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48 QDL44 · Cuadernos de Derecho Local Fundación Democracia y Gobierno Local

Las relaciones interadministrativas

en la nueva Ley de régimen jurídico del

sector público1

marc ViLaLta reixachProfesor lector de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

1. Introducción 2. Ámbito de aplicación de la LRJSP y principios generales de las relaciones

interadministrativas

2.1. Principio de colaboración 2.2. Principio de cooperación 2.3. Principio de coordinación

3. Las técnicas de cooperación 3.1. Técnicas orgánicas de cooperación

3.1.1. Órganos de cooperación3.1.2. Conferencia de Presidentes3.1.3. Las conferencias sectoriales3.1.4. Comisiones bilaterales de cooperación3.1.5. Comisiones territoriales de coordinación

3.2. Técnicas funcionales de cooperación. En particular, los convenios administrativos3.2.1. El concepto legal de convenios administrativos3.2.2. Régimen jurídico de los convenios administrativos

4. A modo de conclusión

Resumen

ElpresentetrabajotieneporobjetoanalizarlaregulacióndelasrelacionesinteradministrativasprevistaenlanuevaLey40/2015,de1deoctubre,

Artículo recibido el 23/05/2017; aceptado el 05/07/2017.1. Este trabajo se enmarca en el Proyecto de investigación DER2015-65148-C2-2-P,

coneltítuloNuevas formas de administración en la colaboración público-privada: BIDS y ECAS, delqueesinvestigadorprincipalelDr.AlfredoGaLán GaLán.

49ISSN: 1696-0955, junio de 2017, págs. 48-82

Las reLaciones interadministrativas en La nueva Ley de réGimen jurídico deL sector púbLico

de Régimen Jurídico del Sector Público. En este sentido, se estudia,enprimer lugar, ladefiniciónde losdiferentesprincipiosgeneralesderelaciónentre lasdiferentesAdministracionesPúblicasprevistapor laLey;parapasar,seguidamente,aexaminarconmásdetallelasprincipalesnovedades introducidas por la LRJSP en relación con las diferentestécnicas,tantoorgánicascomofuncionales,parallevaracabocadaunodedichosprincipios.

Palabras clave: relaciones interadministrativas; convenios; colaboración; cooperación.

The inter-administrative relations in the new Law on the Public Sector

Abstract

This paper aims to analyse the regulation of inter-administrative relations under the new Law 40/2015, of 1 October, on the Public Sector. In this regard, it studies first the definition of the various general principles of inter-administrative relations prescribed by the Law; to subsequently review in more detail the major innovations introduced by Law 40/2015 in relation to different techniques, both organic and functional, to carry out each of the principles.

Keywords: inter-administrative relations; inter-administrative agreements;collaboration;cooperation.

1Introducción

Aunque,comotempranamentehasubrayadoladoctrina,lasnuevasleyesre-guladoras del régimen jurídico del sector público y del procedimiento ad-ministrativocomún,aprobadasenelmesdeoctubrede2015,presentanunescasoalcanceinnovador2,lociertoesquelaLey40/2015,de1deoctubre,

2. Enestesentido,yaunrefiriéndosealosproyectosdeley,Santamaría PaStorafirmabaqueestosnopasaríanprecisamentealahistoria,“portratarsedeoperacionesnormativasderefundiciónlegislativamaterial,condiversasreformasmicroquenoafectanconintensidadaningunadelasinstitucionescapitalesdelostemasqueabordan”.Santamaría PaStor, J. a., “LosproyectosdeleydelprocedimientoadministrativodelasAdministracionesPúblicasy

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marc viLaLta reixach

deRégimenJurídicodelSectorPúblico(enadelante,LRJSP),síquesehaocupadoderegularampliamenteunaspectoque,hastaahora,habíaquedadoparcialmentedesatendido:lasrelacionesentrelasdiferentesAdministracio-nesPúblicas.

Enefecto,apesarde laenorme importanciaque tienen las relacionesentrelosdistintosnivelesdeGobiernoyAdministraciónennuestromodelodeorganizaciónterritorial,laregulacióndelasrelacionesinteradministrativasprevistaenlaLey30/1992,de26denoviembre,deRégimenJurídicodelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún(enadelante, LRJPAC), ha sido calificada habitualmente de parca y fragmen-taria3.No soloporque se circunscribeúnicamente a las relaciones entre elEstadoylascomunidadesautónomas–remitiendolaregulacióndelasrela-cionesentreestasylosenteslocalesaloprevistoenlaLey7/1985,de2deabril,ReguladoradelasBasesdelRégimenLocal(enadelante,LBRL)–,sinotambiénporqueselimitaapreveralgunosinstrumentosofórmulasgeneralesde colaboración entreAdministraciones, pero sin establecer realmente unaregulaciónsustantivadecadaunodeellos.

Enestecontexto,ycomoseñalaexpresamentesuPreámbulo,unodelosobjetivosdelaLRJSPhasidoestablecerunrégimencompletodelasrelacio-nesentre lasdistintasAdministracionesPúblicas.Paraello,comoveremosacontinuación,ensuTítuloIII–“Relaciones interadministrativas”–laLeyreguladeformasistemáticanosololosprincipiosquerigendichasrelacio-nes,sinotambiénlosconcretosinstrumentosmedianteloscualessearticulandichosprincipios.

Esciertoque,comoapuntábamosanteriormente,enestamaterialare-gulaciónde laLRJSPnoresulta tampocoabsolutamentenovedosauorigi-nal,sinoque,principalmente,suponeundesarrollodenormaseinstitucioneshoyyavigentes(especialmentedelasmencionadasLRJPACyLBRL)4.Sin

derégimenjurídicodelsectorpúblico:unaprimeraevaluación”,Documentación Adminis-trativa,núm.2,2015,p.15.3. SobrelaregulacióndelasrelacionesinteradministrativasenlaLRJPACpodemosci-

tar,entremuchosotros,mauri maJóS, J.,“AdministracionesPúblicas,susrelacionesylosórganos administrativos”, entornoS maS, J. (coord.),Administración Pública y procedi-miento administrativo. Comentarios a la Ley 30/1992,Bosch,Barcelona,1994,pp.79-108;aLbertí roVira, e.,“RelacionesentrelasAdministracionesPúblicas”,enLeGuina ViLLa, J. y Sánchez morón, m.(dirs.),La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,Tecnos,Madrid,1993,pp.41-70;oFernández montaLVo, r., Relaciones interadministrativas de colaboración y cooperación, MarcialPons–DiputacióndeBarcelona,Madrid,2000,in totum.4. Nuevamente,compartimoslaopinióndeSantamaría PaStor, J. a.,“Losproyectosde

leydelprocedimientoadministrativodelasAdministracionesPúblicasyderégimenjurídicodelsectorpúblico:unaprimeraevaluación”,op. cit.,p.4.



embargo,nodebemostampocomenospreciarlaimportanciadelanuevare-gulación,porcuantosuponeunpasomásenelestablecimiento,concarácterbásico,deunmodelogeneralde relaciones interadministrativasennuestroordenamientojurídico.

Entodocaso,yantesdeavanzarenelestudiodetodasestascuestiones,debemosadvertirallectorquenosresultaríaciertamentecomplejoexponerdeformaexhaustiva,enlaspáginasquesiguenacontinuación,elcompletosistemaderelacionesentreAdministracionesPúblicasprevistoporlaLRJSP.Esporelloqueparapodervalorar,siquierasuperficialmente,susprincipalesnovedades, y examinar algunos de los problemas que plantea, dividiremos nuestraexposiciónendosgrandesapartados:enprimerlugar,haremosrefe-renciaasuámbitodeaplicaciónyalosprincipiosgeneralesdelasrelacio-nesinteradministrativas,y,ensegundolugar,examinaremoslastécnicasdecooperaciónprevistasenlaLey,prestandoespecialatenciónalosconveniosadministrativos,que,comosehaapuntadoenmuchasocasiones,constituyenactualmenteelinstrumentoporexcelenciaatravésdelcualsearticulanlasrelacionesdecolaboraciónentrelasdistintasAdministracionesPúblicas5.

2Ámbito de aplicación de la LRJSP y principios

generales de las relaciones interadministrativas

UnodelosobjetivosespecíficosdelaLRJSPconsisteenestablecerunare-gulaciónintegraldelasrelacionesinteradministrativas,queseaaplicableportodaslasAdministracionesPúblicas.Enconsecuencia,podemosafirmarqueelámbitodeaplicacióndelanuevaLeyenestamateriaessensiblementemásamplioqueelprevistoanteriormenteporlaLRJPAC,porcuantoseaplicaránosolopor lasAdministracionesestatalyautonómicas–comoveníasuce-diendohastaahora–6,sinotambiénenloquealasrelacionesdeestasconlasentidadesqueintegranlaAdministraciónlocalserefiere.

Estecarácterdenormacomún–paraelconjuntodelasAdministracionesPúblicasespañolas–delsistemaderelacionesinteradministrativasprevistoenlanuevaLey,seplasmaclaramentenosoloenladelimitacióndesuámbitosubjetivo(art.2LRJSP),sinotambién,sobretodo,enelartículo140.2dela

5. Enestesentido,yentremuchosotros,rodríGuez de SantiaGo, J. m.ª, Los convenios entre Administraciones Públicas,MarcialPons,Madrid,1997,p.19;omartín huerta, P., Los convenios interadministrativos,InstitutoNacionaldeAdministraciónPública,Madrid,2000,pp.24-27.6. Cfr.art.9LRJPAC.



LRJSP,queprevéelcaráctermeramentesupletoriodelaLBRLpararegularlas relaciones de laAdministraciónGeneral del Estado y de lasAdminis-tracionesde las comunidadesautónomascon las entidadesque integran laAdministraciónlocal.

Ennuestraopinión,elhechoderegularenunsolotextonormativolosprincipiosgeneralesyloselementoscomunesalosdiferentesinstrumentosotécnicasderelaciónentreAdministracionesPúblicaspuederesultarplena-mentejustificado,porque,deestemodo,sedauntratamientounitarioaunmismo objeto normativo. No obstante, ello puede plantearnos también algu-nosinterrogantes,porejemplo,alahoradeanalizarlarelaciónentrelanor-mativageneralprevistaenlaLRJSPylanormativaespecíficaprevistaenelámbitolocal.Másadelantevolveremossobreello.

Máscuestionable,quizá,podríaserelgradodedetalleconqueellegis-ladorbásicoestatalhareguladoalgunosaspectosdeestamateria.Eselcaso,porejemplo,delrégimenjurídicodelosconveniosadministrativos,enelqueseconcretanmuydetalladamentecuestionesque,aunquerelevantes,resultanpocotrascendentesdecaraalaconfiguracióndeunverdaderosistemageneralderelacionesinteradministrativas.Enestesentido,debemosrecordarqueelca-rácterbásicodelaLey40/2015,de1deoctubre–dictadaalamparo,entreotrostítuloscompetenciales,delartículo149.1.18delaConstitución–,noexcluyelafacultaddellegisladorautonómicopararealizaruntratamientocomúndelasrelacionesentre laAdministraciónautonómicay los entes locales, así comodeaquellasquepuedanentablarlosenteslocalesentresí,sinoque–comosedesprendedelaSentenciadelTribunalConstitucionalnúm.31/2010,de28dejunio(F.J.100)–únicamenteimponesurespetoalalegislaciónbásicaestatal7.

Almargendelasanteriorescuestionescompetenciales,paravalorarelalcancey contenidodel nuevoTítulo III de laLRJSP,podemos comenzarhaciendoreferenciaalosprincipiosgeneralesderelaciónentrelasdistintasAdministracionesPúblicasqueserecogenenelartículo140.1delaLRJSP,porcuantoenellosencontraremosalgunasdelasprimerasnovedadesdelaLRJSPenestamateria.Así,aunqueesciertoquedichopreceptopartedeunesquemaconceptualsimilaralprevistoenlosartículos3.2y4delaLRJPAC,

7. En este sentido, por ejemplo, Gracia retortiLLo, r. y ViLaLta reixach, m., “Lasrelaciones interadministrativasde lasAdministracionesPúblicasdeCataluña”, entornoS maS, J.(coord.),Comentarios a la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña,Iustel,Madrid,2011,p.674;oVeLaSco cabaLLero, F.,“RégimenlocalyestatutosdeautonomíatraslaSTC31/2010sobreelEstatutocatalán”,encoScuLLueLa montaner, L. y carboneLL PorraS, e.(dirs.),Reforma estatutaria y régimen local,Civitas–ThompsonReuters–MinisteriodeCienciaeInnova-ción,Madrid,2011,pp.106-107.



laenumeracióndelosprincipiosgeneralesquerigenlasrelacionesinterad-ministrativas no debe verse como unamera reproducción de la normativaanterior.Másbienalcontrario.

