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LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS Patricia McLauchlan de Arregui

PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS

Antonio Mabres

ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA EN EL PERÚ

León Trahtemberg

DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO EN EL PERÚ

Patricia McLauchlan de Arregui

Notas para el D e b a t e / 1 2

1 a Edic ión: L ima, junio 1 9 9 4

Impreso en el Perú

O Grupo de Análisis para el Desarrol lo , G R A D E

Av. del Ejérc i to 1 8 7 0 , San Isidro, Perú

Edic ión: José Peláez Cáceres

C E N D O C - B I B L I O T E C A - G R A D E : Cata logación en la fuente

McLauch lan de Arregui, Patricia; Valdivia, Nés tor ; Mabres , Anton io ; Trah temberg ,

León .

La situación de las universidades peruanas. Problemas y perspectivas de las universidades

peruanas. Algunos aportes al debate sobre la reforma universitaria en el Perú. Dinámica

de la transformación del sistema educativo en el Perú. - -Lima: G R A D E , 1 9 9 4 - - (Notas

para el debate, 1 2 ) .

< S I S T E M A S E D U C A T I V O S > < C A L I D A D D E L A E D U C A C I O N > < E F I C I E N C I A

D E L A E D U C A C I O N > < E N S E Ñ A N Z A S U P E R I O R > < E N S E Ñ A N Z A T E C N I C A >

< F O R M A C I O N E M P R E S A R I A L > < R E L A C I O N E D U C A C I O N - T R A B A J O >

< E G R E S A D O S > < U N I V E R S I D A D E S > < I N D I C A D O R E S E D U C A T I V O S > < P E R U >

I S B N 8 4 - 8 9 3 0 5 - 4 0 - 4

Notas para el debate es una publicación del Grupo de Análisis para el Desarrollo

- G R A D E - , a través de la cual se difunden artículos académicos en temas vincu

lados a las áreas de investigación de la institución, productos preliminares de

algunos estudios, o los resultados de ciertas actividades, c o m o seminarios o

conferencias. Su propósito es contribuir a la discusión pública sobre alternativas

de política económica y social, desde la perspectiva de quienes vienen investigan

do y reflexionando sobre estos temas.

Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabi

lidad de sus autores y no representan necesariamente el punto de vista de

G R A D E , ni el de las instituciones a las que pertenecen.

Contenido

Presentación 7

L A S I T U A C I Ó N D E L A S U N I V E R S I D A D E S P E R U A N A S 9


1. Introducción 9

2. Expansión y actual cobertura 10

3. El financiamiento del sistema universitario público 15

4. Eficiencia externa e interna de las universidades 21

P R O B L E M A S Y P E R S P E C T I V A S D E L A S

U N I V E R S I D A D E S P E R U A N A S 3 9

Antonio Mabres

1. Introducción 39

2 . Los problemas 40

3. Los vínculos entre universidad y sociedad 41

4. Condiciones para la recuperación 43

5. Propuestas para el desarrollo universitario 44

A L G U N O S A P O R T E S A L D E B A T E S O B R E L A

R E F O R M A U N I V E R S I T A R I A E N E L P E R Ú 4 7

León Trahtemberg

1. Puntos de consenso 47

2. Algunos aportes sobre temas en los cuales aún no hay consensos 49

D I N Á M I C A D E L A T R A N S F O R M A C I Ó N D E L S I S T E M A

E D U C A T I V O E N E L P E R Ú 5 3


1. Introducción: Crecimiento de los niveles educativos de la

población en el Perú 53

2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia del sistema educativo 55

2 . 1 . Educación inicial 57

ó CONTENIDO

2 . 2 . Educación primaria 58

2 . 3 . Educación secundaria 61

2 . 4 . Educación superior no universitaria 62

2 . 5 . Las universidades 64

2 . 6 . Educación ocupacional 67

3. Principales problemas de calidad, eficiencia y equidad del sistema 68

3 . 1 . Educación básica 69

3 .2 . Educación post secundaria y ocupacional 77

4. Dinámicas de transformación del sistema educativo peruano 82

4 . 1 . E l Decre to 6 9 9 83

4 . 2 . Los Decretos Leyes de 1 9 9 2 84

4 . 3 . El debate constitucional 87

5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la

C E P A L y U N E S C O : coincidencias, divergencias y vacíos 91

Bibliografía 95

Presentación

Las transformaciones en el manejo de los asuntos públicos iniciadas en 1 9 9 0 ,

estuvieron inicialmente concentradas en los problemas de la política económica.

Sin embargo, a medida que se han ido asentando esas reformas, se ha ido también

haciendo palpable la necesidad de prestar atención a otros sectores, entre los que

destaca con nitidez el sector educativo. Crecientemente, el tema de la educación

ha ido ganando protagonismo en el debate público, y c o m o consecuencia, ha

pasado a formar parte de la agenda de reformas del actual gobierno.

Innegablemente, cualquier transformación que se decida emprender en el

sistema educativo peruano debe estar respaldada por un cuidadoso análisis de su

viabilidad y conveniencia. En tal sentido, el Grupo de Análisis para el Desarrollo

( G R A D E ) considera tarea fundamental participar en el debate nacional sobre

este tema, aportando algunas reflexiones y hallazgos surgidos en el curso de sus

investigaciones, así como recogiendo la opinión de reconocidos expertos en el

tema educativo.

La presente edición de Notas para el Debate está pues dedicada a discutir las

reformas que se vienen planteando en relación al sistema educativo, así como a

brindar información estadística necesaria para enriquecer la discusión. Son dos

los temas que se encaran en los cuatro artículos que componen esta entrega: la

reforma del sistema universitario, que es materia de los tres primeros artículos,

y la situación del sistema educativo en general, de la cual se ocupa el último de

ello.

En el primer artículo, "La situación de las universidades peruanas", Patricia

Arregui plantea algunos temas de obligada revisión para evaluar la conveniencia

de las reformas que hoy se están proponiendo para el sistema universitario

peruano. Luego de discutir la expansión y cobertura del sistema, revisa el

problema del financiamiento de la universidades públicas, analiza la respuesta de

las universidades a las necesidades del país en cuanto a número y calidad de los

profesionales, y examina las posibilidades que ofrece el mercado de trabajo a

éstos.

Con otro enfoque sobre el mismo tema, Antonio Mabres analiza en su

artículo "Problemas y perspectivas de las universidades peruanas", lo que él

considera son los cinco problemas más importantes de la universidad peruana:

bajo nivel académico, incertidumbre económica, escasa investigación de calidad,

tenues relaciones de colaboración académica entre universidades, y falta de

8 PRESENTACIÓN

relación con el sector empresarial. Acto seguido, establece las condiciones para

que las universidades inicien un proceso de recuperación -disponibilidad de

recursos económicos, creciente eficiencia y competitividad, y existencia de una

buena legislación universitaria-, y esboza algunas propuestas para encarar esos

problemas. Las soluciones que plantea incluyen la implementación de un sistema

de acreditación, el fomento del acercamiento entre la empresa y la universidad,

la supresión de la gratuidad indiscriminada y la aplicación de una política que

fomente el financiamiento y las donaciones para las universidades.

Por su parte, León Trahtemberg revisa en su artículo "Algunos aportes al

debate sobre la reforma universitaria en el Perú", temas vinculados a la reforma

universitaria en el Perú, tanto aquéllos sobre los cuales hay consenso entre

autoridades y catedráticos, c o m o los que todavía suscitan polémicas. Asimismo,

llama la atención sobre aspectos que no están siendo suficientemente discutidos

o están erróneamente planteados, y sugiere alternativas para enfrentar los

problemas que él considera existen en la actualidad.

El cuarto artículo contenido en esta entrega, "Dinámica de la transformación

del sistema educativo en el Perú", de Patricia Arregui, tiene un obje to de análisis

más amplio. Luego de revisar la evolución de los niveles educativos alcanzados

por la población peruana, la autora describe algunas características institucionales

del sistema, tales como la expansión reciente, la cobertura actual, recursos

disponibles y eficiencia interna de cada uno de sus niveles. De estas características

se desprenden algunos de los problemas básicos de calidad, eficiencia y equidad

del sistema, que son tratados con mayor amplitud. Posteriormente, describe las

reformas propugnadas por el actual gobierno, así como el debate que ellas han

suscitado, para finalmente revisar las principales carencias y vacíos de tal

propuesta.

Lima, octubre de 1 9 9 4

La situación de las universidades peruanas

Patricia McLauchlan de Arregui1

Resumen

En este artículo se esboza un panorama de la situación de las universidades

peruanas, tratando de deslindar sus reales problemas de los que son más bien

infundados mitos y prejuicios sobre el sistema universitario peruano.

Conc re t amen te , se revisa el proceso de expansión del sistema y su actual

cober tura , luego se discute el problema del financiamiento de la universidades

publicas, para finalmente analizar la respuesta de las universidades a las

necesidades del país en cuanto a número y calidad de los profesionales, y las

posibilidades que éstos tienen en el mercado de trabajo.

1. Introducción

Por diversas vías, muchos agentes sociales están hoy promoviendo la trans

formación de la universidad peruana. Las propias universidades están embarca

das en un proceso de reflexión y debate sobre la mejor forma de encarar los

problemas y asumir los retos que les plantea el actual contexto nacional.

Cuan exitosa pueda ser una propuesta de cambio, sin embargo, depende en

gran medida de la correspondencia que guarde con aquello que se pretende

transformar. Esta advertencia no es por obvia menos necesaria: en ocasiones,

encomiables voluntades de cambio se sustentan en percepciones distorsionadas,

prejuicios e incluso el desconocimiento del obje to de preocupación.

Conviene pues detenerse a evaluar cuál es la real situación de la universidad

peruana. Tal evaluación puede servir de punto de referencia para constrastar la

bondad de las reformas que hoy se están proponiendo. En esa dirección, este

artículo plantea algunos temas que es imprescindible revisar para tener un

panorama más completo sobre dicha situación. Concretamente, se hace una

breve discusión sobre la expansión y cobertura del sistema; luego se revisa más

detenidamente el problema del financiamiento de la universidades públicas;

finalmente, se analiza la respuesta de las universidades a las necesidades del país

1. La autora es Directora Ejecutiva del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). Este artículo está basado en la ponencia que fuera presentada en el Diálogo Nacional sobre la Universidad Peruana, convocado por la Asamblea Nacional de Rectores y realizado el 21 de abril de 1994 en el centro de convenciones del Hotel El Pueblo.

10 PATRICIA DE ARREGUI

en cuanto a número y calidad de los profesionales, y se examinan las posibilidades

que ofrece el mercado de trabajo a estos profesionales.

El artículo consiste fundamentalmente en la presentación y comentario de

información estadística. En algunos casos esta información sólo ilustra la

magnitud de las tendencias y problemas por todos conocidos; en otros relativiza

ciertos extendidos consensos sobre las universidades peruanas, que es menester

revaluar para poder decidir si constituyen terrenos donde vale la pena diseñar

alguna intervención; finalmente, en otros lo único que hace es poner en

evidencia dónde sí resulta imperioso desarrollar estrategias que aseguren la

superación de los problemas involucrados.

2. Expansión y actual cobertura

En el Perú, como en muchos otros países del Tercer Mundo, la segunda mitad

de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema

educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. Ello

ha elevado marcadamente el nivel promedio de logro educativo formal de la

población: mientras que en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien peruanos mayores

de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en 1 9 8 1 el

porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios equivalía a 10% de

los mayores de quince años (véase el cuadro 1 ) . Este porcentaje era casi

equivalente al vigente en Inglaterra ( 1 1 % ) , y superaba largamente al de Italia

(4 .1%) y España ( 7 % ) , así como al de muchos otros países cuyas capacidades

científicas y tecnológicas excedían con creces las del Perú (véase el cuadro 2 ) .

C u a d r o 1

P o b l a c i ó n de quince años o m á s , según m á x i m o nivel de

educac ión a lcanzado: P e r ú 1 9 4 0 - 1 9 9 1

(en porcentajes)

1940 1961 1972 1981 1993

Total 100 .0% 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 %

- Ninguna educación 57 .6% 37 .6% 2 6 . 3 % 15.2% 12.0%

- Pre escolar y algún

año de primaria 36 .9% 4 6 . 3 % 4 7 . 7 % 4 1 . 4 % 3 1 . 3 %

- Algún año de secundaria 4.7% 11.2% 2 0 . 4 % 30 .4% 35 .0% - Superior 0.9% 2 .3% 4 .4% 9.9% 2 0 . 1 %

- Nivel no especificado 0.0% 2.6% 1.2% 3.1% 0.0%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a cifras de O N E C ( 1 9 7 4 ) e INEI (1984 y 1994) .

LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS I I

C u a d r o 2

P o b l a c i ó n de 25 años o m á s c o n nivel educat ivo p o s t s e c u n d a r i o

(porcentajes para diversos países)

Canadá

Estados Unidos

Reino Unido

P E R Ú

México

España

Argentina

Brasil

Italia

Turquía

India

1981

1981

1 9 7 6

1981

1 9 9 0

1 9 8 6

1 9 8 0

1 9 8 0

1981

1 9 8 0

1981

37 .4%

32 .2%

11 .0%

1 0 . 1 %

9.2%

7.0%

6.1%

5.0%

4 . 1 %

3.6%

2.5%

GRADE - Raneo de Datos de Educación, elaborado en base a datos de UNESCO ( 1 9 8 6 ) .

El más reciente Censo Nacional de Población, realizado en 1 9 9 3 , revela que

2 0 . 1 % de la población de 15 ó más años de edad había alcanzado niveles

educativos superiores (véase la última columna del cuadro 1 ) . Si se restringe el

análisis a la población adulta joven -que comprende a quienes se encuentran

entre los veinte y los 34 años de edad-, el porcentaje se elevaría a más de 35% del

total, según estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica ( E N D E S ) .

La matrícula en el nivel educativo superior, que creció explosivamente

durante los años sesenta y continuó aumentando aceleradamente en la década de

los setenta, disminuyó su ri tmo de crecimiento hacia mediados de los ochenta

y parece haberse detenido en una meseta en los últimos cinco años. En lo que

respecta a las universidades, la matrícula se incrementó desde un total de

2 5 5 , 6 1 4 estudiantes en 1 9 8 0 hasta 3 7 1 , 0 1 4 en 1 9 9 1 (véase el cuadro 3 y el

gráfico 1 ) .

La expansión educativa también se hace patente en el crecimiento del número

de universidades. Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en todo el país;

treinta años más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y cinco

más que, aun cuando no operaban, estaban oficialmente creadas.

Sin embargo, la comparación con otros países seleccionados sugiere que existe

una escasa relación entre mayor cobertura del sistema universitario por un lado,

y nivel y ri tmo de desarrollo por el otro (véase el cuadro 4 ) , razón por la cual no

es fácil evaluar lo adecuado del mencionado patrón de expansión. Asimismo, hay

que señalar que la evolución en el caso peruano ha sido sumamente desequili

brada, pues junto al crecimiento explosivo de la matrícula en la educación


superior se han mantenido cientos de miles de personas sin ninguna educación,

o con muy pocos años de una harto deficiente educación primaria.

C u a d r o 3

M a t r i c u l a d o s p o r univers idad: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992

TOTAL 30,102 64,089 107,228 173,689 255,614 354,097 359,461 371,014 365,825

Universidades

publicas 89.77% 83.87% 75.30% 74.26% 71.40% 64.50% 63.94% 64.99% 63.59%

Universidades

privadas 10.23% 16.13% 24.70% 25.74% 28.60% 35.50% 36.06% 35.01% 36.41%

Total de

universidades 9 26 31 32 33 44 47 50 51

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.

* No incluye a los matriculados en programas académicos de postgrado.

Gráf ico 1

E v o l u c i ó n d e l a m a t r í c u l a : 1 9 6 0 - 1 9 9 2

(miles de personas)

LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 13

C u a d r o 4

M a t r í c u l a universi taria p o r c a d a 1 0 , 0 0 0 habitantes

(países seleccionados, alrededor de 1 9 8 8 )

Uruguay

Estados Unidos

Venezuela

Corea

España

Argentina

Ecuador

Italia

P E R Ú

3 7 3

3 4 3

2 6 7

2 6 1

2 5 0

2 4 3

2 3 0

2 2 4

2 0 5 / 1 8 2 *

Chile

Brasil

Japón

Israel

Francia

Taiwán

México

Reino Unido

188

177

1 6 9

1 5 6

148

125

103

6 5

GRADE - Banco de Datos de Educación. Los datos de América Latina provienen del Banco de Datos de Ciencia y Tecnología de GRADE. Los de Taiwan, de República China (1992) y las de los demás países de UNESCO (1991)

* Los datos corresponden a dos fuentes distintas.

Con todo, la demanda insatisfecha por educación superior es considerable, ya

que, pese a la mejora en la tasa de acceso experimentada en los últimos años

(véase el cuadro 5 ) , en promedio sólo logra ingresar un tercio del total de

personas que solicitan admisión a alguna universidad. Cabe recalcar acá, sin

embargo, que esto puede ser una subestimación del nivel real de acceso, porque

las estadísticas no se refieren a personas que postulan sino al número de

postulaciones; es bastante frecuente -quizás menos ahora que en el pasado- que

los jóvenes intenten repetidas veces, e incluso simultáneamente, acceder a alguna

institución educativa.

En 1 9 9 2 existían ya 52 universidades, que en conjunto ofrecían más de 6 0 0

programas en más de cien especialidades de diferente nomenclatura. Esta última

cifra se refiere únicamente al pregrado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué

punto la diversifícación de especialidades es real y responde a alternativas reales

de desempeño ocupacional. En alguna medida, la diversifícación parece ser más

bien resultado de estrategias de mercadeo para reclutar alumnos, sin diferenciar

el contenido y orientación de la carrera; muchas especialidades han aparecido

como simples desdoblamientos de carreras previamente existentes 2 . En todo

2. Diversos expertos opinan que la mayor parte de la diversifícación curricular no es más que un simple maquillaje de programas tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas docentes de una facultad o en respuesta a presiones de profesores que no logran que el curriculum medular de la carrera se modernice. Se dice, no tan en broma, que es más fácil mudar un cementerio que cambiar un curriculum, o que la tasa de renovación curricular está en función directa de la tasa


C u a d r o 5

Pos tu lante s e ingresantes univers i tar ios: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2

Año Postulantes Ingresantes I / P

1 9 6 0 1 8 , 2 0 7 5 , 4 2 9 2 9 . 8 %

1 9 6 6 5 5 , 9 2 6 1 7 , 0 9 7 3 0 . 6 %

1 9 7 2 7 9 , 3 2 4 2 9 , 3 2 7 3 7 . 0 %

1 9 7 6 1 4 0 , 6 4 3 3 5 , 4 9 9 2 5 . 2 %

1 9 7 8 1 7 2 , 5 9 5 3 8 , 9 4 6 2 2 . 6 %

1 9 8 0 2 3 9 , 7 0 0 5 8 , 5 7 5 2 4 . 4 %

1 9 8 2 2 7 4 , 0 7 5 6 8 , 0 9 8 2 4 . 8 %

1 9 8 4 2 3 4 , 4 3 0 6 4 , 1 2 9 2 7 . 4 %

1 9 8 6 3 1 1 , 6 8 3 6 0 , 4 8 3 19 .4%

1 9 8 8 3 2 5 , 0 3 9 6 9 , 9 2 6 2 1 . 5 %

1 9 9 0 2 5 7 , 8 9 7 7 7 , 0 2 8 2 9 . 9 %

1 9 9 2 2 3 8 , 0 3 2 8 1 , 0 2 3 34 .0%


caso, lo cierto es que cerca de la mitad de los programas ofrecidos por las

universidades se concentran en apenas diez especialidades.

Ot ro cambio sustancial ha sido la mayor participación del sector privado en

la gestión educativa. Hasta 1 9 6 0 sólo existía una universidad privada. Hoy

existen 28 universidades públicas y 24 privadas, respondiendo las primeras por

6 4 % de la matrícula y las segundas por 3 6 % de la misma. Evidentemente, el papel

del sector privado en el nivel superior, tanto en el universitario c o m o en el no

universitario (donde atiende a 4 3 % de la matrícula), es mucho más intenso que

en los niveles básicos, donde el sector público tiene una mucho mayor partici

pación en la provisión de los servicios educativos: entre 85 y 8 8 % de la educación

inicial, primaria y secundaria es cubierta por el sector público (véase el cuadro 6 ) .

Es también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras

agropecuarias, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías -es decir, las

carreras costosas- se ofrecen principalmente en las universidades públicas; las

universidades privadas se concentran en las áreas administrativas, de leyes y en

algunas ciencias sociales.

de mortalidad del cuerpo docente; por lo tanto, los profesores que quieren hacer renovaciones prefieren crear sus propios programas. A ello se añaden las presiones políticas, que también influyen con frecuencia, o las pugnas internas por el poder.


C u a d r o 6

D imens iones , c o b e r t u r a y recursos del s istema educat ivo p e r u a n o ( 1 9 9 1 )

Tasa de % del Gasto

escolari- gasto público Eficienzación Cober público unitario cia

Nivel (1990 ) Matrícula tura educativo (US$) Terminal

a / pública b / c / d /

Educación inicial 4 8 % 8 0 8 , 5 8 0 (10 .7%) 88% 6.8 62 n.d.

Educación primaria 88% S ' 9 4 4 , 8 4 3 (52 .1%) 88% 3 4 . 4 62 5 9 . 8 %

Educación secundaria 88% L ' 9 2 1 , 2 2 0 (25 .4%) 85% 32 .5 125 6 8 . 9 %

Educación superior

No universitaria 4 1 % 2 5 2 , 9 5 7 (3 .3%) 57% 2.1 8 6 35 .2%

Universitaria 4 1 % 3 7 3 , 7 1 4 (5 .0%) 64% 19.8 5 1 4 34 .0%

Educación especial 1 9 , 4 0 5 (0 .3%) 83% 1.6 6 0 8 n.d.

Educación ocupaciona 1 2 3 9 , 0 2 4 (3 .2%) 49% 2.1 101 n.d.

Total 7 ' 5 5 9 , 7 4 3 ( 1 0 0 . 0 % ) 1 0 0 . 0

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a información estadística proporcionada por el Ministerio de Economía, Ministerio de Educación y el Banco Central de Reserva, así como con resultados de estudios realizados en GRADE.

a/ Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de cualquier nivel. b/ Se refiere al gasto público corriente educativo total. c/ Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada nivel, d/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso.

3. El financiamiento del sistema universitario público

Un tema álgido es el de los presupuestos de las universidades públicas, que han

sido harto volátiles a lo largo de las últimas dos décadas. A los usuales déficit de

apertura seguían con frecuencia intensas movilizaciones institucionales y políticas

que, al menos en el pasado, inducían erráticas asignaciones de recursos de año en

año. La inestabilidad, y la inexistencia de un índice de costos que permita deflatar

de manera adecuada los montos nominales del gasto total universitario, hacen

difícil definir una tendencia en la evolución de éste. Al convertir la serie nominal

del gasto total de las universidades públicas a distintas unidades, los resultados son

diversos (véase el cuadro 7 ) ; evidentemente, cada uno de ellos conduce a con

clusiones muy distintas sobre la tendencia del financiamiento. En nuevos soles

constantes, la caída es dramática a partir de 1 9 8 8 , pero no se ve como un proceso

constante a lo largo de todo el periodo (véase el gráfico 2 ) . Si se usa la moneda

extranjera c o m o referente, en dólares constantes, parece no haber una caída del

volumen total de recursos asignados a las universidades (véase el gráfico 3 ) .


C u a d r o 7

E v o l u c i ó n del presupues to ejecutado de universidades públicas: P e r ú 1 9 7 0 - 1 9 9 2

(en moneda constante de 1 9 9 1 ) *

En nuevos soles En dólares

Año constantes* constantes*

1 9 7 0 1 4 5 , 6 5 1 , 6 8 7 . 4 8 7 , 0 9 4 , 0 9 3 . 9

1 9 7 2 1 5 4 , 7 7 7 , 3 2 5 . 7 7 8 , 0 9 8 , 0 8 0 . 1

1 9 7 4 1 6 5 , 0 9 1 , 3 4 4 . 9 1 0 3 , 5 8 1 , 6 9 5 . 6

1 9 7 6 1 8 2 , 6 1 9 , 3 3 4 . 4 1 2 0 , 2 6 0 , 4 9 0 . 3

1 9 7 8 1 4 7 , 8 7 8 , 3 4 7 . 0 8 3 , 9 5 8 , 5 1 5 . 9

1 9 8 0 2 3 9 , 5 0 1 , 7 9 9 . 8 1 8 1 , 3 3 8 , 4 4 7 . 3

1 9 8 2 2 4 3 , 5 0 0 , 6 6 5 . 1 1 8 2 , 4 1 1 , 1 5 1 . 0

1 9 8 4 2 0 9 , 2 1 5 , 3 6 0 . 8 1 1 9 , 6 4 3 , 1 8 4 . 0

1 9 8 6 2 8 7 , 5 4 9 , 8 9 5 . 0 1 4 3 , 7 9 7 , 7 3 3 . 9

1 9 8 8 2 3 0 , 7 8 7 , 9 8 9 . 1 6 7 , 6 2 3 , 5 1 2 . 6

1 9 9 0 1 0 0 , 6 1 4 , 8 4 1 . 6 9 8 , 1 9 4 , 5 6 6 . 1

1991 1 3 3 , 9 4 3 , 1 3 4 . 0 1 7 3 , 0 5 3 , 1 4 4 . 7

1 9 9 2 9 1 , 0 1 8 , 6 9 5 . 0 1 2 1 , 6 0 4 , 7 5 6 . 4

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por el Ministerio de Economía (varias fechas).

* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por GRADE.

Gráf ico 2

P r e s u p u e s t o e jecutado de universidades públicas

(en millones de nuevos soles de 1 9 9 1 )


Gráf ico 3

P r e s u p u e s t o e jecutado de univers idades públicas

(en millones de dólares de 1991)

Si se considera la expansión de la matrícula, sin embargo, la caída generalizada

en la capacidad de gasto de las universidades públicas se hace mucho más clara.

Así, el gasto corriente promedio por cada estudiante de universidad pública en

1 9 9 2 ( 4 2 6 nuevos soles, en moneda corriente) resultó en términos reales

equivalente a sólo 70% de lo que se gastó el año inmediatamente anterior, la

cuarta parte de lo disponible en 1 9 8 7 y menos de la cuarta parte del mon to

gastado en 1 9 7 0 . El monto equivalente en moneda norteamericana para 1 9 9 2

fue de apenas 3 4 2 dólares corrientes.

Aun así, el gasto universitario absorbe una considerable proporción del total

del gasto público corriente en educación. Para 1 9 9 1 , esa proporción estaba cerca

del 2 0 % 3 (véase el cuadro 6 ) , pese a que la matrícula universitaria responde por

sólo 4% de la matrícula atendida por el sector público en todos los niveles. Así,

el gasto por alumno universitario resulta ocho veces mayor que el gasto por

alumno de primaria o inicial 4 . Con todo, pese a absorber buena parte del

3. Si se incluye en el cálculo los gastos de capital, el porcentaje aumenta a 25% del gasto público total.

4. Esto levanta la pregunta sobre la equidad de esa distribución, particularmente cuando se viene subrayando que la inversión en los niveles básicos tiene mayores retornos sociales. En realidad, es un falso dilema plantear que lo que se da a un nivel educativo está necesariamente quitándosele a otro; sin embargo, es un argumento usado muy frecuentemente en el medio local y por organismos internacionales.


financiamiento disponible para el sector público, el gasto por alumno continúa

muy por debajo de los costos unitarios estimados de otros países: 1 , 700 dólares

en Chile en 1 9 8 9 , 4 , 7 6 0 dólares en Israel en 1 9 8 8 , 9 0 6 dólares en España en

1 9 8 5 , 8 , 7 2 4 dólares en Estados Unidos en 1 9 8 4 y 5 , 9 8 6 dólares en Japón en

1 9 8 5 .

Agrava la escena el que los 3 4 2 dólares mencionados oculten importantes

diferencias entre instituciones; agrava o alivia, según cómo se vea el problema.

Las universidades menos afortunadas disponen de menos de un décimo del

monto utilizado por las mejor provistas, y de menos de la mitad del monto

promedio. Si bien las universidades limeñas suelen obtener un monto por

alumno algo mayor al del conjunto de las universidades provincianas, no se

observan sesgos regionales en la distribución de los recursos provenientes del

Tesoro, al menos en los últimos años. Sin embargo, los criterios -primordialmen-

te históricos y políticos- aplicados en la distribución tienen poco que ver con el

reconocimiento de los logros o de la eficiencia de cada institución, ni con sus

necesidades reales. El financiamiento no ha sido utilizado por el Estado peruano

c o m o mecanismo promotor de la calidad y pertinencia de la formación de

profesionales 5.

Adicionalmente, la mayor parte de recursos ha sido destinada a gastos

corrientes (90% en promedio durante los años setenta y los ochenta, 82% en años

más recientes). El resultado es que muy poca inversión, si alguna, ha sido llevada

a cabo en la mayoría de universidades; los efectos sobre la calidad de la educación

y sobre sus frutos resultan así previsibles 6.

La absoluta preponderancia de los gastos corrientes no es más que un reflejo

del gran peso que en el presupuesto universitario tienen el gasto en remunera

ciones y otros costos salariales (aunque su importancia ha decrecido en los

últimos años). Sin embargo, que dicho gasto se haya repartido entre un número

creciente de docentes y trabajadores administrativos, ha ocasionado que los

salarios docentes se deterioren dramáticamente (véase el cuadro 8 ) .

