las estrategias complementarias de conservación frente a
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Las Estrategias Complementarias de Conservación
frente a las Áreas Protegidas: ¿Un cambio en la política
de conservación de la biodiversidad?
Elaborado por:
Juan David Gómez Laserna
201326560
Martín Guzmán Herrera
201226776
Facultad de Derecho
Universidad de los Andes
Director: Sebastián Rubiano Galvis
Noviembre de 2018
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ÍNDICE:
1. Introducción
2. Áreas Protegidas, participación y Estrategias Complementarias de
Conservación
2.1. La importancia de la participación en la conservación
2.2. Estrategias Complementarias de Conservación
3. Revisión del marco jurídico internacional y nacional sobre conservación y
estrategias complementarias de conservación
3.1. Normas internacionales
3.2. Normas nacionales
3.3. Jurisprudencia de las altas cortes colombianas sobre participación en
asuntos ambientales.
3.4. Jurisprudencia sobre las posibles implicaciones de la declaración de una
ECC
4. Revisión de ECC en Colombia
4.1. Categorización de las ECC
4.2. Ejemplos significativos de ECC
4.2.1. Sistema Local de Áreas Protegidas de Belén de los Andaquíes
4.2.2. Figura de Río Protegido: Río Bita en Vichada
4.2.3. Núcleo de Reservas Naturales de la Sociedad Civil del Occidente
de Bogotá
4.2.4. Reserva Natural Especial de Bazán Bocana Buenaventura, Valle
del Cauca.
4.3. Consideraciones
4.4. Visiones de algunos expertos.
5. Conclusión
6. Anexo I: Tabla de Estrategias Complementarias de Conservación
7. Anexo II: Proyecto de Decreto Estrategias Complementarias de
Conservación Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
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Resumen:
La investigación busca indagar de qué manera ha evolucionado la política de
conservación de la biodiversidad en Colombia, basada principalmente en Áreas
Protegidas, como consecuencia del desarrollo de Estrategias Complementarias de
Conservación. Para dar respuesta a esto, primero, se realiza una exposición del desarrollo
histórico de la relación humano-naturaleza en las políticas de conservación de la
biodiversidad en áreas protegidas y de cómo el derecho de participación y el concepto de
ECC ha cobrado mayor protagonismo. A continuación, se presenta la manera en que este
desarrollo se ha reflejado en acuerdos internacionales y en la legislación nacional.
Después, se estudia como la jurisprudencia ha enfatizado en la relevancia del derecho a
la participación en asuntos ambientales y las posibles consecuencias jurídicas de que un
área sea considerada una ECC. Adicionalmente, a partir de una revisión de varios casos
de ECC en Colombia se desarrolla una clasificación con base en diferentes tipos de
gobernanza, y se describen y analizan algunos ejemplos significativos. Por último, se
exponen los resultados de entrevistas realizadas a expertos en materia de conservación de
la biodiversidad y participación, a los que se les preguntó, entre otras cosas, sobre la
conveniencia de crear una regulación para las ECC. Se concluye señalando que, a pesar
de las implicaciones jurídicas de crear una regulación para las ECC en Colombia sean
menores, esta puede fortalecer el reconocimiento político y la posibilidad de que sean
respaldadas desde la institucionalidad.
Abstract:
This research aims to answer the question of how the Colombian Biodiversity
Conservation Policy, mainly based on Protected Areas, has evolved as a consequence of
the development of Complimentary Conservation Strategies (CCS). For this, firstly, it
shows the historical development of the relationship human-nature and people´s right to
participation. Then, it explains how this development has evolved in Multilateral
Agreements and Colombian national regulations. Next, it studies how judicial decisions
have emphasized the importance of people´s right to participate in environmental issues
and the possible legal consequences of the recognition of an area as a CCS. Additionally,
through a revision of several CCS cases in Colombia, it presents a classification based
on different governance types, and describes and analyzes some significant CCS cases.
Finally, it shows the results of some interviews with experts on conservation of
biodiversity and people´s right to participate who were asked, among other topics, about
the advantages of creating a national regulation for CCS. It concludes claiming that
despite the fact that the legal implications of creating a regulation for CCS in Colombia
are limited, a legal instrument could actually strengthen its political recognition, and the
possibility of being supported by the institutional framework.
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1. Introducción
La política de conservación de la biodiversidad1 a nivel nacional e internacional antes de
1975 partía del paradigma de la división entre sociedad y naturaleza, pues el hombre era
considerado como un ente disruptor de los ecosistemas (Hance, 2016; Rojas 2014). Como
consecuencia de esto, la principal política de conservación implementada fue la de áreas
protegidas (AP) que implicó la expulsión de todo tipo de población humana de su interior.
Estos instrumentos se definen como un área geográfica con límites claros que se designa,
regula y administra – generalmente por parte del Estado – para el logro de un objetivo de
conservación (ONU, 1992; Leal 2017).
A pesar de la transformación de este paradigma desde mediados de los años sesentas, que,
por ejemplo, permitió la presencia de grupos indígenas dentro de estas áreas (Corte
Constitucional, 2014), la exclusión general se mantiene. En el caso de Colombia es
representativa la situación de comunidades campesinas que habitan dentro del Parque
Nacional Natural La Macarena y que han mantenido una relación tensa con la Unidad de
Parques Nacionales Naturales2.
Adicionalmente, como medida de conservación de la biodiversidad, y a pesar de su
eficacia, de la figura de AP han surgido dos problemas. El primero consiste en la
insuficiencia de estos instrumentos para lograr, por ejemplo, la protección de poblaciones
de grandes vertebrados (Instituto Alexander von Humboldt, 2016) o para asegurar la
efectividad al contener procesos de cambio en el uso del suelo y la vegetación (Figueroa,
Sánchez, Illoldi y Linajes, 2010). El segundo problema son los conflictos sociales que
surgen de la exclusión de las comunidades en el proceso de consolidación de las AP, pues
la participación las mismas en su delimitación y gestión no es suficiente. Además, aún si
en Colombia se han desplegado medidas para la participación activa de las personas
afectadas por un AP, el marco jurídico actual mantiene fuertes restricciones sobre el uso
de la tierra que se encuentre bajo esta categoría (Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible, 2010).
Frente a estas tensiones se han propuesto medidas alternativas a las ya existentes, entre
las que se encuentran las Estrategias Complementarias de Conservación (ECC). Estas son
medidas basadas en áreas geográficas definidas que, bajo diferentes esquemas de
gobernanza y el desarrollo de actividades que incluyen la conservación3, “contribuyen a
1 La biodiversidad, que es el objeto de la conservación, se entenderá en este texto como “la variabilidad
de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos
y otros ecosistemas acuáticos, y los complejos ecológicos de los que forman parte; esto incluye la
diversidad dentro de cada especie, entre las especies, y de los ecosistemas” (CDB, 1992). 2 La Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales es la entidad encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 3 La conservación se entenderá como “la gestión de la utilización de la biosfera por el ser humano, de tal
suerte que produzca el mayor y sostenido beneficio para las generaciones actuales, pero que mantenga su
5
la complementariedad y la conectividad funcional y estructural de las áreas protegidas”
(Santamaría et al., 2018). Estas estrategias permiten integrar la participación ciudadana
en la conservación y, al estar por fuera de AP, complementar las acciones que se toman
al interior de las mismas. Además, su implementación se puede dar por fuera del aparato
estatal, permitiendo así la implementación de figuras más flexibles y la gestión a partir de
otros saberes que también pueden aportar a la conservación. Se observa, entonces, que en
el contexto actual la conservación gira en torno a una estrategia “principal” de
conservación, que son las AP, y una figura secundaria o complementaria, que son las
ECC.
Estas estrategias no están exentas de retos dentro de los que se pueden mencionar la
posibilidad de lograr una sistematización que permita entender cómo funcionan las ECC,
la pertinencia de su desarrollo, la forma en que se gestionan y la posibilidad de garantizar
su permanencia (Santamaría et al., 2018). En esta misma línea, son necesarios criterios
claros para diferenciarlas de otras estrategias para identificar aquellas que cumplen un
objetivo de conservación y pueden tener una gestión efectiva (Ibídem). Santamaría et al.
(2018) señalan la necesidad de posicionar estas iniciativas políticamente, reconocerlas
legalmente e identificar muy bien sus espacios en el territorio.
Con base en los puntos esbozados y teniendo en cuenta que las ECC se han desarrollado
en Colombia sin un marco normativo claro, este trabajo procura abordar algunos de los
retos mencionados con el fin de dar respuesta a la siguiente pregunta de investigación:
¿De qué manera ha evolucionado la política de conservación de la biodiversidad en
Colombia, basada principalmente en Áreas Protegidas, como consecuencia del desarrollo
de Estrategias Complementarias de Conservación?
Frente a esta pregunta se plantea que las Áreas Protegidas no han garantizado con
suficiencia la participación de las comunidades locales y por sí solas no logran la plena
protección de la biodiversidad y, en consecuencia, las Estrategias Complementarias de
Conservación se han configurado como una alternativa que aporta a la conservación de
la biodiversidad y a su vez podría garantizar la existencia de espacios participativos. De
esta manera, se está consolidando un reconocimiento político de las ECC que no ha
dependido de un desarrollo normativo sobre la materia.
Para responder esta afirmación se partirá de una revisión de la literatura académica en
estudios ambientales y su aproximación en torno a la conservación de la biodiversidad y
estrategias complementarias de conservación. Luego, con base en dicha literatura, se
abordarán las normas internacionales, nacionales y la jurisprudencia nacional en materia
ambiental con el fin de entender la forma en que se han materializado las diferentes
discusiones en desde una perspectiva jurídica. Posteriormente, se pasará a una
categorización y revisión de 30 ejemplos de ECC (documentadas en la literatura o
referidas en entrevistas) que se han desarrollado en Colombia. A continuación, se
presentarán algunas consideraciones construidas con base en la información recolectada
con el fin de determinar si el escaso desarrollo normativo representa limitaciones para la
potencialidad para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones futuras” (IUCN,
1980).
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implementación de las ECC en el territorio nacional. Finalmente, se propondrán algunas
reflexiones y conclusiones.
La metodología propuesta para lograr lo anterior tendrá un enfoque cualitativo en el que
se propone adelantar una revisión de la literatura existente y de las normas nacionales e
internacionales pertinentes. De igual forma se acudirá a entrevistas semi estructuradas
para obtener de parte de profesionales en el área insumos adicionales para el análisis.
Dado que es una discusión reciente que cuenta con un desarrollo inicial en la literatura
nacional, las entrevistas son un instrumento que permite conocer la forma en que se está
abordando el desarrollo de las ECC desde distintas perspectivas.
2. Áreas Protegidas, participación y Estrategias Complementarias de
Conservación
Como se explicó en líneas anteriores las AP han sido el principal instrumento
implementado para lograr la conservación de la biodiversidad, lo que ha implicado
desplazamiento de poblaciones humanas e insuficiencia en la conservación. En Colombia
la figura de AP ha tenido un desarrollo similar al de otros países: en los años treinta se
procuraba asegurar la recreación de las poblaciones urbanas, controlar las áreas
fronterizas e incorporar territorios a la figura de estado nación a través de la declaración
de estas zonas (Leal, 2017).
Posteriormente, entre finales de los años sesenta y comienzos de los setenta hubo un
crecimiento drástico de las figuras de áreas protegidas. Esto se dio principalmente como
consecuencia de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972 y
el paralelo empeño internacional por fomentar la conservación a través de AP, situación
que produjo un crecimiento de las AP en Colombia a finales del siglo XX (Corzo, 2012;
Mora, 2012). Esta fuerte presión internacional, liderada por múltiples naciones y
organizaciones no gubernamentales, dentro de las que estaba la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza (UICN), establecía esquemas de conservación que
buscaban reservar espacios que no permitieran actividades productivas ni asentamientos
humanos (Leal, 2017).
En el caso colombiano el proceso de toma de decisiones para la consolidación de las AP
dejó de lado la participación, pues muchas de las áreas que se declararon en la segunda
mitad del siglo XX contaron únicamente con el criterio de un grupo selecto de políticos
y científicos (Leal, 2017). Un ejemplo claro de lo anterior se evidencia en el Inderena,
que hasta 1993 era la entidad encargada de declarar áreas protegidas4, y en cuyo proceso
de toma de decisiones participaban exclusivamente su director, el ministro de agricultura
de turno y el Presidente de la República (Ibídem.). Se observa entonces que el proceso de
declaración de AP se realizaba desde arriba, sin la consulta o participación alguna de las
comunidades afectadas.
Una de las principales consecuencias del modelo de conservación sin gente fue el
desplazamiento de millones de personas a lo largo del siglo XX. Se ha mencionado que
4 El Inderena hacía parte del Ministerio de Agricultura y con la expedición de la Ley 99 de 1993 se dio el
proceso de liquidación de la entidad.
7
sólo en África hubo alrededor de 14 millones de “desplazados por la conservación”
(Hance, 2016). Los múltiples conflictos derivados del desplazamiento de las diferentes
comunidades llevaron a que en 1975 la UICN5 adoptara una resolución que reconocía los
derechos de las comunidades indígenas y pueblos tradicionales, y señalaba la necesidad
de que se empezaran a considerar e implementar políticas de conservación que incluyeran
la participación de las comunidades (Hance, 2016). A pesar de no ser vinculante para
ningún país, este documento sí representó uno de los primeros pasos para abrir el debate
sobre la participación de las comunidades más afectadas por la figura tradicional de AP
(UICN, 2006).
Bajo la perspectiva de la conservación con gente, se han desarrollado esquemas que
permiten la habitación y gestión del territorio por parte de las comunidades (Hance, 2016).
Lo anterior, se ha logrado al tener en cuenta que la subsistencia del ser humano depende
de la conservación de la biodiversidad, por lo que se han desarrollado diferentes
relaciones de gobernanza efectivas que integran múltiples actores (Rojas Lenis, 2014,
pág. 158).
En el contexto colombiano actual la declaración de AP no se concibe sin consultar a todos
los ministerios sectoriales, sin hacer estudios socioeconómicos o sin realizar consultas
previas de ser necesario, entre muchos otros requisitos (Parques Nacionales Naturales de
Colombia, 2001). Este cambio se ha visto reflejado en el marco normativo y en la práctica
a partir del desarrollo del derecho de participación en la conservación de la biodiversidad.
A continuación, se profundiza al respecto.
2.1. La importancia de la participación en la conservación
La dimensión participativa de la conservación es otro de los elementos que complementa
la discusión sobre la forma en que se debe estructurar la política de protección del medio
ambiente6. Esto supone entender que para involucrar a las comunidades en las decisiones
se debe superar una concepción inicial de la biodiversidad que separa al ser humano de
la naturaleza y llegar a una en que se reconoce su estrecha interrelación.
Bajo predominancia de una visión que escinde al humano de la naturaleza, se ha entendido
que la conformación de áreas protegidas se debe hacer bajo una lógica de exclusión, en
la que inevitablemente se limita la participación de las comunidades en la gestión de la
biodiversidad, se limita el ejercicio de la democracia (Sánchez-Cortez et al., 2017) y se
niega la existencia de esquemas de conservación por fuera de los de la institucionalidad.
No obstante, se ha entendido que una gestión completa de la biodiversidad implica tener
en cuenta el contexto social y la pluralidad de actores presentes en este (Corzo, 2012) y
no únicamente aspectos biológicos (Portocarrero Aya et al., 2014). Bajo esta lógica, la
5 La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es una Unión de Miembros
compuesta por Estados soberanos, agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. Con
más de 1300 miembros gubernamentales y no gubernamentales, se trata de la única organización ambiental
con el estatus de observadora en Naciones Unidas. 6 La participación se define como “[...] un proceso social cuyo fin es influir en la toma de decisiones que,
de alguna manera, se vinculan con los intereses de los participantes [...]” (Rodríguez & Muñoz, 2009,
pág. 21).
8
participación de las comunidades deja de ser opcional y se convierte en una necesidad en
el proceso de toma de decisiones (Sánchez-Cortez et al., 2017, pág. 63; Zegeye, 2017).
De ahí que la participación se empieza a concebir como un instrumento clave para
gestionar espacios de conservación, a la vez que permite el desarrollo de modelos de
conservación de abajo hacia arriba (Sánchez-Cortez et al., 2017).
Ahora bien, es importante agregar a la participación una dimensión de corresponsabilidad
en la que el ser humano adquiere mayor sensibilidad frente a la protección del medio
ambiente y, como resultado, un aprovechamiento responsable de los recursos que se
derivan de este (Rodríguez & Muñoz, 2009). De esta manera, no se trata solo de cómo a
partir de los intereses y percepciones personales se participa en las decisiones, sino que
se adiciona la asunción de un deber de protección que trasciende la esfera individual.
Como resultado de lo anterior, la inclusión de la ciudadanía local en el proceso de toma
de decisiones permite una gestión de la biodiversidad integral en la que se abordan las
distintas formas existentes de relacionarse con la naturaleza. Así mismo, la participación
puede incidir en la transformación y adecuado manejo de los conflictos que surgen en la
declaratoria de áreas protegidas (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2014; West
et al., 2006).
La participación permite también resolver las tensiones que surgen entre la conservación
que ejercen las comunidades indígenas y la ejercida desde una visión occidental. Lo
anterior deriva de la importante diversidad biológica que existe en los territorios de las
comunidades indígenas y afrodescendientes (Correa, 1990). Estos traslapes llevan
consigo un choque claro entre lo forma en que las comunidades y el Estado entienden el
espacio geográfico: las primeras lo ven como un espacio de memoria e inscripción
cultural, en la que la producción de recursos se basa en la ética de una relación -material
y simbólica- con los lugares y demás seres vivientes (Serje, 2012). Por su parte, las
segundas entienden el espacio bajo una lógica de delimitación de áreas protegidas que
coincida con una zonificación a partir de criterios de planeación y ordenamiento territorial
modernos (Ibídem.). Es precisamente de este conflicto político que se estructuran los
territorios y áreas conservados por pueblos indígenas y comunidades locales (TICCA).
