PRESUPUESTO, SEGÚN LOS ENSAYOS “FINANZAS PÚBLICAS EN AMERICA LATINA” Y “LA DICTADURA DEL PRESUPUESTO” DE CESAR GIRALDO Y

“PRESUPUESTO PARTICIPATIVO LOCAL” DE EDGAR GUERRERO

EDINSON RAUL PEREIRA FERRER

LEONARDO MONCADA

Ensayo sustento de la exposición

Dr. Edgar E. Guerrero

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA

SEMINARIO FINANZAS PUBLICAS

BUCARAMANGA

2012

A través del documento del doctor Edgar Guerrero sobre Presupuesto Publico Participativo Local, hemos podido encontrar que la verdadera inversión social implica un extenso y transformador proceso de voluntad política donde los legisladores realmente le permitan a la comunidad la participación y aun a los mandatarios territoriales, cierta discrecionalidad para el manejo de los recursos inmersos en el presupuesto público.

Una vez hecho el breve estudio de las inflexibilidades, las formalidades y los compromisos y descontando del total del presupuesto municipal podemos observar que lo que queda para invertir, es en realidad muy poco, y nada significativo para colmar las necesidades cada vez crecientes de la población local. Y de la porción de recursos que al final del ejercicio quedan disponibles para ser asignados, una alta porción son destinados a hacer mantenimiento de la red de infraestructura física y de apoyo, sin el cual se correría el riesgo de generar un deterioro total de estos proyectos, generando en un mediano plazo la necesidad de asignar un mayor presupuesto para su mantenimiento, tal es el caso de las vías veredales, puestos de salud, obras de arte de baja intensidad, escuelas, etc. El resto quedaría para la ejecución de otros proyectos para la generación de desarrollo; apoyo al crecimiento económico, mejoramiento de convivencia social y otros proyectos de mejoramiento de la calidad de vida. En este contexto se convoca a la comunidad para elaborar el presupuesto, sin capacidad de decisión real, lo que se constituye en una acción comunitaria para discutir y proponer solamente peticiones respetuosas a las autoridades locales con la remota esperanza y posibilidad de que sean incluidas en el presupuesto local

Esto nos deja ver la poca injerencia que se puede tener para destinar recursos para mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas y también se disminuye el Gasto Publico Social que es aquel cuyo objetivo es la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. (Art. 41 Estatuto Orgánico del Presupuesto).

Bajo la premisa que los mejores sistemas presupuestales son aquellos que son centralizados jerárquicamente, se ha establecido en Colombia y en Latinoamérica, un concepto que Cesar Giraldo retoma como “ la dictadura presupuestal”, dando a entender que existe un total manejo de las decisiones presupuestarias por parte

del Ministro de Hacienda, Jefe del Tesoro o como se denomine, el cual toma como prioridad la sujeción a la programación macroeconómica “sugerida” por los organismos financieros internacionales, que se convierte en el principal criterio para la elaboración del presupuesto, y en este sentido las discusiones fiscales se concentran en el tema del déficit fiscal partiendo de la base de que el déficit es nocivo. Desde esta perspectiva la conclusión inevitable a la que se llega es la de que se debe reducir el déficit, y por tanto disminuir los gastos Públicos (incluyendo la inversión social y el gasto publico social) y aumentar los impuestos. Con este enfoque se evade la discusión política del Presupuesto, que es por donde se debe abordar el tema. Se evade el debate sobre a quién se le cobran los impuestos, y hacia dónde se dirigen los gastos, aduciendo una tendencia sociológica de la comunidad expresada por Buchanan en cuanto que el pueblo se resiste a pagar impuestos y demanda mayor gasto (Public choice)

De manera que en aras de la disciplina fiscal que propugnan el FMI, BID y BM, y de la estabilidad macroeconómica, los pueblos latinoamericanos han sido sometidos a programas de ajuste que atentan contra sus propios intereses. El Estado ha abandonado el compromiso de promover el desarrollo económico y social a través de políticas públicas y fiscal activas, y dejó esa tarea a las libres fuerzas del mercado: libres para el capital financiero que puede actuar sin ninguna cortapisa, opresoras para el pueblo, porque cualquier reclamo social en bienes y servicios públicos o en derechos sociales reales atenta contra la estabilidad fiscal y macroeconómica.