En lo que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas,

casi en su totalidad provenientes del gobierno central, las que han financiado la

abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de

gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 89%

registrado durante los años setenta.

5. Posiblemente sea preferible que haya sido así, dado el contexto teñido por consideraciones políticas de los últimos años. Sin embargo, ésa es una cuestión que debe revisarse más a fondo.

6. No se dispone de información comparable para las universidades privadas, pues sólo un grupo poco representativo de éstas proporcionó sus presupuestos de apertura, sin el gasto efectivamente ejecutado a lo largo del año. Lo único que se puede afirmar es que entre esas universidades el rango de variabilidad en el gasto por alumno anticipado era bastante mayor que entre las universidades públicas, contando alguna con sólo 4% de los recursos disponibles para la mejor dotada. En las públicas, la más pobre tenía un décimo comparado con lo que tenía la más rica.


C u a d r o 8

R e m u n e r a c i o n e s mensuales d e docente s univers i tar ios: P e r ú 1 9 8 3 - 1 9 9 3

(meses seleccionados; en nuevos soles de 1991)

Fecha Principal Asociado Auxiliar

Mayo 1 9 8 3 5 4 1 . 2 4 6 0 . 7 3 8 0 . 3 Febrero 1 9 8 6 1 0 7 5 . 3 7 7 0 . 0 6 9 7 . 0

Octubre 1 9 8 7 1 8 2 8 . 7 1 4 6 3 . 0 1 0 0 5 . 8

Enero 1 9 9 0 2 7 3 . 2 2 1 8 . 5 1 5 0 . 2

Mayo 1 9 9 0 3 5 7 . 8 2 8 6 . 2 1 9 6 . 8 Julio 1 9 9 0 3 2 9 . 5 2 6 3 . 6 1 8 1 . 2

Octubre 1 9 9 2 2 1 0 . 7 1 8 0 . 6 1 5 0 . 5 Diciembre 1 9 9 3 1 9 9 . 4 1 6 9 . 2 1 4 5 . 7

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a Normas Legales.

Sin embargo, esas transferencias se han ido contrayendo paulatinamente. En

vista de ello, resultaba natural que las universidades públicas buscaran nuevas

fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las transfe

rencias y el crédito, sino que también aumentaran su autonomía relativa. Esas

fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas, normalmente han

incluido cobros por servicios educativos especiales distintos a la instrucción en

sí (la cual es casi gratuita en el sistema universitario estatal peruano), prestación

de servicios educativos de extensión, venta de bienes y servicios, asesoría técnica

y profesional, rentas por propiedad y otros rubros. En años recientes, estas

actividades generadoras de rentas han ampliado su gama.

Si bien las cuentas oficiales muestran que las universidades públicas sólo

autofinanciaron un promedio de 7% de sus gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , con

desviaciones poco significativas de año en año, la real contribución de esas rentas

debe ser sustancialmente mayor y permanece no reportada. Las universidades

temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiar sus

gastos con recursos propios, el Ministerio de Economía y Finanzas, y la

Comisión de Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, tendría justificaciones

para recortes adicionales en las asignaciones del Tesoro.

Queda pendiente de evaluación, por otro lado, el impacto que estas activida

des generadoras de recursos tienen sobre la calidad y relevancia de la investiga

ción y la docencia, tanto en las universidades públicas como en las privadas. Se

vende la idea de esta actividad generadora de rentas como una forma de potenciar

la calidad y relevancia de la docencia, el acercamiento de la universidad a las reales

necesidades del sector productivo. Aunque el argumento es válido, en la práctica

hay mucho por discernir antes de poder concluir si efectivamente estas activida

des nutren con algo más que recursos financieros a las universidades.


Es claro, en cualquier caso, que la decreciente participación del sector

educativo en el gasto total del gobierno (véase el cuadro 9) puede explicar en

parte el relativo estancamiento del número de universidades públicas.

C u a d r o 9

P a r t i c i p a c i ó n del gas to púb l i co educat ivo en e l g a s t o to ta l del g o b i e r n o centra l

(en nuevos soles corrientes)

Gasto público en Gasto total del Año Educación (a) gobierno central (b ) ( a ) / ( b )

1 9 7 0 9 .03 48 18 .84% 1 9 7 4 1 7 . 9 4 9 9 18 .17% 1 9 7 8 4 9 . 9 8 4 3 0 11 .62% 1 9 8 2 4 9 9 3 6 3 3 13 .74% 1 9 8 6 1 2 7 6 3 7 8 0 2 7 16 .36% 1 9 8 8 1 0 9 5 5 0 7 1 3 2 6 0 15 .36% 1 9 9 0 1 3 6 2 8 0 0 0 0 1 1 3 6 9 7 1 0 0 0 11 .99%

1 9 9 1 e 5 3 3 9 3 2 0 0 0 4 4 5 4 5 5 1 0 0 0 11 .99%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del Ministerio de Economía (varios años) y el Banco Central de Reserva ( 1 9 8 9 ) .

Gráf ico 4

E v o l u c i ó n d e las postu lac iones: 1 9 6 0 - 1 9 9 2

(miles de personas)

GRADE Banco de Datos de Educación.


4. Eficiencia externa e interna de las universidades

Una de las críticas más frecuentes que se hace a los universitarios y a las

universidades peruanas en general, es su concentración en profesiones " tradicio

nales" de corte humanista y de "escaso o hasta negativo impacto sobre la

producción y el crecimiento". Se critica el peso de las artes, letras y humanidades,

en contraposición a los saberes de supuesto mayor impacto sobre el desarrollo,

como serían las ciencias e ingenierías; se lamenta la preferencia por los saberes

útiles para "actividades de influencia", c o m o las llaman los economistas, en

desmedro de las "actividades productivas".

Las cifras, sin embargo, muestran que las ingenierías, las ciencias naturales y

exactas, y las carreras agropecuarias en c o n j u n t o , absorben buena parte de la

demanda y del output del sistema universitario (véanse los cuadros 10 , 11 y 1 2 ) .

Esas carreras dan cuenta de 31 % de la matrícula, cifra que según la U N E S C O se

compara favorablemente con los promedios de todos los continentes -a excep

ción de Europa, que registra un 35%. En América Latina, de doce países para los

cuales hay datos disponibles, sólo Chile y Argentina tienen proporciones

mayores de estudiantes dedicados a esas áreas. De los países asiáticos

industrializados, Japón sólo tiene 23% de su matrícula en esas tres áreas,

Indonesia 2 1 % , Corea 36% y Taiwán 3 5 % 7 .

En realidad, el "problema" del desfase entre la educación superior universi

taria y las necesidades del país, de existir, radicaría más en cuántos terminan sus

estudios, en la calidad de la formación, y en la capacidad del aparato productivo

para absorber la oferta de recursos humanos capacitados. Así pues, una cuestión

central en la discusión sobre las universidades peruanas es la de su eficiencia

externa e interna 8 .

Estas son las dos áreas de quizás mayores mitos en nuestro medio. Las

imágenes del abogado taxista, el médico vendedor de remedios o el maestro de

la Orquesta Sinfónica que vende lapiceros en las calles céntricas han pasado ya

7. Debe notarse, sin embargo, que aunque las ingenierías absorben un porcentaje muy razonable de la oferta de profesionales, preocupa la relativa escasez de graduados en ciencias (véase el cuadro 13) . Esto podría condenarnos, en el mejor de los casos, a ser buenos seleccionadores de tecnología, pero no generadores de la misma. Incluso en América Latina, casi ningún otro país tiene una proporción de sus graduados en las ciencias exactas y naturales menor que el 2% del Perú. Podría angüirse que a Japón no le va tan mal con el 6% que muestra, pero recordemos las diferencias que significa cada punto porcentual cuando las bases tienen magnitudes tan inmensamente diferentes (estamos hablando de cien millones más de pobladores en el país asiático). Ese 6% son muchas personas.

8. En la jerga de quienes estudian los procesos educativos desde la perspectiva económica, la eficiencia externa de una institución o un sistema se refiere a sus resultados (es decir, el destino laboral, los ingresos, los niveles de empleo de los egresados); la eficiencia interna se refiere más bien a la capacidad de esa institución o sistema de completar el proceso usando el menor tiempo requerido (y, por lo tanto, el menor número de recursos).


C u a d r o 1 0

Pos tu lac iones p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *

1960-64 1970-74 1980-84 1985-89 1990-92

Postulaciones totales 2 4 , 3 1 4 88,667 2 5 6 , 5 4 4 2 7 7 , 7 6 4 2 4 0 , 6 0 7

Áreas específicas 2 1 , 2 1 6 4 9 , 6 6 7 2 5 6 , 0 6 6 2 7 7 , 1 3 6 2 3 9 , 6 3 7 Artes y humanidades 0.8% 0.9% 1.3% 1.5% 1.5% Ciencias sociales

y de la comunicación 8.0% 2 0 . 9 % 13 .3% 12.2% 14.6% Ciencias administrativas 11 .0% 13.2% 18.4% 16.4% 13.8% Ingeniería 14.7% 2 4 . 3 % 2 1 . 4 % 2 2 . 3 % 2 1 . 0 % Salud 17 .5% 18.4% 18.9% 18.7% 19.2% Agropecuarias 5.3% 6.4% 2.8% 3.9% 3.9% Ciencias naturales

y exactas 6.2% 4 .0% 3.6% 3.5% 7.8% Educación 2 7 . 4 % 8.3% 9.9% 10.6% 8.7% Derecho 9.2% 3.6% 10.4% 11 .1% 9.4%

GRADE - Raneo de Daros de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.

* Promedios anuales para cada quinquenio.

C u a d r o 1 1

M a t r í c u l a p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *

1 9 6 0 - 6 4 1 9 7 0 - 7 4 1 9 8 0 - 8 4 1 9 8 5 - 8 9 1 9 9 0 - 9 2

Matrícula total 4 0 , 9 5 2 1 3 1 , 4 8 5 2 9 4 , 7 8 0 3 6 3 , 9 7 3 3 6 4 , 7 5 3

Áreas específicas 3 6 , 3 8 8 1 0 2 , 9 4 3 2 9 4 , 0 0 1 3 6 2 , 5 9 5 3 6 2 , 3 2 1 Artes y humanidades 1.1% 0.7% 1.0% 1.4% 1.6% Ciencias sociales

y de la comunicación 7 .1% 2 1 . 2 % 17.9% 16 .0% 14 .8% Ciencias administrativas 14 .6% 14 .8% 21 .7% 19.7% 1 8 . 1 % Ingeniería 14 .9% 2 0 . 2 % 23 .2% 2 2 . 5 % 23 .7% Salud 14 .5% 10.4% 9.8% 11 .6% 12.5% Agropecuarias 5.8% 6.7% 5.3% 4 .3% 4.7% Ciencias naturales

y exactas 3.9% 3.2% 4 .8% 4 . 1 % 3.8% Educación 2 6 . 7 % 15 .3% 8.7% 11.4% 12 .3% Derecho 11 .4% 7.7% 7.5% 9 .1% 8.5%


* Promedios anuales para cada quinquenio.


C u a d r o 1 2

Bach i l l era tos o t o r g a d o s p o r áreas d e las ciencias: P e r ú 1 9 8 0 - 1 9 8 9

Áreas 1980 1981- 1989*

Artes y humanidades 5 9 <1% 9 4 1 <1%

Ciencias sociales 2 , 5 3 8 17% 2 7 , 2 9 3 17%

Ciencias administrativas 2 , 4 1 2 17% 3 2 , 7 5 0 2 1 %

Ingenierías 2 , 7 3 4 19% 3 0 , 0 3 7 19%

Salud 1,902 13% 2 2 , 4 5 8 14%

Agropecuarias 6 9 0 5% 9 , 0 5 8 6%

Ciencias naturales y exactas 4 2 0 3% 3 , 8 9 8 2%

Educación 2 , 9 0 0 20% 2 0 , 1 5 4 13%

Derecho 8 9 1 6% 1 1 , 0 6 6 7%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades

* Agregado para los nueve años.

C u a d r o 1 3

P a r t i c i p a c i ó n de las ciencias natura les y las ingenierías

en el t o t a l de g r a d u a d o s de diversos países

(alrededor de 1 9 8 8 )

Países Ciencias natu-

rales y exactas

Ingenierías

Estados Unidos 12% 7%

U R S S 14% 36%

F r a n c i a 16% 19%

Italia 18% 14%

Suecia 8% 14%

Reino Unido 10% 6%

China 12% 26%

India 26% 4%

Japón 6% 20%

Sur Corea 13% 17%

Taiwán 14% 2 1 %

Perú 2% 2 1 %

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del National Science Board (1991 ) y, para el caso peruano, con información proporcionada por la ANR y algunas universidades.


a formar parte del folklore nacional -y de lo que sentimos como nuestra tragedia

también. Hace poco se dijo en un importante foro que de cada mil peruanos que

inician sus estudios primarios, sólo trescientos terminan la secundaria, setenta

ingresan a la universidad, treinta la terminan y sólo tres ejercen la ocupación para

la cual se prepararon; este argumento ya se está repitiendo con frecuencia,

especialmente en los medios de prensa.

Diversas encuestas nacionales realizadas en los últimos años y una serie de

estudios parciales sugieren que la situación es menos dramática. C o m o ya se dijo,

16% de la población no infantil tiene alguna educación superior; limitando la

observación a la población adulta joven (aquéllos que están entre los veinte y los

34 años de edad), se observa que cerca de un tercio tiene ya alguna educación

superior; luego, no son setenta de mil, sino 3 2 0 . Suponiendo, en base a la actual

distribución de la matrícula en el nivel superior, que la mitad va a la universidad

y el resto a institutos superiores tecnológicos y pedagógicos, se tiene que por lo

menos 1 6 0 ingresan a la universidad. Algunos estudios recientes muestran que,

en promedio, algo más de un tercio de los ingresantes terminan la universidad 9.

Según estimaciones realizadas en G R A D E , de esos 56 jóvenes egresados, bajo

la hipótesis pesimista de que se mantendrá la actual situación del mercado de

trabajo nacional, 23 podrán ejercer su profesión y otros cinco se dedicarán a otra

ocupación, que requiere, sin embargo, una formación de nivel equivalente. El

resto, o bien puede darse el lujo de permanecer inactivo esperando tiempos

mejores, o se ocupará en otras áreas, en las cuales, sin embargo, les irá algo mejor

que a aquellos que no tuvieron la oportunidad de una mayor formación o

capacitación para el trabajo.

Por otra parte, es evidente que ni todos los taxistas de Lima son profesionales

fracasados, ni más de una mínima parte de todos los profesionales se dedican a

choferes o vendedores ambulantes. Se ha podido determinar que solamente 2%

de los que tienen alguna educación superior en Lima tienen c o m o ocupación

principal o secundaria la conducción de vehículos. Y si se dedican a esas

actividades, lo más probable es que ganen el doble que sus colegas menos

educados (con el consiguiente desplazamiento de los menos educados de los

escasos reductos que les quedan, lo que ya es otro tipo de problema, no menos

serio pero que no cabe discutir aquí).

Lo que sí hay que evaluar es si el paso masivo por la educación superior resulta

muy costoso tanto en términos privados como en términos sociales, dado el tipo

de oferta de puestos de trabajo que hay en el mercado. Es to es algo que valdría

la pena explorar con detenimiento. En términos estrictamente económicos , el

bajo costo relativo de la educación peruana en todos sus niveles, el decreciente

9. Esta proporción habrá de crecer en la actual generación de estudiantes, dada la eliminación del requisito de tesis para obtener el bachillerato.


volumen de recursos totales que se le dedican, y el bajísimo costo de oportunidad

del t iempo invertido en educarse (dadas las escasas probabilidades de encontrar

empleo) , dan espacio para considerar que quizás el aparente "desperdicio" no lo

sea tanto y que las decisiones privadas de invertir en educación no sean tan

irracionales como se dice. En términos de una evaluación social, las expectativas

insatisfechas y la frustración de los sueños de logro profesional, quizás no sean

más terribles que la falta de sueños prevaleciente en sociedades más contentas de

su suerte y en las cuales la decisión de quién tiene la oportunidad de llegar a

niveles superiores se toma tempranamente, en la vida escolar.

Vale también la pena detenerse a discutir el supuesto problema constituido

por el hecho que una persona se dedique a un área distinta a aquella para la cual

se entrenó directamente. Esto, que es visto c o m o una cuasi tragedia en nuestro

país, puede ser demostración de flexibilidad, capacidad de adaptación a distintas

demandas laborales gracias a una sólida base general, espíritu de iniciativa,

etcétera. El departamento de sociología de una universidad norteamericana ha

diseñado un afiche muy original que utiliza c o m o propaganda, en el cual se usa

c o m o elemento de mercadeo las variadísimas experiencias laborales que han

tenido sus egresados. Lo que parece motivo de vergüenza en nuestro medio, en

otros lugares es usado como un motivo publicitario.

Es innegable que los fines de la universidad pueden ser múltiples, desde

trasmitir conocimiento científico, tecnológico, humanista y artístico, hasta

generar conocimiento nuevo a través de la investigación. Además, parte de dicha

investigación debe ser difundida para su aprovechamiento por el aparato

productivo, pero también parte de ella puede ser perfectamente inútil, excepto

para crear belleza y empujar cada vez más lejos los límites del potencial humano,

en todas sus facetas. Es obligación principalísima de la universidad formar

conciencia crítica y capacidad de liderazgo para el cambio; crear y formar, en fin,

mejores ciudadanos y mejor país.

Sin embargo, en los próximos años la legitimación social de la universidad, la

aceptación de que merece ser apoyada, su sobrevivencia misma, ha de pasar por

demostrar que lo que hace es útil para ayudar a los jóvenes a insertarse en el

mercado laboral. Y esto resulta comprensible y aceptable, dado que la civilización

del oc io no parece estar entre ninguna de las opciones deseables ni viables para

el Perú del futuro próximo.

En tal sentido, conviene notar que a las personas con educación superior

completa, particularmente a los universitarios, les suele ir mejor en lo que a

empleo e ingresos se refiere, incluso cuando se controlan las diferencias de origen

socioeconómico. Lo demuestran los sofisticados estudios realizados por el

Banco Mundial en los últimos años utilizando las Encuestas Nacionales de

Niveles de Vida, y lo confirman las estadísticas trabajadas en G R A D E .

En principio, se constata que a lo largo del accidentado periodo 1 9 8 1 - 1 9 9 1 ,

las personas con educación superior completa tuvieron mayores niveles de


actividad económica que aquéllos con sólo secundaria completa o que el

promedio de la población (véase el cuadro 1 4 ) . Sus niveles de desempleo, salvo

en 1 9 9 1 , fueron bastante menores que los de los otros dos grupos mencionados.

Además, la proporción de ellos que estaba ocupada como profesional, técnico

calificado o personal directivo, es bastante mayor, pese a la caída registrada a lo

largo del periodo -y que refleja principalmente la "desprofesionalización" de la

carrera docente y la reducción del empleo público. Por último, pese a la casi

increíble caída de los ingresos reales de la población ocupada experimentada a

lo largo de las últimas dos décadas, los diferenciales promedio entre los distintos

niveles muestran las obvias ventajas de los más educados (véase el cuadro 1 5 ) .

Las diferencias son aun más marcadas si se limita el análisis a Lima Metropo

litana. En este caso, los ingresos de los egresados universitarios más que duplican

los de aquéllos que sólo terminaron la secundaria (véase el cuadro 1 6 ) . Lo mismo

ocurre con el empleo, ya que salvo pocas excepciones, los indicadores de

actividad, de empleo y de "empleo adecuado" (en lo que se refiere a niveles de

ingresos) son ampliamente superiores para los más educados (véase el cuadro

1 7 ) . Sin embargo, también queda claro que tener alguna educación superior y

no completarla, no da generalmente mayores ventajas -si alguna- respecto a

quienes culminaron la secundaria, en lo que a ingresos se refiere (véase el cuadro

1 8 ) . Lo mismo ocurre con los niveles de empleo.

C u a d r o 1 4

Act iv idad económica , empleo y o c u p a c i ó n de dis t intos

g r u p o s educacionales: P e r ú 1 9 8 1 - 1 9 9 1

1981 1985-6 1991

Total Sec Sup. Total Sec. Sup Total Sec. Sup.

Fuera de PEA 4 8 . 1 % 4 5 . 5 % 14.8% 2 8 . 4 % 3 3 . 6 % 17.7% 4 0 . 3 % 3 3 . 9 % 19 .1%

PEA desocupada 5.2% 8.3% 3.8% 2.7% 6.0% 2.6% 4 . 1 % 6.6% 4 .5%

PEA ocupada como

profesional, técnico

o directivo 8.2% 7.0% 70 .6% 9.9% 13 .5% 65 .2% 2 0 . 1 % 1 7 . 1 % 61 .7%

PEA ocupada en

otras actividades 86 .6% 8 4 . 6 % 2 5 . 6 % 8 7 . 4 % 8 0 . 5 % 34 .8% 75 .8% 7 6 . 3 % 3 3 . 8 %

Total: población de 14 años o más, excepto en 1981 , cuando sólo se dispone de datos para los de 15 ó más. S e c : aquellos que tienen educación secundaria completa. Sup.: aquellos con educación superior (universitaria y no universitaria) completa. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base al Censo de 1981 y a las Encuestas

Nacionales de Niveles de Vida del INEI ( 1 9 8 5 - 6 ) ( 1991 ) .


C u a d r o 1 5

Ingresos mensuales p r o m e d i o de la pob lac ión o c u p a d a

c o n dis t intos niveles educat ivos : P e r ú 1 9 7 2 - 1 9 9 1

(en soles de agosto de 1991)*

1972 1985-86 1991

Estudios universitarios completos 2 0 7 4 1 0 6 4 1 7 4

Estudios superiores no universitarios

completos 7 3 6 105

Secundaria completa 4 2 2 9 0

Sin educación superior alguna 2 0 1 7 0

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de Carnoy (s / f ) y a los de ENNIV (1985-6 y 1991) e INEI y Cuánto (1986) ( 1 9 9 1 ) .

* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por GRADE.

C u a d r o 1 6

Ingresos mensuales p r o m e d i o según nivel educat ivo de la

P E A o c u p a d a : L i m a , 1 9 8 6 - 1 9 9 2

(en soles de agosto de 1 9 9 1 )

1 9 8 6 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 2

Sin instrucción 2 1 2 9 0 133 8 9

Primaria incompleta 3 1 2 107 2 0 8 111

Primaria completa 3 6 7 1 4 4 2 1 0 109

Secundaria incompleta 2 9 1 129 2 1 6 1 1 6

Secundaria completa 4 6 6 1 8 4 2 5 9 1 6 5

Superior pedagógica incompleta 153 n.d 137 121

Superior pedagógica completa 5 3 8 n.d 2 6 0 153

Superior tecnológica incompleta 4 1 9 1 7 8 * 3 0 8 192

Superior tecnológica completa 7 1 2 1 6 9 * 3 3 7 2 3 3

Superior universitaria incompleta 4 9 6 2 0 3 3 6 7 2 3 9

Superior universitaria completa 1 0 7 2 2 9 3 5 7 2 4 2 9

PEA total 4 7 3 1 8 0 2 8 7 1 9 0

* Corresponden a toda la educación superior no universitaria. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de

Hogares de Ministerio de Trabajo.


C u a d r o 1 7

Nivel de act iv idad y empleo según nivel educat ivo en

L i m a M e t r o p o l i t a n a : 1 9 8 6 a 1 9 9 2

(en porcentaje)

Adecuadamente Sub- Desem- Fuera

Empleados empleados pleados de P E A

1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2

Sin instrucción 3 2 . 5 1 13 .23 6 1 . 2 6 8 0 . 8 7 6 .25 5 .87 5 1 . 5 2 5 7 . 7 6

Primaria incompleta 4 2 . 1 0 8 .30 5 5 . 3 8 8 5 . 7 0 2 . 5 4 5 .98 3 4 . 5 8 4 3 . 3 4

Primaria completa 4 3 . 9 9 6 .33 5 3 . 1 5 8 4 . 7 5 2 . 8 5 8.91 3 7 . 6 5 4 3 . 8 0

Secundaria incompleta 3 8 . 8 6 6 .67 5 5 . 4 3 8 3 . 5 8 5 .73 9 .75 4 9 . 2 0 5 7 . 4 2

Secundaria completa 4 7 . 2 5 10 .16 4 5 . 4 0 7 9 . 8 5 7 . 3 4 9 . 9 9 3 6 . 2 8 3 9 . 1 6

Pedagógica incompleta n.d. n.d. 1 0 0 . 0 0 4 9 . 9 9 n.d. 4 9 . 9 9 6 6 . 6 7 3 3 . 3 3

Pedagógica completa 4 9 . 9 9 2 2 . 2 3 4 9 . 9 9 5 5 . 5 6 n.d 2 2 . 2 3 2 8 . 5 7 5 3 . 8 5

Tecnológica incompleta 4 5 . 6 0 13 .93 4 6 . 4 0 7 3 . 4 2 8 .00 12 .65 4 7 . 2 6 5 2 . 9 8

Tecnológica completa 6 9 . 2 9 17 .13 2 8 . 2 2 7 1 . 2 4 2 . 4 9 11 .65 2 7 . 8 4 2 7 . 7 2

Universitaria incompleta 5 8 . 4 0 19 .48 3 4 . 5 2 6 7 . 7 9 7 .08 12 .72 4 0 . 8 4 6 1 . 5 6

Universitaria completa 7 8 . 4 5 4 3 . 1 0 17 .07 5 1 . 5 1 4 . 4 9 5 .39 12.11 2 1 . 0 9

Población total 4 9 . 0 6 1 4 . 4 0 4 5 . 6 0 7 6 . 3 0 5 .34 9 . 3 0 3 8 . 1 6 4 3 . 3 4

GRADE- Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo (DGE) (varios años). Las tabulaciones para 1989 fueron proporcionadas gentilmente por el Instituto de Estudios Peruanos.

C u a d r o 1 8

Ingresos mensuales de la pob lac ión o c u p a d a c o n educac ión super ior , relat ivos a

la pob lac ión c o n secundaria c o m p l e t a ( = 1 0 0 ) : L i m a , 1 9 8 6 - 1 9 9 2

1 9 8 6 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 2

Secundaria completa 1 0 0 100 1 0 0 1 0 0

Superior pedagógica incompleta 33 n.d. 53 7 3

Superior pedagógica completa 115 n.d. 1 0 0 9 2

Superior tecnológica incompleta 9 0 9 7 119 1 1 6

Superior tecnológica completa 153 9 2 130 141

Superior universitaria incompleta 106 1 1 0 141 145

Superior universitaria completa 2 3 0 1 5 9 2 2 1 2 6 0

PEA total 101 9 8 111 1 1 5

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo.


Por ultimo, al revisar el nivel de concordancia entre la formación para el

trabajo y la ocupación principal desempeñada por la población ocupada de Lima

Metropolitana (véase el cuadro 1 9 ) , se aprecia que la mitad de las personas que

tuvieron alguna formación de nivel superior y que tienen empleo, están

ocupados en el mismo campo para el cual se prepararon o en algo que realmente

requiere educación de ese nivel. Esto varía enormemente de acuerdo a las

carreras y al interior de ellas (véase el cuadro 2 0 ) , reflejando que podría haber

cierta saturación en algunos terrenos y, muy probablemente, que hay una gran

dispersión resultante de distintos grados de calidad de la formación recibida.

En cuanto al tema de la eficiencia interna de la educación superior, el número

de graduados que viene produciendo anualmente el sistema ha fluctuado entre

25 y 4 5 % , más o menos, del número de personas que ingresan a las universidades

seis años antes (véase el gráfico 5 ) . Para eliminar las fluctuaciones registradas de

año en año se pueden sumar los bachilleratos otorgados entre 1 9 8 0 y 1 9 9 0 y

calcular su ratio respecto a todos los ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 5 (véase el

cuadro 2 1 ) ; se aprecia que más o menos un tercio de los ingresantes pueden estar

completando sus estudios.

El desempeño de las distintas universidades al respecto es muy variado y puede

atribuirse a una serie de factores, no todos vinculables necesariamente a la calidad

de sus programas, pero que deben ser considerados en los planes de desarrollo

institucional; que muchos repitan de año puede no ser totalmente responsabi

lidad de la universidad, pero debe preocupar a ésta. Las diferencias entre carreras

C u a d r o 1 9

C o n c o r d a n c i a entre f o r m a c i ó n para el t r a b a j o y o c u p a c i ó n

principal de l a pob lac ión empleada: L i m a , 1 9 8 6 y 1 9 9 1

Profesión u oficio Ocupación principal

para la cual se Ocup. en Lo mismo o Algo Muy Algo Muy

recibió preparación Total lo mismo igual nivel encima encima debajo debajo

1 9 8 6

De nivel universitario 4 1 4 4 3 % 57%

De nivel superior no universitario 5 3 6 42% 4 6 %

De nivel básico, no superior 2 3 0 4 77% 99%

9%

5 1 %

34%

3%

<1% <1%

1991

De nivel universitario 5 1 9 4 0 % 50%

De nivel superior no universitario 3 3 7 4 8 % 54%

De nivel básico, no superior 1 0 9 1 55% 98%

4%

1%

8%

42%

4 1 %

1%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo.