Las TICCA han cobrado fuerza desde finales de los noventas y la primera década del año
dos mil con la constitución del consorcio TICCA, organización de la sociedad civil que
surge en 2010 (Consorcio TICCA). De esta Asociación hacen parte 140 miembros y 317
miembros honorarios, entre los que se encuentran organizaciones y federaciones de
pueblos indígenas, organizaciones comunitarias y organizaciones de la sociedad civil que
trabajan en cercanía con los pueblos indígenas y comunidades locales (Ibídem). Las
TICCA son un esquema de conservación que cuenta con las siguientes características: (i)
un pueblo indígena, o una comunidad local, tiene una estrecha y profunda conexión con
un territorio; (ii) este pueblo o comunidad es el principal - no necesariamente el único-
tomador de decisiones y quien las ejecuta en el territorio con el que tienen un vínculo;
(iii) las decisiones de gobernanza y esfuerzos de gestión llevan a la conservación de la
naturaleza, aun cuando este no sea un objetivo consciente, y al bienestar de la comunidad
(Consorcio TICCA). Es relevante anotar que los proyectos TICCA se encuentra en la
agenda nacional y recientemente se llevó a cabo un encuentro en Bahía Solano de 28
organizaciones indígenas, negras y campesinas provenientes de distintos lugares del país
(PPD GEF/PNUD Colombia, noviembre 17 de 2018). Los distintos proyectos que
9
convergieron en este espacio han trabajado juntos desde hace cerca de un año y se
articulan para lograr el fortalecimiento de sus territorios y de sus procesos de
conservación (Ibídem.).
Esta figura guarda especial relevancia porque es una muestra de la independencia que
asumen las comunidades frente a la declaración de AP por parte del Estado. Las
comunidades pueden por sí mismas proteger el territorio sin necesidad de que intervenga
la institucionalidad o un grupo de científicos que les reiteren la razones para proteger su
territorio. Además, es muestra de una oposición a la restricción de los regímenes de uso
y aprovechamiento de sus territorios y sus recursos naturales. Así, se observa que las
TICCA pueden implicar una categoría de protección adicional a las actualmente
utilizadas dentro del ordenamiento jurídico colombiano, que, como se verá más adelante,
encaja dentro del concepto de estrategia complementaria de conservación.
Como ejemplo de la restricción a los regímenes de uso vale mencionar el conflicto socio
ambiental que se ha generado entre la UAESPNN y comunidades campesinas, asentadas
dentro de áreas del Sistema de Parques Nacionales o en las zonas de amortiguamiento de
estas (Jeréz, 21 de mayo de 2017). Estos conflictos se han desarrollado en los territorios
del PNN La Macarena, como se hizo evidente en un evento reciente desarrollado en
conjunto por el CECYCME de la Universidad Javeriana y la Clínica Jurídica de Medio
Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los Andes. En este espacio participaron
representantes de las comunidades campesinas del municipio de Puerto Concordia, Meta,
quienes hicieron evidente la tensión que existe con la UAESPNN por las restricciones en
el uso de la tierra de la que dependen muchas personas para subsistir.
Con base en lo expuesto se hace evidente cómo la apertura de espacios de concertación
junto con la comprensión de las percepciones locales sobre la naturaleza son elementos
clave para la consolidación de las políticas ambientales. Pero no sólo esto, se hace
explícito que una política de conservación de la biodiversidad no puede estar basada
únicamente en áreas protegidas ni en políticas organizadas y gestionadas siempre con
participación del gobierno. Situaciones como la de las TICCA demuestran que una
conservación de la biodiversidad desde abajo7 es posible y necesaria. De manera similar,
entender la estrecha vinculación que existe entre el ser humano y el medio ambiente
supone garantizar la participación en la toma de decisiones ambientales. Es por ello que
en esta materia la democratización es fundamental para lograr cumplir con los objetivos
de conservación. Pero dicha apertura debe partir de la eliminación de la desconfianza a
partir de la transformación de los elementos del contexto que la producen.
2.2. Estrategias complementarias de conservación
Como se mencionó brevemente en líneas anteriores la declaración de áreas protegidas no
es una estrategia suficiente para cumplir con el objetivo de conservación de la
biodiversidad. Las razones de esto pueden categorizarse en limitaciones de eficacia, de
procedimiento y jurídicas. Entre los factores de eficacia de esta insuficiencia se podrían
mencionar los siguientes: el fracaso en la protección de poblaciones de grandes
7 Entendemos “desde abajo” como iniciativas que surgen desde los particulares, las comunidades, los
territorios y demás sujetos que no sean el gobierno central.
10
vertebrados debido a que no se logra cubrir las amplias áreas que estos transitan (Instituto
Alexander von Humboldt, 2016); los problemas para asegurar la reducción de procesos
de cambio en el uso del suelo y la vegetación (Figueroa, Sánchez, Illoldi y Linajes, 2010);
y el aumento de los conflictos socio ambientales a medida que crece el número de AP.
Adicionalmente, a pesar de que nunca antes en la historia de la humanidad se había tenido
tantos parques (el 155 de la tierra y el 3% de los océanos están bajo alguna categoría de
AP), pero al mismo tiempo se está frente a una extinción masiva de especies (Visconti,
2014). Todos estos son elementos que impiden que a través de las AP se cumpla a
cabalidad con el objetivo de prevenir la pérdida de biodiversidad (Mora, 2012).
La principal limitación de carácter procedimental tiene que ver con el procedimiento que
es necesario para la declaración y gestión de AP en Colombia, pues en la mayoría de los
casos puede tomar mucho tiempo (Leal, 2017). De esta manera, entre la declaratoria y
lograr la gestión efectiva se puede correr el riesgo de las características del área
desaparezcan y quede reducido a un “parque de papel” (Ibídem). Así, otras medidas que
no requieran estos procedimientos y que puedan ser gestionadas por otros actores en el
territorio podrían ser más efectivas en la conservación de la biodiversidad.
Las limitaciones de carácter jurídico son aquellas que surgen del marco normativo que
carece de flexibilidad, no permite la suficiente participación de actores comunitarios y no
reconoce otras formas de conservación que no involucren al Estado. Un ejemplo de lo
anterior son las TICCA que no coinciden con la categoría de AP, ya que tienen como
fundamento el protagonismo de las comunidades en el proceso de configuración y
gestión. Además, el régimen de áreas protegidas actual, que será expuesto en líneas
posteriores, no permite el desarrollo de estrategias que no limiten de alguna manera el
uso de la propiedad.
Frente a las limitaciones expuestas se ha discutido la necesidad de implementar
Estrategias Complementarias de Conservación (ECC) como alternativa para la
conservación de la biodiversidad. Como señaló Riascos8, este es un concepto que ha sido
promovido por científicos que desde el campo de la biología han enfatizado en la
necesidad de promover mecanismos adicionales a las AP para lograr un objetivo de
conservación. Además, estos mecanismos son más flexibles al contexto social y
económico en el que se desarrollan. Ahora, es necesario analizar con mayor detenimiento
(i) sus elementos y (ii) la forma en que han sido entendidas por diferentes actores en el
marco nacional e internacional.
El primer elemento de las ECC es que sean estrategias, lo que implica que es necesario,
para su materialización, la existencia de un plan de gestión que establezca todos los pasos
para alcanzar el fin último que se persigue. El segundo elemento es su carácter
complementario. Esto supone que su existencia surge de otra categoría que es la principal.
Para efectos de este texto se entenderá que estas son estrategias que apoyan -o
complementan- el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Adicionalmente, al
ser complementarias no deben emanar de una fuente de derecho público y pueden partir
de regímenes de derecho privado, público o especial. En consonancia con lo anterior,
estas estrategias no siempre cuentan con la participación de una institución estatal.
Finalmente, son estrategias de conservación, lo que quiere decir que incluyen objetivos
8 Entrevista a Juan Carlos Riascos, consultor en Chemonics. 9 de octubre de 2018. Bogotá.
11
de conservación que, como se explorará más adelante, no tienen que ser principales o
explícitos. En otras palabras, las actividades realizadas pueden buscar otros objetivos y,
de manera accesoria y hasta no planeada, lograr la conservación de la biodiversidad.
Dentro de las múltiples definiciones que han tenido las ECC es importante mencionar las
siguientes. Una primera definición, dada por Parques Nacionales Naturales de Colombia
(2014) entiende las ECC como un
“Área geográfica definida en la cual se implementa una acción o un grupo de
acciones, por parte de un actor social (comunitario e institucional), donde
confluyen diferentes escalas, figuras, intereses y esquemas de administración y
manejo, para asegurar la preservación, restauración y uso sostenible de la
diversidad biológica y cultural representada en un territorio, ya sea en el ámbito
continental (urbano y rural), costero u oceánico, las cuales contribuyen a la
complementariedad y la conectividad funcional y estructural de las áreas
protegidas”.
Una segunda definición, con características similares, la propuso el Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en un proyecto de decreto de ECC. Aun así se
puede identificar como diferencia que se pueden realizar mediante formas de gobernanza
que involucren uno o varios actores de carácter público, privado o comunitario
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). Además, este mismo proyecto
de decreto determina una serie de criterios para identificar una ECC, a saber: (i) un
espacio geográfico definido; (ii) que no sea un área protegida del SINAP; (iii) que tenga
un objetivo de conservación que puede ser primario, secundario o subsidiario (iv) que
cuente con un sistema de gobernanza establecido por uno o varios individuos a través de
un acuerdo; (v) y que tenga un régimen de manejo definido en algún “instrumento o
modo”9 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018).
A partir de estas definiciones se puede sostener que la relevancia de las ECC radica en el
potencial que tienen de complementar la gestión de la biodiversidad de las áreas
protegidas. Esto, gracias a que contienen la posibilidad de una conservación que puede
asegurar desde otra perspectiva los derechos de participación de las comunidades.
Además, plantea otras herramientas jurídicas para su realización, permite el desarrollo de
estrategias basadas en saberes que se encuentran por fuera de la visión occidental y
permite una conservación más eficiente, entre otras cosas (Zegeye, 2017).
Así, como se observará en el siguiente aparte, una de las principales virtudes de las ECC
es su alto nivel de flexibilidad. Siendo figuras que no dependen de la rigidez de las
categorías de uso de suelo de las AP, las ECC se manifiestan a través de múltiples
herramientas jurídicas que logran incluir efectivamente diferentes actores, tanto de
derecho privado como de diferentes grupos étnicos, entidades estatales y organizaciones
no gubernamentales. Además, esta flexibilidad hace que puedan basarse en figuras de
derecho privado, de ordenamiento territorial, de manejo de territorios colectivos, entre
muchas otras opciones.
9 El mismo proyecto de decreto se refiere a reglamentos, acuerdos, planes decisiones, entre otros.
12
Las reflexiones presentadas en esta sección ponen en evidencia la gran oportunidad que
representan las ECC para lograr una gestión de la biodiversidad que abarque más áreas a
través de variadas herramientas jurídicas, y permita la participación en este proceso.
Como se ha señalado, las ECC son iniciativas de conservación que no han dependido
exclusivamente de las decisiones que se toman desde el nivel central. Es por ello que se
pueden entender como una ventana para la materialización de esa concepción según la
cual el ser humano y la naturaleza son interdependientes. Lo anterior cobra sentido al
comprender que el actor que se embarca en la conservación a través de una ECC busca la
protección de unos intereses específicos, pero también asume el cumplimiento de las
propias responsabilidades en la conservación de la biodiversidad. De esta manera, se
emplean los instrumentos escogidos para compartir un mismo fin con la política nacional
ambiental: la protección de la biodiversidad.
3. Revisión del marco jurídico internacional y nacional sobre conservación y
estrategias complementarias de conservación
En paralelo al desarrollo de las discusiones expuestas se ha dado la creación de normas
internacionales y nacionales que de cierta manera integran dichas reflexiones. Distintos
instrumentos han incluido dentro de sus disposiciones, no siempre con la profundidad
esperada, la necesidad de desarrollar la participación en la gestión de la biodiversidad, así
como la pertinencia de construir estrategias de conservación que complementen la
política de conservación de la biodiversidad estructurada por el Estado. Para entender lo
anterior, se presenta a continuación una revisión del marco jurídico internacional y del
marco jurídico nacional, enfatizando en el desarrollo de los dos elementos antes
mencionados.
3.1. Normas internacionales
Los antecedentes en el derecho internacional sobre la protección del medio ambiente
pueden situarse con mayor claridad a finales de la década de los años 60 del siglo XX.
De manera específica, es después de la Segunda Guerra Mundial que se empieza la
construcción de instrumentos de derecho internacional cuyo objetivo es la preservación
de fuentes de agua dulce y del mar (Perea Velásquez, 2016)10. Estos esfuerzos permitieron
que se llegara al primer espacio en el que convergieron intereses de distintas naciones, la
Conferencia de Estocolmo de 1972. Aún si los instrumentos derivados de esta conferencia
no tienen carácter vinculante, determinaron un tránsito en la forma de abordar la
protección del medio ambiente (Perea Velásquez, 2016).
Uno de estos es la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, que
plantea problemas y posibles soluciones frente a las afectaciones al medio ambiente. Para
el objeto del presente trabajo, es pertinente resaltar que dicha Declaración hace un
reconocimiento de la estrecha vinculación que existe entre el hombre y el medio
ambiente, sosteniendo que este es la fuente de sustento material y el que brinda la
10 Perea Velásquez (2016) cita como ejemplos el protocolo firmado entre Francia y Luxemburgo para la
protección de las aguas fronterizas, convenios para evitar la contaminación del Río Mosela, el lago Leman
y el Río Rin. Frente a la protección de los mares se cita el convenio de Londres cuyo objeto era prevenir la
contaminación por hidrocarburos.
13
posibilidad de desarrollo del ser humano (Proclama 1). Como consecuencia de lo anterior,
señala la Declaración, el cuidado del medio ambiente tiene incidencia directa en el
desempeño de la economía y el bienestar de las comunidades (Proclama 2). De manera
complementaria, la Declaración citada introduce la necesidad de la participación de las
comunidades en la labor común de protección del medio ambiente, partiendo de la
aceptación de las responsabilidades que les son propias (Proclama 7). Se extrae de lo
anterior que la Conferencia de Estocolmo reconoce la estrecha relación hombre-medio
ambiente y fomenta la participación en su conservación, dos de los puntos centrales en la
discusión antes abordada. Adicionalmente, los principios de la Declaración indican que
se deben proteger los recursos naturales para las generaciones futuras y que para este
propósito el ser humano debe asumir las propias responsabilidades planificando el
desarrollo económico con especial consideración de la conservación de la naturaleza.
De este primer instrumento se obtuvieron avances en la protección del medio ambiente,
pero al terminar la Guerra Fría surgió nuevamente el desafío de armonizar el desarrollo
con la salvaguarda de los recursos naturales a través del desarrollo sostenible (Perea
Velásquez, 2016). En consecuencia, el contenido de la Declaración de Estocolmo parece
no haber tenido impactos de fondo sobre la forma en que el modelo de desarrollo estaba
haciendo uso de los recursos naturales.
El resultado de esta coyuntura fue la Conferencia de Río de 1992, en la que se construyó
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. Este instrumento incluye
distintos principios que corroboran y amplían algunas de las ideas planteadas en
Estocolmo como la estrecha vinculación entre conservación y desarrollo y la necesidad
de incluir la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones en
materia ambiental.
Otro de los instrumentos derivados de la Conferencia de Río es el Convenio Sobre
Diversidad Biológica (CDB), cuyo preámbulo incluye el desarrollo sostenible y se
confirma la importancia del uso responsable de los recursos naturales para garantizar las
condiciones de vida del ser humano y el mejoramiento de las mismas11. A pesar de no
existir una mención expresa a las estrategias complementarias de conservación, el
Convenio se refiere a la promoción de prácticas sostenibles de aprovechamiento de los
recursos en los territorios adyacentes a las áreas protegidas (Artículo 8, Convenio de
Diversidad Biológica). Esta disposición permite entrever que el Convenio entiende como
estrategia principal de conservación la declaratoria de áreas protegidas, mientras las
medidas que se tomen en sus inmediaciones tendrán como objetivo el fortalecimiento de
las zonas delimitadas con dicha categoría.
Llama de manera especial la atención lo dispuesto en el literal j) del artículo 8 del
Convenio, ya que establece una especial protección frente a las comunidades indígenas y
comunidades locales que tengan prácticas tradicionales de conservación y uso sostenible
de la diversidad biológica. Señala el mismo literal que se debe garantizar la participación
de quienes tengan el conocimiento y prácticas tradicionales, así como una distribución
equitativa de los beneficios obtenidos a partir del uso de esos conocimientos y prácticas.
11 El Artículo 6 del Convenio se refiere a las medidas generales para el uso sostenible de la diversidad
biológica y es complementado por el Artículo 10, en el que se desarrolla la “Utilización sostenible de los
componentes de la diversidad biológica”.
14
Es importante agregar que en 1998 se crea un grupo de trabajo exclusivo para hacer
seguimiento a la implementación del literal j) del Artículo 8 del Convenio (Conferencia
de las Partes CDB, 1998), proceso de implementación en el que se hace explícito el
reconocimiento del valor que tienen los conocimientos tradicionales, que se deben
respetar y entender como formas de conocimiento útiles y necesarias (Conferencia de las
Partes CDB, 2000). Con base en el reconocimiento de estos conocimientos locales se
establece como tarea del Programa de Trabajo sobre la aplicación del artículo 8 j) el
desarrollo de mecanismos a iniciativas que promuevan la participación efectiva de las
comunidades indígenas y locales en el proceso de toma de decisiones. Específicamente
se prevé la participación en la planeación, desarrollo e implementación de la conservación
y uso sostenible de la diversidad biológica (Ibídem.).
