las relaciones presidente-congreso en argentina '83-'95 - guillermo molinelli

8/3/2019 Las relaciones Presidente-Congreso en Argentina '83-'95 - Guillermo Molinelli

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:lA.SRE!LAC~10NES PR.ESI'DENTE-CONG,R.ESO ,ENA.R.GENT~NA.t83-J95.

par G ~iU erm o M o U n e 1 # *

l" J tema de este trabajo se deduce claramente de su ntulo. 10.05objetivos sao: (a) analizar en d marco de urrtrabajo anterior sabre el tema"~I cual con~eniai(lfOfmad6n desde 1862 hasta Ios primeros , , 1 1 ' 1 0 8 delpenodo de Alfcnstn (Molinelli :1991)- las retactcces entre "Presir lent yCOB~reso en Argentin


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Guillermo MolinelH

vel' Muslaplc-l'err,euj" 1995 ) , serian de utilidad para ehequear las concluslo-nes eeesre rrabajo para el periodo 1983-1995 (Capitulo nn. E1pronostico(Capirulo ]V) s e l ' a . chequeado por la reabdad,

En Molinem (991) se arrib6 a. V ; J ; ' t i . 1 L S conclusionesr (a) 1 0 1 etapa quemostro relaciones mas ,conflktivas enrre ambos poderes rue la que va ( l i eF i g ; 1 . l e n ) O ' I Alco rta (1 9 {J6) b a s t a Cast i l lo (194.3)" CO,n referenda a J .pei'lodopresidendal de mayor conflicto, varies indicadores sefialan al primer periodode Ydgoyen (19161922); (b) se ba )ll'oduddo una dedinacii6n de poderoon:g.resional y correlative incremento de pcder prestdencial, Esta rendenciaprobablemenle comenzo con el periodo de Castillo. (1:941-3) y, clararnente,desde los dos primercsperlodos de Peron 09461'955J, (c) varias etapas enla hist:oda de estas relaciones fueron tdentificadas tentativamente, como sigut;

PRESEDENT:ES MOIOO

Calaboracioni is ta Eqll i l ibno?F,.Ako:rta 'iRO~I ,J :e $ : i.en'4 P'cna Eql;l i l ib;r io!

EqlJil~t'\ io!S tJp e rie ri da d P l" es :i de no la !l?

19%-55FrondtlZi h~!Ota (pri:mero$a i i Q . l ; d e) A J on sfln

* 'Obviiam en te . en e$[e cuadro, l ISH comO eli 110qu e S'igl.l 'e, .eben ,c olns ide ra ne e >cidu id,o s.aUl 'Hlpe sl l lperfi ioia~me!1te ' p a r E ! 7 ) C 3 . 10 eontrar lc, 110$ fio s de gobiem o~ ;jc for;rn :~ i f l l Con~o.

Esta clare q~.e no Sf: ' ba enconuado "superiondad de! Congreso" y queha}~algunos signos de interrogaclon que rratan de proyectar dudas que surgende la fateade cbtos 0 ana1Ls i s m{1S espedf lcos . Sin embargo, convlene Se".Mlarque, como se mosuo en el libra y se evidendadi. aqul, el Congreso ham ' l:t1 I 'e nid (} u n n iv eJ de relevancia bien po r ene im a de lacategona ~senodegems",

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En J\.t;olinetli(991) se analizaron datos sobre diversas "inte~cciQnes~,Aqui segLlire el mismoorden l:1. ruitmo,de las seslenes dclCongc~~ Usando des nriable,s, ~ cuinlnestable a trsves del tiempo fue el comienzo delas sesiones del Congreso

cada < l n o - legisi:fltlivo (1 < 1 1 . Coastirucionconstdera que las. rnismas comienean el1deMa~~ode cada ano.pero la oostumbre, con a]g60 fundamento en el rexro,determine (rue estaban S'lJjetas a jaconvocatoria del f~eCUltVO" sieodo ,es:teeimonvo porel cual se considera una imersecci(m) y si hu bieroedemoras 0no,&e' idennflcaron {.'\l!;llfO perlodos:

1855-1871 ines[abk con Gel1110l '< lS1872-1911 estable con demoras1912-1946 mestable con demoras1947-1989 estable sin demoras

Sobre Ia base de la experiencia despues de 1989,puede considerarseq~l el (\ltimope:riodo .(d mas regular), seextiende basta 1995, dado que en,cada ana las sesiones del Congreso, cnmenzaron punmalrnenre ell de Mayo,Se puade llegar a una conclusion similar de atm. periodizaeion derivada

de dQISvariables relacionadas con 51 hubo sesiones despues de f lna l lzadas laaseslones ordinarius, eada 30 de Setiembre, sea de "pr6rfoga ~0 "extraordina-lias.~ (:nlK.~'.ame[lJte aq;u,. am bas sujetas a . L a decrsion del Poder Ejeeu l : hm) :frecuencia anual y dll.t;lciion de las sesiones adicionales.

DURACI6N

S I Com,S f

J927-1950r No ~oo:sa pero ir'regulaJrrnente

:81h~0tordebera .tenet' presente que el PartidoRadkal (Allioo~_fl)nunca COfll:J"0'16am bas a t:lna ras d'el Gon.grew y qu e [ P~midojl u st ic -i aI :i S( .; 'l d e Me - 1'l em , s eg ! ln a1gno(hmpllW, to I~bffu. ]o~ldo -y apenas- (en I;l:Qirnara de Dipomdos, par un 11W l'b, 't ' ,O.m lnim o, r ilduw de (:fX iSl!enci."Lea l. di5 'C lIJbie 0010 desde 19 93 (p ara 198393, Pm""L!I.:>TI\l;, .1992; pam luego, Jm.'l !S, 1'99 '5)

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La experiencta despues de 19.% hasta 1994 J i]dj([~una oonbnuaci6n delfdJirnoP'Crlcdo (regular), con scsiones adicionales eada ano y mas bienexTens,ts.

