las alas de leo. la participación ciudadana del siglo xx

8/14/2019 Las alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX

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Las alas de Leo

La participacin ciudadana del siglo XX

Pedro Prieto Martn


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Autor del estudio: Asociacin Ciudades Kyosei - Pedro Prieto Martn

Deseo agradecerle a Maider Iriarte todo su apoyo, que fue vital durante el proceso de escritura del libro. Y culpo a Juan CarlosGonzlez, mi esforzadsimo y vocacional profesor de literatura, de arar en m las primeras lneas de autntica escritura. Muchas,muchas gracias a cuantos desinteresadamente revisasteis el texto y contribuisteis a mejorarlo con vuestros comentarios.Finalmente, mi eterna gratitud a todos y todas las participantes en las investigaciones de campo desarrolladas en Fortaleza (Brasil)y en Solol (Guatemala), ya que fueron su empeo, su humanidad y su coraje los que en ltimo trmino me ensearon y memotivaron a escribir este texto.

Autor: Pedro Prieto Martn, 2010, v.2.25-esLa imagen de la portada est inspirada en la ilustracin del cuento The Emperor's New Clothesrealizada por Edmund Dulac en 1911.

ISBN: 978-84-614-9140-7

Son bienvenidos cualquier tipo de comentarios y crticas, as como propuestas de traduccin del texto a otros idiomas.

Si desea resear o citar este documento, utilice por favor la siguiente signatura:

PRIETO-MARTN, P. (2010) Las alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX, Asociacin Ciudades Kyosei,[http://www.ckyosei.org/docs/LasAlasDeLeo.pdf]

Este libro se distribuye con una licencia de Creative Commons "Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 3.0 Espaa".Eres libre de copiar, distribuir y comunicar pblicamente la obra, con los siguientes requisitos:

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Lo que la oruga llama fin del mundoel sabio llama mariposa

(Richard Bach)

"Si quieres construir un barco, no convoques a la gente para recoger maderas, y no lesasignes tareas y trabajo. Ensales, en cambio, a anhelar la vasta y libre inmensidad del

ocano(Antoine de Saint-Exupry)

Jamaica o muerte. [Con]Venceremos

(Javier Ortiz)

A Javier Ortiz,librepensador incombustible y maestro de todos nuestro

en irreverencia, honestidad y celoal servicio de la ms universal de las fratras


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ndice

RESUMEN ....................................................................................................................................... 1INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 3CAPTULO I LA DEMOCRACIA MARCHITA .................................................................................. 71. El viejo traje de la democracia............................................................................................................................... 72. Instituciones democrticas y actores polticos ...................................................................................................... 9

2.1 Introduccin al institucionalismo ................................................................................................................... 102.1.1 Las lites y las instituciones sombras ............................................................................................... 112.1.2 Mecanismos de evolucin institucional .............................................................................................. 12

2.2 El lado oscuro de la influencia...................................................................................................................... 142.2.1 Mecanismos electorales y distorsin democrtica ............................................................................ 172.2.2 Poltica representativa y esquizofrenia doblepensante ................................................................... 20

3. El nudo gordiano de la democracia local ............................................................................................................ 223.1 El laberinto de lo local .................................................................................................................................. 233.2 Gobernanza local y desarrollo democrtico ................................................................................................. 30

CAPTULO II PARTICIPACIN CIUDADANA DEL SIGLO XX ..................................................... 331. La participacin ciudadana .................................................................................................................................. 332. Herramientas y mtodos participativos ............................................................................................................... 353. Procesos participativos especiales...................................................................................................................... 384. Escaleras, espectros y sepulcros participativos .................................................................................................. 415. El porqu de la participacin ............................................................................................................................... 44

5.1 Mecanismos democrticos de toma de decisiones...................................................................................... 455.2 Caractersticas y efectos de la deliberacin ................................................................................................. 48

6. Problemas y barreras de la participacin ............................................................................................................ 506.1 La sociedad aparticipativa ......................................................................................................................... 506.2 El crculo vicioso de la participacin ............................................................................................................ 51

CAPTULO III RELATOS DE PARTICIPACIN EN EL SIGLO XX: LA ODISEA DE LOSPRESPUESTOS PARTICIPATIVOS EN BRASIL ................................................... 55

1. Historia de dos ciudades ..................................................................................................................................... 561.1 La forja de un PP: poder y poltica en el reino de los ismos ........................................................................ 581.2 Una campaa especial ................................................................................................................................. 641.3 Estructura bsica del PP de Fortaleza ......................................................................................................... 66

2. El presupuesto deliberativo ................................................................................................................................. 683. El presupuesto manipulativo ............................................................................................................................... 71

3.1 Miscelnea de dificultades y deslices del naciente PP ................................................................................ 733.1.1 Ejemplos de dificultades provenientes del entorno que impidieron un desarrollo ideal del PP ........ 743.1.2 Ejemplos de deslices conceptuales ................................................................................................... 753.1.3 Ejemplos de deslices en el diseo ..................................................................................................... 76


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3.1.4 Ejemplos de deslices en la ejecucin ............................................................................................... 774. El presupuesto instrumental ............................................................................................................................... 785. El presupuesto ceniciento ................................................................................................................................... 836. Un balance provisional sobre la fortaleza participativa ...................................................................................... 86EPLOGO LAS ALAS DE LEO ..................................................................................................... 91REFERENCIAS .............................................................................................................................. 95


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Resumen

En un momento en el que, con la incipiente irrupcin de las Tecnologas de la Informacin y laComunicacin en los procesos polticos y democrticos, se abren nuevas posibilidades departicipacin ciudadana que tanto las administraciones como la ciudadana podrn y debernaprovechar el presente trabajo pretende hacer un balance de la participacin ciudadana tal comoha sido conocida hasta ahora. Nuestro deseo es que, partiendo de un conocimiento profundo delas caractersticas, potenciales y contradicciones inherentes a la participacin ciudadana, sedisponga de un mejor criterio para orientar la experimentacin con los nuevos canales

participativos, propios del siglo XXI.

Para cumplir este objetivo, el texto se estructura en tres captulos.

En el primero, titulado La democracia marchita, se reflexiona sobre la grave crisis de legitimidadque padecen nuestros sistemas democrticos, prestando una especial atencin al mbito localcomo espacio privilegiado de innovacin democrtica en el que se estn fraguando las posiblessoluciones para la crisis. Los desafos concretos que los municipios enfrentan estn favoreciendoen ellos un trnsito desde los tradicionales modelos de gobierno burocrtico hacia nuevas formasde gobernanza democrtica, en las que el gobierno y las administraciones pblicas ocupan un

papel mediador y catalizador de las relaciones entre los diversos actores sociales. En este sentido,puede hablarse del surgimiento de una nueva forma de democracia colaborativa donde, pormedio de la apertura de los procesos polticos a la interaccin estrecha y continuada entre lospolticos, las administraciones, la ciudadana y el tejido productivo, se logran crear nuevas formasde poder compartido que permiten enfrentar los crecientes desafos sociales por medio deestrategias de colaboracin simbitica.

A partir de esas nociones, el segundo captulo pasa a analizar, ya en profundidad, la participacinciudadana tal y como se la ha conocido a lo largo del siglo XX, explorando sus caractersticas msnotables, sus modalidades, sus efectos, sus herramientas y las problemticas que lleva asociadas.

Se estudiar con especial cuidado el componente deliberativo de la participacin ciudadana,vinculndolo con otros mecanismos de toma de decisiones utilizados en el marco de los sistemasdemocrticos y mostrando su singular poder transformador. Analizando el que denominamoscrculo vicioso de la participacinse mostrar el porqu de que la mayora de las experiencias departicipacin administrativa desarrolladas hasta ahora apenas hayan funcionado.

El tercer captulo se titula Relatos de participacin: la odisea de los Presupuestos Participativos(PP) Brasileos. En l se lleva a cabo un anlisis emprico y crtico de la experiencia de PP de laciudad de Fortaleza, identificando y relacionando sus tres dimensiones ms importantes: ladeliberativa, la manipulativa y la instrumental. Por medio del escrutinio de los claroscurosde los

PP brasileos se pondr de manifiesto cmo la participacin exhibe una naturaleza contradictoriay dialgica incluso en sus experimentos ms exitosos y avanzados.


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2 LAS ALAS DE LEO. LA PARTICIPACIN CIUDADANA DEL SIGLO XX

Caracterizaremos as, pictricamente, a la participacin ciudadana como un barco que fue botadoa la mar con errores de materiales, de diseo y de fabricacin, con el resultado de queconstantemente se le abren vas de agua en algunas de sus estancias vitales. Un barco que, noobstante, navega camino de la mtica isla de Jamitaca, all en el horizonte, mientras se repara as mismo y, en el proceso, hace avanzar consigo a nuestras sociedades y sistemas polticos,

manteniendo vivos nuestros sueos de sociedades ms justas y ms humanas.

[Estn disponibles en:http://www.ckyosei.orgotros materiales didcticos, incluyendo vdeos, artculos y presentaciones, que continan con estetrabajoy analizan en qu consiste la Participacin Ciudadana del Siglo XXI]
http://www.ckyosei.org/http://www.ckyosei.org/http://www.ckyosei.org/http://www.ckyosei.org/


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Introduccin

El texto que tienes ante tus ojos forma parte de un ambicioso proyecto desarrollado por laAsociacin Ciudades Kyosei, una entidad sin nimo de lucro y comprometida con elfortalecimiento de la participacin ciudadana democrtica en el mbito municipal y regional. Noshemos marcado como objetivo impulsar la creacin de un Sistema Virtual de ParticipacinCiudadana Municipalbasado en tecnologas y conceptos Web2.0, que sea capaz de acompaar,potenciar y dinamizar todas las iniciativas de participacin cvica de una ciudad y que pueda serutilizado tanto en pases desarrollados como en pases emergentes. Una participacin ciudadana

que es entendida como unas dinmicas de intensa colaboracin entre los actores que conformanel mbito pblico local con el objetivo de promover el desarrollo integral de la ciudad.

