las politicas de empleo en mexico. un analisis antes y despues de la transicion democratica 2009

8/18/2019 Las Politicas de Empleo en Mexico. Un Analisis Antes y Despues de La Transicion Democratica 2009

http://slidepdf.com/reader/full/las-politicas-de-empleo-en-mexico-un-analisis-antes-y-despues-de-la-transicion 1/21

1

LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN MÉXICO: UN ANÁLISIS ANTES Y DESPUÉSDE LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA

Miriam Rodríguez Vargas

Adolfo Rogelio Cogco Calderón

RESUMEN

El presente trabajo tratará de contestar las siguientes preguntas: ¿existió un cambio en las

políticas de empleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Este

escenario obedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas de los años

ochentas? ¿Cuál es la situación que guardan las políticas públicas dirigidas hacia el empleo ante

un contexto de crisis recurrentes? Para ello, se analizaron las políticas públicas del empleo

implementadas antes y después de la transición democrática en México en el año 2000 dentro del

contexto de la economía política del país.

Palabras Clave: Transición Democrática, Políticas de Empleo, Políticas de Mercado de Trabajo.

Introducción

Actualmente, existe consenso entre académicos y políticos acerca de que existe una presióncontinua en las políticas públicas como resultado de los problemas laborales que se hancaracterizado por el alza en el desempleo, una insuficiencia de empleo de buena calidad, un

elevado subempleo, y una elevada presencia de puestos de trabajo de baja productividad.Las políticas públicas implementadas ponen de manifiesto la ausencia de poner el nivel deempleo como objetivo central de desarrollo.

Las políticas de empleo generalmente están compuestas por tres peldaños, los cuales pueden utilizar los gobiernos para hacer frente a los retos que se presenten en el mercadolaboral: políti cas de empleo, políti cas laborales y políti cas de mercado de tr abaj o.

La macroeconomía es el primer nivel de las políticas públicas dirigidas al apoyo ygeneración del empleo y son las que comúnmente se les conoce como políticas de empleo.Son los instrumentos macroeconómicos y sectoriales que inciden en el nivel y la

composición del producto y que, por consiguiente, influyen en la magnitud y la

Ponencia elaborada para el 21 Congreso Mundial de Ciencia Política, realizado en Santiago de Chile del 12 al 16 de juliodel 2009. Este documento forma parte del proyecto “Impacto de los nuevos procesos productivos en las formas de empleoy organización del trabajo en el mercado laboral en México: el papel de las políticas públicas” financiado por PROMEP. Dra. en Investigación en Ciencias Sociales por FLACSO-México. Profesora-Investigadora de la Universidad Autónoma

de Tamaulipas, México <[email protected]> Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. ** Dr. en Filosofía con Orientación en Política Social. Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma de

Tamaulipas, México < [email protected]> Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

mailto:[email protected]






2

composición del empleo y las remuneraciones absolutas y relativas (Weller, 2004). Sinembargo, si bien se reconoce lo indispensable del buen comportamiento macroeconómico, por sí mismo éste no garantiza que haya una adecuada generación de puestos de trabajo productivos (Tokman, 2004).

Un segundo peldaño que influye en las políticas de empleo son las políticas laborales quedefinen las condiciones de la relación contractual, incluidas las relativas al inicio y términode dicha relación. Entre otras cosas, consisten en reglas que determinan las relaciones entreel empleador y el trabajador, así como las condiciones de trabajo (Weller, 2004). Gran partede estas reglas forman parte de la legislación laboral- por ello es un campo más propiamente de los abogados laboralistas- pero también hay normas que se desprenden deotras fuentes, como las negociaciones colectivas y la jurisprudencia establecida por lostribunales competentes. La preocupación de estas políticas es generar mayores equilibrios yespacios de negociación en la distribución de poderes de los actores sociales, generandomejores condiciones de protección. Sin embargo, en las últimas dos décadas, las decisiones

del campo laboral son también económicas, por ello, las políticas laborales son en laactualidad analizadas desde la perspectiva de si contribuirán o no a la creación de másempleos y no exclusivamente como temas de relaciones laborales y de protección social(Tokman, 2004).

Posteriormente de definir las políticas macroeconómicas y el escenario legal, el tercer nivel para la política de empleo, es la definición de los instrumentos para compensar a los gruposmás vulnerables, las políticas de mercado de trabajo (PMT), que son una herramientaahora aceptada e incluso promovida fuertemente por la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial.

Éstas políticas se traducen en intervenciones directas en el mercado laboral destinadas acombatir o evitar el desempleo y elevar los ingresos laborales. Estas políticas se dividen enactivas y pasivas.

Los principales instrumentos de las políti cas acti vas del mercado de trabajo ( PAMT ) son lacapacitación, los servicios de vinculación laboral y la generación de empleo en formadirecta o indirecta. Es decir, el concepto de políticas activas del mercado de trabajo serefiere a aquellas medidas adoptadas por los Estados Nacionales para contribuir a facilitarel ajuste, eliminando barreras a la movilidad laboral para fortalecer la capacidad derespuesta del mercado de trabajo.

Las políticas reactivas o pasivas corresponden a un conjunto de programas dirigidos aaminorar el impacto de la transición o compensaciones por la vía de subsidios o beneficiosen ayuda a los pobres, como por ejemplo, la asistencia directa al desempleado a través de lared de seguridad social (seguro de desempleo). Las pasivas suelen tener una orientaciónsocial, en virtud de la cual permiten la provisión de ingresos a trabajadores que perdieron sufuente de trabajo. Y a la vez, su propósito es mejorar indirectamente la eficiencia de la



3

intermediación al posibilitar una búsqueda de empleo menos presionada por la falta deingresos (Weller; 2004).

La distinción entre políticas de mercado activas y pasivas es importante en relación con elfinanciamiento. Las políticas reactivas o pasivas son fundamentalmente políticas sociales,

financiadas por el presupuesto público, mientras que las políticas activas favorecen la participación del sector privado y la aplicación de criterios de recuperación de costos. Es elcaso, por ejemplo, de los programas de capacitación laboral, los cuales obedecen cada vezmás a modificar la oferta de mano de obra según la demanda empresarial, para facilitar asílos aumentos de productividad requerida.

El estudio de las políticas públicas nos lleva al análisis de la institución fundamental para lasociedad “el gobierno”, el cual es el encargado de tomar decisiones colectivas, así como dediseñar e implementar las políticas que genera resultados (positivos o negativos) en lasociedad.

México estuvo gobernado durante 71 años por un mismo partido el Partido RevolucionarioInstitucional (PRI), caracterizado por utilizar como mecanismo de control el corporativismode Estado, la elección de líderes sindicales por conveniencia política-electorales, decisionestomadas por una élite centralista y subordinada a la figura presidencial. Sin embargo,durante el periodo de 1988-2000, se fueron reconociendo paulatinamente los derechos político-electorales de los ciudadanos, partidos políticos y organizaciones políticas en elmarco jurídico de un Estado de Derecho.

Con la obtención del triunfo en el poder del Partido de Acción Nacional (PAN) por primeravez en el año 2000, se dio el cambio más trascendental que acompaño el proceso de ajuste ytransformación económica en el ámbito político en México, la democracia. Esto originóexpectativas de cambio en la elaboración de las políticas públicas en beneficio de los másvulnerables. En este contexto, surgen las siguientes preguntas ¿Un gobierno democráticogeneró en México diferentes políticas públicas? ¿Existió un cambio en las políticas deempleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Este escenarioobedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas de los añosochentas? ¿Cuál es la situación que guardan las políticas públicas hacia el empleo ante uncontexto de crisis recurrentes?

Para ello, se analizan las diferentes políticas públicas dirigidas al empleo elaboradas antes ydespués de la “transición democrática” en México en el año 2000, teniendo como marco deanálisis la economía política. Este enfoque permite contrastar por un lado los factores políticos, y por el otro, los factores económicos como determinantes de las políticas públicas.