A pesar de la creación de este grupo de trabajo, la COP 10 del CDB estableció en el 2010
(Conferencia de las Partes CDB, 2010a) que la participación de las comunidades locales
no había sido suficiente por motivos de distinta índole y, como consecuencia de ello,
creó un grupo de expertos pertenecientes a comunidades locales y enfatizó en la
pertinencia de desarrollar actividades que permitan dar a conocer el papel que tienen las
comunidades indígenas y locales en la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica. Siguiendo con esta especial protección en la COP 13, adelantada en 2016, se
acogieron directrices para para repatriación de los conocimientos tradicionales de los
pueblos indígenas (Conferencia de las Partes CDB, 2016a) y directrices voluntarias para
el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades locales para el acceso a
su información (Conferencia de las Partes CDB,2016b). Más allá del éxito o no en la
materialización del artículo 8(j), lo que se pretende resaltar es la forma en que ha sido
abordada la participación a partir de lo dispuesto en el CDB. De esta manera queda claro
cómo las discusiones sobre la estrecha vinculación del ser humano y la naturaleza hacen
parte de este instrumento y se han adelantado esfuerzos serios por garantizar la
participación.
Junto con las consideraciones sobre participación, el CDB es la base para la construcción
del Plan Estratégico para la Diversidad Biológica para el periodo 2011-2020, en el que se
establecieron 20 metas (Metas de Aichi) para la la prevención de la pérdida de la
biodiversidad y mitigación de sus efectos. En materia de conservación de la diversidad
biológica la Meta 11 establece que:
“Para 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas
continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras, especialmente aquellas
de particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas,
se conservan por medio de sistemas de áreas protegidas administrados de manera eficaz
y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados y otras medidas de
conservación eficaces basadas en áreas, y están integradas en los paisajes terrestres y
marinos más amplios” (Conferencia de las Partes CDB, 2010).
Llama la atención de la Meta Aichi 11 el énfasis en la conservación de la diversidad
biológica a través de áreas protegidas, pero aún más interesante es la mención de medidas
de conservación alternativas a las áreas protegidas que no hacen parte de sistemas de áreas
protegidas de carácter público. Es precisamente con base en esta referencia que se puede
entender que el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica incluye una referencia a lo
que en este texto se ha entendido como ECC, que, como se señalaba, son en esencia
15
estrategias de conservación que surgen desde abajo. Es por esto que también se genera
una estrecha relación entre el artículo 8 j) del CDB y el contenido de la Meta Aichi 11,
pues es a través de esas “otras medidas de conservación” que se puede garantizar la
participación de las comunidades locales en la gestión de la biodiversidad. Precisamente
de esta manera lo reconoce la Conferencia de las Partes del CDB (2016) al señalar que
las otras medidas de conservación basadas en áreas (OMEC, por sus siglas en inglés)
deben ser gestionadas a través de la acción conjunta de comunidades indígenas y
comunidades locales.
De los dos instrumentos que se analizaron en detalle en esta sección se puede extraer,
primero, la inclusión de una aproximación del ser humano en estrecha vinculación con la
naturaleza y la consecuente necesidad de garantizar la participación, de manera específica
de comunidades locales y comunidades indígenas. Asimismo, se encuentran en el CDB
referencias cercanas a las estrategias complementarias de conservación que se
complementan de manera más precisa con el contenido de la Meta de Aichi 11. De esta
manera, se ven reflejadas las discusiones en torno a la participación como garantía para
lograr un objetivo de conservación, así como sobre la pertinencia de complementar las
estrategias de áreas protegidas con otras medidas que tienen un proceso de construcción
desde la base.
3.2. Normas nacionales
El ordenamiento jurídico colombiano también ha respondido a las discusiones nacionales
e internacionales sobre conservación de los recursos naturales. Desde finales de la década
de los 50 se inicia con la expedición de normas que refuerzan de manera clara la política
ambiental del país y establecen los lineamientos para la toma de decisiones en la materia.
El primer referente normativo que se tiene en cuenta en el presente trabajo es la Ley 2 de
1959. A través de dicha norma se constituyeron 7 áreas de reserva forestal orientadas al
desarrollo de la economía forestal y la protección de los suelos. Esta norma no incluye en
ninguno de sus artículos una referencia expresa a la necesidad de incluir la participación
de las comunidades en la gestión de los recursos naturales protegidos y parece acercarse
más a una visión de conservación construida desde arriba. Al respecto, el Artículo 10
contempla la posibilidad de expropiar terrenos que se considere que deban ser
desocupados para destinarlos a reforestación, conservación y mejoramiento de suelos.
Esta es a todas luces una medida que no contempla concertación ni participación activa
de las comunidades en el el proceso de toma de decisiones. Llama también la atención el
contenido del Artículo 11 por varias razones12. La primera, se habla de la creación de
Distritos de Conservación por parte del Ministerio de Ambiente, medidas que
aparentemente complementan la conservación dentro de las áreas de reserva forestal y de
los Parques Nacionales Naturales. Segundo, se indica que los predios contenidos dentro
de los mencionados Distritos podrían ser sometidos a un plan individual de uso racional
y luego indica que este plan individual se podría construir con base en un acuerdo con los
propietarios. A pesar de que no se desarrolla con el énfasis esperado la participación en
la gestión de los recursos naturales, llama la atención la inclusión de los propietarios en
12 Vale la pena resaltar el parágrafo del artículo citado, pues hace referencia al mecanismo de financiación
de estos Distritos de Conservación a través de la Caja de Crédito Agrario, que tendría la función de destinar
recursos de manera prioritaria los programas desarrollados dentro de estos territorios.
16
los planes de manejo de los Distritos de Conservación, así como la cercanía de estas
figuras con las ECC.
Hasta la década de los 70 se vuelve a encontrar normativa hito en materia de
conservación. Por un lado, se encuentra la Ley 23 de 1973, que concede las facultades
extraordinarias al Presidente de la República para la expedición del Código de Recursos
Naturales. Esta norma sí hace referencia a la participación de los particulares en conjunto
con el Estado en el mejoramiento y conservación del medio ambiente. Por el otro lado, se
debe mencionar el Decreto 2811 de 1974, por medio del cual se expide el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. Dicha
norma contempla desde el Artículo 1° que la conservación del medio ambiente es una
actividad que deben ejercer en conjunto el Estado y los particulares. Asimismo, el
Artículo 2 señala la necesidad de lograr la máxima participación social en la preservación
y restauración del medio ambiente. Es entonces un Código que, por lo menos en sus
disposiciones iniciales, estaba en consonancia con la Declaración de Estocolmo en lo que
tiene que ver con la inclusión de la participación en las decisiones en materia ambiental.
Con posterioridad se expide el Decreto 622 de 1977 que reglamenta parcialmente el
Código de Recursos Naturales. Dado el objeto del Decreto se encuentra en el articulado
particular énfasis en la protección de áreas, cuyo fin es “mantener la diversidad biológica
y equilibrio ecológico” (Artículo 3, Decreto 622 de 1977). Contrario al articulado del
Código de Recursos Naturales, el Decreto 622 de 1977 no desarrolla en ninguno de sus
artículos la inclusión de las comunidades en las decisiones relativas a la declaración y
manejo de las áreas protegidas. Cómo ya se señalaba en un apartado anterior, el Inderena
es la entidad que de manera exclusiva toma las decisiones en la materia, configurando de
manera clara una política construida desde arriba. En consecuencia, la norma refleja
aquello señalado por Leal (2017) en la medida en que la declaración de áreas protegidas
es un proceso puramente de élites políticas y científicas. Este proceso se puede
complementar con dos disposiciones que, si bien son de normas distintas, permiten
entender la naturaleza de la declaratoria de AP. Así, se menciona por un lado el artículo
334 el Decreto 2811 de 1974, que permite definir los linderos de las AP aunque hayan
sido destinadas para un uso distinto. De igual forma, es relevante el artículo 31 de la Ley
160 de 1994, según el cual se puede adelantar el proceso de expropiación por vía
administrativa para cumplir con la utilidad pública y el interés social. Estas dos
disposiciones acentúan la restricción en la participación dadas las facultades que tiene la
administración de tomar medidas aún sin atender a las limitaciones de la propiedad
privada.
El siguiente referente de gran importancia para este texto es la Constitución de 1991. Vale
la pena hacer mención a algunos artículos que se refieren de manera particular a la
participación y protección del medio ambiente. El primero es el artículo 2, en el que se
incluye como uno de los fines del Estado facilitar la participación de los ciudadanos en
las decisiones que los afectan en materia económica, política, administrativa y cultural.
Adicionalmente, el Artículo 79 de la Carta Política incluye como deber del Estado la
protección de la diversidad e integridad del medio ambiente, así como de las áreas de
tengan especial importancia ecológica. Pero en el ejercicio de este deber, señala el mismo
artículo, se debe garantizar la participación de la comunidad cuando las decisiones puedan
tener efectos sobre la misma. De manera complementaria, el artículo 95, referente a los
17
deberes del ciudadano colombiano, contempla el deber de participar en la vida
comunitaria, así como el deber de proteger los recursos naturales y conservar el medio
ambiente13. En un sentido similar, el artículo 311, referente a los deberes de las entidades
territoriales municipales, indica que desde las administraciones locales se debe promover
la participación de la comunidad sin referirse de manera puntual a materias determinadas.
Estas disposiciones resaltan cómo la discusión sobre protección del medio ambiente, así
como la pertinencia de garantizar la participación ciudadana en el proceso de toma de
decisiones, permearon la Constitución de 1991 y le dieron mayor sustento a las normas
citadas en los párrafos anteriores.
Para el año de 1993 las reflexiones y decisiones construidas en el marco la Constitución
de 1991 y de la Cumbre de Río de 1992 se incluyeron en el ordenamiento jurídico
colombiano. Primero, se encuentra la la Ley 99 de 1993 que incluye dentro de los
principios generales en materia ambiental la necesidad de adoptar un enfoque
democrático y participativo (Artículo 1, numeral 12, Ley 99 de 1993). Siguiendo este
principio, la norma citada incluye la participación en varias de sus disposiciones,
evidenciando la apropiación de esta dimensión en el marco jurídico nacional. En segundo
lugar, se debe mencionar la Ley 165 de 1994 aprobatoria del Convenio Sobre Diversidad
Biológica, se refiere a la participación en los términos ya expuestos, así como al
aprovechamiento sostenible de los recursos en las zonas colindantes a las áreas
protegidas, tal como se señaló en el apartado anterior. Se evidencia entonces un especial
desarrollo de la inclusión de la sociedad civil en la conservación y con la Ley 165 de 1994
una referencia cercana a las estrategias complementarias de conservación, en todo caso
insuficiente.
Continuando la revisión de normas se encuentra el Decreto 1777 de 1996, mediante el
cual se reglamentan las Zonas de Reserva Campesina consagradas en la Ley 160 de 1994.
Si bien esta no es una norma que se encuentre propiamente dentro de la política pública
en materia de protección del medio ambiente, existen en ella algunos artículos que se
deben mencionar. El Artículo 1° contempla la posibilidad de que las Zonas de Reserva
Campesina se constituyan en las zonas de amortiguación del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, con el objetivo de desarrollar actividades productivas que sigan los
lineamientos de las regulaciones de dichas zonas. Esta disposición tiene sentido cuando
se revisa a la luz del Artículo 2° de la misma norma, pues se contemplan como objetivos
de las Zonas de Reserva Campesina la consolidación de la economía campesina con base
en una propuesta integral de desarrollo sostenible y que sea el resultado de la concertación
en torno a temas sociales, políticos y ambientales. La relevancia de estos artículos se
encuentra en la oportunidad que representan las Zonas de Reserva Campesina para
construir estrategias complementarias de conservación garantizando la suficiente
participación y concertación, oportunidad que el legislador y el ejecutivo no parecen
haber tenido en cuenta con suficiente detalle.
Es relevante señalar que desde finales de la década de los 90 el Ministerio de Ambiente
ha trabajado con bastante énfasis en el fortalecimiento de los mecanismos de participación
en el proceso de toma de decisiones. No en vano, se encuentra en 1999 los “Lineamientos
13 El artículo 95 de la Constitución contempla en el numeral 5 la participación del ciudadano en los asuntos
comunitarios y en el numeral 8 la protección de los recursos naturales y del medio ambiente.
18
de una política de participación ciudadana en la gestión ambiental”. Este instrumento de
política pública construido por el Ministerio se centra en el papel protagónico que debe
tener la participación en tanto se constituye como el requisito para lograr sostenibilidad y
de la gobernabilidad. Asimismo, se reconoce que existe una vinculación estrecha entre
ser humano y medio ambiente que genera la necesidad de abrir espacios de participación
en el proceso de toma de decisiones. No obstante, se señala que la participación que se
debe garantizar es una participación activa en la que la comunidad se apropia del proceso,
pues sólo de esta forma se logra la sostenibilidad de la comunidad y del proceso de
conservación (Ministerio de Medio Ambiente. Consejo Nacional Ambiental, 1999).
Coincide con este momento un desarrollo importante en el enfoque de la Unidad
Administrativa Especial de del Sistema de Parques Nacionales Naturales que se
materializa en la Política de participación social en la conservación (UAESPNN, 2001).
Varios son los puntos que se incluyen en esta política y que merecen mención en este
trabajo, entre los que se encuentra un importante reconocimiento del carácter político,
económico y social de las áreas del Sistema de Parques Nacionales, pues su gestión y
desarrollo supone el constante contacto con grupos sociales e instituciones, cada uno con
perspectivas diferentes (Ibídem.). Esta concepción se complementa con el entendimiento
del campesinado como un actor que tiene potencial para ser un gestor de procesos
ambientales, haciendo evidente que no se parte de una concepción en la que se aísla al ser
humano de las decisiones en materia ambiental.
Estas apreciaciones se conectan con lo explicado arriba y referente a la necesidad de
entender que los canales institucionales de participación entran en un contexto cargado
con percepciones distintas formadas a partir de las experiencias de cada individuo. En
esta misma línea, la Política de Participación social en la Conservación de la UAESPNN
(2001) hace explícito que la construcción de la política debe llevarse a cabo de manera
participativa buscando alternativas de desarrollo en lo local y lo regional e identificando
entre las prioridades la biodiversidad y la preservación de la cultura.14 Con base en lo
anterior se puede afirmar que la política comentada aborda la tensión entre conservación
y desarrollo que años antes se había discutido en el CDB. Esta tensión existe al interior y
en los límites de las áreas del Sistema de Parques y es precisamente por ello que la
UAESPNN reconoce que los actores sociales deben ser incluidos en la política de
parques, pues de esta manera se alivian las presiones sobre los ecosistemas protegidos
(Ibídem.). No obstante, este ejercicio se debe complementar con la estructuración de un
lenguaje común entre los actores.
Otra de las normas que se ha mencionado dentro del análisis de estrategias
complementarias de conservación (Parques Nacionales Naturales de Colombia, 2014) es
el Decreto 3600 de 2007, relativo a las determinantes de ordenamiento del suelo rural,
pues indica que se deben contemplar las medidas de conservación y protección que se
tomarán en el plan de ordenamiento territorial. Sin embargo, tampoco es claro cómo a
partir de la norma se puede llegar al desarrollo de ECC.
14 Es interesante la propuesta que se incluye en la política según la cual la conservación se entiende como
un espacio de interacción social dentro de un proceso de concertación de intereses y percepciones.
19
Tal vez el instrumento del ordenamiento colombiano que tiene mayor relevancia en la
discusión es el Decreto 2372 de 2010 que reglamenta el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SINAP). En este Decreto la mención de las estrategias complementarias de
conservación es explícita y eso se hace evidente en los principios, pues se señala que la
consolidación del SINAP debe complementarse con herramientas legales que permitan la
conservación en tierras de propiedad privada articuladas con la conservación in situ de
áreas protegidas (Artículo 4, Decreto 2372 de 2010). En concordancia con lo anterior,
contempla la norma que la conservación se puede lograr a través de diversas estrategias
en coordinación con organizaciones comunitarias y con particulares (Artículos 5 y 7,
Decreto 2372 de 2010). Más adelante, el Decreto citado se refiere de manera expresa a
las estrategias complementarias de conservación al indicar que categorías de protección
internacionales como Sitios Ramsar, Reservas de la Biósfera, Patrimonio de la
Humanidad, entre otros, no hacen parte del SINAP, sino que se deben considerar como
estrategias complementarias de conservación (Artículo 28, Decreto 2372 de 2010). A
pesar de esta mención expresa, el Decreto no desarrolla a profundidad la figura de las
ECC y se limita a plantear la necesidad de complementar la protección que se realiza en
áreas protegidas15.
Instrumentos de política pública como el Conpes 3680 de 2010 integran algunas de estas
consideraciones a pesar de no desarrollar con detenimiento las ECC. El Conpes
mencionado señala que, desde un enfoque ecosistémico, se debe entender que las áreas
protegidas se tienen que pensar de manera más amplia e incluir corredores de
conservación, zonas amortiguadoras, planes de ordenamiento de cuencas y sistemas
productivos sostenibles, entre otros (Conpes 3680 de 2010). En términos generales, el
Conpes enfatiza en la necesidad de desarrollar mecanismos de conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos que complementen el trabajo que se adelanta,
específicamente, dentro de las áreas protegidas, para garantizar la conectividad del
SINAP.
Otra de las políticas que es de particular relevancia en la discusión presentada es la
Política Nacional Para la Gestión de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos
(PNGIBSE) del año 2012. En esta herramienta se recogen algunos elementos ya
expuestos en el texto y vale la pena destacar el énfasis que se hace en la
corresponsabilidad en la conservación, lo que implica de abrir espacios de concertación
y fortalecer los espacios de participación (Ministerio de Ambiente, 2012). Además de la
participación, la PNGIBSE incluye una perspectiva que integra la perspectiva social y
ecológica del territorio, lo que se complementa con el fortalecimiento de los procesos de
gobernanza. Bajo esta perspectiva el proceso de toma de decisiones en materia ambiental
debe integrar una pluralidad de actores cuyo reconocimiento es clave para una mejor
estructuración de la política (Ibídem).
