Capitulo 15

LA SEGUNDA TRANSFORMACION DEMOCRATICA: DE LACIUDAD-ESTADO AL ESTADO NACIONAL

Las modernas ideas y practicas democraticas son el producto de dostransformaciones fundamentales en la vida polftica. La primera, como yavimos, se introdujo en la Grecia y Roma antiguas en el siglo V a.C. ydesaparecio del Mediterraneo antes del comienzo de la era cristiana. Unmilenio mas tarde, algunas de las ciudades-Estados de la Italia medieval setransformaron asimismo en regimenes de gobiernos populares, que sinembargo fueron retrocediendo en el curso del Renacimiento. En amboscasos, la sede de las ideas y practicas democraticas y republicanas fue laciudad-Estado. En ambos, los gobiernos populares fueron a la postresumergidos por regimenes imperiales u oligarquicos.

La segunda gran transformacion, de la cual somos herederos, se inici6con el desplazamiento gradual de la idea de la democracia desde su sedehist6rica en la ciudad-Estado al ambito mas vasto de la nacion, el pais o elEstado nacional.1 Como movimiento politico y a veces como logro concrete—no como mera idea—, durante el siglo XIX esta segunda transformaci6nadquirio gran impulse en Europa y en el mundo de habla inglesa. En el sigloXX la idea de la democracia dej6 de ser, como hasta entonces, una doctrinalugarena, abrazada s61o en Occidente por una pequena proporcidn de lapoblacion del mundo y concretada a io sumo durante unos pocos siglos enuna minuscula fraccion del planeta. Aunque esta lejos de haber abarcado elmundo entero, en el ultimo medio siglo la democracia, en el sentidomoderno de la palabra, ha cobrado fuerza casi universal como idea polftica,como aspiraci6n y como ideologia.

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La transformacion

No obstante, este segundo gran movimiento historico de las ideas ypractices democraticas ha modificado profundamente la forma en que seconcibe la materializacion de un proceso democratico. La causa primordialde este cambio (aunque no la unica) es el desplazamiento de la sede de laciudad-Estado al Estado nacional. Mas alia de este ultimo, existe hoy laposibilidad de que se creen asociaciones politicas aun mayores y masabarcadoras, supranacionales. El future siempre es materia de conjeturas,pero el cambio de escala del orden politico ya ha generado un Estadodemocratico moderno que es sumamente diferente de la democracia de laciudad-Estado.

Durante mas de dos mil anos (desde la Grecia clasica hasta el siglo XVIII),fue una premisa predominante del pensamiento politico occidental que enun Estado democratico y republicano el tamano de la ciudadania y delterritorio del Estado debian ser pequenos; mas aun, medidos segun loscriterios actuales, minusculos. Se suponia habitualmente que el gobiernodemocratico o republicano solo se adecuaba a Estados de escasa extension.2

Asi, la idea y los ideales de la polls, la pequena ciudad-Estado unitariadonde todos eran parientes y amigos, persistio cuando ya todas las ciuda-des-Estados casi habian desaparecido como fenomeno historico.

A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manosde los griegos, a la larga la pequena ciudad-Estado no pudo lidiar contra unvecino mas grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muybien Macedonia y Roma. Mucho despues, el auge del Estado nacional, amenudo acompanado por una concepcion mas amplia de la nacionalidad,sustituyo a las ciudades-Estados y a otros principados minusculos. Hoyapenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtens-tein, pintorescos legados de un pasado que se esfumo.

Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde elsiglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habria tenido futuroreal si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social(1762), Rousseau todavia seguia ligado a la antigua nocion de un pueblo quetuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeno enpoblacion y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos sereuniesen a fin de ejercer su soberania en una unica asamblea popular. Noobstante, menos de un siglo despues la creencia de que la nacion o el paisera la unidad "natural" del gobierno soberano ya habia arraigado tanto queen sus Consideradones scbre el gobierno representative, de 1861, John StuartMill enunciaba en una sola frase lo que tanto para el como para sus lectorespodria considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobiernoexige necesariamente una unidad lo bastante pequena como para que todala ciudadania se congregue —y con ello descartaba lo que durante mas de

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dos milenios habia sido parte del saber conventional (Mill, [1861], 1958,peg. 55)-.

