Clase 7. La vertiente desarrollista durante la segunda ISI (1955-1976)

1. ¿Cuáles fueron las respuestas de Frigerio a las críticas recibidas en el marco del debate por los autores abordados?

Todos los autores concuerdan en que la industrialización se había desarrollado en forma más o menos inorgánica, impulsada por la restricción a las importaciones producto de la crisis del ’30, el aislamiento durante las guerras y luego por el desequilibrio crónico en la balanza de pagos.

También consideran que había terminado la etapa de sustitución “fácil” de bienes terminados o de la industria liviana y que era necesario encarar otra etapa de desarrollo industrial que lograra superar el estrangulamiento externo de la economía.

Otro tanto puede afirmarse sobre la incapacidad de los mecanismos de mercado para lograr los incentivos necesarios para impulsar el desarrollo. Las diferencias surgen respecto de la profundidad y formas que debe asumir la intervención estatal para orientar la economía.

El desarrollismo pone en práctica su estrategia –o al menos lo intenta- para completar el proceso de sustitución (ISI compleja) durante su gobierno (1958-1962). Tal como afirma Frigerio (1983), el camino para lograr la liberación

“consiste en erigir una estructura económicamente orientada hacia adentro, en reemplazo de la vieja relación agroexportadora orientada hacia fuera. El país tiene que sacudir su dependencia de los factores externos que insertan la economía argentina en el marco de la división internacional del trabajo. Tiene que vigorizar su mercado interno, explotar al máximo sus recursos naturales, construir su industria pesada y su infraestructura de energía, comunicaciones y transportes, cualquiera sea el costo inicial de esta empresa y cualquiera sea la amplitud de las deudas que haya que contraer para financiarla. Los altos costos iniciales y la gravitación financiera en la balanza de pagos son el precio que se paga por el porvenir y este precio será inexorablemente saldado a medida que se complete el proceso de integración y desarrollo”(57) (las cursivas son nuestras).

En otras palabras, propone completar la sustitución desarrollando las industrias básicas (o pesadas) en una magnitud suficiente para que realmente sustituyan importaciones (cantidad) y hacerlo en el menor tiempo posible, para lo cual es necesario recurrir masivamente al capital extranjero. Frigerio destaca que no quieren la autarquía, imposible en el mundo moderno, sino el desarrollo de una economía nacional integrada que también pueda exportar productos industriales. Para el desarrollismo la secuencia es: primero completar la ISI y luego, si es posible, exportar manufacturas.

Para Di Tella, el desarrollismo se equivoca al impulsar indiscriminadamente la sustitución en las industrias básicas. Postula la “estrategia del desarrollo indirecto” que consiste en sustituir en ciertas industrias incrementado su eficiencia y su capacidad exportadora, para Argentina deberían ser las trabajo-intensivas con

tecnología capital-intensivas. De esta forma se obtendría una alta productividad, salarios altos y lograba superar la falta de divisas complementando al sector agropecuario1. Como consideraba que la ISI estaba agotada para impulsar nuevos ciclos de la economía (tal como había sucedido con la tierra), ya que no había ningún sector que pudiera originar un nuevo “boom” económico, el esfuerzo debería centrarse en mejorar la eficiencia de las industrias existentes, llevando los costos a los niveles internacionales y bajando los protección de protección.

Frigerio considera que Di Tella no tiene en cuenta que la ISI se desarrolló porque se modificó cualitativamente la división internacional del trabajo vigente hasta los ’30; que el desarrollo no es imitar algunas industrias de los países desarrollados para tratar de exportarlos, porque la condición para exportar es que se logre una economía integrada que, luego, llevará a la exportación de los productos industriales.

En cuanto a Ferrer, este propone lo que denomina un “modelo integrado y abierto”2, que debería de lograr integrar la industria pero abierto en todos los sectores, especialmente en las industrias básicas. Junto a una mayor eficiencia en todos los sectores (dejando de lado la protección excesiva) resuelve el problema del tamaño del mercado -las escalas que necesitan las industrias básicas para ser eficientes- en el intercambio interregional. Frigerio considera que es imposible abrir las industrias básicas: si hay apertura no hay industrias. En otras palabras, hace imposible la industrialización.

Otra cuestión es la modernización del agro. Ferrer plantea la necesidad de modificar la propiedad de la tierra para que no haya trabas “institucionales” a los incentivos para incrementar la producción, los saldos exportables y el ingreso de divisas. Frigerio considera que confunde la burguesía agropecuaria con los especuladores y los monopolios de comercialización, no cree que esto sea importante porque la modernización del agro depende –igual que la industria- de la relación capital/hombre ocupado. No entiende el papel secundario que le da al capital extranjero ente la falta de capital.

Frente a la crítica de lo existente, Frigerio considera que si hay una base industrial es porque hubo un mercado protegido y, si bien acuerda que en el largo plazo habrá exportaciones industriales, destaca que no dice de dónde saldrán los capitales para llevar adelante el proceso. En definitiva, lo que propone Ferrer “es bastante parecido a la idea de eficiencia sustentada por Guido Di Tella y, en general, a las críticas contra el curso del desarrollo industrial argentino provenientes tanto de fuentes liberales como de la CEPAL”(83).

1 Para Di Tella, una de las causas de la crisis de la balanza de pagos es la limitación del volumen físico de la producción agropecuaria, por el fin de la ocupación de tierras vírgenes y la caída de los términos de intercambio.2 Lo diferencia del “modelo desintegrado y abierto” (basado en la producción de bienes de consumo y en bienes de capital con alto componente de mano de obra, para exportar. Este modelo no permite la integración vertical . Es recomendable para una economía pequeña) y del “modelo integrado autárquico” (propio de los países continentales como EEUU, la URSS o la Comunidad Europea).

