mismas especificaciones se les agregó lasdummies multiplicativas de transferencias para cada departamento a fin de evaluar efectosdiferenciados de las transferencias.

Para cada una de las especificaciones fue necesario aplicar la prueba de Hausman, paraevaluar la pertinencia de la estimación de un modelo de efectos fijos o un modelo de efectosaleatorios. El mismo ejercicio se realizó sin considerar las donaciones, debido a queaproximadamente solo el 15% de las observaciones cuentan con un valor positivo para estavariable.33 Los resultados indican que las especificaciones que mejor ajustan son las presentadasen el cuadro 21:

Cuadro 21Resultados de la ecuación 1 (variable endógena: ingresos propios)

Variables explicativas I1 II2 III2 IV2

Constante -9130.11 -7577.44 -7875.66 -7863.72(-5.59) (-6.08) (-6.34) (-6.24)

PBI no primario 1.09 0.57(4.94) (7.95)

PBI total 0.54 0.54(7.88) (7.77)

Transferencias con «Vaso de leche» 0.11 0.47(4.31) (14.93)

Transferencias sin «Vaso de leche» 0.44 0.44(12.44) (12.45)

Recursos por operaciones de crédito -0.07 0.28 0.20 0.28(-3.88) (11.56) (8.13) (11.57)

Donaciones 0.52** 2.41 2.90 2.41(1.86) (6.58) (7.96) (6.58)

Población del distrito 0.51 0.47 0.42 0.48(8.07) (19.25) (16.90) (19.35)

Dummy de shock 801.90 1107.63 1105.50 1100.79(1.97) (2.08) (2.08) (2.07)

Prueba de Hausman Efectos fijos Efectos Efectos Efectos

aleatorios aleatorios aleatorios1 Los valores entre paréntesis, debajo de los coeficientes, corresponden a los estadísticos t.2 Los valores entre paréntesis, debajo de los coeficientes, corresponden a los estadísticos z.Nota: Todos los coeficientes son significativos al 5%, con excepción de los marcados con ** que indica, significativo

al 10%.

33. El 34% de las observaciones presentan valores positivos para la variable recursos por operacionesde crédito; es decir, que el acceso al crédito tiene bastante más importancia que las donaciones,como fuente de ingresos.

En las cuatro especificaciones, las transferencias presentan coeficientes positivos ysignificativos, ya sea que se incluya los recursos del Vaso de Leche (especificaciones I y III)o no (especificación II y IV). Estos resultados arrojan alguna evidencia de un efecto pro-motor de las transferencias sobre la recaudación local. Es decir, al contribuir al mejor desempeño


43del nivel de actividad local34 (a través de mayores inversiones en infraestructura) y a la mejoraen la gestión municipal (a través de inversiones que facilitan la labor recaudadora) las transfe-rencias estarían provocando un incremento en el nivel de ingresos propios.

Cuando se estima un modelo de efectos fijos y se emplea el PBI no primario como me-dida de la actividad local (especificación I), por cada nuevo sol de incremento en las transferen-cias totales (i.e, incluyendo los recursos del «Vaso de Leche») los ingresos propios se incremen-tan en 0.11 nuevos soles. El efecto que se encuentra es algo mayor cuando se estima un mo-delo de efectos aleatorios, con las transferencias que excluyen al «Vaso de Leche» y comoindicador de nivel de actividad se mantiene al PBI no primario (especificación II). En este ca-so, por cada nuevo sol de incremento en las transferencias se obtienen 0.44 nuevos soles.

Si en lugar de trabajar con el PBI no primario, se emplea el PBI total y se estima un mo-delo de efectos aleatorios, el impacto encontrado de las transferencias sobre los ingresospropios fluctúa entre 0.44 y 0.47 nuevos soles por cada nuevo sol de transferencias(especificaciones III y IV).

Los coeficientes estimados para los recursos provenientes de las operaciones de créditoson estadísticamente diferentes de cero, pero los signos encontrados en las cuatro especificacio-nes estimadas son distintos. En la primera ecuación, los recursos provenientes del crédito de-salientan la recaudación de ingresos propios; es decir, por cada nuevo sol proveniente de uncrédito los ingresos propios se reducen en apenas 0.07 nuevos soles. Pero si se observan lasecuaciones II, III y IV debería concluirse lo contrario; es decir, que los recursos del créditoincentivan la recaudación local (efectos de 0.20, 0.28 y 0.28 nuevos soles por cada sol dedonación respectivamente). No es claro por tanto, el efecto causado por los recursos delcrédito sobre los ingresos propios de los gobiernos locales, aunque parecerían pequeños ypositivos.

En el caso de las donaciones se encontró, en todas las especificaciones, efectos positivosy significativos. Estos hallazgos llevan a pensar que las donaciones incentivan el esfuerzo fiscalde los gobiernos locales, probablemente contribuyendo a hacer más eficiente la labor fiscal.

Los resultados hasta aquí obtenidos parecen indicar que todos los ingresos de las muni-cipalidades distintos de los que dependen de su esfuerzo fiscal alientan una mejor gestión delos recursos, el cumplimiento de obras públicas y en general, el mejoramiento de la gestiónmunicipal que incentiva a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones elevando así losingresos propios del gobierno local.