El sistema no estar nicamente al servicio de las autoridades municipales, sino tambin al decualquier institucin o colectivo que requiera de la participacin de los ciudadanos en alguna desus actividades. Potenciales usuarios del sistema incluyen, por tanto, a los gobiernos y rganoslegislativos municipales, los partidos polticos, cargos electos, sindicatos, medios decomunicacin, universidades, escuelas, asociaciones cvicas, iniciativas ciudadanas y los propiosciudadanos de a pie. Partimos as de una visin no confrontativa de la participacin ciudadana,ya que somos todos y todas los que, si nos disponemos a colaborar unos con otros, podremos

beneficiarnos de los nuevos potenciales participativos que ofrecen Internet y las redes sociales.

Lo que en definitiva stos fomentan es la capacidad autnoma de la ciudadana, las autoridades yla administracin pblica para demandar una colaboracin ms intensa y verdadera, en pro de laconsecucin del bien comn. As es que, colaborando entre todos, haremos viables las nuevasoportunidades, las nuevas formas de poder colaborativo desde las que sabremos afrontar losdesafos sociales que nuestras ciudades enfrenta.

Debido a su vocacin de afectar una realidad social tan compleja como es la institucionalidad

poltica y democrtica de nuestras ciudades, no basta con que el sistema proporcioneherramientas meramente tecnolgicas: stas debern estar plenamente integradas con la realidady los procesos sociales de los entornos en que operarn, y por tanto contemplar integralmente losaspectos metodolgicos, procedimentales e institucionales propios de estos mbitos.

A diferencia de lo que ocurre en otro tipo de proyectos de Software ms tcnicos, en este caso nobasta con reunir a un grupo de informticos frikis para que lo construyan: se hace necesariollevar a cabo un proceso de diseo participativo, en el que desde un primer momento tomen yaparte representantes de todos los colectivos e instituciones que potencialmente usarn o se vernafectados por el sistema, para que cada uno de ellos aporte la experiencia y el conocimiento que

atesoran sobre las capacidades disponibles, las necesidades y problemticas existentes y sobrelas mejores formas de encararlas. Crear as una comunidad diversa que se implique en lacreacin del sistema y el diseo de los procedimientos que acompaarn su uso.


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Nuestra intencin es, por tanto, congregar a personas provenientes de todo el mbitoiberoamericano para que se impliquen inicialmente en la discusin y el diseo del sistema, y si lodesean tambin ms adelante en las subsiguientes fases de construccin, prueba, utilizacin y ensu continua mejora.

En el marco de este inslito proceso de diseo colaborativo, la finalidad de este texto, junto con el

resto de materiales divulgativos que la asociacin ir creando (artculos, ponencias, vdeos ypresentaciones), es doble.

Por un lado, y dado que el conocimiento sobre esta temtica es por lo general muy deficitario,pretendemos facilitar que los potenciales contribuyentes puedan hacerse una idea concreta de enqu consisten estas nuevas herramientas y tendencias participativas, y de cmo van a afectarlesen el desempeo de sus funciones.

As, deseamos poder mostrar a los polticosy cargos electos cmo, de aqu a unos aos,van a contar con una serie de potentes herramientas que les van a permitir desempear sulabor con unos niveles inslitos de comunicacin, dilogo y colaboracin con los ciudadanos ysus colectivos. Han de saber, al mismo tiempo, que esas mismas herramientas servirn paraque la ciudadana y los medios de comunicacin presionen para que su papel evolucione,desde el de un gestor distante e intocable al de un facilitador cercano y comunicativo. Losbuenos polticos no deberan temer estos cambios, sino ms bien al contrario: aquelloscargos electos que estn deseosos de escuchar y dialogar con la ciudadana durante todo sumandato van a ver potenciada su capacidad de accin, y es de esperar que en las eleccionesse vean premiados con votos. Aquellos otros polticos cuyo fuerte sea el de dar discursos yhacer promesas vanas, vern poco a poco menguar el apoyo de los electores. Los nuevospolticos sern as aquellos que entiendan que una vez han sido elegidos, no tienen slo que

trabajar PARA sus conciudadanos, sino tambin CON sus conciudadanos. A los funcionariosy a los oficiales de la administracin pblica deseamos mostrarles que no

slo su propio desempeo profesional, sino tambin su propia autoestima y su satisfaccinpersonal pueden verse mejorados si, por medio de la incorporacin de la ParticipacinCiudadana en cada una de sus labores, pasan a convertirse de verdad en "servidorespblicos". Nos gustara acompaarles en ese trnsito, anticipndoles algunos de los desafosestructurales que enfrentarn y explicndoles cmo convertirse en agentes de cambio, paraas favorecer que la administracin pblica pase a considerar a los ciudadanos no slo comosus patrones y clientes, sino tambin como sus ms valiosos socios y colaboradores.

A los ciudadanos y ciudadanas querramos hacerles comprender el tremendo poder quetienen cuando tienen la razn, si es que consiguen colaborar unos con otros para hacerlavaler. Si logramos ir contagindonos poco a poco ese tremendo "placer que provoca elcuidar juntos de lo pblico"buscando mejorar nuestro entorno compartido, bien podra ocurrirque sintamos cada vez ms como superfluas muchas de esas necesidades consumistas quenos dominan ahora y que, en la mayora de los casos, no nos hacen felices. Al fin y al cabo,somos los ciudadanos los ltimos responsables de que las culturas cvicas y polticas denuestra ciudad sean saludables. Son nuestra implicacin personal y nuestra contribucin enaquellos temas que a cada uno nos atraen y preocupan las que construyen el espritu cvico

de la ciudad. Con los cambios tecnolgicos y las nuevas herramientas de software cvico, eltiempo y la energa requeridos para implicarse cvicamente seguirn siendo un obstculo,pero no sern ya algo insalvable. Nos va a resultar mucho ms fcil mantenernos informados,


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INTRODUCCIN 5

encontrar a otros ciudadanos y colectivos que compartan nuestros intereses ypreocupaciones, colaborar con ellos y, desde esa accin coordinada, demandar de lasautoridades pblicas una actuacin eficaz. Cierto es que muchos de los polticos actualespadecen de sordera y parecen requerir de un audfono para escucharnos; pero sicoordinamos y amplificamos nuestras demandas los ciudadanos podremos ahora de

hacernos or. A la comunidad escolarqueremos sugerirle cmo las escuelas podran instituirse como el

espacio de aprendizaje cvico por excelencia, por medio de la aplicacin de la participacin enla gestin de todos sus asuntos internos y su integracin como un eje transversal de laeducacin proporcionada a los estudiantes. Haciendo uso de herramientas y metodologasparticipativas, trabajando mano a mano para afrontar cualquier problemtica que la escuelaenfrente... los educadores, los alumnos y los padres convertirn poco a poco las escuelas enautnticos centros de aprendizaje y promocin de la implicacin cvica y de mayores nivelesde consciencia ciudadana.

Y a la democracia, finalmente, intentaremos mostrarle cmo, despus de tantos siglos deestar secuestrada por los sempiternos mecanismos del poder, puede ponerse al fin msclaramente al servicio de sus ciudadanos. Apoyndose en la participacin ciudadana lademocracia puede convertirse en el mejor mecanismo para estimular una mejora continua denuestras sociedades. Esta mejora decidida y continuada de nuestros mecanismosdemocrticos es la que permitir que puedan de verdad desarrollarse la libertad, la igualdad,la fraternidad y el derecho a una vida digna para todos los seres humanos del planeta.

Este texto pretende pertrecharnos a todos con un conocimiento preliminar esencial y cargarnos

con una perspectiva positiva y crtica que nos haga percibir en todos los cambios que seavecinan no slo una amenaza sino tambin una gran oportunidad.

Es un gran desafo el que hemos afrontado, de intentar crear unos materiales que se caractericenpor su enfoque didctico, pero que logren al mismo tiempo ser accesibles y profundos, y queconsigan ser rigurosos sin volverse puramente acadmicos.

Confiamos en que este libro y el resto de los materiales de la asociacin poco a poco se difundany puedan constituirse como referentes divulgativos sobre este tema. Ello podra ayudar a que msy ms personas -tal vez usted, querido lector, que con su lectura de este texto est ya en ciertomodo acompandonos?- se animen a embarcarse con nosotros para contribuir en esteambicioso y soador proyecto, ayudndonos a crear nuestro sistema o, una vez ya exista,utilizndolo.

Sin ya ms dilacin... demos paso al primer captulo.


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CAPTULO I

La democracia marchita

En este primer captulo reflexionamos sobre la grave crisis de legitimidad que padecenactualmente nuestros sistemas democrticos, prestando una especial atencin al mbito localcomo espacio privilegiado de innovacin democrtica en que se estn fraguando posiblessoluciones a la crisis. Los desafos concretos que los municipios enfrentan estn favoreciendo enellos un trnsito desde los tradicionales modelos de gobierno burocrtico hacia nuevos modelosde gobernanza democrtica, en los que el gobierno y las administraciones pblicas ocupan unpapel de liderazgo y mediacin entre los diversos actores sociales. En este sentido, puede

hablarse del surgimiento de una nueva forma de democracia colaborativa en la que, por mediode la apertura de los procesos polticos a la interaccin estrecha y continuada entre los polticos,las administraciones y la ciudadana, se consigue crear nuevas formas de poder compartido desdelas que se hace posible afrontar, conjuntamente, los crecientes desafos sociales.