C u a d r o 2 0

I n g r e s o s mensuales y c o n c o r d a n c i a en tre f o r m a c i ó n p a r a e l t r a b a j o

y o c u p a c i ó n principal

(en porcentajes del total de casos)

Profesión u oficio Ocupación principal

para c! cual Ocup. Lo mismo Deso

se recibió Ingresos en lo o igual Algo Muy cupado Fuera

preparación promedio* lo mismo nivel Debajo debajo de PEA

1 9 8 6

Abogacía 1171 29% 51% 3% 26% 0% 20%

Administración 9 8 2 12% 2 8 % 4% 4 8 % 3% 17%

Contabilidad 1 1 0 0 4 1 % 47% 4% 27% 4% 19%

Economía 7 9 1 16% 29% 2% 47% 2% 20%

Educación 5 8 4 51% 60% 13% 11% 0% 16%

Anál i s i s de sistemas 1 0 9 4 17% 17% 33% 33% 0% 17%

Ingeniería eléctrica 5 2 2 33% 33% 0% 33% 11% 22%

Ingeniería industrial 7 8 2 5% 30% 20% 15% 15% 20%

Ingeniería mecánica 2 8 2 3 31% 46% 0% 15% 0% 38%

Enfermería 6 0 3 4 1 % 4 1 % 0% 15% 7% 37%

Medicina 1 1 4 8 65% 7 1 % 0% 6% 0% 24%

Psicología 581 38% 38% 5% 33% 10% 14%

1 9 9 2

Abogacía 4 1 5 40% 4 9 % 6% 2 1 % 8% 17%

Administración 3 8 2 4% 19% 6% 55% 4% 16%

Contabilidad 3 4 4 29% 36% 7% 35% 4% 18%

Economía 5 8 0 25% 32% 4% 47% 6% 11%

Educación 2 8 5 47% 53% 10% 14% 2% 20%

Análisis de sistemas 2 7 3 17% 17% 7% 39% 15% 22%

Ingeniería eléctrica 7 0 9 11% 56% 22% 11% 0% 11%

Ingeniería industrial 4 8 2 12% 36% 16% 24% 4% 20%

Ingeniería mecánica 5 0 8 20% 33% 0% 47% 0% 20%

Enfermería 1 4 9 47% 47% 0% 18% 0% 35%

Medicina 3 9 7 82% 82% 0% 0% 6% 12%

Psicología 1 4 2 2% 8% 15% 27% 4% 46%

* Los ingresos promedio se refieren sólo a los ocupados, aunque los porcentajes de personas en cada categoría se refieren al total de la muestra (y no sólo a la PEA). Todas los ingresos están expresados en soles de agosto de 1991. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de

Hogares del Ministerio de Trabajo.


C u a d r o 2 1

G r a d u a d o s * univers i tar ios c o m o p r o p o r c i ó n d e los ingresantes:

P e r ú 1 9 7 5 - 1 9 9 0

Graduados Ingresantes 1 9 8 0 - 9 0 1 9 7 5 - 8 5

(A) ( B ) A / B

Total 1 9 8 , 2 6 3 5 8 6 , 1 7 3 3 3 . 8 %

Universidades públicas 1 3 6 , 2 5 2 3 6 0 , 3 6 7 3 7 . 8 % Mayor de San Marcos 2 0 , 4 5 1 5 3 , 6 1 9 3 8 . 1 % San Antonio Abad 8 , 0 1 6 3 1 , 1 2 4 2 5 . 8 % De La Libertad 10 ,641 2 2 , 4 4 3 4 7 . 4 % San Agustín 1 1 , 4 5 9 2 4 , 1 3 5 4 7 . 5 % De Ingeniería 8 , 3 2 7 1 6 , 6 8 3 4 9 . 9 % San Luis Gonzaga 8 , 3 9 9 2 7 , 3 0 2 30 .8% San Cristóbal de Huamanga 4 , 6 1 3 1 1 , 2 3 0 4 1 . 1 % Del Centro del Perú 7 , 2 8 2 1 7 , 7 6 2 41 0% Agraria La Molina 3 , 4 7 6 6 , 1 7 4 56 .3% De la Amazonia Peruana 1,302 6 ,791 19.2% Del Altiplano 3 , 2 5 9 1 0 , 9 0 0 2 9 . 9 % De Piura 2 , 5 6 7 8 , 3 1 0 30 .9% De Cajamarca 3 , 5 4 3 7 , 1 4 7 4 9 . 6 % Pedro Ruiz Gallo 5 , 6 2 8 9 , 8 9 2 56 .9% Federico Villarreal 17 ,881 3 6 , 1 8 9 4 9 . 4 % Hermilio Valdizán 2 , 8 0 5 1 2 , 0 8 6 2 3 . 2 % Agraria de la Selva 5 4 2 1,932 2 8 . 1 % Daniel Alcides Carrión 2 , 6 0 1 1 1 , 8 3 6 22 .0% De Educación 7 , 0 5 5 1 5 , 7 4 0 4 4 . 8 % Del Callao 2 , 7 3 5 1 2 , 2 0 8 2 2 . 4 % José F. Sánchez Carrión 3 ,132 8 ,013 3 9 . 1 % Jorge Basadre Grohmann 3 2 3 5 , 9 6 4 5.4% Santiago Antúnez de Mayólo 6 1,447 0.4%

Universidades privadas 6 2 , 0 1 1 2 2 5 , 8 0 6 2 7 . 5 % Católica del Perú 3 ,967 1 6 , 8 6 9 2 3 . 5 % Peruana Cayetano Heredia 1,842 2 , 0 7 7 88 .7% Católica Santa Maria 6 , 3 8 2 2 2 , 6 1 0 2 8 . 2 % Del Pacífico 7 3 2 2 , 3 1 4 31 .6% De Lima 5 , 1 6 8 2 2 , 0 3 7 2 3 . 5 % De San Martín de Porres 1 6 , 8 2 8 6 1 , 6 2 6 2 7 . 3 % Femenina del Sagrado Corazón 1,748 3 ,331 52 .5% Inca Garcilaso de la Vega 1 8 , 5 1 6 5 1 , 8 4 7 35 .7% De Piura 1,088 2 , 9 8 5 3 6 . 5 %

Ricardo Palma 5 , 1 0 7 2 5 , 5 9 3 20 .0% Andina Néstor Cáceres Velásquez 107 2 , 6 7 8 4 .0% Los Andes 0 5 ,710 0.0%

Unión Incaica 16 6 8 9 2.3%

Andina del Cusco 2 6 1 1,425 18 .3%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y diversas universidades.

* Bachilleres.


G r á f i c o 5

G r a d u a d o s c o m o porcentaje de l a c o h o r t e e ingresantes: 1 9 6 5 - 1 9 9 0

Rat io : Graduados / Ingresantes -G R A D E - Raneo de D a t o s de Educac ión

son también muy marcadas (véanse los cuadros 22 y 2 3 ) . Las razones,

nuevamente, pueden ser de muy diversa índole, incluyendo desde el mayor

componente "vocacional" que parecen tener algunas carreras, hasta el proceso

más selectivo de ingreso a la carrera que han podido quizás asegurar algunos

gremios profesionales, restringiendo la creación de nuevos programas.

Cuan serio es este problema puede evaluarse desde muy distintas perspectivas.

Se ha visto ya cuan pocas ventajas en el mercado de trabajo da una educación

superior inconclusa. Es más, esto "puede resultar un handicap, ya que muchos

empleadores prefieren no tener mano de obra aparentemente sobrecalificada y,

quizás, "reclamona". Por otro lado, para quien estuvo en camino de convertirse

en un profesional, la decisión de aceptar un trabajo de mucho menor nivel puede

ser particularmente penosa.

O t ro criterio para evaluar la magnitud del problema es el costo del t iempo y

del dinero que invirtió "inútilmente" el estudiante. Algunos considerarían este

costo casi nulo debido a la gratuidad de la enseñanza y a la falta de oportunidades

de trabajo, mientras que otros sí lo considerarían un desperdicio ya que hubiera

podido ser invertido en adquirir por otras vías conocimientos, habilidades y

destrezas más relevantes para el desarrollo de esas personas y del país.

Un tercer criterio es el costo que representa para el Estado el t iempo adicional

que toma educar a un estudiante que repite sus cursos y que, por último, nunca


C u a d r o 2 2

Efic iencia i n t e r n a * de las univers idades p e r u a n a s

según áreas del c o n o c i m i e n t o : 1 9 8 4 - 1 9 8 9

Áreas 1984 1989

Artes y humanidades 34% 17% Ciencias sociales y comunicación 32% 36% Ciencias administrativas 4 3 % 32% Ingenierías 3 1 % 26% Ciencias de la salud 59% 4 5 % Agropecuarias 37% 4 8 % Ciencias naturales y exactas 17% 15% Educación 53% 4 8 % Derecho 55% 27%

GRADE, Banco de Datos de Educación, estimado en base a datos proporcionados por la ANRy diversas universidades. * Eficiencia interna = Egresados t / ingresadost_5

C u a d r o 2 3

Efic iencia i n t e r n a en especialidades seleccionadas

(Grad. 1 9 8 0 a 1 9 8 9 / I n g r . 1 9 7 5 a 1 9 8 4 )

Medicina humana 97% Ingeniería eléctrica 58% Ingeniería agrícola 50% Contabilidad 4 0 % Economía 32% Ingeniería industrial 25% Ingeniería civil 2 1 % Turismo 16% Literatura 8% Arte 1% Geología 72% Enfermería 5 1 % Educación 43% Derecho 39% Administración , 25% Sociología 2 1 %

Matemáticas 19%

Ciencias de la comunicación 12%

Arqueología 3%

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y diversas universidades.


se gradúa. Ese fue el criterio que primó durante el debate constitucional sobre

la gratuidad de la enseñanza superior -que luego fuera desechado para concen

trarse en razones puramente políticas y de corto plazo. Desafortunadamente, no

hay estimaciones del t iempo y recursos" excesivos" que consumen esos estudian

tes para el caso peruano, y no es posible cuantificar por el momento este problema.

Por último, pueden hacerse comparaciones con otros países. Es evidente que

el índice de eficiencia interna, cualquiera que se use, es muy sensible al ritmo de

expansión de las vacantes, al crecimiento del sistema y a sus reglas de juego

respecto a selectividad en el ingreso, duración de las carreras, tolerancia de la

repetición, asistencia económica para los alumnos, etcétera. Por ello, su uso para

fines comparativos debe ser cuidadoso. Las pocas cifras disponibles muestran

que en el Reino Unido, en carreras que duran en promedio tres años, la eficiencia

suele fluctuar entre 8 0 % y 90%, pero debe considerase que existen sistemas de

selección muy estrictos, se conceden becas y no se permite la repetición. En

Francia, en cambio, donde el acceso es abierto y hay poca ayuda financiera, 50%

de los estudiantes abandona la carrera después del primer año, y sólo terminan

entre 30 y 35%, como en el Perú. En otros sistemas, donde es común que los

estudiantes trabajen, se necesitan por lo general siete años para completar una

licenciatura.

Se puede también usar un indicador más simple y de fácil construcción, el ratio

entre el número anual de graduados y el número total de matriculados en ese

mismo año, como indicador de tasa de eficiencia interna. En este caso, el Perú

aparece con la tasa más baja de un grupo de ocho países latinoamericanos, a un

nivel cercano a la quinta parte del rendimiento promedio, el mismo nivel en que

se coloca al hacer la comparación con nueve países europeos.

Es por esta deserción de estudiantes verificada a lo largo del proceso, por esta

ineficiencia del sistema, que el supuesto exceso de profesionales del cual se culpa

a la proliferación de escuelas y programas no parece ser tan dramático como

algunos lo pintan. Estimaciones realizadas en G R A D E sobre el stock de

profesionales universitarios hacia 1 9 8 9 , muestran cifras bastante menores que las

sugeridas por algunos cálculos tremendistas (véase el cuadro 2 4 ) . En sólo pocos

casos se percibe una dotación exagerada, al menos en comparación con países tan

distintos como Uruguay y Estados Unidos (los únicos para los cuales se dispone

de información comparable) , o con normas internacionales fijadas para algunas

ocupaciones claves, como las relacionadas con educación y salud. Si se considera

las altas tasas de emigración registradas en los últimos años, el stock se reduce más

aun.

Así pues, los desajustes entre la oferta y demanda de profesionales deben

provenir más del lado de la castigada economía que no puede absorberlos, o del

lado de la idoneidad de los profesionales, que no responden a los requerimientos

y necesidades de los escasos empleadores públicos y privados o que no están

capacitados o motivados para generar sus propias empresas.


Hoy se percibe claramente la gran preocupación existente por los aparentes

desajustes entre la oferta y demanda de profesionales, y por el aparente ajuste

perfecto entre la demanda -pobremente informada y orientada- y la oferta

educativa. Si bien desde hace mucho tiempo se cuestionaba la contribución de

la educación superior al desarrollo económico y social del país, es sólo reciente. -

C u a d r o 2 4

S t o c k e s t i m a d o d e profes ionales: P e r ú 1 9 8 9

Profesiones Habitantes por profesional

1972 1989 Perú EE.UU. Uruguay

1 / / 2 3 /

Educadores 4 / 6 7 5 6 1 1 3 7 7 5 8 1 5 3 6 3 Total ingenieros 1 5 6 4 1 5 7 8 0 3 3 6 5 1 3 6 1 2 9 7 Ingenieros civiles 3 2 8 8 8 5 2 9 2 4 7 7 9 9 3 3 6 8 8 Ingenieros industriales 8 9 3 9 7 4 5 2 1 6 8 1 2 4 3 3 8 2 6 Ingenieros químicos 1 5 5 2 8 3 7 8 2 5 2 1 3 6 9 2 8 1 6 9 Ingenieros mctarlúrgicos 7 2 7 2 7 2 2 7 7 6 0 Ingenieros pesqueros 3 1 5 3 1 4 7 6 7 1 2 Contadores 1 4 2 8 9 4 6 1 7 2 4 5 7 6 7 3 Abogados 6 8 9 0 2 4 9 6 6 8 4 6 3 3 4 7 6 7 Economistas 4 0 8 2 2 4 4 0 9 8 6 5 2 0 2 7 Médicos 5 8 5 3 2 0 7 8 2 1 0 1 6 4 5 1 3 2 1 Administradores 6 8 8 0 1 9 7 6 7 1 0 6 9 Agrónomos 4 7 7 1 1 2 7 3 9 1 6 5 8 1 0 6 5 Enfermeras 4 4 6 8 1 2 5 2 8 1 6 8 6 155 1 8 6 6 Psicólogos 8 9 6 8 6 3 9 2 4 4 5 1 1 7 8 Trabajadores sociales 1 2 0 1 7 7 9 1 2 7 1 1 4 6 9 1 8 6 6 Veterinarios y zootecnistas 1 1 6 6 5 7 0 2 3 7 0 4 1 4 3 2 Sociólogos 1 0 5 9 5 1 7 1 4 0 8 5 Biólogos 8 4 3 4 1 2 5 5 1 2 1 3 2 1 2 Obstetrices 9 9 3 3 1 3 2 6 7 4 4 4 8 0 6

Químicos 8 3 5 1 5 4 5 1 3 6 7 2 2 0 2 7 8 5 2 3

Físicos 2 0 2 4 5 8 4 6 1 2 0

GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de ONEC ( 1 9 7 4 ) , ANR y diversas universidades. La población estimada para 1989 (21*123,000) es de Webb y Fernández Baca ( 1 9 9 1 ) .

1/ Menores de 45 años en 1972. 2/ Los datos se refieren a la población civil ocupada. 3/ Los datos se refieren a la población profesional afiliada a la Seguridad Social, activa o inactiva,

de la República de Uruguay. 4/ El stock en 1972 incluye a todos los que aparecen como profesores "con título" en el Censo

de 1981 .


mente que se ha puesto en duda incluso los beneficios privados de obtener más

o mejor educación, y con ello, la conveniencia de continuar invirtiendo en el

nivel educativo superior, particularmente en aquel sector sostenido por los

contribuyentes. La información aquí presentada relativiza la imagen de insen

satez que tiene la asignación de recursos públicos o privados a la inversión en la

universidad.

Asimismo, esta información evidencia que la posibilidad real de restringir la

expansión del sistema educativo o llevarlo en direcciones centralmente planifi

cadas son bastante reducidas, particularmente cuando el sector de mayor

expansión es el privado. Por ello, las energías de la sociedad peruana deben estar

puestas, antes que en procurar controlar la proliferación de instituciones nuevas,

en producir y diseminar información que oriente mejor las decisiones públicas

y privadas, y, sobre todo en diseñar y aplicar mecanismos eficaces de acreditación

y evaluación.


Bibliografía

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1 9 9 0 Educac ión Superior en el Perú: Datos para el Análisis.

Lima, G R A D E (Documen to de Trabajo No . 9 ) .

I N S T I T U T O N A C I O N A L D E E S T A D Í S T I C A E I N F O R M Á T I C A ( I N E I )

1 9 8 4 Censos Nacionales 1 9 8 1 V I I I de Poblac ión I I I de Vivienda.

Volumen A. Tomos I y I I .L ima, I N E I .

1 9 9 3 Compendio Estadís t ico 1 9 9 2 - 1 9 9 3 . Lima.

1 9 9 4 Censos Nacionales de 1 9 9 3 . Resultados Definitivos. Perfil

Soc io-Demográf ico . Lima.

I N S T I T U T O N A C I O N A L D E E S T A D Í S T I C A E I N F O R M Á T I C A ( I N E I ) y

C U A N T O

1 9 8 6 Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (bases de datos).

1 9 9 1 Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (bases de datos).

M I N I S T E R I O D E E C O N O M Í A Y F I N A N Z A S

1 9 7 9 Aspectos E c o n ó m i c o s y Financieros de la Educac ión P e r u a n a ,

1 9 6 0 - 1 9 7 9 . Lima.

1 9 8 0 - 8 8 Balances de C o m p r o b a c i ó n - Lima.

1 9 8 9 Calendario de C o m p r o m i s o . Lima.

1 9 9 0 - 9 3 Calendario de C o m p r o m i s o p o r Subprogramas y P r o g r a m a s .

M I N I S T E R I O D E E D U C A C I Ó N . D I R E C C I Ó N D E E S T A D Í S T I C A

1 9 9 3 Indicadores Cuant i tat ivos del Sistema Educat ivo . Lima.

M I N I S T E R I O D E E D U C A C I Ó N E I N S T I T U T O L A T I N O A M E R I C A N O

D E E C O N O M Í A Y E D U C A C I Ó N

1 9 9 3 F inanciamiento de la E d u c a c i ó n . Lima

M I N I S T E R I O D E T R A B A J O . D I R E C C I Ó N G E N E R A L D E E M P L E O Y

F O R M A C I Ó N P R O F E S I O N A L

(Varios Encuestas de H o g a r e s para Medic ión de Niveles de E m p l e o .

Años)

N A T I O N A L S C I E N C E B O A R D

1 9 9 1 Science and Engineer ing Indicators . Washington D . C


O F I C I N A N A C I O N A L D E E S T A D Í S T I C A Y C E N S O S ( O N E C )

1 9 7 4 Censos Nacionales 1 9 7 2 V I I de Poblac ión I I de Vivienda, Lima,

O N E C .

R E P U B L I C O F C H I N A . C O U N C I L F O R E C O N O M I C P L A N N I N G A N D

D E V E L O P M E N T

1 9 9 2 Taiwan Statiscal D a t a B o o k . Taiwan

U N E S C O

1 9 8 6 Anuar io Estadís t ico . París.

1991 World E d u c a t i o n R e p o r t 1 9 9 1 . París, U N E S C O

W E B B , Richard y Graciela F E R N A N D E Z B A C A

1 9 9 1 Perú en N ú m e r o s 1 9 9 1 . Lima, Cuánto, S.A.

1 9 9 2 Perú en N ú m e r o s 1 9 9 2 . Lima, Cuánto, S.A.

Problemas y perspectivas de las universidades peruanas

Antonio Mabres1

Resumen

Luego de analizar lo que él considera son los cinco problemas más importantes

de la universidad peruana -bajo nivel académico, incer t idumbre económica ,

escasa investigación de calidad, poquísimas relaciones de colaboración

académica entre universidades, e inexistencia casi total de relación con el

sector empresarial el autor de este artículo esboza algunas propuestas para

encarar esos problemas. Es tablece antes las condic iones para que las

universidades inicien un proceso de recuperación: disponibilidad de recursos

económicos , creciente eficiencia y competít ividad, y existencia de una buena

legislación universitaria. Las soluciones que plantea incluyen la implementación

de un sistema de acreditación, la supresión de la gratuidad indiscriminada, el

fomento del acercamiento entre la empresa y la universidad, y la aplicación

de una política que fomente el financiamiento y las donaciones para las

universidades.

1. Introducción

El objetivo de este artículo es presentar algunas reflexiones sobre la situación por

la que atraviesan las universidades peruanas. A partir de tales reflexiones se

esbozan algunas pautas para la elaboración de propuestas integrales de modifi

cación de la legislación y la política universitaria en el Perú. Estas pautas están

sólo enunciadas, pues el ánimo no es otro que el de proporcionar puntos de

partida para una discusión más extensa.

Antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas precisiones. En primer

lugar, debe entenderse que cualquier análisis de la situación de las universidades

en nuestro país tiene que hacerse considerando la heterogeneidad que oculta el

concepto de la universidad peruana. Es imposible hacer valoraciones generales,

pues la situación de unas universidades respecto a otras es del todo dispar e,

incluso, suelen existir acusadas diferencias entre facultades de una misma

universidad.

1. El autor es rector de la Universidad de Piura.

40 ANTONIO MABRES

Un segundo factor que debe tenerse en cuenta es que se está dando un

profundo proceso de cambio en muchas universidades, especialmente en las

nacionales. Este proceso resulta principalmente de las modificaciones que en su

entorno económico y social ha experimentado el Perú en los últimos años; sin

embargo, ya desde antes las universidades venían experimentando transforma

ciones que de alguna manera han favorecido su capacidad para adaptarse a la

nueva situación del país. Lo más notable ha sido la desideologización de vastos

sectores al interior de las universidades y el decidido respaldo de estos sectores

a quienes propugnaban criterios de eficiencia en la gestión universitaria, al

margen de su tendencia política. Así, aunque la lucha política por el poder no ha

desaparecido, se plantea ahora lejana de los viejos esquemas.

Los motivos recién expuestos hacen riesgoso aventurar diagnósticos demasia

do rígidos y globales. En todo caso, es alentador el que algunas universidades

hayan demostrado una notable capacidad de innovación y que la Asamblea

Nacional de Rectores ( A N R ) esté haciendo planteamientos novedosos, impen

sables hace unos años. El lo sugiere que se está superando paulatinamente la vieja

mentalidad, caracterizada por esperar que las reformas se impongan desde fuera.

2. Los problemas

Las universidades peruanas enfrentan una problemática que, aunque común, se

manifiesta en distintos grados y bajo distintas formas. No obstante, de manera

simplificada podría decirse que esos problemas son cinco: bajo nivel académico

-lo cual está asociado a la dificultad de los egresados para obtener trabajo-,

incertidumbre económica, escasa investigación de calidad, poquísimas relacio

nes de colaboración académica entre universidades, e inexistencia casi total de

relación con el sector empresarial.

El problema más grave, evidentemente, es el del bajo nivel académico. En gran

parte de las facultades los profesores están poco preparados y desmotivados, lo

que se traduce en niveles bajos de exigencia al estudiante. En general, la

universidad no hace otra cosa que arrastrar el lastre de la mala preparación

impartida en la escuela secundaria. Por ello es frecuente escuchar quejas de los

empleadores por el desempeño deficiente de los recién egresados; la dificultad

para conseguir trabajo de muchos profesionales también responde a la mala

preparación. Lógicamente hay excepciones: las ofertas de trabajo suelen ser para

profesionales provenientes de ciertas universidades, lo que demuestra que ellas

otorgan un mejor nivel de formación.

La incertidumbre económica es el segundo problema que aqueja práctica

mente a todas las universidades. La escasa disponibilidad de recursos lleva a

tomar medidas negativas, sobre todo en las universidades particulares, c o m o au

mentar excesivamente el número de alumnos. También tiene efectos negativos

PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 41

la creación de los llamados Centros de Producción, los cuales suelen desviar a los

profesores de la labor universitaria para dedicarse a actividades empresariales

tendientes a generar recursos, casi siempre con poca eficacia 2. Esta incertidum-

bre a nivel institucional va unida a la escasísima retribución que reciben los

profesores, lo que profundiza la dificultad para lograr niveles de calidad mínimos

en la enseñanza.

O t ro problema muy frecuente es que, además de hacerse muy poca investiga

ción, ésta es de pobre calidad. Sin duda, en este tema se ha retrocedido en lugar

de avanzar. Los recursos económicos que las universidades destinan a la labor de

investigación de los docentes son ínfimos, y sobre todo, cada vez es más notoria

la falta de capacidad. Es escaso el número de publicaciones o comunicaciones de

nivel aceptable, y son contadas las universidades que realizan investigación con

continuidad y resultados 3.

Cabe también mencionar la ausencia de relaciones de colaboración académica

entre universidades. Este problema se reproduce a nivel de los docentes; es

sintomática la poca colaboración científica entre colegas de la misma área que

laboran en distintas universidades del país.

Finalmente, está el problema de la desconexión entre la universidad y la

empresa, lo que afecta tanto la posibilidad de los graduados de insertarse

rápidamente en el mercado laboral, como la necesidad del sector empresarial de

contar con cuadros que se adapten prontamente a la labor productiva. El poco

contacto que se establece se da casi siempre por relaciones particulares, las cuales

no garantizan continuidad. Pese a sus evidentes necesidades, las empresas

guardan todavía mucho esceptismo respecto la capacidad de las universidades de

satisfacerlas.

3. Los vínculos entre universidad y sociedad

Antes de plantear algunas propuestas para enfrentar la problemática recién

expuesta, conviene reflexionar acerca del vínculo entre la universidad y las

necesidades de la sociedad peruana.

Una primera interrogante que suele surgir en la discusión sobre este tema es

si el número de universidades es excesivo o insuficiente. Sin embargo, debe

notarse que la pregunta está formulada de manera tan abstracta que no admite

respuesta. El problema no reside en que existan muchas universidades, sino en

que sean de un escaso nivel. No tendría nada de malo que se creen nuevas

2. No es usual en cambio que se recurra a actividades de extensión y de investigación aplicada -que sí constituyen una tarea propiamente universitaria- para generar recursos.

3. Por lo general, las universidades que sí realizan investigación lo hacen porque cuentan con algún tipo de apoyo internacional.

42 ANTONIO MABRES

universidades si han de tener la calidad necesaria; al contrario, deben ser

bienvenidas. Pero si no van a satisfacer estándares mínimos de calidad, mejor es

que no nazcan.

Más relevante es la pregunta sobre si las universidades forman los profesiona

les que la sociedad necesita. Definitivamente, las universidades peruanas aún

están lejos de ese objetivo, en alguna medida porque no tienen todavía un

conocimiento adecuado de las necesidades del país. Debe evitarse un enfoque

demasiado o exclusivamente teórico; es preciso formar para el trabajo, y para ello

es conveniente fomentar más las prácticas pre profesionales y otras medidas

encaminadas a la rápida inserción en el ámbito productivo. Deben además

formarse profesionales que no estén sólo preparados para ser empleados, sino

también capacitados para hacer empresa y generar trabajo. Sin embargo, ello no

debe implicar que se ignore la necesidad de nuestra sociedad de contar con

profesionales en áreas humanísticas y en las artes, carreras que por su incierta

rentabilidad económica a veces son relegadas.

En todo caso, hay que reconocer que la rigidez de la ley y un excesivo apego

a la tradición académica han impedido la promoción de reformas y alternativas.

Un ejemplo concreto es la enseñanza tecnológica y, en general, las carreras cortas

pero de buen nivel. No se puede excluir a las universidades de la responsabilidad

de diseñar y ofrecer esas alternativas de formación profesional.

O t ro aspecto que es necesario discutir es el del reclamado apoyo estatal. Las

universidades estatales permanentemente demandan un presupuesto mayor,

mejores sueldos para sus profesores, etcétera. Las universidades privadas tam

bién piden constantemente apoyo estatal, directo o indirecto, para poder man

tener sus puertas abiertas a todos, con independencia de su capacidad de pago.

Innegablemente este apoyo es necesario si se quiere un verdadero desarrollo

universitario; sin embargo, también es cierto que el apoyo debe obedecer a

criterios de eficiencia. No se puede seguir protegiendo la mediocridad; al contra

rio, se debe estimular la calidad. C o m o los resultados no son fáciles de cuantificar,

llevar a cabo con éxito una eficiente política de apoyo selectivo a las universidades

implica necesariamente la existencia de sistemas de acreditación y evaluación.

La gratuidad de la enseñanza universitaria es un tema en el cual también se

están experimentando grandes cambios en la manera en que es entendido. Casi

existe consenso respecto a que la gratuidad indiscriminada en los tiempos que

hoy le toca vivir al Perú es injusta y puede condenar a las universidades públicas

a no salir de la mediocridad, constituyendo así un impedimento a la genuina

igualdad de oportunidades. ¿Cómo hacer realidad mecanismos que permitan

una educación gratuita para quien la necesita y merecer1 Este es un problema clave

que hay que tratar con mucho realismo en un contexto no distorsionado por

intereses políticos.

Finalmente, debe también establecerse con claridad cuánto le cuesta al Estado

formar un profesional en las universidades nacionales. Es necesario que exista un


gran sentido de responsabilidad en la administración de los fondos del erario

publico, dando cuenta de los resultados sin soslayarlos con cifras que no expresan

los verdaderos costos. Un claro ejemplo de esto es el de las universidades que

tratan de presentar sus resultados en términos de los alumnos matriculados,

evitando mencionar al mismo tiempo el número de egresados y titulados.