Es tal la crítica hacia las “reformas estructurales” que el mismo Joseph Stiglitz, Premio Nobel de Economía 2001 y ex vicepresidente del Banco Mundial, critica el proceso promoviendo la la antiglobalización, argumentando que los países del primer mundo imponen las políticas del Consenso de Washington sobre los países de economías débiles, mediante una serie de organizaciones burocráticas supraestatales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, además de ejercer presión política y extorsión. Se argumenta además, de forma muy generalizada, que el Consenso de Washington no ha originado ninguna expansión económica significativa en Latinoamérica, y sí en cambio algunas crisis económicas severas, y la acumulación de deuda externa que mantiene a estos países anclados al subdesarrollo.

Para ampliar el conocimiento y entender el contexto, con respecto a estas reformas económicas, consideradas durante los años 90 por los organismos financieros internacionales y centros económicos con sede en Washington

D.C., vamos a presentar los diez puntos que John Williamson (economista ingles), en 1989 presento bajo su tesis “Lo que desde Washington se entiende por política de reformas” y hoy se conoce como las “reformas estructurales o Concenso de Washington”

1. Disciplina presupuestaria (los presupuestos públicos no pueden tener déficit) y reordenamiento de las prioridades del gasto público (el gasto público debe concentrarse donde sea más rentable)

2. Reforma Impositiva (ampliar las bases de los impuestos y reducir los más altos)

3. Liberalización de los tipos de interés

4. Un tipo de cambio de la moneda competitivo

5. Liberalización del comercio internacional (trade liberalization) (disminución de barreras aduaneras)

6. Eliminación de las barreras a las inversiones extranjeras directas

7. Privatización (venta de las empresas públicas y de los monopolios estatales)

8. Desregulación de los mercados

9. Protección de la propiedad privada

10.Abandono por parte de Estado de la educación y de la salud que deben ser privatizados

Cabe subrayar que las reformas del Consenso, sin duda, no han logrado los efectos esperados. Se llegó a demostrar que el crecimiento efectivamente está ligado al comercio, pero que se debían dar incentivos para dicho comercio; además, la liberalización del comercio a veces deterioraba esos incentivos (apreciación cambiaria, por ejemplo). Mientras fue posible, se logró el crecimiento a través del comercio con incentivos tales como la reducción de los derechos a las exportaciones, un tipo de cambio más competitivo, la liberalización de las exportaciones antes que las importaciones (industrialización sustitutiva de importaciones), el mejoramiento de la infraestructura para el comercio exterior, y la creación de zonas francas.

Otra dificultad identificada, fue que las estrategias se centraron más en la eficiencia financiera que en ampliar la productividad y por ende el crecimiento, por lo que estas reformas verdaderamente no inducían el crecimiento. Además, si

bien estas recomendaciones de política económica se planearon para crecimiento sostenido, no se resolvieron satisfactoriamente los fallos públicos y del mercado, que impiden acumular capital y aumentar la productividad.