1. EL VIEJO TRAJE DE LA DEMOCRACIA

Seor, a m me da lo mismo que me tengis por hijo de mi padre o deotro cualquiera, y por eso os digo que o yo soy ciego, o vais desnudo(Don Juan Manuel, El conde Lucanor, 1335)

Nunca hasta hoy hubo en el mundo tantos pases regidos por gobiernos democrticos. Comotampoco, en el plano ideolgico, se vio jams la democracia tan poco desafiada por sistemaspolticos rivales que se presentasen como alternativas. Entre los acadmicos, parece haberseimpuesto el consenso de que son las democracias liberales representativas las que proporcionana sus ciudadanos los niveles ms altos de desarrollo y bienestar. Unos hechos que podranllevarnos a concluir que la democracia se ha proclamado como la clara vencedora de las disputasideolgicas que caracterizaron a gran parte del siglo XX.

Sin embargo, la mayora de la literatura poltica reciente coincide en sealar que la democracia, tal

como la conocemos hoy en da, atraviesa una grave crisis de identidad. Algo que se ve reflejadoen el hecho de que, tanto en los pases de larga tradicin democrtica como en aquellos condemocracias ms jvenes, cada da se van acumulando mayores niveles de descontento entresus habitantes. Un descontento que no tiene tanto que ver con la adhesin de los ciudadanos alos valores y al ideal democrtico, como con la desconfianza y el escepticismo generado en tornoa su funcionamiento institucional y prctico. En particular, se observan bajos niveles de confianzaen las instituciones democrticas como los parlamentos o los gobiernos, que se convierten enmuy bajos con respecto a sus principales actoreslos partidos polticos y la propia clase poltica.Este desencanto se manifiesta especialmente en los altos niveles de abstencin electoral y en la

creciente dificultad de los partidos para actuar como portavoces y articuladores de los intereses ypreocupaciones de una sociedad que los rechaza.


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Desde el campo de la sociologa poltica se han propuesto diversas causas que explicaran estealejamiento entre el sistema poltico y la ciudadana: el declive del poder de las institucionespolticas en el contexto de la globalizacin; la emergencia de una forma de poltica menosideolgica y ms consensual; la aparicin de una ciudadana ms activa, mejor educada, menossumisa y ms exigente con las instancias poltico-administrativas; y la extensin de una cultura

ms individualista y consumista que ha erosionado las identidades polticas colectivas. Sinpretender negar que estos hechos han contribuido a acrecentar el distanciamiento, consideramosno obstante que sus causas principales lejos de ser exgenas, se hallan en el seno de unasinstituciones polticas que se han mostrado incapaces de reformarse y hacer sentir a losciudadanos que estn siendo debidamente representados (Coleman 2005).

Lo cierto es que durante los dos ltimos siglos, en que se produjeron cambios inslitos ysubstanciales en casi todas las esferas de la actividad humana, nuestros mecanismosdemocrticos apenas han sido renovados. La democracia, tal como la conocemos, sigue todavasiendo el producto de una poca en la que la representacin efectiva se vea limitada tanto por las

grandes diferencias en los niveles educativos de la poblacin, como por el aislamiento derivado deunos sistemas de comunicacin y transporte rudimentarios que acentuaban el efecto de lasdistancias geogrficas. Nuestras democracias se basan, por tanto, en la nocin de larepresentacin remota, que reserva la deliberacin poltica a las lites y deja al pueblo la tareade votar a sus legisladores y retirarse dcilmente hasta las siguientes elecciones (Coleman 2003).

Hace ya sesenta aos que Winston Churchill afirm que la democracia era la menos mala detodas las formas de gobierno que hasta entonces la humanidad haba probado. Pero... no resultasorprendente que en el largo medio siglo transcurrido desde entonces el hombre haya sido capazde pasearse por la luna, pero no haya logrado introducir mejoras que contribuyan a que la

democracia pueda ser considerada buena por mritos propios en vez de simplemente menosmala que sus alternativas?

Tanto es as, que en esas dcadas de desenfrenada innovacin, que han venido a transformarradicalmente nuestras estructuras sociales, culturales y econmicas, apenas se puede reconocera las clases polticas el mrito de haberse adaptado a la irrupcin de la televisin como forma decomunicacin dominante. Este cambio sin duda ha contribuido a aumentar la transparencia y laaccesibilidad de los procesos polticos para los ciudadanos, pero al mismo tiempo ha provocado eltrnsito hacia una poltica mediatizada(politainment, en ingls), que ha adaptado sus discursos alos formatos propios de la industria del entretenimiento y que se caracteriza por la superficialidad

de sus debates. Esta mediatizacin ha favorecido asimismo una orientacin marcadamentemercadotcnica de la poltica y una preocupante connivencia entre los partidos polticos, losconglomerados mediticos y los consorcios empresariales de los que stos forman parte. Nadaque ver, por tanto, con acercarse a ese ideal democrtico de igualdad polticay de control popularque los ciudadanos demandan.

Esta situacin de alejamiento entre los deseos de la ciudadana y las acciones de los polticos estprovocando que desde la sociedad civil, los crculos acadmicos, las instituciones polticas eincluso algunos partidos polticos, se est sealando la necesidad de revisar las actualesestructuras democrticas para poder avanzar en la construccin de nuevos armazones

institucionales que hagan del protagonismo activo de la ciudadana la base para la construccinpermanente de la democracia (Porras 2005) e introduzcan mecanismos que, an preservando el


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LA DEMOCRACIA MARCHITA 9

marco representativo, permitan al pblico conservar un cierto grado de autoridad sobre susrepresentantes incluso en los perodos entre elecciones (Coleman 2005).

El Concilio de Europa, institucin que agrupa a 47 pases del mbito europeo y cuyos finesincluyen la proteccin de los Derechos Humanos, la democracia pluralista y el Estado de Derecho,afirmaba recientemente en una de sus publicaciones que el futuro de la democracia en Europa no

reside tanto en fortificar y perpetuar sus instituciones formales y sus prcticas informales, sino encambiarlas. [...] Para mantener su legitimidad, la democracia tal como la conocemos tendr quecambiar, y cambiar significativamente (Schmitter et al. 2004). En este sentido, uno de losdocumentos de trabajo de su Comit Ad hoc sobre Democracia Electrnica(2007), identifica hasta43 deficiencias en las actuales prcticas democrticas, que abarcan desde la escasa influenciaque los ciudadanos tienen en las decisiones polticas hasta el dficit democrtico en lasinstituciones internacionales y los partidos polticos, pasando por el deficitario funcionamiento de laseparacin de poderes y la corrupcin y falta de transparencia de los sistemas electorales, lasinstituciones polticas y el sector corporativo. Han sugerido asimismo hasta 29 reformas concretas

que ayudaran a solventar tales problemas (Concilio de Europa 2005), entre las que se encuentranrecomendaciones tan variadas como la extensin del derecho de voto a los ciudadanos desde sunacimiento, la reforma de los mtodos electorales para que reflejen mejor las preferencias de losvotantes o incluso la celebracin de una lotera entre los votantes que permitiera a los ganadoresadjudicar pequeas partidas presupuestarias a entidades y programas de su eleccin.

En el cuento de Christian Andersen, bast con que un nio exclamase: Pero si va desnudo!,para que la multitud estallase en un clamor burln y el emperador quedase abochornado parasiempre. Infelizmente, no es lo que est ocurriendo ahora. El Concilio de Europa es slo una msentre los cientos de instituciones que respetuosamente estn advirtiendo de que las otrora

flamantes vestiduras de nuestras democracias se ven, en estos tiempos que corren, ms bienradas y anticuadas. Pero la mayor parte de la clase poltica prefiere hacer odos sordos y nodarse por enterada. Ignoran las propuestas de cambio que les son planteadas y, amparndose enla legitimidad de que supuestamente les imbuyeron las elecciones, se esconden, como elemperador tras un traje imaginario.

Para poder entender el porqu de esta escasa disposicin para el cambio, deberemos analizarnuestro sistema poltico desde una perspectiva institucional y profundizar as en las motivaciones,tanto declaradas como encubiertas, que rigen el funcionamiento de nuestras institucionesdemocrticas.

2. INSTITUCIONES DEMOCRTICAS Y ACTORES POLTICOS

Los hombres son impotentes para asegurar el futuro;slo las instituciones fijan el destino de las naciones(Napolen Bonaparte, 1813)

El anlisis institucional es una de las herramientas ms valiosas para entender el funcionamientode nuestros sistemas sociales, econmicos, polticos y organizacionales. A pesar de tener susorgenes en el campo de las ciencias sociales, en las ltimas dcadas la Teora de AnlisisInstitucional ha recibido aportes fundamentales desde el rea de la economa, especialmente

gracias a los trabajos del Premio Nobel de Economa Douglass North (1993). En este apartadopresentaremos algunos de sus rasgos esenciales, que nos servirn como gua para nuestrosanlisis a lo largo del libro.


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2.1 INTRODUCCIN AL INSTITUCIONALISMO"El poder tiene races ms profundas y estructuras ms duraderas que losgobiernos que entran y salen al ritmo de las elecciones democrticas"(Eduardo Galeano, Patas arriba: la escuela del mundo al revs, 1998)

Segn la teora institucional, los sistemas sociales funcionan por medio de la creacin,mantenimiento y desarrollo de las llamadas instituciones. Las instituciones son el conjunto devalores, principios y normas que rigen en el sistema y que determinan los procedimientos ymedios legtimos para que los actores estratgicos se relacionen entre s, resuelvan sus conflictosy seleccionen y desarrollen las estrategias con las que alcanzar sus objetivos. Tomando esto encuenta, podramos decir que las instituciones son las reglas del juego de la interaccin social, esdecir, el marco de constricciones e incentivos que pautan la interaccin entre los individuos y lasorganizaciones.