Pero hasta el propio Mill no pudo ver hasta qu£ punto el gran aumentode la escala transformaria radicalmente las instituciones y practicas de-mocreticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia sederivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan almoderno Estado democretico en agudo contraste con los antiguos idealesy practicas de los gobiernos democreticos y republicanos. Como resultadode ello, este descendiente de la idea democratica convive incomodo conrecuerdos ancestrales que incesantemente invocan, planideros, que laspracticas actuates se han apartado de los ideales de antano —aunque laspracticas de antano rara vez se ajustaban a los ideales—,

Ocho consecuencias

Permitaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamenta-les de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los capitulossiguientes examinare cada una de ellas con mayor detalle.

Representation

El cambio mas obvio, desde luego, es que los actuales representantes hansucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La fraseaislada con la que Mill desechaba la democracia directa aparecia en una obrasobre el gobierno representative.) Ya he descripto (en el capitulo 2) de quemanera la representation, que en sus origenes no fue una instituci6ndemocratica, paso a ser adoptada como elemento esencial de la democraciamoderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar larepresentation en la perspectiva adecuada.

En su condici6n de medio para contribuir a democratizar los gobiernosde los Estados nacionales, la representaci6n puede entenderse como unfenomeno hist6ricoy a la vez como una aplicacionde la logica de la igualdada un sistema politico de gran tamano.

Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvie-ron lugar, caracteristicamente, en paises con legislatures que supuestamen-te tenian como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferencia-dos: los aristocratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.A medida que los movimientos en pro de una mayor democratization ibancobrando fuerza, no fue precise urdir una legislature "representative" apartir de la telarana de ideas democraticas abstractas, puesto que ya existianlegislatures y representantes concretes, por mas que fuesen antidemocr&ti-cos. Por consiguiente, quienes abogeban por reformar, y que en las primerasetapes tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy

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abarcadora, procuraron hacer que las legislatures se volviesen mas "repre-sentativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral demodo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, aseguran-do que las elecciones fuesen libres e imparciales. Ademas, trataron degarantizar que los jefes mas altos del poder ejecutivo (presidente, primerministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayoria de lalegislatura (o de la camara de los "comunes", la camara popular, donde ellaexistia) o bien por el electorado en su conjunto.

Si bien esta breve descripci6n del camino general que Ilev6 a la democra-tizacion no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que sesucedieron en cada pais, algo parecido a esto fue lo que acontecio en losprimeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las coloniasnorteamericanas antes de la revolucion —periodo de un siglo y medio deevolucion predemocratica, cuya importancia suele subestimarse— y, luegode la independencia, en los trece estados que compusieron la Union. Porcierto, al redactar los Articulos de la Confederacion tras la independencia,los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi dela nada; y poco despues, el Congreso de Estados Unidos cobro formaperdurable en la Convencion Constituyente de 1787. Pero al elaborar lacortstitucidn los delegados a esa convencion siempre tomaron como puntode paiiida las caracteristicas peculiares del sistema constitucional britanico—particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y sugabinete—, aunque alteraron el modelo ingles para adecuarlo a las condi-ciones novedosas de un pais integrado por trece estados soberanos y quecarecia de un monarca capaz de ser jefe de Estado, asi como de los nobleshereditarios necesarios para conformar una "camara de los lores". Lasolucion que dieron al problema de la eleccion del jefe del Ejecutivo (elcolegio electoral) demostro ser incompatible con los impulsos democratize -dores de la epoca, pero el presidente pronto comenzo a ser elegido en lo quepracticamente era una eleccion popular.

En Gran Bretana, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIIIhabia llegado a depender de la confianza que depositaban en el las mayoriasparlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimien-tos democratizadores fue hacer extensive el derecho a votar por los miem-bros del Parlamento a nuevos sectores de la poblacion, y asegurar que laselecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los paises escan-djnavos, donde habian existido cuerpos legislatives, como en Inglaterra,desde la Edad Media, la tarea consisti6 en reafirmar la dependencia delprimer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragioa las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurri6 en Holanda y Belgica.En Francia, aunque desde la revolucion de 1789 hasta la Tercera Republicade 1871 se sigui6 un camino distinto (expansion del sufragio habitualmenteacompanada de un despotismb del poder ejecutivo), lo que demandabanlos movimientos democraticos no dif eria mucho de lo que acontecia en otros

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sitios. Las instituciones politicas de Canada, Australia y Nueva Zelandafueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluyd ele-mentos significativos de gobierno parlamentario, asi como los sistemasconstitucionales brit£nico y norteamericano.