Lo que resulta censurable es que, en los años 90, América Latina abogó por el Consenso de Washington. Se siguieron al pie de la letra las indicaciones de la reforma. La cordura monetaria redujo la inflación a un solo dígito prácticamente en todos los países. La disciplina fiscal redujo el promedio del déficit presupuestario del 5 por ciento del PIB al 2 por ciento aproximadamente, y redujo la deuda externa pública del 50 por ciento del PIB a menos del 20 por ciento. La apertura comercial hizo descender el promedio de aranceles desde más de 40 por ciento a casi 10 por ciento. La liberalización financiera se produjo de modo igualmente agresivo: se descartó el control directo de créditos, se desregularon las tasas de interés, se iniciaron regímenes de inversión externa directa, y se suprimieron los controles de cambios y de cuentas de capital. Bancos, plantas de energía, sistemas de telecomunicación, y hasta las redes viales y los servicios de agua y salud se vendieron al sector privado. Más de 800 empresas estatales fueron privatizadas entre 1988 y 1997. La aplicación de tales medidas varió de un país a otro, pero en términos generales, la índole y la intensidad de las reformas en América Latina en los años 90 superaron todo lo conocido hasta entonces. De ello resultó un incremento del flujo de capitales hacia la región, de $ 14 mil millones en 1990, a $ 86 mil millones en 1997, antes de caer hasta $ 47 mil millones en 1999, como secuela de la crisis financiera asiática. Otra de sus consecuencias fue la expansión de los volúmenes de la inversión y de las exportaciones en casi todos los países.

Pero los resultados fueron desalentadores en términos de crecimiento económico, reducción de la pobreza, redistribución del ingreso y condiciones sociales. En los años 90 el aumento real del PIB en la región fue escaso: apenas 3 por ciento anual durante toda la década (sólo 1.5 por ciento per cápita). Es decir, ligeramente mejor que el 2 por ciento (0 por ciento per cápita) registrado en la “década perdida” de los años 80, plagada de crisis, y muy por debajo de las tasas del 5 por ciento o más que se alcanzaron en los años 60 y 70. El desempleo aumentó. Y la pobreza siguió siendo amplia y generalizada. América Latina ingresó al tercer milenio con casi 150 millones de personas —más de un tercio de su población— viviendo en la pobreza (con ingresos inferiores a los $ 2 diarios). Casi 80 millones de personas padecen pobreza extrema, con ingresos inferiores a $ 1 diario. Los

indicadores del desarrollo social fueron apenas más favorables. Las tasas de mortalidad infantil, de alfabetización y de escolaridad primaria mejoraron durante los años 90. Pero la disponibilidad de agua potable continuó siendo escasa en sectores rurales, y pobre la calidad de la educación pública. Al mismo tiempo, un importante aumento de la criminalidad y la violencia afectó la calidad de vida en toda la región.

En un país tras otro la población se desanimó, padeciendo muchas veces lo que se podría llamar “fatiga reformista”. Las encuestas de opinión pública a fines de los años 90 demostraron que los latinoamericanos sentían que sus economías no marchaban bien, que su calidad de vida era peor que la de generaciones anteriores, y que la pobreza alcanzaba índices sin precedente. La gente mostraba gran angustia acerca del empleo y los ingresos. Esto no es de sorprender, en razón de la histórica inestabilidad económica de la región, las conmociones sociales de los años 90, y la creciente conciencia de los nuevos riesgos de la globalización, como aquel simbolizado por la brecha digital. Al finalizar la década, América Latina seguía mostrando mayor desigualdad que cualquier otra región del mundo en cuanto a la distribución del ingreso y de los activos (incluida la tierra). En las mismas encuestas los latinoamericanos manifestaron una persistente impresión de que las sociedades de la región eran básicamente injustas —un probable reflejo de la subyacente desigualdad de oportunidades en materia de educación básica, empleo y participación política.

Una de estas reformas es justamente la disciplina presupuestaria, tema del que trata el capítulo 3 del libro “Las Finanzas Publicas de América Latina” en el cual formula la incidencia que este acápite ha tenido en la economía deficitaria de los países latinoamericanos, quienes hicieron grandes progresos en el ordenamiento de sus déficit presupuestarios durante los años 90. Giraldo en este documento propone que los ajustes presupuestales conducen a favorecer el sistema financiero especulativo. Un indicio de que las políticas derivadas del Acuerdo están dirigidas a permitir la rentabilidad del capital financiero, es la condición que allí se establece de buscar un freno al gasto público diferente al pago de intereses. En otras palabras: el ajuste tiene como propósito reducir todos los gastos diferentes al pago de los intereses de la deuda, para posibilitar el pago de los mismos y que el capital financiero garantice su retorno.