Enprimerlugar,entendemosquelaregulacióndelartículo140.1delaLRJSPresultamáscompletaysistemáticaquelaanterior.Nosoloporque,adiferenciadelanteriorartículo4delaLRJPAC,seidentificanmásclaramen-tecuálessondichosprincipiosrelacionales,sinoporque,además,juntoconprincipiostradicionalesdenuestroderechoadministrativo–comoelprincipiodelealtadinstitucional,elprincipiodecolaboraciónoelprincipiodecoor-dinación–, el artículo140.1de laLRJSPañadeotrosprincipiosque,hastaahora,nohabíansidoexpresamenteprevistoslegalmenteenesteámbitocon-creto–como,porejemplo,elprincipioderesponsabilidaddecadaAdminis-traciónenelcumplimientodesusobligacionesycompromisos,elprincipiode igualdadenelejerciciode losderechosde todos losciudadanosensusrelacionesconlasdiferentesAdministracionesoelprincipiodesolidaridadinterterritorial–.

Ahora bien, ello no obsta para que podamos seguir cuestionándonoscuáles realmente lautilidaddedichaenumeración.Yesque,comopuedeapreciarse,nosetratadeprincipiosdesconocidospornuestroordenamientojurídicooajenosalaactuacióndelaAdministraciónPúblicaenelmomentoactual.Dehecho,algunosdeellosseencuentranrecogidosexpresamenteenlaConstitución–eselcasodelosprincipiosdesolidaridad(arts.2y138CE),delaigualdaddetodoslosciudadanosenelejerciciodesusderechos(art.149.1.1CE)odeeficienciaenlautilizacióndelosrecursospúblicos(art.31.2CE)–,mientrasqueotros,deunauotramanera,hansidoelaboradosporlajurisprudenciaconstitucional–sirvacomomuestraelprincipiodecoopera-ciónoelprincipiodelealtadinstitucional–8. Al mismo tiempo, debemos tener tambiénmuypresenteque,comosehaafirmado,elmeroenunciadodeestosprincipiosnoaseguraautomáticamenteundeterminadocomportamientodelaAdministración,anoserquesearticulenmecanismosquegaranticeneficaz-mentesucumplimiento9.

Entodocaso,másalládesusimpleenumeración,elartículo140.1delaLRJSPdestacasobretodoporincorporartambiénunadefiniciónlegaldealgunos de dichos principios.Es decir, la nuevaLey no solo establece unlistadodecuálessonlosprincipiosrectoresdelasrelacionesinteradministra-

8. Atalefectopuedenverse,entremuchasotras,laSTC181/1982,de4demayo,olaSTC239/2002,de11dediciembre.9. Parada Vázquez, r., Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedi-

miento administrativo común (estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre),MarcialPons,2.ªedición,Madrid,1999,p.75.



tivas,sinoquetambiénintentaprecisarquédebemosentenderporcadaunode ellos.

Ennuestraopinión,esteesfuerzodefinitoriodelaLey–sinperjuiciodelasobservacionescríticasquerealizaremosacontinuación–resultameritorio,porcuantopuedecontribuiraclarificarlaimprecisiónterminológicayconceptualque,hastaahora,hasingularizadoestamateria.Yesque,aunqueesciertoquealgunosdeellossonprincipiostradicionalesdenuestraorganizaciónadminis-trativa,noloesmenosquesecaracterizanporunaltogradodeabstracción,demodoquenosiempreresultafácilidentificarsucontenido.Todavezque,comohadestacadoladoctrina,nuestroderechopositivoenmuchasocasionesloshautilizadodeformaindistinta,sinningúnrigorniconceptualización10.

Ahorabien,debemosapuntartambiénquelaregulacióndelaLRJSPenestepuntoresulta técnicamentemejorable.Yesque,mientrasquealgunossupuestos –como, por ejemplo, el principio de colaboración [art. 140.1 c)LRJSP]oelprincipiodecooperación[art.140.1d)LRJSP]–sedefinendeforma bastante detallada, otros –como el principio de lealtad institucional[art.140.1a)LRJSP]–nitansiquieracuentanconunmínimointentodede-limitarsucontenido.

Almismo tiempo,hayque tenermuypresentequeel artículo140delaLRJSPnorecoge todos losprincipiosgeneralesquerigen lasrelacionesinteradministrativas, sinoqueenel artículo3de laLRJSPseprevén tam-biénotrosprincipiosquelasdiferentesentidadespúblicasdeberánrespetarigualmenteensusrelaciones.Detodosellos,yaunquenopodemosentraraanalizarconmásdetallesucontenido,cabríadestacarelprincipioderelaciónelectrónicaentrelasdiferentesAdministracionesPúblicas,previstoenelartí-culo3.2delaLRJSP(ydesarrolladoenlosartículos155-158LRJSP)yqueestá llamadoa jugar,apartirdeahora,unpapelfundamentalen lagestióndiariadelaactividadadministrativa.

En todocaso,por loqueanuestraexposiciónse refiere,y teniendoencuentaquelaopcióndellegisladorbásicoestataldeprestarunamayoratenciónsolamentehaciaalgunosdelosprincipiosgeneralesderelaciónentreAdminis-tracionesPúblicaspareceserunadecisiónconsciente11,centraremostambién

10. En este sentido se expresan, por ejemplo, menéndez rexach, á., “Lacooperación,¿unconceptojurídico?”,Documentación administrativa,núm.240,1994,pp.11-13;moreLL ocaña, L.,“Unateoríadelacooperación”,Documentación administrativa,núm.240,1994,pp.51-52;oFernández montaLVo, r., Relaciones interadministrativas de colaboración y cooperación, op. cit.,pp.21-30.11. AsíparecedesprendersedelApartadoVIdelPreámbulode laLRJSP,enelque se

destacaexpresamenteelhechodequeelnuevoTítuloIIIdelaLRJSPseocupadedefinirydiferenciar“dosprincipiosclavedelasrelacionesentreAdministraciones:lacooperación[…]ylacoordinación[…]”.



nuestraatenciónenaquellosprincipiosque,sindudaalguna,constituyenlospilarescentralesdelasrelacionesinteradministrativasyque,enconsecuencia,encuentranunmayordesarrolloenlaLey:estoes,elprincipiodecolaboración,elprincipiodecooperacióny,porúltimo,elprincipiodecoordinación.

2.1Principio de colaboración

LanuevaLRJSPprevé,comounodelosprincipiosquedebenregirlasrela-cionesentrelasdiferentesAdministracionesPúblicas,lacolaboración,enten-didacomo“eldeberdeactuarconelrestodeAdministracionesPúblicasparaellogrodefinescomunes”[art.140.1c)LRJSP].Deestemodo,laLRJSPparece configurar la colaboración como un principio general de actuacióndelasAdministracionesPúblicas,cuyafinalidadesencialseríareconducirladiversidaddelaactividadadministrativaaunfincomún:laconsecucióndeunos mismos objetivos de interés general.

Másalládesuconcretadenominación–colaboración–,laconfiguracióndedichoprincipionoresultaenabsolutonovedosa,porcuantoladoctrinaylajurisprudenciahabíanvenidoyahaciendoreferencia–aunque,esosí,sinacuerdoencuantoalaterminologíautilizada–alaexistenciadeunprincipiogeneral, implícitoen lapropiaformadeorganización territorialdelEstado(STC12/1984,de4demayo,F.J.14),que,entérminosgenerales,setraduci-ríaenundeberdetodaslasAdministracionesPúblicasdeactuarcomopartedeuncomplejoarticuladodepoderespúblicos,quedebegarantizarlacohe-renciayeficaciadelsistema,evitandotodaactuacióncontradictoria12.

Quizálaprincipalnovedad,porloquealadefinicióndelprincipiodecolaboraciónserefiere,podamosencontrarlaenelartículo141delaLRJSP,queseocupadeprecisardeformasistemáticaelcontenidoconcretodeestedeberabstracto.Así,seimponenalasdiferentesAdministracionesPúblicasunconjuntodeobligacionesespecíficas.Estaspuedentenertantouncaráctermeramente negativo, dirigidas a no obstaculizar el ejercicio de competen-ciasajenas–porejemplo, eldeberde respetar el ejercicio legítimopor lasotrasAdministracionesdesuscompetencias,odeponderar,enelejerciciode

12. Sobreelsignificadodelprincipiodecolaboraciónpodemoscitar,entreotrosmuchos,PareJo aLFonSo, L.,“Notasparaunaconstruccióndogmáticade las relaciones interadmi-nistrativas”,Revista de Administración Pública,núm.174,2007,pp.161-191;carbaLLeira riVera, m.ª t., “LacooperacióninteradministrativaenlaLBRL”,Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA),núm.257,1993,pp.45-75,omoreLL ocaña, L.,“Unateoríadelacooperación”,op. cit.,pp.51-70.



lascompetenciaspropias,latotalidaddelosinteresespúblicosimplicados–,comouncarácterpositivo,deauxilioalasrestantesAdministracionesPúbli-casenelejerciciodesuscompetencias–sirvacomoejemplolaobligacióndefacilitaralasotrasAdministracionesPúblicaslainformaciónqueprecisenso-brelaactividadquedesarrollenenelejerciciodesuspropiascompetencias,olaprestacióndelaasistenciaquelasotrasAdministracionespudieransolicitarparaeleficazejerciciodesuscompetencias–13.

Ciertamente,noresultatampocofácildeterminara priorielsentidocon-cretodetodasestasobligaciones.Sinembargo,conelloseevidenciaquelacolaboraciónadministrativanoesunmeroprincipiointerpretativo,sinoquepuedeproyectarseinclusoconunciertocarácterimpositivo,condicionandoelejerciciode laspropiascompetencias.Asícreemosquedebeentenderseelartículo141.1delaLRJSP,queseexpresadeformaimperativa–“lasAd-ministracionesPúblicasdeberán[…]”–;mientrasqueelartículo141.2delaLRJSPprevéque la asistencia y colaboración requerida solo podrá negar-secuandoelorganismooentidaddelquesesolicitanoestéfacultadoparaprestarla,nodispongademediossuficientesparaelloocuando,dehacerlo,causaraunperjuiciogravealosinteresescuyatutelatieneencomendada;ocuandolainformaciónrequeridatengacarácterconfidencialoreservado.Enestossupuestos,lanegativaaprestardichaasistenciadeberíasermotivadaycomunicadaalaAdministraciónsolicitante.

Finalmente,elartículo142delaLRJSPestableceunlistadonoexhaustivodetécnicasmediantelascualeslasdiferentesAdministracionesPúblicaspuedenhacerefectivaslasobligacionesconcretasderivadasdeldeberdecolaboración:porejemplo,el suministrode información, laasistenciaen la realizacióndetareasajenas,etc.Aunquenopodemosprofundizarmuchomásenellas,síquenosgustaríadestacarbrevemente,porsuimportanciapráctica,laposibilidaddecrearsistemasintegradosdeinformaciónadministrativa[art.142b)LRJSP].

Nuevamente,creemosqueestanoestampocounainvenciónoriginaldelaLRJSP14.Noobstante,conlaapuestadelasnuevasleyesadministrativaspor la utilización demedios electrónicos, creemos que dichos sistemas deinformaciónpuedendesempeñarapartirdeahoraunpapelfundamental15.Y

13. Téngaseencuentaquedichasobligacionesnosontampoconovedosasensímismas,puestomancomoreferenciaaquelloyaprevistoanteriormenteenelartículo4.1delaLRJPAC.14. Sinirmáslejos,elartículo43delaLey11/2007,de22dejunio,deaccesoelectrónico

delosciudadanosalosserviciospúblicos,regulabalareddecomunicacionesentrelasAd-ministracionesPúblicasespañolas.15. Recientemente,hapuestotambiénderelievelaimportanciadelagestiónypuestaen

comúndelainformaciónadministrativaelCódigoReNUALdeprocedimientoadministrati-vodelaUEelaboradoporungrupodeexpertosacadémicos.Atalefecto,mir PuiGPeLat, o. et alii, Código ReNUAL de procedimiento administrativo de la UE,INAP,Madrid,2015.



esque,ennuestraopinión,unadelasmejoresmanerasdefacilitarlarelaciónentrelasdiferentesAdministracionesenelejerciciodesuscompetenciasse-ríamedianteelestablecimientodemecanismosquepermitanalasdistintasentidadespúblicasdisponerdedatosactualizados,completosypermanentesreferentesalosdiferentesámbitosdeactividadadministrativaentodoelte-rritorionacional.Ahorabien,laimplementacióndedichossistemasexigirápreviamente el desarrollodenormasy criteriosquepermitan realmente lainteroperabilidaddelasdiferentesAdministracionesPúblicas,guardandolasdebidasgarantíasdeseguridad,integridadyprivacidad.