Con esta historia a vuelo de pajaro queremos subrayar que en Europa yAmerica los movimientos de democratization del gobierno de los Estadosnacionales no partieron de cero. En los paises que fueron los principalescentres de una democratizaci6n exitosa desde fines del siglo XVIII hastaalrededorde 1920, las legislaturas, sistemas de representaci6ny auneleccio-nes eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las institucio-nes mas caracteristicas de la democracia moderna, incluido el propiogobierno representative, no fueron el mero producto de un razonamientoabstracto sobre los requisites que debia cumplir un proceso democratico,sino que derivaron de modificaciones especificas sucesivas de institucionespoliticas ya existentes. Si s61o hubieran sido el producto de los propugna-dores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esque-mas abstractos sobre el proceso democratico, probablemente los resultadoshabrian sido distintos.

No obstante, seria erroneo interpretar la democratization de los cuerposlegislatives existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradi-cionales. Una vez que el locus de la democracia se traslado al Estadonational, la logica de la igualdad politica, aplicada ahora a paises enorme-mente mas grandes que la ciudad-Estado, tenia como claro corolario que lamayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propiosciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entoncescomo ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanosaumenta mas alia de cierto limite —imprecise—, la proporci6n de ellos quepueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporci6n delos que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera ademas delvote) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante anadire algosobre el problema de la participation. Ahora quiero destacar que el gobier-no representative no se inserto en la idea democratica simplemente a raizde la inertia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienesemprendieron la labor de modificar esas instituciones sabian muy bien que,para aplicar la logica de la igualdad politica a la gran escala del Estadonational, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas debia serreemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno represen-tative. Esto se observe en repetidas oportunidades, hasta que pudo darselopor sentado como algo obvio, como hizo Mill. Incluso los suizos, con sularga tradition de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, recono-cieron que un referendo nacional no podia cumplir adecuadamente lasfuciones de un parlamento.

Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representationalteraria la naturaleza misma de la ciudadania y del proceso democratico.

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Ya veremos que la democracia en gran escala carece de algunas de lascapacidades potenciales de la democracia en pequeno —aunque sueleperderse de vista que tambien lo contrario es cierto—.

Extension ilimitada

Una vez aceptada la representaci6n como solucion, fueron superadas lasbarreras que los limites de una asamblea en la ciudad-Estado imponia altamano de la unidad democratica. En principio, ningun pais seria demasia-do extenso, ninguna poblacion demasiado cuantiosa para que exista ungobierno representative. En 1787 Estados Unidos tenia una poblacidn dealrededor de cuatro millones de habitantes —ya gigantesca, si se la mide conlos canones de la polis ideal griega—. Algunos delegados a la Convenci6nConstituyente pronosticaron con osadia que en el future llegaria a contarcon mas de cien millones... cifra que fue superada ya en 1915. En 1950,cuando la India establecio su sistema parlamentario republicano, sus habi-tantes rondaban los 350 millones y seguian multiplicandose. Hasta ahora hasido imposible fijar un limite superior teorico.

Limites a la democracia participative

Pero como consecuencia directa del mayor tamano, algunas formas departicipacion politica quedan inherentemerite mas limitadas en las poliar-quias que en las antiguas ciudades-Estados. No quiero decir con esto que enla ciudad-Estado democratica o republicana la participacion alcanzasenada parecido a sus limites potenciales; pero en muchas de las ciudades-Estados antiguas y medievales existian posibilidades teoricas que ya noexisten en un pais dernocratico, por pequeno que sea, a raiz de la magnitudde su ciudadania y de su territorio (si bien esto ultimo tiene menos im-portancia). El limite teorico de la participacion politica efectiva disminuyerapidamente con la escala, aunque se recurra a los modernos medios decomunicacion electr6nicos. La consecuencia es que, en promedio, un ciuda-dano de Estados Unidos, o aun de Dinamarca, no puede participar en la vidapolitica tan plenamente como la cantidad media de los ciudadanos de undemos mucho menor en un Estado mas pequeno. Quiero retomar este temaen el pr6ximo capitulo.