Como era de esperar la dinámica de la actividad (PBI departamental) afecta de manerapositiva y significativa a los ingresos propios. Usando como medida de actividad departamentalel PBI no primario el impacto es mayor que cuando se utiliza el PBI total, ya que por cadanuevo sol de incremento en el PBI no primario, los ingresos propios en los municipios del de-partamento se incrementan en 1.09 nuevos soles. Por su parte, el incremento de un nuevo solen el PBI total, genera un incremento de tan solo 0.54 nuevos soles (especificaciones III yIV). Este resultado tiene sentido en tanto los incrementos en la actividad que depende de ladinámica local son los que finalmente tienen repercusiones sobre la recaudación (PBI no pri-mario). En cambio, lo que ocurre con la parte de la economía que responde a la dinámica ex-terna (mercados internacionales), no tiene mayor efecto sobre los ingresos fiscales municipales(PBI primario).

34. Si bien hemos tratado de controlar este efecto incluyendo en la regresión el PBI, al ser este una me-dida agregada a nivel departamental, es posible que a través de las transferencias se esté filtrandoalgún efecto sobre el nivel de actividad local.


44 Finalmente, la variable de población del distrito muestra un efecto positivo y significativosobre los ingresos propios en todas las especificaciones.

Con el objetivo de evaluar si el impacto de las transferencias difiere entre departamentosdel país, fueron agregadas dummies de forma multiplicativa a la variable transferencia (con osin Vaso de Leche según sea el caso). En el cuadro 22 se presentan los resultados de las esti-maciones de las mismas especificaciones del cuadro 21 con la inclusión de las dummies.

El resultado general que se obtiene en las cuatro especificaciones es que cuando se ha-ce un análisis desagregado por departamentos el coeficiente de la variable de transferenciascon y sin Vaso de Leche es positivo, pero no significativo estadísticamente.

El grupo de departamentos para los cuales el impacto de las transferencias sobre el es-fuerzo recaudador es positivo se conforma por Amazonas, Ancash, Apurímac, Ayacucho,Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima y Puno. Además, merecen especialmención, los casos de La Libertad, Lambayeque y Lima en los que dicho efecto es estadística-mente significativo.

En los departamentos de Cajamarca, Cusco, Huánuco, Loreto, Madre de Dios, Moque-gua, Pasco, Piura, Provincia Constitucional del Callao, San Martín y Tumbes las transferenciasdesalentarían la recaudación fiscal local, aun cuando sólo para los casos de Cusco, Piura yla Provincia Constitucional del Callao los coeficientes estimados presentan significaciónestadística.

En los casos de los departamentos de Arequipa y Tacna se encontraron coeficientescon signos positivos y negativos y, además, estadísticamente significativos, lo que no permiteidentificar claramente la dirección del efecto.

Estos resultados muestran que cuando se analiza la relación entre las transferencias delgobierno central y el esfuerzo fiscal a nivel de departamentos es posible encontrar efectos po-sitivos y negativos y hasta situaciones no claras. No resulta fácil la identificación de una ca-racterística común entre aquellos departamentos en los que el impacto es positivo y negativo,lo que demuestra que hay necesidad de un estudio más detallado a nivel municipal para poderobtener resultados más claros y precisos.

Cuadro 22Resultados de la ecuación 1 que incluye dummies departamentales

Variable endógena: ingresos propios

Variables explicativas I II III IV

Constante -10026.94 -7651.58 -8457.51 -5464.65(-5.87) (-4.31) (-5.31) (-3.26)

PBI no primario 0.88* 1.29*(4.07) (5.86)

PBI total 0.53* 0.78*(3.21) (4.60)

Transferencias con «Vaso de leche» 0.014 0.010(0.16) (0.12)

Transferencias sin «Vaso de leche» 0.05 0.04(0.52) (0.44)

Recursos por operaciones de crédito -0.14* -0.09* -0.14* -0.09*(-7.06) (-4.12) (-7.10) (-4.03)

Continúa...


45Variables explicativas I II III IV

Donaciones 0.08 0.59* 0.05 0.53**(0.28) (1.94) (0.17) (1.75)

Dummy de shock 490.85 384.76 493.93 392.49(1.23) (0.94) (1.24) (0.95)

Pob-_dist 0.70* 0.47* 0.73* 0.52*(11.02) (6.94) (11.58) (7.75)

DM_TR Amazonas 0.19 0.13 0.19 0.14(0.29) (0.20) (0.30) (0.22)

DM_TR Ancash 0.03 0.15 -0.02 0.03(0.16) (0.78) (-0.11) (0.16)

DM_TR Apurimac 0.12 -0.03 0.14 0.02(0.08) (-0.02) (0.10) (0.01)

DM_TR Arequipa -0.12 0.10 -0.11 0.11(-0.72) (0.52) (-0.70) (0.57)

DM_TR Ayacuho 0.06 -0.04 0.07 -0.02(0.14) (-0.08) (0.16) (-0.04)

