laq falacia tecnocratica texto 7

8/3/2019 Laq Falacia Tecnocratica Texto 7

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Cristina Zurbriggen: doctora en Ciencia Poltica de la Universidad Eberhard-Karls (Tubinga, Ale-mania). Docente e investigadora del rea de Estado y Polticas Pblicas en el Instituto de Ciencia

Poltica de la Universidad de la Repblica (Uruguay) y profesora en la Licenciatura de RelacionesInternacionales de la Universidad ORT (Uruguay).Palabras claves: Estado, desarrollo, reforma del Estado, Banco Mundial, Amrica Latina.

La falacia

tecnocrticay la reforma

del Estado

A 10 aos del Informe

del Banco Mundial

CRISTINA ZURBRIGGEN

En 1997, el Banco Mundial public

un influyente informe en el que, tras

muchos aos de neoliberalismo,

destacaba la importancia de las

instituciones para el desarrollo

econmico. Aunque tuvieron la virtud

de poner el tema en el centro del

debate poltico y econmico, las

recomendaciones del Informe no dieron

los resultados esperados en AmricaLatina, donde la debilidad del Estado

sigue siendo un problema grave.

El artculo sostiene que el Banco

Mundial cay en una falacia

tecnocrtica al proponer una reforma

centrada en los aspectos administrativos

y gerenciales, orientada solo a

lograr mayor eficiencia, sin tener en

cuenta la dimensin poltica, los

procesos histricos y las caractersticas

particulares de cada pas.

La cada del Muro de Berln, la desaparicin de la Unin Sovitica y la crti-

ca al Estado benefactor dieron paso al triunfo del capitalismo y a la conso-lidacin del paradigma neoliberal de desarrollo. El mercado se convirti as enel nico capaz de reflejar y canalizar los diversos intereses de la sociedad, garan-tizar el crecimiento econmico y la movilidad social. Estas ideas tuvieron unfuerte impacto en Amrica Latina, propiciadas por el agotamiento del modelo desustitucin de importaciones y las crecientes crticas al Estado intervencionista.

Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 210,

julio-agosto de 2007, ISSN: 0251-3552, .


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La reforma del Estado. A 10 aos del Informe del Banco Mundial

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A principios de los 90, este nuevo modelo de desarrollo centrado en el merca-do fue auspiciado por los organismos multilaterales (sobre todo por el Banco

Mundial BM y el Fondo Monetario Internacional FMI) y sintetizado en elConsenso de Washington, que inclua una serie de reformas y medidas que te-nan que implementar los gobiernos de la regin para retomar la senda del de-sarrollo: disciplina fiscal, liberalizacin financiera y comercial, apertura totalde la economa a las inversiones directas, privatizacin, desregulacin y pro-teccin de los derechos de propiedad intelectual de las multinacionales1.

A mediados de la dcada, sin embargo, se produjo una inflexin en el debateinternacional. La constatacin del bajo desempeo del aparato productivo la-

tinoamericano y la seleccin adversa que este nuevo paradigma trajo con-sigo hicieron que se comenzara a plantear la necesidad de reconstruir el Esta-do y reformular su insercin en la sociedad. Los estudios de Peter Evans(1992, 1995) y del propio BM, apoyado en los aportes tericos de su entoncesvicepresidente, Joseph Stiglitz (1999), plantean la necesidad de mejorar las ca-pacidades estatales para edificar una robusta economa de mercado, recono-ciendo como antecedente el milagro del Sudeste asitico.

En este contexto, el Informe del BM de 1997 titulado El Estado en un mundoen transformacin represent un hito al plantear la reforma del Estado comoun tema clave en la nueva agenda del desarrollo. En el inicio, el Informe for-mula una afirmacin categrica: Han fracasado los intentos de desarrollo ba-sados en el protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se quie-ran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible2.

A 10 aos de la publicacin de aquel documento3, se impone una reflexin so-bre las recomendaciones realizadas y las reformas emprendidas en la regin.