Diversidad

Aunque entre escala y diversidad no hay una relacion lineal, cuantomayor y mas abarcadora es una unidad politica, mas tienden los habitantesa mostrar diversidad en aspectos que tienen que ver con la politica: suslealtades locales y regionales, su identidad etnica y racial, su religion,creencias politicas e ideologicas, ocupacion, estilo de vida, etc. A los fines

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practices, ya se ha vuelto imposible la ciudadania relativamente homoge-nea unida por comunes apegos a su ciudad, su lengua, su historia ymitologia, sus dioses y su religion, que era un rasgo tan conspicuo de lavisi6n que tenia de la democracia la antigua ciudad-Estado. No obstante,por lo que ahora vemos, lo que si es posible es que exista un sistema politicoque trascienda la concepci6n de los propugnadores del gobief no popular enla epoca premoderna: me refiero a gobiernos representatives con amplioselectorados, que gocen de una vasta serie de derechos y libertades indivi-duates, y convivan en grandes paises de una extraordinaria diversidad.

Conflicto

Como consecuencia de la diversidad, sin embargo, se multiplicaron lasdivisiones politicas y aparecio el conflicto como aspecto inevitable de lavida politica, aceptado en el pensamiento y en la practica como un rasgonormal y no aberrante.

Un simbolo notorio de este cambio de mentalidad es James Madison,quien en la Convencion Constituyente de 1787 (y luego en la defensa quehizo de £sta en Elfederalista) enfrento frontalmente la opinion hist6rica aunreflejada en las objeciones antifederalistas contra "la tentativa absurda einicua de crear una republica democratica en una escala grotesca", comoseria la de la union federal de los trece estados. En una polemica brillante,Madison sostuvo que, dado que los conflictos de intereses formaban partede la naturaleza misma del hombre y de la sociedad, y la expresi6n de esosconflictos no podia suprimirse sin suprimir la libertad, el mejor remediocontra los recelos mutuos de las facciones era el aumento del tamano. Elcorolario (que el sin duda previ6) fue que, contrariamente a lo que suponiael punto de vista tradicional, una de las ventajas del gobierno de la republicaen la gran escala del Estado nacional fue la probabilidad mucho menor deque los conflictos politicos suscitasen graves disputas civiles, en compara-ci6n con el ambito mds reducido de la ciudad-Estado.

Asi pues, en contraposicion con la vision clasica segun la cual eraprevisible que un conjunto mas homogeneo de ciudadanos compartiesencreencias bastante similares sobre el bien comun, y actuasen en consonan-cia, ahora la nocion de bien comun se ha extendido mas sutilmente a fin deabarcar los heterog^neos apegos, lealtades y creencias de un gran conjuntode ciudadanos diversos, con una multiplicidad de divisiones y conflictosentre ellos. Tan sutilmente se ha extendido, que nos vemos obligados apreguntarnos si el concepto actual de bien comun es mucho mas que unrecuerdo conmovedor de una antigua visibn, que el cambio ineluctable havuelto inaplicable a las condiciones de la vida politica moderna y posmo-derna. Retornaremos a este problema en los capitulos 20 y 21.

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Poliarquia

El cambio de escala y sus consecuencias —el gobierno representative, lamayor diversidad, el incremento de las divisiones y conflictos—contribuy6al desarrollo de un conjunto de instituciones politicas que distinguen lamoderna democracia representativa de todos los restantes sistemas politi-cos, ya se trate de los regimenes no democraticos o de los sistemas democra-ticos anteriores. A esta clase de regimen politico se lo ha denominadopoliarquia, te'rmino que yo empleo con frecuencia.5

Puede concebirse la poliarquia de diversas maneras: como resultadohistorico de los empenos por democratizar y liberalizar las institucionespoliticas de los Estados nacionales; como un tipo peculiar de orden oregimen politico, diferente en aspectos significative* no s61o de los sistemasno democraticos de toda laya, sino tambien de las anteriores democracias enpequena escala; como un sistema de control politico (a lo Schumpeter) enque los principales funcionarios del gobierno son inducidos a modificar suproceder para ganar las elecciones en competencia politica con otros candi-dates, partidos y grupos; como un sistema de derechos politicos (que yahemos examinado en el capitulo 11); o comokm conjunto de institucionesnecesarias para el funcionamiento del proceso democratico en gran escala.Si bien estas concepciones de la poliarquia difieren en diversos sentidosimportantes, no son incompatibles entre si. Por el contrario, se complemen-tan. No hacen sino poner de relieve diferentes aspectos o consecuencias delas instituciones que distinguen los regimenes politicos poliarquicos de losque no lo son.