Tal como se muestra en la figura 1, la construccin de este marco se produce por medio de dosmecanismos diferenciados. Las instituciones, por un lado , desde su rol de valores y principiossoberanos del sistema, juegan un papel activo en la conformacin de las preferencias e interesesde los actores, as como en la estructuracin de sus modelos perceptivos, discursivos, mentales yde comportamiento. En otras palabras: al ser las instituciones las que configuran lo que los actoresperciben y discurren, contribuyen con ello a modelar los objetivos que estos actores persiguen, ascomo sus identidades.

FIGURA NM. 1. VISIN INSTITUCIONAL DE UN SISTEMA U ORGANIZACIN

Fuente: elaboracin propia

1

identidadobjetivos

informalesformales

Instrumentos

(mecanismos, procesosy organismos)

(individuos, colectivosy organizaciones)

Actores

EfectosEstabilidadEficiencia

LegitimidadRepresentatividad

Entorno

Sistema / organizacin

sombras

retos amenazasoportunidades

costes

incentivossanciones

nuevos actores

1

2

3

4

accountability

intervenciones otras influenciasexternas

Instituciones

(principios, valores yrecursos cognitivos)


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Por el otro lado , las instituciones establecen y legitiman una serie de mecanismos y procesospor medio de los cuales los actores, que pueden ser individuos, organizaciones o colectivos,habrn de perseguir sus objetivos, as como los canales para que se produzca el rendimiento decuentas y la asuncin de responsabilidades (accountability) de los distintos actores. Estosmecanismos son privilegiados en el sentido de que su aceptacin y utilizacin comportar para los

actores unos esfuerzos y costes menores en sus actuaciones, debiendo en cambio sortearbarreras y afrontar desgastes si optan por procedimientos alternativos; de hecho, junto con losinstrumentos se establecen ciertas sanciones reales y/o simblicas que se aplicarn a susinfractores. Ocasionalmente se instaurarn tambin organismos que favorezcan el respeto de lasnormas y el correcto funcionamiento del sistema.

En lo que a la naturaleza de las instituciones se refiere, stas pueden ser de dos tipos: formales einformales. Las formales se corresponden con las reglas del juego legal o socialmenteproclamadas: son las leyes y reglamentos; las instituciones informales, por su parte, son las reglastal como son interiorizadas y vividas: lo que los actores realmente sienten y hacen. Lo normal es

que ambos tipos de instituciones, formales e informales, se encuentren alineadas, sirviendo lasinformales para extender y matizar a las formales, sin contradecirlas. En los casos en que noobstante difieren son las instituciones informales las que suelen tener preeminencia.

Todos estos conceptos pueden visualizarse pensando en un partido de ftbol. El reglamentofutbolstico proporciona a los equipos el marco dentro del cual definir y perseguir sus estrategiasganadoras, y pauta as el comportamiento que tendrn durante el partido los delanteros, porteros,entrenadores y dems actores relevantes. Las reglas sern, no obstante, ajustadas en la prcticade acuerdo a ciertos patrones informales, que por un lado hacen percibir como aceptables ciertosniveles de juego duro entre los deportistas, pero que al mismo tiempo reprimen y hacen algo

aborrecible del deseo de lastimar deliberadamente a la estrella del otro equipo, aunque ellopudiera llevar a la victoria. Los rbitros, por su parte, velarn por que las normas seandebidamente respetadas, aplicando las correspondientes sanciones.

2.1.1 LAS LITES Y LAS INSTITUCIONES SOMBRAS

Leyes: Sabemos lo que son, y lo que valen. Son telaraas para los ricos y poderosos,cadenas de acero para los pobres y dbiles, redes de pesca en las manos del gobierno (Pierre Joseph Proudhon, ~1840)

Es muy importante sealar cmo tanto las instituciones como los mecanismos y procedimientosque stas definen no son en absoluto neutrales, sino que, por regla general, favorecen y

benefician a ciertos actores mientras perjudican o excluyen a otros. Esto ocurre porque lasinstituciones, si bien proporcionan el marco bsico para la definicin de las identidades y papelesde los actores, atribuyndoles distintas cotas de poder, se ven al mismo tiempo afectadas por lasacciones de estos actores as como por las luchas de poder que stos mantienen entre s.

A este respecto, se habla de las lites o actores estratgicos de un sistema para referirse aaquellos colectivos u organismos que ocupan una posicin preponderante y que poseen lacapacidad de afectar, en solitario o formando coaliciones, el funcionamiento del sistema y sumarco institucional. En lo posible, los actores buscarn controlar y/o alterar la institucionalidadvigente para que favorezca sus intereses, facilite la consecucin de sus agendas y sirva para

propagar su visin del mundo.

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En circunstancias extremas, como por ejemplo las de un rgimen dictatorial, es posible para laslites someter las propias instituciones formales a sus intereses, dictando leyes y ordenamientosexcluyentes y opresores. Normalmente, sin embargo, las instituciones formales requieren de laaprobacin general para mantener su legitimidad, lo que lleva a que stas garanticen unos nivelesmnimos de equidad. En estos casos, los actores estratgicos han de recurrir a las instituciones

informales para influenciar el funcionamiento del sistema; ms concretamente, utilizan las quehemos denominado instituciones sombras. Esta subcategora de las instituciones informales noha recibido hasta ahora mucha atencin por parte de los acadmicos, pero se reviste de unaimportancia vital ya que las instituciones sombras son las que se encargan de gestionar laimpunidad y los privilegios en el sistema, y permiten que para ciertos colectivos y organizacionespor lo general los ms poderosos o los ms excluidos no se apliquen, de facto, las normas yvalores que supuestamente rigen el sistema. Aunque se pretenda que est vigente esebienintencionado deber ser que dictan las normas formales, sern las instituciones informales ysombras las que prescriban lo que realmente es.

En el apartado 2.2 veremos cmo estas instituciones sombras juegan un papel primordial en laconfiguracin y el funcionamiento de los sistemas democrticos contemporneos.

2.1.2 MECANISMOS DE EVOLUCIN INSTITUCIONAL

El siglo XX se ha caracterizado por tres desarrollos de gran importancia poltica: el crecimientode la democracia, el crecimiento del poder de las corporaciones, y el crecimiento de lapropaganda corporativa como medio para proteger el poder corporativo frente a la democracia(Alex Carey, 1995)

La razn de ser ltima de las instituciones es la de garantizar la supervivencia y la continuidad delsistema social o del organismo al que pertenecen. Es decir: moldean el sistema social de forma

que pueda enfrentar positivamente, por medio de la accin colectiva de sus actores, los desafos yoportunidades que se le plantean a lo largo del tiempo; unos desafos que podrn tanto provenirdel exterior del entorno en que el sistema social opera e interacta como de cambios yevoluciones internas.

En consecuencia, el marco institucional buscar ante todo proporcionar al sistema un ciertoequilibrio, interno y externo. Para ello, las interacciones rutinarias que se producen entre losactores del sistema habrn de configurarse de tal forma que, indirectamente, produzcanestabilidadpara el sistema . Dicha estabilidad depender fundamentalmente de que el marcoinstitucional sea capaz de proporcionar (Navarro Vicente 2003):

eficienciapara los actores estratgicos, en la persecucin y consecucin de sus objetivos;

legitimidad para el propio sistema institucional, y para los roles y prerrogativas que steatribuye a los actores;

representatividadpara los colectivos y organismos integrados en el sistema.

Los niveles de cada una de estas dimensiones pueden variar mucho de un caso a otro. Unadictadura, por ejemplo, puede ser extremadamente eficiente a la hora de facilitar a sus lites elcumplimiento de sus objetivos, pero en cuanto a legitimidad y representatividad puntuar bajo. Encambio, los regmenes monrquicos absolutistas medievales que recurran a la religin para

dominar la moral de sus sbditos, obtuvieron altos niveles de legitimidad an no siendorepresentativos ni, necesariamente, eficientes.

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En este contexto, lo importante es entender que en la medida en que alguno de estos elementosno est presente, la institucionalidad del sistema tender a ser ms inestable y, por tanto, sermayor la motivacin de sus actores para intentar cambiarlo y mejorar con ello su situacin . Dehecho, con cada cambio tecnolgico, econmico o social que acontezca, ya sea endgeno oexgeno al sistema, se genera un nuevo escenario de amenazas y oportunidades en el que el

marco de preferencias, incentivos y costes relativos cambia para el conjunto de los actoresestratgicos, lo que se traducir en ocasiones en cambios institucionales.

El desarrollo institucional acontece, por lo general, de forma lenta y gradual. A pesar de ello,puede tambin ocurrir especialmente en sistemas que presenten bajos niveles de eficiencia,legitimidad, representatividad y, consecuentemente, una frgil estabilidad que a lo largo deperodos crticos los cambios se aceleren y se produzcan de forma repentina transformacionessustanciales de las instituciones, los equilibrios de poder y hasta de la propia constelacin deactores socialmente relevantes. Estos cambios pueden ser el resultado de algn suceso sbito ycrtico como un desastre natural o una invasin o de la acumulacin de muchos pequeos

cambios incrementales, que no fueron debidamente encarados por el sistema y terminan minandosu estabilidad.

Las demandas de cambio institucional sern articuladas cuando un nmero suficiente de actoressociales compartan la percepcin de que el mantenimiento del statu quono slo podra llevarlos aperder considerables beneficios potenciales en el futuro, sino que adems comprometeraseriamente sus beneficios actuales. Igualmente, se har necesario el surgimiento de nuevosliderazgos dentro de los distintos colectivos y organizaciones socialmente relevantes, quecuestionen el marco existente. Estos lderes debern ser capaces de articular una visin y unaagenda de cambio practicable, que sea apoyada por una coalicin suficientemente amplia, fuerte y

duradera como para resolver adecuadamente la suma de tensiones y resistencias que seproducirn (Prats i Catal 2003) cuando los actores sociales que se sienten amenazados tratenpor todos los medios de imponer una lectura de los cambios compatible con el mantenimiento delstatu quo, dramatizando los costes y minimizando los beneficios esperables del cambioinstitucional en cuestin (North 1993).