El objetivo del presente artculo es revisar crticamente la agenda propuesta

1. Ver John Willianson (1990).2. BM (1997, p. 26).3. La elaboracin del Informe gener una intensa discusin en el seno del propio organismo. Porun lado, aquellos que defendan la necesidad de una nueva generacin de reformas superadoradel Consenso de Washington (posicin liderada por Stiglitz), que le otorgara una mayor capaci-dad de regulacin al Estado en aquellos sectores donde el mercado no puede asegurar el desarro-llo. Por otro lado, aquellos que sostenan una lnea ms cercana a la agenda del Consenso deWashington (Burki/Perry). Termin imponindose la primera, por lo que el Informe del BancoMundial coloc en el centro de su preocupacin el desafo de la reconstruccin del Estado y sos-

tuvo que las reformas institucionales constituyen un elemento central para el desempeo de lospases, ms all de las reformas econmicas y la apertura externa. Este Informe, as como todo elproceso de reformas de segunda generacin, gener ms consenso que las reformas de primera ge-neracin, tanto entre los diferentes sectores de la sociedad como en el sistema poltico.


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para la transformacin estatal en Amrica Latina y analizar las reformas em-prendidas y los principales desafos pendientes.

El Estado en un mundo en transformacin

La experiencia internacional, los nuevos paradigmas institucionalistas4 y, so-bre todo, el crecimiento sostenido de los pases asiticos demostraron que unaeconoma de mercado requiere instituciones eficaces para optimizar su de-sempeo econmico. El Informe del BM destaca la importancia crucial de lasinstituciones gubernamentales y la estabilidad poltica para lograr un desa-rrollo econmico exitoso en el largo plazo y, particularmente, para el propio

funcionamiento de los mercados.

Un Estado eficaz es imprescindible para poder contar con los bienes y servi-cios y las normas e instituciones que hacen posible que los mercados pros-peren y que las personas tengan una vida ms saludable y feliz. As, el Esta-do es fundamental para el proceso de desarrollo econmico y social, pero noen cuanto agente directo del crecimiento sino como socio, elemento cataliza-dor e impulsor de ese proceso (BM, p. 4).

Para ello, se define una seleccin estratgica de las acciones colectivas que el Esta-do debe promover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la carga que pesa so-

bre el sector pblico, mediante la participacin de los individuos y las comunida-des en el suministro de los bienes pblicos fundamentales. En ese sentido, resultatrascendental distinguir entre lo que el Estado debe y lo que no debe hacer.

Esto se traduce en una doble estrategia. Por una parte, se destaca la necesidadde construir un Estado selectivo, centrado en cinco tareas fundamentales, sin

las cuales es imposible alcanzar un desarrollo sostenible y compartido y redu-cir la pobreza: el establecimiento de un ordenamiento jurdico bsico; el man-tenimiento de un entorno de polticas no distorsivas, incluida la estabilidadmacroeconmica; la inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura;la proteccin de los grupos ms vulnerables; la defensa del ambiente. El se-gundo aspecto de la estrategia definida por el BM consiste en promover un Es-tado ms capaz mediante normas y controles eficaces que pongan lmites alas medidas arbitrarias y que luchen contra la corrupcin arraigada.

4. En los aos 90, el neoinstitucionalismo recibi tambin un fuerte impulso en el redescubrimien-to de las instituciones como conductoras de un desempeo econmico de largo plazo en la litera-tura emprica del crecimiento econmico, en oposicin a las miradas centradas en el mercado co-mo principal factor del crecimiento (North; Rodrik).


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Para llevar adelante este objetivo, elBM recomienda aplicar una serie de

transformaciones. En primer lugar,el Estado debe determinar con pre-cisin el alcance de las funciones yactividades que asume y transferirel resto al mercado. Al mismo tiem-po, debe incrementar la participa-cin del sector privado en activida-des que hasta el momento estaban

reservadas al sector pblico, con el argumento de que el monopolio estatal

en temas de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tien-de a ser poco eficaz.

A modo de complemento, se plantea la necesidad de fortalecer la capacidadestatal o institucional. El Estado debe garantizar el cumplimiento de sus pro-pias leyes, y debe hacerlo de manera transparente, limpia y sin corrupcin,con ms participacin de la sociedad. El camino es exponer a los organismosestatales a una competencia mayor con el mercado para incrementar su efica-cia y su eficiencia, sustituyendo el modelo jerrquico-burocrtico por unmodelo denominado nueva administracin pblica (New Public Manage-ment NPM)5. Nueva Zelanda es, en este sentido, el ejemplo a seguir. Sehizo especial hincapi en la autonomizacin de los distintos servicios quepresta el Estado, la competencia entre ellos, el control por parte de los consu-midores o clientes y la contractualizacin de sus relaciones.