DM_TR Cajamarca 0.23 0.18 0.23 0.20(0.66) (0.53) (0.67) (0.57)

DM_TR Cusco -4.61* -3.78* -4.60* -3.45*(-10.27) (-7.63) (-10.23) (-7.56)

DM_TR Huancavelica 0.74 0.04 0.08 0.07(0.21) (0.13) (0.24) (0.18)

DM_TR Huanuco -0.03 -0.09 -0.04 -0.06(-0.04) (-0.11) (-0.05) (-0.07)

DM_TR Ica 0.33 0.34 0.37 0.40(0.29) (0.30) (0.33) (0.35)

DM_TR Junín 0.46 0.36 0.48** 0.39(1.56) (1.23) (1.60) (1.33)

DM_TR La Libertad 1.42* -0.06 1.42* -0.03(2.72) (-0.10) (2.73) (-0.6)

DM_TR Lambayeque 1.01* 0.77* 1.01* 0.79*(3.12) (2.26) (3.15) (2.33)

DM_TR Lima 0.78* -0.15 0.79* -0.12(6.94) (-1.11) (7.11) (-0.95)

DM_TR Loreto -0.26* -0.23** -0.25** -0.22(-1.95) (-1.65) (-1.92) (-1.59)

DM_TR Madre de Dios -0.25 -0.40 -0.26 -0.33(-0.13) (-0.17) (-0.13) (-0.14)

DM_TR Moquegua -0.06* -0.11 -0.05 -0.09(-0.49) (-0.90) (-0.42) (-0.78)

DM_TR Pasco -0.34 -0.49 -0.32 -0.45(-0.43) (-0.61) (-0.41) (-0.56)

DM_TR Piura -0.42* -0.40* -0.42* -0.40*(-3.02) (-2.77) (-3.03) (-2.77)

DM_Prov. Cons. Callao -0.38* -0.40* -0.36* -0.37*(-3.00) (-2.90) (-2.83) (-2.70)

DM_TR Puno 0.13 0.10 0.15 0.14(0.66) (0.52) (0.76) (0.72)

Continúa...


46

ECUACIÓN DEL NIVEL DE ACTIVIDAD

A continuación se presentan los resultados de las estimaciones que pretenden dar cuenta dela relación entre las transferencias del gobierno central y el nivel de actividad departamental.

Como fue mencionado anteriormente, se consideraron dos indicadores del nivel de activi-dad departamental: el PBI no primario y el PBI total. Así, también fueron usadas dos medidasde transferencias: aquellas que incluyen los fondos del programa del Vaso de Leche y las queno lo incluyen. Por otro lado, en cada caso, las transferencias fueron desagregadas en cadauno de sus componentes por el lado del gasto: gastos corrientes, de capital y servicio de ladeuda. Fue introducida, además, una variable dummy para recoger el impacto negativo dedesastres naturales como el producido por el fenómeno de El Niño de 1998, que causódaños significativos a los departamentos de la costa norte y el terremoto de 2001 que afectóa los departamentos del sur. Como variable de control, fue introducida la población pordepartamento.35

A diferencia de la ecuación 1 (ecuación de Ingresos Propios) en que tiene sentido usartanto las transferencias con, y sin, Vaso de Leche, en la ecuación 2 parecería poco razonableusar el indicador sin Vaso de Leche. Debido a que se quiere evaluar el efecto de las transferen-cias gastadas sobre el nivel de actividad, importan todos los tipos de gasto, tanto los gastoscorrientes como los de capital, y como los recursos del Vaso de Leche se destina principalmentea gastos corrientes,36 es importante considerarlos. En el ejercicio de estimación que incluyó alas transferencias sin Vaso de Leche se obtuvieron resultados muy similares en términos de lamagnitud de los coeficientes estimados y de su significancia estadística por lo cual dichosresultados no son mostrados aquí.

Se consideró introducir el porcentaje de población urbana de cada departamento (tasade urbanización) para controlar otras variables que pueden afectar la actividad económica enlos departamentos. Si bien esta variable se encuentra disponible para cada departamento ypara todo el periodo de estimación, sus valores han sido construidos sobre la base de lasproyecciones de población que realiza el INEI, las que a su vez están basadas en el censo depoblación del año 1993. Al estimar las regresiones con esta variable, se encontró coeficientesno significativos estadísticamente.

Variables explicativas I II III IV

DM_TR San Martín -0.38 -0.14 -0.38 -0.12

(-0.32) (-0.11) (-0.32) (-0.10)

DM_TR Tacna 0.21* -0.33* 0.21** -0.32*(2.04) (-2.82) (2.08) (-2.71)

DM_TR Tumbes -0.09 -0.10 -0.09 -0.10(-0.25) (-0.26) (-0.25) (-0.27)

Test Hausman Efectos fijos Efectos fijos Efectos fijos Efectos fijos

Los valores entre paréntesis, debajo de los coeficientes corresponden a los estadísticos t.* Significativo al 5%.** Significativo al 10%.

35. La población de cada departamento excluye la población de los municipios que fueron retirados dela muestra por las razones mencionadas en la cuarta parte, Ecuación de ingresos propios.