Se presenta inicialmente el análisis de las políticas de empleo durante el modelo desustitución de importaciones en México (1940-1982), posteriormente se muestra el análisis



4

de los cambios implementados durante las reformas estructurales y la transición a lademocracia (1982-2000), y subsecuentemente se analizan las políticas de empleo que sehan implementado en el periodo 2000-2009 en México, y por último, las conclusiones.

Las políticas de empleo durante el modelo de sustitución de importaciones

Analizando el primer peldaño de las políticas de empleo en México, se resalta que durantela década de los cuarenta hasta los años setenta, la industrialización y sus crecientesrequerimientos en materia de servicios, infraestructura y energía, combinada con un activo papel y presencia del Estado en múltiples ámbitos, generó una economía con grancapacidad de absorción de la fuerza de trabajo, aunque con una productividad, salarios ycondiciones laborales muy inferiores a las de Europa y Estados Unidos (Tokman, 2004).

A principios de la década de los años setenta, el modelo de sustitución de importaciones presentó síntomas de agotamiento, registrando un incremento del déficit público como proporción del PIB y en la aceleración del proceso inflacionario. Adicionalmente, el sesgoantiexportador de la planta productiva junto con el bajo nivel de ahorro interno demandabamontos crecientes de recursos externos para financiar el déficit en cuenta corriente. La política económica basada en la expansión de la demanda agregada a través del aumentodel gasto público permitió en el corto plazo obtener altas tasas de crecimiento económico yelevar los salarios reales. Sin embargo, la expansión del sector público y su excesiva presencia en la economía desincentivo la inversión privada, desestabilizando la economía afines de 1976 (Zedillo, 1992). En esta etapa, la actividad económica experimento un

proceso de concentración sectorial y regional y la dinámica del producto fue de carácterextensivo. No obstante lo anterior, se observaron favorables resultados en materia decrecimiento y generación de empleo.

Entre 1970 y 1976 el desempeño de la economía, junto con las tendencias demográficas yel proceso de urbanización, incidieron en la conformación de un mercado de trabajocaracterizado por la terciarización del empleo, el incremento en la proporción de mano deobra femenina (Trejo, 1988) y de jóvenes, un alto nivel de salarios reales y baja productividad de la mano de obra.

A finales de 1977 las perspectivas económicas del país parecían alentadoras, llevando a lasautoridades a adoptar políticas expansivas una vez confirmada la existencia de grandesreservas petroleras, la expectativa de ingresos futuros crecientes y la sobreoferta de fondos prestables en los mercados internacionales de capital (Zedillo, 1992).

El sector industrial impulsado por la industria petrolera experimento un crecimiento en elempleo mucho mayor que los servicios. Durante el auge, el incremento en los sectoresmodernos enfrentó rigideces para satisfacer la demanda de empleo debido a la



5

heterogeneidad de los mercados de trabajo, que dificultaban la movilidad intersectorial einterregional de la mano de obra (Jusidman, 1986; Samaniego, 1990). Pese a que entre1978 y 1981 el sector moderno pareció recobrar su capacidad de absorción de mano deobra, el patrón de crecimiento extensivo mantuvo su similitud al de etapas anteriores, lossalarios alcanzaron su punto de inflexión y la productividad factorial se mantuvo baja.

En el ámbito político, un factor importante de resaltar durante el modelo de sustitución deimportaciones fue el auge del sindicalismo, que permitió responder tanto a los intereses delos trabajadores, como de los políticos. El Partido Revolucionario Institucional (PRI)utilizaba como mecanismo de control el corporativismo de Estado1, sus líderes sindicaleseran designados a través de una élite centralista subordinada hacia la figura presidencial(Vázquez, 2004). Lo que conllevó a la ineficiencia, burocracia, corrupción, patrimonialismo, incompetencia y clientelismo. Todas estas características se resumen en lafalta de democracia y falta de productividad. En esa época se afirmaba que la democraciaen México sólo podría ser posible mediante la transformación de los dos poderes del

autoritarismo mexicano (la Presidencia de la República y el partido oficial PRI) (Vázquez,2004).

La crisis de la deuda externa que irrumpió en 1982 con la cesación de pagos de México,llevó a definir una estrategia de ajuste y cambio estructural de la economía, acompañadacon otra de modernización económica, apertura comercial, y democratización de la vidanacional. En esta última, cuando el modelo dio muestras de agotamiento2, en el plano político, se dio la tendencia a la “democratización” de la vida nacional a través demodificaciones a las reglas de competencia electoral, que permitieron una mayorrepresentación de los grupos minoritarios en el Congreso, lo que robusteció la Ley Federal

de Operaciones y Procedimientos Electorales (LOPPE) de 1978, misma que recibiera una primera enmienda en 1982, además de la aparición del Código Federal Electoral (Reyes,1992); en materia económica los ajustes se orientaron al adelgazamiento del sectorgubernamental con el objetivo de hacer más eficientes las funciones del Estado, además delograr una disciplina fiscal a través de la reducción del gasto público principalmente hacialos sectores sociales; privatización de empresas paraestatales y desde luego la aperturacomercial.

1 El funcionamiento del régimen la encontramos en la historia de la CTM (Confederación de Trabajadores Mexicanos),

organización líder dentro del Congreso del Trabajo (CT) que, a su vez, es el intento de unificación de las organizacioneslaborales. Aunque la CTM unifica sólo a la mitad de los sindicatos del CT, su influencia fue esencial en la ideología,acciones y estructura del CT. Esta influencia de la CTM sobre el CT, proviene del papel que la CTM ejerció en el PRI, porconsiguiente en el régimen, y del reconocimiento del liderazgo de Fidel Velázquez entre los miembros del CT y de lasfuerzas que él unificaba (Vázquez, 2004).2 De acuerdo a De la Madrid (1995), presidente de México durante el período (1982-1988) menciona: “la crisis dentro dela cual tomé posesión era entonces la más grave de la historia contemporánea de nuestra nación. El legado que recibí en1982 era una verdadera bomba de tiempo que debía ser desactivada: el aparato productivo estaba prácticamente

paralizado; el desempleo era elevado y existía un gran descontento entre la población. La inflación había alcanzado el100% y la deuda externa había sumado 85 mil millones de dólares (de la cual una quinta parte estaba contratada a corto

plazo) el riesgo de un conflicto social y político no era solo un peligro hipotético”.



6

Reformas Estructurales, Transición Democrática y Políticas de Empleo

México al igual que los países de América Latina y el Caribe con posterioridad a la crisisde los años ochenta3, realizaron reformas estructurales destinadas a facilitar el ajuste de laeconomía a las cambiantes condiciones externas, mediante la reestructuración de la

regulación de los mercados y el fomento de la competencia, adoptando políticas públicasorientadas a combatir la inflación y facilitar un crecimiento sostenido.

Este mecanismo fue impulsado en la región por los organismos multilaterales definanciamiento, inspirados en el consenso de Washington4, como elemento decondicionalidad para la entrega de financiamiento. Impulsando a las economías nacionalesal desmantelamiento del régimen de sustitución de importaciones a través de laliberalización de sus economías y el replanteamiento de sus vínculos de comerciomultilateral.

A través del nuevo modelo, se redujo la participación del Estado en la economía; seenfatizó la eficiencia económica sujeta a las fuerzas del mercado; se llevó a cabo la privatización a gran escala; se eliminaron las restricciones a las importaciones y a lainversión extranjera y se atenuó los incentivos estatales y bienes públicos dirigidos aincrementar la competitividad de las firmas domésticas (Puyana, 2005).