4. Condiciones para la recuperación

La primera condición necesaria para que las universidades inicien o consoliden

un proceso de recuperación es la disponibilidad de recursos económicos. Sin

ellos es imposible exigirles calidad. Es más, es vital para el país que lleguen a las

universidades muchos recursos y que éstos sean bien empleados. Por ello, el

Estado debe encauzar hacia las universidades recursos del erario público y

fomentar que por diversas vías lleguen otras muchas ayudas, tanto a las

universidades públicas como a las privadas. Las fuentes pueden ser tanto

nacionales como internacionales.

Conviene por ejemplo que existan incentivos tributarios a las donaciones que

hagan las empresas, debiendo buscarse paralelamente otros mecanismos que

fomenten el apoyo de las empresas a las universidades 4. Otra forma de generar

recursos para las universidades es la creación de un sistema de becas que, al

otorgar recursos a los alumnos que las merezcan y necesiten, permita canalizar

recursos a todas las universidades, de forma saludable.

Una segunda condición necesaria para el despegue del sistema universitario

peruano es el fomento de la eficiencia y la competítividad 5 . Así como una empresa

ineficiente arroja pérdidas y si no supera esa ineficiencia no hay más alternativa

que cerrarla, ante la ineficiencia de una universidad no se debe actuar como si

nada pasara. El problema es que en el caso de una universidad la ineficiencia no

se refleja en déficit económicos sino en la no consecusión de sus objetivos, como

la formación de buenos profesionales, lo que involucra aspectos no tan fáciles de

medir. La pregunta central es ¿cuándo es buena una universidad?, es decir, ¿con

qué criterios se debe efectuar la evaluación?

Este tema de la evaluación es de importancia crucial, pues es un excelente

mecanismo para estimular la calidad. Todas las universidades deben recibir

recursos suficientes para pagar sueldos dignos a todos los profesores y asegurar

4. Dicho apoyo debe ir unido, en la posible, a la realización de investigación y prestación de servicios de éstas a aquéllas.

5. Esta eficiencia debe ser evaluada con criterios de productividad que no pueden ser simplistas pues, como ya se dijo, las situaciones son muy distintas en la capital y en provincias, en unas carreras y en otras.

44 ANTONIO MABRES

un mínimo de otros gastos, pero cualquier ayuda adicional debe responder a los

méritos y resultados que se puedan determinar mediante una evaluación. La

ayuda y los estímulos -cuanto más se otorgue, mejor- deben necesariamente

llegar a quienes lo merezcan y puedan aprovecharlo bien.

Finalmente, es urgente que se avance en el diseño e implementación de una

buena legislación universitaria. Dicha legislación debe ser positiva, no

reglamentarista, que reconozca y respete las características y potencialidades

propias de cada universidad y, a la vez, establezca criterios adecuados para

asegurar los niveles de calidad mínimos admisibles.

5. Propuestas para el desarrollo universitario

Cualquier intento de potenciar el sistema universitario peruano debe partir de

una clara definición y conciencia general del verdadero papel de la universidad

en la sociedad, esto es, brindar educación superior y realizar investigación 6 . Para

lo primero se requiere contar con alumnos idóneos (por preparación previa,

motivación y capacidad intelectual) para seguir carreras universitarias, y con

profesores que tengan el adecuado nivel. Para lo segundo, es imprescindible que

estos profesores estén formados y tengan los medios para hacer investigación. No

debe perderse de vista, en todo caso, que la investigación de calidad, bien

aplicada, termina atrayendo o generando los recursos que necesita.

Para que la universidad en el Perú pueda desempeñar a cabalidad ambas tareas

se requiere empezar a implementar una serie de medidas de mediano plazo. En

principio, se debe mejorar cada vez más la preparación de los alumnos durante

la escuela secundaria, y afinar los procesos de admisión. También se debe formar

un buen profesorado, con estudios de postgrado en universidades nacionales y

extranjeras de calidad. Esta última meta es fundamental.

Es evidente que un requisito imprescindible para lograr todo lo anterior es

contar con recursos y orientarlos bien. Por ello, debe prestarse especial atención

al desarrollo de la capacidad de las propias universidades para generar y

administrar esos recursos.

En principio, es necesario suprimir la gratuidad indiscriminada, implementando

a la vez una buena política de becas que permita canalizar recursos a las

universidades, favoreciendo a los que más lo merecen. El Estado podría dar becas

a buenos estudiantes, para pagar los costos universitarios. Esta beca se perdería

si el rendimiento es bajo. Las becas deberían tener en cuenta, para el mon to , los

costos diferenciados debidos a cada facultad y a otras circunstancias. Además

6. La investigación debe ser adecuada a las necesidades, en sentido amplio, del entorno de influencia de la universidad, tanto como a las propias posibilidades y prioridades de la universidad.


debería estudiarse un sistema de préstamos, a partir de un fondo de solidaridad

que sea bien administrado y que tenga mecanismos que garanticen la devolu

ción posterior del préstamo 7 .

En segundo lugar, es necesario implantar un sistema de acreditación. Las

universidades, o mejor aun, las facultades, podrían "someterse" a acreditación

voluntaría y, según la puntuación o nivel obtenido, podrían acceder a distintas

ayudas o beneficios 8 . La acreditación podría también ser aplicable individual

mente a los profesores, poniéndose como requisito para recibir otros estímulos

directos para ellos o para sus equipos de investigación.

En todo caso, no debe pensarse que es fácil poner en marcha un sistema de

acreditación; todo lo contrario, es muy complejo y costoso. Se requiere ayuda

externa para poder materializar un buen sistema. Lo ideal sería sumarse a algún

sistema de acreditación internacional: algunos grupos de países ya están permi

tiendo en cualquiera de ellos el ejercicio de profesionales titulados en universi

dades que tienen determinada acreditación. Por otro lado, es importante tener

en cuenta que la acreditación debe ser voluntaría (esto es, ofrecida antes que

impuesta), positiva (es decir, que su objetivo sea viabilizar el acceso a beneficios

y no castigar a las universidades) e independiente; además, preferiblemente debe

ser de gestión privada. D e b e haber además un medio de acreditación orientado

a las universidades de reciente creación 9 .

Otra forma de permitir que las universidades generen recursos es fomentando

el acercamiento entre la empresa y la universidad. A la larga ahí hay un gran

potencial y una garantía de mejoría para todos. Las universidades podrían hacer

investigación para atender las necesidades y planes de investigación y desarrollo

de las empresas, y éstas financiarían la realización de dicha labor (lo que muchas

veces puede ser menos oneroso para las empresas que tener un departamento de

investigación y desarrollo propio) .

Por último, es conveniente una política que fomente el financiamiento y las

donaciones para las universidades. Se deben dar estímulos tributarios a las

empresas que realizan donaciones, permitiendo también que con dichas

donaciones las empresas financien proyectos de investigación encomendados a

la universidades. Se estimulará así la generosidad del sector privado: es gratificante

poder ayudar y saber que se contribuye a un esfuerzo educativo necesario para

7. Por ejemplo, podría exigirse a los egresados que recibieron un préstamo como estudiantes que destinen un porcentaje de su sueldo (alrededor de 5%) a dicha devolución, hasta completar el monto adeudado.

8. Estos resultados de los procesos de acreditación deberían tener una vigencia limitada, por ejemplo de tres años.

9. Esto es algo que ya ha previsto la Asamblea Nacional de Rectores.

46 ANTONIO MABRES

el país, del que se beneficiarán las propias empresas 1 0 . Asimismo, conviene

fomentar y facilitar el máximo al acceso a fuentes de financiamiento y coopera

ción técnica internacional. En lugar de presionar para la centralización de los

recursos, el gobierno debe más bien fomentar la canalización hacia las universi

dades de recursos de cooperación internacional, tanto gubernamental c o m o a

través de organizaciones no gubernamentales.

10. Eso sí, hay que asegurar, exigiendo total transparencia y castigando a los infractores, que no se abuse de estas medidas. Quienes especulen y defrauden con estas ayudas deberán perder todos los beneficios.

Algunos aportes al debate sobre la reforma universitaria en el Perú

León Trahtemberg1

Resumen

Este artículo revisa algunos temas vinculados a la reforma universitaria en el

Perú, tanto aquéllos sobre los cuales hay consenso entre autoridades y

catedráticos, c o m o los que todavía suscitan polémicas. Asimismo, llama la

a tención sobre aspectos que no están siendo suficientemente discutidos o

están erróneamente planteados, y propone alternativas para enfrentar los

problemas que el autor considera existen en la actualidad.

La lectura de artículos y declaraciones de rectores y autoridades universitarias,

así c o m o los argumentos debatidos en diversos marcos de reunión en los que se

han congregado catedráticos y autoridades universitarias en el último año,

permite concluir que en el debate sobre la reforma universitaria, junto a temas

que aún suelen desatar arduas polémicas, existen algunos asuntos sobre los cuales

parece existir un creciente consenso. Asimismo, hay algunos asuntos que pese a

su importancia aún no han sido suficientemente discutidos o aún no son

planteados con suficiente claridad y contundencia. Este artículo apunta a reseñar

los primeros y a brindar algunas ideas sobre los segundos, como un aporte al

enriquecimiento del debate aún no agotado sobre la problemática universitaria

en nuestro país.

1. Puntos de consenso

Un primer aspecto en el cual percibo consenso es en lo que concierne a la

necesidad de una más amplia autonomía económica y administrativa de la

universidad, lo cual inclusive ya ha sido recogido por la Constitución de 1 9 9 3 ,

aunque aún no está del todo claro c ó m o implementarlo. Para todos es claro que

1. El autor, especialista en temas de políticas y gestión educativas, es Supervisor Pedagógico del Colegio León Pinelo y consultor internacional. El presente artículo recoge las ideas vertidas por él en el foro Debate sobre la Reforma Universitaria, organizado por la Universidad Nacional de Ingeniería entre marzo y abril de 1994.

48 LEÓN TRAHTEMBERG

en lo laboral la universidad pública no debe manejarse como una empresa estatal,

sino c o m o una institución privada. Por la misma razón, los profesores no pueden

ser considerados empleados públicos sino profesionales que se contratan priva

damente.

O t r o tema en el cual percibo consenso es el de la elección de las autoridades.

Parece haber coincidencias en que el rector y sus vicerrectores deben constituir

un equipo, por lo que deben ser elegidos como una sola lista o plancha. Tanto

ellos c o m o los decanos deben ser elegidos por el voto universal de profesores y

alumnos, de toda la universidad o de la facultad, según el caso, evitando las

componendas políticas entre los representantes-electores de los estamentos.

Asimismo, hay acuerdo en que no debe prohibirse la reelección de los rectores

y otras autoridades. También que la pertenencia al tercio estudiantil debe ser un

mérito, por lo que los elegibles deben ser los estudiantes de más alto rendimiento

(cuarto o quinto superior). Finalmente, que si los graduados, al igual que los

trabajadores administrativos y de servicios, no son parte activa del quehacer

académico universitario, entonces no deben tener representatividad en los

órganos ejecutivos de la universidad.

O t ro consenso ya maduro es el que se refiere a la Ley de Educación Superior

Universitaria. Se piensa que no debe ser una ley reglamentarista sino esencial

mente una ley de bases, que ponga énfasis en la autonomía económico-financiera

necesaria para el mejor funcionamiento de cada universidad.

En lo que concierne al tema de los títulos, parece ya generalizada la idea de

que las universidades deben ser libres de dar títulos a nombre propio para sus

grados y profesiones. Sin embargo, aún no hay consenso sobre las fórmulas de

acreditación. Hay quienes piensan que de subsistir los títulos a nombre de la

Nación como requisito esencial para el ejercicio profesional, esto debe serlo sólo

para algunas profesiones muy sensibles y deben poderlos otorgar sólo las

instituciones que sean capaces de acreditar la competencia de los egresados,

luego de una evaluación rigurosa. Se debe tratar de garantizar la responsabilidad

pública de que sólo ejerza una profesión quien esté calificado para ello. Las

universidades no pueden ser juez y parte exclusiva en esta calificación, sin mayor

opinión de terceros. Probablemente sea difícil acreditar todas las profesiones,

pero al menos debería hacerse con las vinculadas a la vida, la salud y la seguridad.

Finalmente está el tema del control , donde también existen importantes

coincidencias en los puntos de vista. Así c o m o para el caso de los títulos

profesionales, también debe haber algún control sobre el gasto de los recursos

públicos que realizan las universidades. Esto no implica violar la autonomía

económica, sino hacer las veces de una auditoría, que permita comprobar el uso

honesto y apropiado de los fondos, en función de las metas a las que se haya

comprometido la universidad al solicitar los recursos estatales. El control sería

entonces sobre el buen uso de los recursos, más que una regulación detallista y

rígida de la forma en que deben ser usados.

ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA 49

2. Algunos aportes sobre temas en los cuales aún no hay consensos

Un primer tema en el cual creo necesario insistir es el de la obtención del

bachillerato o grado. Se debe mantener la norma que establece que éste se

obtenga no necesariamente mediante una tesis, sino también por haber conclui

do los estudios. Si la universidad considera que todo profesional debe ser capaz

de hacer un trabajo integrador o de investigación, no hay por qué esperar a que

el estudiante esté por egresar; se pueden ir planteando trabajos integradores en

los distintos ciclos y cursos de la carrera profesional. No veo mucho sentido a la

fórmula de exigir obligatoriamente la tesis, de modo que si ésta no se hace, desde

el punto de vista del reconocimiento, queden invalidados todos los estudios

acumulados.

Sí se puede exigir en cambio una tesis para la obtención de los postgrados.

Pero me parece que debe buscarse una mayor relación entre las tesis universita

rias y las necesidades del país. Si bien es cierto ello no puede ser obligatorio, sí

hay que alentar a los ministerios a que sugieran listados de temas sobre los cuales

necesitarían que las universidades investiguen. Ello permitiría además que los

ministerios de cada sector aporten o consigan algún financiamiento para la

investigación universitaria, de modo que los estudiantes hagan tesis relevantes

para los requerimientos del país. Deben existir hoy en día más de 1 0 0 , 0 0 0 tesis

sobre el tema educativo en el Perú; sin embargo, estimo que por lo menos 9 5 %

no han tenido efecto alguno en el quehacer práctico de la educación peruana.

Supongo que en otras carreras debe suceder algo similar. Se debe por lo tanto

articular toda la energía y voluntad de trabajo de los estudiantes, con los temas

que puedan ser planteados por los ministerios o los organismos de planificación.

Dado que hablamos del tema de la investigación, cabe también mencionar la

necesidad de revisar el mito de que todas las universidades y facultades deben

hacer investigación. Ello es algo totalmente discutible. Es natural que la

investigación sea sentida c o m o algo importante, pero es una cosa totalmente

distinta pretender que todas y cada una de las facultades deban dedicarse a

investigar, porque de lo contrario carecerían de legitimidad c o m o centros de

educación superior. Me parece que se hace bastante cuando se prepara adecua

damente a un profesional; ése es ya un desafío importante. No se puede

pretender que todos y cada uno de los catedráticos y estudiantes se orienten a la

investigación y que todas las universidades tengan la capacidad para sostener eso.

Ot ro tema en el cual conviene detenerse es la necesidad de crear una instancia-

un Consejo Nacional de Educación Superior o algo por el estilo-, que tenga que

ver con la acreditación y la investigación sobre tendencias, logros y estadísticas

educativas en general; la estandarización de pruebas, titulaciones y equivalencias

internacionales; la planificación de la oferta de carreras, los créditos y becas; la

divulgación de tipo vocacional, etcétera. Es decir, un ente que pueda fijar


lineamientos para que el conjunto del sistema tenga elementos orientadores,

obviamente no compulsivos (salvo para casos extremos).

O t ro problema que debe revisarse con detenimiento es el del ingreso a la

universidad. Para que un postulante acceda a la educación universitaria deben

tenerse en cuenta, junto a su performance en las pruebas específicas que plantea

cada universidad, sus antecedentes escolares. No puede ser posible que se diga

a los estudiantes que todo lo hecho antes del examen de ingreso no tiene ningún

sentido. La conciliación entre los logros del estudiante en la secundaria y las

expectativas que tiene la universidad con respecto al postulante, podrían permitir

una mejor articulación entre el quehacer escolar y el universitario.

En otro terreno, creo que hay que pensar en la doble titulación, sobre todo para

que los profesionales puedan hacer una carrera docente paralela. Así, por ejemplo,

alguien que haya estudiado ingeniería podría titularse como profesor de ciencias

en un periodo más corto que el que implica hacer otra carrera. Esta especialización

en más de un área le daría flexibilidad al profesional para desempeñarse en el

mercado laboral, y contribuiría a elevar el nivel de la oferta docente. Evidente

mente, podría pensarse en otras áreas que también permitan esta modalidad.

En esta misma línea de pensamiento, tendiente a abrir el abanico de capaci

dades y posibilidades del profesional egresado, creo que debe incorporarse al

currículo profesional una orientación productiva y que se estimule la creación de

empresas. El sistema en su conjunto todavía forma profesionales con la idea que

todos van a ser empleados de "alguien". Me parece que tanto en la educación

escolar c o m o en la universitaria falta una mayor definición respecto a la

posibilidad de que, por ejemplo, economistas, ingenieros y abogados se asocien

para armar empresas. Se evitaría así lo que hoy sucede, que existen miles de

profesionales desempleados, que no tienen ninguna iniciativa ni formación

como para constituir sus propias empresas.

He dejado para el final el tema del financiamiento porque merece un

tratamiento especial. En principio, creo importante vincular el financiamiento

público con los logros en metas de calidad y eficiencia. No todos los recursos se

deben otorgar automáticamente; deben emplearse criterios de evaluación para

el destino de los recursos. Por ejemplo, hay que fomentar la existencia de fondos

de investigación para ciencia y tecnología, por los cuales las universidades puedan

competir participando en licitaciones, concursos, proyectos, etcétera. Esta es

una modalidad que el Estado debería estimular.

Paralelamente, las universidades deberían generar recursos propios median

te venta de bienes y servicios, cooperación nacional e internacional, empresas

universitarias, endeudamiento para financiar proyectos, o pensiones escalona

das en función de la capacidad de pago de los a lumnos 2 . Sin embargo, en el caso

2. Obviamente esto debe ir amarrado a los sistemas de becas y crédito educativo, tema que requiere estudios más profundos.

ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA 51

concre to de las empresas universitarias, no debe descuidarse un aspecto

importante que es el de los impuestos. Si las universidades quieren competir

en el mercado productivo, el hecho de estar exoneradas de los impuestos les

proporciona una enorme ventaja frente a las otras empresas, por lo que

competirían deslealmente con ellas, haciendo uso de un beneficio tributario

pensado originalmente para otros fines. Este tema merece una adecuada

elaboración.

Creo también que se debe tratar diferencialmente a las facultades, no

solamente en función de sus estructuras de costos, sino en lo que concierne a los

niveles de saturación de las carreras. ¿Qué sentido tiene, por ejemplo, seguir

financiando masivamente carreras de administración o contabilidad, comprome

tiendo recursos estatales que podrían aplicarse a formar más médicos? Deben

pues reconocerse las demandas que hay en el mercado y las urgencias que tiene

el país de determinados tipos de profesionales, de manera que eso también

juegue un papel en la evaluación que se debe hacer antes de distribuir los escasos

recursos fiscales destinados al sector educativo.

Finalmente , hay una tendencia a plantear que las universidades, j un to con

el Estado, los empresarios y la cooperación internacional, deberían empezar a

reunir fondos para brindar crédito educativo a los estudiantes. Es to se hace

masivamente en muchas partes; en el Perú, todavía no . Es una forma de

contribuir a que los estudiantes paguen el cos to real de sus estudios de acuerdo

con sus posibilidades presentes y futuras. Por ejemplo, si un alumno le cuesta

a la Universidad Nacional de Ingeniería 2 , 0 0 0 dólares al año, ¿debe ser la U N Í

la que le dé la beca? ¿O es acaso mejor que la U N Í reciba los 2 , 0 0 0 dólares de

algún ente que ayude o pague por el alumno? En este últ imo caso, la U N Í

obt iene su dinero, la universidad no "sufre" en su economía por la existencia

de alumnos gratuitos, ya que éstos tienen arreglada su situación por intermedio

del mencionado ente, que se ocupa del crédito educativo. De esta forma, las

universidades pueden establecer sus costos reales y cobrarles a todos, tanto a

los que pueden pagarlos por sí solos, c o m o a aquellos que lo hacen con apoyo

de las becas y del crédito educativo. La universidad se beneficia porque cuenta

con el total de recursos que requiere para cubrir sus cos tos , y el estudiante

que requiere una educación gratuita no se perjudica porque ob t iene el

financiamiento requerido. Las posibilidades de const i tuir esos fondos son

muchas, incluso con cooperac ión extranjera: en M é x i c o y C o l o m b i a los

fondos iniciales para crédi to educativo provinieron precisamente de coope

ración técnica internacional .

Este tema es polémico y amerita debates y reflexiones intensas, ya que por un

lado se reformula la gratuidad -aunque difiriendo a futuro los pagos- pero por

otro lado, se beneficia a los estudiantes, ya que al contar las universidades con más

recursos pueden ofrecer una educación de mayor calidad, lo que a su vez eleva

para el profesional la posibilidad de una mayor renta futura.


La exigencia de obtener más recursos fiscales automáticos y directos para la

educación superior, hablando con realismo, no parece ser viable inclusive para

el mediano plazo. Más viable parece ser la creación de fondos para fines más

específicos y asignaciones basadas en requerimientos y méritos precisos.

Dinámica de la transformación del sistema educativo en el Perú

Patricia McLauchlan de Arregui1

Resumen

En este artículo se analiza la evolución del sistema educativo peruano, sus

características, problemas y las reformas que se están emprendiendo. En la

introducción se revisa la evolución de los niveles educativos alcanzados por

la población peruana. En la segunda sección se describen algunas características

institucionales del sistema educativo, tales c o m o la expansión reciente, la

cobertura actual, recursos disponibles y eficiencia interna de cada uno de sus

niveles (inicial, primario, secundario, superior universitario y no universitario

y ocupacional). De estas características se desprenden algunos de los problemas

básicos de calidad, eficiencia y equidad del sistema, tratados con mayor

amplitud en la tercera parte , diferenciando los que afectan a los niveles

básicos de los que afectan a la educación superior y a la formación profesional.

La cuarta sección describe las reformas propugnadas por el actual gobierno,

así c o m o el debate que ellas han suscitado. Finalmente, en el último acápite

se revisan las principales carencias y vacíos de tal propuesta.

1. Introducción: Crecimiento de los niveles educativos de la población en el Perú2

El análisis de los datos sobre logros educativos contenidos en los cuatro últimos

censos nacionales, evidencia con claridad que los niveles educativos formales de

la población del Perú se han elevado velozmente. Hasta 1 9 4 0 , sólo 5.6% de los

1. La autora es directora ejecutiva e investigadora principal de GRADE. Este artículo se basa en el informe que ella preparara en noviembre de 1993 como contribución al Programa sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en las Américas del Diálogo Interamericano, una de cuyas primeras actividades ha sido la elaboración de un informe sobre los problemas que caracterizan a la educación en América Latina, las tendencias de cambio perceptibles y sus implicancias para el desarrollo futuro de la región, en el contexto de las transformaciones fundamentales que vienen experimentando sus economías y sociedades. La elaboración del informe fue posible gracias a los estudios realizados en el área de Políticas de Educación, Ciencia y Tecnología de GRADE, con el apoyo de la Fundación Ford, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo ( C I I D ) .

2. Las tres primeras secciones de este artículo se apoyan fuertemente en los resultados de una serie de estudios recientemente realizados por diversas instituciones nacionales, públicas y privadas,


peruanos mayores de quince años había alcanzado al menos alguna educación

secundaria; en 1 9 8 1 , en cambio, la cifra correspondiente fue 4 0 . 3 % . En 1 9 4 0 ,

más de la mitad de los adultos carecía de instrucción escolar alguna, mientras que

en 1 9 8 1 esa situación afectaba a una proporción mucho más reducida ( 1 5 . 2 % )

de la población. Por último, mientras en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien

peruanos mayores de quince años tenía acceso al nivel educativo superior, uno

de cada diez de ellos lo lograba en 1 9 8 1 (véase el cuadro 1 ) .

Cuadro 1 Población censal de quince años y más, según nivel de educación alcanzado: Perú 1 9 4 0 - 1 9 8 1 (en miles de habitantes)

Censos nacionales

Nivel alcanzado 1940 % 1961 % 1972 % 1981 %

Total 3 5 9 6 1 0 0 . 0 5 6 1 7 1 0 0 . 0 7 6 0 2 100 .0 9 9 9 2 100 .0 - Sin nivel 2 0 7 2 57 .6 2 1 1 3 37 .6 1998 2 6 . 3 1 5 1 6 15.2 - Pre escolar y algún.

año de primaria 1325 36 .9 2 5 9 8 4 6 . 3 3 6 2 4 4 7 . 7 4 1 3 5 4 1 . 4

- Algún año de secundaria 168 4.7 6 2 9 11.2 1553 2 0 . 4 3 0 4 2 30 .4

- Superior 31 0.9 131 2.3 335 4 .4 9 8 5 9.9 - Nivel no especificado --- --- 146 2 .6 92 1.2 3 1 4 3.1

Fuente: INEI 1992 (Tomo I: 378 ) .

C o m o cabría esperar, estos niveles de logro son bastante mayores para los

grupos más jóvenes de la población. Por ejemplo, en 1 9 8 1 17% de los peruanos

entre los 25 y los 29 años de edad tenían alguna educación postsecundaria, y 35%

de los mismos tenían por lo menos secundaria completa (Arregui y Melgar

1 9 9 3 b ) . Ello sugiere una expansión más significativa aun que la indicada por las

cifras anteriores.

Estimados para fechas más recientes 3 muestran que los niveles educativos

alcanzados por la población han continuado elevándose. En 1 9 9 1 , 50% de la

como contribución a un diagnóstico general de la educación peruana actualmente en curso en el Ministerio de Educación. Las referencias a la educación superior están sustentadas principalmente en los estudios que sobre el tema se vienen desarrollando en GRADE.

3. Dado que los resultados del Censo Nacional realizado en 1993 aún no están disponibles, estos datos se basan en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 1991-1992 , reportados por el Ministerio de Educación (1993 : tabla 1.18.A).

DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 55

población de cinco años y más tenía por lo menos educación secundaria

(mejorando el 30 .2% en dicha situación en 1 9 8 1 ) . O t ro indicador de logro

educativo, el promedio de grados de educación recibidos por la población de

cinco y más años de edad, confirma la tendencia: de 3.7 en 1 9 7 2 se incrementó

hasta 6 .7 en 1 9 9 0 y 6.8 en 1 9 9 1 (Ministerio de Educación 1 9 9 3 : tabla 1 .16) .

Para los adultos jóvenes (entre los veinte y 39 años de edad) dicho promedio está

alrededor de once grados de escolaridad.

Aunque el promedio general apenas sobrepasa hoy el nivel primario, la

tendencia hacia mayores niveles de logro educativo parece tener asegurada su

continuidad, aun si no fuera por otra razón que la demanda creciente que harán

los padres, cada vez más educados. En cambio, hay ciertos aspectos del patrón

de expansión del sistema educativo cuyo impacto sobre la equidad, eficiencia,

calidad y pertinencia del sistema son menos predecibles. Revisar esos aspectos es

el propósito de la siguiente sección.

2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia del sistema educativo

La mejora en los niveles educativos de la población se logró gracias a una

ampliación de la matrícula bastante más acelerada que el crecimiento poblacional.

Incluso durante los difíciles años ochenta, la matrícula en todos los niveles y

modalidades del sistema creció a un promedio anual de 3.5%, pasando de

5 ' 4 4 5 , 4 0 0 a 7 ' 6 5 7 , 3 0 0 alumnos a lo largo de la década. Entretanto, la población

menor de 24 años sólo crecía a una tasa de 1.6% al año.

No obstante, datos para años más recientes revelan que los incrementos de

matrícula vienen siendo bastante inferiores a los observados en el pasado. C o m o

consecuencia de las inusitadamente altas tasas de deserción que habrían seguido

a la aplicación del severo programa de ajuste económico 4 , y de las prolongadas

huelgas que afectaron el funcionamiento del sector desde inicios del año escolar

de 1 9 9 1 , la tasa de crecimiento de la matrícula fue apenas equivalente a 0 .06%

en 1 9 9 1 y a 1.26 en 1 9 9 2 , año en que se matricularon un total de 7 ' 7 5 8 , 2 0 2

alumnos (Ministerio de Educación 1 9 9 3 : tablas 1.6.A y B ) 5 .

4. Existen marcadas discrepancias sobre el particular. Algunos autores han estimado que en 1991 no se matriculó un 28% de la población escolar proyectada para ese año (Helfer s/f: 13) . Sin embargo, otros han cuestionado el sustento de las proyecciones y el mismo cálculo oficial de la deserción, debido a que a lo largo del periodo 1985-1990 la estadística educativa no sólo estuvo severamente descuidada, sino que también fue deliberadamente inflada para justificar innecesarias contrataciones de personal docente y administrativo. Tras revisar las cifras y la metodología, el Ministerio de Educación (1993 : 12) estima que en 1991 habría desertado 5.5% del alumnado.

5. Todos los datos sobre matricula y número de docentes utilizados en ésta y las siguientes secciones provienen de esta fuente, que forma parte del diagnóstico general de la educación


Esta menor tasa de expansión de la cobertura ha hecho que subsistan algunos

déficit que podrían ser importantes, de ser correctas las proyecciones poblacionales

en que se basan las estimaciones del cuadro 2. Estimaciones más recientes,

basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar ( E N D E S ) de 1 9 9 1 - 1 9 9 2 ,

confirman los datos del cuadro, hallándose que la tasa de escolarización de la

población de seis a quince años era 87 .8%.