36. No decimos todos, pues existen filtraciones (ver Alcázar et al. 2003).


47El cuadro 23 muestra los resultados de las estimaciones. Aquí solo se presentan aquellosobtenidos con las transferencias incluyendo al Vaso de Leche y sin considerar la tasa deurbanización, por las razones antes mencionadas.

Como era de esperarse, el rezago del PBI es muy importante para explicar el comporta-miento actual de la producción. Los coeficientes estimados en todas las especificaciones sonpositivos y significativos.

Cuadro 23Resultados de la ecuación 2

Variables explicativas V. Endógena: PBI no primario V. Endógena: PBI total

I II III IV

PBI no primariot-1

0.66* 0.81*(3.55) (5.14)

PBI totalt-1

0.71* 0.84*(3.16) (3.91)

Transferencias con «Vaso de leche» 0.002* 0.003*(2.85) (2.34)

Gastos corrientes con «Vaso de leche» 0.005* 0.006*(2.45) (2.05)

Gastos de capital con «Vaso de leche» 0.002* 0.002(2.40) (1.58)

Servicio de la deuda con «Vaso de leche» -0.008 -0.007*(-3.38) (-1.99)

Dummy de shock -187.76 -185.79 -323.78 -349.15**(-1.13) (-1.31) (-1.49) (1.69)

Población del departamento 0.003** 0.12* 0.002 0.008*(1.82) (4.22) (0.98) (2.27)

Constante 2.73 32.41 23.60 40.61(0.09) (1.05) (0.60) (1.09)

Nota: Los valores entre paréntesis, debajo de los coeficientes, corresponden a los estadísticos z. * Significativo al 5%.** Significativo al 10%.

El impacto de las transferencias sobre la actividad económica departamental, medidocon el PBI no primario, es más bien reducido, aunque positivo y significativo. Por ejemplo,cuando se utiliza las transferencias de manera agregada (ecuación I) se encuentra que por ca-da 1,000 nuevos soles de incremento en ellas, el nivel de actividad aumenta en tan solo 2 nue-vos soles.

Sin embargo, al desagregarse las transferencias en sus componentes según destino delgasto (como se aprecia en la ecuación II), es posible encontrar una mayor contribución de lastransferencias en el nivel de actividad. Así, un aumento de 1,000 nuevos soles en las transferen-cias, cuando estas se utilizan para financiar gastos corrientes, genera un incremento de 5 nue-vos soles en la producción departamental. En cambio, el financiamiento de gastos de capitalcon transferencias produce un efecto positivo pero muy pequeño en el nivel de actividad (2nuevos soles por cada 1,000 gastados); en tanto que el pago de la deuda tiene un efecto ne-gativo importantes, pues por cada 1,000 soles de incremento en la deuda municipal, el nivelde actividad cae en 8 nuevos soles.


48 Finalmente, los desastres naturales afectan negativamente la actividad económica tal co-mo lo muestran los coeficientes negativos y significativos encontrados para la variable dummyde shock.

En las especificaciones III y IV, se usó el PBI total como indicador de la actividad. Co-mo se puede apreciar los resultados son muy similares a los encontrados cuando se utiliza elPBI no primario.

Los resultados encontrados en las estimaciones basadas en una muestra de municipiosarrojan evidencia del reducido impacto que tienen las transferencias sobre la actividad econó-mica de los departamentos del país.

VI. CONCLUSIONES

El presente trabajo sugiere que, en general, las transferencias intergubernamentales afectande manera positiva los ingresos que recaudan directamente los gobiernos municipales. Esdecir, la provisión de recursos por el gobierno central estaría contribuyendo a mejorar el es-fuerzo fiscal realizado por los gobiernos locales, lo que se traduce en una mayor recaudaciónen la localidad. No obstante, cuando se introducen variables que permiten captar el efectode las transferencias para cada departamento, se encuentran resultados que indican más bien,efectos diferenciados por departamento. De lo que se deduce que para algunos departamentosel impacto de las transferencias sobre el esfuerzo fiscal es positivo y para otros, negativo.

Los efectos son positivos y significativos en departamentos como Lima, Lambayeque yLa Libertad, mientras que en Cusco, Piura y la Provincia Constitucional del Callao, el efectoes más bien negativo y estadísticamente significativo. La evidencia por tanto, indicaría que enlos primeros departamentos, el comportamiento del esfuerzo recaudador de sus municipiosestaría siendo consistente con la hipótesis del «papel matamoscas», según la cual lastransferencias no desincentivan la recaudación directa que hacen los municipios, mientras queen el segundo grupo de departamentos, el esfuerzo fiscal municipal sí estaría siendo desincen-tivado por las transferencias que hace el gobierno central, siendo consistente con la hipótesisde la «pereza fiscal». No obstante, la existencia de un gran número de resultados nosignificativos estadísticamente, lo que no permite concluir nada con precisión acerca de larelación entre transferencias intergubernamentales y esfuerzo fiscal local, nos lleva a concluirque hay la necesidad de contar con mayor información sobre los factores que determinan elesfuerzo fiscal realizado por los municipios (infraestructura, calidad del personal, etc.) quepermita entender de forma más precisa la relación entre las transferencias intergubernamentalesy la labor fiscal local. Por otro lado, disponer de información más detallada de niveldepartamental y en general de nivel local permitiría explicar mejor las diferencias entredepartamentos encontradas en este trabajo.