Esto muestra la naturaleza del ajuste fiscal. Y es lo que explica la reducción del gasto público y de la inversión social diferente a los intereses y amortización de la deuda pública, y la disminución de gastos distintos a las cargas financieras que está asumiendo el Presupuesto Nacional, como transferencias a los fondos de pensiones (instituciones financieras privadas), salvamento de instituciones financieras, asumir el costo de la política monetaria a través del pago del rendimiento de los bonos públicos emitidos para el efecto, o renunciar a ingresos corrientes como consecuencia de los costos financieros que asume el Banco de la República al remunerar el encaje de los bancos. Las cargas financieras sobre el Presupuesto Nacional sobrepasan el 50% de los gastos

La buena política del presupuesto, como ejercicio político, no solamente debería promocionar la estabilidad y crecimiento macroeconómico, también es una poderosa herramienta para reducir directamente la pobreza y desigualdad. Los Gobiernos alrededor del mundo han reunido y gastado fondos para hacer los bienes de los pobres y para redistribuir directamente el ingreso, con la meta de mejorar el bienestar y formar sociedades más prósperas e iguales. En algunos países estos esfuerzos han sido notoriamente exitosos. Por supuesto que no todos los aspectos de la política fiscal tienen el mismo impacto directo en los pobres. Pero varios pueden jugar un papel importante en la redistribución de la riqueza. Estos incluyen manejar adecuadamente los ingresos, que generan los fondos que pueden ayudar a los pobres, y enfatizar el gasto cuyo objetivo directo son los pobres por medio de servicios (tales como educación y salud) o transferencias (tales como pensiones, seguro de desempleo y transferencias de efectivo condicionales). Los gobiernos que reúnen suficientes fondos y los gastan eficientemente en los pobres, pueden reducir significativamente la pobreza y desigualdad.

Desgraciadamente, la política presupuestaria en América Latina no tiene un buen record de redistribución de la riqueza a los pobres. Los Gobiernos muy pocas veces han generado altos niveles de ingresos. Los sistemas tributarios generalmente han sido neutrales o regresivos, fracasando en trasladar la carga de ingresos a los hogares de los ricos. Los servicios suministrados por gastos del gobierno han sido usualmente de baja calidad. Y los programas de gobierno han tendido a beneficiar grupos de mediano y alto ingreso más que a los pobres. La combinación de ingresos inadecuados, servicios de baja calidad y mala direccionalidad ha ayudado a explicar por qué la pobreza ha decrecido tan

lentamente y por qué la desigualdad se ha mantenido extraordinariamente alta. El estado, influenciado por las “reformas estructurales”, no ha hecho un buen trabajo en reducir la pobreza y redistribuir la riqueza. Sin embargo, las reformas y ampliaciones necesarias, no deben convertirse en un fin en sí mismas, por el contrario, insistimos en que deben constituirse como un medio para el progreso, para alcanzar el desarrollo con equidad para acortar distancias con el mundo desarrollado, para no quedarse rezagada la región en la Ciertamente, el impulso de la Sociedad de la Información y del Conocimiento disuelve códigos y empuja barreras, pero lo realmente importante es que lo generado alumbre un nuevo «hacer», y no se queda en una batalla generalizada, representada por un vaivén, tan creador como destructivo entre los partidarios de la globalización y sus opuestos