La respuesta más general de Frigerio a las críticas realizadas por Ferrer y Di Tella, se centra en que en última instancia vuelven a la idea de apoyarse en la producción de alimentos y materias primas para lograr una fuente de financiación fácil y solvente; en que niegan la idea de un país plenamente integrado porque no se han liberado de la noción de un país exportador de alimentos y materias primas. No podemos dejar de mencionar que -ante todo- las respuestas de Frigerio se centran en defender el gobierno de Frondizi.

Respecto de Diamand, la crítica es de otra naturaleza. Considera que la sustitución propuesta por el desarrollismo es viable (también deseable, aunque elija otro camino), pero que se equivoca conceptualmente: considera que la falta de divisas (balanza de pagos) es igual a falta de capital (o de ahorro) para desarrollar las industrias de base, para solucionar este problema recurre a los capitales externos. El alto endeudamiento externo afecta aún más la balanza de pagos, acentuando aún más la falta de divisas. Así, los problemas para solucionar el cuello de botella externo pueden resumirse en: 1) Son hostiles a las exportaciones industriales; 2) Deforman el proceso productivo: no tienen un concepto claro de sustitución, en vez de fomentar industrias de base realmente sustitutivas (como petróleo, petroquímica o siderurgia) que ahorren divisas, fomentan la radicación de fábricas de automóviles que demandan más divisas; 3) Fomentan la capitalización rápida y a precios internacionales, importando bienes de capital desconociendo el desarrollo local de dicha industria.

Diamand considera que Argentina tiene una estructura productiva desequilibrada por la gran diferencia de productividad entre las actividades primarias (agro) y las secundarias (industria), por lo cual es necesario mantener tipo de cambio diferenciales que permitan exportar productos industriales para evitar el estrangulamiento externo. Por ello, “la promoción del agro, el aumento de exportaciones industriales y el aumento de sustitución de importaciones no son procedimientos alternativos sino en un todo concurrentes y configuran en conjunto la política orgánica de balanza de pagos necesaria para eliminar los actuales obstáculos al crecimiento”(297).

Frigerio debatiría sobre la falta de capital local y el rol del capital extranjero en el proceso y la necesidad de impulsarlo rápidamente en todas las industrias posibles. Diamand, en cambio, le otorga centralidad al capital nacional el cual debe movilizarse con incentivos adecuados y restringiría las industrias consideradas sustitutivas.

2. ¿Qué papel tenían el ingreso salarial y el mercado interno en cada uno de los proyectos de industrialización que se analizaron?

Para el desarrollismo el mercado interno es central para desarrollar una economía integrada y luego comerciar en igualdad de condiciones con los demás países industrializados. En cuanto a los salarios, si aceptamos que los trabajos de mayor productividad tienen mayores pagas, los de las industrias pesadas impulsadas por

Frondizi (automotriz, siderurgia, petroquímica) son los más altos de la clase obrera. Esto genera, al menos en principio, una fuerte fragmentación del mercado laboral entre los salarios de las actividades capital intensiva o mano de obra intensiva. A la vez, se produce una racionalización laboral que aumenta el desempleo. En teoría y en el largo plazo, si se llegaba a una economía integrada o centrada en su desarrollo esto debería elevar el nivel de salarios y mantener un mercado interno de lato poder adquisitivo.Paradójicamente, al romper la alianza con el peronismo, el desarrollismo no pudo articular una alianza social que le permitiera avanzar con el proceso. Tuvo que reprimir al peronismo, negociar con la burocracia sindical y los obreros mejor pagos de las industrias de punta organizaron sindicatos clasistas y combativos.

En el esquema de Di Tella, se combinaban las industrias capital-intensiva con las mano de obra-intensiva para compensar la expulsión de manos de obra de los sectores de mayor productividad. Una situación similar se encuentra en el agro. También alerta sobre un fenómeno nuevo, la subocupación fundamentalmente en el Estado. Mientras se dan estos cambios estructurales, si es necesario se debe subsidiar la desocupación. El mercado interno no parece jugar un rol importante hacia delante en este modelo, sin embargo es la base sobre la cual se asienta la nueva eficiencia productiva. No parece claro que apoyos sociales puede encarnar este proyecto. Una posibilidad, simplemente para pensar y discutir, es el intento que llevó adelante la “Revolución Argentina” que intenta encolumnar a fracciones de la burguesía (local no monopólica, la pampeana) y a la clase obrera detrás del proyecto eficientista de la gran burguesía local y la transnacional.

Ferrer en cambio no considera que su “modelo integrado y abierto” tuviera problemas de desempleo, dado que si bien la reorganización de la producción producirá desempleo, este se compensará con otras actividades que se dinamizarán con las industrias de base. Si bien criticaba la excesiva distribución del peronismo, los salarios deben jugar un papel importante dado que el desarrollo de industrias de base necesita del mercado interno y de la exportación.

Por último, para Diamand el mercado interno es esencial porque una de sus principales críticas la funcionamiento de la economía es la subutilización de los recursos disponibles. Lo mismo puede decirse de los salarios, que deben mantener el consumo interno.

3. ¿Qué estrategia de industrialización intentaba impulsar el Plan Gelbard? ¿Puede emparentarlo con alguna de las posiciones abordadas?

a) El “pacto social”: la CGE dirige la economía

El período que comienza con la asunción de Cámpora y culmina con el golpe de

estado del 24 de marzo de 1976 fue de una intensidad política poco común en la

historia del país. En medio de una espiral de violencia alimentada por la

superposición de diversos tipos de crisis (política, económica y social) José Ber

Gelbard fue el ministro de Economía durante 17 meses con cuatro presidentes:

Cámpora (5-73/7-73), Lastiri (7-73/9-73), Perón (9-73/7-74) y los primeros seis

meses del gobierno de Isabel Perón (7-74/9-74). Y lo más notable es que durante

todo el período la política económica aplicada fue básicamente la misma.