Con relación a los efectos de las transferencias sobre la actividad local, los resultadosencontrados muestran evidencia de que las transferencias sí estimulan la actividad local, auncuando este efecto es pequeño. Una probable explicación de este limitado estímulo podríaencontrase en el hecho de que el impacto multiplicador del gasto de las transferencias en elnivel local se diluye, pues buena parte del gasto se realiza fuera de la región. Para tener unmayor efecto multiplicador la mayor parte del gasto debiera hacerse en bienes no transablesde la localidad.

Tanto los resultados sobre el esfuerzo fiscal como los que se obtienen para el nivel deactividad, revelan los efectos reducidos que las transferencias pueden tener sobre el comporta-miento recaudador de los municipios del país y del nivel de actividad local, lo que lleva en se-


49guida a reflexionar sobre la efectividad de las transferencias como instrumentos de políticapara cumplir con los objetivos de dinamizar la actividad económica local, influir en el comporta-miento fiscal de las municipalidades y por ende a contribuir con el desarrollo del bienestar enel nivel local. Si las transferencias generan efectos tan pequeños, debiera considerarse laevaluación de otros instrumentos de política que hagan posible la transferencia de competenciasdel gobierno central hacia los gobiernos locales.


50 ANEXOS

ANEXO A. CONCEPTOS DEL INGRESO Y DEL GASTO

Cuadro A.1Conceptos del ingreso: hoja de trabajo de la programación y

ejecución del presupuesto del ingreso

INGRESO

1 CANON Y SOBRECANON


1 INGRESOS CORRIENTES

6 RENTAS DE LA PROPIEDAD8 OTROS INGRESOS CORRIENTES

2 INGRESOS DE CAPITAL3 OTROS INGRESOS DE CAPITAL6 RENTAS DE LA PROPIEDAD

3 TRANSFERENCIAS1 TRANSFERENCIAS

4 FINANCIAMIENTO2 OPER. OFIC. DE CREDITO

3 PARTICIPACION EN RENTAS DE ADUANAS




4 FINANCIAMIENTO2 OPER. OFIC. DE CREDITO

7 FONDO DE COMPENSACION MUNICIPAL




2 INGRESOS DE CAPITAL2 AMRTIZ. PREST. CONC. (REEMB.)3 OTROS INGRESOS DE CAPITAL


4 FINANCIAMIENTO1 OPER. OFIC. DE CREDITO2 SALDO DE BALANCE

8 OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES



1 IMPUESTOS2 TASAS5 PRESTACION DE SERVICIOS6 RENTAS DE LA PROPIEDAD7 MULTAS, SANCIONES Y OTROS8 OTROS INGRESOS CORRIENTES

2 INGRESOS DE CAPITAL1 VENTA DE ACTIVOS

4 FINANCIAMIENTO2 SALDO DE BALANCE


51Cuadro A.1Conceptos del ingreso: hoja de trabajo de la programación y

ejecución del presupuesto del ingreso (continuación)

INGRESO (cont.)

9 RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS



1 IMPUESTOS2 TASAS3 CONTRIBUCIONES4 VENTA DE BIENES5 PRESTACION DE SERVICIOS6 RENTAS DE LA PROPIEDAD7 MULTAS. SANCIONES Y OTROS8 OTROS INGRESOS CORRIENTES

2 INGRESOS DE CAPITAL

1 VENTA DE ACTIVOS2 AMRTIZ. PREST. CONC. (REEMB.)3 OTROS INGRESOS DE CAPITAL

4 FINANCIAMIENTO

1 OPER. OFIC. DE CREDITO2 SALDO DE BALANCE

11 RECURSOS POR OPERAC. OFICIALES DE CREDITO INTERNO1/

1 RECURSOS POR OPERAC. OFICIALES DE CREDITO INTERNO


6 RENTAS DE LA PROPIEDAD 2 INGRESOS DE CAPITAL

3 OTROS INGRESOS DE CAPITAL 3 TRANSFERENCIAS

1 TRANSFERENCIAS 4 FINANCIAMIENTO

1 OPER. OFIC. DE CREDITO2 SALDO DE BALANCE

13 DONACIONES Y TRANSFERENCIAS







1 INGRESOS CORRIENTES6 RENTAS DE LA PROPIEDAD8 OTROS INGRESOS CORRIENTES



1 Aunque también existe la cuenta 12 de recursos por operaciones oficiales de crédito externo, no la incluimos aquí,pues solo la reporta la Municipalidad Metropolitana de Lima.