Es decir, el Informe sugiere un modelo de gestin gerencialista, por el cualel Estado tiene que dejar de ser un proveedor directo para pasar a ser un

articulador, un mediador entre los actores de esa compleja matriz de provi-sin de servicios pblicos. En este contexto, las capacidades regulatoriasdel Estado deben dirigirse, fundamentalmente, a promover la actividad delos mercados, para lo cual es necesario establecer reglas claras de funcio-namiento y regulaciones especficas (ad hoc, no de corte keynesiano). Estogenerar un marco adecuado en el que se movern los actores responsa-

bles de la provisin de los servicios pblicos. Las instituciones pblicas, fi-nalmente, tienen que desarrollar capacidades de diseo, evaluacin y mo-nitoreo de polticas.

5. Para un anlisis ms detallado de los principios de la NPM, v. Peter Aucoin (1990), ChristopherHood (1991), Christopher Pollitt y Geert Bouckaert (2000) y Michael Barzelay (2001).

El BM recomienda aplicar una

serie de transformaciones.

En primer lugar, el Estado debe

determinar con precisin

el alcance de las funciones

y actividades que asume y

transferir el resto al mercado


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En resumen, de acuerdo con el BM, los gobiernos deben concentrarse en las ta-reas pblicas bsicas, aquellas que ni los mercados ni la sociedad civil pue-

den llevar a cabo: el establecimiento de un orden jurdico necesario, el mante-nimiento de un entorno eficaz de polticas macroeconmicas e institucionesfinancieras, la inversin en servicios sociales bsicos e infraestructura, el su-ministro de una red de seguridad integral para los miembros vulnerables dela sociedad y la proteccin del ambiente.

Las recomendaciones y sus consecuencias

para Amrica Latina

El nuevo escenario internacional y las recomendaciones dominantes conduje-ron a que Amrica Latina, para lograr crecimiento econmico en un contextode globalizacin e internacionalizacin, adoptara el imperativo de la compe-titividad como eje de la reforma estatal: la idea era fortalecer el mercado y re-ducir primero, para robustecer despus, las capacidades estatales. En aquellosaos, ambos principios fueron parte de las metas y los discursos de los presi-dentes latinoamericanos.

En un primer momento, durante la aplicacin de las llamadas reformas deprimera generacin, el nfasis estuvo puesto en el objetivo de desregular yreducir el gasto, el tamao y la intervencin del Estado en la economa 6. Enun segundo momento, si bien se mantuvo el signo liberal de los tiempos quecorran, se plante claramente la necesidad de reforzar la capacidad estataly las instituciones7. El cuadro 1 enumera las sugerencias del Consenso deWashington y las nuevas recomendaciones.

Estas reformas provocaron dramticos cambios en la importancia relativa del Es-

tado, cuya esfera de accin se vio disminuida como consecuencia de la desre-gulacin, las privatizaciones masivas y el repliegue de la inversin y el gastopblico, para abrir ms espacio a la actuacin de los agentes privados. Sin

6. La discusin sobre el Estado estuvo restringida a cunto deba reducirse o desmantelarse paragarantizar y favorecer un mayor y ms rpido crecimiento econmico. En tal sentido, en los 80, losgobiernos de Margaret Thatcher en Gran Bretaa y Ronald Reagan en Estados Unidos marcaronel inicio de un proceso de inicio y hegemona de este nuevo paradigma. En Amrica Latina, el mo-delo neoliberal tom fuerza con los gobiernos de Carlos Salinas de Gortari (Mxico, 1988), CarlosMenem (Argentina, 1989), Carlos Andrs Prez (Venezuela, 1989) y Alberto Fujimori (Per, 1990).

Chile, cuyo ciclo de reformas se inici durante la dictadura de Augusto Pinochet, constituye elejemplo ms exitoso.7. Ver Stephen Haggard y Robert Kaufman (1995); Moiss Nam (1995; 2000) y Shahid Burki y Gui-llermo Perry (1998).


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embargo, las reformas orientadas a mejorar la eficacia y la eficiencia nodieron los resultados esperados: la dispersin, la descoordinacin, la ausen-cia de control y la falta de evaluacin de la gestin pblica impactaron nega-tivamente en la calidad de las polticas pblicas.