El programa del Frejuli3 establecía para el ámbito económico y social que:

“La propiedad y la iniciativa privadas serán garantizadas en tanto cumplan su función social.El desarrollo de las fuerzas productivas y la creación de un mercado interno en constante expansión y de alto poder de compra es requisito básico de la liberación de los factores externos e internos que traban el progreso social. El desarrollo no es un fin, sino el medio indispensable para romper el estrangulamiento de la economía nacional por los monopolios internacionales y para realizar la justicia social y el justo reparto popular del ingreso.Para este proceso de desarrollo se arbitrarán las medidas necesarias dirigidas a la formación, capacitación y canalización del ahorro nacional como factor fundamental de la inversión interna; se implementará una adecuada política cambiaria, monetaria, crediticia y fiscal; se atacará vigorosamente la vulnerabilidad externa de la economía y se dictarán normas para la participación del capital, el crédito y la tecnología extranjeros como elementos complementarios del desenvolvimiento nacional.Apoyo y protección de las producciones agraria, minera e industrial

argentina y prohibición de importar productos y bienes que se produzcan en

el país.

3 Lo esencial del programa del Frejuli tenía su origen en las “coincidencias programáticas” que se habían concertado el 7 de diciembre de 1972 entre peronistas, radicales, los empresarios de la CGE y representantes de la CGT por el movimiento obrero.

Creación de una comisión coordinadora del comercio exterior con participación del Estado, los productores y los exportadores nacionales.La tierra deberá estar al servicio de quien la trabaje y la haga producir. Se evitará su concentración indebida y su excesiva fragmentación.Social:El productor y el trabajador argentinos son actores primordiales de la transformación nacional. Deben participar en las decisiones fundamentales de la política económica y social.Plena y efectiva vigencia de la Ley de Asociaciones Profesionales y del Régimen de Contratos Colectivos de Trabajo.Restablecimiento inmediato del salario real. Eliminación de la subocupación y el desempleo.Se tenderá a la extensión de los servicios de vivienda, salud, educación, cultura y recreación a fin de conseguir una real igualdad de oportunidades. El sistema social cubrirá a todos los habitantes del país protegiéndolos en la vejez y de los riesgos de enfermedad, invalidez, desocupación y muerte. El sistema de asistencia social llegará hasta los últimos reductos de la marginación y el desamparo, para extender el brazo de la fraternidad cristiana a los sectores más desvalidos de la sociedad. El privilegio de la niñez y los derechos de la ancianidad consagrarán la efectiva vigencia de una comunidad solidaria.” (La Nación, 8 de diciembre de 1972, p. 78 y 79).

En las reuniones realizadas entre el Gobierno y los equipos de la CGE y la CGT,

se decidió que la “tregua social” para atacar el problema de los precios debía de

formar parte de la política económica de corto plazo,

“Se entendía que si bien era posible un consenso en materia de política de

ingresos entre el Gobierno, obreros y empresarios, era más conveniente

que aquel consenso abarcara todos los aspectos de la política económica y

no sólo la cuestión de los ingresos”(La Nación, 30 de mayo de 1973, nota

de tapa).

La central de los trabajadores impulsa la formación de un comité de precios e

ingresos que se transforme en un ámbito de diálogo institucionalizado con los

empresarios y economía, pero que no formaría parte del Consejo Nacional

Económico y Social (CONES) porque este debería dedicarse a definir la política

económica de largo plazo. En cuanto a los salarios, desde los gremios se alienta

un aumento generalizado pero no masivo que favorezca los sectores de menores

ingresos. La Nación destaca que

“para comprender la situación gremial no convendría desentenderse de la

situación política porque atraviesan los dirigentes sindicales. Como es

público, éstos aparecen seriamente cuestionados por sectores minoritarios

radicalizados cuya gravitación en los presentes momentos parece

incuestionable y no sólo en los medios gremiales.” (30 de mayo de 1973,

nota de tapa).

El programa económico se basaba en el Acta de Compromiso Nacional4 firmada el

30 de mayo de 1973 entre la CGE, la CGT y el Ministerio de Economía. El Plan

Trienal se dividía en dos tipos de medidas: las de reforma estructural5 y las

coyunturales que conformaban un plan de estabilización6.

Gran parte del plan económico diseñado por José Ber Gelbard no llegó a ponerse

en práctica, pero su análisis es de suma importancia para entender cuáles eran los

objetivos económicos del peronismo; porque el clima de la campaña política

resignificó las medidas económicas propuestas y a pesar de definirse claramente

a favor de los sectores empresarios, al menos de los representados por la CGE,

“(...) la recepción del programa del pueblo fue coloreada no tanto por lo que decía como por las circunstancias en las que se lo decía. Incluso enunciados secundarios e insignificantes originaron sospechas de toda índole: parecían confirmar los temores más terribles. Los tiempos que corrían tornan bastante comprensible esa reacción; no

4 Ver copia del Acta en el Anexo I.5 En el Anexo I se detallan las principales leyes y acuerdos del plan de reforma estructural.6 El análisis de la política económica sigue el de Di Tella, 1983, capítulos IV y V, pp. 149 a 231.

olvidemos que en ese momento la organización “Montoneros” desempeñaba un papel directivo en la campaña”.(Di Tella, 1983, pp. 28/29).

Esto determinó -en gran medida- la postura de las distintas fracciones de la

burguesía respecto del gobierno constitucional.