Tomando en cuenta todo lo anterior debemos mencionar, por ltimo, que nuestras modernassociedades democrticas atraviesan actualmente un perodo de especial turbulencia institucional,al tener que desenvolverse en un entorno caracterizado por la complejidad y el dinamismo. Unnuevo contexto en el que los colectivos excluidos establecen con creciente facilidad coaliciones

que los convierten en actores estratgicos, llevando a que las tres cualidades mencionadasanteriormente efectividad, legitimidad y representatividad estn sometidas a una presin ycuestionamiento constantes. El grave desencaje existente entre la institucionalidad formal y lainformal, el alto grado de exclusin reinante, la dificultad de mantener altos niveles de eficiencia yel continuo surgimiento de nuevos actores sociales hacen que aumente la incertidumbreinstitucional y vienen, como nunca antes, a exigir de nuestras instituciones una mayor capacidadde adaptacin. Es todo un desafo.

Como veremos en el siguiente apartado en el que analizamos la configuracin interna de losregmenes democrticos nuestros sistemas representativos estn afrontando este gran reto con

extrema dificultad e indecisin.

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2.2 EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIALas democracias suelen ser ms tranquilas y estn menos expuestas ala sedicin que el rgimen gobernado por una estirpe de nobles(Sir Francis Bacon, Ensayos, 1597)

Es sabido que el trmino democracia fue acuado en Atenas hace cerca de dos mil quinientosaos, a partir de los vocablos griegos demosque puede traducirse como pueblo y krats

que se traduce como gobiernoo autoridad. Con l nos referimos, por tanto, a un sistema degobierno en el que la autoridad reside en el pueblo. Puesto en palabras de Abraham Lincoln, es elgobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

A pesar de la antigedad del trmino, el ideal democrtico que expresa se ha mostrado tan huidizoy tan difcil de alcanzar que podra afirmarse que a lo largo de la historia de la humanidad jamsse ha realizado plenamente. En la propia Atenas, las mujeres, los esclavos y los extranjeros noeran considerados ciudadanos; y en los centenares de regmenes que posteriormente se hanatribuido un carcter democrtico (actualmente hay apenas diez pases en el mundo que no seconsideren a s mismos democrticos) hubieron siempre de alcanzarse diversos compromisosinstitucionales que, si bien hicieron posible la gobernabilidad, los alejaron del ideal de lademocracia.

FIGURA NM. 2. IDEAL DE INFLUENCIA EN DEMOCRACIAS LIBERALES


De particular relevancia para nosotros son las denominadas democracias liberales, queactualmente estn presentes en la mayora de los pases de tradicin occidental. Las democracias

Actores internacionales

Otros estados

EU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Poder empresarial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Crimen organizado

Grupos de resistencia armada

Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Actores polticosPolticos

Partidos polticos

Administracinpblica Poderes estatales

Ejecutivo

Legislativo

Judicatura


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liberales se caracterizan por presentar sistemas electorales representativos, por instituir laseparacin de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y por proclamar el imperio de la ley y ladefensa de ciertos derechos y libertades para sus ciudadanos.

En la figura 2 se muestran los actores institucionales ms importantes en las sociedades regidaspor democracias liberales, as como las relaciones de influencia y poder que se dan entre ellos.

Las flechas que unen a los actores indican una relacin de tipo responde ante o es controladopor, y su tamao y grosor denotan la intensidad que tiene dicha influencia. La figura, que no serefiere a ningn pas en concreto, incluye nicamente aquellas relaciones que hemos consideradoms relevantes de cara a estimular la reflexin del lector.

Tal como indica la figura, en las democracias liberales los poderes estatales ocupan un papelcentral como intermediarios y reguladores del comportamiento del resto de los actores sociales.Por medio de la promulgacin y aplicacin de las leyes, controlan que las actuaciones de losactores estratgicos redunden en el bienestar general. Los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,asimismo, preservan su independencia y se controlan entre s mediante arreglos institucionales

establecidos por la separacin de poderes. Todos ellos, a su vez, rinden cuentas ante laciudadana, depositaria de la soberana mxima, que ejercita su control sobre los poderesestatales tanto directamente como a travs de los actores polticos. Cabe destacar cmo todas lascadenas de control e influencia social emanan en ltima instancia de la ciudadana, que es el actorque goza de mayor autonoma e independencia.

La figura se refiere, claro est, a una situacin ideal que muestra cmo deberan funcionar lasdemocracias liberales; un ideal que, por lo general, difiere considerablemente del funcionamientoreal de stas. Lo normal es que exista en ellas una maraa de instituciones formales, informales ysombras que, actuando sobre el sistema de incentivos de los actores, lleva a que los intereses de

stos se desalineen con respecto al inters general e impide, de esta forma, que pueda cumplirseel ideal democrtico: el gobierno del pueblo nicamente podr darse en la medida en que no secontraren los intereses de los actores estratgicos ms poderosos.

Esto no debera sorprendernos. Ha de tenerse en cuenta que nuestras democracias no hansurgido de la nada. Todas ellas son el resultado de procesos de evolucin institucional que laslites configuraron de acuerdo a sus necesidades. Acemoglu y Robinson (2006) sostienen que lademocracia moderna emergi de una confrontacin estratgica entre la minora rica y la mayorapobre. Los ricos prefieren siempre otros sistemas de gobierno antes que la democracia, pues elgobierno del pueblo conlleva un alto riesgo de redistribucin de la riqueza. No obstante,

confrontados con la posibilidad de que se d una revolucin que eliminara a las litestotalmente estn dispuestos a transigir y admitir la instauracin de gobiernos con cierto carcterdemocrtico.

El Conde de Grey, que en 1832 hubo de impulsar como primer ministro ingls la primera granreforma de la Cmara de los Comunes, lo testimoni magistralmente: No hay nadie ms contrarioque yo a los parlamentos anuales y al sufragio universal. Mi objetivo no es favorecer, sino ponerfin a esos proyectos y esperanzas. [...] El propsito de mi reforma es prevenir la necesidad de unarevolucin[...] reformar para preservar, no para derrocar (Acemoglu et al. 2006). La composicinde la Cmara de los Comunes apenas haba variado en los cuatro siglos anteriores a ese

discurso, pese a que su reforma vena siendo reclamada desde haca casi doscientos aos. Hizofalta que la revolucin industrial alterase sustancialmente el mapa de actores estratgicos y laamenaza de una revuelta popular se hiciera tangible, para que se acometiera la reforma y con ello


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se iniciase el gradual proceso de cambios que llevara al advenimiento de la democracia en elReino Unido.

Las lites, sin embargo, no estn dispuestas a aceptar cualquier forma de democracia; el diseodel nuevo sistema democrtico deber incluir importantes salvaguardas contra los poderesredistributivos de las mayoras. Se optar as por establecer sistemas electorales representativos

y slo parcialmente sometidos al control directo de la ciudadana, que elegir a sus gobernantescada cuatro o cinco aos. Se limitar el uso de referendos y consultas a los ciudadanos, llegandoa declararlos ilegales segn para qu materias. Se favorecer, asimismo, un diseo institucionalque permita que la riqueza sea utilizada para influenciar las acciones de los gobiernos (Ferguson1987) mediante el cabildeo, el soborno o la corrupcin as como para conformar, manipular ysilenciar a conveniencia a la opinin pblica (Herman et al. 1988) a travs de un control casiirrestricto de los medios de comunicacin de masas. Todos ellos son mecanismos quegarantizan, en conjunto, que las opciones polticas ms radicales jams puedan hacerse con elpoder y, por tanto, que la temida redistribucin no pueda acontecer nunca.

A pesar de su gravedad, consideramos conveniente no juzgar con excesiva dureza estos procesosde captura primigenia de las instituciones democrticas por parte de las lites. Por dos motivosprincipales: el primero es que, en la mayora de los casos, el panorama institucional del que separta era tan hostil a la democracia que se hacan imposibles avances ms resueltos hacia ella; elsegundo motivo hace referencia al hecho de que, an con todo, estos cambios casi siempresupusieron una mejora con respecto a la situacin anterior. Debemos, asimismo, reconocer a lasdemocracias liberales su efecto positivo sobre los niveles de educacin, desarrollo y libertad deexpresin de la ciudadana y la progresiva profundizacin democrtica que han posibilitado.

La figura 3 ilustra el funcionamiento real y conflictivo de nuestras democracias. Como puede

verse, junto a los canales de legtima influencia democrtica que presentamos anteriormentetranscurren otros sumideros por los que la influencia oscura mana, sobreponindoseles muchasveces. El factor desestabilizador ms apreciable lo constituye el llamado cuarto poder losmedios de comunicacin, que lejos de cumplir con su funcin de servicio al pblico cuestionandoy controlando a los poderes fcticos, son adquiridos y utilizados por los grandes conglomeradoseconmicos para la defensa de sus intereses corporativos. Se convierten as en un instrumentofundamental para la adulteracin de la opinin pblica y para ejercer presin sobre los poderesestatales y los actores polticos.