52 Cuadro A.2.Conceptos del gasto: hoja de trabajo de la programación y

ejecución del presupuesto del gasto

GASTO 1 CANON Y SOBRECANON


5 GASTOS CORRIENTES

1 PERSONAL Y OBLIGACIONES SOC2 OBLIGACIONES PREVISIONALES3 BIENES Y SERVICIOS4 OTROS GASTOS CORRIENTES

6 GASTOS DE CAPITAL5 INVERSIONES6 INVERSIONES FINANCIERAS7 OTROS GASTOS DE CAPITAL

7 SERVICIOS DE LA DEUDA8 INTER. Y CARGOS DE LA DEUDA9 AMORTIZACION DE LA DEUDA



5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL

5 INVERSIONES6 INVERSIONES FINANCIERAS7 OTROS GASTOS DE CAPITAL

7 SERVICIOS DE LA DEUDA

8 INTER. Y CARGOS DE LA DEUDA9 AMORTIZACION DE LA DEUDA



5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL





53Cuadro A.2.Conceptos del gasto: hoja de trabajo de la programación y

ejecución del presupuesto del gasto (continuación)

GASTO (cont.) 8 OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES


5 GASTOS CORRIENTES

1 PERSONAL Y OBLIGACIONES SOC.2 OBLIGACIONES PREVISIONALES3 BIENES Y SERVICIOS4 OTROS GASTOS CORRIENTES

6 GASTOS DE CAPITAL5 INVERSIONES6 INVERSIONES FINANCIERAS7 OTROS GASTOS DE CAPITAL

7 SERVICIOS DE LA DEUDA8 INTER. Y CARGOS DE LA DEUDA9 AMORTIZACION DE LA DEUDA



5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL




11 REC. POR OPERAC.OFIC. DE CRED. INTERNO

1 REC. POR OPERAC.OFIC. DE CRED. INTERNO

5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL





54 Cuadro A.2.Conceptos del gasto: hoja de trabajo de la programación y ejecución del

presupuesto del gasto (continuación)

GASTO (cont.)


1 DONACIONES

5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL




2 TRANSFERENCIAS

5 GASTOS CORRIENTES


6 GASTOS DE CAPITAL

5 INVERSIONES7 INVERSIONES FINANCIERAS




55ANEXO B. VARIABILIDAD DE LOS INGRESOS A NIVEL DEPARTAMENTAL

Gráfico B.1.Variabilidad de los ingresos por concepto de recursos directamente recaudados

a nivel departamental (coeficientes de variación). 1998-2002.

0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3 0.35

AmazonasAncash

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

Cus coHuancavelica

HuánucoIca

JunínLa Libertad

LambayequeLima

LoretoMadre de Dios

MoqueguaP as co

P iuraCallaoP uno

San MartínTacna

TumbesUcayali



0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

AmazonasAncas h

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

Cus coHuancavelica

HuánucoIca

J unínLa Libertad

LambayequeLima

LoretoMadre de Dios

MoqueguaP as co

P iuraCallaoP uno

San MartínTacna

TumbesUcayali

Gráfico B.2.Variabilidad de los ingresos por concepto de impuestos a nivel departamental

(coeficientes de variación). 1998-2002.

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002) de la Contaduría Pública de la Nación (CPN).http://cpn.mef.gob.pe/.



56 Gráfico B.3.Variabilidad de los ingresos por concepto de recursos por operaciones

de crédito a nivel departamental (coeficientes de variación). 1998-2002.

0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2

AmazonasAncash

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

Cus coHuancavelica

HuánucoIca

JunínLa Libertad

LambayequeLima

LoretoMadre de Dios

MoqueguaP as co

P iuraCallaoP uno

San MartínTacna

TumbesUcayali

Fuente: Sistema Integral de Contabilidad Nacional SICON (1998-2002) de la Contaduría Pública de la Nación (CPN).http://cpn.mef.gob.pe/.



57ANEXO C. FONCOMUN, TRANSFERENCIAS TOTALES PER CÁPITA EÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH)

Cuadro C.1.FONCOMUN per cápita* por departamento (US$), 1998-2002.

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002 IDH 2000

Huancavelica 35.84 30.1 34.21 34.2 35.43 0.46Ayacucho 30.92 26 31.13 30.51 30.44 0.49Amazonas 24.78 19.76 22.69 22.55 26.2 0.52Apurímac 26.81 23.48 26.35 24.64 26.16 0.46Puno 26.66 22.67 27.46 25.94 23.43 0.51Ancash 20.17 16.98 20.13 20.6 23.13 0.58Madre de Dios 30.44 26.71 29.33 22.95 22.92 0.62Cusco 25.35 21.83 24.43 24.05 22.65 0.54Pasco 23.52 20.77 24.15 22.71 22.15 0.58Junín 20.42 16.91 19.26 18.49 19.05 0.58Loreto 21.04 17.99 19.75 18.88 18.41 0.56Piura 21.06 18.17 20.33 19.92 18.23 0.55Moquegua 20.15 15.56 17.42 18.53 18.11 0.67Cajamarca 20.08 17.11 19.2 17.84 17.99 0.50Huánuco 20.85 16.05 19.61 18.43 17.82 0.49Ucayali 18.15 15.35 16.94 16.35 16.13 0.57Arequipa 15.41 12.86 14.67 15.05 15.88 0.64Tacna 16.59 14.39 15.28 14.37 15.28 0.68San Martín 14.9 12.73 13.83 14.7 14.97 0.55Tumbes 14.53 12.06 13.56 13.81 13.53 0.62Lambayeque 15.86 12.47 13.66 13.29 12.87 0.63La Libertad 13.59 11.09 11.94 11.89 12.01 0.61Ica 12.29 10.58 11.65 11.49 11.85 0.67Callao 9.18 8.11 9.02 9.04 9.2 0.72Lima 10.15 8.6 9.38 9.36 8.92 0.71

Fuente: SICON, Informe sobre Desarrollo Humano, Perú 2002. Aprovechando las potencialidades. Lima: PNUD, 2002.