S~ ta s se sio ne s so n de ~pr6nOg;l~ 0 "extraordinarias" es relevante, Enl as 1 1 i~ [im a . s,h agenda le g is la tiv a e sc ii.determinada p er e l Poder EJe \:u tivo - EnMolinellt (1990, se mosuo que si hasra 1 9 0 5 prevalecieron las sesiones dep r01TOg


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m eno r im :p otlan"cia no em il tornadas e ll Q:; lenw, la pJ.ru'dpad6n del Ejecutivoaumentaba hacia un eje del 52/62%.

La info rm acio n p a ra 19 '83-1994 rnues t ra 10 MguIenne : '

% D iE IIIN ! IC J IA nVA . IplR :E S IDE iN IC IIA l SOBRJEILAS i L ( "Y l ESSAN ( ; l iONADAS P i O R : I E l CO iNGRE : SO '19'3;3(x)1 9 ' 8 4. 1 9 ' . 8 51 1 9 ' e ~1 9 8 71 9 8 819t1:9(xx)1 9 B . 3 1 9 91989 ( > 0 < )1 9 ' 9 0 '1 9 ' 9 1.1992t9931 1 9 ' 9 ' "II 9B9f94 ( x x x )~9a3!94

9 54646S856' 1 1 426'5 1: 5 . 94 13 . 94 34 9S~4648

(x) ~e~i:ol"lles-muyccm:a;s. {xx . ) Al fon s if l n a 5 , m elllde JuHo . Me-nl~ d es de .;:I Id b. s~iente.{:o:x} el periodede M6flem (.l() l::ic h- ly 6 ,e I8 d ie Jl,J lio de 1995 " F!::Illlt![t,;D]reccion de l :m Q r f 'l ll /1 l o 1 o r : Jf 'ar lhm;@lmlria . ln ferm e fe .;;h Iild oel :1H " l- f 9 S .

N oe.xis~e infonnaci&n complets dioc tLroinando leyes ! \ egun surelevaneta, b-ra ~S~~trabajo, el auror analiz.6 rodas las ieves sancionadas parel C ong re so . a p a rt ir de ! 1 de Mayo de 1 9 9 2 , ba sta e l 2 :5 de D idem ilbre de 1 99 4 ,e:x:cJuyendolati l~'":s consideradas no-importarues (ejemplos l1plC08: mona-mentes, fe.riados n3.cionales, rransferenctas depropledades, f*~osiotle$, eon-memoracioncs, expropiadones espectfiC:al5, sun embargo, fueron siernprem clu idss aqu e lla s leyes qu ee !Pode r Ejecuu vo veto; ve to qu e PO l"& .! 'in ism ootorgaun cierto grana de relevaneia, J:] menos seg(m.1aperccpci6n de nna delas ]"a~U1l ! :5 del gobierno),


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Guillermo MdineUi

De las Ieyes resranres, el , 8 0 A ; fueron iniciadas por el Poder Ejcruuvo,sin embargo, si se exduven Ins [eyes que aprueban natadosinternacioaales( sabre b base de que derivao del rol particular delP residente en materia deasurscs cxteriores) solamente el 2 9% de la s restantes, Iueron Iniciadas p O I :;tque!.

Se observa que l;lp:artlcipa.d6n de ambasmmas en Itt inidativalegislativa, sigue un p~,tr6n 'tt'adicioolll. No seobserva decli:nad6:1i1 de l>l:iniciativa congresional, En realidad, et hecho de que solamente el29% de tasleves (de dena relevancia y excluyendo los uarados) fueron iniciadas por elPoder Ejecutivo, sugiere que el Cong re so manti.cne U 011 influencla ~re le>anteen cuanto a . IE"gisladol1 (sin embargo, esta conclusion espedflca debe serLdac ionada con los Decre tos de Nec:es . . idad y Urge .nda (DNW, ve r masadelante),

3 . iVisC05id:aid 0 seUo de goma?~ ; . E s el Congreso Argentino un "sellode gonia" de las in icia t jV


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~.2, Las relaciones Pre-si.denre~Congreso,".

a leyes "de relevanoa", el rntmero aumenta a 62%. (Goretti-Mustapic,199Q). Para estetrabaio, bas ado en datos de Anales de Legislacil5rlArgenttna; el autor compcto la eanudad de proyectosde ley imciadospar el Ej:eruHvo, pero aprobades con enmiendas, desds el 1 de M


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GuiUermo Molinelli

parael I de Enero de carla ano, :lPoder Ejeculivo no tertia autoridad paragasrar. Sin embargo, desde una norma legal de 1956, el Presidente esraautorizado a gaST.al' de acuerdo C'()It la Iey de Presupuesto del


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POSTZt"C(4:2 , Las re lac iones flres id em e -C ong reso ...

de 1988 Y 1989 fueron sancionadss en Diciernbre del. ana fiscal, el proyectop'Jfa 1990 nu nca Iue < 1 pro ba do y el de 1991 fue aprobado en agosto del afiofiscd.