En el ámbito político, se fortalecieron las prácticas democráticas de manera institucional, através de la creación del IFE, así como de las reglas para una democracia a través de partidos políticos de diferentes ideologías, se manifestó la erosión de la estructura piramidaldel partido en el poder (PRI), debilitando las estructuras corporativistas. En el gobierno, se

observó un cambio en los criterios de racionalidad de la gestión pública, en donde laasignación de recursos debió responder cada vez más a razones de eficiencia económicaque a conveniencias políticas; y asimismo en el ámbito social, es evidente que las actualesreformas dejaron ver una transferencia paulatina de poder o al menos participación de lasociedad, en tanto ésta adquiría un papel más protagónico en la solución de sus propiasdemandas (Barajas, 2003).

El proceso de transición a la democracia en México, se ha centrado principalmente en la profunda transformación de las elecciones y del sistema de partidos, caracterizado primordialmente por el desmantelamiento del sistema de partido hegemónico. En los

3Se fija el inicio de la crisis de deuda de los países en desarrollo en 1982. Cuando el valor de las exportaciones creciómenos que los intereses de la deuda y se generó la profunda crisis en cuenta corriente y en pagos que condujo al estallidode la crisis de la deuda. El denominador común de los países afectados por la crisis de la deuda, fue el tamaño de su deudaexterna en relación al PIB y una pesada carga por su servicio, en términos del ingreso por exportaciones que declinaban

por la contracción del mercado externo (Puyana, 2005).4Los diez instrumentos de política propuestos por el “Consenso de Washington” eran la disciplina fiscal, priorización delgasto público en educación y salud, reforma tributaria; tasas de interés positivas determinadas por el mercado, tipos decambio competitivos, políticas comerciales liberales, apertura a la inversión extranjera, privatizaciones, desregulación y

protección a la propiedad privada (Burki, Shahid y Guillermo Perry,1998).



7

últimos dos sexenios de gobierno del siglo XX (1988-2000), represento un largo periodo enque se reconocieron paulatinamente los derechos político-electorales de los ciudadanos, partidos políticos y organizaciones políticas en el marco jurídico de un Estado de Derecho,obedeciendo a la creciente participación política de los ciudadanos organizados en los partidos políticos de oposición, como respuesta de una ciudadanía más informada

(Carmona, 2006). Como resultado del desmantelamiento de la estructura social como saldo positivo para el desarrollo democrático del país se encuentra el surgimiento de la nuevafigura social del ciudadano, sin cuya presencia no podríamos explicarnos la conquista de lademocracia electoral del 2000 (Albina, 2004).

La serie de reformas electorales y políticas significativas que siguieron y que caracterizaronel periodo de 1988-2000, condensan la construcción del andamiaje institucional de laselecciones democráticas y, con ello, la democratización del sistema electoral (Méndez,2004).

Este proceso tuvo como punto de partida emblemático la elección federal de 19885

, cuandola competitividad creció y los partidos de oposición se fortalecieron y fueron capaces denegociar cambios significativos en las reglas electorales federales (Méndez, 2004).

La reforma electoral en el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),estuvo marcada por el ingreso de la participación de los partidos políticos a través de susrepresentantes en la Cámara de Diputados, situación que permitió que las reformasefectuadas estuvieran precedidas por cierto grado de consenso de partidos y ciudadanos. Lofundamental fue que el poder ejecutivo empezó a disminuir su injerencia directa en lasiniciativas de reforma. El congreso empezó a tomar y a cumplir sus funciones de legislar

(Carmona, 2006). El saldo de la reforma fue la reestructuración de la arquitectura electoralque continuó consolidándose con las reformas de 1992, 19936 y 1994, con las que se creó elInstituto Federal Electoral (IFE), sustituyendo la función del Estado de organizar ydesarrollar el proceso electoral (Carmona, 2006).

La reforma electoral de 1996, tuvo como ejes principales: buscar la absoluta independenciadel Instituto Electoral del gobierno; es decir, eliminar al Secretario de Gobernación comoPresidente del Consejo General, órgano de dirección del Instituto; segundo, hacer realidadel equilibrio en los recursos y las prerrogativas de los partidos políticos, así como la

5

La elección de 1988 fue en gran medida producto de la ruptura del partido hegemónico, del surgimiento de una granalianza opositora y de cambios estructurales graduales tanto sociales como económicos (Méndez, 2004). Luego de 10 añosde apertura, los partidos de oposición llegaron mucho más fuertes que nunca a la contienda de 1988. A partir de entonces,

para algunos, comenzó la verdadera transición y para otros se aceleró lo que habría iniciado en 1977. En las elecciones de1988, el número de diputados de representación proporcional ya había pasado de 100 a 200, frente a 300 de mayoría(Merino, 2003).6Hacia 1993, se eliminó además la llamada “cláusula de gobernabilidad”; y se estableció también que el límite máximo deescaños para un solo partido equivaldría al 63% del total. Luego de las sospechas que despertó la elección de CarlosSalinas de Gortari, se creó también el Instituto Federal Electoral, con autonomía técnica, aunque entonces todavíadependiente del gobierno, y se abrió la ventana del Senado de la República a la primera minoría. (Merino, 2003).



8

exigencia de los partidos políticos opositores de establecer, por ley, topes a los gastos decampaña para los partidos y poder disminuir el exceso y el abuso del partido del gobiernosobre los recursos para las campañas, incluida la equidad en el acceso a los medios decomunicación masiva (Carmona, 2006). Además, por primera vez se abrió la elección paraocupar la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, obteniendo en 1997 el triunfo el Partido

de la Revolución Democrática (PRD) en el Distrito Federal. Y en el año 2000, se da laalternancia política, con la derrota del PRI después de 71 años de poder ininterrumpido(Albina, 2004).

El proceso en el que se dieron éstos cambios políticos vino a debilitar las prácticascorporativas, al menos con respecto al apoyo a los trabajadores y en el reconocimiento de laintermediación laboral, llevando al corporativismo mexicano a un debilitamiento en pro dela estabilidad política y económica. El corporativismo represento una gran pérdida para elsindicalismo. (Vázquez, 2004).

La democracia originó expectativas de cambio para favorecer a los grupos más afectados,sin embargo, sólo han sido parcialmente o nada satisfechas en la transición, lo que ademásse ve complicado tanto en materia política como económica. El modelo económico generaun ambiente de mayor incertidumbre e inestabilidad postergando o disminuyendo la posibilidad de ampliar los beneficios para los más afectados. En consecuencia, emergerápidamente un cierto desencanto y fatiga, tanto con la economía como con la democracia.Esto en definitiva, tiende a debilitar a la democracia y hace olvidar la lección de años pasados, donde el sistema democrático de gobierno, a pesar de sus imperfecciones, es elúnico capaz de armonizar los intereses particulares y colectivos en un marco de libertad(Tokman, 2004).

La expectativa de las autoridades era que estos cambios relacionados con un ambientedemocrático y de reformas en general, unidos a una mayor estabilidad macroeconómica y aun incremento de los gastos destinados al sector social, elevarían el crecimiento, la productividad y el nivel de empleo, generando una mayor equidad social.

Las expectativas despertadas por éstas con respecto al funcionamiento del mercado laboralno se cumplieron. Si bien no se puede hablar de “crecimiento sin empleo”, es evidente que

las reformas limitaron la expansión de las oportunidades laborales en algunos sectores,sobre todo los de bienes comerciables (Weller, 2005). En cuanto a la demanda de mano de

obra, las reformas crearon un sesgo que favorece a los trabajadores de mayor nivel deeducación, lo que tiende a segmentar el mercado laboral y a exacerbar los problemas dedesigualdad.

Ante este escenario el gobierno federal con el fin de ampliar las oportunidades de empleo ymejorar las condiciones de trabajo, dio inicio a las políticas de mercado de trabajo. Seimpulsó este tipo de políticas, orientándolas principalmente a promover la capacitación y el



9

adiestramiento de la mano de obra, estableciendo la política de empleo como uno de losejes de la política social.

