la viabilidad de las entidades autonómicas - el problema de los recursos

La Viabilidad de las Entidades Autonómicas: El Problema de los Recursos

Gamal Serhan Jaldin1

Antecedentes El debate acerca de las autonomías se inicia en los ochentas, con la aprobación de la Ley Orgánica de Municipalidades, y en los noventas toma la dimensión departamental elaborándose varios proyectos de leyes de entre los cuales en 1993, la Cámara de Senadores aprueba uno que es rechazado por la Cámara de Diputados debido a que se había llegado a un acuerdo sobre una reforma a la Constitución. Así que esta discusión se delegó al siguiente gobierno que opto por las autonomías de base municipal con la aprobación de la Ley de Participación Popular en 1994 y un luego con la aprobación de la Ley de Descentralización Administrativa en 1995, que más que una ley de descentralización era una ley de desconcentración del Poder Ejecutivo. Entre 1994 y 2002 se pretende definir un nuevo modelo de gestión territorial, que encuentra algunas dificultades en la falta de claridad en la asignación de responsabilidades y en el inadecuado sistema de transferencias del gobierno central a las administraciones prefecturales y los gobiernos municipales. La Nueva Constitución Política del Estado reconoce a Bolivia como un Estado descentralizado y con autonomías, definiendo a la autonomía como la capacidad de elegir a sus propias autoridades, administrar sus recursos y ejercer las facultades legislativas, ejecutivas, reglamentarias y fiscalizadoras de sus órganos del gobierno autónomo. Además establece que cada entidad territorial autónoma (departamento, municipio o entidad indígena orginaria campesina) constituirá su propio Gobierno a partir de sus características y potencialidades, a través de la elaboración de sus Estatutos y Cartas Orgánicas, en lo que debió haber sido un proceso asimétrico y gradual. Más allá del catálogo competencial consignado en la Constitución y en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, la viabilidad de las entidades autónomas está asociada a la cantidad de recursos que podrán disponer, tanto de recursos propios como de transferencias del gobierno central. Por lo que el presente trabajo se ceñirá a estudiar los recursos con los que cuentan el gobierno central y los gobiernos subnacionales, y el impacto de la nueva normativa que impera en el país.

1 Ingeniero Civil de la UNAM con postgrado en Finanzas Corporativas en el ITAM y Diplomado en Altos Estudios Nacionales. Ex Oficial Mayor de Desarrollo Económico y Financiero del Gobierno Municipal de Cochabamba y Ex Constituyente Territorial por Cochabamba. Docente Universitario, Columnista Invitado y Consultor.

La Viabilidad de las Entidades Autonómicas – El Problemas de los Recursos

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1.- Distribución Departamental de los Ingresos Fiscales Los ingresos corrientes recurrentes de las Prefecturas dependían exclusivamente de tres actividades económicas: hidrocarburifera2, minera y forestal, detallados a continuación:

Regalías asignadas por ley (Art. 19 Ley 1551, art. 52 Ley 3058, art 121 Ley 843 y art. 38 Ley 1700).

Fondo Compensatorio Departamental (Art. 29 Ley 1551, DS 23813 y art. 20 Ley 1654)

IEHD (Art. 20 Ley 1654 y art. 3 Ley 1981)

IDH (Art. 55 Ley 3058) Los ingresos corrientes recurrentes de los Gobiernos Municipales son los siguientes:

Impuestos IPBI, IPVA y ITM (Art. 19 Ley 1551 y Ley 1606)

Tasas y Patentes (Art 19. Ley 1551, Art. 101 Ley 2028 y Art. 52 Ley 1777)

Coparticipación Tributaria (Art. 20 Ley 1551)

HIPC II (Art. 9 Ley 2235)

IDH (Art. 55 Ley 3058)

1.1. Regalías

Según el Artículo 52 de la Ley 3058, el titular de la explotación de los recursos hidrocarburíferos (Petroleras) está sujeto al pago de una Regalía equivalente: i) al once por ciento (11%) en beneficio del Departamento donde se origina la producción; ii) al uno por ciento (1%) pagadera a los Departamentos de Beni (2/3) y Pando (1/3); y iii) al seis por ciento (6%) en favor del Tesoro General de la Nación (TGN) de la Producción Departamental Fiscalizada de Hidrocarburos.

2 En la cadena hidrocarburifera, las operaciones “upstream” están sujetas al pago de regalías, patentes y participaciones, y las operaciones “downstream” están sujetas al pago de IVA, IT, IUE, IRUE y Surtax.