Los resultados fueron pobres. Las reformas no integraron un todo coherentede polticas que permitiera generar las condiciones mnimas para articularcrecimiento econmico con equidad social y estabilidad poltica. Entre 1990 y2004, el crecimiento econmico estuvo por debajo de las expectativas (vercuadro 2), mientras que la inequidad en la distribucin del ingreso llev a unprofundo descreimiento social hacia el Consenso de Washington. De hecho,en 2005 el ingreso promedio de la poblacin latinoamericana8 se ubicaba mslejos del de los habitantes de los pases industrializados y de otras economasemergentes que en 1990, al inicio de las reformas neoliberales. Su distribucinen 2005 era, adems, ms regresiva que en las economas desarrolladas y enlas de Asia oriental. La situacin social en Amrica Latina tambin estaba le-

jos de los objetivos planteados (ver cuadro 3).

8. El ingreso per cpita latinoamericano subi 0,9% anual, contra 1,8% en EEUU. En 2005 los sala-rios eran, en trminos reales, inferiores a los de 1980.

Consenso de Washington ampliado

- Gobernanza corporativa- Lucha contra la corrupcin- Flexibilizacin del mercado laboral- Acuerdos OMC- Mantenimiento de estndares

financieros- Apertura prudente al capital- No intervencin en el rgimen

cambiario- Banco Central independiente/objetivos

inflacionarios (inflation targeting)- Redes de seguridad social- Polticas focalizadas de reduccin

de la pobreza (targeted poverty reduction)

Consenso de Washington y Consenso de Washington ampliado

Cuadro 1

Consenso de Washington

- Disciplina fiscal- Reorientacin de los gastos del Estado- Reforma tributaria- Tipo de cambio unificado y libre- Liberalizacin del mercado financiero- Liberalizacin del comercio- Apertura a la inversin extranjera

directa (IED)

- Privatizaciones- Desregulacin- Fortalecimiento del derecho

de propiedad

Fuente: D. Rodrik (2006).


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Esta situacin genera interrogantes. Por qu no se concret una reformaprofunda del Estado, necesaria para retomar las sendas del desarrollo? Se

parti de un diagnstico equivocado? Las recomendaciones no eran co-rrectas? Aunque varios factores jugaron en el proceso, la principal hipte-sis es la siguiente: las recomendaciones de reformas no pusieron el nfasisen la dimensin poltica, es decir, en las reglas del juego del rgimen polticovigente, ni tampoco en la debilidad del marco poltico-institucional democr-tico, que limit el proceso de transformacin y no contribuy a generar refor-mas consistentes, coherentes y articuladas en el largo plazo.

Racionalidad tcnica o racionalidad poltica?

Las concepciones predominantes de reforma del Estado, incluido el Informe delBM, partieron de una visin restringida del Estado, limitada al aparato estatal

Evolucin del PIB en el mundo (en porcentaje)

Cuadro 2

Regiones 1961-2004 1961-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2004

Mundo 1,90 3,35 2,05 1,26 1,22 1,62Pases desarrollados 2,62 4,25 2,86 2,21 1,79 1,70Sudeste asitico 5,04 1,62 5,01 5,93 6,53 6,48Amrica Latina 1,54 2,45 3,11 -0,28 1,32 0,81frica subsahariana 0,55 2,01 1,17 -0,73 -0,57 1,49

Fuente: Banco Mundial: World Development Indicators, BM, Washington, D.C., 2006.

Amrica Latina, indicadores sociales (1980-2004)

Cuadro 3

(U$S PPP) (millones) (% de pob.) (1995=100) (% fuerza de trabajo) (millones)

1980 7,302 136 40,5 102,7 7,7 3431990 6,624 200 48,3 96,2 7,2 4232004 7,75 216 41,7 96,8 10,3 533

Fuente: Ffrench-Davis (2005).Nota: PIB per cpita, pobreza y poblacin basados en cifras de Cepal para 19 pases. La cifra de po-

blacin excluye crceles, hospitales y regimientos. El ndice de salarios reales es un promedio(ponderado por el tamao de la fuerza de trabajo en cada ao) de ndices de salarios reales calcu-lados por la Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal) para 12 pases. La tasa de desem-pleo es calculada por Cepal para 24 pases.