Bajo esta concepción se presentó el Programa Nacional de Empleo (PNE), el cual sesustentaba en la coordinación, concertación y evaluación del sector laboral; además de las

tareas de planeación de empleo, y promoción del desarrollo de la pequeña, mediana y granindustria, fomentando el cooperativismo y otras formas de organización social para eltrabajo. El programa se ejecutaba a través del Servicio Nacional de Empleo (SNE)7 con elobjetivo general de desarrollar mecanismos institucionales para conocer y organizar losmercados de trabajo, orientar la formación profesional del trabajador y promover suincorporación a la actividad productiva.

Se instrumentaron programas orientados a mejorar la capacitación para el trabajo, talescomo el programa de Capacitación Industrial de Mano de Obra (CIMO), implementado en

1987 con el fin de apoyar el proceso de entrenamiento en los centros de trabajo de lasmicro, pequeñas y medianas empresas; el Programa de Inversiones Complementarias enCentros de Capacitación (PICCC) que tuvo como objetivo la implantación y mejoramientode las instituciones capacitadoras, sobre todo aquéllas que impartían carreras yespecialidades de mayor demanda en el mercado de trabajo; y el Programa de Becas deCapacitación para Trabajadores Desempleados PROBECAT, que se instrumento con el finde promover la capacitación de los trabajadores desempleados y para facilitar suincorporación al mercado de trabajo, implementado y ejecutado en todo el país a través delSistema Nacional de Empleo.

Las políticas de empleo en México después del 2000

El nuevo escenario enmarcado por la globalización8, liberalización comercial, privatización, desregulación, modernización del Estado y democratización, permitió un

7 La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) tiene encomendada, entre otras, la función de proporcionaroportunidades de colocación a las personas que carecen de empleo. Para cumplir con estas atribuciones, la STPS creó laCoordinación General de Empleo (CGE), cuyas funciones sustantivas quedaron establecidas a partir de las reformas a laLey Federal del Trabajo en 1978, particularmente con el establecimiento del Servicio Nacional de Empleo ( SNE) a cargode esta Unidad Administrativa. El SNE en México es un servicio público de empleo (SPE) que tiene como objetivos

principales facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, orientar a quienes buscan empleo sobre lascondiciones del mercado laboral y apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda decandidatos para cubrir las vacantes disponibles.8 Al darse la liberalización de la economía mundial se promovió el principal motor de la globalización. Es decir, seimpulso la creciente integración de los mercados mundiales en materia de comercio, finanzas e información. Las políticasde ajuste y la globalización8 forman un compacto complejo difícil de separar, debido a que han ocurrido simultáneamente.Se considera que la globalización es más amplia que el proceso de liberalización del comercio internacional, que yaexistía a comienzos del siglo XX. Incluye una descentralización del proceso productivo y un salto tecnológico que harevolucionado la información, las comunicaciones y el transporte. Implicando una mayor integración de las economíasnacionales con la mundial, a través del mayor acercamiento de los bienes, el capital, las comunicaciones y las personascomo resultado de la apertura de las economías y del acelerado cambio tecnológico (Klein y Tokman:2000).



10

deterioro en la confianza de las instituciones y en los líderes tradicionales y por ende, en sulegitimidad. La mayoría de los ciudadanos ha perdido confianza en las instituciones y en lacapacidad del sistema democrático para entregar resultados, así como la percepción de queel aprovechamiento del sistema en beneficio personal (corrupción) es alta, limitan laimportancia del ejercicio democrático. A ello se unen las restricciones económicas

recurrentes, que influyen claramente en la formación de expectativas y de las percepcionessobre la eficacia del sistema político imperante (Tokman, 2004). Esto abre nuevasoportunidades y desafíos para el fortalecimiento de los actores sociales y la emergencia denuevas configuraciones a partir de la creciente heterogeneidad de la sociedad civil querecupera un papel importante para la sociedad, involucrando una redefinición de la participación de todos ellos en el sistema en conjunto (Tokman, 2004).

Pese a lo anteriormente mencionado, se esperaría que en un entorno más democrático seelaboraran políticas de empleo que tuvieran un mejor impacto en la sociedad. Siempezamos el análisis en el ámbito de las políticas laborales, se detecta que a partir de los

limitados efectos que presentó las reformas definidas en el “Consenso de Washington”

llevo a replantear la importancia de la política laboral en términos de generación de empleoy crecimiento económico. De esta forma la flexibilización del mercado de trabajo pasó aformar parte de las propuestas de una “segunda generación” de reformas destinadas a

eliminar regulaciones y realzar la competencia9.

Sin embargo, México no ha reformado su Ley del Trabajo, aunque se han discutido varios proyectos. Sin embargo, la reforma laboral y su impacto en la creación de empleo seencuentran actualmente en debate. Se sostiene que la legislación laboral no contribuye afomentar la generación de empleo productivo, por lo que se requiere una desregulación

profunda para estimular el crecimiento y la generación de empleo10.

9 Probablemente el tema que más se ha debatido se relaciona con las virtudes y los defectos de la protección del empleo(ej. normas sobre contratación y despido). Se ha argumentado que la protección excesiva (restricciones legales rigurosasen cuanto al uso libre de despidos individuales y colectivos y de contratos temporarios) inhibe el crecimiento del empleo eintensifica el desempleo ya que incentiva la sustitución laboral, desanima a los empleadores a contratar en tiempos deexpansión económica y contribuye a la segmentación entre los empleados y desempleados. En términos positivos se haargumentado que las restricciones a los despidos contribuyen a contener el crecimiento del desempleo durante períodos derecesión y que, a largo plazo, ayudan a estabilizar las demandas laborales. También se dice que fomentan la innovación

para el ahorro de mano de obra, lo cual estimula el aumento de la productividad, contribuyen al compromiso de lostrabajadores con el éxito de la empresa, inducen a los empleadores a ofrecer capacitación específica relacionada con laempresa y motivan a los trabajadores a adquirirla y, finalmente, favorecen una relación en el lugar de trabajo basada en la

cooperación. La investigación empírica no ha resuelto este debate ya que las conclusiones han sido ambiguas y,frecuentemente, contradictorias. En América Latina Marshall (1996) sostiene que aunque las normas afectan las prácticasde los empleadores (contratación y despidos) y, en algunos casos también el comportamiento de los trabajadores, éstas nohan tenido un efecto en el desempeño del empleo y la productividad. Sin embargo, Heckman y Pagés (2004) argumentanque las disposiciones dirigidas a la protección del trabajo reducen el empleo y aumentan la desigualdad.10 El BID (2004) sostiene que aunque la normativa y las instituciones pueden producir avances en materia de bienestar ymejoras en el funcionamiento del mercado laboral, con frecuencia no lo hacen, y en cambio crean ganadores y perdedores.Las prestaciones obligatorias y el salario mínimo, por ejemplo, pueden generar avances en materia de bienestar si su niveles compatible con la situación económica general, pero pueden llevar a la pérdida de empleos si su nivel es más alto. Lasindemnizaciones por despido podrían ayudar a los trabajadores desempleados, pero al mismo tiempo, reducir las tasas deempleo de los jóvenes y los trabajadores no calificados. Los sindicatos pueden beneficiar a sus afiliados, pero también



11

Sin embargo, si bien es cierto que no ha habido reforma a la legislación laboral de acuerdocon un estudio realizado por Bensusán (2000) demuestra que para el caso de Méxicoindependientemente de las rigideces legales, el mercado laboral presenta una granflexibilidad para responder a las exigencias de la restructuración económica (Bensusán,2000).La autora argumenta que el modelo mexicano de regulación laboral combina zonas

de rigidez en la protección de los asalariados (estabilidad en el empleo y condicionesmínimas de trabajo) con otras donde que deja un margen importante a la decisión estatal(derechos colectivos y resolución de conflictos) y patronal (selección de la contrapartesindical, y organización del trabajo en la empresa). Resultando de ello, la existencia de unmodo particular de adaptación de los niveles legales de protección a los imperativoscambios de la economía.