El acento puesto por el gobierno en la intervención estatal para implementar las

medidas económicas fue aceptado con recelo por los grupos más poderosos de la

burguesía, por el rol protagónico que asumía el en la dirección de la economía. La

reacción de la prensa confirma la aceptación de la política de Gelbard, como el

“mal menor”, con la excepción de la izquierda peronista y no peronista:

“El pacto social parece lo bastante razonable como para encontrar la adhesión de las entidades empresarias (...) que podrían hallar en sus lineamientos por lo menos un modo de convivencia dentro de la tregua” (La Nación 10, de junio de 1973); algunas medidas eran interpretadas como “un cambio de la estructura de poder económico y constituyen un importante paso hacia la revolución pacífica anunciada por el presidente Cámpora...”(La Opinión, 12 de diciembre de 1973); mientras que el líder de Montoneros “Mario Firmenich (...) declaró que estaban contra el pacto social en los términos en que viene siendo concebido, pero no en contra de la alianza de clases”(La Nación, 9 de septiembre de 1973)7.

Para Di Tella (1983) el plan económico era nacionalista, moderado de izquierda,

pero fuertemente intervensionista. Reflejaba la opinión de empresarios

incorporados a la alianza, que “aceptaban algunas medidas ‘progresistas’ en

materia de impuestos, así como una discutida ley agraria, cuestión que no

interesaba mucho a los sectores empresarios.” A su vez se proponía un conjunto

de políticas favorables a los capitalistas locales: limitación de las inversiones

extranjeras; protección industrial y la promoción de las exportaciones industriales.

7 Todas las citas son según Di Tella, 1983, p. 105. PONER ALGO RESPECTO DEL ERP QUE PUEDE SALIR DE GODIO.

La principal novedad de las medidas adoptadas para el sector industrial es la

prioridad que se asignó a las exportaciones industriales8, lo que muestra un

importante cambio respecto de la profundización de la industrialización por

sustitución de importaciones (ISI). En este intento jugó un rol central el comercio

con los países socialistas. Las exportaciones a estos países se incrementaron de

60 millones de dólares en 1972 a 475 millones en 1975, año en el cual

representaron el 12% del total de las exportaciones9.

El resto de las leyes relacionadas con el sector, profundizaban la protección de la

producción local (Ley 20.545/73) que no variaba demasiado de la Ley de Compre

Argentino del período Levingston-Ferrer. Se subsidiaba proyectos de “interés

nacional” (Ley 20.560/73), se otorgaban beneficios impositivos a proyectos nuevos

que se radicaran en zonas no desarrolladas y que no compitieran con industrias ya

instaladas10. La modernización de la economía, a diferencia de la etapa Krieger

Vasena, debía ser liderada por la pequeñas y medianas empresas (Ley 20.568/73)

que recibirían créditos ventajosos y toda una amplia gama de servicios (provisión

de bienes intermedios, de capital, estudios de mercados locales e internacionales,

apoyo tecnológico) poniendo un fuerte acento en la capacidad exportadora de

estas firmas llevar adelante la modernización de la economía. Esta política era

coherente con la base política de la CGE y con la propuesta sobre las inversiones

extranjeras (Ley 20.557/73), que siguiendo los lineamientos de la Resolución 24

del Acuerdo de Cartagena firmado por los países del Pacto Andino, pretendía

evitar una excesiva penetración extranjera en la industria11. La idea de la nueva

conducción económica era establecer reglas duras y claras, pero compatibles con

un importante flujo de inversión extranjera. La situación política parece haber

8 El peronismo cambiaba su estrategia para impulsar la demanda agregada. A diferencia de períodos anteriores, entre 1946-51 el eje fue el consumo y desde 1952 al 55 la inversión, ahora el acento se ponía en políticas industrial-exportadoras con fuerte apoyo a las pequeñas y medianas empresas.9 El propio Gelbard lideró las negociaciones con Cuba, la Unión Soviética y Polonia.10 Los proyectos puestos en marcha no fueron importantes a nivel macroeconómico, pero en los primeros seis meses se aprobaron 203 proyectos con una inversión de 215 millones de dólares que dieron empleo a unas 25 mil personas.11 A diferencia de la primera presidencia de Perón, en este período casi no se nacionalizaron empresas importantes ni se hizo incapié en las expropiaciones. Sólo se expropiaron cuatro bancos y la Compañía Italo Argentina de Electricidad (CIADE).

primado sobre los aspectos económicos porque no se realizaron inversiones

extranjeras importantes durante este período.

La política propuesta para el agro se plasmó en el Acta de Política Concertada con

el Agro, firmada en septiembre de 1973 por la Federación Agraria Argentina

(FAA), que representaba a los pequeños agricultores; Coninagro, en

representación del movimiento cooperativista y por la Sociedad Rural Argentina

(SRA), entidad que agrupa a los principales terratenientes de la Pampa Húmeda.

La más poderosa organización agraria, la Confederación de Asociaciones Rurales

de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP) no firmó el Acta y fue una acérrima

opositora a la política implementada por el peronismo. A largo plazo, el objetivo

era aumentar la eficiencia de la producción agropecuaria, por lo cual se le dio

nuevo impulso al impuesto a la productividad normal estimada de la tierra12. Si

bien la ley 20.538/73 consideraba la posibilidad de realizar expropiaciones, se

buscaba incrementar las exportaciones del sector, sin afectar -a priori- la

distribución de la tierra. Esta ley nunca fue aprobada por el Congreso.

Pero lo central fueron las atribuciones que se le dieron a la Junta Nacional de

Granos y a la Junta Nacional de Carnes13 y la fijación de los precios mediante

retenciones a la exportación y el tipo de cambio. Para evitar que los oligopolios de

granos controlaran el comercio y fijaran precios, las juntas se transformaron en

dos monopolios en manos del Estado. Compraban y vendían la totalidad de las

exportaciones agropecuarias, cuyo valor equivalía a más de la mitad de lo

exportado por todo concepto, variando entre los 2 mil y 3 mil millones de dólares14.