PIB per cpita Pobreza Salario real Tasa de desempleo Poblacin


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e incluso a la administracin pblica. Esa visin restringida se encuentra enla base de las propuestas de intervencin reformadora, con un eje exclusi-

vo en las cuestiones tcnico-administrativas. En consecuencia, el enfoquese centr en la dimensin instrumental, lo que hizo que la problemtica dela poltica y del Estado se redujera a cuestiones meramente operativas oprocedimentales.

De esta forma, el debate sobre los objetivos de la poltica y el rol del Estado sedesplaz hacia la discusin acerca de los instrumentos, a cmo concretar una

buena gestin de los recursos humanos, materiales y tecnolgicos. Por ejem-plo, mejorar el sistema de informacin o los procedimientos internos de ges-

tin. Si bien estos aspectos no dejan de ser relevantes para lograr una mejorgestin, no hay que confundir entre instrumentos o paradigmas de gestinpor un lado y objetivos y estrategias de construccin y conduccin polticapor el otro.

Se trata de una falacia tecnocrtica. Lo ms relevante es cmo el Estado ad-quiere y ejerce su autoridad para proporcionar y gestionar los bienes y servi-cios pblicos. La definicin de los bienes pblicos a producir no es neutral, si-no que adquiere diferentes contenidos y tiene implicaciones variables, deacuerdo con los objetivos del desarrollo impulsados por una determinadaconstelacin de poder. La manera en que el Estado administra sus recursos ygestiona sus polticas guarda estrecha relacin con los objetivos de accin po-ltica y el entorno poltico-institucional.

En concreto, las recomendaciones del BM redujeron la problemtica estataly la construccin institucional a una cuestin meramente tcnica. Ello tu-vo consecuencias importantes. En primer lugar, el enfoque de las reformas

se focaliz en la eficiencia y no tanto en la efectividad. En segundo lugar,el proceso de reforma del Estado se redujo a las configuraciones adminis-trativas, los procesos y los procedimientos, sin analizar quines eran losagentes del cambio y cules eran los actores y sus intereses, as como lasluchas de poder que estaban en juego. En tercer lugar, el Informe plantela relevancia de las instituciones para el desarrollo y destac el papel cen-tral de la reglas, ya sean formales o informales, pero no estableci de ma-nera clara cmo las instituciones impactan en la reforma. Esto significaque no hizo hincapi en la viabilidad poltica como condicin necesaria

para la realizacin de un determinado paquete de reformas. Todo estollev a que la reforma del Estado encontrara serias dificultades en su for-mulacin e implementacin.


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Para llevar adelante cualquier proceso de reforma es necesario considerar c-mo influye el conjunto de instituciones que han pautado y pautan la forma de

ejercer el poder y de desempear las funciones estatales en Amrica Latina.Ello remite al estudio de las formas de procesamiento de las demandas, de re-solucin de los conflictos y de utilizacin de los recursos pblicos en el siste-ma poltico. En concreto, las reglas de juego conocidas, practicadas y acepta-das por los actores que participan del juego poltico.

Como primer paso en esta direccin, es necesario responder a los siguientesinterrogantes: cules son las reglas de juego poltico?, predominan las reglasde juego democrticas? Y, de no ser as, cules son las dominantes? Del mis-

mo modo, importa analizar cunto se acerca Amrica Latina a este modelo yqu consecuencias tiene para la reforma del Estado.

Las reglas del juego y el cambio institucional

Las instituciones son las reglas del juego formales e informales que pautan la in-teraccin entre los actores estratgicos involucrados en el proceso de decisin p-

blica y regulan la forma de procesar demandas, resolver conflictos y distribuirrecursos pblicos en el sistema poltico (rol regulativo). Asimismo, dan un marcode estabilidad, garantizando la repeticin constante de determinados comporta-mientos de los agentes que ejercen el poder y de todas las actividades vinculadasa este ltimo (rol normativo). Adems, este conjunto de reglas constituye un ele-mento simblico a partir del cual los actores interpretan el mundo que los rodea(rol cognitivo). Las instituciones formales dependen de los factores culturales, lasnormas y los valores de una sociedad. Por lo tanto, los poderes externos tienenserias limitaciones para transmitir a los pases en desarrollo los conocimientosexistentes sobre construccin y re-

forma institucional. Los cambiosculturales requieren mucho tiempoy a corto plazo solo pueden ocurriren micrombitos, en organizacionesconcretas: organizaciones pblicas,escuelas, asociaciones comunitarias,etc. (Zurbriggen).