La particularidad concierne en los mecanismos a través de los cuales se contrarrestan losfactores de rigidez legal, tanto en el campo de los derechos individuales como en el de loscolectivos. De acuerdo con la autora, esto propicia la utilización de estrategias decompetitividad sustentadas en el abatimiento de los costos laborales, en la precarización delempleo y en el debilitamiento de los sindicatos. Propiciado por la abierta o encubiertatrasgresión de la legalidad con impunidad, de la discrecionalidad estatal y patronal en lainterpretación y/o aplicación de las normas y de la complicidad sindical que las acompaña(Bensusán, 2000). En su estudio trata de mostrar la naturaleza específica del supuestamente“rígido” modelo mexicano y sus formas flexibles de operación, contribuyendo a esclarecer por qué la transición de un sistema de relaciones laborales “incluyente”, vinculado al

modelo de sustitución de importaciones y al mercado interno, hacia otro de “exclusión

generalizada”, pudo ocurrir sin cambios de legislación y como dio respuesta a las

exigencias del desarrollo centrado en las exportaciones.

En un contexto en que el Estado ya no puede imponer como antes un contenido social(salarios crecientes y empleos estables) a las políticas económicas, mientras los sindicatossiguen sin poder usar su capacidad de movilización (en tanto mantienen su subordinación alos gobiernos) y no tienen espacios de cooperación institucionalizados a nivel de empresa(donde se toman importantes decisiones que afectan a sus representados), este modelo deregulación deja los intereses de los trabajadores en una forma más indefensa, aunque puedahaber resultado funcional para aumentar la productividad y la competitividad del país.

Si bien es cierto que existe un relativo consenso acerca de la influencia de los modelos deregulación sobre los costos laborales y la flexibilidad en sus diversas dimensiones (salarial,numérica, funcional) no existe acuerdo acerca de cuáles serían las característicasinstitucionales más propicias para fomentar un mejor desempeño económico. Desde una

llevar a reducir la inversión y el crecimiento. El corolario es que la normativa y las instituciones no siempre favorecen aaquellos a quienes se proponen proteger.



12

perspectiva europea, se sostiene que el entramado institucional es indispensable paracoordinar las estrategias de los actores y ofrecer esquemas de capacitación y seguridadsocial, entre otros bienes públicos, que permitan “absorber socialmente” parte de los costos

laborales, y poder racionalizar el uso de los recursos disponibles en una sociedad y evitandola competencia destructiva entre empresas con base en el abatimiento de los costos

laborales y la disminución de la ocupación (Belman y Belzer, 1997).

Es decir, mientras para algunos las regulaciones proteccionistas son vistas comodisfuncionales para el mercado laboral, para otros la presencia de una compleja tramainstitucional es un requisito de la coordinación entre actores y el mercado laboral (Teague yGrahl, 1998). La pugna entre ambas posiciones ha estado detrás de las reformas a losmarcos institucionales (laborales, fiscales, previsionales y de la seguridad social) llevadas acabo en la mayor parte de los países de América Latina con el propósito explícito oimplícito de mejorar la competitividad a través de la reducción de los costos laborales. Aúnen el caso de los pocos países – como Brasil y México – que no han llevado a cabo estasreformas legales, en los hechos se han producido cambios a otros niveles (contratacióncolectiva, práctica, etc) que han abierto caminos para aumentar la flexibilidad laboral yreducir los costos.

Se sostiene, desde las concepciones neoclásicas, que la relación entre costo de la mano deobra y el nivel de empleo es inversa. En el caso de América Latina, donde los costoslaborales son muy inferiores a los de los países desarrollados y están muy por debajo de susniveles históricos, la responsabilidad por el desempleo se atribuye a los costos no salariales:indemnizaciones, prestaciones sociales, entre otros (Bensusán, 2000).

Algunas de las características distintivas del mercado laboral como la presencia de unimportante sector informal, las marcadas diferencias entre este sector desprotegido y eltutelado por las normas laborales y las prácticas de contratación ilegales (empleoclandestino y asalariados encubiertos), se atribuyen a la temprana adopción de altosestándares laborales. Al respecto se ha señalado que los altos grados de incumplimiento delas reglas protectoras se deben precisamente a la inadecuación de las mismas a la realidadeconómica. En particular, la existencia de reglas rígidas para el despido (exigiendo una justa causa, la reinstalación o altas indemnizaciones) provocaría efectos contradictoriossobre el comportamiento empresarial y de los trabajadores.

Por un lado, provocando un efecto negativo sobre el nivel de empleo, los empleadorestemerían contratar trabajadores en épocas de expansión por el costo del despido ensituaciones recesivas, intensificando el uso de la mano de obra y de las horas extras yrecurriendo a las contrataciones temporales, la subcontratación y la innovación tecnológica,muchas veces innecesarias. Por otro, se produciría un efecto positivo al incrementarse la productividad a través del ahorro de mano de obra y de un uso más intensivo de este



13

recurso y de la capacidad instalada. Para los trabajadores, la seguridad en el empleo setraduciría en una menor autoexigencia y una mayor capacidad de acción colectiva paraoponer resistencia a decisiones y estrategias que pudieran vulnerar sus intereses, como lainnovación tecnológica u organizativa (Marshall, 1996).

Se ha observado también que los efectos del régimen de protección contra los despidosarbitrarios pueden modificarse a través de otros mecanismos legales o ilegales, como la posibilidad de recurrir a contrataciones temporales, las facilidades para inducir lasrenuncias “voluntarias” o la simple trasgresión del mismo. Así, por rígida que seaformalmente una disposición laboral, si existe la posibilidad de no cumplirse el efecto serámuy distinto que el que se provocaría con un régimen igualmente rígido, pero a la vezefectivo (Marshall, 1996). De acuerdo con lo anterior, se observa que en México lalegislación ofrece una importante protección de la estabilidad laboral y salarial, existiendoal mismo tiempo una gran flexibilidad en el mercado laboral.

El régimen legal relativo a la duración de la relación de trabajo puede ser considerado como“rígido” porque restringe de manera directa la libertad de contratación y la movilidad

externa de la fuerza de trabajo. Sin embargo, el margen de acción patronal para decidir estaduración se amplía en los hechos por diversas vías como la imprecisión de lareglamentación legal, y la ausencia de sindicatos fuertes dispuestos a exigir sucumplimiento y a darles mayor certeza a través de la contratación colectiva. Así, porejemplo, cuando no existe un sindicato en la empresa con tales características, el empleador puede en los hechos y de manera arbitraria imponer al trabajador una contratación temporal para la realización de actividades permanentes, situación que solo podría ser revertida en un

juicio donde el trabajador que reclame el cambio de contratación debe probar que laslabores para las que fue contratado tienen naturaleza permanente. Sin duda una difícilsituación para un trabajador que en lo individual carece de la información y los recursos para acreditar tal situación (Bensusán, 2000).

El gobierno federal reconoce los grandes desafíos que enfrenta en los indicadores sobrecreación de empleo y desocupación, como son los retos estructurales tales como el elevadonúmero de trabajadores en la economía informal, una tasa de desempleo mayor en jóvenesy mujeres, así como desequilibrios regionales en cuanto a crecimiento económico,generación de empleos y desocupación.

El desempeño del mercado laboral en México durante la última década se ha caracterizado por: a) una creación de empleos insuficiente; b) una expansión de las diferencias salariales;c) un deterioro en las remuneraciones medias y el salario mínimo; d) bajas tasas dedesempleo abierto; e) altas tasas de desempleo entre los jóvenes; f) crecimiento del sub-empleo y el empleo informal; g) el aumento de una fuerza laboral con mejor educación; h)un mayor porcentaje de hombres que de mujeres entre los estudiantes; i) una mayor



14

integración de las mujeres al mercado laboral; j) un elevado nivel de flujo migratorio; k)una mayor demanda de mano de obra semi-calificada y calificada; l) una productividadestancada, y m) flexibilidad numérica y salarial.