La connivencia entre los conglomerados empresariales y los actores polticos es uno de los

mayores desafos que afronta la democracia, ya que est llevando a que esa bsquedaconsensuada del bien comn que debera caracterizarla degenere en confrontacin interesada ypartidista. A este problema se unen otros no menos graves, como la influencia del crimenorganizado, la prdida de soberana nacional frente a organismos internacionales o potenciasextranjeras, la subordinacin de la accin de los polticos ante las estructuras jerrquicaspartidarias, el poder ejercido por las burocracias estatales o la inexistencia de una autnticaseparacin de poderes. Todos ellos son desafos que nuestras democracias habrn de afrontar siquieren acercarse cada da un poco ms al ideal que las anima. Para cada uno de estosproblemas podran encontrarse multitud de ejemplos provenientes de pases de todo el mundo,

pero por limitaciones de espacio no podremos abordarlos. Recomendamos, no obstante, al lectorinteresado en conocer ms sobre la influencia de las corporaciones empresariales que indaguesobre la Mesa Redonda Europea de Industriales (ERT), lobby que integra a 46 de las ms


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grandes corporaciones europeas y que ha conseguido inspirar, ms que influenciar, buena partela agenda de la Unin Europea de las ltimas dcadas. Nosotros nos centraremos en esta ocasinen el anlisis de un problema especialmente relevante de cara a la temtica del libro: cmo lospropios instrumentos de expresin democrtica pueden ser transformados en herramientas dedistorsin de la voluntad ciudadana.

FIGURA NM. 3. EL LADO OSCURO DE LA INFLUENCIA EN LA DEMOCRACIA


2.2.1 MECANISMOS ELECTORALES Y DISTORSIN DEMOCRTICA

"Si el voto cambiara algo sera ilegal"(Escrito en una pared de San Francisco)

Las elecciones son, sin duda alguna, el acontecimiento democrtico por excelencia. Es a travs deellas que el pueblo ejerce su soberana, escogiendo a los representantes sobre los que delegarla tarea de gobierno. Por ello, no ha de extraarnos que los sistemas y procedimientos electoralesfrecuentemente sean objeto de disputas institucionales y que en ellos se exprese con claridadcules eran los intereses de las lites en el momento en que fueron establecidos.

Debemos empezar reconociendo que no existe un rgimen electoral perfecto o democrticamenteneutral, ya que cada disposicin y mecanismo incluido en ellos tendr un efecto mesurable en laselecciones, favoreciendo a unos partidos y perjudicando a otros (Reynolds et al. 2006). Los

Ciudadana

Soc. civil organizada

Ciudadanos

Fuerzas deseguridad

Actores polticos

Polticos

Poderes estatales

Legislativo

Judicatura

Partidos polticos

Ejecutivo

Actores internacionales

Otros estados

EU, OMC, BM, FMI

Mercados financieros

Administracinpblica

Poder empresarial

Corporaciones

Medios decomunicacin masiva

Grupos disidentes

Grupos de resistencia armada

Crimen organizado


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mecanismos electorales son siempre, por tanto, el resultado de una negociacin y un compromisoderivados de la valoracin de sus efectos por parte de los actores estratgicos.

Resulta, no obstante, fascinante comprobar hasta qu punto los mecanismos electorales puedenser deformados y alejados del ideal democrtico en pro de intereses particularistas. As, porejemplo, en muchos estados norteamericanos impera la prctica del gerrymandering, consistente

en que los propios polticos re-dibujan los distritos electorales de tal forma que quede virtualmentegarantizada la eleccin de sus candidatos. De esta forma, en una especie de democracia patasarriba, son los polticos los que escogen a sus votantes en vez de al contrario. En Brasil, pascuyo rgimen electoral ha favorecido una alta fragmentacin partidaria y la extensin delclientelismo poltico, no es extrao que un cargo electo cambie de partido varias veces en unmismo ao. Animamos al lector inquieto a investigar por s mismo las caractersticas de diferentessistemas electorales, como por ejemplo el suizo, el norteamericano y el cubano: analizando noslo su normativa bsica, sino tambin elementos como las normas de financiacin de lascampaas, la tasa de abstencin de los votantes, el ndice de reeleccin de polticos en sus

cargos, las posibilidades de control ciudadano sobre las acciones de los polticos, etc., podrconstatar la disparidad que existe entre los diferentes marcos democrticos y cmo en este mbitolas primeras apariencias e impresiones suelen resultar engaosas. En lo que resta de apartadonos dedicaremos en cambio a examinar uno de los sistemas electorales ms distorsionadores queexisten en Europa: el sistema electoral espaol. Vamos a analizarlo con ms de detalle, puestanto sus caractersticas como su proceso de instauracin ilustran soberbiamente los fenmenosantes mencionados.

A la muerte del general Franco, dictador que ocup la jefatura del estado durante casi cuarentaaos, se inici un proceso de reforma que, respetando los cauces de la legalidad franquista,

pretenda instaurar un rgimen democrtico que favoreciese la modernizacin de Espaa ypermitiese su integracin en el marco econmico y poltico europeo. Desde el gobierno, que tenauna orientacin de centro-derecha, se dise un sistema electoral que buscaba cumplir dosobjetivos. En primer lugar, deba limitar la fragmentacin partidaria y ser capaz de producirgobiernos mayoritarios y estables, pues se los estimaba como imprescindibles para el xito de latransicin. En segundo lugar, se busc formular un mecanismo que garantizase que el que sera elfuturo partido del entonces presidente pudiese alcanzar, con el 36% de los votos que esperabaobtener, una cmoda mayora absoluta (Lago et al. 2005: pp. 6-7). Para ello, se abog por unmodelo con reparto de escao pseudo-proporcional y con pequeas circunscripciones provincialesque, por un lado, favoreca enormemente a los dos mayores partidos de mbito nacional a costa,

principalmente, del resto de partidos nacionales, y que por otro lado amparaba a los partidosconservadores frente a los progresistas. Este diseo electoral buscaba asimismo impedir que elPartido Comunista, legalizado apenas unos meses antes de las elecciones, obtuviera unainfluencia parlamentaria que se correspondiese con la fuerza poltica que entonces se le atribua(Lpez Arnal 2007; Molinero 2006: p. 92; Sinova 2007).

La estratagema result tan exitosa que dicho sistema electoralimplantado inicialmente con visosde provisionalidad sigue an vigente ms de 30 aos despus. Los dos principales partidos dembito nacional se vieron tan beneficiados por len media recibieron, conjuntamente, un 16% desobre-representacin en las tres primeras elecciones que no pudieron menos que refrendarlo en

1985, con carcter definitivo. Desde entonces han ido acaparando un porcentaje creciente del votototal, principalmente por causa de la concentracin meditica que se ha producido en torno aambos, pero en parte tambin por la influencia del propio sistema electoral en el comportamiento


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de los votantes, que tienden a votar a los partidos mayoritarios para maximizar la utilidad de suvoto.

Hay, sin embargo, otro componente del sistema electoral espaol que tiene unas consecuenciasanti-democrticas si cabe an ms severas. Tras cuatro dcadas de dictadura en que los partidospolticos estuvieron proscritos, se intent fortalecer las estructuras partidarias por medio de un

sistema de listas cerradas y bloqueadas, de forma que fueran las direcciones de los partidos lasque elaboraran las listas de candidatos que los ciudadanos podran votar en cada circunscripcin.Sin duda, las listas cerradas y bloqueadas permiten a la direccin del partido ejercer un fuertecontrol y una frrea disciplina dentro de la agrupacin. El problema es que al mismo tiempo vienena quebrar el tan fundamental vnculo democrtico entre el elector y el elegido, convirtindose lademocracia en una partidocracia.

Quienes otorgan los cargos a los polticos no son ya los ciudadanos sino los partidos, cuyasjerarquas deciden el lugar de los candidatos en las listas electorales y, por consiguiente, si sernelegidos o no. En vez de lderes polticos sometidos al control de sus electores, con quienes

mantienen un contacto y comunicacin constante, lo que tenemos son profesionales de la polticaexpertos en medrar dentro de las estructuras partidarias y acostumbrados, por tanto, a anteponerel inters y las consignas del partido a cualquier otra cosa. Slo tomando consciencia de que noes ante los ciudadanos que los polticos deben rendir cuentas, puede llegar a entenderse que elParlamento, que debera operar como un santuario del dilogo democrtico en pro del biencomn, se convierta en ocasiones en una especie de circo romano en el que Sus Seoras secomportan peor que los macarras del instituto durante la clase de literatura (Dez 2007).

Las listas cerradas y bloqueadas generan asimismo dinmicas perniciosas por el lado delciudadano. Puesto que no es posible ejercer ningn control directo sobre los polticos, desaparece

el estmulo para informarse sobre ellos, hasta el punto de que la mayora de las personas noconocen ms all del segundo integrante de las listas electorales de su provincia. Al final, alciudadano no le queda otra posibilidad que establecer con los partidos polticos una relacinsimilar a la que mantiene con los equipos de ftbol: podr alentarlos, abuchearlos y hastaidentificarse con sus colores, pero no puede aspirar a determinar su juego; eso es cosa del presi,del mster y, en su caso, de la voluntad y compromiso de los propios jugadores.

En medio de este proceso de degradacin democrtica, la confianza del ciudadano en los actorese instituciones polticas se ve ms afectada cada da. Las ltimas encuestas del Centro deInvestigaciones Sociolgicas (CIS 2007) muestran cmo los espaoles consideran que los

polticos no se esfuerzan en cumplir sus promesas electorales (60,2%), que personas como ellosno tienen influencia en las acciones del Gobierno (61,8%) y que son bastantes o casi todos lospolticos implicados en cuestiones de corrupcin (53,46%). Volvemos as a nuestro punto departida: la crisis de identidad y de legitimidad que atraviesan las democracias modernas y lacreciente demanda para que se reajusten sus instituciones.

Los polticos, en Espaa y el resto del mundo, se ven por tanto obligados a enfrentar untrascendente dilema: dnde encontrar la voluntad con la que cambiar las reglas actuales si sonprecisamente ellos quienes ms se benefician de ellas? Es ms, son esas mismas reglas las queles estn escudando ante mayores demandas de cambio y las que por tanto posibilitan que

puedan mantener sus cargos y privilegios en el corto y medio plazo. Es sta, sin duda, unaparadoja de difcil resolucin, pero como veremos en el siguiente apartado, no es la nica ni lams grave de las que anidan en las psiques de los polticos.