Sin embru;go, a partir de 1992, 1


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Sin embargo, a pOU1if de 1'992,el Congreso blzo un esfuerzo pararegularizar la si~;ua66n., aprobando en ese ano .Ia cuenf< lLde 19B6,en 1:993liasde 1987 y 88J en 1994 las de 1989 y 90, }'en 1995 lacuerua de 1'991-

los dipu tados deJa oposicion ~j l .Js l : ldahst : l is -perc que votaron tamblen losdiputados del partido Radical, pres:ide.ncial)"

Como se e~pl~s6 en Mali.ne llI , 1 '9 91 , no es ficU inrerpretar estes datos.La lmpresion del aurores qllebubo falta de intms y pereza (m a s jll stIDc a.d .1 . en.Iaplih:::tk:adesde la ~eyde 1(47)- La regularlzacion reoente es coherente con1:1regulartzacion observada con respecto a la sandon de la ky' de presupuesto,

, 6 . Ve tQ s e in s]s te n .d a s ; illve to h a s id o cons id e ra d o 1


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Guillermo MolirteiH

fn era n e xclu ida s, cO :l.1 8ide !~ t! '! ldoqu e M,enem l idem oon lO~nsis teI1ciiJ .S. ,seguido por f'rondi:,;; i con : 3 y con e l resto disl ' r ibutdo a una tasa de no masde una por presidente (algunos presidentes no sufrieron insistenclas, Eneste sigle); e :[ segundo e inconcluso periodo de Yrigoyen, elcorto periodode C astil to de sp u e s de re em p la za r < '1 1nfe rm o p re$ide6~ Jte O rtiz, Pe ron1946-5~ y 1 9 52 55 , I l lia 1 9 63-66 r Campo r a-Peron -IvL .1 .r rin ez 1973 -76),

(c ) EI alto I)(imero de insi::;cencins en el periodo de Menen, e.'> un fuertei.ndi(io d e un cierto nivel d e ccnflicto. Esta t I l t i m o : a conclusion no esreducida signlflcativamente por el heche de que, aparenremente, dosde las insistencias sufridas pal" Menern podtian habet sido soliotadasiufonnalmente par el mismo Poder Ejecu!ivo (Mustaplc-Ferreti). Laskcs :LS ' l. e o (ja s r e st an re s ,ll:m so n II numer(l ba stan te im po rtan te s! se 1 0compara con Iosanteriores, en especial S 1 se toma.en cuenta que las tresin$ i$renci~ts sufridas po r Frondiai, J l.: ~ er on ,p a ra d6 jl k: :< lm e n te ; e n leves depoca importancia, 10 que no ha sido el caso con respecto alasins isre.ncias < \ . r . . . tenem.las in.sistencbs sufndaspor Me.nem tambien so nun indicador de poder congresional en plene ejercicio,Con respecro al vao parcial (cuya acepracion lmpllca tina perdida de

poder oongresional y de correspondiente aumemo depoder del Ejecutivo),de sde 1 862 ba sta 1 5M3se sde nn llca ro n sol,tmente 10 c as as , 6de lo s cu a le s fu e ron~ey.esde presupuesio. En 1932Jrl Cam:J ; r iL . de Dipntados emit io una resoluconimpugnando la ccnstitudonalidadde esra prfictica y, engeneral, las opinionesde los constinrcioaallstas estaban en 'CO:.n~'l de esta fandt .ad , si bien con unaopfni6 11l m.a s permisiva respecto a la s leyes de presupues to , 1 : . , prilC[ica fue C a )escasa 00 CiJSOS sabre 920 veros en aquel penodo, 1%), (b) principalmenteusada pl'i~t;l! leyes de P~ul),uesto, y (c)cl'e consritudcnahdacl no aceptada.

Este p atro n eomenzo a cambiar conPeron quien 10 u tih2 6 en tre s C ~ I!$OSdesde 1946 U a .'lW . la n ue v-a cons~il~!C1(mde 19 4 9 ' qu e p e rm ida ex p re sa ru en te e lveto parcial ' I ' en 7 GlSOS mas despues de~949 , Laego, despues (tue Ia reformade 1 ;9 -4 9 f t lerevocacl :a, Frnndi :z i utilize e l ve to p a rcia l 7 veces (l~';) de tcdo s

- $l.ISvetos ), lllia " 2 ( 22 .%) r Peron-~1anlnez.6 (13%,). La pnk1ica (


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POST'Z)


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Guillermo MoHneJli

De los 27 ES deelarados par LosPresidenres, 23 fneron califlcados como"regulares", De los 00-0$1, : 2 ~=Ueroncallfkados .como"sospechooo.s" (187:3y [975) ylos OU'tlS 2 como "i:r(egJ;l.lares~. En estes dos caws 0590 y 1958) sibien el Congreso estaba en seSi6n,Ios presldentes enviaron los decretosinmediatamente a l C o ng re so y en ambos cases el Congreso los aprob6 en elac~O.

Con respecto a Ia conducta del Congreso al comienzo de las nuevassesicees.respecro de declaraciones Presidenciales de] ESdurante el reeeso,se eoncluyo que hastael ano 1940e~.COQgfSO generalmeere no rue remise.Sin embargo, en 1941, el Congreso w:rd6 C ! J : H r o rneses en aprobar un ESPresldenclal, y con respeeto a las dos u n : imas declaraciones presidenciales deES 0974 y 1975), el Congreso nada hizo par un largo periodo de riempo yHUJlCa fueron fonnalmente aprobadas ..