El doctor Cesar Giraldo Giraldo insiste en su libro que el proceso presupuestal es una negociación política, eliminando el concepto de clases promulgado por James Oconnor, sino como una interacción de instituciones y que el éxito de el mismo depende de la calidad de dichas interacciones, mucho mas allá de la discusión de asignar partidas de ingresos y egresos. Además de los compromisos adquiridos en el proceso como las transferencias a los entes territoriales, la creación de instituciones y programas con su correspondiente planta de personal y las regulaciones financieras y monetarias. En cuanto a este último aspecto, la desregulación también se consideró como un modo de fomentar la competencia, y particularmente en América Latina, donde se hallaban las economías de mercado más reguladas del mundo, que estaban principalmente gestionadas por administradores mal pagados y fácilmente corruptibles. Los principales mecanismos de regulación, fueron controlar los establecimientos de las nuevas compañías y de las inversiones, restringir la entrada de inversiones extranjeras y los flujos de transferencia de beneficios, controlar los precios, implantar barreras a la importación, asignar créditos de modo discriminatorio, instaurar elevados niveles de impuestos sobre la renta de las empresas, etcétera. Es interesante anotar que la actividad productiva estaba regulada de diferentes modos, mediante la legislación vigente, por medio de decretos del gobierno, o la vía de toma de decisiones sobre casos puntuales. Esta práctica era la más difundida en Latinoamérica, la cual fomentó oportunidades de corrupción a la vez que discriminaba a las pequeñas y medianas empresas, importantes generadoras de empleo y de estabilidad social.

En lo que se refiere a las transferencias territoriales, se han visto afectadas por los recortes que ha impuesto la reforma estructural planteada por el Consenso de Washington. Esto como consecuencia de las regulaciones y normas creadas por dicha reforma, que han afectado la emisión monetaria para el financiamiento de la inversión social y del gasto publico social lo cual obliga al gobierno a pagar los costos del mercado, pues tiene que recurrir a emitir bonos que se colocan en los mercados financieros. Dichos bonos generan que gran parte del recaudo vaya a engrosar las arcas del sistema financiero y de paso, a endeudar la nación. Caso claro, el de la crisis de México en 1994 que, paradójicamente, presentaba un superávit fiscal. Por recomendación de los organismos financieros internacionales y aduciendo que para que existiese desarrollo era necesario captar dinero (no por vía de emisión), el gobierno mexicano expidió los tesabonos o bonos de deuda pública. La banca los adquirió y para garantizar la indexación, se pagaron con tasa de cambio y con interés adicional. Al final, los impuestos de los mexicanos fueron para pagarles los intereses a estos organismos especulativos.

Otro aspecto que Giraldo menciona en su documento es que además de pago de empréstitos, intereses por emisión de bonos, etc. otro mecanismo impuesto fue la privatización del sistema de seguridad social, que también afecta los presupuestos de los países de América Latina. El mecanismo es el siguiente: Al pasar del sistema global, donde existe un “fondo común, al sistema privado el gobierno aporta por cada uno de los afiliados su “reserva”. Como no existían cuentas individuales y el dinero no cuenta inmediatamente con los recursos, emite bonos pensiónales, los cuales son recibidos por el sistema financiero para especular con el. Los fondos de pensiones son los principales inversionistas institucionales de los mercados de capital. Todos estos ajustes presupuestales, donde se aumenta el servicio a la deuda y la transferencia al sistema de previsión y seguridad social y se disminuye la capacidad de inversión y aun los gastos de funcionamiento, son justificados por el FMI y el BID, para buscar la disminución del déficit fiscal. Déficit que se potencializa con el proceso político, pues en la intervención de múltiples actores que reclaman su reivindicación, se sobreexpande el gasto, al buscar satisfacer todas las demandas de los actores mencionados.

Giraldo no niega el hecho que el proceso político, afecta la conformación del presupuesto pero lo defiende en cuanto que los institucionalistas lo ha presentado como el único causante del déficit fiscal sin tener en cuenta que el llamado

“desorden presupuestal” que los organismos financieros aducían ser la causa de la crisis económica no es la causa sino la consecuencia de las reformas hechas en América Latina, que han drenado la capacidad de control de los equilibrios financieros. En primer lugar, porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera extensa y en segundo lugar, porque los gobiernos han perdido la capacidad de vigilancia en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sector energético y la seguridad social, entre otros.