Esto es as porque las instituciones

nunca son producto de un acto devoluntad aislado, sino el resultado de un proceso complejo de construccin socialque se expresa y adquiere forma en leyes, decretos o resoluciones ministeriales.

Las instituciones nunca son

producto de un acto

de voluntad aislado, sino

el resultado de un proceso

complejo de construccin social

que se expresa y adquiere

forma en leyes, decretos

o resoluciones ministeriales


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Por tal razn, las instituciones no pueden ser creadas ni cambiadas por decre-to. De all que los fracasos sealados en materia de reforma administrativa mu-

chas veces se deben a que los esfuerzos se centraron en los cambios formalescerrar una oficina, crear una nueva, introducir un procedimiento nuevo de ges-tin sin tener en consideracin la dimensin poltica de tal reforma. Es decir, c-mo los actores polticos estratgicos son capaces de articular intereses, recursos yagendas en decisiones polticas y opciones de accin pblica sobre la base de lainstitucionalidad prevaleciente, ya que los actores polticos estn condicionadospor el marco institucional y, al mismo tiempo, son capaces de transformarlo9.

La relevancia del marco poltico-institucional democrtico

El proceso de reforma del Estado debera partir de una premisa bsica peromuchas veces olvidada: la existencia de un marco poltico-institucional demo-crtico (Oszlak/ODonnell). Ello supone ciertas reglas y mecanismos de repre-sentacin, legitimacin y responsabilizacin10 que influyen en la elaboracine implementacin de las polticas pblicas.

Segn Robert Dahl (1989), un pas entra en la categora de democrtico cuan-do cuenta con una participacin poltica significativa de la ciudadana y elejercicio del debate pblico est asegurado. Para efectivizar ambas cosas de-

be aplicarse un conjunto de reglas que garanticen la elegibilidad y la compe-tencia poltica elecciones libres y peridicas, as como ciertas libertades yderechos de expresin, de asociacin, de informacin, de voto, junto con elejercicio de un control final de los ciudadanos en la gestin gubernamental.De acuerdo con estos requisitos, un rgimen democrtico debe garantizarcondiciones mnimas de habilitacin ciudadana, lo que significa que los ciu-dadanos tienen las capacidades indispensables para funcionar como tales.

La participacin es fundamental para la consolidacin de la democracia, peropara que la democracia exista debe haber, tambin, un Estado que proteja alos ciudadanos de posibles arbitrariedades y permita un desarrollo pleno de

9. Lo central es comprender que las instituciones son polticas, es decir que son el resultado de unproceso poltico. No operan en el vaco y no actan por s solas. Los individuos que integran lasorganizaciones las mantienen o las modifican, siendo el Estado una de las organizaciones ms re-levantes, ya que sus decisiones son vinculantes. Asimismo, las instituciones afectan los resultadospolticos a travs del proceso de elaboracin e implementacin de polticas pblicas: el proceso de

reforma del Estado se puede analizar como una poltica pblica. Y las polticas pblicas son el resul-tado de las transacciones entre los actores polticos estratgicos, pero estn influidas por el resultadodel modo de trabajo de las reglas de juego poltico de una sociedad.10. Ver Adam Przeworski, Bernard Manin y Susan Stokes (1999).


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los derechos adquiridos. Un rgimen democrtico se institucionaliza y funcio-na gracias al Estado de derecho, lo que implica el imperio de la ley como ex-

presin de la voluntad general, la divisin de poderes y la legalidad de laadministracin, especialmente a travs de sistemas de control y responsabi-lidad (Daz).

La garanta de los derechos de los ciudadanos no se logra solo travs del con-trol electoral (vertical), sino tambin mediante el freno del poder al podermismo (control horizontal) posibilitado por la divisin de poderes11. Esteequilibrio es esencial para el funcionamiento democrtico y exige una intensainterlocucin con la sociedad, que deber darse en la representacin parla-

mentaria. Por ello, los partidos polti-cos juegan un rol fundamental entanto constituyen canales institucio-nalizados de representacin. No haydemocracia real sin un sistema efi-ciente de partidos.