De esre modo, durante 1862.~1976no hubo macho abuse) presidencial.Sin embargo, en Ios ulamos ano:> de ese periodo, el Congreso estuvoespeclalrnente inactive.Relerenrc ~J confliceo, h.a habido solamenre lui G:lSOde revocacion del

Congreso a una dedaracicn Presidencia! de .ES, en 1892, E[ resto del penodopuede ser conslderado como no-coaflictlvo, conun Congreso m as pasivo apartir de 1941.

A partir de 1983, han tenido l U . f r o r tres dec larac iones deBS, todas pormedic de Deeretos del Ejem!ivo:'FECHA.Oa. de :l !8SM ayo de l, 89Die. del 90

PIRES~DENTE iESTAOO DEl'CON'G'RIESOc.oog,reso en recesoCongre$o ' S 1 ! 1 $eSioi i l~ .aprc l ; Jado en heras,COl'Ig, r 'e$oen ~iones. a pro ha d!o - e l m i sm o d r a . .

.Enel primer caso el Preskleutemismo revoco el ES unos pocosdiasdespues d e r : e i n k i a c : I . ' ! S las sesiones en el Congreso,

En suma, durante el periodo 1983-1995, los Presidentes continuasonernitiendo declaraciones de ESmientras et Cengreso estabaen sesi6n, pero elCongreso f1 .~eactivo. LapclctiC.l de ES P:tesiuend. 'd miemras el Congreso esci

n


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e n s ~ "" Si6 .n ,ormalmente u na irregulaadad, ha qu eda do aho ra bL :e ne~ ta blecida ..Mfis afu~,enjunfo de 1989, una C i im i lf , Ic(Je Apel:aclones 3.afpt6 exp.feSflmenre:boonstt~:lJdonaHdad! del ES presidend,d de Mayo de ]989, ff i! ientF.!S elCongrcso esraba en sesion, primer dA;dsl6n de un tribunal en llegar a llilG(1nciusiOn. Esw debe Set considerado un nuevoescalon en hmnsOird1l!.ciUn.de la tendencia rnencionada precedentememe. DeW.e 1983, no se bade :~eQm .docouflicto,

8 . . mtewenclones Fede:ralles: 1 Gobierno Federal rrene autoridsdpara "intervenir" provinc ia i> , es toes .xcon d obJero de garamiz:ar el sistemarep u o licsno de gdbi>e fl !lO 0 r epe l a ru araqueelqran}eto) p am . r e em p l~< " l:r u n a,de s 0 L astre s ra m a s de u n g obie rno p ro vincia .l, p or ddeg ado s de s~ gna .d .o $p ore l C o ng re sc . En 1 92 9 . la C :o rrreSu prem a de la Nad6n, a c ltema pol~l!:ioo~oca:L

No hay machos datos d!spo;n ib ies sabre esta Intersecdon, Io qtJe seconcce es que: de acuerdo a infOm'l:aci6n de Botana (1977), desde 1854 h'1lS~3.1906 ,

n rvie ro n lu g a r 1 65 i n te l 'V C n o o n e s , 4 {)de la s C U < 1 J e s :u ero n d ecld id as p0l:'el Congreso y el restc por el Presidente. Botana difel'e:n.d.6~fespen-ados: 18541880 y 1916"1966 con mas decretos presidencialesqueleves, y el pertodo intermedio 18&),'li916 (hastaOcrubre) con O l a . " .Ieyeserne deoIT(l$_

los dos penodos presidenciales de Yrigo'fcn,SOl'l ~~que.UO.$endendemas iruervenclones presidenclales hubo dnrante el mes inmed!iata-m entr t a n te r io r o p o ~w ~r lo r a l com: le ITZO de la s s es io n es ,o o n :g r.e sio n .a le s(12, 10 en el primer penodo) sugiriendo el postble ~o.de;evflru" 1ap


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A partir de 1983, sc decidieron cinco intervenciones, todas bajo elPresiderne MeOe1T I1 ,una a traves de una leyde.l Congreso (Die, 1993,provinciade Santiago del ful:ero) y IRsotras euatro, par o1.ediOde una decision delE je o.n ivo (E ne l'o , 1 lbri1 4 ; yAhrH 17,1991 Y F eb. 1992)- Las t res primeras t u e rondecididas por el Presiderne wando el Congreso estaba en sesiones ex t r ao r -dina ria s, no aslla U llim fl._ Aqtl.i , vem os Q H '.avez, una tendencia pn~s idenc ic@JhOl .oa el ejercicio de una autoridad m as aU :ade lo s l imi les normales, acep tadade hechopor d. Congreso, el cual no reaccono. No se derec to aqui oonflictoa partir d i : : ' 1 9 8 3 -

9. Intef'peladones: Otra interseccionanallzada en Molinelli, 1991, la-'inte.rpehtd6n ~ de las Camams del Cengreso a. los Ministros del FaderEjec.utivo, demostro que durante 1862-1948 hobo 292 mrerpelaciones decidi-das par !a CAmalfl de Diputados (no hay informacion precisa sabre lastnrerpelaciones en el Senado, pero fueron numerosas y muchas deellas derelevaacia).