Con el escenario de la globalización, cambia la forma de proteger. No se trata de proteger

tanto al trabajador en su ocupación actual, cuidando como hasta ahora al puesto de trabajo,sino de apoyarlo con el fin de que pueda moverse entre diversos empleos, sin que resulte penalizado. El desafío es, entonces, la búsqueda de la empleabilidad, definida como lacapacidad para adaptarse en las distintas ocupaciones que se presenten en el futuro, sin perjudicarse en el cambio y manteniendo siempre un nivel de protección (Tokman, 2004).

De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ante los problemas ydesajustes del mercado laboral las Políticas de Mercado de Trabajo PMT debenconsiderarse como un elemento potencialmente importante en la lucha contra el desempleoy para enfrentar los retos de la actualidad. Este tipo de políticas permite una “flexibilidad

protegida”, por un lado, las empresas pueden adaptarse a los cambios causados por loscambios económicos, y por el otro, se da una percepción de seguridad a los trabajadores.

En México en los últimos años las PMT han ido tomando mayor relevancia, y se hanorientado sobre todo a elevar la capacidad productiva de las personas a fin de facilitar suincorporación al mercado de trabajo, mejorar sus niveles de remuneración y elevar lacompetitividad de las unidades productivas, especialmente las micro y pequeñas empresas.Estas políticas se han basado en la hipótesis de que frente a la globalización y el cambiotecnológico, las necesidades de capacitación son continuas y no pueden resolverse medianteun principio de subsidiariedad, sino incentivando una cultura de capacitación continúa.

Las PMT en México han abarcado prácticamente todas las modalidades activas, como son:la intermediación laboral, capacitación a la fuerza de trabajo y la creación directa oindirecta de empleos y se han implementado principalmente a través de la Secretaría delTrabajo y Previsión Social (STPS) que tiene encomendada, entre otras, la función de proporcionar oportunidades de colocación a las personas que carecen de empleo. Paracumplir con estas atribuciones, la STPS creó la Coordinación General de Empleo (CGE),cuyas funciones sustantivas quedaron establecidas a partir de las reformas a la Ley Federaldel Trabajo en 1978, particularmente con el establecimiento del Servicio Nacional deEmpleo (SNE) a cargo de esta Unidad Administrativa.

Actualmente la STPS implementa en México las Políticas Activas del Mercado de Trabajo(PAMT) a través de dos programas institucionales: I) el Programa de Apoyo al Empleo(PAE)11; y II) los servicios de vinculación laboral12. Los cuales son servicios públicos que

11 Las estrategias del PAE opera conforme a las siguientes estrategias: Programa Bécate (antes, Sistema de Capacitación para el Trabajo -Sicat-); Empleo Formal (antes, Sistema de Apoyos Económicos a Buscadores de Empleo -SAEBE);Jornaleros Agrícolas (antes, Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral Interna -SAEMLI-); Migratorios



15

tiene como objetivos principales facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes deempleo, orientar a quienes buscan empleo sobre las condiciones del mercado laboral yapoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de candidatos para cubrir las vacantes disponibles.

Estas estrategias operan a través de una red de 139 oficinas de colocación, los llamadosServicios Estatales de Empleo (SEE). Cada SEE cuenta con un Comité Ejecutivo, integrado por representantes de las empresas y de las organizaciones de trabajadores y su función principal consiste en definir las áreas de capacitación que se sugiere sean atendidas demanera prioritaria, en función de las necesidades específicas de la planta productiva de cadaregión o localidad.

Bécate es el programa más representativo y de mayor alcance en cuanto a personasatendidas dentro del Programa de Apoyo al Empleo (PAE), definido como un instrumentode política activa de empleo que retoma estrategias orientadas a atender con mayor

precisión a la población objetivo y ofrecerle un apoyo más pertinente. Forma parte de unaserie de programas de apoyo al empleo que la STPS tiene a su cargo (STPS, 2009).

Su objetivo es apoyar a personas desempleadas y subempleadas de 16 años o más en todo el país, con el objetivo de que se incorporaren a cursos de capacitación para el trabajo de cortaduración, a través de los cuales, adquieren o fortalecen sus conocimientos y habilidades, para incrementar sus posibilidades de insertarse en el mercado laboral. Este objetivoincluye apoyar a los buscadores de empleo cuyo perfil e interés se orientan a desarrollaruna actividad productiva por cuenta propia, pero requiere fortalecer sus habilidades yconocimientos tanto técnicos como administrativos.

El Programa Bécate, el programa más representativo y de mayor alcance en cuanto a personas atendidas dentro del PAE, busca lograr este objetivo basándose en seis esquemasde capacitación (capacitación basada en normas de competencia laboral13, capacitaciónorientada en competencia laboral14, capacitación mixta15, capacitación en la práctica

(antes, Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral al Exterior -SAEMLE-); Repatriados Desalentados yAutoempleo (antes Proyectos de Inversión Productiva).12 Los servicios de vinculación, son intermediarios laborales que facilitan la función de vincular oferta y demanda detrabajo, contribuyendo a reducir el tiempo y el costo de la búsqueda de empleo y de contratación. Los programas enMéxico que realiza actualmente la STPS en la vinculación o intermediación laboral son: 1) las ferias de empleo; 2) talleres

para buscadores de empleo; 3) Servicio Nacional de Empleo por teléfono (antes Chambatel); 4) Servicio Nacional deEmpleo por Internet (antes Chambanet); 5) Mi chamba; 6) Catálogo Nacional de Ocupaciones; 7) Centros deintermediación laboral (CIL); 8) PTGAT (Programa de trabajadores agrícolas temporales México-Canadá; 9) Abriendoespacios.13 Capacitación basada en normas de competencia laboral: este proceso que se orienta a apoyar la capacitación paragenerar y elevar la calificación laboral y obtener la certificación de personas desempleadas o subempleadas, aprovechandola infraestructura productiva de las empresas. Este esquema promueve la incorporación de los beneficiarios a las empresasdurante el periodo de capacitación y su ulterior permanencia, obligando al empresario a contratarlos al finalizar lacapacitación.14 Este proceso se orienta a apoyar la capacitación para generar y elevar la calificación laboral con base en los estándaresde calidad de las empresas, para conseguir el reconocimiento o la certificación de desempleados o subempleados,



16

laboral16, capacitación para el autoempleo17 y capacitación productiva18) y prueba piloto devales de capacitación19. Dentro de estás vertientes, las de mayor importancia son la decapacitación mixta, y capacitación en la práctica laboral. En cuanto al presupuesto total del programa, éste fue de 640 millones de dólares para el periodo 2006− 2007. El programa

durante el periodo 2004-2008 ha registrado un promedio de colocación del 60%. Sin

embargo, el número de personas colocadas en términos absolutos es de 856,278 en el año2008 (STPS, 2009).

El programa Bécate se sitúa en la modalidad de un subsidio que reduce el costo deinducción y formación inicial a la empresa, muchas veces como parte del paquete deofrecimientos para atraer inversión, pero que no necesariamente significa un incrementogenuino del empleo. Asimismo, sería de mayor impacto vincular este programa con otrasdependencias como la Secretaría de Economía. Un enfoque integrado permitiría ampliarmás la fuente de empleo en las unidades económicas. Es importante afinar los criterios dediseño y aplicación, debido a que si bien los resultados indican un alto índice de

colocación, el impacto a nivel agregado es menor.