Paraconcluiresteapartado,simplementeplantearnosunaúltimapregun-ta:siconlanuevaLeydecimosqueelprincipiode colaboraciónseconfiguracomoundebergeneraldeactuacióndelquesedesprendenobligacionescon-cretasparalasdiferentesentidadespúblicas,entonces¿enquésediferenciadelprincipiodelealtad institucionalprevistoigualmenteenelartículo140.1a)delaLRJSP?

Enefecto,lanuevaLeyregulacomoelementosseparadosdosprincipiosque,hastaahora,teníanuncontenidomuysimilarocoincidente,porcuantoelTribunalConstitucionalynuestradoctrina,alahoradedefinirelprincipiodecolaboraciónimplícitoennuestraformadeorganizaciónterritorial,hanve-nidoacudiendoreiteradamentealaideadelealtadinstitucional16.¿Debemosentenderque,apartirdeahora,setratadedosprincipiosjurídicamentedis-tintos?Entalcaso,¿cuálseríaelcontenidoconcretodelprincipiodelealtadinstitucionalprevistoenelartículo140.1a)delaLRJSP?Laverdadesquenoresultanadafácilresponderaestapregunta.Muchomenoscuando,comocriticábamosanteriormente,laLRJSPnonosofrecelamásmínimadefinicióndeesteprincipio.

2.2Principio de cooperación

Juntoconelprincipiodecolaboración,laLRJSPprevétambiéncomootrodelosprincipiosgeneralesquedebenregirlasrelacionesentrelasdiferentesAd-ministracionesPúblicaslacooperación.Enestecaso,elartículo140.1d)delaLRJSPnosladefinecomoaquellossupuestosenquedosomásAdminis-

16. Enestesentido,entreotras,podemoscitarlaSTC109/2011,de22dejunio,F.J.5,laSTC239/2012,de11dediciembre,F.J.11,olaSTC64/1990,de5deabril,F.J.7.Igual-mente,sobreelprincipiodelealtadinstitucionalsirvacomoreferencialaremisiónaaLbertí roVira, e.,“RelacionesentrelasAdministracionesPúblicas”,op. cit.,pp.42-48.



tracionesPúblicas,demaneravoluntariayenejerciciodesuscompetencias,asumencompromisosespecíficosenarasdeunaaccióncomún.

Comoapuntábamosantes, tradicionalmente ladistinciónentrecolabo-raciónycooperaciónharesultadouna tareamuycompleja.Nosolopor ladificultaddedeterminarjurídicamentesussignificados,sinotambiénporlaimprecisiónconlaquenuestroordenamientojurídicoavecesutilizadichosconceptos.Deahíquevolvamosainsistirenque,sinperjuiciodeloqueaña-diremosacontinuación,latareadedefinirlegalmenteelcontenidodedichosprincipiosrelacionalesdebaconsiderarsecomopositiva.

Porloqueserefierealprincipiodecooperación,sileemosconatenciónelartículo140.1d)delaLRJSP,podríamosllegaralaconclusióndequeyanonosreferimosaundebergeneraldeactuacióndelasdiferentesAdminis-tracionesPúblicasparahacerposible–onoobstaculizar–elcumplimientodecompetenciasajenas,sinoauntipoconcretoderelacionesinteradministrati-vas,enelquelasobligacionesasumidasporlaspartesderivaríandelacuerdovoluntario entre ellas.

Enefecto,enlasrelacionesdecooperaciónsonlaspropiasentidadespú-blicasinteresadaslasquedecidenvoluntariamenteactuardeformaconjunta –asumiendo“compromisosespecíficos”(art.143.2LRJSP)–paralaobten-cióndeunresultadodeinteréscomún.Demodoquepodríamosconsiderarquelacooperaciónsecaracterizaríapordosnotasdefinitorias:lareciprocidady la voluntariedad17.

Reciprocidad en el sentido de que la cooperación supone el ejercicioconjunto, y en posición de igualdad, de las propias competencias. Por lotanto,lacooperaciónimplicanosoloquesonlasparteslasquelibrementeconstituyenydeterminanelcontenidodedicharelación,sino tambiénqueambasparticipanenlaobtencióndelresultadocomún.Mientrasquesuvo-luntariedadserefiereaquelaformalizacióndedichasrelaciones–talycomoexpresamenteprevé el artículo143.2de laLRJSP– requiere la aceptaciónexpresadelaspartesintervinientes.Enefecto,lacooperaciónnopuedeserconfiguradacomoundeber,sinoquesupondríaelnacimientodeunarelaciónjurídicadecaráctervoluntarioentredosentidadespúblicasdiferenciadasdecaraalaconsecucióndeunfincomún.

Sinembargo,conrespectoa lavoluntariedadcomonotacaracterísticadelasrelacionesdecooperación,debemoshaceraúndosprecisionesmás.Enprimerlugar,¿esposiblelaexistenciadeunacooperaciónforzosa?Esdecir,

17. En este sentido, PareJo aLFonSo, L.,“Notasparaunaconstruccióndogmáticadelasrelacionesinteradministrativas”,op. cit.,p.182,omenéndez rexach, á, “Lacooperación,¿unconceptojurídico?”,op. cit.,pp.40-44.



¿es posible que el ordenamiento jurídico o algunade las partes imponganobligatoriamentelacooperacióninteradministrativa?

Ennuestra opinión, en lamedida enque laLRJSPexige el consenti-miento–laaceptaciónexpresa(art.143.2LRJSP)–delasAdministracionesPúblicasafectadasparaformalizarunarelacióndecooperación,deberíamosresponder negativamente a esta pregunta. De manera que, a partir de ahora, lasAdministracionesintervinientesnoestaríanobligadasaprestardichaac-tividadcooperadora,sinoqueestadeberíaser,entodocaso,acordadaporlaspartes.

Otracosadistintaseríacuandolacooperaciónseatribuyedirectamenteporelordenamientocomounacompetenciaaunadeterminadaentidadpú-blica.Enestossupuestos,denominadosconvencionalmentedecooperación competencial,lospoderespúblicosquedaríanobligadosaejerceraccionesenprovechoyayudadeotrasentidades18.ApesardequeesverdadquedichacompetenciaimplicaríaquelaAdministracióncooperantedebadesplegarne-cesariamentetodoslosmedioseconómicos,personaleseinstrumentalesquerequieralaprestacióndedichacooperación,ellonoobstaparaquepodamosentenderquesuformalizaciónrequiere,entodocaso,delconsentimientodela otra parte.Y es que, en caso contrario,mediante técnicas cooperativas,seestaríalimitandoindirectamentesuautonomíayellibreejerciciodesuscompetencias.

Ensegundolugar,ysinperjuiciodeloanterior,destacartambiénquelavoluntariedadinherentealacooperaciónseextenderíanosoloaladecisióndeiniciaronolasrelaciones,oalafacultaddeconfigurarsucontenido,sinotambiénalaeleccióndesusmedios,esdecir,delconcretoinstrumentodelquequierenservirselaspartesparaentablarrelacionesentresí.Estesería,ennuestraopinión,elsentidodelartículo144.1delaLRJSP,que,alregularlasdistintas técnicasdecooperación,comienzaafirmandoque lasAdministra-cionesPúblicaspodrándarcumplimientoadichoprincipioatravésdeaque-llastécnicasque“estimenmásadecuadas”.

Apartirdeaquí,deformasimilaralaprevistaparaelprincipiodeco-laboración,elartículo144.1delaLRJSPestableceunlistadonoexhaustivode técnicasmediante lascualespoderdarcumplimientoadichoprincipio.Más adelante analizaremos con detalle algunos de estos instrumentos, por

18. Enestesentido,podemosmencionarelartículo36.1b)delaLBRL,queatribuyealasdiputacionesprovincialeslacompetenciade“cooperaciónjurídica,económicaytécnicaalosmunicipios”.Sobreestascuestiones,puedenverse,porejemplo,carbaLLeira riVera, m.ª t., “LacooperacióninteradministrativaenlaLBRL”,op. cit.,pp.58-60,oFernández montaL-Vo, r.,“LadoctrinadelTribunalConstitucionalylajurisprudenciadelTribunalSupremosobrelaprovincia”,Cuadernos de Derecho Local,núm.25,2011,pp.152-153.



lo que sirva en este momento apuntar simplemente que la Ley prevé tanto la posibilidaddeacudirafórmulasdecarácterorgánico–principalmente,lapar-ticipaciónenórganosdecooperación[art.144.1a)LRJSP]–comolaposibleutilizacióndefórmulasdecarácterfuncional–comopuedenserlaprestacióndemediosmateriales,técnicosopersonales[art.144.1d)LRJSP]olaemi-sióndeinformesnopreceptivos[art.144.1f)LRJSP],entreotras–.

2.3Principio de coordinación

Finalmente,podemosconcluiresterepasoalosprincipiosjurídicosque,se-gúnlaLRJSP,debenordenarlasrelacionesentrelasdiferentesAdministra-ciones Públicas, haciendo referencia al principio de coordinación. En estecaso,laLeynoslodefinecomoaquellossupuestosenqueunaadministraciónpública,ysingularmentelaAdministraciónGeneraldelEstado,tienelaobli-gacióndegarantizarlacoherenciadelasactuacionesdelasdiferentesAdmi-nistracionesPúblicasafectadasporunamismamateriaparalaconsecucióndeunresultadocomún,cuandoasílopreveanlaConstituciónyelrestodelordenamientojurídico[art.140.1e)LRJSP].

Comopuedeobservarse,separtedeunconceptomuyampliodecoor-dinaciónque,enrealidad,másqueunprincipiojurídicodeactuaciónparecedefinirsecomounobjetivooresultadoaconseguir:lagarantíaporpartedelaAdministraciónGeneraldelEstadouotrasAdministracionesdelacoherenciade lasactuacionesadministrativas19. Ahora bien, la duda que se nos puede planteares:¿cómopuedeconseguirseesteobjetivo?,¿quéimplicaestafun-cióndegarantía?,o¿cuálessonlastécnicasconcretasatravésdelascuales,ensucaso,laAdministraciónGeneraldelEstadopuedecoordinarlasactivi-dadesdelasdiferentesAdministracionesPúblicas?

Estaes,seguramente,unadelasprincipalescríticasquepuedeformular-sealaregulacióndelprincipiodecoordinaciónprevistaenlanuevaLRJSP.Sobretodocomparándolaconlaregulaciónmuchomásdetalladadelosprin-cipiosytécnicasdecolaboraciónycooperación.Enefecto,unavezmáslaleybásicaenmateriaderégimenjurídicodelasAdministracionesPúblicasharenunciadoalaposibilidaddedesarrollarlegalmenteelcontenidodeeste

19. Nótesequeladefinicióndelacoordinaciónprevistaenelartículo140.1e)delaLRJSPnoresultadeltodooriginal,sinoquetomanuevamentecomoreferencialaregulacióndelapotestaddecoordinarlaactividaddelaAdministraciónlocalprevistaenelartículo59.1delaLBRL.



principioorganizativofundamentalyfijarlosinstrumentosjurídicosapartirdeloscualessearticula.

Entodocaso,delaregulacióndelacoordinacióncomoprincipiodere-laciónentreAdministracionessíquepodríamosintentarextraeralgunaconse-cuencia.Enprimerlugar,talycomohadestacadoelTribunalConstitucionalenmuchasocasiones–porejemplo,en laSentencianúm.214/1989,de21dediciembre,F.J.20–,pareceríaquelacoordinaciónprevistaenelartículo140.1e)delaLRJSPdebesuponerunciertopoderdedireccióndelaentidadcoordinadorarespectodelasdemás,alefectodepoderasegurarlacoherenciadelaactuaciónadministrativa.Si,comoseafirmatradicionalmente,lacoor-dinaciónpersiguelaintegracióndeladiversidaddeAdministracionesPúbli-casenelconjuntodelsistema,evitandolascontradiccionesolasposiblesdis-funciones,estadebesuponerunciertocomponentedecisorioodeimposiciónunilateralque,consecuentemente,implicaríaunlímiteparaelejerciciodelascompetenciasporpartedelasentidadespúblicascoordinadas20.