15 Lo dispuesto en este Decreto se reitera en el Decreto 1076 de 2015, Decreto único reglamentario del
Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Del contenido de este Decreto vale la pena resaltar también la
inclusión de espacios de participación en los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de
las cuencas hidrográficas y acuíferos. Estos fueron contemplados en el Decreto 1640 de 2012 y compilados
en el Decreto 1076 de 2015. Como referencia específica se mencionan los artículos 7 y 53 del Decreto 1640
de 2012 (corresponden a los artículos 2.2.3.1.1.7 y 2.2.3.1.9.6. del Decreto 1076 de 2015).
20
La PNGIBSE no incluye una mención expresa de las ECC dentro de las distintas líneas
estratégicas propuestas, sin embargo, la forma en que están planteadas tampoco implica
una exclusión de estas iniciativas. Los ejes temáticos16 no tienen un énfasis marcado en
el fortalecimiento de las áreas protegidas y la amplitud con la que están planteados
permite considerar que las ECC podrían hacer parte de las iniciativas que se integran a la
política con el fin de lograr el cumplimiento de las distintas líneas planteadas. Como
ejemplo vale la pena mencionar el primer Eje, relativo a la biodiversidad, conservación y
cuidado de la naturaleza. En el encabezado de este eje se señala que las acciones de
conservación deben desarrollarse tanto en áreas protegidas como en áreas que no tengan
ningún tipo de protección (Ibídem., pág. 84). En esta medida, la PNGIBSE deja deja
abierta la posibilidad de que se implementen estrategias de conservación ajenas a la
institucionalidad ambiental del orden nacional, regional o local. Un ejemplo que podría
ser más claro se encuentra en el Eje III de la Política, ya que se considera la incorporación
de estrategias de conservación en sistemas productivos y extractivos con el fin de
mantener los servicios ecosistémicos.
Probablemente la aproximación más directa a las ECC y la participación se dio a partir
del proyecto de Decreto de ECC de junio de 2018, diseñado por la Dirección de Bosques
del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MinAmbiente). Basta con
observar los considerandos para concluir que el proyecto aborda problemáticas muy
similares a las de este documento: cita los artículos 79 y 80 constitucionales para resaltar
los mandatos legales de conservación, protección del medio ambiente y desarrollo
sostenible; a partir de la mención explícita del CBD y de las metas Aichi se enfatiza en la
necesidad de conservación y participación de las comunidades; al señalar la Ley 99 se
enfoca en los elementos de conservación de la biodiversidad y de coordinación entre
actores gubernamentales y no gubernamentales para lograrla; finaliza señalando la
necesidad de registrar zonas por fuera del SINAP bajo el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 y el enfoque territorial con perspectiva socio ecológica del Acuerdo de Paz
entre el Gobierno Nacional y las FARC EP.
Además, en lo que se refiere al articulado del proyecto de Decreto, hay al menos tres
elementos sobre los que es necesario hacer mención: primero, los artículos 1 y 3
establecen que el objetivo de la norma es identificar, visibilizar y reportar ECC para la
realización de un registro posterior, sin que esto signifique una afectación sobre el
régimen de usos de la propiedad. Segundo, en materia de definición de ECC, la norma
establece unos criterios de identificación: un espacio geográfico definido, que no sea parte
del SINAP, que tenga un objetivo específico, dentro del que puede estar la conservación
in situ de manera principal o subsidiaria, que tenga un sistema de gobernanza establecido
por parte de algún sujeto (gubernamental o no) y que tenga un régimen de manejo
establecido para la conservación del área. Estos últimos dos criterios son interesantes
porque, bajo esa lógica, sitios Ramsar o AICA que no tengan un sistema de gobernanza
y un régimen de manejo no serían ECC, aún a pesar de ser establecidos como tales en el
Decreto 2372 de 2015. Tercero, las consecuencias del registro de una ECC son múltiples
16 Son 6 los ejes temáticos que se incluyen en la PNGIBSE, a saber: Eje I. Biodiversidad, conservación y
cuidado de la naturaleza; Eje II. Biodiversidad, gobernanza y creación de valor público; Eje III.
Biodiversidad, desarrollo económico, competitividad y calidad de vida; Eje iv. Biodiversidad, gestión del
conocimiento, tecnología e información; Eje v. Biodiversidad, gestión del riesgo y suministro de servicios
ecosistémicos; Eje vi. Biodiversidad, corresponsabilidad y compromisos globales.
21
según el proyecto: las áreas se cuentan dentro de los objetivos generales de conservación
del Decreto 1076 de 2015, las ECC gubernamentales pasarían a considerarse
determinantes ambientales17 y todas las ECC se pueden registrar como OMEC siempre y
cuando cumplan con los criterios del CDB.
A pesar de que este proyecto abarca muchos de los temas mencionados no fue firmado
por el Ministro antes de la posesión del presidente Iván Duque, con lo que nunca pasó a
ser un Decreto. En la entrevista que se realizó para este trabajo a César Rey18, ex-director
de Bosques del Ministerio, este expresó que las posibilidades de que el proyecto pase a
ser norma en el ordenamiento jurídico son reducidas. Asimismo, Clara Matallana19 señaló
que el obstáculo de este proyecto fue político, pues el ejercicio de construcción fue
juicioso en términos técnicos e incluso se adelantaron múltiples talleres para recibir
comentarios del documento.
De la revisión de las normas citadas se deduce que la discusión sobre la necesidad de
fomentar la participación en las estrategias de conservación promovidas en áreas
protegidas ha tenido acogida en la política pública ambiental de Colombia. Como se
mostró, desde los primeros instrumentos jurídicos se ha incluido, no siempre con el
mismo énfasis, la participación de comunidades locales como un elemento clave para
lograr la adecuada conservación de los ecosistemas estratégicos. No obstante, hay un
vacío frente a las ECC, pues ninguna de las normas vigentes, excluyendo el Decreto 2372
de 2015, hace una mención explícita a estas iniciativas de conservación. En algunos de
los instrumentos citados se entrevé la voluntad de dar un paso hacia la consolidación de
las estrategias complementarias refiriéndose a la necesidad de construir herramientas de
conservación que contribuyan a lograr los objetivos del SINAP por fuera de las áreas que
lo componen. Finalmente, se observa que existe un proyecto de Decreto de ECC realizado
por el MinAmbiente que no se firmó antes de la entrada del nuevo presidente y que, como
consecuencia de esto, no parece haber posibilidades en el corto plazo para que este cobre
algún tipo de obligatoriedad. En este contexto normativo, sin desarrollo claro de las ECC,
es que estas iniciativas se han desarrollado en el país.
3.3. Jurisprudencia de las altas cortes colombianas sobre participación en
asuntos ambientales.
Las normas antes mencionadas se deben complementar con los pronunciamientos de
distintos tribunales nacionales, entre los que vale la pena destacar algunas sentencias de
la Corte Constitucional Colombiana.
La Sentencia C-418 de 2002 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis), resolvió la demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 122 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas. Es
pertinente resaltar que en este caso el análisis que presenta la Corte gira en torno a la
participación de las comunidades indígenas en el proceso de toma de decisiones en
17 En los términos del artículo 10, numeral 1, de la Ley 388 de 1997, que obliga a las entidades territoriales
a considerar zonas de importancia ecológica dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial. 18 Entrevista a César Rey. Consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 6 de noviembre de 2018. Bogotá,
Colombia. 19 Entrevista a Clara Matallana. Investigadora del Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos
Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia.
22
materia ambiental. Aun así, la interpretación que plantea la Corte de este derecho es
relevante para la discusión que se presenta, pues señala que la participación es un derecho
de carácter fundamental que debe ser garantizado a toda la población cuando las
decisiones que se vayan a tomar puedan afectarlos. La garantía de este derecho,
fundamental en sí mismo, es también instrumento para la protección de otros derechos,
entre los cuales la Corte destaca el derecho a un medio ambiente sano, que supone el
respeto a la participación en las decisiones que lo afecten, tal como dispone el artículo 79
de la Constitución.
En la misma línea la Corte estableció, en Sentencia C-891 de 2002 (M.P.: Jaime Araújo
Rentería)20, que en virtud de los principios constitucionales de participación y pluralismo
se debe entender la importancia de ampliar los espacios de concertación a nivel nacional
y local a través de la participación del individuo y de las comunidades de base. Incluso,
con base en una cita de César Montúfar21, agrega que la participación es el instrumento
que permite transformar un modelo de desarrollo impuesto desde arriba para lograr el
pleno reconocimiento y promoción de las iniciativas ciudadanas. Se debe anotar que estas
consideraciones se plasman en torno a la discusión de la participación de las minorías
étnicas, pero los elementos de las mismas se pueden trasladar con facilidad a la discusión
sobre la participación de la sociedad civil en la gestión de la biodiversidad.
Estos principios se desarrollan también en la Sentencia T-622 de 2016 (M.P.: Jorge Iván
Palacio Palacio). En esta ocasión la Corte se pronunció sobre la solicitud de amparo de
derechos como la vida y la salud elevada por distintos consejos comunitarios ubicados en
la cuenca del Río Atrato22. También en esta Sentencia se desarrolla la argumentación
haciendo referencia comunidades étnicas acentuando la pertinencia de preservar la
naturaleza garantizando la participación de todos los involucrados con miras a construir
estrategias respetuosas de los demás. Con base en lo anterior la Corte incluye dentro de
las órdenes la construcción de un plan para descontaminar el río Atrato23 que garantice la
concertación y participación de los pobladores.
Posteriormente, en Sentencia T-361 de 2017 (M.P.: Alberto Rojas Ríos), la Corte
Constitucional se pronunció frente al proceso de delimitación del Páramo de Santurbán
en el departamento de Santander. En esta Sentencia el Tribunal Constitucional fue
enfático en la obligatoriedad de garantizar el derecho a la participación en las decisiones
ambientales, consagrado en el Artículo 79 de la Constitución Política, en distintos
instrumentos del derecho internacional24 y en el precedente de dicha corporación25. En
20 La Sentencia Citada resuelve la demanda de inconstitucionalidad de los siguientes artículos de la Ley
685 de 2001 - Código de Minas: 2, 3 (parcial), 5, 6, 11 (parcial), 35 (parcial), 37, 39, 48, 58, 59, 121, 122,
123, 124, 125, 126, 127, 128, 261, 267 (parcial), 271 (parcial), 275 y 332. 21 Montúfar, C. (1996). Desarrollo social con sociedad civil. El espejismo de la participación en el nuevo
discurso del desarrollo. En Controversia, 168, Bogotá: CINEP. 22 Los derechos fundamentales que se solicitan amparar en la acción de tutela son: la vida, a la salud, el
agua, la seguridad alimentaria, el medio ambiente sano, la cultura y el territorio de las comunidades étnicas. 23 El plan contempla también la descontaminación de los afluentes del río, de los territorios ribereños, la
recuperación de sus ecosistemas y evitar daños adicionales al ambiente en la región. 24 La Sentencia citada se refiere de manera puntual a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático y al Convenio Sobre Diversidad Biológica, instrumentos explicados más arriba. 25 En esta Sentencia se reitera lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias T-348 de 2012,
T-294 de 2014 y T-660 de 2015.
23
este caso es relevante resaltar que la forma en que la Corte desarrolla el derecho a la
participación supone una injerencia activa en la toma de decisiones. Es precisamente por
ello que se indica cómo las autoridades ambientales deben adelantar un proceso de
concertación con las comunidades para la toma de decisiones ambientales, en este caso la
delimitación del páramo. Adicionalmente, la participación es entendida como el
instrumento para lograr un orden justo y la adecuada gestión de la biodiversidad, como
una obligación del Estado en virtud de la Constitución y de normas internacionales
vinculantes; y como una forma de vincular en el proceso los conocimientos locales. De
igual forma, vale la pena hacer énfasis en la comprensión de la Corte según la cual la
garantía del derecho a la participación en los asuntos ambientales permite materializar el
principio democrático que es esencial y transversal. Finalmente, señala que el derecho a
la participación ambiental está compuesto por tres elementos, a saber: “i) el acceso a la
información; ii) la participación pública y deliberada de la comunidad [...] y; iii) la
existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores
contenidos normativos” (Sentencia T-361 de 2017, M.P.: Alberto Rojas Ríos).
En la misma línea se pronunció el Tribunal Administrativo de Boyacá, que en un fallo
reciente (Sentencia del 9 de agosto de 2018, Radicado No. 15238333300220180001601)
enfatizó en la necesidad de incluir a las comunidades en las políticas de gestión de la
biodiversidad, en este caso en el Páramo de Pisba, ubicado en el departamento de Boyacá.
En la sentencia citada, el Tribunal resolvió una acción de tutela interpuesta por un grupo
de trabajadores mineros, quienes alegaban vulneraciones al derecho al trabajo y a la
participación ciudadana en el proceso de delimitación del páramo. En desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política y con base en el precedente de la
Corte Constitucional, específicamente de la Sentencia T-361 de 2017, este Tribunal
reiteró la obligación que le asiste al Estado de garantizar la participación de las
comunidades en la delimitación del páramo. Asimismo, sostuvo que la garantía de la
participación tiene estrecha vinculación con el principio democrático y la prevalencia de
los derechos humanos. Como consecuencia de esto, reitera el Tribunal, debe entenderse
que el derecho a la participación ambiental es un derecho de carácter fundamental por lo
que requiere especial protección y puede ser protegido a través de la acción de tutela. De
manera específica, se considera que el derecho a la participación tiene, por un lado, una
dimensión como derecho de la humanidad; por el otro, como un instrumento que permite
la armonización de distintos derechos que pueden entrar en pugna en el proceso de toma
de decisiones en materia ambiental.
Los pronunciamientos citados se pueden complementar con jurisprudencia reciente de la
Corte Suprema de Justicia. En Sentencia del 5 de abril de 201826 se pronunció frente a la
acción de tutela interpuesta por un grupo de jóvenes quienes solicitaban la protección de
sus derechos a gozar de un ambiente sano, la vida y la salud, vulnerados por el aumento
de la deforestación en la Amazonía colombiana. Si bien el desarrollo argumentativo que
presenta la Corte no se centra en la garantía del derecho a la participación, la decisión que
se toma es materialización expresa del mismo. Lo anterior tiene como sustento la decisión
que se toma en la sentencia de construir un “pacto intergeneracional por la vida del
Amazonas colombiano - PIVAC”, el cual supone la participación activa de “[...] los
26 Corte suprema de Justicia, Sentencia del 5 de abril de 2018, Radicación No. 11001-22-03-000-2018-
00319-01, M.P.: Luis Armando Tolosa Villabona.
24
tutelantes, las comunidades afectadas, organizaciones científicas o grupos de
investigación ambientales y la población interesada en general [...]” (Corte Suprema de
Justicia, Sentencia del 5 de abril de 2018). El contenido de este pacto no se delimita en la
Sentencia, pero el solo hecho de contemplarlo permite sostener que las órdenes dictadas
en este pronunciamiento son amplias en lo que tiene que ver con la garantía de la
participación activa de la sociedad civil en la gestión de la biodiversidad, específicamente
de la Amazonía.
De las sentencias citadas llama la atención el reconocimiento que se hace de las
discusiones presentadas con anterioridad en este trabajo. Varios de estos
pronunciamientos resaltan la estrecha relación de la naturaleza y el hombre, así como la
importancia de abrir espacios de participación activa en las decisiones que se toman en el
marco de la política ambiental. Sin embargo, sigue siendo limitada la apertura a la
participación en la medida en que se desarrolla como la capacidad de incidir en las
decisiones que toma el Estado frente a la protección del medio ambiente. Así, se deja de
lado la posibilidad de participar con iniciativas no estatales en la conservación de la
biodiversidad, que es el potencial identificado en las estrategias complementarias de
conservación.
3.4. Jurisprudencia sobre las posibles implicaciones de la declaración de
una ECC
Como ya se ha expuesto, el Decreto 2372 de 2010 señala que categorías internacionales
como los sitios Ramsar, los AICAS y los sitios de Patrimonio de la Humanidad se
entenderán como estrategias complementarias de conservación. También se ha
mencionado que uno de los objetivos de esta investigación es determinar las
consecuencias de la inclusión de una regulación para las ECC.
Un ejemplo claro de lo que podrían ser las consecuencias de la declaración de una ECC
lo expone la sentencia T-666 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En esta
providencia, la Corte Constitucional revisa la tutela interpuesta por una ciudadana cuya
propiedad había sido afectada en su uso, antes de adquirirla, por la delimitación del
Humedal El Burro por la Empresa de Acueducto de Bogotá (EAAB). Los lineamientos
para esta delimitación fueron establecidos en el Acuerdo 26 de 1996 del Concejo de
Bogotá y ejecutados por la Empresa de Acueducto de Bogotá (EAAB). En su tutela, la
accionante alega que se le vulneraron sus derechos a la igualdad y al debido proceso por
las siguientes razones: primero, la delimitación del Humedal por parte de la EAAB se
realizó excediendo el límite espacial de 30 metros señalados en la norma (Concejo de
Bogotá, 1996), con lo que varios predios no se vieron afectados y el de la accionante sí.
Segundo, alega que no se le informó sobre los estudios técnicos en un momento previo a
la delimitación del Humedal, por lo cual la EAAB vulneró el derecho al debido proceso
administrativo. La Corte revocó las sentencias de primera y segunda instancia, que
protegían los derechos de la accionante, bajo las premisas de que había otros medios de
carácter judicial para hacer respetar su derecho a la igualdad y de que no había
vulneración al debido proceso, pues la delimitación se dió cuando ella no era propietaria
del predio. Así, correspondía al propietario anterior controvertir la delimitación del
humedal.