En conclusión, lo financiero es lo que determina el proceso de elaboración del presupuesto público; somete al presupuesto a la programación financiera, en la negación del acceso de los recursos de emisión para el financiamiento del gasto público y por tanto, obligando al gobierno a captar recursos a través de la colocación de bonos en el mercado. Probablemente más de la mitad de los gastos de los presupuestos públicos de los países latinoamericanos están determinados por las obligaciones hacia el capital financiero.

El diseño de los sistemas presupuestales favorece intereses particulares, lo cual éticamente constituye un caso de corrupción generalizado pero establecido y avalado por los organismos financieros internacionales: el uso de recursos públicos para favorecer al sector privado. En ese sentido surgen dos preguntas ¿para qué sirve el presupuesto? y ¿para qué sirve pagar impuestos si no van a cubrir las necesidades de la sociedad sino de particulares? Afirmar que es el mal manejo presupuestal el que ha generado el desorden y el incumplimiento social se debe más a la lógica del capital financiero especulativo, la cual infla y desinfla las economías, buscando obtener rentas financieras, como en las llamadas “burbujas especulativas”

La ONU ha estado en contraposición a esta intervención especulativa al afirmar que “la imposición de cambios estructurales e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso (como la que han realizado los organismos financieros) puede crear inestabilidad, ya sea económica y política”. Sin embargo, los diagnósticos se dirigen a señalar que es el manejo fiscal el responsable de los déficits.

Podemos decir que las amplias reformas económicas, entre ellas la DISCIPLINA PRESUPUESTARIA, derivadas del Consenso de Washington, aplicadas en los países de América Latina durante la década de los 90, advierten hoy una «sensación generalizada de insatisfacción entre la población, y los actores

sociales» y se impone la búsqueda de opciones que garanticen un mayor crecimiento, sustentable y con equidad. La principal razón de esta desilusión reside en que la distribución de los ingresos y las oportunidades han empeorado y al hecho de que existe un significativo potencial de inestabilidad, como lo demuestran las crisis sucesivas.

El ambiente optimista de mediados de los noventa fue favorecido por el consenso existente para preservar el equilibrio macroeconómico, el control de la inflación, la mejora del balance presupuestario y el ahorro fiscal, el crecimiento de las exportaciones y la diversificación de los países de destino, así como las privatizaciones numerosas de las corporaciones públicas. Sin embargo, en la mayoría de los casos, los equilibrios alcanzados se produjeron a costa de otros desequilibrios en variables macroeconómicas (particularmente referidas al sector externo) o bien descuidando aspectos esenciales para lograr la equidad o la competitividad sistémica como la inversión en capital humano y nuevas tecnologías

Éste y otros problemas determinan la necesidad de mejorar el desempeño económico, especialmente porque los respectivos países de América Latina y el Caribe tienen que enfrentar el desafío y los riesgos de la globalización con determinación, pero también con osadía. Para ello es necesario promover la inclusión social, pero aumentando la competitividad, siendo ésta la manera más eficiente para propiciar el acceso de todos a los caminos de la prosperidad.

Los caminos recorridos por los países de América Latina para diseñar sus reformas estructurales y políticas económicas han sido diversos, pero, tal y como se ha señalado Según los ensayos “Finanzas Públicas en America Latina” y “La Dictadura del Presupuesto” de Cesar Giraldo y “Presupuesto Participativo Local” de Edgar Guerrero , se han repetido «costosos errores», especialmente en el manejo macroeconómico; en el diseño de las reformas financieras y comerciales, y en la insuficiencia de los esfuerzos para completar mercados. El fundamento de estos errores, está básicamente en la fe extrema del neoliberalismo, en la eficiencia del sector privado tradicional y en la total desconfianza en el sector público (en general bien ganada), así como en las formas no tradicionales de organización privada. Según el postulado neoliberal, los desequilibrios no existen, salvo en el caso de que sean generados por la el mismo Estado, al cual se le achacan “el origen de todos los males y perjuicios por los manejos inmaduros que realizan de sus finanzas publicas”