Dentro de un momenta analizare la poliarquia en el ultimo de lossentidos mencionados, o sea, como serie de instituciones politicas indispen-sables para la democracia en gran escala. En capitulos posteriores veremosque el desarrollo de una poliarquia depende de ciertas condiciones esencia-les, que en ausencia de una o mas de tales condiciones la poliarquia puedederrumbarse, y que a veces es restaurada luego de una lucha civil contra unre'gimen autoritario. Tambie'n examinaremos la difusion actual de la poliar-quia en el mundo y sus posibilidades futuras.

Pluralismo social y oiganizativo

Otro corolario del mayor tamano de un regimen politico y de lasconsecuencias hasta ahora mencionadas (diversidad, conflicto, poliarquia)es la existencia en los regimenes poliarquicos de un numero significative degrupos y de organizaciones sociales relativamente autdnomos entre si y conrespecto al gobierno, lo que se ha dado en llamar pluralismo o, masconcretamente, pluralismo social y organizativo.6

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Expansion de los derechos individuales

Una de las mas llamativas diferencias entre la poliarquia y los sistemasdemocraticos y republicanos anteriores, no tan vinculada como las quehemos visto con el cambio de escala, es la notable ampliacion de losderechos individuales en los paises con gobiernos poliarquicos.

Segun vimos en el capitulo 1, en la Grecia clasica la libertad era unatributo de los miembros de una determinada ciudad, dentro de cuyoslimites un ciudadano era libre, en virtud del imperio del derecho y de suhabilitacion para participar en las decisiones de la asamblea (v£ase supra,pag. 33, y pag. 412, notas 16 y 17). Cabe argiiir que en un grupo pequeno yrelativamente homogeneo de ciudadanos ligados por el parentesco, lavecindad, la amis tad, los lazos comerciales y la identidad civica, participarcon los conciudadanos en todas las decisiones que afectan la vida comun esuna libertad tan amplia y fundamental que, en comparacion con ella, lasdemas libertades y derechos pierden gran parte de su importancia. Noobstante, para balancear esta idealizacion debe anadirse que, en general, laspequenas comunidades no suelen descollar por su libertad sino mas bienpor la opresion que ejercen, sobre todo en los inconformistas. La propiaAtenas no estuvo dispuesta a tolerar a Socrates. Aunque su condena hayasido un hecho excepcional, lo cierto es que Socrates no gozaba del "derechoconstitucional" de predicar sus opiniones disidentes.

En contraste con ello, como ya indique en el capitulo 13, en los paises congobiernos poliarquicos la cantidad y variedad de derechos individualeslegalmente sancionados y vigentes se ha incrementado con el correr deltiempo. Por otra parte, como en las poliarquias la ciudadania se ha expan-dido hasta incluir a casi toda la poblaci6n adulta, virtualmente todos losadultos gozan de los derechos politicos primaries. Por ultimo, muchosderechos individuales, como el derecho a un proceso judicial ecuanime, noestan limitados a los ciudadanos, sino que tambien se hacen extensivos aotras personas, a veces a la poblacidn Integra de un pais.

Seria absurdo atribuir esta expansion extraordinaria de los derechosindividuales en las poliarquias simplemente a los efectos de la magnitud;pero si bien la mayor escala de la sociedad no es la unica causa ni probable-mente la mas importante, sin duda ha contribuido a dicha expansion. Enprimer lugar, la democracia en gran escala exige las instituciones de lapoliarquia, y como hemos visto ellas incluyen necesariamente los derechospoliticos primaries —derechos que trascienden con mucho aquellos a losque accedian los ciudadanos en los regimenes democraticos y republicanosanteriores—.