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2.2.2 POLTICA REPRESENTATIVA Y ESQUIZOFRENIA DOBLEPENSANTE

No es la conciencia de los hombres la que determina su ser;es, por el contrario, su ser social el que determina su conciencia(Karl Marx, Contribucin a la crtica de la economa poltica, 1859)

La esquizofrenia es un trastorno mental que se caracteriza por una prdida de contacto con larealidad y diversas alteraciones de la personalidad. La traduccin literal del trmino sera algo ascomo escisin de la mente, escisin que en cierto modo permite al esquizofrnico pensar almismo tiempo una cosa y su contraria. George Orwell (1949) plante en su novela 1984 unavariante poltica de la esquizofrenia, que denomin doblepensar y que describa como:

la facultad de sostener dos opiniones contradictorias simultneamente. [] el empleo del engaoconsciente conservando a la vez la firmeza de propsito que caracteriza a la autntica honradez. Decirmentiras a la vez que se cree sinceramente en ellas, olvidar todo hecho que no convenga recordar, yluego, cuando vuelva a ser necesario, sacarlo del olvido slo por el tiempo que convenga, negar laexistencia de la realidad objetiva sin dejar ni por un momento de saber que existe esa realidad que seniega

Pues bien, puede comprobarse que no es necesario vivir bajo la inquisidora mirada del Gran

Hermano orwelliano para llegar a padecer de esa esquizofrenia doblepensante; de hecho, en elcaso de los polticos de las modernas democracias representativas dicha afeccin casi podra serconsiderada como una dolencia profesional.

Sendos estudios recientes sobre las actitudes de los polticos locales en el Reino Unido y enBlgica (Copus 2007; Verlet et al. 2007) muestran cmo, con independencia de cul sea laorientacin ideolgica de su partido, la mayora de los polticos comparten una aparentecontradiccin. Por un lado, son firmes defensores de las elecciones como excelente mecanismodemocrtico para la expresin de la voluntad de los ciudadanos, que a travs de ellas otorgan alos representantes electos la autoridad y la legitimidad requerida para el ejercicio de sus cargos

durante su periodo de mandato. Pero al mismo tiempo que se reconocen un producto del sistemaelectoral, y por tanto apenas una forma de expresin de la voluntad popular, los polticos muestranuna marcada aversin ante cualquier ejercicio directo de la soberana ciudadana que no se veamediada por los representantes polticos y las estructuras partidarias. En particular, reniegan de lautilizacin de referendos locales para la toma de decisiones y les molesta que los ciudadanos semovilicen para ejercer presin meditica o para organizar sus propios partidos de protesta. Loms adecuado y efectivo, segn la opinin de los cargos electos, sera que los deseos deinfluencia de los ciudadanos se canalizasen a travs del contacto con sus representantes outilizando los canales de participacin que stos establecen. En cualquier caso, los polticos

entienden que debe respetarse el mandato que recibieron de su electorado para tomar decisionesreales, finales y vinculantes en instituciones legtimas (Verlet et al. 2007: p. 21); pues al fin y alcabo fue para eso que ganaron las elecciones.

As, ignorando las varias deficiencias que aquejan a los sistemas electorales representativos comomecanismos de expresin ciudadana que hagan primar sus intereses ante los de las lites (Fung2006: p. 27), justifican su renuencia a los referendos y a cualquier otra forma vinculante departicipacin ciudadana por medio de unos de argumentos que, de facto, invalidaran tambin laselecciones en que ellos mismos fueron elegidos. Entre ellos destaca el de que el representanteconoce mejor y tiene una mayor perspectiva, ecuanimidad y legitimidad que los propios

ciudadanos, as como el de que las consultas reiteradas a la ciudadana seran tcnica yorganizativamente inviables. Son, en definitiva, argumentos que tal vez tenan validez aplicados alsiglo XIX, pero que no reflejan correctamente la realidad actual.


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No obstante, no debera extraarnos que los polticos aborrezcan aquellos arreglos democrticosen los que ellos mismos no aparezcan como elementos centrales e ineludibles de los procesos degobierno. Su aparente esquizofrenia, de hecho, no tiene siquiera que ver con la mayor o menorbondad de nuestros representantes. En realidad es una cuestin de inters; y el inters propio,en una u otra medida, afecta a todos los gremios profesionales, que tienden a anteponer sus

intereses, o los de aquellos de quienes dependen, frente a otro tipo de consideraciones. Seamoshonestos: si un profesor universitario tuviera que elegir entre el inters general de la universidad osu inters concreto como profesor, casi siempre optara por su inters. Lo mismo ocurrir concualquier hincha de ftbol merecedor de ese nombre: jurar que vio esa falta inexistente queimpidi a su delantero marcar un gol. Y existen muchos redactores que consientan en publicaruna noticia que atente gravemente contra los intereses de las compaas propietarias de superidico, sabiendo que perdern por ello su trabajo? As, cuando un poltico se ve confrontadoentre la correccin democrtica en general o su inters concreto como poltico... es comprensibleque opte por su propio inters. Esa es, sencillamente, la naturaleza bsica de nuestras sociedadesy de sus integrantes, sobre la que construimos nuestras instituciones. Hace casi tres siglos el

Doctor Mandeville ya nos adverta de que la gestin poltica habilidosa consiste precisamente ensaber encauzar los intereses y vicios privados de tal forma que puedan redundar en el beneficiogeneral (Mandeville 1729: p. 311).

Como sabemos, todas las instituciones promueven las condiciones necesarias para que, entre susintegrantes, prosperen justamente aquellos que aseguren la continuidad de la institucin y de susestructuras internas. Es por ello que en los partidos polticos predominan los miembros queanteponen el statu quoal idealismo democrtico. As, son una minora los que, a da de hoy, seconsideran a s mismos como agentes de cambio, pues se ven obligados a enfrentar un siste made incentivos y desincentivos que les dificultan promover activamente el empoderamiento del

ciudadano y la democratizacin del gobierno y la administracin. El resto de los polticospermanece as prisionero de una cortoplacista lgica del poder que les impide reconocer cmo,en el largo plazo, la introduccin de cambios les permitira realizar sus funciones de una manerams plena, satisfactoria y sostenible.

De acuerdo a los mecanismos de evolucin institucional que analizamos en apartado 2.1.2, eltrnsito hacia formas ms maduras de democracia slo podr acontecer cuando proliferen nuevosliderazgos que consigan articular una convincente agenda de cambio que, ocasionalmente,consiga aliviar la esquizofrenitis doblepensante de nuestros polticos. Conviene sealar cmoestos procesos de cambio ya han acontecido en algn pas, hace ms de un siglo. En Suiza,

repblica federal dotada de un sistema representativo proporcional que incorpora numerososmecanismos de democracia directa, la prctica totalidad de las leyes emitidas a nivel federal,cantonal y local, pueden ser rechazadas por la ciudadana a travs de un referndum, que deberconvocarse si 50.000 ciudadanos (i.e., aproximadamente un 1% del censo) firma a favor de surealizacin, siendo asimismo posible la presentacin de enmiendas a las leyes o incluso laelevacin de iniciativas legislativas populares.

La gran mayora de las leyes suizas, por supuesto, no llegan a ser sometidas a referndum, por loque a efectos prcticos el trabajo de los polticos helvticos es muy similar al de sus homnimosde pases no tan democrticos. Sin embargo, la mera posibilidad de que la ciudadana rechace las

leyes que considera poco satisfactorias, introduce un sutil estmulo que viene a transfigurar elproceso legislativo y a reajustar la propia psicologa de los legisladores: interiorizan que elciudadano tiene tambin poder entre eleccin y eleccin, y para evitar el ocasional rechazo se


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establece un ciclo legislativo que incorpora procesos de discusin de los borradores con losgobiernos regionales, partidos polticos, organizaciones no gubernamentales y colectivosciudadanos, entre otros. Los resultados y propuestas de dichos procesos consultivos serntenidos muy en cuenta por los parlamentarios durante la tramitacin final de la ley (Huber 2007).

Es posible, pues, disponer de arreglos institucionales democrticos que vinculen ms

estrechamente a los ciudadanos con sus representantes, estimulando un dilogo continuado yfructfero entre ellos y resolviendo, aunque sea parcialmente, algunas de las contradiccionesdemocrticas que aquejan a nuestros sistemas polticos. Sin embargo, el que apenas unos pocospases en todo el mundo hayan llegado a explorar estas vas muestra que no es sta unatransicin fcil de realizar. Son an muchas las naciones que, al igual que nosotros, no han sidocapaces de contestar la pregunta que planteamos anteriormente: dnde encontrar la voluntadcon la que cambiar las actuales reglas, si precisamente quienes deberan cambiarlas son quienesms se benefician de ellas?

Concluimos as este apartado en el que fueron presentados los rasgos esenciales de la

institucionalidad democrtica, para centrarnos a partir de ahora en el mbito municipal. Comoveremos, es en este contexto donde es ms probable que surjan esos nuevos liderazgos tantopolticos como administrativos y ciudadanos que no slo nos mostrarn de dnde extraer esahuidiza voluntad de cambio, sino que se aventurarn a forjar nuevas reglas para la poltica.

3. EL NUDO GORDIANO DE LA DEMOCRACIA LOCAL

La democracia slo parece adecuada para un pas muy pequeo(Voltaire, Diccionario filosfico, 1764)

No es ninguna casualidad que fuese en las polis, las ciudades-estado de la antigua Grecia, dondecristaliz por primera vez la nocin poltico-filosfica de democracia. Tampoco es casualidad queen numerosos idiomas, entre los que se incluye el espaol, el trmino ciudadano, que se refiereal habitante de un Estado como sujeto de derechos polticos y que interviene, ejercitndolos, en elgobierno del pas (RAE 2001), se derive precisamente de la palabra ciudad.