25
Pero más allá de las razones concretas para revocar las otras providencias, es relevante
mencionar que, con base en la Convención Ramsar27 y lo señalado en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional28 y el Consejo de Estado, la sentencia expresa que los
humedales son áreas de especial importancia ecológica. La Corte resalta que estas áreas
son de mayor jerarquía que el derecho al medio ambiente ya que, como lo señala el
artículo 79 constitucional, este es un derecho abstracto de goce para toda persona,
mientras que las áreas de especial importancia ecológica llevan consigo la obligación
concreta de conservación por parte del Estado. Bajo estas premisas, son dos las
consecuencias de que un área tenga esta categoría: “(i) se convierte en principio
interpretativo de obligatoria observancia cuando se está frente a la aplicación e
interpretación de normas que afecten dichas áreas de especial importancia ecológica y
(ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar –pasivamente- de tales áreas, así como
a que su integridad no se menoscabe” (Corte Constitucional, 2002). Todas estas
consecuencias dependen de una delimitación previa determinada a partir de estudios
técnicos que resalten la importancia ecológica de la zona.
Esta providencia es una muestra clara de las posibles consecuencias que puede implicar
la definición y regulación del término de ECC en el ordenamiento jurídico colombiano.
Se observa que un área caracterizada y delimitada a través de estudios técnicos por su
relevancia ecológica, y que no hace parte del SINAP, podría categorizarse como un área
de especial importancia ecológica, con todas las consecuencias mencionadas que esto
acarrea. Sin embargo, como se observará más adelante, la delimitación a través de
estudios técnicos y la categoría de especial importancia ecológica no podría abarcar todas
las ECC, principalmente por las limitaciones a la propiedad que esto conlleva, porque no
todas las zonas en las que se realizan ECC cumplen con los requisitos para ser de especial
importancia y porque los usos de la tierra que se realizan en las ECC no siempre son
compatibles con esta categoría.
4. Revisión de las ECC en Colombia
En los apartes anteriores (i) se estableció el contexto teórico e histórico a partir del cual
surge la necesidad de consolidación de las ECC y el fortalecimiento de la participación
de las comunidades en las estrategias de conservación en general; (ii) se señalaron las
normas de derecho nacional e internacional bajo el que empieza a figurar la institución
27 Es un tratado intergubernamental para la acción nacional y la cooperación internacional para la
conservación y el uso racional de los humedales y sus recursos. Colombia se adhirió a este tratado mediante
la Ley 357 de 1997. 28 A pesar de que esta providencia no establece cuál es la jurisprudencia que se sigue para determinar que
los humedales son de especial importancia ecológica, podría afirmarse que la sentencia C-582 de 1997, por
la cual se analiza la constitucionalidad de la Ley 357 de 1997 que, a su vez, ratifica la adhesión de Colombia
a la Convención Ramsar, es fuente suficiente para determinar la relevancia de estas áreas. Además, La
importancia de los humedales para la preservación del medio ambiente y para la conservación y promoción
del patrimonio natural ya había sido destacada por esta Corte en Sentencia T-572 del 9 de diciembre de
1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero). “Allí se destacó el interés público inherente al cuidado de
tales áreas, del cual surge, a la luz de la Constitución, y como un verdadero derecho, integrado al debido
proceso (art. 29 C.P.), el que tienen las entidades públicas comprometidas en la defensa del patrimonio
común sobre los bienes públicos a participar en los procesos judiciales, aunque las partes sean
particulares, cuando se puede afectar un ámbito territorial de importancia ecológica, como es el caso de
los humedales”. Posteriormente, la Corte ha reiterado el estatus de los humedales a través de la sentencia
SU-842 del 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza).
26
de ECC y se plasma una obligación general de fortalecimiento del derecho de
participación; (iii) se expuso jurisprudencia relevante en materia de participación y de las
posibles consecuencias de la configuración de una ECC. Bajo este contexto, en esta parte
se abordará una de las preguntas auxiliares de investigación: ¿De qué manera se han
materializado las ECC a pesar de la ausencia de regulación en el ordenamiento jurídico
colombiano?
Las herramientas que se mencionarán como ECC son nombradas así en las fuentes que
han servido de insumo para este texto29. La exposición se hará de la siguiente manera:
primero, se realizará una presentación de las categorías en las que se dividirán las ECC,
con su respectiva justificación; segundo, se mostrarán los principales resultados derivados
de la clasificación de las ECC en las distintas categorías; tercero, se expondrá brevemente
un caso concreto atribuible a cada categoría. Es importante resaltar que no se procura
agotar las múltiples formas jurídicas que pueden adquirir las ECC. Más bien, se hace un
abordaje inicial a figuras recurrentes en su implementación.
4.1. Categorización de las ECC
Dentro de las múltiples taxonomías que podrían realizarse de las ECC, en este texto se
acoge la utilizada por la IUCN para la institución de las OMEC y replicada por el
Ministerio de Medio Ambiente para el proyecto de Decreto de ECC. Esta se basa en
cuatro tipos de gobernanza: Tipo A, ejercida por el Estado en varias escalas: nacional,
regional o local; Tipo B, compartida, podría ser entre el estado y privados y/o
organizaciones de base; Tipo C, ejercida por individuos particulares y organizaciones
privadas, usualmente propietarios; Tipo D, ejercida por grupos étnicos y comunidades
locales (Santamaría et al., 2018).
Utilizar esta clasificación es pertinente al menos por tres razones. La primera es que es
una fórmula que se acopla a categorías de orden internacional, lo que la ubica dentro de
discusiones globales sobre la conservación y uso sostenible de la biodiversidad. La
segunda es que la definición propuesta por la IUCN fue acogida por el proyecto de decreto
del Ministerio de Ambiente, por lo que tiene el potencial de materializarse en verdaderas
regulaciones de ECC en la jurisdicción nacional. Por último, al incluir la gobernanza
como criterio de clasificación se vuelve a uno de sus argumentos centrales: que se debe
considerar la participación como un elemento esencial dentro de la política de
conservación de la biodiversidad. Esto, nuevamente, debido al cambio de paradigma que
ha tenido lugar en el marco de la relación humano-naturaleza y sus consecuencias en
materia de conservación.
Bajo esta clasificación, en este documento se realizó un estudio de 30 casos de ECC y las
principales herramientas jurídicas utilizadas para su consolidación. A pesar de que en
términos cuantitativos no podría afirmarse que esto es una muestra representativa, esta es
una aproximación que sirve como un abrebocas para comprender algunas posibles
29 Exposiciones de panelistas expertos en el II Congreso Colombiano de Áreas Protegidas, casos
concretos de ECC expuestas por el Instituto Humboldt en colaboración con la Fundación Natura y Resnatur, entrevistas con expertos que han participado activamente en la consolidación de la política de conservación del SINA y revisión de otros textos de literatura especializada.
27
tendencias en materia de ECC y gobernanza. A continuación, se observan y se analizan
los principales resultados:
Tipo de Gobernanza
según esquema UICN
(2018)
Número de casos
identificados
Principales herramientas
jurídicas utilizadas.
Tipo A: por parte del
gobierno
4 Asociaciones municipales,
SILAP, SIRAP y SIMAP
Tipo B: compartida 20 SILAP, ZEPA, PSA, Río
Protegido
Tipo C: Privada 1 Reservas Naturales de la
Sociedad Civil no
registradas en el RUNAP.
Tipo D: grupos étnicos y
comunidades locales
2
Figuras de ordenamiento y
gestión de Resguardos y
propiedades Colectivas.
Sin identificar 1 AICAS
Total 28
Los datos de la tabla fueron extraídos del Anexo 1, que describe los 28 casos de ECC encontrados a
través de la investigación..
A partir de esta tabla es posible realizar al menos cuatro observaciones:
Primero, la mayoría de las ECC encontradas son de tipo B - gobernanza compartida-, lo
que refleja que hay una tendencia hacia esquemas de gestión que involucran múltiples
actores de otras categorías de gobernanza. Esto puede representar una oportunidad para
la materialización del derecho de participación pues bajo este tipo de gobernanza se
pueden encontrar puntos de convergencia entre el gobierno, los privados y/o las
comunidades étnicas o locales.
El segundo punto es que varios casos tipo C identificados utilizan las Reservas Naturales
de la Sociedad Civil (RNSC), que bien podrían hacer parte del SINAP30, sin embargo, no
caben dentro de esta categoría por no estar registradas dentro del RUNAP. Al hablar con
algunos de los entrevistados fue posible establecer que hay dos motivos por los que no se
registran predios de privados como RSNC: primero, muchos habitantes de los predios son
poseedores. Esto los excluye automáticamente de la categoría jurídica de RNSC en los
términos del SINAP pues el registro se puede realizar únicamente por propietarios
(Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, 1999). Así, un poseedor que
quiera realizar actividades de conservación, restauración y uso sostenible tiene como
únicas opciones la declaración independiente y la afiliación a alguna asociación de
30 Al menos en los términos del Decreto 1996 de 1999.
28
reservas de la sociedad civil. La segunda razón es que los propietarios no están interesados
en limitar algunos usos sobre las tierras, como lo impone la regulación existente, por lo
que deciden realizar las actividades de conservación, restauración o uso sostenible que
desee sin realizar registro alguno en el RUNAP. 31
Tercero, se observa que la mayoría de las iniciativas encontradas -24 de 30- incluyen
esquemas de gobernanza que bien sea se encuentran por fuera de la gestión por parte del
gobierno nacional, regional o municipal, o incluye de manera simultánea al gobierno con
otras organizaciones. Esto refleja en las ECC una tendencia hacia figuras fuertemente
participativas en términos de gobernanza y con un rol, a lo menos, secundario por parte
del gobierno.
Por último, en todos los tipos es posible evidenciar que ya hay herramientas jurídicas que
permiten la consolidación de las ECC. Así, bien sea bajo el uso de figuras de
ordenamiento territorial, convenios entre sujetos públicos, privados y/o comunitarios, o
herramientas comunitarias de gestión del territorio, es claro que las ECC son inmanentes
al ordenamiento jurídico en la medida que perduran en su interior sin necesidad de
regulación adicional. Lo que no existe es, sin embargo, una figura que permita clasificar
y proteger las diferentes formas en las que se pueden manifestar las ECC. Este último
punto lo tratan algunas de las personas entrevistadas, como se observará en líneas
posteriores.
Con la finalidad de darle sustento a algunos de estos puntos, en las siguientes líneas se
expondrán cuatro casos de ECC, cada uno representativo de un tipo de gobernanza. En
primer lugar, se aclara que la elección de estos cuatro casos responde a la posibilidad de
definirlos individualmente y de manera precisa en los tipos de gobernanza señalados con
anterioridad. Asimismo, dos de los ejemplos que se citan (Sistema Local de Áreas
Protegidas de Belén de los Andaquíes y la Figura de Río Protegido: río Bita) fueron
desarrollados en las entrevistas adelantadas y los otros dos (Núcleo de RNSC Occidente
de Bogotá y Reserva Natural Especial Bazán Bocana) estaban documentados con
suficiencia en la literatura.
4.2. Ejemplos significativos de ECC
Ya bajo una categorización clara, en esta parte se abordará el Sistema Local de Áreas
Protegidas de Belén de los Andaquíes, la figura de Río Protegido en la cuenca del Río
Bita, el núcleo de reservas naturales de la sociedad civil del occidente de Bogotá y la
Reserva Natural Especial de Bazán Bocana.
4.2.1. Sistema Local de Áreas Protegidas de Belén de los Andaquíes
Belén de los Andaquíes es un municipio ubicado en el departamento de Caquetá. El
municipio tiene un área de 118.869 hectáreas en la que convergen un Parque Nacional
Natural (PNN Alto Fragua Indi Wasi) y nueve Parques Naturales que conforman el
Sistema Local de Áreas Protegidas. El proceso de protección de los recursos naturales
tuvo inicio en 1993 y el objetivo principal en ese momento era la protección del agua
llevando a la creación en 1995 del Parque Municipal la Resaca. Con posterioridad se
31 Esta información se obtuvo a partir de lo expresado por personas entrevistadas como Beth Sua Carvajal,
César Rey y Clara Matallana.
29
crearon otros Parques Municipales Naturales y la constitución del Parque Nacional
Natural Indi Wasi en 2002 potenció este proceso, pues se adelantó la creación de cuatro
Parques Municipales Naturales más32.
El proceso de creación de estos parques ha girado en torno a la protección de las fuentes
hídricas de las comunidades rurales, puntualmente a través de la protección de los cuerpos
de agua dada la presencia de palma de Asaí. Varios de los parques mencionados han sido
declarados en predios privados y en otras ocasiones el municipio ha comprado las
tierras33.
Resulta interesante este caso dado que el actor que ha liderado la iniciativa es el municipio
en ejercicio de las funciones consagradas en el artículo 313 de la Constitución Política y
en los artículos 4o y 65 de la Ley 99 de 1993. Es importante resaltar que todos estos
Parques Municipales se encuentran contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal de
Belén de los Andaquíes, como cualidades biogeográficas del territorio. Este elemento
demuestra la importancia que tienen las áreas protegidas locales en el ordenamiento del
territorio y el liderazgo desde la administración pública para la protección del patrimonio
ecológico del municipio. En consecuencia, la estrategia de conservación que se describe
demuestra una predominancia de un esquema de gobernanza Tipo A de acuerdo con lo
expuesto en la tabla anterior. Un aspecto interesante de este ejemplo es que no se
evidencia participación de las comunidades en la delimitación y gestión de las áreas
protegidas.
4.2.2. Figura de Río Protegido (RP): el río Bita en Vichada
El RP es una herramienta de gestión que en Colombia ha sido sugerida por Andrade
inicialmente en el 2010 y posteriormente fue retomada y materializada por el Instituto
Humboldt. Esta herramienta parte de la premisa el río es un sistema ecológico que no
tiene correlato en la ley, es decir, no hay norma que lo abarque en toda su complejidad
ecosistémica (Andrade, 2018). En efecto, la categoría jurídica de los ríos es ambigua:
cuando es utilizado como vía se encuentra a cargo del Ministerio de Transporte, cuando
se procura del uso de los recursos ictiológicos que contiene pasa a ser competencia de la
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, y así, el sujeto encargado y la forma de
gestión cambia y abarca zonas diferentes de un río dependiendo de sus usos principales
(Ibídem).
Lo sugerido por Andrade en 2010 señalaba que existen algunos ríos que, por sus atributos
geofísicos, hidrológicos, bioecológicos y sociales, tienen una Integridad Ecológica (IE)
que les ameritaría ser objeto de especial protección. Una vez establecida la IE de un río,
se le debería atribuir regímenes que sólo permitieran categorías de manejo bajo los
objetivos I y III de la IUCN, es decir, que únicamente se puedan realizar actividades de
32 Antes del 2002 se constituyeron dos Parques Municipales Naturales más: el Parque Municipal Natural
Maurita (1997, 527 has), el Parque Municipal Natural Las Lajas (1997, 53.5 has), Parque Municipal Natural
Termales (1999, 370 has). Luego del 2002 se crearon otros cuatro Parques: Parque Municipal Natural La
Danta (31 has), Parque Municipal Natural Agua Dulce (87 has), Parque Municipal Natural La Mono (297
has), Parque Municipal Natural Batana (20 has) y Parque Municipal Natural Andaki (26574 has). 33 La información para la descripción del SILAP de Belén de los Andaquíes fue extraída de: Parques
Nacionales Naturales de Colombia (2014). Áreas Protegidas: Territorios para la Vida y la Paz. Bogotá:
Colombia.
30
conservación en esta zona (Ibídem). Andrade señaló que un RP debería aportar a los
objetivos determinados en el Convenio de Diversidad Biológica, este no señala quién
debería realizar la gestión. De hecho, en la entrevista realizada para la realización de este
texto, él señala que el texto inicial de Río Protegido partía de una intuición (Ibídem).
El primer y único caso existente de RP en Colombia es el del Río Bita. Este se ubica en
el Departamento de Vichada, en la Altillanura de la Orinoquia colombiana. Su nacimiento
se da en el municipio de la Primavera, reconocido por sus lagunas, morichales y un largo
y espeso bosque. En su recorrido de 710 kilómetros, que desemboca en el Río Orinoco,
es alimentado por más de 5000 quebradas y pequeños cauces. Sus características bióticas
y su nivel de conservación han hecho que expertos del instituto Humboldt consideren que
se constituye una IE (Andrade, 2014). A partir de esto, surgió el proyecto del Río Bita
como río protegido.
Para la gestión del río se realizó una alianza entre las comunidades, el estado e
investigadores en la que se declaró la figura de RP, que no tiene ningún sustento legal
(Instituto Humboldt, 2016) . Dentro de esta se incluyeron, para su implementación en el
futuro, tanto figuras del SINAP como figuras de ordenamiento territorial. Además, se
consolidaron acuerdos voluntarios con sujetos pertenecientes a las comunidades que
habitan la zona en los que se observan también objetivos de conservación, entre otras
figuras (Instituto Humboldt, 2016).
Como se puede ver, la figura de Río Protegido puede considerarse una ECC tipo B, en la
medida que involucra diferentes actores para la gestión de la biodiversidad y del territorio.
Además, se observa que para la consolidación y futura gestión del RP es necesaria una
participación activa de los diferentes actores que tiene algún tipo de relación física o
jurídica con el río. El desarrollo de esta institución no tiene, por el momento, ningún
reflejo dentro de las normas del ordenamiento jurídico colombiano.
4.2.3. Núcleo de RNSC del Occidente de Bogotá
Se trata de un conjunto de 8 reservas, administradas por 20 familias, que cubren alrededor
de 1000 hectáreas y no están registradas en el RUNAP. Como se mencionó con
anterioridad, esta ausencia de registro es razón para que las reservas no hagan parte del
SINAP y puedan categorizarse como ECC con gobernanza tipo C.
Adicionalmente, aparte del hecho de que cada reserva es una ECC por su cuenta, este
caso tiene la particularidad de que todas las reservas en conjunto son un núcleo de
reservas. Este núcleo podría considerarse también una ECC por su cuenta en la medida
que son las actividades de conservación, restauración y uso sostenible en conjunto las que
permiten la protección del recurso acuático. Sin embargo, no es claro si existe algún tipo
de acuerdo jurídicamente relevante entre los diferentes propietarios o si se trata de un
proceso organizativo sin figuras que tengan algún tipo de vinculatoriedad entre los
diferentes sujetos.