Cuadro 2

Población, matrícula y tasas de escolarización por grupos de edades: Perú 1 9 9 0

Grupo Población Matrícula Tasa de

etáreo escolarización

3-5 T 6 5 4 , 5 8 5 7 9 4 , 5 9 8 4 8 . 0

6 -11 3 ' 1 8 6 , 1 0 1 2 ' 8 1 4 , 7 1 1 8 8 . 3

1 2 - 1 6 2 ' 4 9 5 , 3 9 7 2 ' 1 9 8 , 8 9 1 8 8 . 1

1 7 - 2 4 3 ' 4 6 5 , 5 7 4 1 ' 4 3 5 , 0 4 3 4 1 . 4

3 - 2 4 1 0 ' 8 0 1 , 6 5 7 7 ' 2 4 3 , 2 4 3 6 7 . 1

2 5 + 9 * 0 0 6 , 3 4 8 3 9 5 , 4 9 8 4 . 4

Fuente: Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 : tablas 1.11 y 1.12).

Esta cobertura es provista mediante un sistema organizado en cuatro niveles.

El nivel inicial o pre escolar atiende a los menores de seis años. La educación

primaria requiere una edad mínima de seis años para el ingreso y comprende seis

grados, tanto en su modalidad para menores como en la dirigida a adultos o

ingresantes tardíos. La educación secundaria, de cinco grados, se ofrece también

en dos modalidades, para menores y para adultos, y admite opciones diversificadas

durante los últimos tres años: la secundaria común (científico-humanista) y la

secundaria técnica (especialización agropecuaria, artesanal, comercial o indus

trial). Por último, la educación superior se ofrece en universidades e institutos

pedagógicos, tecnológicos o artísticos, con programas que se extienden a lo

largo de tres o más años de estudios.

Los servicios educativos también se proveen bajo otras dos modalidades:

educación especial y educación ocupacional, con programas de extensión

diversa. Por último, existen programas de alfabetización de adultos y programas

no escolarizados para todos los niveles.

desarrollado el Ministerio como supuesto paso previo a la realización de un programa de reforma sectorial.


Es importante resaltar que, pese a los avances logrados en el acceso de la

población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. Los

resultados de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida ( E N N I V ) de 1 9 8 5 - 1 9 8 6

muestran que 16 .6% de la población nacional mayor de quince años era

analfabeta, si bien el promedio para los grupos menores de cuarenta años eran

bastante más bajos. Ese es uno de los problemas a discutir en este artículo. Antes

de ello, sin embargo, en lo que sigue se ofrecen algunas estadísticas básicas sobre

las dimensiones, cobertura, recursos y eficiencia interna de cada uno de los

niveles del sistema 6 .

2.1 Educación inicial

Este es el nivel educativo que más rápida expansión ha experimentado en los

últimos decenios, habiéndose multiplicado diez veces el volumen de su matrícula

entre 1 9 7 0 y 1 9 9 1 (de 7 4 , 0 0 0 a 8 0 8 , 5 8 0 alumnos) 7 . En la actualidad responde

por 10 .7% del total de alumnos matriculados en todos los niveles del sistema.

Aun así, su cobertura -de la cual 88% es provista por el sector público- continúa

siendo relativamente deficitaria. Tras haberse expandido a un ritmo promedio

anual de 18% durante los años setenta, su tasa de crecimiento se redujo a 7%

durante los ochenta, seguramente como consecuencia de la crisis económica que

forzó a los padres de familia a reducir la prioridad otorgada a la atención

educativa de sus hijos 8 . En consecuencia, hacia 1 9 9 0 sólo 4 8 % de los niños entre

los tres y cinco años de edad asistía a alguno de los programas disponibles en todo

el territorio (30% de los de tres, 4 9 % de los de cuatro años y 67% de los de c inco) .

Este nivel de participación incluye a una buena porción (37%) de asistentes a

programas no escolarizados en zonas rurales y urbano-marginales.

Alrededor de 2 1 , 0 0 0 docentes dedicados a este nivel pertenecen al sector

público. En proporción semejante a la observada hacia 1 9 9 0 en el nivel primario

y secundario, cerca de una preocupante mitad de ellos carece de título pedagógico.

En 1 9 9 1 , 6 .8% del total del gasto público corriente en educación se destinó

a este nivel, que concentraba 1 1 % de la matrícula pública. El gasto promedio

anual por alumno resultaba equivalente a 62 dólares ( I L E E 1 9 9 3 ) ; a esto debe

sumarse el gasto complementario que hacen las familias de los escolares que

asisten a la escuela pública inicial (cuyo monto no está disponible).

6. Debido a su tamaño relativamente pequeño y a la falta de información pertinente, no se hacen referencias a la educación especial y a los post grados universitarios, así como a las modalidades básicas para adultos.

7. La matrícula registrada para 1992 fue de 821 ,531 alumnos (Ministerio de Educación 1993) . 8. Diversas encuestas de hogares realizadas en Lima entre 1985 y 1990 muestran que el gasto

en educación se redujo de 3.6% a 2.4% del total de la canasta familiar en ese lapso ( ILEE 1993) .


La Constitución recientemente aprobada introduce como elemento novedoso

la obligatoriedad de la educación inicial, así c o m o la gratuidad de su oferta

pública. Si la obligatoriedad se refiere no sólo al compromiso de los padres de

familia de matricular a sus niños, sino también al del Estado de proveer los

necesarios servicios, y si se considera el actual déficit de cobertura en este nivel,

el cumplimiento de la nueva norma requerirá un considerable incremento en los

recursos fiscales asignados a este nivel 9.

2.2 Educación primaria

La matrícula anual en este nivel educativo fue 6 0 % mayor en 1 9 9 0 que en 1 9 7 0 ,

llegando a 3 ' 9 4 4 , 8 4 3 alumnos en 1 9 9 1 1 0 , cifra que da cuenta de poco más de la

mitad ( 5 2 . 1 % ) de la matrícula global del sistema. A diferencia del nivel inicial,

éste es el nivel educativo que menos ha crecido en los últimos años, lo que resulta

explicable en vista de la ya extendida cobertura que exhibía desde t iempo atrás.

En 1 9 8 0 , 88% de los niños entre los seis y los once años de edad estaban

matriculados en alguna escuela, mientras que 87% de la matrícula en primaria era

absorbida por el sector público; en 1 9 9 0 , 9 0 % del grupo etáreo estaba matricu

lado y el sector público continuaba absorbiendo la mayor parte ( 8 8 % ) de la

demanda por educación primaria. El déficit de atención a ese grupo de edad se

habría reducido de 12 .3% a 9.6% a lo largo del lapso mencionado.

También se percibe una mejora en la edad de ingreso a la escuela. En 1 9 8 0 ,

22% de los ingresantes tenía siete o más años de edad, mientras que hacia 1 9 9 0

sólo 10% excedía la edad normativa al iniciar sus estudios. Sin embargo, la

repetición del primer grado es altísima, como lo sugiere el que la matrícula casi

duplique el número de ingresantes. Una reciente revisión de los indicadores de

eficiencia interna utilizados por el Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 ) , basada en los

datos de la cohorte que inició sus estudios en 1 9 8 2 , estima en 3 5 % la tasa de

repetición del primer grado, y en 5% la tasa de deserción del mismo 1 1 . Estas tasas

se reducen en los grados superiores, aunque siguen siendo elevadas: en prome-

9. Se ha realizado un cálculo grueso de ese costo adicional para el Estado, basado en los datos de 1990 y suponiendo que la obligatoriedad alcanza sólo al grupo de cinco años, que la provisión pública de los servicios se mantiene en la misma proporción, y que el costo unitario no varía mayormente respecto de lo arriba indicado. El cálculo arroja un mayor gasto corriente de por lo menos diez millones de dólares anuales, equivalente a 0.2% del gasto público corriente total.

10. En 1992 se matricularon 3 '973 ,371 alumnos. 11. Entre los que repiten el primer grado se dan luego más casos de deserción, con lo cual este

porcentaje se elevaría a 7.6% de los ingresantes. Este sería uno de los argumentos que justifican la importancia asignada a la educación inicial en la nueva Constitución.


dio, 2 2 % de los estudiantes de primaria están repitiendo algún grado 1 2 , lo que

ocasiona que 2 8 . 5 % de la matrícula en primaria de menores esté constituida por

alumnos que superan la edad normativa. Además, 3.5% del total matriculado en

el nivel primario deserta cada año 1 3 .

C o m o resultado de lo anterior, se estima que de cada mil alumnos inscritos

en primer grado, sólo 1 9 8 completan la primaria en el lapso normal de seis años;

4 0 0 más lo harían en los siguientes dos años y, con el correr del tiempo (hasta

con ocho años de demora) , un total de 7 6 7 completarían sus estudios. Durante

su permanencia en el nivel primario, "consumirían" un total de 6 , 7 1 0

años-alumno, lo cual significa 8 .9 años-alumno por cada graduado y que cada

uno de éstos ha permanecido en la escuela primaria 7 .6 años en promedio (en

lugar de los seis normat ivos) 1 4 . Esto representaría una mejora en relación a la

situación imperante años atrás: para la cohor te que inició estudios en 1 9 6 8 se

estimó un promedio de 9 .3 años por graduado, para la que empezó en 1 9 7 1 ,

1 0 . 3 , y para la que inició la primaria en 1 9 7 4 , 1 0 . 2 años 1 5 . Evidentemente, los

promedios varían mucho de una región a otra, y están fuertemente correlacionados

con sus características socioeconómicas 1 6 .

Se ha estimado que las aulas y docentes adicionales empleados en atender a los

alumnos retrasados (y los que abandonan sus estudios sin lograr los objetivos

mínimos de escolaridad) representan una inversión de 2 0 7 millones de dólares,

y gastos corrientes anuales de alrededor de 40 millones de dólares (Ministerio de

Educación 1 9 9 3 : 3 2 ) 1 7 .

12. Estas cifras se han estimado en base a la cohorte que inició sus estudios en 1982 , y son significativamente más altas que las reportadas para 1988 en anuarios de organismos internacionales (Unesco 1 9 9 2 ) .

13. Hacia 1990 , el "punto de quiebre" parecía estar alrededor de los nueve años. A esa edad, la tasa de escolarización, que ascendía a 93.16% entre los niños de ocho años, empieza a decrecer muy gradualmente. El abandono de la escuela parece luego intensificarse a los catorce años de edad y, más marcadamente, a los diecisiete.

14. Estas estimaciones se han hecho con las estadísticas correspondientes a la cohorte que inició sus estudios primarios en 1982 (Ministerio de Educación 1993: cuadro 4 . 3 ) , tras una evaluación de las deficiencias conceptuales y metodológicas que subyacían a cálculos oficiales del mismo Ministerio en el periodo anterior (que produjeron indicadores de eficiencia muy distintos a los aquí presentados).

15. Datos de diversas fuentes, citadas en Fernández y Rosales (1990 : 148 y 149) . El desconocimiento de los supuestos y la metodología utilizados impide determinar si los datos son realmente comparables; incluso los cálculos de Fernández y Rosales para la cohorte que empezó la primaria en 1982 son muy distintos de los obtenidos por el Ministerio de Educación para la misma cohorte (10.1 contra 8.9 como promedio nacional).

16. En ocasiones se ha intentado medir la incidencia de factores propios del aparato educativo, pero los estudios no han sido particularmente acertados en su selección de variables explicativas, altamente correlacionadas entre sí y prácticamente idénticas a las variables dependientes, con lo cual las "fuertes relaciones" halladas son en verdad tautológicas.

17. Estimados para el periodo 1985-1991 hechos por Miranda y Pacheco (citados en ILEE 1993) colocan las cifras alrededor de 33 millones de dólares anuales, mientras que Schiefelbein y


El gasto público corriente en educación primaria ha venido decreciendo

sostenidamente en términos reales desde 1 9 8 7 , a un ritmo ligeramente mayor

que el gasto corriente educativo to ta l 1 8 . Hacia 1 9 9 1 era menor en casi dos tercios

al gasto ejecutado en 1 9 8 7 ; en ese año, cuando la matrícula en el nivel primario

equivalía a 55% de la matrícula pública total, el gasto en primaria absorbió 34%

del gasto corriente fiscal en educación.

En términos de gasto unitario, el subsidio estatal a la educación primaria en

1 9 9 1 era de unos 62 dólares. Por encima de ello, el gasto que efectúan las familias

-aun restringiendo el universo a aquéllas que envían a sus hijos a escuelas

públicas- parece ser considerable: según estimados recientes, la contribución

familiar por a lumno 1 9 que asiste a un colegio primario estatal sería equivalente

a 1 8 8 % del subsidio estatal en Lima, 1 5 1 % en otras ciudades y 6 1 % en el medio

rural (Rodríguez 1 9 9 3 ) . Aun así, el costo unitario de la educación privada resulta

bastante más elevado: estimados de esta última fuente, referidos a 1 9 9 1 , lo sitúan

alrededor de 4 7 8 dólares anuales en Lima Metropolitana, 2 6 8 en otras zonas

urbanas y 86 dólares en el área rural.

En cuanto a los docentes, de los 1 3 8 , 9 9 4 profesores dedicados a la educación

primaria de menores en 1 9 9 0 2 0 , 9 0 % pertenecía al sector público, y tenían una

carga promedio de aproximadamente 28 alumnos. Datos para 1 9 8 1 indican que,

a diferencia de los maestros de otros niveles educativos, la proporción de ellos

trabajando en áreas rurales (aproximadamente 4 0 % ) era similar a la proporción de

la población nacional que residía en dichas regiones; la violencia imperante en el

campo debe sin duda haber modificado esta relación desde entonces. Por otro

lado, como ya se mencionó, cerca de la mitad de los docentes (47 .6%) carecían

de título pedagógico, situación que debe haberse agravado tremendamente en

los últimos tiempos con el dramático deterioro de las remuneraciones 2 1 . Si se

toma en cuenta que más de un tercio del total de los centros educativos del país

Heikkenen (1991) estiman que en 1988 la repitencia en primaria originó un gasto equivalente a 65 millones de dólares. Las diferencias resultan comprensibles por tratarse de un periodo de alta inflación y de retraso cambiario, lo cual dificulta la deflatación y conversión de las cifras.

18. El gasto ejecutado total durante 1987 y los años siguientes no refleja sino parcialmente las prioridades de atención que los planes formales del gobierno aprista asignaban a las áreas del Trapecio Andino, a las microrregiones, a las comunidades campesinas y nativas, a las áreas urbano-marginales, etcétera. Pese al intento de dar también prioridad a la inversión educativa, como parte de su estrategia reactivadora, el nivel de 8.6% de gasto de capital registrado en 1986 no se reeditó, habiendo en promedio girado alrededor de 4% del gasto total educativo (este cálculo excluye la educación universitaria; ILEE 1993) .

19. Incluye gastos directos en matrícula, libros, uniformes y otros. 2 0 . La educación primaria de adultos contaba hacia 1990 con no más de 100 ,000 alumnos en

todo el país. 2 1 . Según un reciente estudio de GRADE (Arregui 1 9 9 3 ) , el deterioro de los niveles de ingreso

y empleo registrados entre 1986 y 1991 de quienes se formaron para ser maestros, es mayor que el de todas las otras carreras más comunes.


son unidocentes -principalmente las escuelas primarias situadas en el medio ru

ral-, la falta de formación de los maestros resulta un factor más preocupante aun.

2.3 Educación secundaria

En 1 9 9 1 se matricularon 1 ' 9 2 1 , 2 2 0 estudiantes en el nivel secundario, cifra que

casi triplica la registrada veinte años atrás y que corresponde a 2 5 % de la matrícula

total del sistema educat ivo 2 2 . Pese a que en los dos últimos años la tasa de

crecimiento de la matrícula pública en este nivel ha sido negativa, 85% de los

estudiantes continuaban siendo atendidos en colegios del Estado.

Del grupo de edad normativo, 12 a 16 años de edad, 88% estaba asistiendo

a la escuela en 1 9 9 0 ; muchos de ellos, sin embargo, estaban matriculados en

algún grado de primaria, debido a un ingreso tardío, a deserciones temporales

o a la repetición de uno o varios grados. La matricula en secundaria de menores

(1 ' 6 9 7 , 9 4 3 en 1 9 9 0 ) no llega a más de 6 8 % del grupo de edad normativo, pero

incluía a muchos estudiantes de mayor edad 2 3 ; por lo tanto, el porcentaje de los

adolescentes de doce a dieciséis años que estaban matriculados en secundaria

debe ser aun menor. No ha sido posible, con las cifras disponibles, calcular qué

porcentaje de los que terminan la primaria se matriculan efectivamente en el

primer año de secundaria 2 4 .

C o m o ocurría en el caso del nivel primario, la repetición del primer año de

estudios es muy alta ( 2 6 . 3 % según los más recientes estimados disponibles),

como también lo es la deserción ( 6 . 4 % ) . En promedio para todo el nivel, la tasa

de repetición es 22% y la deserción 5% (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) 2 5 . De

cada mil alumnos que empiezan los estudios, 3 4 2 se gradúan en el plazo normal

de cinco años, y otro tanto lo hacen en los siguientes dos años; con mayor

demora, el estimado final de graduados llega a 7 4 4 . Estos 7 4 4 graduados

permanecen un promedio de 5 .8 años en la secundaria (en lugar de los cinco

necesarios), aunque la cohor te inicial" consume" 6 .9 años-alumno por cada uno

de ellos. Es to significa un "sobregasto" de aproximadamente veinte millones de

dólares anuales (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) 2 6 .

22. La matrícula en 1992 llegó a 1 '930,157 personas. 23 . Cálculos para 1986 muestran que 20% de los matriculados en la secundaria de menores

superaban la edad normativa. Por departamentos, ese porcentaje variaba en un rango de 8 a 37% (Ministerio de Educación 1993: tabla 4 .5 ) .

24 . Hasta ahora, sólo la educación primaria ha sido obligatoria. 25 . Los indicadores de eficiencia interna sólo se refieren a la educación de menores, que abarca

un 88% del total de la matrícula en ese nivel. 26 . Miranda y Pacheco ( ILEE 1993) estiman una "pérdida" anual equivalente a quince millones

de dólares anuales, con un periodo de referencia más reciente que el utilizado por el Ministerio para sus cálculos.


El gasto público corriente en el nivel secundario se ha reducido en términos

reales prácticamente a la mitad del de 1 9 8 7 2 7 , y a tres cuartas partes del de 1 9 8 5 .

Sin embargo, su caída ha sido relativamente menor a la experimentada por el

conjunto del sistema y por el nivel primario. En 1 9 9 1 el gasto corriente total en

secundaria fue muy similar al destinado a la primaria ( 3 2 . 5 % del gasto educativo

corriente total) , pero debido al menor tamaño de su matrícula (26% de la

matrícula pública total) , el mon to disponible por alumno ( 1 2 5 dólares) resulta

el doble del gasto unitario en primaria. Aun así, el gasto familiar adicional por

cada hijo que asistía a un colegio secundario público fue en promedio mayor que

el monto del subsidio, excepto en el medio rural.

Respecto de los docentes, 9 5 % de los 9 0 , 3 7 7 que trabajan en este nivel se

desempeñan en el sector público, con una carga promedio de 21 alumnos. La

proporción de ellos que trabajaba en el medio rural, 9%, era cuatro veces menor

al tamaño relativo de la población. Hacia 1 9 9 0 , 4 5 % del personal docente carecía

de título pedagógico 2 8 .

2A Educación superior no universitaria

Se estima que hacia 1 9 9 0 , 4 1 . 2 % de los peruanos entre los diecisiete y los 24 años

de edad (el referente convencional para la educación superior) estaba recibiendo

alguna educación formal. Si , considerando que buena parte de ellos estaba

todavía cursando la secundaria, reducimos el grupo de referencia a los peruanos

entre veinte y 24 años, se obtiene una cobertura aproximada de 30%, incluyendo

a los estudiantes universitarios.

Buena parte de esa cobertura la realiza la educación superior no universitaria,

que ha experimentado un crecimiento realmente explosivo durante los veinte

años pasados. De 2 4 , 0 0 0 alumnos en 1 9 7 0 , la matrícula registrada en 1 9 9 1

ascendió a 2 5 2 , 9 5 7 ( 3 . 3 % de la matrícula g loba l ) 2 9 .

Es destacable el surgimiento de una oferta considerable. Al darse la Ley de

Educación de 1 9 8 3 , estaban operando 77 instituciones de educación superior no

universitaria, que se convirtieron entonces en Institutos Superiores Tecnológi

cos ( I S T ) . Diez años más tarde, a inicios de 1 9 9 2 , existían 4 1 9 I S T , de los cuales

53% eran estatales y el resto privados ( G R A D E 1 9 9 3 ) . Pese a la evolución

bastante diferente de las instituciones de formación magisterial (muchas viejas

Escuelas Normales se cerraron durante los años setenta, y durante los ochenta

27. Debe señalarse que éste fue el punto más alto de gasto público educativo total de los últimos veinte años, con la excepción de 1 9 8 1 , pero también, con excepción de 1983 , el año de más alto déficit fiscal.

28 . Apenas diez años atrás el porcentaje correspondiente ascendía sólo a 12%. 29 . La cifra para 1992 fue 2 6 7 , 0 0 7 (Ministerio de Educación 1993) .


crecieron vertiginosamente los Institutos Superiores Pedagógicos, en base a una

provisión mayoritariamente estatal), éstas tuvieron resultados similares, pasando

de dieciocho a cien establecimientos en apenas diez años.

Los institutos pedagógicos, tecnológicos y artísticos recogen actualmente a

un tercio de los aspirantes a educación superior 3 0 . Esto se debe, entre otras

razones, a la gran variedad de carreras ofrecidas 3 1 , a la mayor dispersión

geográfica de las instituciones que ofrecen este tipo de servicios educativos, a la

promesa de una inserción más rápida y "garantizada" en el mercado de trabajo,

y al menor crecimiento de las universidades en años recientes.

Se sabe poco sobre la eficiencia interna de estos institutos. Salvo excepciones,

el acceso es relativamente abierto para los egresados de secundaria, siendo

muchos los institutos que no someten a sus postulantes a una prueba de selección

(especialmente en el sector privado). Las estadísticas publicadas no permiten

estimar de manera agregada cuántos de los ingresantes culminan sus carreras; sin

embargo, un estudio de G R A D E limitado a quince casos representativos de I S T

en Lima Metropoli tana (Fernández 1 9 9 3 ) , muestra que en promedio para todos

los institutos y todas las especialidades, 2 9 . 8 % de los ingresantes logra terminar

su carrera a t iempo 3 2 . Si se concede dos periodos de gracia y se sigue a los

repitentes, la tasa promedio de egresados se eleva a 35 .2%, y el promedio de

ciclos-alumno por graduado resulta 1 0 . 5 , en lugar de los seis normativos. Las

diferencias entre instituciones y especialidades fluctuaban entre 6 .5 en el caso

más exitoso hasta 33 en el menos eficiente, variaciones que pueden atribuirse, en

el caso de los I S T privados, tanto al estrato socioeconómico de sus estudiantes

c o m o al nivel de calidad de la formación impartida. En el caso de los I S T estatales,

cuya tasa promedio de egresados es mayor ( 5 2 . 5 % contra 2 9 . 3 % de los alumnos

de los I S T privados), el factor que mejor parece explicar su capacidad de

retención del alumnado es el grado de selectividad en el ingreso y su relativa

cercanía a los domicilios de sus usuarios.

30. Muchos de ellos se plantean esta opción como una alternativa al fracaso anticipado o experimentado en la admisión universitaria. En una muestra de más de 1,500 estudiantes de IST de Lima Metropolitana entrevistados por GRADE para un estudio en curso, se encontró que 52% habían postulado a la universidad, muchos de ellos en más de una oportunidad.

31 . En 1989 , en los IST hubo matrícula en más de cincuenta carreras, estando autorizado el funcionamiento de casi setenta. Un tercio de ellas son ocupaciones típicamente vinculadas al quehacer técnico-productivo (y la mayor parte de su oferta está en el sector público), mientras que los otros dos tercios son carreras del sector servicios, y constituyen el grueso de la oferta de las instituciones privadas. Pese a esta diversificación, 70% de los programas en funcionamiento se concentran en apenas diez de las carreras de mayor demanda.

32. Este estudio se hizo mediante el seguimiento a lo largo de ocho semestres de la matrícula y los resultados semestrales (deserción, desaprobación o aprobación) e inter semestrales (deserción, repetición, promoción) de una cohorte de cerca de 6 ,000 ingresantes a distintas carreras en los IST. Se consideró "ingresantes" sólo a los matriculados en primer ciclo que no eran repitentes ni reentrantes (pero podían ser traslados de otros IST) y se descartó a aquéllos que abandonaron los


El gasto fiscal destinado a la educación superior no universitaria alcanzó en

1 9 9 1 un monto estimado equivalente a 2 . 1 % del total del gasto público, sólo

muy ligeramente por debajo de la proporción de la matrícula pública que le

correspondió atender ( 2 . 3 % ) . El gasto corriente unitario bordea los 86 dólares,

cifra que representa apenas un tercio de lo que en términos reales recibía cada

estudiante en 1 9 8 9 o en 1 9 8 5 , y menor a la invertida más recientemente en la

educación secundaria. No se dispone de datos que permitan estimar el aporte

privado a la educación pública de este nivel y modalidad, pero todo hace

presumir que sea considerable, c o m o también lo es el pago por servicios

privados, que constituyen una proporción de la oferta mayor que en los niveles

primario o secundario.

2.5 Las universidades

En el Perú, como en muchos otros países del Tercer Mundo , la segunda mitad

de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema

educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. En

efecto, c o m o ya se señaló, mientras en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien peruanos

mayores de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en

1 9 8 1 el porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios ( 1 0 . 1 % de

los mayores de 2 4 ) era casi equivalente al de Inglaterra ( 1 1 . 0 % ) , y superaba

largamente al de Italia (2 .6%) y España ( 7 . 1 % ) , así c o m o al de muchos países

cuyas capacidades científicas y tecnológicas excedían largamente las del Perú

( G R A D E 1 9 9 0 : 4 ) . Se ha señalado ya también que cerca de 30% de los peruanos

de entre veinte y 24 años de edad estaban asistiendo a una institución educativa,

probablemente de nivel superior, incluyendo tanto universidades c o m o institu

tos de diversos tipos.

La matrícula en este nivel educativo ha seguido creciendo a lo largo de la

década pasada, de un total de 2 5 7 , 2 2 0 universitarios en 1 9 8 0 hasta 3 7 9 , 5 7 3 en

1 9 9 1 3 3 . Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en todo el país; treinta años

más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y cinco más que, aun

cuando no operaban, estaban oficialmente creadas. Pese a todo, la demanda

estudios antes de los primeros exámenes semestrales, suponiendo que gran parte de esos desertores, que alcanzan con frecuencia la mitad de la matrícula inicial, son personas que no estaban eligiendo una opción de formación, sino tan sólo ocupando su tiempo mientras encontraban otra alternativa. Debe mencionarse que no se ha podido considerar los traslados de especialidades o de instituciones que puedan haber ocurrido, los cuales, de ser significativos, bajarían los aparentes niveles de deserción, incrementando así los índices de eficiencia observados.

33 . Estas son cifras recientemente revisadas por la Dirección de Estadística e Informática de la Asamblea Nacional de Rectores, bastante menores que las consignadas en anteriores publicaciones. Para 1992 se han registrado 398 ,206 alumnos.

DINÁMICA DE LA TllANSFORMACION DEL SISTEMA EDUCATIVO 65

insatisfecha es considerable, ya que sólo logra ingresar en promedio la cuarta

parte de las personas que solicitan admisión a alguna universidad.

En 1 9 9 2 existían 52 universidades, que en conjunto abarcaban más de

seiscientos programas en 1 1 7 especialidades diferentes 3 4 . 28 eran universidades

públicas y 24 privadas 3 5, captando las primeras 62% de la matrícula y las segundas

38%. Resulta pues evidente que la participación del sector privado en el nivel

superior, tanto en el universitario como en el no universitario (particularmente

en la educación técnica), es mucho más intensa que en los niveles básicos. Es

también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras

vinculadas al área agropecuaria, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías

se ofrecen principalmente en las universidades públicas, mientras las universida

des privadas se concentran en las áreas administrativas y de leyes y en algunas de

las ciencias sociales.

Los presupuestos de las universidades públicas han sido harto volátiles a través

de las últimas dos décadas. A los frecuentes déficit de apertura seguían intensas

movilizaciones institucionales y políticas que generaban asignaciones de recur

sos en forma más o menos errática de año en año. Pese a esa inestabilidad, se

distingue una cierta tendencia declinante en la asignación de recursos para el

conjunto de las universidades públicas, menos dramática que la detectada para

los niveles básicos educativos.

Si se considera la expansión de la matrícula, sin embargo, la caída generalizada

en la capacidad de gasto de dichas instituciones se hace mucho más clara. El gasto

corriente promedio por cada estudiante de universidad pública en 1 9 9 1 ( 3 9 8

soles) resultó en términos reales equivalente a menos de la cuarta parte del

monto gastado en 1 9 7 0 , y apenas equivalente a 5 1 4 dólares norteamericanos 3 6 .