¿Cuáleselalcancedeestepoderdedirecciónenlasrelacionesinteradmi-nistrativas?Ciertamente,creemosquelaLRJSPnonosaportamáselementosparapoderconcretarlo.Encualquiercaso,tomandocomoreferencialaJuris-prudenciadelTribunalConstitucionalenestamateria–porejemplo,enlaSen-tencianúm.27/1987,de27defebrero,F.J.6–,deberíamostenerpresentequelacoordinaciónnodebeconfundirseconlajerarquía,enlamedidaenquelosmediosylastécnicasdecoordinacióndebenrespetarunmargendelibrede-cisiónodiscrecionalidadenfavordelasAdministracionessujetasalamisma.

Igualmente,elartículo140.1e)delaLRJSPpermitiríadelimitarelmarcodeaplicacióndeesteprincipio,quevendríacondicionadoporvarioselementos.Enprimerlugarsufinalidad,que,comoprevédichoprecepto,nopuedeserotraquelaconsecucióndeunresultadocomúnpor laspartes.Ensegundolugar,elhechodeque,efectivamente,existandiferentesAdministracionesPúblicasafectadasporunamismamateriaquedebansercoordinadas.Y,finalmente,quedichapotestaddecoordinaciónvengaprevistaexpresamentepor“laConstitu-ciónyelrestodelordenamientojurídico”[art.140.1e)LRJSP,in fine].

Respectodeesteúltimopuntopodríamoscuestionarnoscuáleselalcancedeestapreviahabilitaciónnormativa.Normalmentesehaentendidoque,enla

20. Sobrelaconfiguraciónconstitucionaldelprincipiodecoordinaciónpodemoscitar,porejemplo,laSTC32/1983,de28deabril,F.J.2;laSTC109/1998,de21demayo,F.J.13,olaSTC103/2007,de18deenero,F.J.7.Enelámbitodoctrinal,entreotrosmuchos,podemoscitarSánchez morón, m.,“Lacoor-

dinación administrativa como concepto jurídico”, Documentación Administrativa, núm. 230-231,1992,pp.11-30,oGaLLeGo anabitarte, a., Conceptos y principios fundamentales del derecho de organización,MarcialPons,Madrid,2000,pp.142-143.



medidaenque lacoordinaciónpuedeafectaralplenoejerciciode lascompe-tenciasdeotrasAdministracionesPúblicas,exigeuntítulocompetencialprevioquejustifiquedichaintervención21.Asimismo,alconsiderarquelacoordinaciónpuedeafectaralalcancedelaautonomíalocalconstitucionalmentegarantizada,elTribunalConstitucional–porejemplo,enlaSentencianúm.27/1987,de27defebrero,FF.JJ.2y6–haafirmadotambiénquelacoordinacióndelEstadoylascomunidadesautónomassobrelosenteslocalessolamentepuedeproducirseenloscasosylascondicionesprevistosenunanormaconrangodeley22.

Enestesentido,unalecturaliteraldelartículo140.1e)delaLRJSPpo-dríallevarnosainterpretarque,segúnellegisladorbásicoestatal,laconcre-cióndedichastécnicascoordinadorasnonecesariamentedebecontenerseenunanormaconrangodeley,sinoquepodríaveniramparadaporel“restodelordenamientojurídico”.Sinembargo,sitenemosencuentaqueelTítuloIIIdelaLRJSPregulanosololasrelacionesentrelasdiferentesAdministracio-nesterritoriales,sinotambiénentreestasysusorganismosvinculadosode-pendientes,podríamosconsiderarquelaspotestadesdecoordinacióndeunaadministraciónterritorialsobresusentidadesinstrumentalespuedensermásintensas, pudiéndose asignar mediante normas reglamentarias23.

Finalmente,yparaterminaresteapartado,debemoshacerunaúltimaob-servación.Yesque,adiferenciadeloquedecíamosanteriormenterespectode losprincipiosdecolaboraciónycooperación, laLRJSPprestaunamuyescasaatenciónalastécnicasolosinstrumentosdecoordinación.Enefecto,lanuevaLeynoprevéun listadoprecisoysistemáticode losmecanismosconcretos a travésde los cualeshacer efectivoesteprincipio, sinoque laspocasreferenciasalastécnicasdecoordinaciónseencuentrandispersasportodoelTítuloIIIdelaLRJSP.Dehecho,adiferenciadelanteriorartículo7delaLRJPAC,lanuevaLRJSPnitansiquieraregulalatécnicadecoordinaciónporexcelencia,losplanesoprogramasconjuntos.

Esciertoque,enrealidad,noexistentécnicaspurasdecoordinación,yaqueestapuedellevarseacabomediantemecanismosmuydiversos(comolaplanificación,laimposicióndedebereslegales,…).Aunasí,si,comoseafir-

21. Serefierenexpresamentealapreviahabilitacióncompetencialynormativaquerequie-reelprincipiodecoordinación,entreotras,laSTC214/1989,de21dediciembre,F.J.20,olaSTC40/1998,de19defebrero,F.J.52.22. Cfr.artículo59.1LBRL:“AfindeasegurarlacoherenciadelaactuacióndelasAdmi-

nistracionesPúblicas[…]lasleyesdelEstadoylasdelascomunidadesautónomas,regula-dorasdelosdistintossectoresdelaacciónpública,podránatribuiralGobiernodelanación,oalConsejodeGobierno,lafacultaddecoordinarlaactividaddelaAdministraciónlocaly,enespecial,delasdiputacionesprovincialesenelejerciciodesuscompetencias”.23. En este mismo sentido se expresa también Sánchez morón, m., “La coordinación

administrativacomoconceptojurídico”,Documentación Administrativa, op. cit.,p.23.



maenelPreámbulodelaLey,unadesusfinalidadeseraestablecerunrégi-mencompletodelasrelacionesinteradministrativasyregular“losdiferentesórganosyformasdecooperarycoordinar”(ApartadoVI),hubierasidoprefe-ribleunamínimareferenciatambiénalasdistintasfórmulasdecoordinación.

Igualmente, debemosponer de relieveque, a diferencia, por ejemplo,deloqueocurreenelartículo59delaLBRL,laLRJSPnoaludeexpresa-mentealcaráctersubsidiariodelacoordinaciónrespectodelastécnicasdecooperación.Sinembargo,entendemosque,dadosucarácterlimitativodelejerciciodelascompetencias,lacoordinaciónentreAdministracionesPúbli-cassolamenteprocederíacuandonoseaposiblealcanzarlacoherenciadelaactuaciónadministrativamedianteotrastécnicascooperativas.Enestesen-tido,merecelapenadestacarqueelTribunalSupremo–enlaSentenciade11dejuliode2000(núm.rec.1556/1997)–haafirmadoexpresamentequelacoordinaciónobligatoria“hadeteneruncaráctersubsidiariorespectodefórmulasdecolaboraciónvoluntarias”(F.J.5)24.

3Las técnicas de cooperación

AlmargendelosprincipiosgeneralesderelaciónentreAdministracionesPú-blicas,laLRJSPserefieretambiéndeformasistemáticaalastécnicasapartirde las cualeshacer efectivos losprincipiosde cooperacióny colaboraciónprevistosennuestroordenamientojurídico.Enestepunto,hayquedestacarque,porloqueserefierealastécnicas de colaboración, la Ley se limita prin-cipalmenteaestablecerunaenumeraciónabiertadedichastécnicas,perosindesarrollarespecíficamentesurégimenjurídico(art.143LRJSP).Encambio,laLRJSPsíqueprestaunaespecialatenciónalastécnicas de cooperación, especialmenteenloqueserefierealaregulaciónotipificación de determina-dosinstrumentosorgánicosdecooperación(art.144-153LRJSP).

Es por ello que, al efecto de destacar las principales novedades de laLRJSP,enlaspáginasquesiguenacontinuacióncentraremosnuestraaten-ciónsolamenteenlastécnicasdecooperación;ocupándonos,enprimerlugar,delastécnicasdecarácterorgánico,parapasarseguidamenteaanalizarlasquepodríamosdenominartécnicasdecarácterfuncional.

24. ElTribunalConstitucional,aunquenodeformaexpresa,sehareferidotambiénaestecaráctersubsidiariodelasmedidascoordinadoras,cuandolosmecanismosdecooperaciónresultanineficientes.Véase,porejemplo,laSTCnúm.8/2016,de1deenero,F.J.3.



3.1Técnicas orgánicas de cooperación

Dentrodelcapítulodedicadoalasrelacionesdecooperación,laLRJSPdedi-caunasecciónaregularlastécnicas orgánicas de cooperación(art.145-154LRJSP).Bajoestadenominaciónseenmarcandistintosinstrumentosdecoope-raciónquetienenencomúnelhechodedesarrollarseatravésdelaintegraciónyparticipacióndelasdiferentesAdministracionesPúblicasenunaestructuraorgánicaconcreta,creadaatalefecto.Yesque,comoveremosacontinuación,todasellassuponenlacreacióndeunnuevoórganoadministrativo.

Detodosmodos,debemostenerpresentequeestosnosonlosúnicosme-canismosdecooperaciónorgánicaprevistosenlanuevaLey.Así,porejemplo,elartículo144.1delaLRJSPrecogetambiéncomotécnicasdecooperación,sinadjetivoalguno,laposibleparticipacióndelasAdministracionesenórganosconsultivosoenorganismospúblicosoentidadesdependientesovinculadasaotraAdministracióndiferente.O,entérminosparecidos,dentrodeestasconcre-tastécnicasorgánicasdecooperaciónprevistasenelTítuloIIIdelaLeynoseincluyentampocolosconsorcios–cuyaregulaciónbásicaseencuentraahoraenelTítuloII(Organizaciónyfuncionamientodelsectorpúblicoinstitucional);enconcreto,enlosartículos118-127delaLRJSP–,sibiennadiedudadequehoyendíasonunodelosprincipalesinstrumentosatravésdeloscualessearticulalacooperacióninteradministrativa,especialmenteenelámbitolocal.

Porello,debemosentenderque,almargendelastécnicasorgánicastipifica-dasexpresamenteenlaLRJSP,lasAdministracionesPúblicaspodríanencontrarotrasvíasorgánicasatravésdelascualesarticularlacooperaciónentreellas.

Desde esta perspectiva, siguiendo el orden de atención que laLRJSPdedicaacadaunodeestosinstrumentos,pasaremosaanalizarlosindividual-mente, si bien, ante la imposibilidad de realizar un análisis detallado y en profundidaddetodosellos,noslimitaremosahaceralgunareferenciaalosqueconsideramossusaspectosmásrelevantes.

3.1.1Órganos de cooperación

Enprimer lugar, laLRJSP regula la posibilidadde constituir órganosdecooperaciónentrediferentesAdministracionesPúblicas,yaseanestosdecarácterbilateralomultilateral,odeámbitogeneralosectorial.Estosórga-nosdecooperación,comosabemos,noconstituyenunanovedadennuestroordenamientojurídico,sinoquesonunarealidadplenamenteasentada,espe-



cialmenteenelámbitolocal,dondeseconfigurancomoforosdeencuentroodeliberaciónentrerepresentantesdediferentesAdministracionessobreasun-tosdeinteréscomún.

Unade lasdudasque tradicionalmente sehanvenidoplanteando res-pectodeestosórganoseslarelativaaltiponormativoqueserequiereparasuconstitución.Enestesentido,aunqueelartículo145delaLRJSPnolomen-ciona,podríamosentenderqueessuficienteconunanormareglamentaria.Yes que en estos supuestos, a pesar de lo previsto en algunos ordenamientos au-tonómicos25,laexigenciadeunanormaderangolegalparasucreaciónpuedepareceralgoexagerada,porcuanto,comohaseñaladoelTribunalConstitu-cionalenlaSentencianúm.331/1993,de12denoviembrede1993,larigidezqueesconsustancialalaleysecompadecemalconlafinalidaddeflexibilizaryprevenirdisfuncionesderivadasdelpropiosistemadedistribucióndecom-petenciasquepersiguenestosórganos(F.J.5)26.