Asimismo, dentro del programa sectorial de Trabajo y previsión social 2007-2012, opera elPrograma de Apoyo a la Capacitación (PAC). Este programa empezó a operar a partir del2008 y otorga recursos económicos para el desarrollo de acciones de asistencia técnica ycapacitación orientados a fomentar el desarrollo de las capacidades y productividad de lostrabajadores formales de empresas, preferentemente pequeñas y medianas. Se orienta atrabajadores de los sectores y ramas de actividad económica viables para operar de maneraintensiva con capital humano. La ejecución del Programa opera de manera coordinada con

aprovechando la infraestructura productiva de aquéllas. El Servicio Nacional de Empleo concertará la contratación de almenos 80% de los egresados mediante un convenio con las empresas15 Se orienta a apoyar la capacitación de personas desempleadas y subempleadas para satisfacer los requisitos específicosde personal del sector empresarial aprovechando la infraestructura productiva de las empresas. Este esquema promuevela incorporación de los beneficiarios a las empresas durante el periodo de capacitación, y su ulterior permanencia,obligando al empresario a contratarlos al finalizar la capacitación.16 Este esquema se orienta a apoyar y promover la capacitación en el lugar de trabajo para generar experiencia laboral endesempleados o subempleados mediante su ocupación productiva. Para su operación se cuenta con la figura del InstructorMonitor (IM), quien se encarga de concertar acciones de capacitación con empresas y vincular con éstas a los

beneficiarios; apoyar en las acciones de reclutamiento; asesorar a los beneficiarios; promover su colocación, y supervisary llevar el control del proceso de capacitación.17 Este proceso se dirige a apoyar a los buscadores de empleo cuyo perfil e interés se orientan a desarrollar actividades

productivas por cuenta propia, pero requieren fortalecer sus habilidades y conocimientos tanto técnicos comoadministrativos. Los cursos son eminentemente prácticos y se imparten en planteles educativos o instalaciones que reúnanlas condiciones necesarias para desarrollar los cursos de capacitación.18Este esquema está dirigido a apoyar a desempleados o subempleados cuyo perfil e interés se orientan a iniciar ofortalecer una actividad productiva por cuenta propia, ligada a un proyecto productivo identificado, integrado ysustentado, con independencia de la fuente de financiamiento, que requieren adquirir o incrementar sus habilidades yconocimientos tanto técnicos como administrativos. Los cursos son preferentemente prácticos; los imparten instructoresdebidamente calificados, y se realizan en donde el proceso de capacitación lo requiera.19Está a prueba y se dirige a apoyar a desempleados o subempleados de 18 años en adelante que requieran reconvertir,fortalecer o complementar sus conocimientos y aptitudes laborales. El beneficiario recibe un vale por los servicios decapacitación (inscripción, colegiaturas, materiales, hasta por un máximo de seis meses) en los centros de capacitación(todos, instituciones privadas) registrados en el padrón único de instituciones oferentes del SNE, que hayan sidoseleccionados para participar en esta prueba; dicho vale es aplicable para cursos regulares impartidos por dichasinstituciones.



17

los gobiernos de las entidades federativas, las empresas, sus trabajadores y otros agentesque participan en el mercado laboral.

Otra de las actuales políticas es el Programa de Primer Empleo promovida durante elsexenio de Felipe Calderón, el cual se lanzó a principios del 2007 con un presupuesto

equivalente a 270 millones de dólares, que aumentó a 450 millones en el 2008. Su propósito es incentivar la creación de empleos permanentes y bien remunerados en laeconomía formal. Si bien no se limita a jóvenes, en la práctica son ellos los primeros beneficiados. La propuesta de fondo es que el gobierno subsidie parte del costo laboral a laempresa durante un periodo de tiempo establecido, para que ésta se incentive a contratar personal sin experiencia en empleos formales de la economía. La expectativa del programaes que en la medida que la persona adquiera experiencia en un trabajo en condicionesformales, mejorará su capital humano (competencias) y aumentará sus probabilidades demantenerse en empleos formales en su trayectoria laboral (OIT, 2007).

Este programa busca principalmente romper el círculo vicioso en que se encuentran los jóvenes en el mercado de trabajo: no se le contrata porque no tiene experiencia, no tieneexperiencia porque no se le ha contratado. El éxito de este tipo de programas depende devarios factores, tanto del diseño como del entorno. Dos factores son importantes: el montodel subsidio y la coyuntura económica. Si el monto no es muy significativo, el empresariono se incentiva (OIT, 2007).

El Estado subsidia el costo de las cuotas de la seguridad social a través del InstitutoMexicano del Seguro Social (IMSS) en que incurren los patrones durante el primer año.Esto no incluye la parte correspondiente a pagar por parte del empleado. De hecho, en la

práctica el subsidio representa alrededor del 10 por ciento del costo laboral de una persona.

El incentivo tiene una serie de anclajes, empezando por el subsidio mismo, que disminuyeen la medida que el salario es mayor 20. El programa en sus inicios decretó que el subsidioempezaba a operar a partir del décimo mes de haber sido contratada la persona. A partir deese momento y hasta el vigésimo primer mes, el IMSS regresaría mensualmente la cuotaque el patrón abonó para ese trabajador adicional a la planilla original, antes de que finalicesu contrato, con la finalidad de garantizar que el nuevo empleado permaneciera 21 mesesen la organización; y que la empresa se abstuviera de sustituir personal de planta conantigüedad y con mayor costo laboral, por personal nuevo con un costo laboral más bajo.

Para ser elegibles del apoyo la empresa debería estar al corriente en el pago de sus

20 Si el salario es mayor a 20 veces el salario mínimo, el subsidio corresponderá solo al 10% de la cuota patronal. Otroanclaje es que todo el personal de una empresa debe estar afiliado al IMSS antes de solicitar el subsidio para las personasque van a contratar. La empresa no debe tener ninguna cuenta pendiente con el IMSS. El subsidio empieza a operar a

partir del décimo mes de haber sido contratada la persona, a partir de ese momento y hasta el vigésimo primer mes, elIMSS regresará mensualmente la cuota que el patrón abonó para ese trabajador adicional a la planilla original, antes deque finalice su contrato.



18

obligaciones fiscales, incluyendo sus cuotas ante el IMSS. Y el nuevo empleado debería serde nuevo ingreso ante el IMSS.

A partir del 15 de enero del 2008, se adiciono la condición de elegibilidad para lostrabajadores que no cuenten con registro previo ante el IMSS como trabajador permanente

por un periodo superior a nueve meses consecutivos con un mismo patrón, lo anterior permite que más trabajadores con experiencia laboral limitada sean elegibles. Asimismo,se elimino el requisito de estar al corriente de las obligaciones ante el IMSS y lasautoridades fiscales federales, al momento de solicitar la inscripción por parte de los patrones. Con este cambio, se pretende estimular a los patrones a regularizar sus adeudosfiscales hasta el periodo del pago del subsidio (IMSS, 2009). Entre estos cambios resalta lareducción a 3 meses para tener derecho al pago del subsidio, si bien esta modificación permite a los patrones obtener los beneficios más rápidamente, también puede significar para el trabajador menor oportunidad de permanencia en el empleo en comparación con lanorma anterior aseguraba su permanencia por 21 meses.

Uno de los problemas que puede presentar este programa es que su impacto sea pocosignificativo o nulo para la creación de empleos. Existe un alta probabilidad de que losempleos que se registren por esta modalidad posiblemente se hubieran generadoindependientemente del programa, considerando que el subsidio es mínimo. Seríaimportante optar por un caso de subsidios mayores según el tamaño de la empresa: en lamedida que es más pequeña, mayor el incentivo.

Es muy pronto para evaluar el impacto del programa, pero sí es posible activar accionescorrectivas propias de una etapa de lanzamiento. Una de ellas podría ser difundir más el

programa e involucrar más a las organizaciones de empleadores y sindicatos en el mismo.Igualmente se requiere una gestión activa del programa, que vaya más allá de losinstrumentos electrónicos, con la integración de las entidades públicas y programas conresponsabilidades de intermediación y fomento del empleo. Ello permitirá no sólo ladifusión del programa en el sector empresarial, sino también los potenciales beneficiarios,que también requieren una información y orientación adecuadas de acuerdo a los objetivos

Conclusión

El presente trabajo intentó contestar las siguientes preguntas ¿existió un cambio en las políticas de empleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Esteescenario obedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas delEstado en los años ochentas?