58

Dpto. / año 1998 1999 2000 2001 2002 IDH 2000

Huancavelica 44,77 38,63 40,89 40,34 54,13 0.46Moquegua 113,00 53,37 35,81 41,21 50,92 0.67Loreto 36,94 36,98 50,72 45,22 45,88 0.56Ucayali 27,84 28,46 38,01 35,29 35,23 0.57Ayacucho 35,64 30,52 35,74 35,07 34,94 0.49Tacna 62,32 33,49 50,98 32,10 34,14 0.68Ancash 28,86 24,83 26,34 26,33 33,33 0.58Puno 42,98 30,03 33,72 34,19 32,70 0.51Tumbes 30,03 24,77 37,32 34,16 31,93 0.62Apurímac 31,00 27,89 30,95 29,00 31,14 0.46Piura 31,73 28,57 35,69 34,43 30,37 0.55Amazonas 31,60 24,40 26,55 26,55 30,26 0.52Pasco 34,55 29,05 33,56 33,67 28,54 0.58Cajamarca 31,43 25,71 27,86 27,95 28,47 0.50Cusco 32,09 27,60 30,30 29,93 28,37 0.54Madre de Dios 34,88 29,51 33,37 26,36 26,75 0.62Arequipa 21,51 18,44 20,13 21,50 25,34 0.64Junín 25,38 21,22 23,60 22,94 24,32 0.58Huánuco 25,69 20,51 23,71 22,93 22,33 0.49Callao 11,81 10,42 11,66 11,86 19,13 0.72San Martín 18,34 16,24 17,35 18,43 18,64 0.55Ica 16,24 13,80 15,35 14,05 15,88 0.67La Libertad 17,43 14,40 15,42 15,91 15,80 0.61Lambayeque 19,97 15,85 16,36 16,00 15,56 0.63Lima 14,92 12,69 13,62 14,18 14,24 0.71

Total 24,47 20,49 23,13 22,96 23,76

Fuente: SICON, Informe sobre Desarrollo Humano, Perú 2002. Aprovechando las potencialidades. Lima: PNUD, 2002.

Cuadro C.2.Transferencias per cápita por departamento e Índice de Desarrollo Humano (IDH)


59REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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2003 Las pérdidas en el camino. Fugas en el gasto público: transferencias municipa-les. vaso de leche y educación. Lima: Instituto Apoyo.

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ALVARADO, Betty, Brenda RIVERA, Janet PORRAS y Allan VIGIL

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1998 «Dynamic Panel Data Estimation Using DPD98 for Gauss. A Guide for Users».En: www.cemfi.es/Arellano

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2003 Perú en números. 2003. Anuario Estadístico. Lima: Cuanto.

COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – CEPAL1993 Descentralización Fiscal: Marco Conceptual. Serie Política Fiscal N.° 44. San-

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CONTADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – CPN1998 Cuenta General de la República. Lima: CPN.1999 Cuenta General de la República. Lima: CPN.2000 Cuenta General de la República. Lima: CPN.2001 Cuenta General de la República. Lima: CPN.2002 Cuenta General de la República. Lima: CPN.

GONZALES DE OLARTE, Efraín1988 Economías Regionales del Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.1995 «Descentralización fiscal». En: Descentralización y Política Social. Grupo Pro-

puesta Ciudadana. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.1999 «Sistemas centro periferia. Descentralización y políticas públicas». En: Construyen-

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nos – Consorcio de Investigación Económica.2001 «La centralización económica del Perú: ¿problema o posibilidad?». En: Actualidad

Económica N.° 220. Noviembre. Lima: CEDAL.


60 2002 La centralización fiscal en el Perú en el 2000. Programa Institucional de Sociolo-gía y Política 2000-2002. Descentralización: Desarrollo y democracia en el Perú.Mimeo. Lima: IEP.

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INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA – INEI1996 Perú. Estadísticas de las municipalidades provinciales y distritales 1997. Lima:

INEI.2002 Perú: Proyecciones de población por años calendario según departamentos,

provincias y distritos (Período. 1990-2005). Investigaciones Población. BoletínEspecial N.°16. Lima: INEI.

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1993 Descentralización Fiscal: marco conceptual. Serie Política Fiscal N.° 44.Santiago de Chile.

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SANTA CRUZ, Francisco1996 «Desarrollo productivo y descentralización en el Perú: Lineamientos para una políti-

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LXIV.