Ademas, la mayor magnitud estimula que la gente se preocupe porcontar con esos derechos, como alternativa frente a la participation en lasdecisiones colectivas. A medida que aumenta la escala social, cada personaconoce y es conocida, forzosamente, por un numero cada vez menor de las

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demas. Cada ciudadano es un extrano para una proporcion creciente de losdemas ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos cedenlugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, losderechos propios de la ciudadania —o simplemente de la persona huma-na— aseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participaci6nen las decisiones colectivas.

Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisionespoliticas, y que el antagonismo politico se convierte en un aspecto aceptadocomo normal en la vida politica, los derechos individuates pueden conce-birse como un sucedaneo del consenso politico. Si existiese una sociedad enque no hubiera conflictos de intereses, nadie tendria mucha necesidad dederechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querriantodos. No ha habido jamas una sociedad tan homogenea o consensual, perosi el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de losciudadanos pueden confiar en que perteneceran tan a menudo a la mayoriaque sus intereses basicos quedaran siempre preservados en las decisionescolectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y losresultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personalesbrindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que nosea facilmente violado por las decisiones politicas corrientes.

Poliarquia: sus caracteristicas definitorias

La poliarquia es un regimen politico que se distingue, en el piano masgeneral, por dos amplias caracteristicas: la ciudadania es extendida a unaproporcion comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de laciudadania se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobiernoy hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. Laprimera diferencia ala poliarquia de otros regimenes mas excluyentes, donde si bien se permitela oposicion, los miembros del gobierno y sus opositores legates pertenecena un pequeno grupo de la sociedad (como sucedia en Gran Bretana, Belgica,Italia y otros paises antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a lapoliarquia de aquellos sistemas en que, si bien la mayoria de los adultos sonciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno ydestituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regimenesautoritarios).

Las instituciones de la poliarquia

M3s concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracte-risticas generales, diremos que la poliarquia es un orden politico que se sin-gulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estarpresentes para que sea posible clasificar un gobierno como poliarquico.

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1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de politicapublica corresponde, segun lo establece la constituci6n del pais, a funciona-rios electos.

2. Elecciones Wares e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos me-diante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad yen las cuales rara vez se emplea la coacci6n.

3. Sufragio inclusive. Practicamente todos los adultos tienen derecho avotar en la elecci6n de los funcionarios publicos.

4. Derecho a ocupar cargos publicos. Practicamente todos los adultos tienenderecho a ocupar cargos publicos en el gobierno, aunque la edad minimapara ello puede ser mas alta que para votar.

5. Libertad de expresion. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sincorrer peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones politicas definidascon amplitud, incluida la critica a los funcionarios publicos, el gobierno, elregimen, el sistema socioeconomico y la ideologia prevaleciente.

6. Variedad defuentes de informacion. Los ciudadanos tienen derecho aprocurarse diversas fuentes de informaci6n, que no solo existen sino queestan protegidas por la ley.

7. Autonomia asodativa. Para propender a la obtencion o defensa de susderechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan tambien delderecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente inde-pendientes, entre ellas partidos politicos y grupos de intereses.

Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, insti-tuciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los paises delmundo pueden ordenarse, en verdad, segun el grado en que est£ presenteen ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuen-temente, estas pueden servir como criterio para decidir cuales son los paisesgobernados por una poliarquia en la actualidad o en el pasado. Comoveremos mas adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utili-zarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el estable-cimiento de la poliarquia.

Poliarquia y democracia

Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarquia, no es porque seameramente un tipo de orden politico propio del mundo moderno; nosinteresa primordialmente por su relacion con la democracia. ^Cual es,entonces, esa relacidn?

Dicho sumariamenie, las instituciones de la poliarquia son indispensa-bles para la democracia en gran escala, y en particular para la escala delmoderno Estado nacional. Para expresarlo en t^rminos algo diferentes,todas las instituciones de la poliarquia son necesarias para la instauraci6nmas plena posible del proceso democratico en el gobierno de un pais. Pero

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decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decirque son suficientes. En capitulos posteriores quiero examinar algunasposibilidades de una ulterior democratizacion de los paises gobernadosmediante poliarquia.

En el cuadro 15.1 se explicita la relaci6n entre la poliarquia y losrequisites de un proceso democratico.

Cuadro 15.1 Poliarquta y proceso democratico

Las siguientesinstituciones...