E1periodo mas conflicnvo Cueconsiderado el que corre desde ]910hasta 1943, especialmeotelos periodos de Yrigoyen (1916192:2 y 1928-1930),

Despues del ann 19",,8,comlnuaron las lmerpelaciones en ambasCam.llr ' . i$. enmuchos ClSQS. con al.gim efecto sabre h i opiruon pf,bli,cru, pew nohayinv-estigad6n. sistemanca que :rumhliStre informacion fehacierue. Lamisrno se aplica para 1983 en adelante _ Algun.os cases son comenrados enPeUet Lastra (1992),

Sin embargo, la fuerte impresion, es que clesde.1983, lasinterpelacioneshan conriouado siendo eventos frecuenres, con la novedad relariva de unapriotk,l adicional, esto es, in presencia de Ministros, Secretaries 0 Subsecre-rauos en comisiones del Congreso, para someterse a una especie de"jnterpel.aci6n~ no regulada, Pareciera ser, en oonsecuencia, que eS'~einstm-menso del Congreso condnuasiendo eJefC~tado, proveyendo al Congreso dealg(m grade de control sobre el Poder Eiecutive, Debera tom O l lF S eencuem a,f5ioembargo, que Ia impresion del antor de este tra:ba~o,j.$l como ta:mbi~n b.de otroobservador (un periodista que cscribia en LaNad6n, e18 de Julio de19'89) es que los Ministros; no slempre, peru' sf Irecuentemente, salen"vicroriosos", especialmente gracias a la exhIbition de mayor :inIounad{)Il Yconocimiento tecnico,

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10. Decrel:OS de [email protected] y Ul'gencia:: Se dice hoy dia ql1" antese lf 1 98 3, C 1 uram e ca s.iliOOa no s de g obie rn o constituciona], h all h abk lo id~unmcases de~os (li'!e,lnO'ra se conocencomo Decreros de Necesidad y Urgencia(DNU). Descuerclo a Go:retti~R'FT~f"'.1 RtJbiO (995) "no 1)13.$de 25~, Unadefinki6n de D N V podria ser: Jquellos Decretos que e] Ejoc~Jtio, de aou.en:~(}:Coonel resto (;on$~iruclonJjwmo se 10 inrerpretaba tradicionalmente, noestsbaauronzado p:ccir; l . eroi[~.3:,orque eran decisioues de eompetencia del GO~S0,con el .Ejecuuvo reconoclendo la 3.llonmdkbd,pe:ro acmando sabre ]a basede urgeueia y necessdad,

Sin embargo.para comprender meierel rema.es{iI:HhaceIuna dis[l:P1do!lenLR dec ls lones que pueden ser caHfiCi l .dascomo d e oont:errido p o l : lt r: io Q o ". c emos er d e d< l: r;l (.iv !l ( jn.egubr) deestado.de si t:io, i~re~""'"enc.i6.n1 'ecle1a],presupues tc{d~ losque se han n l> if tw . :: i: ona .dQ:lnl;S algunos mplO$)j'-o~ qneeran ro iisd.ala y nadiclonalmente consideradas deexdnsivo QOIl1 i in to del Gongr l ! so ,esro.es d.eOsJones que tienen un (ODl>e'O'k:b "~egishiivo~ en sentido esmcrro, quelY.~gui,Hndi:ifeom ne .nl!c I a co[i jd~lcrJ.deb 'pobladbtl:O desecrores de ella..los easesq_l]C normalmente se cila n com o DNUs nnr:es de 1983 emP i de ta p~,i .mel ' tmt:ego. l .1~l ieJ{du.siva 0p rin .cip alm e nte" C a lx 1 ]g I 'eW H 'ue- , en gene -ra l, no ha 'bht;tce P1 ad 9Jil se bre I ii v alid ez de ta le s decis io nes (l!e lEjecu tivo .. C on resp ee to a la .s~gl.m.da. ,mte_gmi,a, ni &. i g ,U I . e . r o . e 'xist la el [em~[ desde que e . ' f " < I : claro qae lasded


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GuHlJermo Molinelli

Menem


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Congreso. Generalmente se estinaa tambien,que' en rnuchos cases, los ONUspodrlan. ser evidencia de conflicroerare ambos poderes,

Ahora, la pregunta escomo reacctono el Congreso, Para 10$queapoyabsn el consenso uadidooai, , en [ i l lni


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( lO'ru: t idol les . de sa propia CreaC[an) Para Ia ffi1Lyo ria de lo s comentaristas elpwl) l le~m rue 'ies el abeso en eluso de lo s DNUs, y no su u so , Yeste consensoha .~sido,.mlconlO veremos luego, incorpocado a la Goru:; ti lud6[!J en 1994.

E , . , dRrCique durante el periodo 198319'95 los DNUs impliearenunat : r . u ) $ J ' e l ' e l l c i 1 L de pc:x;ic;lr"del CongrcSQal .Ejeocutivn

U.Conclu:s;iones para el periodo 19,83-1'995lQu.e se puede cenduir de los datos conccldos sobreel penodo 1983-1 9 9 5 ? Lo s1gu. ienle:1.. : L a s . insiliwdones estiUl. fundon.ando; Observamos un Coogre$O

reuoido Clsi tCodoe l :ilno_ Amhas r ru :nrus ink ian proyectosdeetro de unadistribuoon tmdudonal; muchas peg) no todas las ' in lCal l !V:a$ ejcrnHvassecenvierten eu .Iey,d preceso presupuestario ha side regularizado, J 00Pfeiclre.l~te1):ejercenelvetoyel Congreso ~:ambien.eIJe:rce 1 S u faeultadde ins1.')tir.