VELÁSQUEZ GUADARRAMA, Césars/f Federalismo fiscal y transferencias gubernamentales

En :http://www.ine.gob.mx/ueajei/publicaciones/libros/403/velasquez.html?id_pub=403


61REFERENCIAS DE NORMAS LEGALES

Decreto Legislativo N.° 3981986 Ley de Presupuesto de 1987 Art. 95°.

Decreto Legislativo N.° 7761993 Ley de tributación municipal.

Decreto Ley N.° 216781976 Establece canon de 10% sobre producción de petróleo en el departamento de

Loreto.

Decreto Supremo N.° 005-2002-EF2002 Reglamento de la Ley de canon.

D.U. N.° 027-19981998 Precisa porcentajes aplicables por concepto de canon y sobrecanon sobre el valor

de la producción de petróleo y gas en el departamento de Ucayali.

D.U. N.° 002-20032003 Modifica la Ley complementaria de legislación del canon y sobrecanon para petróleo

y gas en Piura y Tumbes.

Ley N.° 233501981 El Gobierno promulgó la Ley del Presupuesto General de la República para el año

1982.

Ley N.° 235381982 Establece un canon del 10% ad valorem sobre la producción total de petróleo en

el departamento de Loreto.

Ley N.° 236301983 Establece el 10% de la renta que produce la explotación del petróleo y gas en Piu-

ra y Tumbes. se establece como participación de dicha zona.

Ley N.° 238711984 Eleva en dos y medio por ciento (2.5%) la participación sobre la renta que produce

la explotación de petróleo y gas. creada por el Art. 1° de la Ley N.° 23630.

Ley N.° 243001985 Para efectos del Artículo 121° de la Constitución, considérase renta la totalidad de

los impuestos directos que percibe el Estado. derivados de la explotación de recursosnaturales.

Ley N.° 249771988 Aprueba la Ley del Presupuesto de los Organismos del Sector Público para el año

1989.

Ley N.° 268911997 Esta Ley fija en cuatro unidades impositivas tributarias el mínimo a que tienen de-

recho las municipales por distribución del Fondo de Compensación Municipal.


62 Ley N.° 270821999 Ley que modifica el Artículo 89° del Decreto Legislativo N° 776. Ley de tributación

municipal.

Ley N.° 275062001 Ley de canon.

Ley N.° 275552001 Ley que autoriza la reasignación y aplicación de recursos en los nuevos distritos

creados.

Ley N.° 276162001 Ley que restituye recursos a los gobiernos locales.

Ley N.° 276302002 Ley que modifica el Artículo 89° del Decreto Legislativo N.° 776. Ley de tributación

municipal.

Ley N.° 277632002 Ley complementaria de legislación del canon y sobrecanon para petróleo y gas en

Piura y Tumbes.

Ley N.° 277832002 Ley de Bases de la Descentralización.

Ley N.° 280772003 Ley que modifica diversos artículos de la Ley N° 27506 (Ley de canon).

Ley N.° 279722003 Ley orgánica de municipalidades.


63

ÚLTIMOS DOCUMENTOS DE TRABAJO

132. Posibilidades y límites de experiencias de promoción de la participa-ción ciudadana. Romeo Grompone. 2004.

133. Análisis de la morosidad de las instituciones microfinancieras (IMF)en el Perú. Giovanna Aguilar y Gonzalo Camargo. 2004

134. La memoria post-colonial: tiempo espacio discursos sobre los suce-sos de Uchuraccay. Hiromi Hosoya. 2004

135. Cucharas en alto. Del asistencialismo al desarrollo local. Fortale-ciendo la participación de las mujeres. Cecilia Blondet y CarolinaTrivelli. 2004

136. El Agrobanco y el mercado financiero rural en el Perú. GiovannaAguilar. 2004.

137. Las ONG y el crédito para mujeres de menores ingresos: debatessobre el desarrollo. Gina Alvarado. 2004.

138. ¿Una descentralización sin partidos? El primer año de gestión delAPRA en el gobierno regional de San Martín. Carlos Meléndez. 2004.

139. La ciudadanía en debate en América Latina. Discusiones historiográ-ficas y una propuesta teórica sobre el valor público de la infracciónelectoral.Martha Irurozqui. 2004.

140. El rey en Lima. El simulacro real y el ejercicio del poder en la Limadel XVII. Alejandra Osorio. 2005

141. Hogares indígenas y pobreza en el Perú. Una mirada a partir de lainformación cuantitativa. Carolina Trivelli. 2005.

142. Educación, ciudadanía y violencia en el Perú: una lectura del infor-me de la CVR. Pablo Sandoval. 2005.

143. Teatro Popular en Bolivia. La afirmación de la identidad chola através de la metáfora de la hija pródiga. Ximena Soruco. 2005


Diagramado enel Instituto de Estudios Peruanos por:

Rossy Castro MoriCorrección de pruebas:Elio Vélez Marquina

Impreso en los talleres gráficos deEDITORIAL LABERINTOS S.A.C.Los Negocios 151 - Surquillo

Telfs. 222-7811 / 422-7643


las transferencias intergubernamentales, el …lanic.utexas.edu/project/laoap/iep/ddt144.pdf · el...

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