Respecto de los precios relativos, estos fueron relativamente altos hasta fines de

12 Se reiteraban los intentos realizados por los gobiernos de Arturo Illia y bajo la dictadura de Juan Carlos Onganía. Como vemos, la modernización del agro era un eje central de las políticas de industrialización, más allá del tipo de gobierno que la impulsa.13 Se hizo a través de las leyes 20.573/73 y 20.535/73.14 Di Tella, 1983, pp. 160/161, destaca que esta suerte de “IAPI suavizado” tropezó con innumerables problemas operativos y las juntas debieron utilizar la estructura de los antiguos exportadores con un resultado paradójico: los exportadores se liberaron de la carga financiera y de casi todos los riesgos, pero seguían cumpliendo sus anteriores funciones como representantes de las juntas.

1974 para trasformarse en uno de los principales reclamos del sector desde 1975

hasta marzo de 1976.

Estas medidas se completaban con una rigurosa política de control de precios,

que fue víctima de su propio éxito. Implementada por un gobierno con fuerte

capacidad de arbitraje y un inmenso apoyo popular, el éxito para controlar la

inflación fue casi inmediato y se transformó en una de las principales consignas

políticas que sustentaban el Pacto Social. Cuando comenzaron los problemas

económicos, la rigidez de este esquema será un obstáculo insuperable para el

gobierno15.

En materia laboral se sancionaron la Ley de Asociaciones Profesionales

(20.614/73), que favorecía a la dirigencia sindical porque hacía prácticamente

imposible la creación de nuevos sindicatos y daba amplia atribuciones al Ministerio

de Trabajo para reconocer, cancelar o modificar la personería gremial a las

organizaciones obreras. Esta ley favoreció a la dirigencia tradicional frente a los

movimientos clasistas, pero a su vez la dio una gran autonomía frente al Estado.

Por otra parte la Ley de Contrato de Trabajo (20.744/73) era una compilación de la

legislación existente hasta entonces a la que se incorporaron algunas mejoras

como la extensión de las vacaciones, la licencia por maternidad sin goce de

sueldo se llevó de 6 a 12 meses y se aumentó de dos a seis veces la

indemnización por despido. Para los empresarios estas medidas incrementaron el

ausentismo y obstaculizaron fuertemente la productividad del trabajo.

15 El programa estructural se completaba con la reforma financiera, que daba al Banco Central mayor capacidad para determinar el volumen total de crédito y el dinero circulante para romper la relación entre los depósitos y el total de créditos otorgados por el sistema financiero. La reforma impositiva tuvo en cuenta las recomendaciones de organizaciones profesionales (Colegio de Graduados de Ciencias Económicas y la Asociación Argentina de Política Fiscal) y se plasmó en un conjunto de leyes que buscaba un sistema de imposición progresiva. La reorganización del Estado se intentó, siguiendo el modelo italiano, con la creación de la Corporación Nacional de Empresas del Estado (CNEE). A pesar de las críticas de algunos sectores empresarios, la CNEE incorporó a dirigentes como Eduardo Oxenford y a otros vinculados a IDEA y a la UIA. La resistencia de los dirigentes sindicales, que consideraban que ellos debían conducir dichas empresas, impidió avanzar con las reformas en el área.

En el discurso a la Asamblea Legislativa el 1 de mayo de 1974, el ministro Gelbard

trazó un cuadro por demás optimista de casi un año de gestión. Destacó los logros

de la política económica, aunque reconoció “ciertas distorsiones” que debían

“ajustarse” y la demora en avanzar en la reorganización del Estado, pero

consideró que

“El balance de lo realizado nos exime de mayores comentarios. Gracias al apoyo popular hemos logrado resultados que exceden las previsiones más optimistas.” (La Nación, 2 de mayo de 1974, p. 6).

No faltó una especial mención al control de precios, al desabastecimiento de

ciertos productos y a la justa ganancia de los empresarios. Afirmó que

“contamos con la iniciativa de la CGT, destinada a organizar comisiones de control de la política de precios y abastecimiento, de la que participarán las amas de casa y los jubilados, para terminar con cualquier situación que desvirtúe el espíritu de la filosofía del Acta.” En cuanto a las ganancias consideró que “La mayor rentabilidad se alcanzará en el ámbito de las empresas, sólo mediante la expansión de los mercados y el aumento de las operaciones. Esa política no se hará, tampoco, a costa de los consumidores: actuaremos sobre la base del autocontrol en materia de precios y calidad”; pero advertía que “el Estado no vacilará un instante, si este camino fracasa, en reemplazar las funciones de quien no cumpla su papel, sobre todo si sus dilaciones superan el límite de lo prudente.” (La Nación, 2 de mayo de 1974, p. 6).

Finalmente concluía, los 18 minutos y 25 segundos de su mensaje, con una rara

afirmación para un ministro de Economía:

“Los próximos meses no serán de sacrificio, sino de vuelta a la sensatez. Mientras los trabajadores irán mejorando su salario real y verán aumentadas sus posibilidades de ocupación, los empresarios tendrán aseguradas razonables tasas de beneficio. El mayor aporte, es lógico, deberán efectuarlo quienes tienen mejores posibilidades de hacer frente a este período de reconstrucción y Liberación Nacional.” (La Nación, 2 de mayo de 1974, p. 6).

El Pacto Social también era un problema de difícil resolución para los líderes de la

CGT y de las 62 Organizaciones Peronistas. Imponía límites a los aumentos

salariales, se otorgó un incremento de salarios del 20%, muy por debajo de lo

esperado por la cúpula sindical. Antes del acuerdo el ministro de Trabajo proponía,

al “hablar como sindicalista”, hasta de un 100% de aumento. Además, suspendía

las convenciones colectivas de trabajo por dos años.