Entodocaso,elartículo145.3delaLRJSP,enlossupuestosenquepar-ticipelaAdministraciónGeneraldelEstado,añadequelaválidaconstitucióndeestosórganosdecooperaciónexigirá,además,lainscripciónenelnuevoRegistroelectrónicoestataldeÓrganoseInstrumentosdeCooperación.Deestemodo,laLeyapuestapordarmáximapublicidadydifusiónalacreacióndedichosórganos,todavezqueenlaDisposiciónadicionalséptima–regu-ladoradelmencionadoRegistroestatal–seintroduceunagarantíadesuvi-genciayfuncionamiento,alpreverquelosórganosdecooperaciónquenosehayanreunidoenunplazodecincoañosdesdesucreaciónodesdelaentradaenvigordelaLRJSPquedaránextinguidos.

3.1.2Conferencia de Presidentes

Desdenuestropuntodevistaresultahastaciertopuntosorprendentelainclu-sióndelaConferenciadePresidentesenlanuevaLRJSP,y,muchomás,den-trodelastécnicasdecooperación.Yesque,talycomoloteníamosentendido

25. Véase,porejemplo,elartículo147.1delDecretoLegislativo2/2003,de28deabril,porelqueseapruebaelTextorefundidodelaLeyMunicipalydeRégimenLocaldeCa-taluña.26. Almismotiempo,elTribunalSupremoenlaSentenciade2deoctubrede1998(núm.

rec.559/1991)haadmitidotambiénlaconstitucióndeórganosmixtosdecolaboraciónentreAdministracionesPúblicas a través de normas de carácter reglamentario, al considerar queestosnotrasciendendelámbitopuramenteorganizativoydefuncionamientoynoproduceninterferenciaalgunaenelcampodelascompetencias,lasreglasdelaactividadpúblicaoelrégimendelosmediospersonalesymateriales,afectados,estossí,porlareservadeley(F.J.3).



hastaahora,estanoseconfiguraríarealmentecomounórganoderelaciónentreAdministracionesPúblicas,sinoderelaciónentreGobiernos27.

Enefecto,lapropiaLRJSPdestacaestemayorpesopolíticodelaCon-ferenciadePresidentes,tantoenloqueserefierealossujetosparticipantescomoasus funciones.Así,elartículo146de laLRJSP ladefinecomounórganodecooperaciónmultilateralentreelGobiernoestatalylosrespectivosGobiernosdelascomunidadesautónomas,siendopresididapor lamáximaautoridaddelEstado,elpresidentedelGobierno;todavezqueseleatribuyelafuncióndedeliberaryadoptaracuerdosdeinterésparaelEstadoylasco-munidadesautónomas.

Esporelloque,alefectodedestacarmásestapeculiarposicióninstitu-cionaldelaConferenciadePresidentes,quizáhubierasidopreferibleincor-porardicharegulacióndirectamenteenlaLey50/1997,de27denoviembre,delGobierno,ynoenlanormareguladoradelsectorpúblico;aprovechando,además,quelaLRJSPintroducetambiénimportantesmodificacionesenelarticuladodeestaotranormalegal28.

Igualmente,resultacriticableelhechodequelaregulacióndelaCon-ferenciadePresidentesprevistaenlaLRJSPseatanlimitada.Sileemosconatención el artículo 146 de la LRJSP, comprobaremos cómo en su primerapartadosedefinedichainstituciónysucomposición,mientrasqueenelse-gundosehaceunareferenciageneralasusfunciones.Ypocomás.Porloque,sisehabíatomadoladecisióndeinstitucionalizarlegalmentelaConferenciadePresidentes, quizáhubiera sidopreferibleuna regulaciónmínimade sufuncionamiento,sobretododecaraagarantizarsuconvocatoria.

3.1.3Las conferencias sectoriales

Adiferenciade laConferenciadePresidentes, laLRJSPsíqueregulaconnotable grado de detalle las llamadas conferencias sectoriales.Estassecon-figurancomoórganosdecomposiciónmultilateralyámbitosectorialdeter-

27. Enestesentido,elartículo1delReglamentointernodelaConferenciadePresidentesaprobadoen2009(BOEnúm.305,de19dediciembrede2009,p.107203)ladefinecomoelmáximoórganodecooperaciónpolíticaentreelGobiernodeEspañaylosGobiernosdelascomunidadesautónomasylasciudadesdeCeutayMelilla.SobrelaConferenciadePre-sidentes, entre otros, podemos remitirnos a aJa, e.,“LaConferenciadePresidentesenelEs-tadoautonómico”,enInforme comunidades autónomas 2005,InstitutodeDerechoPúblico,Barcelona,2006,pp.789-818;obocaneGra Sierra, r. y huerGo Lora, a., La Conferencia de Presidentes,Iustel,Madrid,2005.28. Cfr.DisposiciónfinalterceradelaLRJSP.



minado,quereúnenarepresentantesdelaAdministraciónGeneraldelEstadoy representantes de lasAdministraciones autonómicas. Estas conferenciassectoriales se diferenciarían de otros posibles órganos de cooperación quepuedancrearelEstadoylascomunidadesautónomasexartículo145LRJSPesencialmentepordosaspectos.Enprimerlugar,porelhechodeestarintegra-dasporlosmáximosrepresentantespolíticosdelosdistintosdepartamentosdelEjecutivoestatalyautonómico–elartículo147.1LRJSPexigequeseanmiembrosdelGobierno–.Y,ensegundolugar,muyligadoalanterior,porelhechodequeconstituyenunórganodecooperaciónconunmarcadocarácterpolítico,quesereflejaenlasfuncionesquenormalmenteselesatribuyen:eldebatesobrelasgrandeslíneasdelapolíticasectorialylainformaciónsobreproyectosnormativos29.

Comoes sabido,estasconferenciasnoson tampocounacreaciónori-ginaldelanuevaLeydeRégimenJurídicodelSectorPúblico,sinoque,alamparodelartículo5de laLRJPAC,hanvenidoconfigurándosecomouninstrumentoestableycentraldecooperaciónentreelEstadoylascomunida-desautónomas30.Enestesentido,lanuevaLRJSPvieneasustituirlabreveylimitadaregulacióncontenidaenlaLRJPACporunaregulaciónbásicamásdetalladaycompleta;todavezqueseaprovechadichamodificaciónparain-cluiralgunasnovedadesmuyimportantesenloqueserefierealasfuncionesylaeficaciadelosacuerdosdelasconferenciassectoriales.

Porloqueserefiereasusfunciones,laLRJSPprevéquelasconferen-cias sectorialespodránejercer funcionesconsultivas,decisoriasodecoor-dinación,orientadasaalcanzaracuerdossobremateriascomunes(art.148.1LRJSP).Porlotanto,adiferenciadeloquehoysucedeconcaráctergeneral,lasconferenciassectorialesyanoseconfiguransolamentecomoórganosdecarácterconsultivo(confuncionesdeestudio,información,propuesta,deba-

29. Enestesentido,podemoscitar,entreotros,duque ViLLanueVa, J. c.,“Lasconferen-ciassectoriales”,Revista Española de Derecho Constitucional,núm.79,2007,pp.146-150,o tornoS maS, J.,“LasConferenciassectoriales”,Documentación Administrativa,núm.240,1994,pp.71-91.30. SegúnlosdatosdelMinisteriodeHaciendayAdministracionesPúblicas,enmarzode

2015existían42conferenciassectoriales–laúltimadelascualesfueconstituidaen2015,ConsejoparalaUnidaddeMercado–que,conjuntamente,habíancelebradounamediademásde70reunionesanuales.Véasehttp://www.seap.minhap.gob.es/web/areas/politica_au-tonomica/coop_autonomica/Conf_Sectoriales.htmlSinembargo,hayquetenerpresentequeelfuncionamientodeestasconferenciashasido

muydesigual,especialmenteenlosúltimosaños,pudiendoencontrarsectoresdondelacon-ferenciacorrespondientenosehareunido,olohahechodemaneramuylimitada.UnanálisiscríticosobrelaevoluciónylasperspectivasdelosórganosdecooperaciónentreelEstadoylascomunidadesautónomas,conespecialatenciónalasconferenciassectoriales,puedecon-sultarseenlacrónicaqueanualmentepublicaelInforme comunidades autónomas.



te…),sinoquetambiénselespuedenreconocerfuncionesdecarácterdeci-sorioque,ensucaso,comoveremosacontinuaciónalanalizarlaeficaciadelasdecisionesquepuedenadoptarlasconferenciassectoriales,puedenincidirsobreelejerciciodelascompetenciasautonómicas.

Igualmente,laLRJSPasignaalasconferenciassectorialesuna“nueva”función:ladeserinformadassobrelosproyectosdeleyesylosproyectosdereglamentosdelGobiernoestatalode losGobiernosautonómicos,cuandoafectendemaneradirectaalámbitocompetencialdelasotrasAdministracio-nesPúblicas,ocuandoasíestéprevistoenlanormativasectorialaplicable[art.148.2a)LRJSP].

Talycomoestáredactadodichoprecepto,pareceríaquelafuncióndelaconferenciasectorialresideúnicamenteenserinformadadelatramitacióndedichosproyectosnormativos,peronoenlaposibilidaddeparticipardirecta-menteensuelaboración31.Porloque,enrealidad,másqueelreconocimientode una nueva competencia, la LRJSP estaría simplemente recogiendo unaatribuciónqueactualmentehanvenidodesarrollandomuchasdelasconferen-ciassectorialesyaexistentes32.

Porloqueserefierealaeficaciadesusacuerdos,lanuevaLRJSPpre-véquelasconferenciassectorialespodránadoptardostiposdedecisiones:losacuerdos y las recomendaciones(art.151.2LRJSP).Respectodelosprimeros,seafirmaquesuponenuncompromisodeactuaciónenelejerciciodelasres-pectivascompetencias,ylaLeyprevéexpresamentequedichosacuerdossondeobligadocumplimientoydirectamenteexigiblesantelajurisdicciónconten-cioso-administrativa,salvoparaquieneshayanvotadoencontra.Deestemodo,comoavanzábamosyadiferenciadeloquehavenidosucediendohastaaho-ra,losacuerdosdelasconferenciassectorialesnotienensolamentecontenidopolítico,sinoque,deacuerdoconelartículo151.2a)delaLRJSP,suponenelnacimientodeobligacionesjurídicasparalasAdministracionesintervinientes;lascuales,ensucaso,podríanserexigiblesantelostribunalesdejusticia.

InclusoenelcasoenquelaAdministraciónGeneraldelEstadoejercieracompetenciasdecoordinación,laLRJSPprevéqueelacuerdoalcanzadose-

31. Sibienelartículo149.1.3delaLRJSPpareceirencontradeestalectura,alpreverexpresamenteelsupuestoenquelaconferenciasectorialtengaporobjeto“informarunpro-yectonormativo”.Ennuestraopinión,lafuncióndeinformariríamuchomásalládelamerarecepcióndeinformación,suponiendotambiénlaposibilidaddequelaconferenciasectorialsepronunciaracomotalenrelaciónconundeterminadoproyectonormativoencurso.32. Porejemplo,elartículo8delReglamentointernodelaConferenciaSectorialdeAgri-

culturayDesarrolloRuralprevécomounadesuscompetenciasel“DebateyanálisisdelosanteproyectosdeLeypromovidosporelDepartamento,asícomolosproyectosdereglamen-todeespecialtrascendencia”.Entérminosparecidosseexpresatambiénelartículo9delaConferenciaSectorialenmateriadeAdministracióndeJusticia.



ríadeobligadocumplimientoparatodaslasAdministracionesPúblicasinte-grantesdelaconferenciasectorial,conindependenciadelsentidodesuvoto[art.151.2a)LRJSP].

Anuestro entender,y aunquees ciertoqueen lagranmayoríade loscasossetratarádeunavinculaciónvoluntaria–solamenteparalosmiembrosdelaconferenciaquehayanvotadoafirmativamente[art.151.2a)LRJSP]–,estecarácterobligatoriodelosacuerdosdelaconferenciasectorialsuponeunanovedadsignificativaenloqueserefiereasuconfiguracióninstitucional.Deahíqueelartículo151.1delaLRJSPincorporeexpresamentealaregula-ciónbásicalareferenciaalaformadeadopcióndelosacuerdos,exigiendolapreviavotacióndelosmiembrosdelaconferenciasectorial,enatenciónalarepresentaciónquetengacadaunodeellos.