2. Se o~~ algona C(lntinuMad Elduno de las sesiones, patronesHlldi:dClnales con respecto a la.iniciativa, usa de vetos e insistencias;

: J . . . Hay alguna;;;~ndi:cacton.es de oonfficto (ell maleda l.egisbti!v


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~lprop~~dam,enle, en viS,1a de b. experiencia argetitin"J:.en bs ultimms -d6cadas.Y probablemente se traduce en poder efecrivo, Una (;p!1isec;~nda ~rci~)~dad e esla estabilidad es el hechQ impon.anie de ~l]e ~O$ gruP% de il~r~L6_:st'Jbmdado (:u enm de 1 : [ ruJce, , ; ; iaad d e hare r ]oblxy f j )_i lCOJ) ,gre5!Qpam Qb[ener $~Qbje[~vQs..Q~iiL.:it.sh. regularrzaeion de] proeeso de presupuesto Pt~'OO


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GuiUen.l1o MolineUi

Con respecto a 121$aesas de esre desarrollo, se puede htpotetlzar, quelos s i . . . ~ ' U i e : r I ' t e $ factores han jugado unpapel. ,crisis eoo,n,6miCas durante tas ad m m is tra ciones de A!fonsin y I \ > 1enem .Es sat-fdo que en generallas crisis tienden a aumentar el poder de losEjecutivos. En esreaspecto, las sentencias Judiciales diczadas mssiva-ooeote en reclamos jubdatorios (financleramente super-Importames en.suconjunto) mole y contraambas ildm~tIis[mdones, jugaron unpapel relevante,

., Jap1'Ofund.idad de Ias refu.rmas OOOo.Qoticas,estructuraies llevadasa C "..rbo en la presidencia de Menem, qu!e no ~an[o en cuanto a t lasp1Iiv,u:izaciones, sino m:1.sbien en materia de desreguladoaes, origlna-n)Il DNUs (pero notese que muchos, q'llizas b mayoria de los DNUsde Menem, no teruamrd.aci6n con e5[< '1$ reformas, ymuchos , ' C omoGoretti-Feneyra Rubio (1995) han senalado, no eran demasiadoimporrantes),

'" una cul!turn.po1itica prevalecleoreen laclase politica yen 1.1.role-skill]eg'.


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POSTD442, Las relaciones Presidente-Congreso ...

recuerdese la conuibucionde Alfo nSIO a esra rendencia con sus vetosparciales y Su s DNUs) Ycon una opinion publica favorable a actinidestecnocraticas Yno acosrumbrada a las demoras yobsraculos normalesen los proccsos del Congreso.eriel contexte de sistemas presidcnciales ..La pregunta es, ahora, c6mo ia reforms constkucional de 1994 afectara

Ias reladonesCtmgr50-Presidente. Pero, 3ntes,convienc concluir estecapitulo destacando que ciertos claws antes rnencionados (oposicion exitosade congresistas del propio partido a rnuchas iniciativas presidencb.l~s,redamo bipartidario al Eiec~!li.vopa 1 < ; 1 b presenraclon die cuentss de inversion,el pedido de leglsladol'es opositores al E j I ;' C U I L \ 'O para que promulgue DNUs,y los vetos e insistencias durante la pl'esidenci:l de Menem), confirrnan que ala dimension "gobiemo-oposlclon'' (casi exclusivamente relevante en casitodos lospaises, con la notona e..xcepdon casi total de Estados Unidos) esnecesar io 1Lgre:wu la dimension ,e.~pedfic:amel1le "Instituctona]", e s dear, Laconducta de eada rama del gobierno como tal y no como rnera expresion devolnnrades partidarias, O,all. l .1eno:s, asi era.hasta la reforma consutucional d e1994. No es desatinado pronosticar que esto puede, ahora, cambiar,e.ndireccion de una mayor relevancia de lasdirnensrones partldarlas, Pero estoya persenece al pr6ximo capHulo_

Despues de La descripcion an~erior, 1


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Guillermo Mohne1H

s . i ~st.e $er,l el caso, es una pregurua que bien vale la pena contestarpreliminarmente. respuesta que, inevil;lblememe, imp1 i ca ro cierro nivel de'especulacion, !.'l princi pal debi Hdad de esta respuesta es Ja ausencla de .rnedlciones de los efectos considerados aquj, Sin embargo, el ; ,u . - 'W O L l esrado delarte en este campo de especializacion permite averuurar un pronostico. Larespuesta debe comenza f anal tzal'ldo las reformas, pew debe scr completadaCOn un analisfs mas arnpao agreg.mdo otras variables politicas en juego,

1. Las reformas como W:les, Lo signiente es un inversario-clasifica-d6n de las enrniendas que presumjblemerue, SC-:i suave 0 Iuertemente,afcctaran 101.elacion de poder crure Presldente y Congreso.

" mas poder a]!Congreso Y menos a los Prestdentes. 1 Congresono necesitarti mas de la iniciacivCl presidencial para (,_'Ol11cn7.,.; l1'as sesionesordinarias y esras rue ron exrendklas desde Mayo/Septiembre hasta Marzu/Noviembre (esIO serelactona con el corarol de la agenda, seg(tn se se:iiai6prccedcnremente). ihnites , t . la delegaclon legislativa (pero hayexcepciones-fronte [,IS plisdcas; ver nota 8- y [as excepciones tienden perversamente ;lconvertirse en la regia, especialmeute si rccordamos que los legisladoTCs[recuentemente prefieren dele-gar responsa bilidades, de modo que se consi-dera ([LlC este (~"lmbi


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P O S l 1 ) < ? J ~ 2, 1 .01$ relaciones Pres:iden~e-(;ongl'eso ....