Esto colocaba en una difícil situación a la dirigencia tradicional del sindicalismo: no

podían negociar aumentos de salarios a la vez que se comprometían con la

gestión del gobierno y eran duramente enfrentados por las bases obreras que

cuestionaban su autoridad y representatividad sindical16.

Estructuralmente en la alianza se incorporaban el conjunto de los sectores

urbanos (burguesía local, oligopólica y trabajadores) liderados por un Estado

industrialista; en términos políticos significaba el avance hegemónico de la

burguesía local (CGE) que controlaba el Ministerio de Economía y, desde allí,

intentaba redefinir la relación de fuerzas al interior de las organizaciones

empresarias.

b) Medidas efectivamente implementadas por Gelbard

Del ambicioso plan económico reformista que se pretendía poner en marcha,

muchas de las medidas nunca llegaron a ponerse en práctica, aunque hayan sido

sancionadas las respectivas leyes por el Congreso de la Nación. Para analizar las

medidas realmente implementadas dividiremos el período en dos etapas: hasta la

muerte de Perón, junio de 1974, y desde entonces hasta el golpe de marzo de

1976.

16 La lucha laboral, después de la suspensión de las negociaciones colectivas de 1967, se inició en el interior: “Los conflictos comenzaban generalmente con el cuestionamiento de las atribuciones de la gerencia para fijar, en forma unilateral, las condiciones de trabajo...”(Torre, 1989, p. 61). “Desde la experiencia de SITRAC-SITRAM en 1970, este movimiento de bases altamente conflictivo, sobre todo espontáneo, no dejó de extenderse (...) La forzada apertura decidida por el gobierno militar, la movilización electoral de 1973, el retroceso político de las direcciones sindicales, sirvieron para descomprimir la situación laboral en Buenos Aires. Con ello una ola de paros e insurrecciones antisindicales comenzó a hacer eco a la agitación que venía conmoviendo las fábricas de Córdoba y del Litoral. Fue en el marco de esta generalización de los conflictos laborales que la central obrera firmó el pacto social en junio de 1973, obligándose a asistir pasivamente a la ofensiva obrera.”(Torre, 1989, p. 62).

Desde la asunción de Cámpora en mayo de 1973, la política económica

implementada por Gelbard se apoyó en el Acta de Compromiso Nacional. Desde

entonces el Acta se denominó “Pacto Social” y tuvo, en su primera etapa, dos

éxitos importantes: el acuerdo fue respetado por todos los actores sociales y se

puso en práctica un fuerte control de precios y salarios. Estas medidas,

impulsadas por un gobierno con un fuerte poder de arbitraje, lograron contener

rápidamente la inflación.

En los años anteriores la inflación había superado el 30%, nivel máximo alcanzado

en la década del ’60, con 34,7% en 1971 y 58,5% en 1972. En 1973 la inflación

llegó al 60%, pero con un increíble contraste entre las dos partes del año: en el

segundo semestre la inflación fue cero, producto del éxito del Pacto Social para

contener el alza de los precios.

Para Gelbard la inflación era estructural, es decir que no era un problema

exclusivamente monetario. Para detener el aumento de precios había que lograr

que los distintos sectores sociales aceptaran limitar sus demandas (O’Donnell,

1976; Gerchunoff y Llach, 1998), lo cual fue posible por el amplio apoyo obtenido

por el peronismo que le daba una fuerte legitimidad social al programa económico.

Se controlaron los precios de las mayores 570 empresas y algunos productos

específicos con incidencia en la canasta básica como la carne y los textiles. El

control de precios se implementó con la sanción de la Ley 20680/73 que daba

amplio poder al gobierno: podía fijar precios máximos, intervenir en mercados

primarios, prohibir exportaciones y obligar a producir productos esenciales17.

En términos políticos esto reivindicaba los anhelos neocorporativos de Perón que

decía a los dirigentes sindicales reunidos en la CGT:

17 El control de precios no era un instrumento novedoso en Argentina. En 1939 la Ley 12591/39 autorizó al Estado a imponer precios máximos durante la Segunda Guerra Mundial. Este instrumento se perfeccionó durante los primeros gobiernos peronistas con las leyes 12830/46 y 12938/47. En 1964 la UCR reestableció un control más moderado (Ley 16454/64) y en 1967 durante el gobierno de Onganía-Krieger Vasena se llevó adelante un “acuerdo voluntario” de precios con las 500 principales empresas, que era monitoreado por una comisión especial de vigilancia.

“En 1955 el trabajador recibía un 47,6% del producido neto; las empresas recibían el resto. En este momento los obreros perciben el 33 por ciento del producto bruto y el 67 por ciento corresponde a los patrones. Eso tenemos que nivelarlo sin provocar una destrucción de valores. Tenemos que lograrlo por un acuerdo mediante el cual un día se sacrifica un sector y otro día lo hace otro. Lo constructivo es el diálogo y el acuerdo, con la lucha y el enfrentamiento destructivo no se gana nada. Ese equilibrio, que actualmente está roto, lo impondremos poco a poco hasta llegar nuevamente a lo que el Justicialismo aprecia que debe ser; un 50 por ciento del producto bruto para cada una de las partes. En eso estamos: en lo justo, en lo posible y en lo conveniente. Por ello tenemos que luchar y estamos luchando, pero hagámoslo todos unidos, a través del acuerdo. Para eso sirve la organización cuando la Confederación General del Trabajo y la Confederación General Económica han llegado a un acuerdo inicial que tiende a restablecer las condiciones anteriores.”(La Nación 26 de octubre de 1974, citado en Godio, 1986).

Este logro inicial está fuera de toda discusión y se transformó en un “caso de

laboratorio” para los economistas:

“la inflación del 70% anual se detuvo, la bolsa se reanimó, el dólar paralelo bajó, la recaudación impositiva aumentó. El país asiste sorprendido a estos resultados que nadie hubiera imaginado antes del 25 de mayo” (Roberto Alemann, ex ministro de Economía, Clarín, 12 de agosto de 1973, citado en Di Tella, 1986, 182/3).