El objetivo principal de las reservas es la conservación y restauración de quebradas que
brindan agua al río San Francisco, lo que asegura la generación y mantenimiento de
servicios eco sistémicos que este brinda. Adicionalmente, se desarrollan actividades
productivas sostenibles tales como la ganadería lechera, cría de cuyes, conejos, ovejas,
31
caballos, burros criollos colombianos y ganado blanco-orejinegro (Santamaría, Areiza,
Matallana, Solano y Galán, 2018).
4.2.4. Reserva Natural Especial de Bazán Bocana, Buenaventura.
En el año 2010 se creó la Reserva Natural Especial de Bazán Bocana en área del Territorio
Colectivo que lleva el mismo nombre, ubicada en el corregimiento de Bocana
(Buenaventura, Valle del Cauca).El territorio de la comunidad comprende 15.300
hectáreas34, está habitado por 1616 personas y las principales actividades económicas de
la zona son el turismo y la pesca (Ramírez, 2014).
Esta iniciativa surge a partir de lo establecido en el Decreto 1745 de 1995, reglamentario
de la Ley 70 de 1993. En el decreto se determina la exigencia a la junta directiva de los
Consejos Comunitarios de presentar a consideración de la Asamblea General del Consejo
Comunitario y a las autoridades ambientales, para su aprobación, el reglamento de
administración territorial y manejo de los recursos naturales y velar por su cumplimiento.
Bajo el liderazgo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) el
proceso de consolidación de Reservas Especiales ha sido una tendencia en el pacífico
colombiano desde el 2007, año a partir del cual se han configurado 3 Reservas especiales
que abarcan 8 territorios colectivos (Ibídem).
El Convenio 220 entre CVC, el Consejo Comunitario de Bazán Bocana y la Fundación
para el Desarrollo Rural del Pacífico (FDRP) llevó a la posterior designación del área de
conservación del territorio colectivo de Bazán Bocana, mediante la Resolución 001 de
2010, como Reserva Natural Especial. El área protegida representa un 88,2% del territorio
colectivo, incorporando dentro de estas categorías de manglar y selva pluvial (Ibídem).
La gestión de la Reserva es realizada principalmente por la comunidad con el apoyo
técnico del Ministerio de Medio Ambiente, la CVC y el FDRP, con lo que se puede
considerar que esta es una ECC del tipo D, es decir, por parte de grupos étnicos y
comunidades locales (Ibídem).
El régimen de zonas y usos de la reserva se divide en cuatro categorías: de preservación,
de restauración, de uso sostenible y una zona general de uso público. Con esto se observa
que la conservación no es el objetivo principal, sino que guarda igual relevancia con los
otros objetivos establecidos en cada zona.
4.3. Discusiones a partir de la investigación
De la revisión de las estrategias se puede concluir que la pluralidad de iniciativas
existente, demuestra que la ausencia de regulación no ha sido una limitación para la
materialización de las ECC.
Siendo figuras que no dependen de la rigidez en los usos del suelo de las áreas protegidas
declaradas, las ECC se manifiestan a través de múltiples herramientas jurídicas que logran
incluir efectivamente diferentes actores, tanto de derecho privado como de diferentes
34 El Territorio Colectivo de Bazán Bocana fue titulado colectivamente por el Incoder mediante Resolución
624 de 2005.
32
grupos étnicos, entidades estatales y organizaciones no gubernamentales. Además, esta
flexibilidad hace que sus fuentes puedan ser figuras de derecho privado, de ordenamiento
territorial, de manejo de territorios colectivos, entre muchas otras opciones.
Asimismo, se encuentra regularidad en un énfasis de desarrollo sostenible. Muchas de las
Estrategias identificadas pretenden conciliar las actividades económicas con la protección
de los recursos naturales. Tal vez el ejemplo más explícito son las Zonas de Reserva
Campesina.
Uno de los elementos más importantes y que se extrae de la revisión de las distintas ECC
tiene que ver con la materialización de la participación a través de estas iniciativas. Este
es un espacio en el que, desde los distintos tipos de gobernanza, se permite la incidencia
real en la gestión de la biodiversidad de actores distintos a las autoridades ambientales
del nivel nacional. Desde estas iniciativas, la participación no es en las políticas
propuestas desde arriba, sino que permiten la participación desde la base incluso en
algunos casos con total exclusión de las autoridades del orden nacional como el Ministerio
de Ambiente y la UAESPNN.
En consecuencia, las ECC reflejan en su desarrollo la discusión existente en la literatura
sobre a pertinencia de la participación activa en la conservación. La forma en que se
materializa la participación incluye a los actores no estatales que lideran las iniciativas
como los principales tomadores de decisiones. De esta forma se amplía el contenido de
este concepto tanto en las normas nacionales como internacionales, pues la capacidad de
incidencia de las comunidades locales es mayor a la prevista en el ordenamiento jurídico.
La categoría de ECC que se les atribuyó a los casos analizados surgió porque así fueron
definidas por parte de diferentes autores y porque del análisis realizado se puede concluir
que se ajustan a las características de esas categorías. Sin embargo, se debe aclarar que
ninguna de las ECC explicadas en detalle cuentan, en virtud del objetivo de conservación
que persiguen, con una protección jurídica que garantice su permanencia.
4.4. Visiones de algunos expertos.
Un complemento importante de la literatura, las normas y la jurisprudencia revisada lo
constituyen las distintas entrevistas que se adelantaron en el marco de la presente
investigación. Las personas entrevistadas cuentan con una larga trayectoria en temas de
conservación y su ejercicio profesional ha estado de una u otra manera vinculado a la
discusión de las ECC en Colombia desde diferentes perspectivas35. Así, a través de
entrevistas semiestructuradas, entrevistamos a Juan Carlos Riascos36, Beth Sua
35 Desde la óptica del regulador, de la investigación y de la implementación de ECC principalmente 36 Ex director de Parques Nacionales Naturales con amplia trayectoria en conservación y actualmente
vinculado a Chemonics en temas relacionados con la reconversión y sustitución productiva en ecosistemas
de páramos.
33
Carvajal37, César Rey38, Clara Matallana, Alejandra Osejo39 y Germán Andrade40. El
resultado de las entrevistas permitió identificar cuatro temas en común alrededor de la
pregunta de investigación: la relevancia de la participación en la conservación, la ausencia
de regulación en materia de ECC, los posibles impactos derivados de la existencia de una
regulación y la relación entre conservación y desarrollo.
El primer tema que vale la pena mencionar tiene que ver con la participación. Como se
señaló en la revisión de la literatura y en el contexto normativo nacional e internacional,
desde la década de los 70´s se ha hablado de garantizar la participación en la gestión de
la biodiversidad. Este fue uno de los temas que para todas las personas entrevistadas es
esencial cuando se trata de la construcción de políticas ambientales. Señalaron que desde
la planificación y delimitación de las áreas protegidas hasta los esquemas de gobernanza
de las diferentes ECC, la inclusión de la comunidad en el proceso de toma de decisiones
tiende a asegurar su éxito. Adicionalmente, las distintas personas entrevistadas
coincidieron en la pertinencia de que las estrategias de conservación surjan desde abajo.
A pesar de que ninguno negó la relevancia y eficacia de una planeación central para la
gestión de la biodiversidad, todos coincidieron en que esta política puede ser incompleta
y menos efectiva. Entre las razones identificadas, se encuentra la posibilidad de que a
partir de esa política centralizada surjan múltiples conflictos socioambientales.
Para Riascos41 la participación de la sociedad civil se ha desarrollado desde hace varios
años gracias a un cambio de paradigma, pasando de una concepción de conservación sin
gente a una de participación social en la conservación. Esta información se ha evidenciado
de manera clara en las nuevas delimitaciones de áreas del SINAP, pero también en los
recientes procesos de delimitación de páramos, demostrando que en la actualidad no se
concibe la delimitación de nuevas áreas sin la suficiente participación.
El segundo punto que fue transversal a la posición de las personas entrevistadas tiene que
ver con la ausencia de una regulación clara frente a las ECC. Como se mostraba en la
revisión de normas nacionales, solo en el Decreto 2372 de 2010 se hace referencia a esta
categoría, pero no se elabora un desarrollo claro. A pesar de esta laguna en el
ordenamiento jurídico, quienes fueron entrevistados coincidieron en que el desarrollo de
ECC en Colombia es amplio pues abarca herramientas jurídicas múltiples y heterogéneas,
por lo que la ausencia de regulación no ha sido un obstáculo significativo. En efecto, uno
de los resultados llamativos de las entrevistas fueron los múltiples ejemplos que cada uno
de los expertos mencionó de ECC en Colombia. Juan Carlos Riascos42 y Beth Sua
37 Oficial de Gobernanza y Desarrollo Social y Comunitario de WWF-Colombia 38 Actualmente consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 39 Clara Matallana y Alejandra Osejo son Investigadoras del Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt. 40 Biólogo de la Universidad de los Andes, M.Sc. en Environmental Studies, Yale University, School of
Forestry. Actualmente se desempeña como profesor de la Facultad de Administración de la Universidad de
los Andes. 41Entrevista a Juan Carlos Riascos, consultor en Chemonics. 9 de octubre de 2018. Bogotá. 42 Ibídem.
34
Carvajal43 se refirieron a la Reserva Natural El Hatico, el proyecto REDD+44, las Zonas
de Reserva Campesina, las Reservas Naturales de la Sociedad Civil, los territorios
agroalimentarios, los acuerdos por la conservación del agua, entre otros. Se debe agregar
la importancia de estos ejemplos dada la integración que se da allí entre conservación y
actividades agropecuarias, una de las tensiones que se abordó en la revisión de la
normatividad vigente y de la literatura.
En este contexto y atendiendo a una de los interrogantes centrales de este trabajo, las
distintas entrevistas pretendieron entender cuál era la posición de los expertos frente a las
implicaciones de regular de manera clara las ECC. Para el grupo consultado, la
construcción de esta normativa tendría impactos positivos, pero los mismos se darían más
en una esfera política y menos en la jurídica. Particularmente, se lograría visibilización,
protección y en algunos casos financiación de estas iniciativas.
Clara Matallana45 y César Rey46, ambos involucrados en la creación del proyecto de
Decreto de ECC del Ministerio de Ambiente, coinciden con que la instrumentalidad de
expedir esta regulación sería principalmente política. Por un lado, para Rey47, la apertura
hacia las ECC a través de un Decreto permitiría el reconocimiento de legitimidad a
iniciativas de conservación que en principio no son reconocidas, pues la política nacional
parece indicar que el gobierno nacional, regional y local es el único actor legitimado para
manejar las áreas protegidas. Este problema se deriva también de un profundo legalismo
presente en el contexto nacional y que conlleva al desconocimiento de todo aquello que
no está en la ley4849. En consecuencia, uno de los efectos de la inclusión de las ECC en el
ordenamiento jurídico colombiano sería dotarlas de legitimidad, principalmente política.
Adicionalmente, Osejo50 señaló que la inclusión de las ECC en la norma puede ser un
espacio en el que se reivindican las inequidades existentes entre instrumentos de
conservación tradicionalmente reconocidos e iniciativas ajenas al SINAP.
Tal vez el ejemplo más claro sobre la instrumentalidad política lo aportó Matallana51 al
mencionar lo ocurrido en Chaviripa del Rubí, Casanare. En este territorio existen
43 Entrevista a Beth Sua Carvajal, Oficial de Gobernanza y Desarrollo Social y Comunitario de WWF-
Colombia. 12 de octubre de 2018. Bogotá, Colombia. 44 El Programa de las Naciones Unidas para la Reducción de Emisiones causadas por la Deforestación y la
Degradación de los Bosques (Programa UN-REDD, por sus siglas en inglés) promueve una participación
consciente y significativa de los actores involucrados en los procesos REDD+ sobre todo las comunidades
indígenas y otras comunidades que dependen de los bosques. 45 Entrevista a Clara Matallana, Investigadora del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia. 46 Entrevista a César Rey. Consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 6 de noviembre de 2018. Bogotá,
Colombia. 47 Ibídem. 48 Entrevista a Beth Sua Carvajal, Oficial de Gobernanza y Desarrollo Social y Comunitario de WWF-
Colombia. 12 de octubre de 2018. Bogotá, Colombia 49 Entrevista a César Rey. Consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 6 de noviembre de 2018. Bogotá,
Colombia 50 Entrevista a Alejandra Osejo, Investigadora del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia. 51 Entrevista a Clara Matallana, Investigadora del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos
Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia.
35
ecosistemas que son el hábitat y punto de migración de gran cantidad de aves, por lo cual
los propietarios y poseedores de la zona realizaron el proceso para que sus predios fuesen
declarados bajo categorías que se definen como Área Importantes para la Conservación
de Aves - AICA. Luego de este proceso se manifestó el interés de adelantar explotación
petrolera en el área y, junto con la Gobernación, los propietarios lograron frenar el
proyecto a través de la inclusión de la AICA en el Plan de Ordenamiento Territorial y la
consecuente exclusión de la explotación petrolera. Así, se observa que esta figura, que
inicialmente no suponía una obligación de protección jurídica vinculante para algún
sujeto, sirvió para que la Gobernación le diera una protección dentro del ordenamiento
jurídico.
Pero la instrumentalidad política de la inclusión de las ECC en el ordenamiento jurídico
implica también un cambio en el lenguaje52, pues esta categoría proviene de la ciencia de
la conservación. Lo anterior implica suponer que existen unas estrategias principales -
para el caso colombiano, las áreas del SINAP- en las que se tiende a plantear la exclusión
de la presencia humana y de diferentes actividades económicas. Pero esta visión es errada
y no permite que se tengan en cuenta las iniciativas que surgen promovidas por individuos
y comunidades ajenos al gobierno -nacional, departamental o local- y porque la
conservación no debe ser excluyente de otro tipo de actividades productivas. En todo
caso, Rey53 señaló que la expedición de un Decreto no puede representar una limitación
o camisa de fuerza para las ECC existentes y aquellas que estén en proceso de
construcción.
5. Conclusión
A partir de lo expuesto vale la pena retomar el papel de las AP en la política de
conservación. Como se mencionó, este ha sido el principal instrumento de conservación
ejecutada desde el gobierno nacional desde la década de los setentas. A pesar de los
aportes significativos que han tenido las AP, este texto plantea que esta figura tiene
limitaciones de carácter sustantivo ya que, por sí sola, no logra cumplir con sus objetivos
de conservación de la biodiversidad. Como se expuso en el primer capítulo, las AP no
logran proteger a medianos mamíferos y mantiene problemas de eficiencia al no evitar la
reducción de procesos de cambio en el uso del suelo y la vegetación.Asimismo, existen
limitaciones de tipo procedimental que se manifiestan en la lentitud del proceso de
constitución de AP. Así mismo, la norma impone limitaciones de tipo jurídico por las
restricciones que integra. Se suma a lo anterior que, a pesar de la inclusión de la
participación en los distintos instrumentos legales las AP siguen generando conflictos
socio ambientales por entrar en tensión con las percepciones sobre la biodiversidad de las
comunidades locales.
En este contexto, las ECC se convierten en una alternativa llamativa, pues, a la luz de las
discusiones expuestas y casos analizados, son iniciativas de conservación que tienen entre
sus virtudes la garantía de participación de las comunidades locales. Un número
52 Entrevista a Juan Carlos Riascos, consultor en Chemonics. 9 de octubre de 2018. Bogotá. 53 Entrevista a César Rey. Consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 6 de noviembre de 2018. Bogotá,
Colombia
36
importante de las ECC identificadas se desarrollaron desde abajo a partir de los intereses
y necesidades de las comunidades locales. La flexibilidad que tienen en su declaración,
manejo y permanencia hace que estas estrategias sean llamativas para quienes reconocen
la necesidad de conservar la biodiversidad, bien sea por el valor intrínseco que tiene o por
los servicios eco sistémicos que se derivan de esta. Adicionalmente, las ECC sirven como
instrumentos que complementan la conservación que se adelanta en AP. Frente a las
insuficiencias de esta figura predominante, las ECC pueden cumplir una función
importante de complementariedad a la conservación que se adelanta en las áreas del
SINAP.
Puede sostenerse que las características de las ECC explican cómo, a pesar de la ausencia
de un cuerpo normativo claro sobre las mismas, el desarrollo de estas iniciativas en
Colombia es abundante. Es cierto que la protección jurídica que tienen muchas de las
estrategias identificadas es débil y en las normas vigentes, incluso en el proyecto de
decreto del Ministerio de Ambiente, no es evidente cómo se podría otorgar más
protección. No obstante, se debe tener en cuenta que el principal efecto de la expedición
de una regulación de las ECC sería político. Como se logró evidenciar a través de las
entrevistas realizadas, el gran reto de las ECC es su visibilización y el consiguiente
acompañamiento por parte de la institucionalidad. A pesar de que este reconocimiento no
se ha dado con suficiencia, casos como el de Chaviripa del Rubí, Casanare, expuesto por
Clara Matallana, son una muestra de los resultados que podría tener el reconocimiento de
todas las iniciativas que cumplen las características para ser consideradas una ECC.
Precisamente en este contexto es que se verifica una transformación de la política de
conservación de la biodiversidad basada en áreas protegidas. Las áreas del SINAP no han
perdido la relevancia en el contexto nacional e incluso quienes insisten en la pertinencia
de las ECC resaltan que los esfuerzos de conservación de las áreas protegidas deben
permanecer (Santamaría et al, 2018). Pero las ECC han demostrado ser una herramienta
adicional a las AP que junto con la PNGIBSE logra una consolidación más efectiva de la
conservación. De igual forma, son estrategias de conservación que permiten un diálogo
de saberes más amplio en el que tienen espacio percepciones de la naturaleza
heterogéneas y que no necesariamente podrían adaptarse a la categoría de AP.
Finalmente, se debe sumar como uno de los puntos llamativos de la conservación a través
de las ECC la posibilidad de conciliar en la práctica el desarrollo económico y la
protección del medio ambiente a través del uso sostenible de los recursos. No se trata
entonces de una transformación hacia la supresión de las AP, sino de la expansión de las
herramientas disponibles, siempre con el mismo objetivo de lograr la conservación de la
biodiversidad.