... son necesarias para cumplircon los siguientes criterios

1. Funcionarios electos.2. Elecciones libres e imparciales.

1. Funcionarios electos.3. Sufragio inclusive.4. Derecho a ocupar cargos publicos.5. Libertad de expresi6n.6. Variedad de fuentes de informaci6n.7. Autonomia asociativa.

5. Libertad de expresion.6. Variedad de fuentes de informaci6n.7. Autonomia asociativa.

1. Funcionarios electos.2. Elecciones libres e imparciales.3. Sufragio inclusive.4. Derecho a ocupar cargos publicos.5. Libertad de expresi6n.6. Variedad de fuentes de informaci6n.7. Autonomia asociativa.

3. Sufragio inclusive.4. Derecho a ocupar cargos publicos.5. Libertad de expresidn.6. Variedad de fuentes de information.7. Autonomia asociativa

I. Igualdad de voto

II. Participaci6n efectiva

IE. Comprensi6nesclarecida

IV. Control del programade acci6n

V. Inclusi6n

Evaluation de la poliarquia

Es tipico que los democratas que viven en paises gobernados porregimenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algun dia supa is alcance el umbral de la poliarqufa. Es tipico que los democratas queviven en paises gobernados desde hace mucho por una poliarqufa piensenque esta no es lo bastante democratica, y que tendria que serlo en mayor

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medida. Pero si bien los democratas tienen diversas concepciones sobre laproxima etapa de la democratizacion, hasta ahora ningun pafe ha trascen-dido la poliarquia y pasado a una etapa "superior" de democracia.

Los intelectuales de los paises democraticos en los que ha habidopoliarquia sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegadoa expresar con frecuencia su hastio y desden por las fallas de sus institucio-nes; pese a ello, no es dificil comprender que los democratas que carecen deestas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que lapoliarquia suministra una amplia gama de derechos y libertades humanosque ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le esinherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puedeinvadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarquia misma.Y como en los paises democraticos, segun vimos, la gente ansia gozar denuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se amplia cadavez mas. Si bien las instituciones de la poliarquia no garantizan que laparticipacion ciudadana sea tan cdmoda y vigorosa como podria serlo, enprincipio, en una pequena ciudad-Estado, ni que los gobiernos seancontro-lados de cerca por los ciudadanos o que las politicas que implantancorresponda invariablemente a lo que desea la mayoria, lo cierto es quevuelve en extreme improbable que un gobierno tome, durante muchotiempo, medidas publicas que violentan a la mayoria. Mas aun, dichasinstituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan politicasobjetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que trataran empeno-samente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de quedisponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es masan£mico que el firme control que deberian ejercer para que el sueno de lademocracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidadde los ciudadanos para vetar la reeleccion de los funcionarios o sus medidases un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar politi-cas objetables a juicio de muchos.

Comparada con sus otras opciones hist6ricas y actuates, la poliarquia esuno de los mas extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestiona-ble que no llega a cumplir con un proceso democratico. Desde el punto devista democratico, podrian plantearse muchos interrogantes sobre las insti-tuciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal comoexisten hoy. A mi entender, los mas importantes son los siguientes, a los quededico el resto de este libro:

1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,£como pueden materializarse las posibilidades de participacion politicateoricamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en lapractica, en las democracias y republicas en pequena escala?

2. ̂ Presupone la poliarquia condiciones que faltan, y continuaran faltan-do, en la mayoria de los paises? ,>Son por ende estos ultimos inapropiados

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para instaurar una poliarquia, y proclives en cambio a la quiebra del ordendemocratico o a un regimen autoritario?

3. ,j,Es en algun grado posible la democracia en gran escala, o lastendencias a la burocratizacion y la oligarquia necesariamente la despojande su significado y de su justificacion esenciales?

4. El pluralismo inherente a la democracia en gran escala, ^debilita enforma letal las perspectivas de alcanzar el bien comun? ̂ Existe, de hecho, unbien comun en realidad, en algun grado significative?

5. For ultimo, ^podria avanzarse, mas alia del umbral hist6rico de lapoliarquia, hacia una concrecion mas completa del proceso democratico?En suma, dados los limites y posibilidades de nuestro mundo, ^es unaposibilidad realista que sobrevenga una tercera transformaci6n historica?