Es decir, el TGN se queda con el 33.33% de los recursos de las regalías, Beni con el 3.70% y Pando con el 1.85%, y el restante 61.12% se divide entre los departamentos productores. En el año 2007 la producción de cada departamento era: Chuquisaca 5.4%, Cochabamba 13.0%, Tarija 65.4% y Santa Cruz 16.2%. Lo que equivale a decir que la participación real en los ingresos por regalías de Chuquisaca es 3.3%, de Cochabamba es 7.9%, de Tarija es 40.0% y de Santa Cruz es 9.9%.

1.2. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)

La Ley 1654 de Descentralización Administrativa estableció que el 25% de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) son recursos de dominio y uso departamental, administrados por los prefectos y que la distribución de estos recursos se efectuará: i) 50% en función del número de habitantes de cada departamento y ii) 50% en forma igualitaria para los nueve departamentos. La misma Ley reglamento los recursos del Fondo Compensatorio Departamental (art. 29 Ley 1551), estableciendo que estos no podrán exceder al 10% de la recaudación efectiva del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados. En caso de exceder este límite su distribución se ajustará proporcionalmente entre los departamentos beneficiarios.

1.3. Impuesto Directo a los Hidrocarburos

Según el Artículo 57 de la Ley 3058, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera: i) cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente producción departamental fiscalizada, ii) dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor, y iii) y el saldo a favor del TGN, Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros. Es decir, los departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija reciben el 50% del IDH (12.50% cada uno), los departamentos de La Paz, Oruro, Potosí, Beni y Pando reciben el 31.25% (6.25% cada uno). Se destina: i) 5% para un Fondo de Compensación para los departamentos más poblados (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) de los cuales 80% se destinan a los Gobiernos Municipales y 20% a la Universidad Pública del Departamento, ii) 5% para el Fondo de Desarrollo de los Pueblos Indígena Originario Campesinos, 5% para el Fondo para uso masivo de Gas Natural y iii) 3.75% para el TGN.



En el DS 28421 de octubre de 2005, se estableció que la distribución al interior de cada departamento sería la siguiente: i) 34.48% para el total de los Municipios del Departamento, ii) 8.62% para la Universidad Pública del Departamento, y iii) el saldo (56.90%) para la Prefectura del Departamento. En el DS 29322 de octubre de 2007, se modifico la distribución del IDH de acuerdo a la siguiente composición: a) 66.99% para el total de los Municipios del Departamento, b) 8.62% para la Universidad Pública del Departamento, y c) el saldo (24.39%) para la Prefectura del Departamento, disminuyendo en un 32.51 los ingresos de la Prefecturas e incrementando en el mismo porcentaje los ingresos de los Municipios. Además, el artículo 9 de la Ley 3791 y el DS 29400 se estableció que las prestaciones de la Renta Universal de Vejez y los gastos funerales se financian con el 30% de los recursos percibidos del IDH de las Prefecturas, Municipios, Fondo Indígena y TGN. Esta nueva distribución determino que las Prefecturas perciban el 14% de los ingresos por concepto del IDH, los Gobiernos Municipales el 41%, las Universidades el 9%, el TGN el 11% y la Renta Dignidad el 26%.



1.4. Participación en los Ingresos Fiscales

Actualmente tanto los gobiernos municipales, las universidades y los flamantes gobiernos departamentales reciben recursos del gobierno central. La participación en los ingresos fiscales lo podemos ver en la siguiente tabla:

Tabla No. 1 - Participación en los Ingresos Fiscales

Notas: (1) Tarija concentra el 40%. (2) El 20% de los recursos departamentales son usados para subvencionar a las Universidades. (3) En el porcentaje del TGN se incluye la Renta Dignidad. (4) Estos ingresos son importantes en las áreas urbanas.



La actual distribución de los recursos tributarios, hace que los gobiernos municipales reciban el doble de transferencias que el gobierno departamental. En Cochabamba –como casi al igual que en el resto del país- el Gobierno Municipal del Cercado (capital del Departamento) posee más ingresos que el Gobierno Autónomo Departamental.

2. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización – Mucho ruido pocas nueces.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización mantuvo intacto el régimen de los recursos de las entidades territoriales autónomas pateando la redistribución a la Ley de Clasificación de Impuestos y a una propuesta técnica de diálogo para un Pacto Fiscal a realizarse en un plazo máximo de seis meses después de conocidos los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda, que en el mejor de los casos será a principios del año del 2014. Es decir, a pesar de lo establecido en el artículo 341 de la Nueva Constitución Política del Estado, los Gobiernos Departamentales seguirán recibiendo las mismas transferencias del Gobierno Nacional que recibían las ex Prefecturas. Los flamantes gobiernos departamentales; en aplicación al artículo 13 de la Ley No. 017 Transitoria para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, recibieron los mismos derechos y las obligaciones de las ex Prefecturas Departamentales.