37
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Entrevistas:
Entrevista a Beth Sua Carvajal, Oficial de Gobernanza y Desarrollo Social y Comunitario
de WWF-Colombia. 12 de octubre de 2018. Bogotá, Colombia
Entrevista a Clara matallana, Investigadora del Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia.
Entrevista a Alejandra Osejo, Investigadora del Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt. 8 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia.
Entrevista a César Rey. Consultor y hasta junio de 2018 Director de Bosques,
Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. 6 de noviembre de 2018. Bogotá, Colombia
Entrevista a Juan Carlos Riascos, consultor en Chemonics. 9 de octubre de 2018. Bogotá.
Jurisprudencia:
Corte suprema de Justicia, Sentencia del 5 de abril de 2018, Radicación No. 11001-22-
03-000-2018-00319-01, M.P.: Luis Armando Tolosa Villabona
Tribunal Administrativo de Boyacá, Sentencia del 9 de agosto de 2018, Radicado No.
15238333300220180001601
Corte Constitucional, Sentencia T-361 de 2017, M.P.: Alberto Rojas Ríos
Corte Constitucional, Sentencia T-622 de 2016, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio
Corte Constitucional, Sentencia T-384A del 2014, MP.: Gabriel Eduardo Mendoza
Corte Constitucional, Sentencia T-666 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
Corte constitucional, Sentencia C-891 de 2002 M.P.: Jaime Araújo Rentería
Corte constitucional, Sentencia C-418 de 2002, M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
Normas:
Ley 2 de 1999
Ley 23 de 1973
Decreto 2811 de 1974
Constitución Política de Colombia
Ley 99 de 1993
Ley 164 de 1994
Ley 165 de 1994
41
Decreto 1777 de 1996
Decreto 3600 de 2007
Decreto 2372 de 2010
Conpes 3680 de 2010
6. ANEXO 1
Estrategias Complementarias de Conservación identificadas.
Nombre Tipo Régimen (D°
privado/público) Liderazgo
Actores involucrados
en la gestión
Asociatividad alrededor
del Parque Nacional
Natural Tatamá
A Público: Ley 136 de
1994. Los 6 municipios Los 6 municipios
Río Meléndez B
Normatividad local: se
busca la creación de
reserva municipal de
manejo sostenible
Comunidades
colindantes al río y la
CVC.
Conservación río
Meléndez se dió bajo
este marco y surgió
por presentación y
aprobación de
Conserva Colombia, y
se ejecutó mediante
dos convenios entre la
Fundación Danza y
Vida, Fondo de
Acción y
Departamento
Administrativo de la
Gestión Ambiental.
Reserva Natural Especial
de Bazán Bocana D
Derecho Público.
Reserva Natural Especial
(RNE) en el marco del
artículo 21, de la Ley 70
de 1993.
Consejo Comunitario
de Bazán Bocana
Consejo comunitario
de Bazán Bocana,
Fundación para el
Desarrollo Regional
del Pácífico,
Dirección Ambiental
Regional Pacífico
Oeste, Ministerio de
Ambiente y
Desarrollo Sostenible
y la Fundación
Marviva
42
Río Bita: río protegido B
Figura única de Río
Protegido. Es una
alianza entre las
comunidades, el estado e
investigadores. Implica,
en el futuro, figuras del
SINA (públicas) como
los POMCA y los POD
(Planes de Ordenamiento
Departamental). Sin
embago, incluye también
acuerdos voluntarios con
sujetos pertenecientes a
las comunidades que
habitan la zona y
cualquier otro actor que
pueda ser relevante.
Instituto Humboldt y
miembros de la
Alianza por el Bita
Gobernación del
Vichada, Instituto
Humboldt, miembros
de Alianza por el Bita,
Fondo de Ciencia,
Tecnología e
Innovación del
Sistema General de
Regalías.
Sistema Local de Áreas
Protegidas de Belén de
los Andaquíes.
A
En el texto no se
establece. Sin embargo,
esta declaración surge de
acuerdos municipales ,
en virtud de las
funciones de
ordenamiento territorial
atribuidas a las
municipios.
Minicipio de Belén de
los Andaquíes
Minicipio de Belén de
los Andaquíes
Sistema Departamental
de áreas Protegidas
Quindío
B
Público: se creó bajo el
Acuerdo 02 de 2015 del
Consejo DIrectivo de la
Corporación Autónoma
Regional del Quindío
(CRQ).
CRQ
CRQ y comunidades
que tengan algún
vínculo con la zona.
Sistema Departamental
de Áreas Protegidas de
Risaralda
B
Creado por la
Corporación Autónoma
Regional de Risaralda
(CARDER)
CARDER
CARDERy
comunidades que
tengan algún vínculo
con la zona.
ESPACIO SAGRADO
DE LA LÍNEA
NEGRA7 , JABA
TAÑIWASHKAKA -
SIERRA NEVADA DE
SANTA MARTA
D
Régimen especial
(Resguardo Indígena) y
cuatro predios. No se
observan herramientas
jurídicas específicas
como forma de
conservación.
Comunidades
indígenas
Resguardo Kogui
Malayo Arhuaco,
Organización
Gonawindúa Tayrona,
ACT.
43
Zona exclusiva de pesca
artesanal (ZEPA) de la
costa norte del Chocó.
B
Área declarada como
ZEPA por la AUNAP.
Consecuencias jurídicas
no determinadas todavía.
Grupo Institucional y
Comunitario de Pesca
Artesanal de la Costa
Chocoana (GIC-PA)
Comunidades de
pescadores de la
costa, Aunap, Consejo
Comunitario Los
Delfines, alcaldías de
Nuquí y Bahía
Solano, Parque
Nacional Natural
Utría, Instituto
Colombiano de
Agrigultura-ICA,
Ministerio
de Agricultura,
Marviva, WWF,
Fundación Natura,
PRONATTA,
Codechocó,
Instituto de
Investigaciones
Ambientales del
Pacífico-IIAP,
Fedepesca.
Acuerdos Recíprocos por
el Agua (ARA) B
Pagos por servicios
ambientales.
Propietarios de la
microcuenca del río
las Cruces y la
administradora
pública Cooperativa
Manantiales del
Chucurí.
Fundación Natura,
Alcaldía Municipal de
San Vicente de
Chucurí, Concejo
Municipal, Parque
Nacional Natural
Serranía de los
Yariguíes,
Cooperativa
Manantiales de
Chucurí.
Área verde de interés
público y área municipal
de preservación cultural
y ecológica: cerro
Sancancio (Manizales).
B
Fue definida como área
verde de interés público
mediante un
acuerdo municipal (107
de 1995) y como área
municipal de
preservación cultural y
ecológico
(Resolución 471 de
2009) por la Corporación
Autónoma Regional de
Caldas (Corpocaldas).
También se declaró por
Corpocaldas como parte
Alcaldía de
Manizales,
CorpoCaldas y
propietarios
Alcaldía de Manizales
y CorpoCaldas
44
de la Estructura
Ecológica Prinipal (EPP)
del municipio de
Manizales. Además, se
cuenta con un acuerdo
del concejo municipal
para que los propietarios
sean exonerados del
impuesto predial y hay
acuerdos pcon los
propietarios para la
conservación de las
zonas con altas
pendientes y el principal
uso del suelo es forestal.
Suelo de protección:
predio Morrón dle
municipio de la Celia
(Risaralda)
A
Creado, en cumplimeinto
de la Ley 99 de 1993, en
el marco del Sistema
Municipal de áreas
Protegidas (SIMAP)
Alcaldía del
municipio de La
Celia.
Alcaldía del
municipio de La Celia
y organizaciones
ambientales de la
región.
POMCA B
Ley 99 de 1993, Ley
1450 del 2011, Decreto
1640 de 2012. Todas
hablan de las
competencia de las CAR
para la planificación,
ordenación y manejo de
las cuencas hídricas.
Corporaciones
Autónomas
Regionales
Todos los suejtos de
derecho que
interactúan alrededor
de la cuenca
hidrográfica a
planificar.
NÚCLEO DE
RESERVAS
NATURALES DE LA
SOCIEDAD CIVIL
SITUADAS EN EL
OCCIDENTE DE LA
SABANA DE BOGOTÁ
C
No se identifican figuras
concretas . Sin embargo,
como se trata de la forma
en que privados
acuerdan sobre el uso de
su tierra, el régimen
parece limitarse al de
derecho privado.
Propietarios de las
reservas
Propietarios de las
reservas
Distrito de Conservación
de Suelo Barbas Bremen B
Hace parte del SIRAP
Quindío, por lo que se
rige por las
disposiciones que le
brindan competencias a
la Corporación
Autónoma Regional del
Quindío.
Corporación
Autónoma Regional
del Quindío
Corporación
Autónoma Regional
del Quindío y
particulares
45
Áreas importantes para
la conservación de aves
(AICA)
PUED
E SER
CUAL
QUIE
RA
Categoría sin
implicaciones jurídicas
definidas más allá de que
deben tomarse como
zonas prioritarias para la
declaración de áreas
protegidas bajo el
esquema del SINAP. Se
identifica, además, que
las AICAs respetarán las
medidas voluntarias de
conservación de la
ciudadanía.
En Colombia la
estrategia Nacional
para la conservación
de las aves, incluye la
identificación y
declaratoria de
AICAS, las cuales se
iniciaron en el año
2001 lideradas por el
Instituto de
investigación de
Recursos Biológicos
Alexander Von
Humboldt (IAvH) con
el apoyo de las
Corporaciones
Autónomas
Regionales,
organizaciones
ornitológicas y
ONG’s ambientalistas
de diferentes regiones
del
país.
Postulación puede
surgir por iniciativa
ciudadana o por
análisis de las
entidades estatales
competentes.
Declaración es
realizada por la
Iterational Birds
Association (IBA).
Esquemas de
conservación pueden
surgir de la política de
áreas protegidas (art.
28 Decreto 2372 de
2010) o a partir de
otros esquemas.
Patrimonio de la
Humanidad A
Categoría sin
implicaciones jurídicas
definidas, más allá de
que deben tomarse como
zonas prioritarias para la
declaración de áreas
protegidas bajo el
esquema del SINAP.
UNESCO Estados Parte y
UNESCO
Iniciativas comunitarias
de conservación
CORNARE
B
Las iniciativas que
acompaña Cornare en el
marco del programa
PRISER se desarrollan
en su mayoría bajo un
régimen de derecho
privado en desarrollo de
la facultad de
constitución de Reservas
Naturales de la Sociedad
Civil y bajo las
atribuciones legales de la
corporación.
CORNARE Iniciativas de la
sociedad civil
46
Familias guardabosques B
Iniciativa que se
desarrolla en la
jursidicción de la
Corporación Autónoma
Regional del Alto
Magdalena (CAM), del
departamento del Huila,
sede Neiva. El programa
tenía entre sus objetivos
la conservación del
territorio y logró, según
la CAM, la protección de
15.206 hectáreas, la
reforestación de 615
hectáreas y la
revegetalización de 437
hectáreas. Se desarrolla
bajo las afcultades que
tiene la Corporación y
con la suscripción de
acuerdos inddividuales
con las familias.
CAM
CAM, familias
campesinas
beneficiarias, Unidad
Administrativa
Especial para la
Consolidación
Territorial.
Acuerdos de
Conservación del
Páramo Santurbán
B
Estas son iniciativas que
surgen como
consecuencia de la
delimitación del Páramo
de Santurbán y tienen
como ojetivo lograr la
estructuración de
acuerdos para la
protección de las
cuencas hidrográficas y
la conservación del
Páramo. Se desarrollan
en la jurisdicción de la
Corporación Autónoma
Regional de la Frontera
Nor - Oriental bajo las
atribuciones otorgadas
por la Ley.
CORPONOR y
Ministerio de
Ambiente.
Ministerio de
Ambiente y
Desarrollo Sostenible,
Universidad de los
Andes, Agencia
Alemana de
Cooperación,
CORPONOR.
Zona de Reserva
Campesina de la Perla
Amazónica.
B
Estrategia desarrollada
najo la figura jurídica de
Zona de Reserva
Campesina prevista en la
Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1777 de 1996.
La Reserva se ubica en
Liderazgos
comunitarios y
representantes del
Conejo Municipal de
Desarrollo Rural.
Liderazgos
comunitarios y
representantes del
Conejo Municipal de
Desarrollo Rural.
47
el departamento de
Caquetá
ZRC Montes de María B
Esta es una estrategia
que se desarrolla en el
marco de la figura juríica
prevista en la Ley 160 de
1994 y desarrollado
posteriormente en el
Decreto 1777 de 1996.
En específico, se
desarrollío en esta ZRC
el "Plan verde,
restauración y
establecimiento de
bosques con
participación
comunitaria.
Zona de Reserva
Campesina de Montes
de María.
Habitantes de la Zona
de Reserva
Campesina de Montes
de María.
Corpoguavio B
Programa de Pago por
servicios ambientales en
la jurisdicción de la
Corporación Autónoma
Regional del Guavio
(Corpoguavio).
Corpoguavio
Corpoguavio,
propietarios de los
predios que se
encuentran dentro de
la jurisdicción de la
Corporación.
Zona de Reserva
Campesina Pato Balsillas B
Estrategia desarrollada
najo la figura jurídica de
Zona de Reserva
Campesina prevista en la
Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1777 de 1996.
La Reserva se ubica en
el departamento de
Caquetá
Asociación Municipal
de Colonos del Pat
Asociación Municipal
de Colonos del Pat
Zona de Reserva
Campesina de Arenal -
Morales
B
Estrategia desarrollada
najo la figura jurídica de
Zona de Reserva
Campesina prevista en la
Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1777 de 1996.
La Reserva se ubica en
el departamento de
Caquetá
Asociación de
Pequeños productores
de la ZRC de Morales
(Asoreserva)
Asociación de
Pequeños productores
de la ZRC de Morales
(Asoreserva)
48
Asociación de
Campesinos del Valle
del Río Cimitarra
B
Estrategia desarrollada
najo la figura jurídica de
Zona de Reserva
Campesina prevista en la
Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1777 de 1996.
La Reserva se ubica en
el departamento de
Caquetá. Esta ZRC
coincide con a Reserva
Forestal del Río
Magdalena.
Asociación de
Campesinos del Valle
del Río Cimitarra
Asociación de
Campesinos del Valle
del Río Cimitarra
Asociación para el
Desarrollo Ccampesino
de Nariño - ADC
B
La Asociación involucra
las distintas Reservas
Naturales de la Sociedad
Civil que existen en el
territorio. En
consecuencia, se
desarrollan bajo las
atribuciones de la
propiedad privada de
cada predio.
Comunitario
campesino.
Campesinos y
organizaciones de
cooperación
internacional.
Acuerdos Ambientales
para la sostenibilidad -
Corpoguajira.
B
Estrategia desarrollada
bajo las atribuciones
legales de la
Corporación Autónoma
Regional de la Guajira,
Corpoguajira.
Corpoguajira.
Familias involucradas
en los sitemas
agroecológicos.
7. Proyecto de Decreto Estrategias Complementarias de Conservación
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
“Por el cual se establecen los mecanismos para la identificación, visibilización y reporte
de las Estrategias Complementarias de Conservación”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de lo establecido
en el numeral 11 del artículo 189, la Ley 165 de 1994 y el articulo 174 del Plan
Nacional de Desarrollo,
C O N S I D E R A N D O
49
Que la Constitución Política de Colombia de 1991, señaló un conjunto de deberes
ambientales a cargo del Estado, entre los que sobresalen el artículo 79, estableciendo
el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las
áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para lograr estos
fines.
Que adicionalmente establece en su artículo 80 que el Estado debe planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución, así como cooperar con otras
naciones en la protección en la protección de los ecosistemas fronterizos.
Que la Constitución consagró además deberes compartidos entre el Estado y los
particulares como la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la
nación prevista en el artículo 8, así como obligaciones a cargo de las personas de
manera exclusiva como la de proteger los recursos naturales del país y velar por la
conservación del ambiente sano.
Que el Estado colombiano ha venido adelantado múltiples medidas con el fin de atender los compromisos incluidos en los tratados internacionales referidos a la conservación de la diversidad biológica. Que desde 1994, se aprobó en el Estado colombiano el Convenio sobre la Diversidad Biológica – CDB mediante la Ley 165 de 1994, buscando promover estrategias que aportan a la gestión de la biodiversidad y que responden a unas necesidades específicas de conservación. Que en este sentido el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011 - 2020,
aprobado en 2010 por la 10ª reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio
sobre la Diversidad Biológica, se determinó un conjunto de 20 Metas agrupadas en
torno a 5 Objetivos Estratégicos conocidas como “Las Metas de Aichi”, entre las
cuales valdría la pena destacar 3 objetivos estratégicos que le apuntan a la
conservación de diversidad biológica, el primero relacionado con abordar las causas
subyacentes de la pérdida de la diversidad biológica mediante la incorporación de la
diversidad biológica en todo el gobierno y la sociedad (Se destacan las metas 2 y 3);
el segundo mediante el cual se propende por mejorar la situación de la diversidad
biológica salvaguardando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética (Se
destacan las metas 11, 12 y 13); y por último el relacionado con mejorar la aplicación
a través de la planificación participativa, la gestión de los conocimientos y la creación
de capacidad (Se destacan las metas 14, 15 y 18).