Por loqueserefierea lasrecomendaciones,estasexpresanlaopinióndelaconferenciasectorialsobreunasuntoconcreto,pero,adiferenciadelosacuerdos,nogeneranobligaciones jurídicasconcretas, sinoelcompromisodesusmiembrosdeorientarsuactuaciónenesamateriadeconformidadconloprevistoenlarecomendación[art.151.2b)LRJSP].Entodocaso,laLeyexigeque,siunodelosmiembrosdelaconferenciapretendesepararsedelcriterioexpresadoen la recomendación,debamotivarloe incorporardichajustificaciónenelcorrespondienteexpediente.

Almargendeestasdoscuestionesmásnovedosas,laLRJSPseocupadedesarrollarminuciosamenteelrégimenjurídicodelasconferenciassectoria-les,haciendoreferenciaaalgunosaspectosdesufuncionamientoquehastaahoraresultabancontrovertidos.Así,porejemplo,laLeyprevélaposibilidaddequelaconvocatoriadelaconferenciasectorialseproduzca,comomíni-mo,unavezalañoocuandolosolicitelatercerapartedesusmiembros(art.149.1LRJSP); lanecesidaddequecadaunade las conferenciasdispongade un reglamento de organización y funcionamiento interno aprobado porsusmiembros(art.147.3LRJSP);einclusolaposibilidaddequealgunasdesusreunionesseefectúenpormedioselectrónicos(art.149.3LRJSP),loquepodríacontribuirnosoloaahorrarcostesdedesplazamiento,sinotambiénaaumentarlaperiodicidaddesussesiones.

Asimismo,elartículo152delaLRJSPdesarrollalaorganizacióninternadelasconferenciassectoriales,previendolaposibilidaddequepuedancons-tituircomisionessectorialesogruposdetrabajo,cuyafinalidadresideprin-cipalmenteenlapreparaciónyelseguimientodelasreunionesylosacuer-dosdelaconferencia.Enestesentido,laDisposiciónadicionalnovenadela LRJSPcreadirectamentelaComisiónSectorialdeAdministraciónElectróni-ca,dependientedelaConferenciaSectorialdeAdministraciónPública,conlafuncióndeimpulsareldesarrollodelaadministraciónelectrónicaenEspaña



yasegurarlacompatibilidadeinteroperabilidaddelossistemasyaplicacio-nesutilizadosporlasAdministracionesPúblicas.

3.1.4Comisiones bilaterales de cooperación

Comosucedeconlasconferenciassectoriales,lanuevaLRJSPrecogetam-biénotrodelosinstrumentosdecooperaciónentreelEstadoylascomunida-desautónomasquesepreveíanenlaanteriorLRJPAC,lasllamadascomisio-nes bilaterales de cooperación.Enestecaso,elartículo153.1delaLRJSPnos las define comoórganosde cooperaciónde composiciónbilateral quereúnen, por unnúmero igual de representantes, amiembrosdelGobierno,enrepresentacióndelaAdministraciónGeneraldelEstado,ymiembrosdelConsejodeGobiernodelascomunidadesautónomasodelaCiudaddeCeutaoMelilla.

Comopuedecomprobarse, laLRJSPnomodifica, en lo sustancial, ladefiniciónquedeestosórganos seconteníapreviamenteenel artículo5.2delaLRJPAC.Arabien,comoenloscasosanteriores,suregulaciónresultamuchomásdetallada.Enestesentido,porloqueserefierealrégimenjurídicodelascomisionesbilateralesdecooperación,podríamosdestacarlosaspectossiguientes.

En primer lugar, su composición bilateral. En efecto, como indica supropiadenominación–yadiferenciadelasconferenciassectoriales–,estosórganosestánsolamenteformadospor representantesde laAdministraciónestatalydeunaconcretaadministraciónautonómica.Asimismo,comoexpre-samenteprevéelartículo153.1delaLRJSP,setratadeórganosdecomposi-ciónparitaria,esdecir,formadosporunnúmeroigualderepresentantesporcadaunadelasAdministracionesintervinientes.

En segundo lugar, debemos referirnos también a sus funciones33, por cuanto, como sucede en el caso de las conferencias sectoriales, la LRJSPha introducidoalgunanovedad importanteenestepunto.Así, juntocon latradicionalfunciónconsultivaopropositivaqueseasignaaestosórganos,laLRJSPprevétambiénlaposibilidaddequeasumanfuncionesdecisorias,pu-

33. Porloqueserefierealasfuncionesdelascomisionesbilateralesdecooperación,aun-quenoaparezcanmencionadasenlaLRJSP,nopodemosolvidarlaimportantísimafunciónque lesatribuyeelart.33.2de laLeyOrgánica2/1979,de3octubre,delTribunalCons-titucional, en relación con los recursos de inconstitucionalidad, configurándolas comounmecanismoderesoluciónextrajudicialdecontroversiasentreelEstadoylascomunidadesautónomas.



diendoadoptaracuerdosquetenganporobjetomejorarlacoordinaciónentrelasrespectivasAdministraciones,enasuntosqueafectendeformasingularalascomunidadesautónomas(art.153.2LRJSP).

Comoenloscasosanteriores,esverdadqueestafuncióndecisorianoesabsolutamentedesconocidaennuestroordenamientojurídico,puestoqueal-gunasdelascomisionesbilateralesdecooperaciónactualmenteexistentesyadesarrollandichacompetencia34.Perosíqueresultanovedosalaafirmacióndelcarácterobligatoriodelosacuerdosadoptadosporestosórganos,pudien-dollegaraserexigiblesantelajurisdiccióncontencioso-administrativa(art.153.4LRJSP).

En todo caso, las funciones de las comisiones bilaterales de coopera-cióndebenestar referidas singularmentea las relacionesentreelEstadoylacomunidadautónomadequesetrate.AsílohapuestoderelieveelTribu-nalConstitucionalenlaSentencianúm.31/2010,de28dejunio,cuando,alanalizar la ComisiónBilateral Estado-Generalitat deCataluña, afirma que“esobvioquelascompetenciasconcernidasúnicamentepuedenser[…]lascorrespondientesaunoyotroEjecutivos,cuyaplenituddeejercicionopuedeverse condicionada ni limitada por la Comisión, quedando, además, natu-ralmenteexcluidaslasqueconstitucionalyestatutariamentecorrespondenaotrosórganosdelEstadoydelaGeneralitat,enparticular[…]lascompeten-ciaslegislativas,cuyoejercicio[…]esprivativadelasCortesGeneralesydelParlamentodeCataluña,órganosextrañosalaComisiónBilateral”(F.J.115).

Finalmente,debemosdestacarqueelartículo153.5delaLRJSPseñalaqueloprevistoenestaLeyserádeaplicaciónsinperjuiciodelaspeculiari-dadesquepuedanestablecerlosestatutosdeautonomíaenmateriadeorgani-zaciónyfuncionesdelascomisionesbilaterales.PorloquelaLRJSPdeclarasucaráctersupletoriorespectodelaregulaciónestatutariadelascomisionesbilateralesdecooperaciónenrelaciónconestasdoscuestionesconcretas–noasíporloquealadefiniciónynaturalezadeestosórganosserefiere,quepo-dríamosentenderincluidaenlacompetenciaestatalexartículo149.1.18CE–.

Desdenuestropuntodevista,elloresultaespecialmenteoportuno,pues-toquedebemostenerpresentequelasreformasestatutariasiniciadasapartirdel año 2006 prestaron una especial atención al impulso de las relacionesbilateralesentreelEstadoylascomunidadesautónomas.Deahíquevariosdelosestatutosdeautonomíareformadosincluyeranunaregulaciónconcreta

34. Eselcaso,porejemplo,delaComisiónBilateralGeneralitat-Estado.Deacuerdoconelartículo183.2delaLeyOrgánica6/2006,de19dejulio,dereformadelEstatutodeAuto-nomíadeCataluña(enadelante,EAC),seatribuyenadichaComisión,entreotrasfunciones,ladeadoptaracuerdosenrelaciónadeterminadosámbitosconcretos.



delascomisionesbilateralesdecooperación35,adaptandosucomposiciónyfuncionesalasparticularidadesdecadacomunidadautónoma.

3.1.5Comisiones territoriales de coordinación

Porúltimo, laLRJSP incorpora a la regulaciónde las técnicasorgánicasdecooperaciónunanuevafigura,lasllamadascomisiones territoriales de coordinación.Conellassehacereferenciaaórganosdecomposiciónmul-tilateral que pueden constituirse entreAdministraciones cuyos territoriosseancoincidentesolimítrofes,paramejorarlacoordinaciónenlaprestacióndeservicios,prevenirduplicidades,ymejorarlaeficienciaylacalidaddelosservicios(art.154.1LRJSP).

En este punto, podríamos considerar que la denominación de estosórganosno resultadel todoadecuada,porcuanto,ennuestraopinión,nose tratapropiamentedeórganos“coordinadores”, sinodeun instrumentodecooperacióndirigidoaprevenirlasdisfuncionesoduplicidadesque,enocasiones,seproducenporlacoexistenciaenunmismoespaciofísicodevariasAdministracionesPúblicas36.Enefecto,noesqueseasignenaestascomisiones unos específicos poderes de dirección de la actividad de lasentidadespúblicasquelasintegran,sinoqueconstituiríanlasedeenlacuallaspartesvoluntariamenteacuerdanlasmedidasnecesariasparagarantizarlacoherenciaycalidadenlaprestacióndelosserviciospúblicos.

Desdeestaperspectiva,podríamospreguntarnos:¿cuálesladiferenciaentre estas comisiones territoriales de coordinación respecto de los otrosórganosdecooperaciónquepuedenconstituirsealamparodelartículo145delaLRJSP?Ennuestraopinión,larespuestanoresultafácil,puestoqueladefinicióndelosórganosdecooperaciónprevistaenelartículo145.1de

35. Anteriormente hemosmencionado ya el caso deCataluña, si bien podemos añadirmuchosotros,como,porejemplo,laComisiónBilateralAragón-Estadoprevistaenelartí-culo90delaLeyOrgánica5/2007,de20deabril,dereformadelEstatutodeAutonomíadeAragón.36. Nodebemos confundir lascomisiones territoriales de coordinación previstas en la

LRJSPconotrosórganosadministrativosautonómicos,conidénticadenominación,perodi-rigidosexclusivamenteacoordinar laAdministraciónautonómica.Sirvacomomuestra laComisiónTerritorialdeCoordinaciónreguladaenelartículo12delDecreto245/2009,de30deabril,porelqueseregulanlasdelegacionesterritorialesdelaXuntadeGalicia.Sinembargo,estambiénciertoqueennuestroordenamientoexistenyaórganosadministrativos,condenominacionesdiversas,queenciertamedidacumplenunasfuncionessimilares.Porejemplo, lascomisionesprovincialesdecolaboracióndelEstadoconlasentidadeslocalesreguladasenelRealDecreto348/2000,de29dediciembre.



laLRJSPestanampliaquefácilmentepodríaenglobar,comosubcategoría,a las comisiones territoriales de coordinación. No obstante, hay algunoselementosquequizápodríancaracterizaraestasúltimas.

Enprimer lugar, sinos fijamosensucomposición,elartículo154.1delaLRJSPlimitalaconstitucióndelascomisionesterritorialesdecoor-dinación solamente aAdministraciones cuyos territorios sean limítrofesocoincidentes.Esta limitaciónesconsecuenciadirectade la funciónqueselesasigna.Yesque,comoveíamosanteriormente,nosetratadeórga-nosconfinalidadesgeneralesdecooperación,sinoque,deacuerdoconla LRJSP,soncreadosconunfinmuchomásespecífico,dirigidoamejorarlaprestaciónycalidaddelosserviciospúblicosyevitarduplicidadesadmi-nistrativasenun territoriodeterminado.Por lo tanto,puedenversecomounsupuestodecoordinaciónvoluntariaentreAdministraciones,tendenteaevitardecisionescontradictoriasygarantizarlacorrectaprestacióndelosserviciospúblicosenunconcretoámbitoterritorial.

Ensegundolugar,aunquemuyligadoconloanterior,seprevéexpre-samente que las comisiones territoriales de coordinación puedan adoptaracuerdosqueseandeobligadocumplimientoparalasAdministracionesquelos suscriban, y exigibles ante la jurisdicción contencioso-administrativa(art.154.2LRJSP).Deestemodo,serefuerzaaúnmáselpapeldeestasco-misiones,dotándolasdelascompetenciasnecesariasparalatomaconjuntadedecisionessobreunmismoobjeto.