Para ello, el estudio giro en cuatro vertientes, primeramente se definieron los peldaños quecomponen las políticas de empleo, conceptos generalmente aceptados a nivel internacional,y que se reconocen como los instrumentos de un gobierno para impactar en el mercado



19

laboral. El segundo eje del estudio fue el análisis de las políticas de empleo implementadasdurante el modelo de sustitución de importaciones en México (1940-1982), la tercervertiente y punto crucial en el estudio fue el análisis del proceso de cambio en las políticas públicas que se fueron adaptando al proceso de cambio del nuevo modelo económico y dela transición democrática (1982-2000). Y por último, el análisis de las actuales políticas

implementadas en México para resolver los desafíos del mercado de trabajo con el PartidoAcción Nacional PAN en el poder.

Se concluye que en México las políticas de empleo han obedecido principalmente a losintereses relacionados con el crecimiento económico, y el patrón de integración a laeconomía internacional, más que a un cambio de gobierno. Sí bien, la alternancia políticarepresentaba por el triunfo del Partido Acción Nacional en el año 2000 generó grandesexpectativas de cambio en la elaboración e implementación de políticas públicas, éstas demanera general no fueron cumplidas, generando un problema de legitimidad en lasinstituciones públicas de México.

Se reconoce que los cambios generados en los tres peldaños que componen las políticas deempleo, se puede resaltar lo siguiente: las políticas de empleo (políticas macroeconómicas)fueron resultado del proceso de la aplicación del Consenso de Washington en nuestro país yque tuvieron como objetivo central la estabilización macroeconómica y apertura comercialy no el incremento del empleo.

En cuanto a las políticas laborales, se ha demostrado que México es uno de los países másflexibles del mundo aún sin cambios en la legislación laboral, lo que implica una ausenciade la aplicación de nuestras leyes laborales en protección de los trabajadores en el nuevo

modelo económico.

Las Políticas de Mercado de Trabajo son las políticas que han ido tomando mayorrelevancia con el tiempo, pero no son políticas atribuibles al gobierno del cambio, sino más bien a presiones que ha tenido el gobierno en dos vertientes, por un lado, existe el problemadel mercado laboral caracterizado por un mercado laboral muy heterogéneo y con un altonivel de subempleo y empleo informal, y por el otro, a las sugerencias de organismosinternacionales al gobierno mexicano para la implementación de dichas políticas para tratarde subsanar los problemas del mercado laboral ante una economía abierta.

Bibliografía

Albina, Rosa (2004). ¿Dónde está el proyecto de cambio democrático? El Cotidiano (UniversidadAutónoma Metropolitana-Azcapotzalco) 20, nº 126 (julio-agosto).

Auer, Peter, Ümit Efendioglu, y Janine Leschke (2005). Active Labor Market Policies around theWorld: Coping with the Consequences of Globalization. ILO, Geneva.



20

Barajas, Margarita (2003). La modernización del Estado y la política de empleo: una aproximación

a la panorámica de Baja California. Estudios Fronterizos (UABC) 4, nº 8 (julio-diciembre) pp 129-162.

Belman, Dale, y Michael Belzer (1997). Regulation of Labor Markets: Balancing the Benefits andCost of Competition en Government Regulation of the Employment Relationship, de E, Kaufman

Bruce, IRRA, Madison, Wisconsin.Bensusán, Graciela (2000). El modelo mexicano de regulación laboral. Plaza y Valdés, México.

Bobbio, N (1986). El Futuro de la Democracia. Fondo de Cultura, México.

Carmona, José Salvador (2006). La reforma electoral en México 1988-2000, en un sistema de partidos competitivo. Ra Ximhai (Universidad Autónoma Indígena de México) 2, nº 3 (septiembre-diciembre) pp 641-655.

De la Madrid, M. (1995). La reforma del Estado en México: una perspectiva histórica. (En Línea)http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1365/10.pdf ( pág. consultada el 17 de septiembre de 2008).

González, Pablo (1984). La democracia en México. Era. México.Hernández, Víctor (2007). Panorama del empleo juvenil en México: situación actual y

perspectivas. Documento de Trabajo Núm. 21 (Cámara de Diputados. LX Legislatura.),Septiembre. pp 1-28.

Huntington, Samuel (1994). La tercera ola; la democratización a finales del siglo XX . Paidós.España.

Instituto Mexicano de Seguridad Social IMSS. Programa primer empleo. Consultado en línea:http://www.imss.gob.mx/programas/ppe. Fecha de Consulta 25/03/2009.

Jusidman, Clara (1986). Evolución del empleo y los mercados de trabajo en México. Ponencia

presentada en la tercera reunión nacional sobre investigación demográfica en México, D.F.

Machinea, José L; Weller, Jürgen (2008). Los mercados de trabajo, la protección de los

trabajadores y el aprendizaje de por vida en una economía global: experiencias y perspectivas de América Latina y el Caribe. CEPAL y Ministry of Foreigh Affairs of Denmark, Santiago de Chile:CEPAL. pp 1-76.

Marshall, Adriana (1996). Consecuencias económicas de los regímenes de protección del trabajo:un estudio comparativo, en Las instituciones laborales frente a los cambios en América Latina, deJosé Figuereido, IIEL, Ginebra.

Méndez, Irma (2004). La transición mexicana a la democracia: competitividad electoral en

México,1997-1997. Perfiles Latinoamericanos (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) 12,nº 24 (Junio) pp 43-65.

Merino, Mauricio (2003). México: la transición votada. América Latina Hoy, nº 33. pp 63-72.

OIT (2007). Trabajo Decente y Juventud-México. Lima, Perú.

Puyana, Alicia (2005). La inserción de América Latina y el Caribe en la economía mundial:capítulo para la historia general de América Latina. UNESCO.

http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1365/10.pdf%20(%20p%E1%A7%AE%20consultada%20el%2017

http://www.imss.gob.mx/programas/ppe

http://www.imss.gob.mx/programas/ppe

http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1365/10.pdf%20(%20p%E1%A7%AE%20consultada%20el%2017



21

Samaniego, Norma (1990). El empleo en México, crisis y perspectivas. En Wilkie W. James yReyes Heroles (Compiladores): Industria y Trabajo en México, UAM. pp 277.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social (1994). El mercado de Trabajo en México (1970-1992).CGPEET, México.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Consultado en línea http:www.stps.gob.mx. Fecha deconsulta 01/04/2009.

Teague, Paul y John Grahl (1998). Institutions and Labor Market Performance in Western Europe.Political Studies, vol. XLVL, Blackwell Publishing.

Tokman, Victor E. (2004). Una voz en el camino. Empleo y equidad en América Latina: 40 años debúsqueda. Fondo de Cultura Económica, Santiago, Chile.

Trejo Reyes, Saúl (1988 ). Empleo para todos. El reto y los caminos. FCE. México. pp. 53-57.

Vázquez, Annel (2004). Democracia en México: Transición hacia un corporativismo social . Espiral

(Universidad de Guadalajara) X, nº 29 (Enero-abril), pp 11-44.

Weller, J. (2004). Búsqueda de efectividad, eficiencia y equidad: las políticas del mercado detrabajo y los instrumentos de su evaluación. CEPAL, Santiago de Chile.

Weller, J. (2000). Reformas económicas, crecimiento y empleo, los mercados de trabajo en América Latina durante los años noventa. CEPAL/FCE, Santiago de Chile.

Weller, J. (2005). Problemas de empleo, tendencias subregionales y políticas para mejorar lainserción laboral . Serie Macroeconomía del Desarrollo 40. CEPAL, Santiago de Chile.

Zedillo Ponce de León, Ernesto (1992). La experiencia entre 1973 y 1983 de la balanza de pagos ylas perspectivas de crecimiento de México. En Trimestre Económico. núm. 73, vol, 2.pp. 28. FCE.

México.

las politicas de empleo en mexico. un analisis antes y despues de la transicion democratica 2009

Documents