Que a nivel nacional el Estado colombiano ha adoptado como una de sus estrategias de protección de la diversidad in situ la estructuración de las áreas protegidas, buscando con ello contar con un sistema de áreas protegidas completo, eficazmente gestionado y representativo. Que por su parte del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, se desprende que el Estado colombiano adoptó como principio la protección de la biodiversidad y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, determinando que existirá
50
una protección prioritaria a las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos por ser áreas de protección especial; estableció igualmente que el paisaje deberá ser protegido y que la acción para la protección y recuperación ambiental del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, al ser el manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, descentralizado, democrático y participativo. Que respecto a lo anterior, y como parte de la problemática de la consolidación del Sistema Nacional de áreas protegidas –SINAP-, el CONPES 3680 de 2010 determina que no es completo en cuanto a las categorías de manejo, en la medida que no existe un adecuado sistema que obedezca a los criterios que son contemplados para el establecimiento de diferentes tipos de áreas que propenden por la protección y que a su vez permita articular diferentes alternativas de conservación y uso sostenible de la biodiversidad, en un rango de opciones entre conservación estricta y manejo sostenible del área. Que igualmente, el Estado colombiano ha venido propendiendo por establecer diferentes figuras de conservación que propendan por mantener diferentes modos de gobernanza que no solo obedezcan a estrategias manejadas por entes gubernamentales sino también no gubernamentales, entre los cuales se incluyen aquellas estrategias manejadas por los grupos étnicos, comunidades locales u organizaciones no gubernamentales. Que en el Decreto 1076 de 2015 en el artículo 2.2.2.1.3.1 se plantea que “Las categorías
de protección y manejo de los recursos naturales renovables reguladas por la Ley 2ª de
1959, el Decreto-ley 2811 de 1974, o por la Ley 99 de 1993 y sus reglamentos,
existentes a la entrada en vigencia del presente decreto, con base en las cuales
declararon áreas públicas o se designaron áreas por la sociedad civil, y las establecidas
directamente por leyes o decretos, mantendrán plena vigencia y continuarán rigiéndose
para todos sus efectos por las normas que las regulan.
Que no obstante lo anterior, esas áreas no se considerarán como áreas protegidas
integrantes del Sinap, sino como estrategias de conservación in situ que aportan a la
protección, planeación, y manejo de los recursos naturales renovables y al cumplimiento
de los objetivos generales de conservación del país (…)” (negrilla fuera de texto).
Que por su parte señala el artículo 2.2.2.1.3.7. del Decreto 1076 de 2015 que “Las
distinciones internacionales tales como Sitios Ramsar, Reservas de Biósfera, AICAS
y Patrimonio de la Humanidad, entre otras, no son categorías de manejo de áreas
protegidas, sino estrategias complementarias para la conservación de la
diversidad biológica (…)” (negrilla fuera de texto).
Que en este sentido, se evidencia la importancia a escala nacional e internacional que tienen las figuras de conservación diferentes a las categorías del Sistema Nacional de Áreas Protegidas - SINAP, las cuales han sido agrupadas bajo la denominación de Estrategias Complementarias de Conservación, sin existir en el ordenamiento jurídico un listado taxativo que logre identificar aquellas áreas que hagan parte de esta estrategia, ni tan siquiera unos
51
criterios estructurales que permitan agrupar dichas estrategias, y poder visibilizar su manejo
Que conforme al parágrafo 2o del artículo 174 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1753
de 2015 el “Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible creará el Registro Único de
Ecosistemas y Áreas Ambientales, con excepción de las áreas protegidas registradas
en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (Runap) como parte de los sistemas
de información del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en un término de un año a partir
de la expedición de la presente ley. Harán parte del Registro Único de Ecosistemas y
Áreas Ambientales áreas tales como los ecosistemas estratégicos, páramos, humedales
y las demás categorías de protección ambiental que no se encuentren registradas en el
Runap. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará el
funcionamiento del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales, los
ecosistemas y áreas que pertenecen al mismo, su administración, actualización anual
para efectos de las políticas ambientales de implementación de Pagos por Servicios
Ambientales (PSA) y otros incentivos a la conservación para los municipios como
reconocimiento a los beneficios generados por las áreas de conservación registradas
en su jurisdicción”.
Que así las cosas, la mencionada Ley 1753 de 2015 establece que harán parte del
Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales aquellas como los ecosistemas
estratégicos, páramos, humedales y las demás categorías de protección ambiental que
no se encuentren registradas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas –
RUNAP y que en consecuencia no hacen parte del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas.
Que en este sentido, el reporte de las áreas como Estrategias Complementarias de
Conservación, no se constituye en ningún caso en un certificado de existencia de las
mismas, sino que por el contrario su objeto es visibilizar, promover y reconocer aquellas
figuras que puedan ser consideradas como tal y que bien pueden existir o no de manera
previa a su reporte, o aún sin estar reportadas.
Que vale la pena recordar como mediante la celebración de los acuerdos de paz
suscritos por el Gobierno Nacional y las FARC EP el pasado 24 de agosto de 2016, así
como su reformulación en la versión del 12 de noviembre de 2016 se determinó que “el
enfoque territorial supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, características
y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades,
garantizando la sostenibilidad socio-ambiental”.
Que así las cosas se considera necesario identificar y visibilizar áreas que puedan
agruparse dentro de los tipos de Estrategias Complementarias de Conservación para
ser reportadas con el fin de mantener y promover en el tiempo las contribuciones
materiales e inmateriales de la naturaleza a la sociedad y aportar a la conservación in
situ de la biodiversidad de la nación.
En mérito de lo expuesto;
D E C R E T A
52
Artículo 1. - Objeto: El presente Decreto tiene por objeto, establecer los mecanismos
para la identificación, visibilización y el reporte de las estrategias complementarias de
conservación – ECC -, para su posterior registro en el “Registro Único de Ecosistemas
y Áreas Ambientales” - REAA.
Artículo 2. – Definición de las estrategias complementarias de conservación: Se
entiende por estrategias complementarias de conservación, aquellas medidas
gubernamentales o no gubernamentales que se expresan en un espacio geográfico
definido, diferente a un área protegida, que buscan mantener y promover en el tiempo
las contribuciones materiales e inmateriales de la naturaleza a la sociedad y aportar a
la conservación in situ de la biodiversidad, mediante formas de gobernanza que
involucra uno o varios actores públicos, privados o comunitarios.
Artículo 3. – Alcance: Las disposiciones contenidas en el presente Decreto tienen
por objeto identificación, visibilización y reporte de áreas, lo que en ningún caso
significa la generación de imposiciones de regulación y régimen de usos de las
mismas. El reconocimiento de las estrategias complementarias de conservación -
ECC pone de presente la importancia de promover y visibilizar modelos diversos de
gestión territorial y sus formas de gobernanza con garantías reales de sostenibilidad
socio ambiental y aportes a la conservación de la biodiversidad nacional.
Artículo 4. - Criterios para la identificación de las estrategias complementarias de
conservación: Los siguientes criterios serán aquellos que se deben tener en cuenta
para identificar las estrategias complementarias de conservación:
● Espacio geográfico definido: Implica tener un área espacial definida con límites demarcados, que pueden ser terrestres, de aguas continentales, de áreas marinas, costeras o combinaciones de estas.
● Diferenciada de un área protegida: El área no debe estar declarada ni traslaparse con una categoría de área protegida del SINAP.
● Objetivos: El área debe cumplir con uno o varios de los objetivos específicos definidos para estas estrategias. La conservación in situ de la biodiversidad puede no ser un objetivo primario, sino secundario o subsidiario.
● Sistema de Gobernanza establecido: Implica que el área dentro de la cual se desarrolla la estrategia de conservación involucra un actor específico o existe un acuerdo que involucra a varios actores (público, privado o comunitario). Puede ser mediante diferentes formas de gobernanza siempre en función de garantizar las contribuciones de la naturaleza a la sociedad y el cumplimiento de los objetivos propuestos. No obstante lo anterior, dicha gobernanza
53
no implica el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual en cualquier caso corresponderá a la autoridad ambiental competente.
● Manejada: Debe establecerse el instrumento o modo (reglamentos, acuerdos, planes, decisiones u otras formas) con el que los actores que ejercen la gobernanza reconocen, destinan, cuidan, usan o manejan el área para garantizar la gestión integral de sus objetivos.
Artículo 5. - Tipos de estrategias complementarias de conservación -ECC y sus
objetivos. Se establecen los siguientes tipos:
● ECC para conservación de ecosistemas y sus contribuciones derivadas.
Objetivo: Conservar áreas que mantengan aquellos ecosistemas que
generen contribuciones específicas para la sociedad.
● ECC para el manejo de hábitat, especies y genes para la sostenibilidad.
Objetivo: Conservar áreas destinadas a la gestión y manejo de hábitats,
especies y genes con potencial para el uso sostenible, algunas de las cuales pueden representar parientes silvestres de especies cultivadas.
● ECC para la gestión del riesgo
Objetivo: Conservar áreas importantes para la gestión del riesgo,
incluyendo desertificación, cambio climático, amenazas de eventos de remoción en masa, inundaciones, avalanchas entre otros.
● ECC para la provisión y regulación del recurso hídrico
Objetivo: Conservar áreas importantes para la provisión y regulación del
recurso hídrico. ● ECC de manejo del paisaje
Objetivo: Conservar paisajes terrestres, marinos, marino costeros y
dulceacuícolas valorados por la interacción entre los componentes silvestres del ecosistema y las prácticas culturales asociadas a su uso sostenible.
● ECC de valores geológicos
54
Objetivo: Conservar áreas con lugares y paisajes geológicos diferenciales asociados a valores naturales y/o culturales.
● ECC con valor Biocultural
Objetivo: Conservar áreas identificadas por diferentes grupos humanos
debido al especial significado de los componentes del ecosistema, en términos culturales materiales e inmateriales.
Parágrafo 1: Las estrategias complementarias de conservación aportan al
cumplimiento de los objetivos generales de conservación de conformidad con lo
establecido en el artículo 2.2.2.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015. En este sentido, se
podrán establecer unos objetivos secundarios o subsidiarios enmarcados en dichos
objetivos.
Parágrafo 2: Los corredores de conectividad pueden contener y combinar en su
interior estrategias complementarias de conservación, áreas protegidas, otras figuras
de ordenamiento ambiental y zonas que carecen de categoría ambiental.
Los corredores se delimitan y designan, con el propósito de brindar lineamientos de
manejo que aporten a la función de conectividad a través del paisaje, sin cambiar en
ningún caso los regímenes jurídicos aplicables a las categorías de áreas protegidas
o figuras existentes en su interior.
Artículo 6. - Definición del tipo de estrategia complementaria de conservación para
el reporte: Los actores públicos, privados o comunitarios definirán el tipo de ECC,
conforme a los objetivos principales planteados en el artículo 4 del presente Decreto.
Parágrafo 1: La escogencia de un objetivo principal no limita el cumplimiento de
objetivos de otros tipos de estrategia.
Parágrafo 2: La definición de un área bajo uno de los tipos de estrategia
complementaria de conservación no implica que el área cambie su denominación
original.
Artículo 7. – Tipos de gobernanza: Las estrategias complementarias de conservación
podrán tener los siguientes tipos de gobernanza:
1. Gobernanza por parte del Gobierno: En este tipo de gobernanza uno o más organismos gubernamentales ejercen la autoridad, la responsabilidad y rinden cuentas por la gestión del área, determinan sus objetivos y desarrollan y ejecutan las actividades de gestión. Este tipo de gobernanza puede ser:
● Nacional ● Regional ● Local
55
2. Gobernanza Compartida: Se presenta entre actores públicos, privados o comunitarios. La misma puede ser:
● En colaboración: La responsabilidad para la toma de decisiones en la gestión del área reposa en un actor, el cual debe generar mecanismos de articulación con otros actores con injerencia en la gestión del área.
● Conjunta: Los actores conforman un organismo de gobernanza con
responsabilidad compartida para la toma de decisiones de gestión del área.
3. Gobernanza Privada: se determina cuando un individuo, organización no gubernamental o una empresa privada realizan la gestión en un área determinada.
4. Gobernanza por grupos étnicos y comunidades locales: Se determina cuando grupos étnicos y/o comunidades locales realizan la gestión en un área determinada.
Artículo 8. – Formas de constitución: Las áreas a reportar como estrategias
complementarias de conservación, pueden ser constituidas a través de normas o
iniciativas voluntarias. Esta forma de constitución puede ser:
● Gubernamentales: Son aquellas que tienen origen en una norma jurídica
o acto administrativo que las crea. Su constitución puede ser de orden
nacional, regional o local.
● No gubernamentales: Son aquellas que surgen de iniciativas privadas o
comunitarias. Su constitución debe ser reconocida en un acuerdo,
contrato o alguna manifestación de voluntad para la gestión del área.
Artículo 9. - Reporte: Las autoridades gubernamentales que hayan constituido áreas
que cumplan con los criterios de las estrategias complementarias de conservación
establecidos en el artículo 4 del presente acto administrativo deberán enviar el reporte
de dichas áreas a la Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Los titulares de iniciativas no gubernamentales que cumplan con los criterios de las
estrategias complementarias de conservación establecidos en el artículo 4 del presente
acto administrativo deberán enviar el reporte de dichas áreas a la Dirección de Bosques
Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
56
En todo caso, las Autoridades Ambientales Regionales y Urbanas podrán servir como
intermediarios del reporte y brindar apoyo técnico a los particulares, para cumplir con
los elementos necesarios del mismo.
Parágrafo: La ausencia de reporte del área no implica la inexistencia de la estrategia.
No obstante de no realizarse dicho reporte, el área no podrá visibilizarse e identificarse
como estrategia complementaria de conservación.
Artículo 10. - Registro: En el reporte de las estrategias complementarias de
conservación que se realice ante la Dirección de Bosques Biodiversidad y Servicios
Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se deberá presentar
información con la cual se puedan identificar los actores responsables de la estrategia,
el vínculo de estos actores con la estrategia, el tipo de estrategia a registrar, la
delimitación del área de la estrategia, el tipo de gobernanza que tiene la estrategia y el
modo o instrumento de manejo que se pretende implementar en la estrategia para el
logro de sus objetivos.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través de la Dirección de Bosques,
Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos verificará la información entregada y realizara
los requerimientos que estime pertinentes, en el marco de lo establecido por el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo o la norma que la
modifique o sustituya.
Revisada la información y una vez dicha dirección estime que se cumple con lo
establecido en el presente acto administrativo procederá a registrar la estrategia
complementaria de conservación en el Registro Único de Ecosistemas y Áreas
Ambientales - REAA, de conformidad con lo fijado en la Resolución 97 de 2017.
Parágrafo: La ausencia de registro de un área como estrategia complementaria de
conservación, no presume la inexistencia de la misma.
Artículo 11. – Cancelación del registro de la estrategia complementaria de
conservación: El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible podrá cancelar el
registro de la estrategia complementaria de conservación cuando evidencie que el
área no cumple con lo establecido en el presente Decreto.
De igual forma, el registro podrá ser cancelado de manera voluntaria, por parte de
quien reportó la estrategia.
La mencionada decisión deberán ser notificada en los términos establecidos en las
disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso
Administrativo y procederán los recursos que dicho estatuto establezca.
57
Artículo 12. – Distinciones internacionales: Las distinciones internacionales
reconocidas por el Estado colombiano en el artículo 2.2.2.1.3.7 del Decreto 1076 de
2015, seguirán rigiéndose bajo la normatividad que regule la distinción. En todo caso, el
reporte como estrategia complementaria de conservación de dichas distinciones solo
será viable en caso de que no se traslape con un área protegida.
Artículo 13. - Traslape entre formas de constitución de las estrategias
complementarias de conservación: En caso de presentarse traslape entre cualquiera
de las formas de constitución de las estrategias complementarias de conservación
establecidas en el presente Decreto, todas podrán ser reportadas como ECC.
Tratándose de un traslape entre estrategias no gubernamentales, los actores deberán
buscar mecanismos de coordinación y colaboración para la gestión del área.
Parágrafo: En caso de presentarse un traslape entre estrategias no gubernamentales
y gubernamentales, el manejo de las estrategias no gubernamentales deberá ajustarse
a la normatividad vigente para la estrategia gubernamental.
Artículo 14. – Permanencia de las estrategias de conservación gubernamentales:
las estrategias complementarias de conservación gubernamentales permanecerán
vigentes hasta tanto se mantenga vigente el acto administrativo de creación. En todo
caso, en el evento en que el gobierno desee asignarle una categoría de protección de
las áreas del SINAP, dicha declaratoria será la que defina su régimen jurídico aplicable
en el área en que se presenta el traslape.
Artículo 15. - Determinante ambiental: Las estrategias complementarias de
conservación que hayan sido constituidas de manera gubernamental se consideran
determinante ambientales del territorio, en los términos del numeral 1 del artículo 10 de
la ley 388 de 1997.
Las demás estrategias de conservación de carácter no gubernamental, podrán ser
asuntos ambientales a concertar entre la autoridad ambiental competente y los
municipios conforme a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible para tal fin.
Artículo 16. – Ejercicio de la autoridad ambiental: El reconocimiento de la existencia
de una estrategia complementaria de conservación, en ningún caso podrá limitar el
ejercicio de la autoridad ambiental, quien en el marco de sus funciones y competencias
será la máxima autoridad ambiental, y la encargada de realizar el trámite de licencias,
permisos, autorizaciones o concesiones. El ejercicio de la gobernanza en ningún caso
podrá desconocer el régimen de usos del suelo en el que se encuentre.
58
Artículo 17. - Regulación: Las estrategias complementarias de conservación
mantendrán su regulación, establecida en el ordenamiento jurídico. En ningún caso el
reporte, presupone o establece una nueva regulación de uso o prohibición de
actividades.
Artículo 18. - Propiedad: El reporte de las estrategias complementarias de
conservación no implica el reconocimiento de propiedad por parte del Estado
colombiano.
Artículo 19. – Reporte internacional: Las estrategias complementarias de
conservación que se encuentren registradas podrán ser reportadas ante las entidades
internacionales que manejan las cuentas de Otras Medidas Efectivas de Conservación
Basadas en Áreas – OMEC, siempre y cuando las mismas cumplan con los criterios
definidos a nivel internacional por el Convenio de Diversidad Biológica. En caso de que
el reporte se desee realizar sobre ECC no gubernamentales, se deberá contar con el
consentimiento del titular de la estrategia.
Artículo 20. - Vigencias y derogatorias. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá, D.C. a los
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
LUIS GILBERTO MURILLO
URRUTIA