Porúltimo,queremostambiéndestacarquelascomisionesterritorialesdecooperaciónpuedenllegara tenerunacomposicióntrilateral, reuniendoalmismotiempoarepresentantesdelEstado,delascomunidadesautónomasydelasentidadeslocales[art.154.1c)LRJSP].Ennuestraopinión,ellore-sultaunanovedadimportante,dadoqueelordenamientojurídicoespañolhaoptadohabitualmenteporunmodeloderelacióndirectaentreelEstadoylascomunidadesautónomasrespectodelasentidadeslocales,peroexcluyéndosemutuamente37.Encambio,apartirdeahora,laLRJSPregulaunmecanismo

37. Constituiríaunaexcepciónaestemodelogeneralizadoderelacionesdirectasobila-teralesentreelEstado/comunidadesautónomasylosenteslocales,laposibilidaddequelasconferenciassectorialespudieraninvitaraparticiparensusreunionesarepresentantesdelasasociacionesmunicipalistas(art.5.8LRJPAC);lacreacióndelaConferenciaSectorialparaAsuntosLocales(art.120bisdelaLBRL)oConferenciadeCiudades(art.138delaLBRL).Sibienlaaplicaciónprácticadetodosestosinstrumentoshasidomuylimitada.Sobrelasrelacionesentrelasentidadeslocalesylasdemásinstanciasterritorialespodemos

remitirnos a medina aLcoz, L., La participación de las entidades locales en la elaboración de normas autonómicas y estatales,INAP,Madrid,2009,yViLaLta reixach,M.,El Consejo de Gobiernos Locales. La nueva participación de los entes locales en las comunidades autó-nomas,Iustel,Madrid,2007.



concretoderelacióntriangularque,medianteuncontactomásdirectoein-mediatoentretodoslosnivelesterritoriales,deberíacontribuiramejorarlaimplicaciónycoordinacióndetodosellosporloquealaprestacióndelosserviciospúblicosenundeterminadoespaciofísicoserefiere38.

3.2Técnicas funcionales de cooperación. En particular, los convenios administrativos

Dejandoaunladolastécnicasdecooperacióndecarácterorgánicotipifi-cadasen laLRJSP,hayquemencionarque losartículos143y144de la LRJSPhacenreferenciatambiénaotrasposiblestécnicasdecooperación,quequedanadisposicióndelasAdministracionesPúblicasinteresadas.Setratadeunaenumeraciónabierta,respectodelacualnoresultaposibleesta-blecerunnexocomún.Así,juntocontécnicasquesuponentambiénuncier-tocomponenteorgánico–como,porejemplo, laparticipaciónenórganosconsultivosoenorganismosyentidadespúblicasvinculadasodependien-tesdeotraAdministración[art.144.1a),b)yc)LRJSP]–,podemosencon-trarotrascuyoelementocomúnseríasudesarrolloatravésdevíasquenorequierennecesariamente lacreacióndeunórganoadministrativo–comopuede ser la prestación de medios materiales, económicos o personales [art.144.1d)LRJSP]–.

Esporelloque,envezdecentrarnuestraatenciónenestasvariadastéc-nicasdecooperación,dedicaremoslasúltimaspáginasdenuestraexposiciónaanalizarbrevementesusinstrumentosdeformalización–losconveniosad-ministrativos–,porcuantoatravésdeestosseconcretaránlascondicionesyloscompromisosquesederivendecadaunadeellas.

3.2.1El concepto legal de convenios administrativos

Alahoradeanalizarlosconveniosadministrativosdebemospartirdeunapri-merapremisa:apesardelanotableatenciónquehansuscitadoenladoctrinaadministrativistaespañola,ysinperjuiciodeloquediremosmásadelante,lociertoesquehastaahoranopodíamoshablardelaexistenciadeunconcepto

38. Nótese,sinembargo,quecomo“contrapartida”laLRJSPnohaceningunareferenciaexpresaalaposibleparticipacióndelasentidadeslocalesenlasconferenciassectoriales.



legal–siquieradogmático–de losconveniosentreAdministracionesPúbli-cas.Alcontrario,sehaceevidenteque,enmuchasocasiones,dichadenomi-naciónseutilizadeunmodomeramentegenérico,perosinremitiraunúnicoyprecisoconcepto.Deahíque,antelavariopintamagnituddelainstituciónconvencional,inclusosellegaraaafirmarquelosconveniosadministrativosnoexistíancomocategoríajurídica39.

Sinembargo,lanuevaLRJSPpuedemarcarunpuntodeinflexiónim-portanteenestamateria,porcuantointroduceporprimeravezenlalegisla-ciónbásicaestatalunaregulaciónjurídicacompletayunadefiniciónlegaldeloquedebeentenderseporconvenioenelámbitoadministrativo.Así,elartículo47.1delaLRJSPestableceque“SonconvenioslosacuerdosconefectosjurídicosadoptadosporlasAdministracionesPúblicas,losorganis-mospúblicosyentidadesdederechopúblicovinculadasodependientesolasUniversidadespúblicasentresíoconsujetosdederechoprivadoparaunfincomún[…]”.

Comopuedecomprobarse,lanuevaregulaciónsiguepartiendodeunanociónmuyampliadelosconvenios.Aunasí,desutenorliteralresultapo-sibleidentificartreselementosdistintivoseindispensablesparalaexistenciadeestetipodenegociojurídico.

Enprimerlugar,sucarácterbilateral.Enefecto,elartículo47.1delaLRJSPexigeentodocasoelacuerdodevoluntadesentredos–omás–su-jetosdiferenciados;yaseanestosentidadespúblicasobiensujetosdedere-choprivado.Porloque,enconsecuencia,quedaríanfueradeladefiniciónlegalcomoconvenioslospactosoacuerdosquepudieranestablecerseentreórganosdeunamismaadministraciónpública.Sinnegarlaimportanciaylajuridicidaddelasrelacionesdefuncionamientoquepuedanestablecerseentrelasdistintasunidadesfuncionalesdentrodeunamismaorganizaciónadministrativa, el hecho de que, por principio, carezcan de personalidadjurídicapropia–y,portanto,nopuedansersujetosdederecho–impidepo-dercalificardichasrelacionesinterorgánicascomounnegociojurídicodecarácterbilateral.

Unsegundoelementocaracterísticodelosconveniosseríasucarácterju-rídico-obligatorio.Aunqueesciertoqueladoctrinaylajurisprudenciahabíantenidoyaocasióndepronunciarsefavorablementesobrelaobligatoriedadde

39. En este sentido, rodríGuez de SantiaGo, J. m.ª, Los convenios entre Administraciones Públicas, op. cit.,pp.95-96,ybuStiLLo boLado, r., Convenios y contratos administrativos: transacción, arbitraje y terminación convencional del procedimiento,ThomsonReuters–Aranzadi,Navarra,2004,p.171.DeigualmodohayquetenerpresentelaMociónnúm.878delTribunaldeCuentas,de30denoviembrede2010,enlaqueseinstabaalCongresodelosDiputadosacompletarysistematizarelmarcoreguladordelosconvenios.



los convenios entreAdministracionesPúblicas40, lo cierto es que la nuevaLRJSPvieneareforzardichainterpretación.Así,seestablecenosoloquelosconveniosdebenimplicarefectosjurídicosparalaspartesintervinientes,sinoque,además,estosdebenser“concretosyexigibles”(art.47.1LRJSP, a sen-su contrario).Almismotiempo,alregularsesucontenidomínimo,elartículo49delaLRJSPexigequeseconcretenlasobligacionesyloscompromisoseconómicosasumidosporcadaunadelaspartes,asícomolasconsecuenciasaplicablesencasodeincumplimiento.

Esprecisamenteestaeficaciaobligatoriapropiadelosconvenioslaquenos permitiría diferenciar esta figura de todos aquellos otros instrumentos–normalmente denominados protocolos generales de actuación (art. 47.1LRJSP)–queconsistenenmerasdeclaracionesdeintencionesdecontenidogeneral,oenlaexpresióndeunasimplevoluntaddeactuarconunobjetivocomún,perosinqueseformalicencompromisosjurídicosconcretosyexigi-bles.

Finalmente,parapoderhablardelaexistenciadeunconveniolaLRJSPexigeunúltimorequisito:quedichoacuerdopersigaun“fincomún”a laspartes intervinientes(art.47.1LRJSP).Deestamanera,seconcretaelele-mentocausaloteleológicoquecaracterizaríaestetipodenegociosjurídicos.Yesquelafinalidadúltimadedichoacuerdosesitúaenlacolaboraciónenarasdelaconsecucióndeunobjetivocomún.

Enestesentido,hayquedestacarquedichorequisitofinalistanoqueda-ríasolocomounameraexigenciaabstracta,sinoque,alamparodelartículo50.1delaLRJSP–queprevéqueseránecesarioqueelconvenioseacompañedeunamemoriajustificativadondeseanalicesunecesidadyoportunidad–,entendemosquelaspartes,alformalizarelconvenio,deberíanconcretarex-presamentelosobjetivosdeinteréspúblicocompartidosquesepersiguenconsususcripción.

40. Porloqueserefierealcaráctervinculantedelosconveniospodemosmencionar,porejemplo,laSTC44/1986,de17deabril,F.J.3).Porsuparte,laSaladeloContencio-so-AdministrativodelTribunalSupremotambiénhahechoreferenciaaestascuestiones,entreotras,enlaSentencianúm.278/1987,de23defebrero,enlaqueseseñalabaque,alseraplicablesalosconveniosinteradministrativoslosprincipiosesencialesdelosnego-ciosjurídicosbilaterales,habíaqueconcluirtambiénreconociéndolesfuerzavinculante(F.J.2).Sehanreferidotambiénalcarácterjurídicoobligatoriodelosconvenios,entreotros

muchos,martín huerta, P., Los convenios interadministrativos, op. cit., pp.35-37,orodríGuez de SantiaGo, J. m.ª, Los convenios entre Administraciones Públicas, op. cit., pp.339-349.



3.2.2Régimen jurídico de los convenios administrativos

Almargendeladefinicióndequédebemosentenderlegalmenteporconvenioadministrativo,losartículos47-53delaLRJSPregulanmuydetalladamentesurégimenjurídico.Enestecaso,yantelaimposibilidaddehacerunanálisisen profundidad de todos ellos, centraremos nuestra atención solamente entresaspectosfundamentalesdesuregulación:enprimerlugar,elámbitodeaplicacióndeestanormativa;ensegundolugar,latipologíadeconvenios,y,finalmente,suobjeto.

1.– Ámbito de aplicación.Comoapuntábamosaliniciodenuestraexpo-sición,laLRJSPpretendeestablecerunaregulaciónintegraldelasrelacionesinteradministrativas,queseaaplicableportodaslasAdministracionesPúbli-cas.Enestesentido,debemosentendertambiénquelaregulacióndeloscon-veniosadministrativosprevistaenlaLRJSPseaplicaríaconindependenciadelaAdministraciónPúblicaquelossuscriba.

Esprecisamenteenestepuntodondepodemosencontrarnosyaconunprimerproblema:¿quéocurreconlaregulacióndelosconveniosadministra-tivosprevistaactualmenteenotrasnormasadministrativas?O,másconcre-tamente,¿quéocurreconlaregulacióndelosconveniosadministrativosquepuedensuscribirlasAdministracioneslocalesalamparodelaLBRL?41

Nuevamente,larespuestaaestapreguntanoresultanadafácil.Aunqueesciertoque,comosehaafirmado42,noparecequelavoluntaddelaLRJSPhayasidoladederogarexpresamentelaregulacióndelosconveniosprevistaenlaLBRL,tambiénesciertoquelaLRJSPsíquehatenidoencuentaestaproblemática,puestoqueprevéunrégimenespecíficoparaundeterminadotipodeconveniodeámbitolocal.Así,elartículo48.7delaLRJSPafirmaquecuandolosconveniostenganporobjetoladelegacióndecompetenciasaunaentidadlocaldeberáncumplirconlaLBRL.