3. La Ley de Clasificación de Impuestos – Su incidencia en las Autonomías.

Con la aprobación de la “Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de dominio de los Gobiernos Autónomos” se ha dado el tiro de gracia a las Autonomías. En dicha Ley no se desarrolla una nueva regulación en lo que a la coparticipación tributaria respecta. El Art. 3 de la Ley señala que el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos departamentales y municipales podrán crear los impuestos que les correspondan según la clasificación que se establece. Con el aditamento de que, conforme a su Disposición Transitoria Primera, se mantienen vigentes los impuestos creados por ley, hasta que el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos departamentales y municipales creen sus propios impuestos. El Art. 6 dispone que son de dominio tributario del nivel central del Estado los impuestos que tengan los siguientes hechos generadores:



a) La venta o transmisión de dominio de bienes, prestación de servicios y toda otra prestación cualquiera fuera su naturaleza.

b) Importaciones definitivas. c) La obtención de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colectivas. d) Las transacciones financieras. e) Las salidas aéreas al exterior. f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y promociones empresariales. g) La producción y comercialización de recursos naturales de carácter estratégico. De ese listado, se advierte que impuestos como el IVA, RC-IVA, IUE, IT, IEHD, ISAE e ICM (o los que vayan a sustituirlos) mantendrán sus características de impuestos nacionales. Además, el nivel central del Estado podrá crear otros impuestos sobre hechos generadores que no estén expresamente atribuidos a los dominios tributarios de los gobiernos autónomos departamentales y municipales. ¿Cuáles son esos hechos generadores expresamente atribuidos a los gobiernos departamentales y municipales, para la creación de impuestos en sus ámbitos jurisdiccionales? Los gobiernos autónomos departamentales, podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro

público (antes impuesto nacional coparticipable). b) La propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática. c) La afectación del medio ambiente, excepto las causadas por vehículos automotores y por

actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos.

Por su lado, los gobiernos municipales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales. b) La propiedad de vehículos automotores terrestres. c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no

tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial.

d) El consumo específico sobre la chicha de maíz e) La afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no

constituyan infracciones ni delitos. En la primera parte de la Ley se clasifican los impuestos de dominio nacional, departamental y municipal, con una clausula residual centralista (artículo 6 parágrafo II) que impide la posibilidad de crear cualquier nuevo impuesto que no haya sido clasificado como departamental o municipal en dicha ley, con lo que la autonomía está prácticamente muerta.



El tiro de gracia, viene en la segunda parte de la Ley, donde se establece que un gobierno departamental o municipal para crear o modificar un impuesto de carácter departamental o municipal, deberá solicitar un informe técnico favorable del ministerio responsable de economía y finanzas públicas del nivel central del Estado como autoridad fiscal competente, violando los artículos 272, 297, 300 parágrafo I inciso 22, 302 parágrafo I inciso 19, 323 parágrafo II y 341 de la Constitución Política del Estado. Con lo que, una competencia exclusiva constitucional (creación y administración de impuestos de carácter departamental y municipal) de los órganos legislativos departamentales y municipales; elegidos por voto popular directo, queda subordinada a la voluntad de un funcionario del nivel central designado a dedo por el Presidente, violando –por si no fuera suficiente- el artículo 410 de la Constitución en su integridad. Ya de por si es imposible hoy saber cuáles son las recaudaciones tributarias efectivas del gobierno nacional, y si estas son distribuidas de manera correcta –léase legalmente- entre los gobiernos departamentales, municipales y universidades, lo cual hace imposible un control cruzado del destino de los recursos estatales, limitando la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales a la voluntad del órgano ejecutivo nacional que realiza esas transferencias.

4. Nuevo Modelo Tributario Estatal – El Pacto Fiscal Lo primero que necesitamos es cambiar de modelo tributario. Los impuestos son recaudados, administrados y fiscalizados por el Servicio de Impuestos Nacionales; a excepción de los impuestos municipales establecidos en la extinta Ley de Participación Popular y sustituidos por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por lo que seguimos obedeciendo a una lógica paternalista y centralista. Los Gobiernos Departamentales (antes las Prefecturas) y Gobiernos Municipales no realizan ningún esfuerzo para incrementar la captación de los impuestos nacionales. En el nuevo Modelo Tributario Estatal, se propone la aplicación de un modelo de coparticipación tributaria inversa; es decir de “abajo” hacia “arriba”, que genere esfuerzos fiscales compartidos. Que parta del principio de subsidiariedad y corresponsabilidad fiscal. Que los gobiernos subnacionales realicen esfuerzos para: a) ampliar el fomento de las actividades económicas en base a la vocación productiva de sus respectivas jurisdicciones; b) fomentar la formalización de sectores económicos; y c) incrementar la capacidad de fiscalización tributaria, ampliando la base tributaria y como consecuencia las recaudaciones del Estado en su conjunto. Esto significa que cada gobierno de las entidades territoriales autónomas (indígena originaria campesina, municipal y departamental) deberá tener una agencia tributaria interconectada, que establezca un solo Número de Identificación Tributaria para el pago de cualquier obligación fiscal, logrando un efecto de sinergia nunca antes visto, pero además con la facilidad de mayor



cantidad de ventanillas para el pago de cualquier tributo y un poder de fiscalización efectivamente descentralizado y cercano al contribuyente. A partir del nuevo modelo de captación de la renta nacional, de todos los ingresos tributarios nacionales se propone la siguiente distribución:

Administración Central 55% Gobiernos Departamentales 20% Gobiernos Municipales e Indígena Originario Campesinos 20% Universidades Públicas 5%

La forma de distribución entre los gobiernos subnacionales sería tomando en cuenta cuatro criterios:

a) población b) pobreza c) extensión territorial d) esfuerzo fiscal

La población se expresa en la cantidad de habitantes en cada jurisdicción territorial. La pobreza a partir de la formula expresada en la Ley 2235 del Dialogo Nacional. Estos recursos deberán ser redistribuidos por Necesidades Básicas Insatisfechas en cada jurisdicción de la entidad territorial autónoma; es decir a los más pobres más recursos, en un proceso gradual descendiente hasta el año 2015 (fecha límite de los Objetivos del Milenio) al cabo del cual se redefinirá su distribución. La extensión territorial es una variable que no se ha tomado en cuenta y que no ha permitido que el país en su conjunto presente un desarrollo equilibrado inter e intra departamental. Se propone usar como referencia la densidad poblacional, para generar un equilibrio entre la población existente y la ocupación del espacio territorial en cada una de las entidades territoriales autónomas. El esfuerzo fiscal será medido dividiendo la cantidad de aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones (población ocupada formalmente) entre la población económicamente activa de cada jurisdicción. Este implicaría un esfuerzo sin precedentes del Estado a través de sus diferentes gobiernos, para la formalización de la actividad económica en cada jurisdicción. Los gobiernos municipales seguirán administrando los impuestos de dominio municipal, los recursos provenientes del alivio de la deuda (HIPC II) y el Régimen Simplificado -que actualmente representa el 0.1% de los ingresos tributarios nacionales- por su mayor capacidad de registro y fiscalización, pudiendo significar este traspaso un interesante incremento en las rentas municipales.



Los gobiernos departamentales seguirán administrando los recursos provenientes de la regalías, cuyo destino deberá ser la diversificación económica para eliminar la dependencia de los recursos naturales, en especial el de los hidrocarburos.

5.- Conclusiones La actual distribución de los ingresos provenientes de los hidrocarburos hace que los Gobiernos Municipales reciban aproximadamente un 70% de los ingresos que reciben los Gobiernos Departamentales. Esto sin contar que los Gobiernos Municipales cuentan con recursos específicos provenientes de las tasas, las patentes a actividades económicas y los impuestos de dominio municipal (IPBI, IPVA y IMT), que en especial en el caso urbano hace que los ingresos del Gobierno Municipal de las capitales de Departamento sea mayor a los ingresos del Gobierno Departamental respectivo. Claro que aquí necesitamos hacer una pequeña precisión: si revisamos el presupuesto aprobado del Gobierno Departamental nos encontraremos con ingresos “invisibles” que en su totalidad sirven para el pago de los Servicios Departamentales de Salud y Educación, convirtiendo al Gobierno Departamental en un simple agente de pago del gobierno central, distorsionando así su presupuesto de ingresos y gastos. Actualmente los flamantes gobiernos departamentales –en aplicación al artículo 13 de la Ley No. 017 Transitoria para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización- reciben los derechos y las obligaciones de las ex Prefecturas Departamentales. Es decir, a pesar de lo establecido en el artículo 341 de la Nueva Constitución Política del Estado, los Gobiernos Departamentales seguirán recibiendo las mismas transferencias del gobierno central que la ex Prefecturas. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización no aporto nada en cuento a la distribución de recursos, en cambió la Ley de Clasificación de Impuestos significó la muerte de la autonomía, al cercenar la capacidad de crear o modificar tributos. Ante esta constatación fáctica, está claro que los Gobiernos Autónomos Departamentales están condenados al fracaso pues con sus actuales ingresos no podrá cumplir con las competencias exclusivas, concurrentes o compartidas, a menos que en el país se renueve el pacto fiscal con un nuevo Modelo Tributario Estatal. El nuevo Modelo Tributario Estatal tiene que buscar eliminar la dependencia de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales: hidrocarburiferos, forestales y minerales, y ampliar la base económica a través del fomento de las actividades en base a la vocación productiva de cada entidad territorial.

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