“El rotundo éxito inicial de las políticas de Gelbard tiene un interés que excede lo meramente histórico. Es casi un caso de laboratorio para entender la dinámica de la inflación y la estabilización, y la manera en que las expectativas acerca del futuro influyen sobre el presente. (...) Cuando se considera el caso de unos pocos meses, sin embargo, tanto o más importante que la política monetaria son las expectativas de la gente acerca de la marcha futura de los precios. Si, de algún modo se logra instalar la creencia de que los precios se mantendrán estables, la gente estará dispuesta a mantener en sus bolsillos más dinero del que guardaba en la época de alta inflación. Aunque la emisión siga siendo importante, el efecto sobre los precios será mínimo, ya que no habrá la desesperación por deshacerse del dinero que es típica de la inflación alta. Los controles de precios pueden, durante un cierto tiempo, provocar ese estado de “estabilidad psicológica”, cosa que sin dudas ocurrió durante los primeros meses de Gelbard. La cantidad de dinero siguió expandiéndose, pero el aumento no se transmitió a los precios porque la gente prefirió incrementar sus tenencias de efectivo y depósitos, que entre principios y fines de 1973 subieron del 9,3 al 12,1 % del PBI.”(Gerchunoff y Llach, 1998, p. 345).

Esta medida no fue apoyada por los grandes empresarios, quienes la

consideraron como el “mal menor” en medio del clima de radicalización política.

Sin embargo el temor empresarial seguía estando en un primer plano: la JP creó

grupos de voluntarios para verificar el cumplimiento de los precios máximos y el

ministro de Economía abría a la CGT las puertas para que controlen los precios y

el abastecimiento de productos. En cuanto al impacto económico, los empresarios

conseguían una importante limitación en los aumentos de salarios y, además,

muchas empresas se habían adelantado a la medida aumentando los precios.

Paradójicamente las más afectadas fueron las industrias mano de obra intensiva,

base social de la CGE que diseñaba la política económica.

El éxito del congelamiento de precios llevó al gobierno a plantear la consigna de

“inflación cero”. Pero en la medida que fue cambiando la favorable coyuntura

externa y comenzaron a aflorar las contradicciones propias de un plan económico

populista, el gobierno se enfrentó con crecientes problemas para mantener el

“acuerdo entre clases”. Las medidas fiscales y especialmente las monetarias

quedaron al margen y un instrumento adecuado para cambiar las expectativas en

el corto plazo, como el control de precios, se transformó en el eje de la política

económica hasta por lo menos septiembre de 1974.

Los resultados económicos fueron muy positivos en 1973: el PBI creció 4,5% (en

1972 había crecido 3%); el desempleo en el Gran Buenos Aires disminuyó de 6,1

a 4,5%; la inflación fue del 60% anual, pero fue nula en el segundo semestre; la

moneda se revalorizó de 12,5 a 10 pesos ley por dólar; a pesar de la mayor

demanda de importaciones la balanza comercial tuvo un superávit de 1030

millones de dólares, récord histórico para el país. Esto se explica por razones

externas: los términos del intercambio externo llegaron a su valor máximo desde la

década del ’50. El colapso de Bretton Woods de 1971, que permitió políticas

monetarias más laxas en los países desarrollados, provocó el denominado “boom

de las materias primas” (Gerchunoff y Llach, 1998).

Desde fines de 1973 empieza a ser necesaria una cierta flexibilización de los

precios máximos, para mantener sin sobresaltos el funcionamiento de la

economía. La presión iría en aumento hasta mediados de 1974.

La reversión de la situación externa (XQ, PONER CAUSAS) (los precios de las

importaciones suben más del 30%), junto a la exigencia del gobierno que los

aumentos de precios sean absorbidos por las ganancias, afectó fuertemente al

aparato productivo: algunas empresas empiezan a trabajar a pérdida, comienzan a

reducir y/o paralizar la producción; se violan los precios máximos y surge el

mercado negro y el desabastecimiento. Los primeros problemas para el Pacto

Social no surgen de las contradicciones propias del programa, sino de factores

externos que escapan al control del gobierno y así “un país especialista en

producir inflación se vio obligado por una vez a importarla”(Gerchunoff y Llach,

1998, p. 346).

El gobierno autorizó el traslado del aumento de los productos importados a los

precios y subsidió las importaciones utilizando las importantes reservas

acumuladas, una medida de compromiso decidida por el presidente Perón:

“La solución finalmente adoptada no pudo ser más reveladora de la conciliadora filosofía presidencial: el gobierno se hacia cargo de la emergencia subsidiando las compras de los insumos importados mediante la aplicación de un tipo de cambio preferencial, que sería financiado con las reservas de divisas extranjeras acumuladas durante el exitoso balance externo de 1973.”(Torre, 1989, p. 83).

Con estas medidas se pretendía ganar tiempo postergando las decisiones más

importantes e impopulares como el aumento de tarifas -para contener el déficit

fiscal- y de los combustibles por el incremento del precio internacional del petróleo.

Para Di Tella (1986) el presidente tomó esta determinación porque los dirigentes

de la CGT eran hostigados por las bases, que exigían que todo aumento de

precios se trasladara inmediatamente a los salarios.