(~nparte, las 1H.:r i " , ic ' ladesde los legisladores en Ia mateua) ..La creaeion deljefede Gn bin CL f: , qu ien $1.bien es designado y temov~do por sl Presidenre, puedeser reruovldo per e 1 . Congreso per voto de la mayori3 absohna de ambasCthnal.'


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- rei!Ol~ que podrian aumenta('~qui.zas y levemente. cl poderdel Congreso, Las sesiones del Senado par, t la de.'i ig:naS;:i6n de Jucces" ahorasedn. pCJbU'rls y los Sensdores sel".in elegldos direOlamente. Sc podna al'guirque estes dos carnbios Incremeraaran el status del Senado en la opini6npDbhca, '! que este incremento podda rraducirse en mayor poder,

- reformas que podrian incremental" et podel'presidencial. L 1 1 ,elecLitli1 dirccta de] Presidenre (de efectos rnuy leves 0 neutrales, debldo aque conel anterior sistema de Colegios electorales. Jas elecciones eran detodosmodos percibidas como directas J. La reelccclon, ahora es posible, pero: :11mismc riempo, e l r.X "1 fc ~JQpresidencial h;l sido reducido de 6 a 4 afios,OOUiLIldo en un terclo el periodu tie cjefcicio det poder y, adem~s, forzandoal Presidente someterse 3, hi volunrad de [05 ciudadanos miis temprano queantes" Puede set oonsiderado, en defini!liv~~1que 105 dos calYiibiostienden illneuualizarse entre sL

- rdor.m..~qlUe CLisntinnyen cl,pooer presidencial, Supropuesta dejueees eSla rn l:imitada por lasrecomendaciones del nuevo Consejo de 13.Magistratura. Los fiscales federales y nacienales seran m as autonomos .. Laereacion de un Jefe de Gabine[e con algunas responsabihdades queeranpresidendales (la divisi.6n de poder reduce el poder), La eleodon populardireeta del In!elldenle de Ia cindad mas grande del pais (Buenos Aires) }' lasrefonnas relacionsdas al nuevostams (no dernasiado clare aCm)de esa eiudad.Alf,'UIlHresnlccion a . 1 : 1 . antorldad presidenctal du.mnle:e.s (habeas corpusdisponible),

(X')ll,soli


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~ r efO nl1 __AlSu e r ed nc en cl pode r del l Cong r e s o , La pos ib i l idad dereferendum. EI nuevostatus de ' r ~ tcludad de B ueno s lU re s . Lasmayorias espec i a lesn eo e sa ria s p a ra qu ee J C ong re so tom e decis lo ncs sob rc va rie s remas (des.ign~Hjlmy rernodoe del Omhudsn13 n, legislaoon de partidos p o lit ico s y electoral;co nse ru im ien to de ] Senado p a ra la de s ig nacio n de ju ece s de la C one Su p rem a deju stic ia , p ro yecio s qu e re g u lan nu eva s te rna s . C onse ]o de la Magistratura.efectosde lo s DNU , nu evo S la .m s d e Ladudad de Bm~no s Ail'es,refre.~dum, audaonae xte rna , in ie ia tiva p op ula r _ l iS le requis t t. o de m a yo ria s e sp ecla le se s lin ca so tip k.x )de conflanza exO(:$iV11 en obstaculos legales y/o de m al apliald(in de la~de1nocrncb consensuada" de JL. i jphan; pueden implk:ar rnss dificnltades para e lC ong re so en . su ra re a de tom a r de cis io ne s, y e sto p nede traducirse en u n m ayo rdeter ioro de su im a g en p(~bHca,b.ClJat p ued ' re su lra ren m e no s p ode r) M{tS pode ra las provincias en t en ia . .,de unpuestos, establedrnlentos de uulidad nac iona l , ydorninio cminente de recursos 1 ' l 0 0 W rales ,

- enmiendas que l'CQl1CE':1l el poder de ambas rarnas. Consti-wdooalJzad6n delos rrarados de derechos humanos, Ccmsri lucion:afizi l lc ioneventualde O~I'OS tratados intemaclonales. Nueva autoridad de la s pro\rlndaspara acerd ar tratados imemadonal~s. Estes cambios de heche redncen Iacanndad yel flimbito de decisiones e ' . . . I 1 jurisdiccion de ambas ramas,

;,C u Ji.le s e l ba la nce de 1 Qse na la do precedentementel' Es fi li i h a c e r una.d is tm nc i6n ;

En materia Iegislativa el Presidente go.zari i de 'una posicion mejor,pr i ac ipa lmen tc a (raves del veto parcial y I o ' SDNUs .

En cuanto a lo no-Iegt"ihtlvo: el Congresomejora, principalmenre a[raves de la may o r duracion de las sesiones o rd ina ria s y de In autoridad pararemover al Jere de Gabinf~t-e00 que, indirectamenre, puede rener influenclasobre su designaciou porel Prcsidense), iC' I(~estemodo, se puede Ilegar a unaconclusion previsorie. tcndre mos un nuevo tipo de relacion, un Cengresocon menor influencia ~egi.sladva (yon Presrdcnte con mas) pero mas poderosoque antes en cuanto a lo no legislative.

Sin embargo, el analisis arnenor debe ser integrado ahora con elconrexio politico denrro del C L l a I funciona.r'l la Consdmcion, principalrnen telos efectos dd sistema electoral (el cual, a St.1 vez, inlluye sobre el sistema depan idos ) . I:.sto pu ,?de inuodudr a lg l . lno . . " r e f ln ;ml i . ff it "os 0 ca rnh iqs en dI:Xtl.llI'lqe pU.Thi lOnal anr.cr io r ..