Porlotanto,siendoconscientesdeestadualidadderegímenes,podría-mosentenderquelaLRJSPhaoptadopordarpreferenciaalaLBRLsola-

41. Enesteúltimosupuestolapreguntanoesmeramenteteórica,sinoquepuedeteneral-gunarepercusiónpráctica.Yesque,sicomparamoslaregulaciónprevistaenlanuevaLRJSPylacontenidaactualmenteenlaLBRL,podremosencontraralgunosextremosquenocoin-ciden.Porejemplo,elartículo49h)delaLRJSPprevéquelosconveniosadministrativosdeberántenerunaduracióndeterminada,quenopodrásersuperioracuatroaños;mientrasqueelartículo27.1delaLBRLprevéquelosconveniosdedelegacióndecompetenciasalosmunicipiosnopodrántenerunaduracióninferioraloscincoaños.42. VeLaSco cabaLLero, F.,“LosconvenioslocalesenlanuevaLey40/2015,deRégimen

JurídicodelSectorPúblico”,Blog del Instituto de Derecho Local,13denoviembrede2015,recuperadodehttp://www.idluam.org/blog/?p=363.



mentecuandosetratedeconveniosdedelegacióndecompetencias.Encon-secuencia,a sensu contrario, podríamosentenderque, en todos losdemássupuestos, laregulaciónde losconveniosprevistaen laLRJSPdeberíaseraplicadaportodaslasAdministracionesPúblicas.Deahíque,másadelante,laDisposiciónadicionaloctavadelaLRJSPexijalanecesariaadaptaciónalanuevaregulacióndetodoslosconveniossuscritosporcualquier adminis-tración pública.

2.– Tipología de los convenios administrativos.Ensegundolugar,elartí-culo47.2delaLRJSPincorporaunatipologíacerradadelosconveniosadmi-nistrativosprevistosennuestroordenamientojurídico.Laredacciónliteraldeesteprecepto–“LosconveniosquesuscribanlasAdministracionesPúblicas[…]deberáncorresponderaalgunodelossiguientestipos”–nodejalugaradudasacercadelcarácterexhaustivodedichaenumeración.

Deunalecturarápidadeestepreceptopodríamosdeducirquedichacla-sificación tomacomo referencia, principalmente, el elemento subjetivo, esdecir, lasentidadesque intervienenenelmismo.Así, sedistinguencuatrograndesgruposdeconveniosadministrativos:a)conveniosinteradministrati-vos,firmadosentredosomásAdministracionesPúblicasoentidadesinstru-mentalespertenecientesadiferentesAdministraciones;b)conveniosintraad-ministrativos,firmadosentreorganismospúblicosyentidadesvinculadasodependientesdeunamismaadministraciónpública;c)convenioscelebradosconpersonasjurídicassujetasalderechoprivado;yd)conveniosinternacio-nales,celebradosconsujetosdederechointernacional.

Ahorabien,sinosfijamosconatención,veremosque,enalgúnsupuesto,dichaclasificaciónincorporatambiénreferenciasalobjetodelconvenio–enparticular,elartículo45.2a)delaLRJSPhabladeconveniosinteradministra-tivos“paraelejerciciodecompetenciaspropiasodelegadas”–.Estaprecisiónencuantoasuobjetonosplantea ladudadesi, realmente,dicha tipologíalegaleslosuficientementeampliacomoparaenglobartodoslosconveniosactualmenteexistentesennuestroordenamientojurídico.

Por ejemplo, ¿dónde situaríamos los llamados convenios normativos,porlosquelaspartespactaneltextodeunadeterminadanormaysecompro-metenaadoptarlaensurespectivoordenamiento?¿Olosconveniosdefusiónentremunicipiosprevistosenelartículo13.4delaLBRL?¿Ylosconveniosdirigidos a la creación de órganos u organizacionesmixtas?Seguramente,estosyotrossupuestosquesenospuedanocurrirpodríanfácilmenterecon-ducirse,deunmodouotro,alconceptoampliode“ejerciciodecompetenciaspropiasodelegadas”[art.45.2a)delaLRJSP].Entodocaso,laprácticanosdirásidichaclasificaciónseajustaonoalarealidaddenuestrasAdministra-cionesPúblicas.



Por lodemás,hayque tener tambiénmuypresenteque, juntocon losconveniosdedelegacióndecompetenciasalasentidadeslocalesalosquenosreferíamosanteriormente,laLRJSPprevédeterminadostiposdeconveniosadministrativosquequedanfueradesuámbitodeaplicación.Así,elartícu-lo47.2a)delaLRJSPexcluyelosconveniosinteradministrativossuscritosentredosomáscomunidadesautónomasparalagestiónyprestacióndeser-viciospropiosdelasmismas,queseregiránporloprevistoensusrespecti-vosestatutosdeautonomía;elartículo48.7delaLRJSPprevéquecuandoelconvenioinstrumenteunasubvencióndeberácumplirconloprevistoenlanormativaestatalyautonómicaenestamateria;y,finalmente,elartículo48.9delaLRJSPexcluyesolamentedelámbitodeaplicacióndelCapítuloIV (De los convenios)delTítuloPreliminarde laLRJSP losconveniosdeencomiendadegestión,asícomolosacuerdosdeterminaciónconvencionaldelprocedimientoadministrativo.

Ennuestraopinión,noterminadeentendersemuybienelporquédees-tasdosúltimasexclusiones.Máscuando,adiferenciadelosotrossupuestos,ni losconveniosdeencomiendadegestiónni losacuerdosde terminaciónconvencionaldelprocedimientodisponendeunanormativapropiaquedesa-rrolleexpresamenteestetipodenegociosjurídicos43.

3.– Objeto de los convenios administrativos.Entercer lugar,debemoshacerreferenciaalobjetodelosconveniosadministrativos.Enestecaso,elpuntodepartidaloencontraremosenelartículo47.1delaLRJSP,in fine, que prevéque“losconveniosnopodrántenerporobjetoprestacionespropiasdeloscontratos.Entalcaso,sunaturalezayrégimenjurídicoseajustaráa loprevistoenlalegislacióndecontratosdelsectorpúblico”.

¿Cómodebemosinterpretaresteartículo?¿Significaestoque,apartirdeahora, debemos considerar nulos todos aquellos convenios administrativosque tengancontenidocontractual?Aprimeravista,podríapensarsequesí.Máscuando,comoavanzábamosanteriormente,elartículo50.1delaLRJSPprevéquelatramitacióndelosconveniosdebaacompañarsedeunamemoriaenlaquenosolodebejustificarsesunecesidadyoportunidad,sinotambién“elcarácternocontractualdelaactividadencuestión”.

Sinembargo,nocreoqueestasealainterpretaciónmásadecuada,porcuanto debemos tener presente que el ámbito de aplicación objetivo de lanormativacontractualestanamplioque,enlapráctica,ellosupondríaunali-

43. Cfr.art.11delaLRJSP(encomiendadegestión)yart.86deLey39/2015,de1deoctubre,delProcedimientoAdministrativoComúndelasAdministracionesPúblicas(termi-naciónconvencionaldelprocedimiento).



mitaciónmuynotablealasposibilidadesdecolaboraciónentrelosdiferentesnivelesdeGobiernoyAdministración.

Parahacernosunaideadedichaamplitud,bastacontomarenconside-ración ladefinicióndelcontrato de serviciosprevistaenelartículo10delvigenteRealDecreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el queseapruebaelTextorefundidodelaLeydecontratosdelsectorpúblico(enadelante,TRLCSP),segúnlacualestetipocontractualcomprende“cualquierprestacióndehacerconsistenteeneldesarrollodeunaactividadquetengaunresultadodistintoalarealizacióndeunaobraolaprestacióndeunsuminis-tro”.Desdeestaperspectiva,podríamospreguntarnos:¿quéclasedeactivi-dadesadministrativasnoresultaríansusceptiblesdesersubsumidas,siquieraresidualmente,dentrodeestacategoríacontractual?

Omásaún,siacudimosalAnexoIIdelTRLCSPveremosqueestepre-ceptoconcretaalgunosdelossupuestosqueseincluyendentrodelconceptoservicios a efectosdel artículo10delTRLCSP,haciendo referencia, entreotrosmuchos,alaprestacióndeserviciosjurídicos,deinvestigaciónydesa-rrollo,serviciosdecontabilidad,servicioseditorialesydeimprenta,serviciosde transporte,serviciosdeeducaciónyformaciónprofesional,serviciosdelimpieza,serviciosdemantenimientoyreparación,serviciosdetelecomuni-caciones,serviciosdeinformática,serviciosdeestudiooserviciossocialesydesalud.Nuevamente,atenordeesteextensolistado,podríamoscuestio-narnos:¿quéclasedeactividadesnoresultaríancapacesdesercalificadas,dealgúnmodo,como contractuales?

Por lo tanto, creemosque, en realidad, el artículo47.1de laLRJSPnopretendeestablecerunaprohibiciónabsolutaencuantoalobjetodelosconvenios administrativos, sino diferenciar un doble régimen jurídico enfuncióndeesteelemento:así,porun lado,encontraríamos losconvenioscuyoobjetoseanocontractual,queseregiránesencialmenteporloprevistoenlaLRJSP;y,porotro,encontraríamoslosconveniosquetenganunob-jetocontractual–esteseríaelsentidodelúltimoapartadodelartículo47.1delaLRJSPalafirmar“entalcaso”,estoes,cuandolosconveniostenganporobjetoprestacionespropiasdeloscontratos–,loscualesdeberánsujetarsurégimenjurídicoa loprevistoen la legislacióndecontratosdelsectorpúblico.

Lajustificacióndedichainterpretaciónvendríadadaporelhechodeque,cuandolosconveniostenganporobjetounaprestaciónpropiadeuncontrato,nopuedenegarsea priorisuconsideracióncomounverdaderocontrato público.Enconsecuencia,surégimenjurídicoquedaríaatraídonecesariamentehacialoprevistoenlalegislaciónbásicaenmateriacon-tractual.



Enestepunto,nuevamente,debemosrealizarunaprecisiónimportante:¿el hecho de que los convenios administrativos con contenido contractualdebansujetarsealasprescripcionesdelTRLCSPsignifica,automáticamente,quesuformalizacióndeberárealizarsesiempremediantelosprocedimientosdeadjudicaciónprevistosen lanormativacontractual?Nonecesariamente,puestoque,comohemosintentadoexponerenotrasocasiones,elTRLCSPexcluyedesuámbitodeaplicaciónlosconveniosquenotengannaturalezacontractual[art.4.1c)TRLCSP]44.

Almargendelastrescuestionesexaminadas,lociertoesquelaLRJSPdesarrolladeunmodomuydetalladoelrégimenjurídicodelosconvenios.Aunquenopodemosentrar a analizarlo,podemosdestacar la introduccióndenuevosrequisitosparasuvalidezyeficacia–eselcaso,porejemplo,delaprevisióndequelosconveniosseperfeccionanporelconsentimientodelaspartes,sibiennoresultaráneficaceshastaquenoseinscribanenelRe-gistroelectrónicoestataldeórganose instrumentosdecooperacióny seanpublicadosenelBOE(art.48.8LRJSP)–,asícomolaincorporacióndenue-vasexigenciasprocedimentales–porejemplo, layamencionadanecesidaddeelaborarunamemoriajustificativadesunecesidad,oportunidadeimpactoeconómico(art.50.1LRJSP),olaobligadaremisiónalTribunaldeCuentasdeaquellosconvenioscuyoscompromisoseconómicossuperenlos600000euros(art.53LRJSP)–.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que destacar también que, aunque laLRJSPincluyedentrode laregulaciónbásica losconveniosquecelebra laAdministraciónPúblicaconunsujetodederechoprivado, lociertoesquesiguesinregularespecíficamenteelrégimenjurídicodedichosnegocios.Demaneraque,másalládelasprevisionesgenéricasdelaLRJSP,quedansinresolveraspectostanimportantescomolaformadeseleccióndelsujetopri-vado.

44. Acercadelaproblemáticasujecióndelosconveniosadministrativosalanormativacontractualysobrelainterpretacióndelartículo4.1cdelTRLCSPnoshemosocupadoenvariasocasiones.Porejemplo,ViLaLta reixach,M.,La encomienda de gestión. Entre la efi-cacia administrativa y la contratación pública,ThomsonReuters–Aranzadi,Navarra,2012,pp.355-371,oViLaLta reixach,M.,“Losconveniosinteradministrativosenelordenamientojurídicoespañoldesdeunpuntodevistacontractual”,Revista Digital de Derecho Adminis-trativo,U.ExternadodeColombia,núm.15,2016,pp.83-114.Igualmente,entreotrosmuchos,podemoscitaraPaScuaL García, J., Convenios de cola-

boración entre Administraciones Públicas y convenios con administrados,MinisteriodelaPresidencia-BOE,Madrid,2012,oSantiaGo iGLeSiaS, d.,“Losconveniosinteradministrati-vos”,enYzquierdo toLSada, m.(dir.),Contratos. Civiles, mercantiles, públicos, laborales e internacionales con sus implicaciones tributarias,TomoXIV,Contratospúblicos,ThomsonReuters-Aranzadi,Navarra,2014,pp.891-938.

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