1 9 9 1 significó una recuperación del financiamiento universitario 3 7 (en 1 9 9 0 el

34. Esto se refiere únicamente al pre grado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué punto esta diversifícación es real y responde a alternativas reales de desempeño ocupacional, o si se trata más bien de estrategias de mercadeo para reclutar estudiantes, sin diferenciar el contenido y orientación de la carrera: hay un gran número de especialidades que aparecen como simples desdoblamientos de carreras previamente existentes, incluso por su nomenclatura. Algunos expertos opinan que la mayor parte de la diversificación curricular no es más que un simple maquillaje de programas bastante tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas docentes de una facultad o en respuesta a presiones de profesores jóvenes que no logran que el curriculum medular de la carrera se modernice. Nótese además que casi la mitad de los programas ofrecidos por las universidades se concentran en apenas diez especialidades.

35 . Hasta 1960 sólo hubo una universidad privada. 36. Estos datos difieren de los reportados en Arregui y Melgar (1993a) debido a la actualización

de cifras tanto sobre matrícula como sobre ejecución presupuestaria, las que anteriormente sólo estaban disponibles como datos estimados o preliminares.

37. Esto se debió principalmente a la distribución de recursos provenientes de un fondo especial creado el año anterior, al cual los profesionales aportaban 1% de sus remuneraciones, el cual dejó de operar posteriormente.


nivel de gasto per cápita fue 4 0 % menor en términos reales), absorbiendo este

nivel el 19 .8% del total de recursos públicos corrientes destinados a la educación.

Dado el menor volumen relativo de la matrícula pública en el nivel ( 3 . 8 % ) , el

gasto por alumno resulta ocho veces mayor que el gasto por alumno de primaria

o inicial. Aun así, continuaba estando muy por debajo de los costos unitarios

estimados de otros países 3 8 .

Agrava la escena el hecho que el mencionado monto promedio oculta grandes

diferencias entre instituciones. Las universidades menos afortunadas pueden

disponer de apenas un décimo del monto utilizado por las mejor provistas, y sólo

cerca de la mitad del monto promedio. Si bien las universidades limeñas suelen

obtener un nivel de recursos por alumno algo superior que el conjunto de las

universidades de provincias, no es posible detectar fuertes sesgos regionales en

la distribución total de los recursos que provienen del Tesoro. Pese a todo, los

criterios -primordialmente históricos y políticos- aplicados en la distribución de

recursos a las distintas universidades (González Norris 1 9 9 3 ) , tienen poco que

ver con el reconocimiento a los niveles de logro o de la eficiencia de cada una de

las instituciones; el financiamiento no ha sido utilizado por el Estado peruano

c o m o mecanismo promotor de la calidad y pertinencia de la formación de sus

profesionales.

Adicionalmente, la mayor parte de los recursos ha sido destinada a gastos

corrientes (90% en promedio para todas las universidades durante los años

setenta y los ochenta) . El resultado es que muy poca inversión, si alguna, está

siendo llevada a cabo en la mayoría de universidades; los efectos de esto sobre la

calidad de la educación y sobre sus frutos resultan fácilmente previsibles. En lo

que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas, casi en

su totalidad provenientes del gobierno central, las que han financiado la

abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de

gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 89%

registrado durante los años setenta. Sin embargo, esas transferencias han venido

contrayéndose paulatinamente.

En vista de esto, resultaba natural que las universidades públicas buscaran

nuevas fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las

transferencias externas y el crédito, sino que también incrementaran su autono

mía relativa. Esas fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas,

normalmente han incluido cobros por servicios educativos distintos a la instruc

ción en sí (la cual es completamente gratuita en el sistema universitario estatal

peruano), prestación de servicios educativos de extensión universitaria, venta de

38. Información personalmente proporcionada por José Joaquín Brunner señala que dichos costos unitarios estaban alrededor de 1,700 dólares en Chile en 1989, 4 ,760 dólares en Israel en 1988 , 9 0 6 dólares en España en 1985 , 8 ,724 dólares en Estados Unidos en 1984 y 5 ,986 dólares en Japón en 1985.


bienes y servicios, asesoría técnica y profesional, rentas por propiedad y otros

cobros, pero en años recientes han abarcado una gama mucho más amplia de

actividades generadoras de rentas 3 9 . Si bien las cuentas oficiales muestran que las

universidades públicas sólo han autofinanciado un promedio de 7% de todos sus

gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , la real contribución de esas rentas debe ser

sustancialmente mayor y permanece no reportada 4 0 ; no se conoce tampoco su

impacto sobre la calidad y relevancia de la investigación y la docencia universi

tarias.

Es difícil saber cuántos de los jóvenes peruanos que ingresan a la universidad

obtienen el grado académico y título profesional y en qué plazos. Una aproxi

mación gruesa podría darla la relación entre el número total de graduados entre

1 9 8 0 y 1 9 8 9 y el número total de ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 4 (siendo seis años

el t iempo mínimo requerido en el Perú para obtener un primer grado universi

tario en la gran mayoría de las carreras). Ese promedio, equivalente a 34%, varía

intensamente de una universidad a otra (entre 6 6 % y 2 0 % ) y de una especialidad

a otra (entre 97% y 1%) (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .

Otra manera de evaluar la eficiencia interna consiste en comparar la relación

entre el número anual de egresados y el número total de matriculados en ese

mismo año. A diferencia de la modalidad anterior, ésta carece de contenido

normativo implícito (por ejemplo, que todos los ingresantes deberían graduarse

dentro de un lapso determinado) y sólo sirve para medir las desviaciones con

respecto a un promedio (de un sistema, una región u otro ámbito per t inente) 4 1 .

En el Perú ese porcentaje ha estado alrededor de 5% en años recientes, mientras

que la cifra para nueve sistemas universitarios europeos es 11 .3% (Brunner y

Briones 1 9 9 2 ) , y para Chile fue 10 .4% en 1 9 9 0 .

2.6 Educación ocupacional

Los más de 1 ,100 centros educativos ocupacionales ( C E O ) constituyen quizás

el componente más heterogéneo del sector educación, y también uno de los de

mayor crecimiento en los últimos años. Aunque su r i tmo de expansión se frenó

notablemente en el último decenio, bajando de 16 .4% de crecimiento promedio

39. Para una descripción detallada de este proceso, véase Arregui y Melgar 1993a. 40 . Las universidades temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiar

se con recursos propios, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Comisión Bicameral de Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, podrían tener justificaciones para recortes adicionales en las asignaciones de fondos públicos.

4 1 . Como cualquier otro índice comparativo, sin embargo, debe interpretarse con cuidado, especialmente cuando los ritmos de expansión y la heterogeneidad (mezclas de carreras de distintas duraciones, por ejemplo) de diversos sistemas difieran mucho unos de otros.


anual en los años setenta a 6.2% durante los ochenta, continúa muy por encima

de la tasa de crecimiento general de la matrícula, gracias principalmente a la

iniciativa privada. Quizá debido a ello es también la opción de formación para

el trabajo menos conocida y estudiada, y la menos regulada por los organismos

sectoriales. En principio, la formación ocupacional podría ofrecer tantas especia-

lizaciones c o m o ocupaciones registradas tiene el Ministerio de Trabajo, encar

gado de formular los perfiles sobre los cuales se diseñaría el curriculum. En la

práctica, dichos perfiles casi no se han formulado y la capacitación se desarrolla

de manera improvisada, no documentada ni evaluada.

En 1 9 9 1 se registró una matrícula de 2 3 9 , 0 2 4 a lumnos 4 2 , cifra equivalente a

3.2% de la matrícula total del sistema. Cerca de la mitad de ellos asistían a

instituciones del Estado, conformando 1.8% del total de la matrícula pública y

absorbiendo 2 . 1 % del presupuesto corriente del sector. El gasto público prome

dio por alumno fue en 1 9 9 1 de 101 dólares americanos, 2 0 % menor al gasto en

secundaria y 2 0 % mayor que el gasto público en primaria.

C o m o en el caso de varios niveles educativos, se estima que casi la mitad de

sus docentes carecen de título pedagógico. En los últimos tiempos el Ministerio

de Educación ha realizado un esfuerzo especial para identificar y cuantificar

adecuadamente las dimensiones y características del subsector, para una poste

rior evaluación y reorganización del mismo.

3. Principales problemas de calidad, eficiencia y equidad del sistema

Muchos de los principales problemas que afectan al sistema educativo peruano

en sus distintos niveles se han podido ya visualizar en la breve caracterización

anterior. En primer lugar, resulta claro que la política de ampliar el acceso y la

cobertura seguida durante las últimas décadas, animada por un legítimo anhelo

democratizador y de ampliación de la ciudadanía (o de cooptación de sectores

emergentes, dependiendo de la perspectiva del observador), ha llevado a que se

ponga énfasis en la cantidad antes que en la calidad de la educación. A juzgar por

la situación actual del país, los resultados han estado muy alejados de lo esperado

en lo que se refiere a la generación de un capital humano capaz de sostener un

proceso de desarrollo económico que revierta, con la urgencia que las circuns

tancias políticas y sociales del país lo demandan, en una mejor calidad de vida para

todos los peruanos.

No debe dejarse de reconocer el esfuerzo desplegado por generaciones

anteriores en el desarrollo de un sistema escolar y una infraestructura de servicios

42 . La cifra para 1992 fue 235 ,155 alumnos.


que han permitido el significativo acceso de cada vez mayores porciones de la

población. El problema es que ello no necesariamente ha significado hasta ahora

mejores oportunidades de adquirir conocimientos, habilidades y destrezas con

los cuales los individuos podrían gobernar mejor sus propios destinos. Más aun,

si se restringe inicialmente la observación al proceso de ampliación de la

cobertura, se detectan deficiencias que requieren atención, desde la perspectiva

de la equidad, eficiencia y relevancia del sistema. A continuación se analizan estos

problemas tanto para la educación básica como para la superior.

3.1 Educación básica

Una preocupación fundamental en cuanto a la educación básica es la referida a

la asignación geográfica de los recursos. Se ha podido constatar que entre los

departamentos que reciben menos que el promedio de recursos corrientes p o r

a lumno y p o r centro educativo están precisamente algunos de los más pobres

del país y aquellos donde mayor proporción de sus pobladores residen en zonas

rurales. Nótese que, tratándose del gasto unitario por alumno y centro escolar,

no es posible argumentar que el menor gasto en las zonas de menor desarrollo

se deba a una menor demanda efectiva por educación.

Igualmente grave es el altísimo nivel de fracaso observado entre los alumnos

del primer grado de primaria, y el hecho que este fracaso parece estar fuertemente

vinculado tanto al ingreso familiar 4 3 como al "capital cultural" del medio en el

cual se asiste a la escuela 4 4 . Ello hace patente la imperiosa necesidad de reforzar

y extender la educación pre escolar, si es que se pretende que el sistema educativo

contribuya, entre otras cosas, a superar los déficit acumulados de la pobreza. El

predominio de modelos no escolarizados de educación inicial en medios donde

las carencias son mayores (zonas rurales o urbano-marginales) hace necesaria una

cuidadosa revisión de la calidad de dichos programas y su impacto en el posterior

desempeño de los estudiantes, especialmente en momentos en que el Estado se

está comprometiendo a dar educación inicial gratuita y obligatoria en un

contexto de severa restricción fiscal.

De otra parte, que 36% de los centros educativos del país sean unidocentes y

que 80% de éstos estén en el campo, si bien amplía las oportunidades de acceso

43 . Existe evidencia indirecta del mayor retraso escolar de quienes pertenecen a niveles socioeconómicos más bajos. Según datos de la ENNIV de 1 9 8 5 - 8 6 , de la población de doce a dieciséis años que asistía a algún centro educativo y que pertenecía al quintil más pobre, 66% estaba aún en el nivel primario, mientras que entre los que provenían del quintil más rico, sólo 37% no había empezado aún la secundaria.

44 . Las tasas de repetición más altas ocurren en los mismos departamentos donde el nivel educativo promedio es menor y, donde el gasto promedio por alumno y por centro educativo es también menor.


a poblaciones desperdigadas en áreas extensas y poco comunicadas entre sí, no

necesariamente asegura iguales oportunidades en términos de calidad educativa.

Existen " etnografías del aula" que pintan cuadros desoladores sobre la interacción

entre los alumnos y los docentes de dichas escuelas, en las cuales el dictado, la

repetición memorística de discursos carentes de sentido y el "copiado" de la

pizarra (malos sustitutos ante la inexistencia de textos y cuadernos de trabajo)

no dejan espacio para un real aprendizaje y un desarrollo intelectual y emocional.

Dado que es probable que sea mayor la proporción de docentes no calificados

justo ahí donde se requieren habilidades especiales para contrarrestar las

deficiencias del entorno, se refuerza la idea de que la mera ampliación de acceso

no significa necesariamente una mejora en las oportunidades de aprendizaje y

desarrollo. Los escasos progresos logrados en el desarrollo de una educación

intercultural y bilingüe también contribuyen a la acumulación de déficit adicio

nales para los habitantes de las zonas andinas rurales.

Esto no debe llevar a pensar que, para solucionar el problema, bastaría con

reemplazar a los docentes sin título pedagógico por los viejos retirados o por los

nuevos egresantes de universidades e institutos. Por una serie de razones se

requiere una radical revaluación del magisterio, poco menos que su reconstruc

ción desde la base.

No obstante, en las actuales circunstancias la tarea resulta un reto gigantesco.

En primer lugar, los ingresos por trabajo docente son con seguridad los que más

han caído entre las ocupaciones que requieren formación de nivel superior para

su ejercicio, permaneciendo muy por debajo incluso de los ingresos promedio

de la mayoría de ocupaciones que no requieren educación superior 4 5 . En Lima

Metropolitana, pese a una ligera recuperación en 1 9 9 2 , en términos reales

continúan estando bien por debajo de la mitad de lo que fueron en 1 9 8 6 4 6 .

Asimismo, se hace cada vez más palpable que los estudiantes de los institutos

pedagógicos y de las facultades de educación provienen crecientemente de

estratos socioeconómicos más bajos que el promedio de los estudiantes de

educación superior, incluso dentro de una misma universidad, y parece que cada

vez menos de los más capaces o con más altos rendimientos optan por la carrera

4 5 . Entre las veinte profesiones de mayor volumen de matrícula y egresados, los docentes son los que perciben menores ingresos, "compitiendo" año a año con las enfermeras.

4 6 . Pese a ello, cerca de la mitad de quienes se formaron para ser maestros practican su profesión, proporción mayor que la observada en buena parte de las carreras más comunes. Esta decisión podría estar vinculada en mayor o menor grado al fuerte componente vocacional de la carrera, a una falta de flexibilidad para incursionar en otras, o quizás a los "retornos no pecuniarios" de su ejercicio, esto es, las extendidas vacaciones de verano y el menor número de horas requeridas en el lugar de trabajo, muy convenientes para el creciente contingente femenino entre los educadores peruanos o para los maestros que, como tantos otros profesionales, tienen más de una ocupación como fuente de ingresos (Arregui 1993) .


docen te 4 7 . Los docentes de los futuros maestros, a su vez, rara vez han recibido

formación de post grado de calidad aceptable, lo que frecuentemente refuerza

las deficiencias de la formación profesional originalmente recibida.

Adicionalmente, cerca de la mitad de los actuales profesores no son pedago

gos calificados. Otra buena proporción obtuvo tales calificaciones a través de

programas de profesionalización ofrecidos por universidades e institutos duran

te los meses de verano. Estos programas, si bien en muchos casos pueden estar

contribuyendo a mejorar la práctica de quienes de hecho son los educadores de

grandes mayorías de estudiantes, no logran neutralizar siquiera los estilos

antipedagógicos, dogmáticos y autoritarios que prevalecen en las aulas del país.

Por o t ro lado, el empobrecimiento de docentes, alumnos y escuelas, y la

radicalización de los gremios y sus dirigentes, abonó un terreno ya fértil para el

proselitismo senderista. No resulta sorprendente, por lo tanto, que en el medio

rural andino Sendero concentrara su trabajo en las escuelas. Lo que resulta más

incomprensible es que la formación y capacitación magisterial no se haya

convertido aún en prioridad del gobierno y del sector privado, aun si no fuera

por otra razón que la de pacificar al Perú.

Para complicar el panorama, está el problema de la poca pertinencia del

curriculum escolar, "univalente, uniforme, determinista, orientado al pasado,

enciclopédico, dogmático, individualista, castigador ( . . . ) rígido, memoríst ico,

que rinde culto al orden y al método" (Trahtemberg 1 9 9 3 : 6 4 , 1 4 3 ) . Se dice

además que no define realista ni anticipadamente el perfil de capacidades básicas

que debe reunir un egresado y que contiene un número excesivo de cursos y poca

referencia a la realidad. Un balance de las reformas curriculares intentadas desde

los años cuarenta en nuestro medio concluye que:

"Fueron aislados los casos de construcción del curriculum que recogieron

y sistematizaron los conocimientos y experiencias de los profesores de aula

( . . . ) En general, en el proceso de la reformulación de los planes y programas

y del curriculum, predominaron criterios político-partidarios y administra

tivos, dejando en segundo plano los criterios técnico-pedagógicos ( . . . ) En

el proceso de reformas curriculares ocurridas desde 1 9 5 7 se viene cuestio

nando el carácter enciclopédico de los contenidos curriculares. Se señalan

c o m o características negativas del curriculum: el excesivo número de

asignaturas o líneas de acción educativa, contenidos abstractos que no

responden al nivel de desarrollo del niño, contenidos desvinculados del

entorno sociocultural de los educandos, etcétera. Sin embargo, constata-

47. Los exámenes de ingreso a los programas universitarios de educación son menos exigentes que las pruebas generales de admisión y, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de las otras carreras, las universidades no son reacias a aceptar "traslados" de institutos superiores para completar el bachillerato.


mos que en todas las etapas de reformulación de los Planes y Programas o

de las Estructuras Curriculares, se siguen repitiendo estas deficiencias"

(Tincopa 1 9 9 3 ) .

Wolff, Schiefelbein y Valenzuela ( 1 9 9 3 : 4 9 ) estiman que menos del 2 0 % de

los requerimientos de textos escolares para primaria están satisfechos, muy

frecuentemente bajo la forma de "enciclopedias" que reúnen material para todos

los cursos que, según el curriculum oficial, debe dictarse en cada grado. Los

criterios para la aprobación por parte del Ministerio de Educación parecen estar

centrados en la ausencia de contenidos "no permisibles" más que en exigencias

respecto a la calidad pedagógica de los textos (casi no existen guías para los

docentes ni cuadernos de trabajo), su calidad material (durabilidad), ni mucho

menos respecto a la diagramación, ilustraciones, etcétera. Los textos carecen de

fecha de publicación, no indican su tiraje ni tienen tablas de contenido. El

vocabulario frecuentemente excede el nivel de comprensión y utilización del

lenguaje esperable de un niño de la edad normativa. Las "explicaciones" de

fenómenos naturales o sociales acaban así por no explicar nada y resultan meras

invitaciones al aprendizaje memorístico, vacío de significado.

Para co lmo, buena parte de los estudiantes no tienen acceso ni siquiera a esos

textos defectuosos. Sus padres no disponen de recursos para ello (sólo ocasional

mente se han distribuido ediciones gratuitas), y paralelamente las bibliotecas

escolares son pobres en extremo. No sorprende, por tanto, que el cuaderno de

apuntes siga siendo el material didáctico de mayor empleo, y que las clases

consistan en su mayor parte en el copiado de lo que escribe el maestro en el

pizarrón (Thorne , Cordano y Blumen 1 9 9 3 ) .

Sumados los problemas de la calificación de los docentes y las condiciones en

las que deben trabajar a las deficiencias del curriculum y las limitaciones de los

textos, no sorprende que el resultado mismo del proceso educativo esté en

cuestión. No obstante, la escasez de evaluaciones y estudios ad hoc impiden

ofrecer un panorama general más sustentado.

En lo que concierne a la secundaria, se suele afirmar que no es más que una

antesala a la universidad, pero simultáneamente se la acusa de no preparar

adecuadamente a los alumnos para los estudios superiores ni para, alternativa

mente, desempeñarse en el mercado de trabajo. Reportando los resultados de

una prueba de conocimientos sobre historia, literatura y ciencias sociales aplicada

a una muestra heterogénea de alumnos del ú l t imo año de secundaria ,

Portocarrero y Oliart comentan:

". . . Los menores niveles de rendimiento se concentran en aquellas ciudades

en que la población escolar de los sectores populares proviene principal

mente del campo, con una educación primaria bastante deficiente, lo que

dificulta la lectura y la escritura. Pudimos observar, en algunos colegios, la


enorme dificultad de los alumnos para leer mentalmente la encuesta,

produciendo con la lectura un constante murmullo" (Portocarrero y Oliart

1 9 8 9 ) .

Esa dificultad para la lectura que Portocarrero y Oliart comentan es muestra

palpable de la pobreza de la formación impartida; téngase en cuenta que el

"demostrar fluidez en la lectura oral y silenciosa" figura entre los objetivos del

tercer g r a d o de educación pr imaria (Trahtemberg 1 9 9 3 : 1 4 2 ) . Esto obliga a

hacer una observación muy importante: dada la escasez de mediciones de

aprendizaje efectivo, hay que interpretar con mayor cuidado los "niveles de logro

educativo" medidos mediante la simple matrícula en sucesivos grados escola

res 4 8 .

Aunque el tipo de análisis realizado por Portocarrero y Oliart no permite

concluirlo definitivamente, parece evidente que existe un desempeño diferencia

do del alumnado entre colegios bajo distintos regímenes de gestión:

"Es un lugar común relacionar el rendimiento escolar con las condiciones

socioeconómicas de los estudiantes, explicar los bajos niveles de rendimien

to por la mala alimentación, la falta de materiales de estudio y el bajo grado

de instrucción de los padres. Sin embargo, otras razones, vinculadas al

funcionamiento mismo de los centros educativos, pueden ser igualmente

importantes para el rendimiento escolar. Pensemos en factores tales como

la organización de la escuela, la mística de autoridades y profesores, el

seguimiento de la evolución personal de los alumnos, la relación cercana

con los padres de familia, la vigilancia y evaluación constante de los

objetivos pedagógicos prefijados. La ausencia de estos factores se expresa

en el abandono, el caos organizativo y el sinsentido para alumnos y

profesores de la asistencia al colegio" (Portocarrero y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 5 ) .

Por último, comentando las diferencias entre colegios estatales laicos y

religiosos y entre los nuevos y los antiguos colegios estatales, concluyen:

"Salvo honrosas excepciones, el desorden y el caos es la regla general.

Constituye un espectáculo sobrecogedor y desafiante ver colegios que, a

pesar de no haber sido nunca terminados, se encuentran ya depredados. Es

la ruina prematura de algo no concluido. Por lo general, los alumnos no

tienen capacidad económica para adquirir textos, y los profesores, sin

ninguna clase de estímulos, se encuentran muchas veces desmoralizados y

48 . Tampoco debe confundirse matrícula con asistencia escolar, siendo esta última preferible como indicador de cobertura.


burocratizados, sin encontrar sentido al ejercicio docente" (Portocarrero

y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 6 ) .

En el Perú existen amplios consensos aparentes respecto a la caducidad del

modelo educativo orientado a la mera transmisión de conocimientos, a la

necesidad de aprender a aprender, a la urgencia de proporcionar tempranamente

al estudiante herramientas mínimas que le ayuden a insertarse productivamente

en la sociedad 4 9 (pese a lo cual el mayor peso de la formación debe dirigirse a la

educación general antes que a alguna especialización), y a la necesidad de

modernizar y descentralizar la gestión. Sin embargo, todos estos principios no

están ni siquiera incipientemente traducidos a los currículos escolares ni incor

porados en la formación magisterial, lo cual hace imposible su puesta en práctica.

Buena parte de los problemas hasta aquí reseñados pueden atribuirse en

última instancia al sistema de gestión altamente burocratizado y centralizado del

Ministerio de Educación, a su falta de capacidad para sustentar sus demandas

ante el Ministerio de Economía en época de vacas flacas, y a su incapacidad de

tomar decisiones sobre la base de una planificación adecuada, incluso en épocas

mejores 5 0 . Desde hace mucho tiempo no existen lincamientos claros en la

política educativa oficial ni nada que se parezca a un proyecto educativo nacional.

Esto , que se debe en parte al gradual desmantelamiento del sistema nacional de

planificación, también puede atribuirse a la corporativización de los actores del

sector y a la falta de grupos de presión que trasciendan sus intereses inmediatos

y sus diferencias ideológicas, y compartan un mínimo de visiones sobre hacia

dónde debe conducirse la educación peruana en el mediano y largo plazos.

C o m o resultado, los planes anuales se aprueban cuando ya el año está

avanzado, siendo inútiles para fines de integración y coordinación de políticas y

presupuestos. Los cambios de ministro han sido numerosos y la proliferación de

cargos de confianza hasta niveles relativamente bajos de la estructura funcional

del Ministerio ha sido notoria, con lo cual la capacidad de tomar decisiones fuera

del despacho ministerial -excepto quizás en lo que a emisión de normas menores

se refiere- se ha tornado casi nula. Ha sido notable desde hace ya buen número

de años la alta rotación del personal del Ministerio (hasta cuatro personas

ocuparon una Dirección General en sólo un año) , buena parte de la cual

obedeció al objetivo de dar acceso al relativamente generoso sistema de

pensiones a sinnúmero de funcionarios transeúntes. En este contexto , no

sorprende la profusión de normas inconsistentes y hasta contradictorias que

49 . Lo cual es fundamentalmente una respuesta de emergencia a algo indeseable pero cierto: muchos muchachos se ven obligados a dejar la escuela antes de culminar los estudios.

50. Esta parte del texto dedicada a analizar la gestión sectorial se apoya en el diagnóstico elaborado por I N T E R E D U , resumido en Acha y Ansión ( 1 9 9 3 ) .


arriban a las oficinas de los órganos ejecutores; afortunadamente para ellos, son

también abundantes los mecanismos disponibles para obviarlas.

El esquema de incentivos para la renuncia del personal del sector público

aplicado en años recientes sirvió para que un buen número de personal de carrera

pasara al retiro. Si bien el deterioro de la calidad promedio de los cuadros del

sector a lo largo de años anteriores era ampliamente reconocido, y quizás no hay

grandes pérdidas que lamentar en las recientes renuncias, es dudoso que el actual

recurso intensivo a asesores externos, a consultores independientes y a misterio

sos "equipos t écn icos" contra tados por cada ministro pueda sustituir

eficientemente una planta estable de profesionales y técnicos motivados y

comprometidos institucionalmente.

Por otro lado, los colegios públicos carecen de la mínima autonomía para

contratar, remunerar y promover a docentes en función a su desempeño, más que

a su antigüedad o calificación formal. Los organismos intermedios se limitan a

cumplir actividades de control , principalmente enfocadas sobre la actividad

administrativa; la supervisión pedagógica es prácticamente inexistente y la

evaluación de resultados no va más allá de la que realiza cada maestro de sus

propios alumnos y la contabilización del número de estudiantes aprobados y

desaprobados. Asimismo, la deserción se disfraza ante el temor de que su

correlato sea la disminución de plazas docentes del centro educativo.

Las operaciones administrativas se han hecho rutinarias al extremo de perder

sentido. Las estadísticas -voluminosas, de dudosa confiabilidad y escaso proce

samiento- se generan con considerable retraso. Por lo tanto, quienes deben

tomar decisiones no pueden sustentarse en ellas, limitándose a utilizar su sentido

común y las estimaciones o intuiciones de sus asesores. A su vez, la constatación

de la inutilidad de los resultados de su trabajo no contribuye a motivar un mejor

desempeño de las unidades responsables de generar los datos. Se genera así un

círculo vicioso que obliga, muy de vez en cuando, a la realización de esfuerzos

gigantescos para generar información relevante.

Esa falta de planificación y programación induce a una pésima asignación del

gasto. Pese a la prioridad explícitamente concedida a la inversión educativa en

todos los planes y programas educativos divulgados durante los últimos lustros,

el rubro principal continúa siendo el pago de remuneraciones y pensiones de

retiro a docentes y trabajadores administrativos, siendo buena parte del rema

nente para adquisición de bienes y servicios; para gastos de capital no se destina

más de 7% del presupuesto total del Ministerio ( I L E E 1 9 9 3 : cuadro I . 4 ) 5 1 . Esto

no puede sino incidir sobre la ya baja dotación de materiales de estudio y la mala

situación de la infraestructura 5 2 , la cual hasta hace muy poco fue prácticamente

51 . De este cálculo se excluye el gasto universitario, 52. Se estima que 45% de los 32 ,190 locales escolares registrados hacia 1990 serían obsoletos,

que 25% de los locales urbanos y 83% de los locales rurales carecen de agua, desagüe y electricidad,


responsabilidad de los padres de familia 5 3. Todo ello, a su vez, afecta la calidad

de la educación impartida.

Entre los pocos aspectos del sistema educativo que no parecen merecer

preocupación preferencial está la diferencia de oportunidades vinculada al

género. Si bien hacia 1 9 9 0 la frecuencia del analfabetismo era mucho más alta

entre las mujeres y el número de grados promedio alcanzados por la población

femenina era 6 . 1 , frente al 7 .3 de los hombres (Ministerio de Educación 1 9 9 3 :

tabla 1 .16 ) , esto parece ser más un rezago de condiciones prevalecientes en el

pasado que de las hoy vigentes. De la población entre seis y quince años de edad,

la diferencia entre el porcentaje de varones que asiste a la escuela ( 8 8 . 2 % ) y el de

mujeres ( 8 7 . 5 % ) , es poco significativa. Incluso en zonas rurales la diferencia sólo

es de dos puntos porcentuales ( 8 3 . 6 % contra 8 1 . 5 % ) (Ministerio de Educación

1 9 9 3 : 1 8 ) .