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Guillermo Molinelli

2. El con texto politico. Ames d(~I


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POS1~ 2. UIS relaciones Presidcntc-Congreso.;

varnente bajo (}Olo en cada distrito), Esta combinacionucndc hacia un graderelattv;um:n!e mayor de muhipartidismo en las legislaruras (Shugart- Garey,1992 y Lijphart, 1.994)- Es verdad que esce mismo sistema electoral hit sido,lpliC(liCio desdc l'985 , pew ~O$ cfccros potenciales de los sistemas electoralesno son percibidos inmedlatamenre pur el elccrorado. s.olame.nte despues devarias elecciones consecutivas con '02'1mismo sistema, los efecros parricularesde los sistcmasclcctoraks en b. eonducta de votantes y partidos, comienzana acrualizarse.

Precisamerire, los resuhados clectorales desde cruonces rnuestran unaclara tendencla: en 1,983 10$dos partidos mas grandes obtuvieron d R6% dielos votosy el 95% de los diputados, las cifras para 1;;1Camara de Diputados hoyson 65% y 79%respe(~!LV;HnerJle (las elecciones intermedlas fueron pasos ene'$l,l [~ndeI1cia),elo es, .20% menos de votes y 17M)monos dedtputados.Elpunta es que nada sugie re que esta tendcncia deba derenerse, En cicno puma10 h


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Guillermo Mo.linelli

(c)b novedad de L a remod(mcie]GpordCongresosef'a, enuntiempofuturo pereibida por et elecrorado en rodas sus potencialidades. AS!, podraopcrar como un estimulo mas para que los votantes voten a un partido paraPreaiderne, y otro para el Congreso (sobre Iii.base de la idea del control) ytarnbien para quelos partidos uscn en sus campanas electorales is persona-hd~ldde cienos individuos como poslbles ]G. Bsto agrega a [a ya senaladatendencla h'Kia un mayor rnul t ipa.nidismo en e l Congreso.

2.B. [, 1 remocicn Goog.:resi on,d seg (m . esra in troducida en L a Constitu-ci6n es simplemente destructiva"; esto es, no hay necesldad de; acordar un!1l,l{;!V()JG.St:rft suficiente que los parridos de 1


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p:()sro~ 2, Lasrelactones Prcsidente-Congreso .....

1 1 . . . Poder iEjecutivo (como un todo .csro es, Presidenre y jG)- materia l egss la t rva . aumento de la influencia ..- en 10 no legislative: disminudon,Rtesu.ID.tado: igtl al queel nntt:'nof (resultado 1a)Sf 10 .Iegisbtivo es conslderado m as re ievanre que Je no ~eg~sbUvo.,eI1Tom: .l";'; el resultado es q~ le :e l Ejeollfivo aumeara su poder (resultado lb)2. PH~s.~dentesobmeme)2a, w i el rode!" Eje.Ci , l th lO es, de heche, igual J. Presideare (escenaric de

minima), los Presidentes gozar.anigu;Ji] (la) 0 DJ;tS(lb) poder que antes ..2b.: s i el Presidenre y a no equlva le mas a P od er E jecuu:vo (escenario de

m{h::ima), enionces:- el Presidente rendr{~rnenos poder, perc- d. Poder EjCli~ivo(como un todo) Wfficcem.cnrd (por la disciplina

partidaria, acoplada ,d M e chode que el Jere de Gab ine tc gozara de apoyo delCongreso, o por lomen.o.s de no-oposicion, aIo cual se suma el poder delPresidente como tal),

3.B.,Combin3ciones:Escenar io I (b m as 2 1 1 ) e l E je ( ;l .l !l 1 v :oy el Presio.en[ go zan de lm ism cpoder que antes,Escenario II (la mas 2.b)auroenm el poder del Ejen.rtivo perc cl!isminuye

el del Presideme;Escensrio In (lb .maS 2a)mu,bos, EjecuHvo '! f Presidente, aumenran

poJer;Escenario TV(lb fllas 2b)el del Eje.:m:rvo aumenta y el did Presidentesigue siendo el mismo,Deesre modo,- el Poder Ejecutivb en 1caso (Esc.;:muio 1) goza del mismo poder peroen 3 ca se s ([odo s lo s CiLfGS) aumenta.- elPresidente en doscasos (Escenarios 1y IV ) mantiene el mismo nivelde poder.en un caso 10 aumenra, GIl) y enel O~D dism ..mrye (II}Es decir, el poder del iejecutivQ' permanece igual 0 se :mcrementa,

tI1ie:n:mt$que las chances del Presideares son mas varisdas. Sles verdad-quee 1 1 1 el fururoel sistema insritucional argentine operara mas ceres del "eseenariode m;ixima", la tendeneia gener ..d es mas I)OOer l)af'a ell.Podl~EJecwtiv()como un todo, con me-nos pode~atPrcsMente c.omot:d. E! . iW es, ,e ] poder

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Guillermo Mo~ineni

presidencia] podr::i resultar reducldo rem probablemente en paralelo con unaurnento del poder del Eiecuuvo (Presidente mas JG).

D~~;-;'Lamancra observaremos un Congr-eso menus ~trans.f()"rma-001' ' ' ' y mas "ru'e..ila.".

Buena, porque ex iste la Iuerte jmprcsi6n die que la cease ponti caargenii 0

las relaciones presidente-congreso en argentina '83-'95 - guillermo molinelli

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