A lo largo de la historia de la humanidad las ciudades, y en general el mbito local, se hanconfigurado como un espacio democrtico privilegiado. Es precisamente en este nivel donde seconstruye una relacin ms estrecha entre los gobernantes y los ciudadanos, pues la cercanafsica que comparten al permitir que se identifiquen y confluyan los intereses y problemticas

vitales que ambos afrontan lleva a que los procesos de rendicin de cuentas y de asuncin deresponsabilidades resulten ms eficientes. Por lo general, es tambin en los municipios donde losciudadanos se encuentran ms motivados para buscar solucin a los problemas que les afectan,organizando coaliciones lo suficientemente fuertes como para presionar a los gobernantes o, ensu caso, sustituirlos, si es que stos no proporcionan las soluciones y los arreglos institucionalesque la ciudadana demanda.

De hecho, analizando el proceso de revolucin democrtica suiza de finales del siglo XIX, seobserva que fue en el nivel local y regional donde surgieron las innovaciones democrticas que,progresivamente, iran siendo elevadas hasta el nivel federal (Kaufmann 2005: p. 130), en el

contexto de un periodo caracterizado por el descontento y la desconfianza de los cantones suizoscon respecto a las instituciones polticas federales (Auer 2007). Es importante notar cmo, pese aque los mecanismos de democracia directa buscaban inicialmente desafiar y coartar los desmanes


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del poder central, fueron estos mismos mecanismos los que, con el tiempo, permitiran alcanzarunos niveles de armona nunca antes vistos entre los diferentes niveles de gobierno, y entre stosy la ciudadana.

Los analistas polticos coinciden en sealar que las ciudades van a adquirir, en este siglo quecomienza, una importancia an mayor que la que tuvieron nunca. Tal importancia no se deriva

nicamente del colosal incremento de la poblacin urbana mundialque en los ltimos 55 aos seha cuadruplicado y engloba ya a la mitad de la humanidad sino que est ms bien relacionadacon los cambios socio-polticos, econmicos y tecnolgicos que los pases de todo el mundo hanexperimentado en los ltimos decenios. En un momento en el que los procesos de globalizacinrestan cada vez ms margen de accin al Estado, se est depositando gran atencin sobre elmbito local, la subsidiariedad y la descentralizacin como frmulas con que fomentar laeficiencia, y poder as dar respuesta a unas demandas sociales y ciudadanas que estn cada vezms diversificadas y que los estados se muestran incapaces de satisfacer.

Las ciudades estn, no obstante, teniendo grandes dificultades para afrontar este desafo ya que,

por lo general, se encuentran ellas mismas atrapadas en una difcil situacin que se caracterizapor el exceso de atribuciones y responsabilidades, la falta de autonoma y la escasez de recursoshumanos y financieros con que abordar los problemas. Desde mediados de los aos ochenta seha venido preconizando, como posible solucin, una transicin desde los modelos burocrticos deadministracin municipal hacia la llamada nueva gestin pblica, ms flexible y dinmica, ycapaz de reaccionar ante las necesidades de los ciudadanos como las empresas reaccionan antelas de sus clientes. Tras ms de veinte aos intentndolo, cada da es ms patente que talesmedidas modernizadoras no se bastan para desentraar el complicado nudo gordiano queatenaza a nuestros municipios. Por un lado, la inercia burocrtica de las administraciones se ha

mostrado muy resistente y renuente al cambio; y por el otro, no parece que un enfoquemeramente empresarial consiga solventar unos desafos sociales que crecen y se diversificancontinuamente.

Se hace as cada vez ms palpable la necesidad de que acontezca una transformacin an msprofunda en el mbito local, que alcance a modificar su mismo marco institucional y poltico ysustituya las tradicionales visiones de gobierno de carcter tecnocrtico, jerrquico ycentralista por una nueva nocin relacional de gobernanza, que reconozca la existencia de unamultiplicidad de agentes relevantes que actan en el mbito local y que permita a cada uno deellos ocupar su lugar dentro de redes colaborativas y dinmicas capaces de abordar

conjuntamente las problemticas locales. En esta nueva forma de gobernanza colaborativa latransparencia, la rendicin de cuentas, la asuncin de responsabilidades y la participacinciudadana ocuparan un lugar central (Miller et al. 2007). Se desencadenara as un proceso dedemocratizacin de los municipios que bien podra, a su vez, desembocar en unamunicipalizacin de la democracia que, como hemos visto, tal vez contribuira a resolver la gravecrisis de credibilidad que hoy en da aqueja a nuestras marchitas democracias.

3.1 EL LABERINTO DE LO LOCALEs en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres.Las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la ciencia(Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, 1835)

Para hacernos una idea ms precisa del embrollo en que se encuentran inmersas actualmentenuestras ciudades nos remitiremos nuevamente al ejemplo espaol, que al menos en el


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momento de escritura de estas lneas, en octubre de 2007 presenta unas caractersticassingulares que lo convierten en un caso especialmente ilustrativo e interesante.

En trminos generales puede afirmarse que los municipios espaoles, al igual que el resto de lasurbes del mundo, enfrentan desde sus instituciones los desafos de escasez de recursos y excesode responsabilidades que mencionamos anteriormente. En el caso de Espaa la situacin se

vuelve an ms espinosa para los consistorios por causa de una serie de vicisitudesextraordinarias que, en conjunto, podran favorecer que en los prximos aos se haga msconveniente o cuanto menos posible la experimentacin y la transicin hacia nuevos modelosde institucionalidad poltica. Sin afn de ser exhaustivos, mencionamos a continuacin los factoresms importantes que haran plausibles dichas mudanzas.

Inmigracin y disparidad social

Espaa est experimentando unos flujos migratorios absolutamente inauditos en el mundo entero:entre los aos 2000 y 2007 el nmero de inmigrantes censados prcticamente se quintuplic, de

forma que actualmente ms del 10% de los residentes en Espaa provienen del exterior, confuerte representacin de regiones tan dispares como Iberoamrica, Europa Occidental, EuropaOriental, frica del Norte y frica Subsahariana. Este hecho no slo contribuir a acrecentar en losprximos aos el porcentaje de poblacin con limitados recursos socio-econmicos a los que losmunicipios debern servir, sino que introduce una inslita complejidad cultural y social en las hastaahora relativamente homogneas ciudades espaolas, lo que sin duda plantear desafosimportantes para los gestores municipales.

Boominmobiliario y finanzas municipales

Buena parte de la bonanza econmica que Espaa experiment en la ltima dcada fue debida al

espectacular boom inmobiliario que, amparado en la Ley del Suelo de 1998, promovi un modelode desarrollo urbanstico de carcter no sostenible, que foment la especulacin y generaliz lacorrupcin (Iglesias et al. 2007a). Segn las cifras oficiales, los precios de la vivienda crecieronentre 1997 y 2006 un 187%, para ir estabilizndose a lo largo de 2007 y seguramente estancarseo caer durante el 2008. El fin de este auge provocar, sin duda, una ralentizacin general de laeconoma espaola; su efecto sobre las finanzas municipales va a ser, sin embargo, mucho msdramtico.

Durante los aos del boomdel ladrillo la gran mayora de los municipios espaoles recurrieron alas recalificaciones urbansticas para incrementar su recaudacin y mejorar su situacin financiera.

Desgraciadamente, los pinges ingresos extraordinarios provenientes de las recalificacionesfavorecieron la indisciplina fiscal: en muchos casos fueron indebidamente utilizados para sufragargastos corrientes y sobredimensionar la administracin municipal, cuando no para la obtencindelictiva de lucro personal por parte de polticos, funcionarios y otros intermediarios. Seextendieron as, por todo el territorio nacional, las prcticas de corrupcin, la opacidadadministrativa y el incumplimiento sistemtico de las normativas urbansticas (Iglesias et al.2007a), hasta el punto de que entre 2000 y 2007 los medios de comunicacin espaoles llegarona denunciar ms de mil casos de supuestas irregularidades urbansticas y presuntos casos decorrupcin (Iglesias et al. 2007b).

Sin duda, este hecho no slo ha provocado un deterioro del sistema democrtico y una granprdida de credibilidad de sus instituciones, sino que plantea un desafo muy concreto y tenaz alos futuros gestores municipales: debern proporcionar servicios, con unos recursos


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significativamente mermados, a una ciudadana recelosa y a unas ciudades masivamenteedificadas. En estas circunstancias, incluso el gestor ms honesto y capaz tendr dificultades paragarantizar la gobernabilidad de su ciudad, ya que las subidas de impuestos que se ver obligado arealizar sern recibidas con suma hostilidad.

Es posible, no obstante, que esta exacerbada conflictividad urbana sirva para afianzardentro de

los municipios unos nuevos perfiles de liderazgo poltico y administrativo, que destaquen por susdotes comunicativas y por su voluntad para coordinarse con el resto de agentes en la bsquedade soluciones creativas para los problemas de la ciudad.

Clima poltico deteriorado

Por si fuera poco el desencanto democrtico causado por la pandemia de corrupcin urbanstica,durante la ltima legislatura el clima poltico nacional se ha caracterizado por un nivel depolarizacin y crispacin nunca antes vivido. En estos cuatro aos no ha habido ningunainstitucin democrtica, consenso cvico o poltica de Estado que haya quedado a salvo de la

instrumentalizacin partidista, meditica y electoral.Esta confrontacin desmedida no slo ha provocado discordia y hartazgo entre la ciudadana, sinoque ha puesto en evidencia para una proporcin creciente de la poblacin algunas de lasdeficiencias institucionales que hasta ahora apenas haban sido tematizadas, como la ausencia deuna autntica separacin de poder

las alas de leo. la participación ciudadana del siglo xx

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