Por lo tanto, un proceso de reformadel Estado debe incluir accionesorientadas a garantizar parlamentosprofesionalizados y capaces de con-trolar la implementacin de los presu-puestos nacionales, administracionespblicas que rindan cuentas, poderes judiciales independientes e institucio-nes que equilibren los poderes y fortalezcan el control ciudadano.

En un sistema democrtico, las reglas de juego predominantes se han conce-

bido para adoptar decisiones polticas atendiendo a las inquietudes y necesi-dades de los ciudadanos. Por tanto, las decisiones polticas deben ajustarse alinters general. Para que una sociedad se acerque a ese ideal se torna indis-pensable la institucionalizacin de las prcticas democrticas, lo que implicaque stas sean conocidas y aceptadas. Frente a un conflicto de intereses, no bas-ta con recurrir a una nueva regla o una nueva ley y esperar automticamenteun cambio en el comportamiento de los distintos agentes involucrados. Pa-ra que exista una democracia no alcanza con las leyes. En Amrica Latina, la

11. En los pases donde la divisin de poderes se ha consolidado, el Poder Legislativo, en su carc-ter de representante de la ciudadana, regula y controla al Ejecutivo. Cuando se produce un con-flicto entre ambos, el equilibrio se alcanza a travs de la participacin del Poder Judicial, cuyafuncin es precisamente dirimir las diferencias de acuerdo con el marco legal vigente.

Un proceso de reforma del

Estado debe incluir acciones

orientadas a garantizar

parlamentos profesionalizados,

administraciones pblicas que

rindan cuentas, poderes

judiciales independientes

e instituciones que equilibren

los poderes


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mayora de los pases han establecido los principios bsicos del Estado de dere-cho en sus constituciones y han organizado sus burocracias con reglamentos que

las someten al imperio de la ley. Esto, sin embargo, no se cumple en la prctica.

Para comprender los lmites de la reforma del Estado en Amrica es relevantedeterminar, antes que nada, cules son las reglas del juego dominantes y desen-traar la matriz poltico-institucional que emergi en el transcurrir histrico, pa-ra analizar cundo esta matriz se puede caracterizar como democrtica.

El particularismo y sus consecuencias para la reforma del Estado

Histricamente, el Estado en Amrica Latina estuvo articulado a los partidoso fracciones polticas, es decir, a redes complejas de relaciones de interesesparticularistas y corporativos.

En un sistema poltico de estas caractersticas, se fueron consolidando formasde procesar las demandas, de resolver los conflictos, de distribuir los recursospblicos y el poder, orientadas a satisfacer los intereses particulares de perso-nas o grupos y no el bien pblico. El particularismo12 no implica una lgica deaccin del Estado como aparato, sino que responde a la lgica de los intereses

y las formas de legitimacin de los partidos polticos frente a la sociedad. Silos mecanismos de construccin de lealtades de los partidos no son univer-salistas y programticos, sino de tipo retributivo, difcilmente se asumir lareforma del Estado en un sentido gerencialista o realmente weberiano.

Sobre esta matriz poltico-institucional se pretendi llevar adelante las reformasestatales iniciadas en los 90. La paradoja es que, mientras los lderes desplega-

ban una retrica liberal, no particularista, las estructuras partidarias caudillistasy la lgica con que estos mismos lderes acumulaban poder diferan claramente

con este discurso. Esto les impidi ser coherentes con sus postulados.Como consecuencia de ello, en los ltimos aos los gobiernos de la reginavanzaron en la construccin de una economa ms abierta, alternativa al mo-delo sustitutivo de importaciones, y en la transformacin del Estado, tanto enlo que hace a su peso en la economa como en la forma de su administracinpblica, sobre la base del modelo de la nueva administracin pblica. Sin em-

bargo, las contradicciones entre la retrica y las reformas concretas generaron

12. Con particularismo se hace referencia a diversos tipos de relaciones no universalistas,desde transacciones particularistas jerrquicas, patronazgo, nepotismo, favores y ventajas, has-ta acciones que, segn las reglas formales del complejo institucional de la poliarqua, seran con-sideradas corruptas. En G. ODonnell (1997, pp. 318-319).