Las diferencias más acentuadas entre el logro educativo de hombres y el de

mujeres se dan ahí donde el logro educativo general es más ba jo 5 4 , c o m o es el caso

de los departamentos del Trapecio Andino. Esto refuerza la importancia de

concentrar esfuerzos de captación y retención del alumnado en las áreas más

pobres del país. En tanto los niveles educativos de las madres parecen gravitar

fuertemente sobre los niveles de asistencia escolar de los jóvenes (directa e

indirectamente, a través de sus efectos sobre la tasa de natalidad y sobre la

nutrición y salud familiar, por ejemplo) y dada la altísima prevalencia de

analfabetismo femenino en las zonas rurales, sí sería urgente reforzar los

programas de alfabetización en dichas áreas, asegurando su adecuación a las

exigencias del trabajo de las mujeres del campo.

Es importante resaltar que, pese a los avances logrados en el acceso de la

población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. Los

resultados de la E N N I V de 1 9 8 5 - 1 9 8 6 muestran que 16 .6% de la población

nacional mayor de quince años era analfabeta, si bien el promedio para los grupos

menores de cuarenta años eran bastante más bajos (4 .4% para los de quince a 1 9 ,

7.2% para los de veinte a 29 y 14 .5% para los de treinta a 3 9 ) . A esos promedios

contribuyen fuertemente las mujeres ( 7 3 . 8 % del total de analfabetos) y los

pobladores de zonas rurales, cuyas tasas de analfabetismo, incluso entre los

grupos más jóvenes, son diez veces mayores que en las ciudades (Webb y

Fernández Baca 1 9 9 1 : cuadro 4 . 2 0 ) .

que 85% necesita rehabilitación importante, que tres alumnos se disputan una carpeta y que sólo dos de cada cinco profesores disponen de pupitres (Ministerio de Educación 1993) .

53. Contribución que no está contabilizada en los gastos privados que realizan las familias para la educación de sus hijos, mencionados anteriormente.

54 . Medido, por ejemplo, en términos de grados aprobados por el promedio de la población o del porcentaje de la población que no ha tenido instrucción formal alguna.


Al anterior problema está asociado el de la multiplicidad cultural del Perú y

el reto de la integración pluralista, respecto a lo cual hay diagnósticos, propuestas

y experiencias valiosas, que no han podido o sabido ser recogidas aún por el

sistema formal.

Finalmente, debe mencionarse que, debido entre otros factores a la gestión

altamente centralizada predominante en el sector educativo peruano, y a su no

obligación de rendir cuentas ante la sociedad, no se han desarrollado herramien

tas de evaluación de los resultados logrados por las distintas instituciones

educativas. No existen en el Perú pruebas estandarizadas de conocimientos u

otros métodos de evaluación extensiva que permitan detectar deficiencias o

reconocer logros, para corregir las primeras y estimular los segundos, ambos

aspectos indispensables para una gestión eficaz.

3.2 Educación post secundaria y ocupacional

La educación superior en el Perú comparte muchos de los problemas señalados

para la educación básica. Sin embargo tiene también una problemática específica,

en cierta medida similar a la de otros países de la región.

Si bien algunas manifestaciones de los problemas de eficiencia interna -de los

cuales se habló anteriormente- han ocupado hasta hace poco a la opinión

pública 5 5 , puede afirmarse que lo que más preocupa a la población es el tema de

la eficiencia externa. Hace buen tiempo que se duda que la creciente oferta de

recursos humanos calificados haya reportado beneficios tangibles al país en

términos de crecimiento económico y de desarrollo. Más recientemente, ya en

el contexto del severo programa de ajuste en curso, se ha empezado a cuestionar

el que la educación superior garantice siquiera un puesto de trabajo o una

remuneración adecuada. Las ya comunes imágenes del abogado taxista, el

médico vendedor de productos farmacéuticos y el maestro dedicado a la venta

ambulatoria de golosinas se han ido convirtiendo en el más recurrido argumento

contra la formación superior en general y universitaria en particular.

Sin embargo, la información disponible no parece avalar estas creencias y

actitudes (que además podrían estar ya traduciéndose en comportamiento

efectivo, c o m o lo sugiere la caída en la tasa de crecimiento de la demanda por

educación universitaria). Si bien la caída del empleo y de los ingresos tras el shock

y el inicio del programa de estabilización afectó gravemente a profesionales y

técnicos calificados (al menos en Lima Metropolitana, éstos fueron los más

55. La introducción de limitaciones a la enseñanza gratuita en las universidades públicas en la recién aprobada Constitución, ha sido defendida por sus mentores argumentando que es la mejor forma de acabar con los "estudiantes eternos", dedicados a la política y a la subversión.


afectados), su situación respecto a los grupos menos educados cont inuó siendo

ventajosa (Arregui 1 9 9 3 ) . A un más alto nivel de participación en la fuerza

laboral 5 6 se suman menores niveles de desempleo abierto (5 .4% contra 9 .3%) y

un mayor porcentaje de personas adecuadamente empleadas, en términos de los

ingresos que recibían ( 4 3 % contra 14%) . El promedio de ingresos de los

graduados universitarios duplica largamente el obtenido por quienes sólo

completaron la secundaria 5 7 . Aunque las ventajas de quienes siguieron estudios

superiores tecnológicos no son tan claras (debido principalmente a sus menores

ingresos y mayor desempleo), su tasa de participación en la fuerza laboral es

mucho más alta y sus ingresos en 1 9 9 2 eran por lo menos 2 0 % superiores a los

de los egresados de secundaria 5 8 .

Distinto, penoso y paradójicamente muy costoso para el país es el caso de los

egresados de los institutos pedagógicos. C o m o ya se dijo, los docentes son el

grupo ocupacional cuyos haberes parecen haber experimentado las mayores

reducciones. En 1 9 9 2 , en promedio, sus ingresos no eran iguales ni siquiera a

los de quienes sólo completaron la secundaria. Por tanto, no sorprende que más

de la mitad de quienes completaron su formación pedagógica en institutos

superiores se mantengan inactivos, ni que 22% esté abiertamente desempleado.

También se critica a la universidad el que continúe ofreciendo carreras en áreas

profesionales "tradicionales", de corte humanista y de poco (o negativo)

impacto sobre el proceso productivo. Sin embargo, es necesario un examen más

detallado de esta cuestión, si es cierto lo que sugieren algunas estadísticas de la

U N E S C O ( 1 9 9 2 ) . Las ingenierías, ciencias naturales y agropecuarias absorben

3 1 % de la matrícula universitaria en el Perú, cifra que se puede comparar

favorablemente con los promedios de todos los continentes, a excepción de

Europa ( 3 5 % ) . En América Latina, de doce países para los cuales hay datos

disponibles alrededor de 1 9 8 8 , sólo Chile y Argentina tienen una proporción

mayor de sus estudiantes en esas áreas; de los países asiáticos industrializados,

Japón sólo tiene 2 3 % de su matrícula en esas tres áreas e Indonesia 2 1 % , mientras

que Corea tiene 36% y Taiwán 35%. Así pues, de existir el problema, radicaría más

bien en la eficiencia interna del sistema, en la calidad de la formación y en la

capacidad del aparato productivo para absorber la oferta de recursos humanos

capacitados.

O t ro argumento esgrimido contra la universidad es que continúa ofreciendo

vacantes en carreras al parecer saturadas, con el resultado de que los egresados

acaban trabajando en ocupaciones muy distintas a aquélla para la cual se

56. 21% de las personas con educación universitaria completa estaban en 1992 fuera de la PEA, frente a un nivel general de no participación de 43%.

57. Ello es así incluso si se controlan las diferencias de edad promedio entre ambos grupos. 58 . Los diferenciales reportados se refieren al grupo más joven; aumentan hasta más de 40% en

promedio para los mayores de treinta años.


formaron. Sin embargo, cálculos realizados recientemente en G R A D E sugieren

que tal saturación aun no se ha presentado (especialmente "gracias" a las bajas

tasas de terminación de los estudios); asimismo, es bien sabido que el desempeño

de personas con educación superior en ocupaciones distintas a aquélla para la

cual se prepararon -incluyendo algunas no estrictamente profesionales, técnicas

o directivas- ha sido una ocurrencia de larga data en el país, c o m o lo es

posiblemente en casi todos los lugares del mundo (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .

Este cuestionamiento, sin embargo, llama a reflexión sobre un aspecto

importante de la educación superior y la formación profesional: la tradición

nacional de una especialización temprana. En el Perú, los jóvenes egresados de

secundaria tienen que optar por una carrera desde la edad de los diecisiete años,

y no se ha evaluado si los currículos tienen componentes suficientes y adecuados

para permitir la flexibilidad que el mercado de trabajo requerirá eventualmente

de ellos. Los estudios generales incorporados a cada carrera 5 9 suelen ser

diseñados como cursos de nivelación o como filtros adicionales 6 0 más que como

la provisión de herramientas esenciales para el desarrollo de la actividad intelec

tual y el desempeño en cualquier campo de actividad laboral y ciudadana.

Aunque ya es bien sabido que los empleadores reclaman que sus trabajadores más

educados arriben a sus empresas con capacidades básicas que los hagan

"entrenables", y no necesariamente con una especialización avanzada, la deman

da social por una profesionalización temprana (entendida principalmente como

especialización) continúa imponiéndose.

Los cuestionamientos sobre la eficiencia interna y externa de la educación

superior han hecho surgir naturalmente la pregunta de si es justificable asignarle

recursos. Se ha mencionado ya que el gasto público por alumno universitario fue

ocho veces mayor que el asignado a los alumnos del nivel inicial o primario en

1 9 9 1 . Esta diferencia -no vista desde mediados de los sesenta, y quizás no

cuestionable en sí misma- tiene sin embargo consecuencias indeseables sobre la

distribución del ingreso, por lo menos en el cor to plazo. Según un estudio

realizado en G R A D E con datos de 1 9 8 6 6 1 , la política de gasto público en

educación es menos progresiva, en términos de redistribución de los ingresos,

59. Los estudios generales se concentran usualmente en los dos primeros años, durante los cuales se presentan las más altas tasas de deserción.

60 . No faltan quienes opinan que son un eficaz mecanismo de financiamiento, ya que permiten absorber a un número de estudiantes mucho mayor que el que la facultad o programa está en condiciones de preparar, a sabiendas de que buena parte de ellos desertarán antes de acceder a la especialidad.

6 1 . En ese año, el gasto público en el nivel universitario fue sólo 6.6 veces mayor que en primaria; 16% del gasto público total en educación se destinó a las universidades en las cuales entonces (como ahora) estaba matriculado sólo 5% del total de personas que asistían a un centro educativo estatal.


que lo deseable (Rodríguez 1 9 9 2 ) ; ello responde a que incluso dentro de las

universidades públicas los estudiantes provienen de los quintiles más altos de

ingresos 6 2 , así como a que el gasto estatal en cada uno de ellos es mayor que el

destinado al nivel básico (donde la participación de estudiantes de los sectores

menos favorecidos es relativamente mayor ) 6 3 .

Aparte del tema de la equidad del gasto, se cuestiona también, principalmente

en círculos académicos, la eficiencia del mismo. Este cuestionamiento responde

al hecho que las tasas de retorno a la inversión en educación superior, tanto

privadas como sociales, son bastante menores (entre un tercio y la mitad) que los

retornos de la educación primaria (Rodríguez 1 9 9 3 ) . En un contexto de

insuficiente cobertura de la educación inicial o secundaria, de altas tasas de

deserción de la primaria y de pobre calidad y pertinencia de la educación escolar

en general, resulta comprensible que haya quienes consideren injustificado el

actual patrón de asignación de recursos públicos entre los distintos niveles

educativos. Al margen de la validez de ese argumento (resulta difícil aceptar que

el dar mayores recursos a un nivel educativo implique necesariamente quitárselo

a o t ro ) , es evidente la necesidad de que las universidades justifiquen su situación

relativamente "privilegiada" mediante su impacto en la sociedad y mediante la

utilización eficiente de los recursos que absorben.

Ot ro de los principales problemas que aquejan a la educación superior es el

concepto trasnochado de autonomía universitaria, tras el cual se escudan

temores a procesos de evaluación de cualquier tipo. Es por ello que poco se puede

decir respecto a la calidad de la misma que no esté basado en impresiones

subjetivas o indicadores muy parciales. Sin embargo, algunos de éstos son muy

reveladores: creación de programas e instituciones sin dotación mínima de

recursos humanos, financieros y de infraestructura; inexistencia de mecanismos

de acreditación y evaluación académica; currículos obsoletos o simplemente

inexistentes; concursos de méritos para ingreso y ascenso en la carrera docente

que ni sirven para seleccionar a los más idóneos ni estimulan la productividad de

los profesores; incremento de la carga docente sin cambios registrados en la

tecnología educativa; práctica desaparición de la dedicación exclusiva, y "tiem

pos completos" que no lo son; maximización de horas dedicadas al dictado de

cursos en detrimento de preparación de clases, asesoría a los alumnos, capacita

ción continua, investigación o publicación; insuficiencia de docentes con títulos

62. Estimados basados en la ENNIV de 1985-86 sugieren que 30% de los estudiantes de universidades públicas provienen de familias del quintil de ingresos más alto, mientras que sólo 7% pertenecen al quintil más pobre.

63 . Aun cuando resulte paradójico, este cuestionamiento se circunscribe al círculo de académicos y economistas, sin alcanzar a la mayoría de la población, como lo atestigua la movilización intensa en contra de la limitación a la gratuidad de la enseñanza superior propuesta en la nueva Constitución.


académicos avanzados; bajísima participación de peruanos entre los autores de

artículos científicos publicados en revistas de circulación internacional; escasa

vinculación de la investigación universitaria con las necesidades del aparato

productivo y de los formuladores de políticas, etcétera.

Existe un consenso respecto al deterioro de la educación universitaria, que no

suele considerar el mucho más diversificado capital cultural con que llegan las

masas estudiantiles en la actualidad. Si bien tiene mayor aceptación que en el

pasado la posibilidad y deseabilidad de introducir mecanismos de evaluación, no

existen acuerdos mínimos sobre si lo que hay que evaluar es el resultado o los

procesos; nadie ha sugerido aún que la evaluación tome como referente el punto

de partida de cada programa o institución y mida el progreso logrado hacia

objetivos trazados para un periodo, sin que sea necesario que esos objetivos sean

iguales para todas las instituciones. De hecho, el mito del Sistema de la Universi

dad Peruana (así, con mayúsculas) según el cual todas las instituciones deben

tener los mismos objetivos y desarrollar las mismas actividades (docencia, inves

tigación, desarrollo tecnológico, extensión o proyección social, producción de

bienes y servicios) sigue vivo y goza de buena salud, pese a los reiterados des

mentidos que hace la realidad. Son pocas las autoridades universitarias dispuestas

a reconocer , incluso en privado, que su institución atiende principalmente a un

segmento determinado de la población que ocupará un nicho específico del

mercado de trabajo. Se prefiere suponer que todas las universidades son iguales,

y se pretende que el egalitarismo sea sinónimo de equidad. Así, cualquier

propuesta en la dirección de ligar financiamiento a desempeño, por ejemplo, es

vista como un mecanismo que agravaría o incluso introduciría diferenciaciones

indeseables, c o m o si esas diferenciaciones no existieran ya de hecho.

En la discusión pública al respecto, se suele invocar al mercado de trabajo

como el último evaluador, sin considerar que para estos fines resulta un indicador

poco transparente. Es difícil controlar los factores extraeducativos que inciden

en la adjudicación de un puesto de trabajo a un egresado de una u otra

institución. Aun si no fuera así, sin embargo, no existe información que permita

evaluar o comparar resultados de distintas rutas educativas. Los resultados de los

escasos estudios de seguimiento de egresados que realizan algunas universidades

e institutos privados no son puestas a disposición pública, y no se conocen

evaluaciones sistemáticas del asunto por parte de los empleadores.

Si bien el discurso más reciente de las autoridades universitarias está cargado

de referencias a la necesidad de evaluación, pueden anticiparse grandes resisten

cias a mecanismos externos y a la ligazón del financiamiento con el desempeño.

Significativamente, la Asamblea Nacional de Rectores , el organismo coordina

dor de las universidades, de escasa efectividad en lo que respecta a capacidad de

efectuar propuestas de política, acordó hace algún t iempo instituir un organismo

independiente responsable de la acreditación y evaluación institucional al

interior de la misma Asamblea.


En cuanto a los aspectos positivos, y al igual que en la educación básica,

tampoco en la educación superior parecen existir procesos discriminatorios en

función al género. En el caso de las universidades, el porcentaje de postulantes

de sexo femenino a fines de los ochenta ascendía a 4 0 % del total, cifra algo menor

que su participación en la masa de egresados de secundaria 6 4 pero muy similar a

la encontrada para la distribución por género de los ingresantes, matriculados y

graduados. Esto significa que el proceso de formación no contiene elementos

discriminatorios (por lo menos no insalvables) para las mujeres.

Por el contrario, sí resulta preocupante la mucho menor presencia de mujeres

entre los docentes universitarios, que hacia 1 9 9 0 sólo era de 19% del total. Para

evaluar si existen factores intrauniversitarios que puedan estar contribuyendo al

mantenimiento de esta baja participación femenina, sería necesario conocer su

participación en las distintas categorías académicas y en las distintas especialida

des, pues la actual distribución podría estar reflejando solamente la tradicional-

mente menor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo y su escasa

presencia en las profesiones que más abundan en la actual oferta de programas

universitarios (por ejemplo, las ingenierías).

Cabe aquí también destacar que las tasas de retorno privadas y sociales a la

educación superior son muy similares para ambos géneros, resultando incluso

más "rentable" para las mujeres que para los hombres en Lima y en las zonas

rurales (Rodríguez 1993) .

4. Dinámicas de transformación del sistema educativo peruano

" Escribir sobre los últimos treinta años de educación en el Perú es una tarea

muy dolorosa, porque exige hacer conciencia ( . . . ) de lo poco que se ha

avanzado y cuan irreversible parece el proceso de deterioro en caso de

mantenerse los modelos educativos y las políticas de acción formuladas y

ejecutadas durante estas tres décadas" (Trahtemberg 1993: 33) .

La tarea de discutir las dinámicas actuales del sistema educativo, partiendo de

la observación de las conductas y no sólo de los discursos oficiales, genera la

misma sensación de pérdida que menciona Trahtemberg, particularmente a

quienes participaron de la euforia de los intentos por realizar la Reforma

Educativa de los años setenta, y que atestiguaron luego la disolución de muchos

de sus esfuerzos. Así, ante la pregunta sobre la actual situación del sistema,

64. En 1981 , según datos extraídos del Censo Nacional, 45% de los matriculados en el último año de secundaria eran mujeres.


surgen c o m o respuestas el agotamiento del mismo, el deterioro de la

institucionalidad pública (desprofesionalización del magisterio, déficit de infra

estructura, inadecuada dirección y administración), la no sostenibilidad de los

niveles de cobertura, la indefinición de las políticas y del modelo educativo como

excusa para la desatención a los problemas inmediatos, el inmovilismo frente al

deterioro (Iguíñiz 1993) .

Sin embargo, las políticas y programas de reforma en curso permiten cierto

optimismo. Se insinúa en el gobierno el propósito de al menos darle al sistema

un mínimo de coherencia y sostenibilidad. Aun cuando los pronunciamientos

oficiales han resultado, a más de escasos, contradictorios, y poco de lo anunciado

ha sido puesto en práctica, es posible especular que la situación puede eventual -

mente mejorar, si lo que se puede colegir de las normas hasta hoy dictadas resulta

cierto. A continuación se hace un análisis de las reformas emprendidas por el

actual gobierno en el plano educativo.

4.1 El Decreto 699

A principios de noviembre de 1991 se expidió el Decre to Legislativo 699

utilizando las facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo por el

Congreso 6 5 . En dicha norma se declaraba "de interés nacional y de necesidad

pública la participación de la comunidad organizada en la prestación del servicio

educativo, en todos los niveles y modalidades", c o m o manera de contribuir a la

pacificación nacional y a la generación de empleo.

El decreto autorizaba la transferencia de la administración y conducción de los

centros educativos estatales a entidades promotoras, reservándose para control

estatal directo un número de centros y programas que, por diversas razones

(entre ellas, la disponibilidad presupuestaria), se considerara necesario retener.

Se cedía en uso la infraestructura, el mobiliario y las plazas docentes y adminis

trativas de los centros transferidos a las promotoras mediante convenios tempo

rales, sujetos a supervisión y evaluación por parte del Ministerio.

Entre los promotores posibles (asociaciones de padres de familia, cooperativas

de servicios educacionales, entidades religiosas, etcétera) se mencionaba tam

bién a las Fuerzas Armadas y a las municipalidades. Entre las obligaciones y los

derechos de los promotores destacaban los de recibir los recursos cedidos por el

Estado, generar recursos adicionales para el centro educativo, asumiendo el

financiamiento de la expansión de las plazas docentes, seleccionar a sus trabaja

65. 1991 fue un año muy turbulento para el sector, gravemente afectado por el inicio del

programa de estabilización y por las normas de racionalización de personal -que llevaron a una

huelga magisterial y administrativa de muchos meses-, así como por la intervención militar de las

universidades donde se había asentado Sendero Luminoso.


dores y racionalizar las plazas, y coordinar con las Asociaciones de Padres de

Familia (cuando no fueran éstas mismas las entidades promotoras) el cobro de

pensiones.

La reacción inmediata al decreto fue variada. Algunos sectores, como la

Asociación de Colegios Particulares, lo recibieron con beneplácito. Expertos y

ex funcionarios lo declararon, cautelosamente, "digno de estudio". Las reaccio

nes negativas se sucedieron poco después, focalizadas en el cariz privatizador de

las reformas, en el impacto que tendría sobre la exigua canasta familiar la posible

reducción de la gratuidad de la educación, y en una alegada militarización de la

escuela que sólo agravaría la tensión ya existente en ella. Se criticó que el Estado

reservara para sí exactamente aquellas funciones que nunca había desempeñado

adecuadamente, tales como la supervisión; que el proyecto ignoraba las atribu

ciones de los gobiernos regionales; por último, que librar la educación a la

competencia aseguraría cualquier cosa menos mayor calidad.

Las críticas terminaron por inclinar a la opinión pública y a los partidos

políticos -que reconocían como positiva la promoción de una mayor participa

ción de los padres de familia en la gestión escolar- en contra de la ley. Aunque

la Cámara de Diputados declaró que el decreto no atentaba contra lo estipulado

en la Constitución, y algunos connotados educadores aconsejaron prudencia

(Trahtemberg 1991; López Soria 1991) , el Senado decidió derogarlo el 6 de

diciembre, por considerar que atentaba contra la gratuidad de la enseñanza y que

rebasaba las facultades extraordinarias concedidas al Poder Ejecutivo. A ello

contribuyeron la oposición al decreto liderada por el Partido Aprista y Acción

Popular, la preocupación de la Iglesia Católica expresada por la Comisión de

Educación de la Conferencia Episcopal, el recurso de amparo planteado por el

sindicato magisterial y -quizás los dos factores más importantes- el escaso papel

asignado al magisterio en la reforma propuesta y la falta de disposición del

gobierno para un diálogo aclarando un texto que dejaba mucho por definir.

Fue éste uno de los incidentes que más afectó las relaciones entre el

Pa r l amen to y un Poder E jecu t ivo que ena rbo laba la bandera de la

"antipartidocracia", deterioro que culminó en el ya conocido autogolpe de abril

de 1992. La atención de la opinión pública estuvo centrada desde entonces sobre

los problemas internos y externos que ello generó, aunque debe anotarse que el

tema educativo continuó ocupando a la prensa de manera permanente.

4.2 Los Decretos Leyes de 1992

A fines de 1992, tres días antes de la instalación del Congreso Constituyente, se

publicó una serie de decretos tendientes a iniciar la denominada modernización

educativa. El conjunto de normas incluyó el DL 26011 referido a la participación

comunal en la gestión y administración educativas, el DL 26012 referido al


f inanciamiento educativo, y el DL 2 6 0 1 3 , Ley de Mejoramien to de la

Calidad y Ampliación de la Cobertura de la Educación Peruana, muchos de

cuyos contenidos no hacían sino ratificar los del polémico Decreto Legislativo

6 9 9 .

La primera de las normas mencionadas dispuso el inicio inmediato de una

transferencia gradual de la gestión y administración de los centros educativos

estatales a los municipios. Para promover una mayor eficiencia en las funciones

educativas, del personal docente y no docente, el cuidado de los locales y los

demás recursos sectoriales, se dispuso la creación de Consejos Comunales de

Educación ( C o m u n e d ) , que reemplazarían al Ministerio en esas funciones en

los niveles inicial, primario y secundario. Dichos Comuned estarían presididos

por los alcaldes y estarían integrados por un regidor, un representante electo de

los directores de todos los centros educativos de la circunscripción, un represen

tante de los docentes y otro de las asociaciones de padres de familia, además de

representantes de la Iglesia y de la actividad empresarial privada. A ellos se

transferiría también la propiedad de los locales y el personal de los centros,

quienes conservarían el régimen laboral previo. Los Comuned serían responsa

bles de aplicar la política nacional y los planes y programas de educación

establecidos por el Ministerio, y de establecer la política comunal al respecto.

Podría decirse que el margen para la participación comunal en el diseño de la

ley que normaría su propia actuación futura en la gestión educativa fue escaso.

Significativamente, el Decre to Ley 2 6 0 1 1 fue dado a conocer el día 20 de

diciembre, invitando a dirigir sugerencias al Ministerio de Educación hasta el 2 4 .

La ley, que junto con las otras dos mencionadas conformaría el marco legal de

una anunciada reforma educativa, fue publicada en el diario oficial el día

domingo 27 de diciembre... ¡firmado en la Casa de Gobierno el día 7 de

diciembre! Sin embargo, debe reconocerse que el anteproyecto circuló informal

mente durante algunos meses, e incluso fue filtrado a través de la prensa a fines

de octubre.

La segunda ley modificaba el patrón de asignación de fondos a los servicios

educativos públicos, reemplazando la distribución que solía hacer el Ministerio

de Educación, por la transferencia mensual directa que haría el Ministerio de

Economía a los Comuned, equivalente a una cantidad por cada alumno cuya

asistencia estuviera registrada en cada uno de los centros educativos a su cargo.

Dicha cantidad variaría según niveles educativos de acuerdo a una norma

establecida, y fluctuaría según la disponibilidad de recursos fiscales.

El Decre to 2 6 0 1 3 , por últ imo, establecía la posibilidad de transferir los

centros educativos a otras personas jurídicas, distintas a los Comuned , que lo

solicitaran y suscribieran un convenio con el Ministerio, previa aprobación de los

Comuned y los padres de familia. Estos promotores podrían recibir una

asignación (de magnitud no especificada) por alumno asistente. Así, se abría la

posibilidad de subsidio estatal a la educación privada.


El mismo decreto instituía la evaluación anual de la calidad de la enseñanza

impartida en los centros estatales y los dependientes de los Comuned , con la

provisión de estímulos ( reconocimiento público) y castigos y correctivos (decla

ración de reorganización, reasignación de personal, asignación de recursos

adicionales para los centros educativos con problemas) para quienes excedieran

o incumplieran metas establecidas de manera no especificada. Dicha evaluación

podría también aplicarse a los centros no estatales a iniciativa del Ministerio o a

solicitud propia, pudiendo los resultados ser o no publicados según lo solicite el

centro.

Algunos meses después, la Comisión Episcopal de Educación solicitó, me

diante carta dirigida al Presidente de la Repúbl ica ," un gran debate sobre el tema

educativo, a fin de encontrar, entre todos, las líneas de convergencia y de

consenso". El texto de la carta muestra una posición muy equilibrada frente a las

propuestas del gobierno:

"Nos preocupa el marco teórico global en que se insertan los cambios de

la Reforma Educativa actualmente en curso. ( . . . ) En ella podemos identi

ficar numerosos aspectos positivos que inspiran su articulado: el esfuerzo

descentralizador, el deseo de simplificación burocrática, la participación

comunal y de los padres de familia, el esfuerzo de racionalización y eficaz

utilización de los recursos educativos, el mayor acercamiento de las

instituciones a la problemática educativa, etcétera. ( . . . ) Pero nos preocupan

sobre todo aspectos esenciales de la misma, aquellos que darían la clave para

interpretar el valor y el significado de los cambios propuestos dentro del

Sistema Educativo. Podríamos enumerar los siguientes: la falta de referen

cia a lo que serían las líneas maestras en las que se inspira la Reforma

Educativa (sólo la Filosofía de la Educación daría sentido y orientación a

estos cambios) , la carencia de un Proyecto Educativo definido y viable, la

falta de una reglamentación precisa (que podría poner a la educación en

peligro de caer en manos de extremistas o en poder de ideologías extrañas

a la unidad e identidad nac ional ) 6 6 , la no explicitación de los mecanismos

de financiamiento adecuado y permanente de la educación, el temor de que

no quede suficientemente garantizada la gratuidad de la Educación para la

inmensa mayoría del país, y finalmente el temor de que los Comuned sean

condenados a la ineficiencia por falta de recursos presupuestarios para su

normal funcionamiento" (Gurruchaga s / f ) .

66 . Poco después, el Consejo Permanente del Episcopado Peruano emitió un manifiesto de contenido muy similar, en el cual se sustituía esta cláusula por otras dos, la primera de las cuales aludía a "una reglamentación excesivamente fiscalizadora" y la segunda a una "atomización de la educación, entregada a un mercado de intereses privados..." (Conferencia Episcopal Peruana 1993) .