La “gran paritaria nacional” que se realizó en marzo de 1974, convalidó los

aumentos de sueldos, tarifas públicas, combustibles y autorizó algunas revisiones

de precios. Entre marzo y junio de 1974 se registró el promedio mensual de

conflictos laborales más alto de los tres años de gobierno peronista y el principal

reclamo es el aumento de salarios (Torre, 1989). El pedido empresarial de

aumentar los precios, por el impacto en los costos producido por el incremento de

insumos importados, abrió un conflicto que para los empresarios afectaba el

derecho a la propiedad: la CGT pedía el control de los balances de las empresas

para poder evaluar si los pedidos de aumentos estaban justificados. Como

destaca Torre

“la confrontación entre capital y trabajo se había relegado al ámbito de la

empresa, dejando a la CGT y CGE entregadas a una fatigante negociación

cuyos resultados eran superados luego”. (1989, p.102).

Desde ese momento la economía entró en típica etapa de recalentamiento. En

1974 el PBI creció 6,7% y el desempleo cayó a un insignificante 2,5%; pero a la

vez la inflación llegó al 40% hacia fin de año y la balanza comercial fue deficitaria

en el segundo semestre (Gerchunoff y Llach, 1998, p. 346).

La situación se torna cada vez más delicada luego de la muerte del presidente

Juan Domingo Perón, en julio de 1974. Isabel Perón asume la presidencia y el

nuevo hombre fuerte del gobierno es el ministro de Bienestar Social, José López

Rega. Isabelita gobierna 20 meses y en este período se suceden seis ministros de

Economía (Gelbard, Gómez Morales, Celestino Rodrigo, Pedro Bonanni, Antonio

Cafiero y Emilio Mondelli) y ninguno está –en promedio- más de 100 días en el

cargo. Como vemos, la antítesis del período liderado por Gelbard y la CGE.

Mientras se agrava el enfrentamiento entre los distintos grupos dentro del

peronismo y entre las organizaciones armadas, el gobierno pierde capacidad de

arbitraje entre las clases sociales y es incapaz de hacer cumplir los sucesivos

acuerdos que se firman y que son sistemáticamente violados.

Los cambios más importantes que se producen inmediatamente después de la

muerte de Perón son políticos: el nuevo grupo en el poder, ajeno a toda la

tradición peronista, comienza a preparar un giro a la derecha para ganarse el

beneplácito de los militares y de los grandes empresarios, para derrotar al

sindicalismo.

En tanto la CGT renovó la cúpula directiva. Si bien el líder de la Asociación Obrera

Textil, Adelino Romero, fue reelecto como secretario General; el Consejo Directivo

quedó en manos de las “62 Organizaciones Peronistas”, con Lorenzo Miguel a la

cabeza. Con la repentina muerte de Romero gana poder el “ala dura” de las “62

Organizaciones”, que pretendía que la CGT vuelva a comportarse como un grupo

de presión más y no como parte del gobierno18 (De Riz, 2000 y Torre, 1989). En

ese momento la estrategia sindical, para tener más poder en el gobierno, y la de

Isabel coincidieron plenamente: el objetivo era desplazar al ministro Gelbard19.

En septiembre de 1974 Gelbard es reemplazado por Alfredo Gómez Morales, un

moderado respetado dentro y fuera del justicialismo. En los hechos significó la

pérdida del poder político para la CGE, que nunca volvería a controlar el Ministerio

de Economía, y cuya representatividad comienza a ser fuertemente cuestionada

por los propios empresarios. Mientras la central empresaria se manifestaba en

18 Desde la elección de Rucci como secretario general, en julio de 1970, y luego bajo la conducción de Adelino Romero, la central obrera era más la expresión del liderazgo de Perón (y del Pacto Social) que la de las “62 Organizaciones”. Con el triunfo de la 62 Organizaciones en el plenario general, se concentra el poder sindical en las manos del líder de la poderosa Unión Obrera Metalúrgica (UOM), que armoniza el accionar de la central con las 62 Organizaciones.19 Para lograr esto la CGT retiró su apoyo al anteproyecto de ley agraria, que como vimos era clave en el proyecto reformista para aumentar la productividad del agro. Como afirma De Riz (2000) “Que ésta haya sido su opción [de la CGT] revela la carrera desenfrenada que se había desatado por el control del poder dentro del gobierno”.

contra de los peligros de una política de estabilización similar a la propuesta por el

FMI; entre los sectores opositores la reacción fue de cauto optimismo:

“la impresión que prevalece (...) es que el gobierno ha iniciado una rectificación que representará, después del desvarío y los excesos que hemos soportado, nada menos que un retorno a la sensatez.”(La Prensa, 24 de octubre de 1974, citado en Di Tella, 1986, pp. 131/32).

“Los grupos empresariales y políticos propusieron dos enfoques distintos. Uno subrayaba la necesidad de una política de precios más flexible, y el otro la de un “enfriamiento” general de la economía. Podría decirse que hubo un enfoque basado en los precios y uno basado en los ingresos y que fueron presentados como si fuesen políticas alternativas en vez de complementarias” (Di Tella, 1986, pp. 204/5).

Gómez Morales intenta llevar adelante una progresiva liberación de los precios

para evitar un estallido inflacionario, acompañada por una política de restricción

financiera y la reducción de todos los niveles de gasto, para reducir el déficit fiscal

y la masa de dinero en la economía.

El equipo económico no puede contener las presiones inflacionarias, el

desabastecimiento, el mercado negro y la sistemática violación de los precios

máximos. Durante estos meses los sindicatos consiguen aumentos, al punto que

es uno de los momentos de salarios reales más altos del período. Además la

situación externa se complicaba cada vez más: mientras se intentaba mantener el

tipo de cambio para controlar la inflación, se produce una fuerte caída de los

precios de las exportaciones (de los productos agropecuarios y de la carne por el

cierre del MCE y la crisis ganadera mundial) y se pierden gran parte de las

reservas disponibles. Las medidas adoptadas indican que el equipo económico

confiaba que la restricción financiera reemplazaría un ajuste directo de precios y la

necesidad de devaluar, con el consiguiente costo político.