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As, la reforma del Estado supone asumir el problema de la adaptacin delaparato estatal a las nuevas realidades polticas, econmicas y sociales, algo

que obviamente puede ser contemplado desde diferentes perspectivas. Poresa razn, ni la reforma del Estado ni la de la administracin pblica se justi-fican en s mismas, sino como instrumento de un modelo de desarrollo que sedebe definir polticamente.

La reforma del Estado no ser exitosa sinuna reforma de los modos de gobierno yuna revitalizacin de la ciudadana acti-va. En los pases desarrollados, el debate

sobre la reforma del Estado se centra enla necesidad de hacerlo ms democrticoy fortalecer los mecanismos de accounta-

bility (Peters). La idea de fondo es que para actualizar y dinamizar el Esta-do no solo se requiere de esfuerzos sistematizados por cambiar el modo dehacer las cosas, nuevos instrumentos y buenas prcticas. Lo crucial es incor-porar procesos de aprendizaje constantes.

Un cambio del modelo de desarrollo y del modelo de Estado correspondien-te no puede apoyarse en una lgica instrumental. Implica un cambio de ac-tores, de poder, de conocimiento, de habilidades y competencias, y de mode-los mentales y valorativos. Al implementar muchas de las recomendacionesde reforma en Amrica Latina, no se tom en cuenta que el cambio de com-portamientos y de cultura poltica era crucial para lograr un Estado mstransparente y libre de corrupcin, as como para la consolidacin del Estadode derecho. Tampoco se consideraron suficientemente los factores relaciona-dos con la persistencia de prcticas particularistas, muy arraigadas en las so-

ciedades latinoamericanas.

La ausencia de la dimensin poltica es quizs la mayor debilidad del Infor-me del BM. En su momento, ste tuvo la virtud de poner en el centro del de-

bate el tema de la calidad de las instituciones, lo que propici muchos estu-dios que coincidieron en que la corrupcin, la inestabilidad de las reglas del

juego y el exceso de burocracia son impedimentos significativos para el progre-so econmico. Tambin tuvo la virtud de generar evidencia emprica acerca dela importancia de los factores institucionales para lograr una buena performance

econmica y social15.

15. V. los estudios dirigidos por Daniel Kaufmann en .

La reforma del Estado no

ser exitosa sin una reforma

de los modos de gobierno

y una revitalizacin

de la ciudadana activa


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Pero, a pesar de esos esfuerzos, la conexin entre instituciones y desarrollo nose ha profundizado lo suficiente y existe un escaso marco conceptual que

identifique qu instituciones, cmo deben combinarse y de qu forma pue-den promover el crecimiento. Por otra parte, hay importantes dificultadesmetodolgicas para incluir en las investigaciones las caractersticas cultura-les, sociales e histricas de cada pas.

Todos coinciden en que en Amrica Latina hay un entorno institucional demo-crtico de baja calidad. Qu significa esto? Parlamentos de baja profesionaliza-cin, que no cumplen funciones esenciales de supervisar al Poder Ejecutivo ycontrolar la implementacin del presupuesto; gobiernos que gozan de una am-

plia discrecionalidad para disear e implementar polticas pblicas; la ausenciade burocracias meritocrticas; y poderes judiciales dbiles, en el contexto de unasociedad civil que no logra ejercer funciones adecuadas de control.

Teniendo en cuenta estos factores, es evidente que, a diez aos de la presen-tacin del Informe del BM, la agenda de reforma del Estado contina pendien-te en Amrica Latina. Las reformas no se han realizado de modo consistenteen casi ningn pas latinoamericano, sea por falta de voluntad poltica o porfalta de capacidades tcnicas. Un Estado ms eficiente, pero fundamentalmente

ms democrtico, es un desafo an pendiente, e implica una doble tarea: lograrformas ms eficientes de gestin que sean, tambin, ms democrticas. Para elloes necesario profundizar el conocimiento de los procesos polticos y la forma enque ciertas configuraciones polticas influyen en la toma de decisiones y la ca-lidad de las reformas.

La conclusin, entonces, es que las reformas del Estado en Amrica Latina, a pe-sar de haber logrado algunos avances importantes, han sido, en la mayora de loscasos, insuficientes para producir un nuevo orden estatal conforme a las necesida-

des del mercado, dentro de un contexto de globalizacin y frente a los requeri-mientos de un modelo de desarrollo centrado en la ciudadana y el bien comn.

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