Una intención evidente del conjunto de cambios propuestos por el gobierno

es acercar al sector educativo a la lógica del mercado, utilizando el financiamiento

y la competencia por recursos como una palanca para mejorar la calidad y la

cobertura, tanto en el sector público como en el privado. Sin embargo, existe un

temor razonable a que, dadas las actuales condiciones de la economía y de las

instituciones sociales, se podría estar librando la educación a las fuerzas de un

mercado inexistente y sin estar satisfechos los requisitos mínimos para que éste

funcione. Para los más críticos del proceso, el real propósito no sería o t ro que

liberar al Estado de sus responsabilidades financieras con este sector, ignorando

las repercusiones que ello podría tener en una sociedad con profundas desigual

dades c o m o la peruana.

Ot ro objetivo de la reforma es descentralizar la gestión educativa, otorgando

mayor autonomía a los centros educativos y a las comunidades para definir y

aplicar su propia propuesta pedagógica. El Ministerio de Educación se reserva

las funciones básicas normativas y de supervisión, pero en la práctica sería el

Ministerio de Economía quien tome las decisiones fundamentales respecto al

financiamiento, sin resultar claros los canales mediante los cuales el primero podría

influir en tales decisiones. Ello ha hecho que la autenticidad de este objetivo de

descentralización sea cuestionada. En realidad, ha sido notoria la desconfianza

en los gobiernos locales y la poca voluntad del Ejecutivo de aclarar los alcances e

implicancias de sus propuestas, pese a los razonables cuestionamientos hechos

desde todas las posiciones. Si esto obedeció principalmente a los fragores de la

coyuntura económica y política que requerían, según sostiene el Presidente

Fujimori, controlar centralizadamente los gastos fiscales y evitar la "utilización

política" de las reformas, o si en realidad obedeció a un proyecto implícito de

desarrollo nacional que no deja espacio para una descentralización real de las

funciones del gobierno, es algo que se irá aclarando en los próximos meses 6 7 .

Aunque la oposición política preparó algunos proyectos de ley alternativos, en

los meses subsiguientes el debate político se centró en la nueva Consti tución. El

gobierno, preocupado por la posible "utilización política o partidaria" de la

municipalización de la gestión educativa y al no contar con casi ningún sector

que la apoyara resueltamente, no avanzó en la reglamentación e implementación

de las reformas.

4.3 El debate constitucional

El debate constitucional incluyó en tres momentos el tema de la educación. En

un principio, la mayoría gobiernista de la Comisión de Constitución intentó que

67. Una omisión reincidente de la norma, resaltada tanto por simpatizantes como por opositores de la reforma, ha sido la definición del papel que tendrían que jugar los maestros.


el texto reflejara claramente la posición fuertemente liberal de algunos de sus

miembros. Así, el articulado en conjunto tenía c o m o idea básica la reducción de

la intervención estatal, que sólo se debía darse en circunstancias que la iniciativa

privada fuera insuficiente o requiriera ser estimulada. Esta tendencia se aprecia

con mayor claridad en textos como aquél con el cual se pretendía normar la

creación de universidades: en él se suprimió el párrafo de la Constitución de 1 9 7 9

que establecía que "las universidades nacen por ley", derivándose la iniciativa a

" entidades promotoras".

Un punto que fue motivo de confrontación entre la mayoría oficialista y la

minoría opositora fue la eliminación de la asignación obligatoria de 20% del

Presupuesto General de la República al sector educativo. Para los congresistas de

la mayoría, tal eliminación se justificaba por las dificultades fiscales para atender

el gasto. El argumento de uno de ellos, "¿qué hacemos con un porcentaje que

en el futuro puede no ser necesario si el sector privado se hace responsable del

servicio educativo?", revela la intención privatizadora subyacente.

El tema que fue motivo de mayor debate durante la primera fase de discusiones

fue la interpretación que podía hacerse de una redacción poco clara sobre la

gratuidad de la educación. Se pensó que lo que se quería era limitar la gratuidad

a los niveles básicos, excluyendo la educación superior, gratuidad que además se

insinuaba más c o m o una subvención a la educación privada que como un

derecho irrestricto en las instituciones estatales. Esta interpretación resultaba

hasta cierto punto fundamentada por el antecedente de los decretos sobre

transferencia de la gestión, ya comentados.

Cuando el proyecto redactado por la Comisión de Constitución fue elevado

al pleno del Congreso Constituyente, algunos de los textos iniciales ya habían

sido modificados en respuesta a las presiones de diversas fuentes. Mientras la

oposición mantenía su abierta discrepancia respecto a temas como la gratuidad,

la supresión del profesorado de las instituciones estatales como carrera pública

y los mecanismos de creación de las universidades, la mayoría oficialista mostró

su disposición a aceptar ciertos planteamientos que redujeran las tensiones

políticas y evitaran conflictos con los intereses populares.

La postura de la mayoría oficialista se tradujo en el resurgimiento de algunas

tendencias populistas, reflejadas en la aprobación de la gratuidad irrestricta de la

educación en todos los niveles. Este paso atrás motivó que en su mensaje a la

nación del 28 de julio el Presidente Fujimori hiciera un severo llamado de

atención sobre el particular. Algunos de los rectores protestaron también por la

medida, la cual podía afectar gravemente la economía de las instituciones

públicas. Se dijo que se estaba favoreciendo a un grupo de estudiantes que

disponen de recursos suficientes para financiar su educación 6 8 , y de alguna

68 . Algunos rectores de universidades públicas sostienen que entre 20 y 30% del alumnado podrían sufragar los costos de su educación, o al menos parte de ella.


69 . El referéndum consistió en someter el íntegro del texto propuesto a decisión popular, mediante la fórmula simplista de elección entre las opciones "Si" (aprueba) y "No" (desaprueba).

manera asegurando la permanencia de elementos que utilizan la universidad con

fines políticos o que no tienen capacidad para continuar con estudios superiores.

Ante tales argumentos, el texto fue nuevamente modificado.

Finalmente, el Congreso Constituyente entró en una etapa de reconsideración

de algunos de los textos, la cual se vio influida por el hecho del próximo

sometimiento del proyecto de Constitución a un referéndum para su aproba

ción 6 9 . Entre los cambios estuvo la inclusión de un párrafo sobre el reconoci

miento de la docencia en centros estatales c o m o carrera publica. Esto , sin

embargo, no bastó para obtener la anuencia de la dirigencia del gremio docente,

ya que con el nuevo régimen gran parte de los maestros pasarían a depender de

los Comuned (no mencionados expresamente en la Constitución) o del sector

privado, introduciendo diferenciaciones salariales que debilitarían al sindicato

único de los educadores.

Durante la campaña política previa al referéndum, el intenso debate sobre la

educación estuvo teñido de un alto contenido ideológico y político, usándose

argumentos no muy contundentemente sustentados por la oposición. Se dijo

que el proyecto propuesto amparaba la progresiva transferencia de las responsa

bilidades del Estado al sector privado; que se perdería la gratuidad de la

enseñanza, sobre todo en las universidades donde el establecimiento del

requisito de un rendimiento mínimo podría eliminar una gran masa de estudian

tes; que se eliminaría el cogobierno estudiantil, y que la supresión de derechos

como la estabilidad laboral haría irremediable la situación del magisterio. Por

parte del gobierno, la campaña no sólo se limitó a desmentir a la oposición; el

propio Presidente Fujimori se tiñó de populismo al anunciar la gratuidad del

examen de ingreso a las universidades públicas, ante lo cual la Asamblea Nacional

de Rectores declaró su anuencia siempre y cuando el Estado entregara los fondos

que las universidades dejarían de percibir por dicho concepto. Aun así, la

aprobación del proyecto por un estrechísimo margen sugiere que el tema

educativo -fundamentalmente, el temor a recortes en la gratuidad- gravitó

fuertemente en el voto popular, casi tanto c o m o el no totalmente desvinculado

tema de la descentralización.

Los siguientes son los principales cambios que ha introducido el nuevo texto

constitucional:

a) La diferencia fundamental radica en que la Constitución de 1 9 7 9 concebía al

Estado c o m o un ente omnipresente, que debía abarcar desde la formulación

de políticas hasta la implementación administrativa; la nueva Constitución

plantea un Estado que sólo debe establecer lincamientos, dando preponde

rancia a la comunidad, las instituciones y la iniciativa privada.


b) Se ha extendido la obligatoriedad a la educación inicial y a la secundaria

(anteriormente sólo la primaria era obligatoria), excediendo todas las suge

rencias o demandas al respecto. Cabe resaltar, sin embargo, que el texto

constitucional no define con claridad quién se obliga a qué: los padres a

cumplir su deber de educar a sus hijos, o el Estado y la sociedad a proveer los

servicios necesarios para posibilitar esa educación.

c) C o m o ya se mencionó, se ha eliminado la obligación de asignar 20% del

presupuesto público al financiamiento educativo.

d) Se ha abierto la posibilidad de que el Estado subvencione la educación privada

de quienes no puedan pagarla, reemplazando a la formula meramente

declarativa del texto anterior ("El Estado reconoce, ayuda y supervisa la

educación privada"). En el pasado esto se hizo mediante subsidios encubier

tos como exoneraciones tributarias y estímulos de igual naturaleza a poten

ciales donantes.

e) Se ha eliminado el compromiso -largamente incumplido- del Estado a asegu

rar a los maestros una remuneración justa " de acuerdo a su elevada mis ión" 7 0 .

f) Se ha limitado la gratuidad a aquellas personas que no teniendo recursos,

muestren buen rendimiento en las universidades 7 1. Una libre interpretación

sugiere que esta misma selectividad puede extenderse a otros niveles.

g) Se ha eliminado el requisito de "creación por ley" para las universidades,

sustituyéndolo por el enunciado de que la ley fija las condiciones para

autorizar el funcionamiento de las mismas (sin indicar qué organismo las

autoriza).

h) Finalmente, se ha hecho que la decisión sobre el régimen de gobierno

universitario sea prerrogativa de la propia universidad, lo que en la práctica

puede llevar a la desaparición del cogobierno estudiantil.

Hoy, tras el resultado del referéndum, es de prever una fase de intensas

negociaciones en la elaboración de nuevas leyes de educación, incluyendo alguna

referida especialmente a las universidades. En este ambiente de incertidumbre,

el Ministerio de Educación está intentando armar un proyecto más o menos

integral de reforma, con el cual poder acceder a los recursos de la cooperación

internacional. Pese a que ha convocado a numerosas y heterogéneas institucio

nes no gubernamentales para esta tarea, y cuenta con el apoyo técnico y

financiero de múltiples organismos extranjeros y multilaterales, es dudoso que

logre implementar con éxito algo que trascienda la introducción gradual, casi

experimental, de algunos cambios. El poco tiempo que este gobierno tiene por

delante juega en contra de ello.

70. La nueva Constitución se aparta así de lo establecido en los textos constitucionales de muchas otras repúblicas latinoamericanas (Tovar 1993) .

7 1 . En realidad, sólo se ha elevado a precepto constitucional una condición que se desprendía de la ley universitaria de 1983 .


Para que esos cambios perduren y se conviertan en gérmenes de una verdadera

reforma, parece ser necesario un cambio radical en la actitud del gobierno (y del

Ministerio de Educación en particular) respecto al diálogo y a la generación de

consensos mínimos. Igualmente, es imprescindible promover la incorporación

de nuevos (o renovados) actores al terreno de la discusión y diseño de políticas

educativas. Ello requerirá esfuerzos bastante mayores que los que ocupan hoy al

gobierno, esto es, la construcción de locales escolares y la reformulación de

planes y programas de estudio mínimos con el apoyo de asesores técnicos

externos e insumos provistos por expertos locales.

5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la CEPAL y UNESCO: coincidencias, divergencias y vacíos

Sorprendentemente, incluso durante los momentos más duros del proceso de

estabilización y ajuste económico , cuando la falta de un adecuado programa de

emergencia social afectó particularmente la marcha del sector educativo y se

temía una deserción masiva y un retroceso en la cobertura del sistema formal,

todos los actores del debate insistieron permanentemente en la necesidad y

urgencia de una educación de calidad para todos. Parece por lo tanto que sí existe

en el Perú un cierto nivel de acuerdo básico sobre ese requisito, que la C E P A L

y U N E S C O plantean como indispensable tanto para el desarrollo del país como

para la integración de la nación ( C E P A L - O R E A L C 1 9 9 2 ) .

Sin embargo, no existe el mismo acuerdo respecto a qué se entiende por "de

calidad", qué implica el "para todos" , y si se debe o no incluir las palabras "e

igual" entre una y otra frase. Detrás de ello está, evidentemente, la clara

vinculación de la política educativa con un poco claro proyecto nacional de

desarrollo social y económico , cuya base de apoyo no es necesariamente

mayoritaria. Allí bien puede residir la principal dificultad para lograr la movilización

de la ciudadanía en apoyo de las reformas propuestas por el Ejecut ivo 7 2 .

El razonable temor a que la "devolución" de autonomía a los centros

educativos y a las diversas organizaciones sociales que se harían cargo de su

gestión provoque, por lo menos en un inicio, un mayor deterioro de la calidad

promedio de la educación y de los problemas de equidad, encuentra sustento en

la clara percepción de un Estado exánime, sin capacidad de asegurar las

72. Mientras se redactaba este documento estaba a punto de publicarse el resultado del trabajo de diagnóstico realizado por el Ministerio a lo largo de doce meses; a él deben seguir los objetivos de política emanados del mismo y los primeros esbozos de lo que sería un programa sectorial a ser apoyado con recursos de cooperación externa. Es deseable que esto dé lugar a un debate, cuyo manejo adecuado podría brindar una oportunidad para el necesario viraje en las relaciones entre las autoridades sectoriales, la comunidad de educadores y la opinión pública en general.


indispensables acciones compensatorias y de promoción. Ese temor sólo podría

ser calmado con el inicio de una campaña intensa de capacitación en la cual los

capacitadores incluyan, entre otros agentes, a docentes y directores con recono

cida experiencia de gestión. En esa capacitación se debería evitar la tradicional

tentación de concentrarse en los aspectos administrativos, incursionando más

bien en los terrenos de la innovación y evaluación pedagógicas.

O t ro aspecto en el cual la propuesta de reforma del gobierno está fallando es

en definir las acciones concretas que es indispensable tomar para reforzar las

capacidades institucionales de diseño de políticas y la planificación en todos los

niveles. Asimismo, tampoco se ha definido c ó m o se regularán los sistemas y

subsistemas, incluyendo la capacidad de evaluación y supervisión y el desarrollo

de sistemas de información adecuados.

La información filtrada sobre los avances logrados por el Ministerio en la

definición de los contenidos curriculares mínimos para la educación básica, da

una imagen de apresuramiento e improvisación. Parecería que los responsables

del sector tienen escasa familiaridad no sólo con el manejo del instrumental de

gestión educativa sino hasta con los conceptos más básicos de lo que es y debe

ser la educación. No hay mucho sustento, pues, para una posición optimista

respecto al fortalecimiento del desarrollo de capacidades básicas de aprendizaje,

de un fuerte refuerzo de la lectura, escritura y capacidad de cálculo en la primaria,

etcétera.

Falta también definir con claridad las funciones y responsabilidades comple

mentarias de los diversos organismos que tendrán ingerencia en la educación,

incluyendo el Ministerio de la Presidencia y el F O N C O D E S . Es posible que las

metodologías desarrolladas por este último organismo sirvan en un inicio para

focalizar mejor las intervenciones de apoyo educativo, aunque sin duda habrá

que mejorar los sistemas de medición de logros y carencias educativas.

Está todo por definirse en lo que respecta a sistemas de evaluación de la

educación básica y media que impulsaría el Estado, según anunció en algún

momento el propio gobierno. Lo mismo ocurre con los mecanismos de

autoevaluación y acreditación de universidades, los cuales, pese a ser reclamados

con frecuencia por algunas autoridades universitarias, no podrán sino afectar

algunos intereses y suscitar reacciones defensivas o negativas de distintos grupos

de actores e instituciones universitarios.

Por otro lado, la determinación de extender la obligatoriedad a la educación

inicial puede no ser la mejor respuesta a la propuesta de C E P A L de expandir la

educación pre escolar hacia los más pobres. La demanda más audible de los

sectores populares urbanos y capitalinos (ciertamente pobres, pero no los más

pobres del Perú), puede bien absorber todos los recursos adicionales que se

obtengan para este efecto. Hubiera sido quizás más conveniente reservar la

expansión de la educación pre escolar para programas focalizados en ciertas

regiones y sectores.


En lo que respecta a la profesionalización y protagonismo de los educadores,

no se está discutiendo mucho sobre cambios en el proceso de reclutamiento,

formación y capacitación docentes, pudiendo preverse fuertes reacciones defen

sivas por parte de algunos sectores del gremio magisterial. Es indispensable

empezar a revaluar la carrera del maestro, quizás con dos medidas básicas. La

primera, evidente, es la necesidad de elevar las remuneraciones del sector

público, ya que éstos habrán de servir c o m o señales a los nuevos promotores

privados o comunitarios. Sin embargo, hay que encontrar maneras de que parte

de los ingresos de los docentes estén en función a su productividad, desempeño

y compromiso, más que en función a su antigüedad o "heroica resistencia" en

el sector.

La segunda exigencia es, junto a la capacitación de los responsables de la

formación de los nuevos educadores, elevar el nivel del alumnado de los

institutos pedagógicos y facultades de educación. Es indispensable atraer a

estudiantes más capaces y talentosos a la carrera magisterial, quizás mediante un

programa de becas que asegure la gratuidad de todos los estudios en algunas

instituciones seleccionadas a egresados de secundaria que estuvieran en los

primeros puestos de sus promociones -sin considerar incluso sus posibilidades de

pago. Mientras la carrera magisterial continúe siendo una opción deseable sólo

para sectores empobrecidos o para estudiantes secundarios de desempeño medio

y bajo, difícilmente aparecerá una oferta con niveles mínimos de excelencia como

para estimular el avance del conjunto. En la misma línea, la propuesta de atraer

a la carrera docente a egresados de otras especialidades universitarias, a quienes

se daría capacitación pedagógica, si bien habrá de chocar con pequeños y

cortoplacistas intereses gremiales, debe ser considerada seriamente, tanto como

la necesidad de capacitar adecuadamente a profesionales para el papel crítico del

director de escuela.

En lo que respecta a la necesaria estabilidad y coherencia del financiamiento

público, debe reconocerse que poco hay en la normatividad propuesta hasta

ahora que, aunque no lo garantice 7 3 , por lo menos denote un compromiso firme

y sustentable. Por otro lado, resulta razonable que frente a su propia incapacidad

de estimar los costos de cualquier proyecto educativo o reforma, el Estado se

abstenga de comprometerse de manera mensurable.

Sobre este tema del financiamiento, cabe destacar aquí que la "privatización"

de la educación universitaria en el Perú resulta una tendencia claramente

emergente durante los años ochenta, que podría ser vista no sólo c o m o una

respuesta transitoria al impacto de la crisis económica sobre el sector público,

sino c o m o el inicio de nuevas formas de articulación entre la educación superior

73 . El reiterado incumplimiento de casi todas las "garantías" constitucionales a lo largo de la historia republicana ha vaciado de contenido dicho término.


y el sector productivo, y entre aquélla y el Estado. Lo que caracteriza a esta

tendencia no es sólo un mero cambio en el sector (público o privado) que domina

la oferta educativa: la "privatización" también emerge bajo la forma de una

penetración gradual de criterios de mercado en el manejo de los recursos, incluso

en las universidades públicas -espacio donde hasta hace poco el Estado solía

cumplir su papel paternalista de manera incuestionada.

Hasta el momento , los cambios más notables inducidos por la austeridad que

la crisis ha forzado y por el mayor ajuste de los sectores sociales, son los cambios

en actitudes y comportamientos de académicos y administradores de educación

superior, así como de algunos líderes estudiantiles. El primer cambio importante

es la apertura a discutir la cuestión de la conveniencia, viabilidad y justicia de una

educación superior pública completamente financiada por el Es tado 7 4 . El

segundo cambio notable, que podría estar augurando una nueva tendencia, es

la voluntad de cobrar tarifas realistas por todo tipo de servicios y actividades de

extensión. Un sentido de responsabilidad respecto a mantener e incrementar los

activos institucionales, no menos que la evidencia del agotamiento de las fuentes

de financiamiento tradicional, hacen probable la generalización de prácticas de

recuperación de costos hasta hace poco inéditas. Es deseable que ese sentido de

responsabilidad y eficiencia perdure una vez remontada la crisis, y que lleve

también al diseño de mecanismos para asegurar que el acceso a las oportunidades

que brinda la educación superior pública no quede vedado a quienes no pueden

en el cor to plazo financiar por sí mismos los costos de su formación profesional.

74. Pese a la mencionada gravitación del rechazo al recorte de la gratuidad universitaria en los resultados del pasado referéndum constitucional.

Cuadro resumen

Dimensiones, cobertura, recursos y eficiencia del actual sistema educativo peruano

Nivel del Sistema Educativo

Número de grados que

incluye

Grupo de edad

normativo

Tasa de escola-rización 1990 a /

Matrícula por nivel b /

1970 1991

Matrícula pública por nivel 1991

Cobertura pública

del nivel 1991 c /

% del gasto público

corriente educativo total 1991

Gasto publico unitario

1991 (US$) d /

Docentes 1990

Eficiencia terminal

e / f /

Inicial 3-5 48% 7 4 , 3 0 0 (2.2%)

8 0 8 , 5 8 0 (10.7%)

7 0 7 , 8 7 3 (11.2%)

88% 6.8 62 2 1 , 6 8 2 n.d. n.d.

Primaria 6 6-11 88% 2 ' 4 8 8 , 4 0 0 (73.1%)

3 ' 9 4 4 , 8 4 3 (52.1%)

3 ' 4 6 9 , 5 5 8 (54.9%)

88% 34.4 62 1 4 2 , 0 1 2 19.8 59.8

Secundaria 5 12-16 88% 6 7 4 , 5 0 0 (19.8%)

1 '921 ,220 (25.4%)

1 '628 ,485 (25.7%)

85% 32.5 125 9 0 , 3 7 7 34.2 68 .9

Superior No Universitaria

Superior Universitaria

6 semest. aprox.

10 semest. mínimo

17-24 2 5 -

41% 4%

2 4 , 1 0 0 (0.7%)

109 ,230 (3.2%)

2 5 2 , 9 5 7 (3.3%)

3 7 9 , 5 7 3 (5 .0%)g /

143 ,352 (2.3%)

2 4 2 , 2 1 5 (3.8%)

57%

64%

2.1

19.8 i /

86

514 j /

11 ,735

2 7 , 5 9 9

29 .8 35.2

34

Especial n.a. n.a. n.a. 3 ,700 (0.1%)

19 ,405 (0.3%)

16 ,054 (0.3%)

83% 1.6 608 2 ,818 n.d.

Ocupacional variable n.a. n.a. 33 ,400 (0.9%)

2 3 9 , 0 2 4 (3.2%)

116 ,195 (1.8%)

49% 2.1 101 7 ,418 n.d.

Otros h / n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 0.7 n.a. n.a. n.a.

Total 3 ' 4 0 7 , 6 3 0 ( 1 0 0 . 0 )

7 ' 5 6 5 , 6 0 2 ( 1 0 0 . 0 )

6 ' 3 2 3 , 7 3 2 ( 1 0 0 . 0 )

100.0 3 0 3 , 6 4 1

G R A D E - Banco de Datos de Educación, n.d. no disponible, n.a. no aplicable.

a/ Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de cualquier nivel,

b/ Incluye tanto al sector público como al privado. c/ Porcentaje del total de matriculados, en cada nivel, atendidos por el sector público, d/ Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada

nivel.

e/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan a tiempo, esto es, dentro del plazo mínimo normativo.

f/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso, g/ Datos últimamente revisados por la ANR, notablemente inferiores a estimaciones

previas. h/ Campañas de Alfabetización, etcétera. i/ Asciende a 25% del gasto público educativo total (corriente y de capital). }/ Asciende a 7 1 2 dólares si se incluye el gasto de capital.


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O T R A S P U B L I C A C I O N E S D E G R A D E

Serie N o t a s p a r a e l D e b a t e

No. 5 : E L S E C T O R A G R O P E C U A R I O P E R U A N O E N 1 9 9 2 :

E V A L U A C I Ó N Y R E C O M E N D A C I O N E S PARA S U D E S A R R O L L O

Javier Escoba l , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )

No . 6 : U N A A L T E R N A T I V A A L A C T U A L S I S T E M A D E S O B R E T A S A S

A G R Í C O L A S E N E L P E R Ú

Javier Escoba l , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )

No . 7 : U N I N D I C A D O R D E L N I V E L D E A C T I V I D A D D E L A

E C O N O M Í A P E R U A N A E N B A S E A U N M O D E L O D E V A R I A B L E S

L A T E N T E S

Javier Escoba l , M a r c o Castillo

E F E C T O S D E L A P O L Í T I C A M O N E T A R I A S O B R E E L M E R C A D O

D E A C C I O N E S

Armando Cáceres y Javier Nagamine

LAS D I F E R E N C I A S E N T A S A S D E I N T E R É S C O M O

D E T E R M I N A N T E S D E L T I P O D E C A M B I O L I B R E

Armando Cáceres y Javier Nagamine ( 1 9 9 3 )

N o . 8 : F I N A N C I A M I E N T O D E LAS U N I V E R S I D A D E S P U B L I C A S E N E L

P E R Ú : R E S P U E S T A S A L A C R I S I S Y A L A J U S T E E C O N Ó M I C O

Patricia McLauch lan de Arregui, Ernes to Melgar Salmón

A S I G N A C I Ó N D E R E C U R S O S P Ú B L I C O S PARA L A E D U C A C I Ó N

S U P E R I O R U N I V E R S I T A R I A : P E R Ú 1 9 6 0 - 1 9 9 0

José Anton io Gonzá lez Norris

E S T A D O Y M E R C A D O E N E L F I N A N C I A M I E N T O D E L A

E D U C A C I Ó N S U P E R I O R

S imón Schwar tzmann

A L G U N O S C R I T E R I O S P A R A L A E V A L U A C I Ó N D E L A

E D U C A C I Ó N S U P E R I O R Y L A I N V E S T I G A C I Ó N

José Joaquín Brunner ( 1 9 9 3 )

N o . 9 : E M P L E O , I N G R E S O S Y O C U P A C I Ó N D E L O S P R O F E S I O N A L E S Y

T É C N I C O S E N E L P E R Ú

Patricia McLauch lan de Arregui

E D U C A C I Ó N , C A P I T A L H U M A N O Y C R E C I M I E N T O : E L C A S O

D E A M E R I C A L A T I N A .

M a r c o Ter rones , César Calderón

L A " L I B R E E L E C C I Ó N " D E L A E S C U E L A : ¿ U N A T R A C T I V O

I L U S O R I O ?

Alexander W. Astin

A L G U N A S C U E S T I O N E S S O B R E L A " L I B R E E L E C C I Ó N "

D E L A E S C U E L A

James S. Co leman

E L E C C I O N E S E D U C A T I V A S R A C I O N A L E S Y D E LAS O T R A S :

U N C O M E N T A R I O S O B R E E L A R T I C U L O D E C O L E M A N

S c o t t Sernau ( 1 9 9 3 )

N o . 1 0 : E D U C A C I Ó N S U P E R I O R E N A M E R I C A L A T I N A : P O L Í T I C A S

C O M P A R A D A S

Patricia de Arregui (edi tora) ( 1 9 9 3 )

N o . 1 1 : R E O R I E N T A C I O N D E L A P O L Í T I C A M O N E T A R I A E N E L P E R Ú :

A V A N C E S Y P R O B L E M A S

M a r c o E . Ter rones , Javier Nagamine

I N C E N T I V O S E C O N Ó M I C O S Y P R O T E C C I Ó N A M B I E N T A L : U N A

R E V I S I Ó N D E L A E X P E R I E N C I A N O R T E A M E R I C A N A Y E U R O P E A

Alber to Pascó -Fon t , Andrés M o n t o y a

P R O D U C C I Ó N C O C A L E R A Y M I G R A C I Ó N C A M P E S I N A

E N E L P E R Ú

Julio Revilla ( 1 9 9 4 )

Serie D o c u m e n t o s de T r a b a j o

N o . 17 : L A P O L Í T I C A D E P R E C I O S D E L O S C O M B U S T I B L E S Y L A D I S T R I

B U C I Ó N D E L I N G R E S O E N E L P E R Ú : 1 9 8 5 - 1 9 9 0

Alber to Pascó-Fon t , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )

N o . 1 8 : I M P A C T O D E L A P O L Í T I C A D E P R E C I O S Y D E C R É D I T O A G R Í C O L A

S O B R E L A D I S T R I B U C I Ó N D E L I N G R E S O E N E L P E R Ú : 1 9 8 5 - 1 9 9 0

Javier Escobal D ' A n g e l o ( 1 9 9 2 )

N o . 1 9 : G A S T O P U B L I C O E N E D U C A C I Ó N Y D I S T R I B U C I Ó N D E L I N G R E S O

E N E L P E R Ú

José Rodr íguez González ( 1 9 9 2 )

N o . 2 0 : E L C I C L O E C O N Ó M I C O E N E L P E R Ú

M a r c o Ter rones , César Calderón ( 1 9 9 3 )

N o . 2 1 : S E S G O S E N L A M E D I C I Ó N D E L A I N F L A C I Ó N E N C O N T E X T O S

I N F L A C I O N A R I O S : E L C A S O P E R U A N O

Javier Escobal D ' A n g e l o

M a r c o Castillo del Castillo ( 1 9 9 4 )

la situaciÓn de las universidades peruanas problemas y ... · < calidad de la educacion ......

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