la responsabilidad de los funcionarios municipales en chile · 2018. 4. 24. · la responsabilidad...
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Universidad de Concepción
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Departamento de Administración Pública y Ciencia Política
La Responsabilidad de los Funcionarios Municipales en Chile:
Análisis del derecho de capacitación como herramienta de disminución
de la corrupción y mejoramiento continuo de la gestión interna en la
Ilustre Municipalidad de Talcahuano.
Seminario para optar al Título Profesional de Administrador Público con
mención en Gestión Pública
Estudiante: Diego Alonso Enrique Gárate Manríquez
Profesor Guía: Katherine Figueroa Aillañir
Ciudad Universitaria, Marzo 2018
2
AGRADECIMIENTOS.
Dentro de la todas las personas que me entregaron consejos, apoyo y cariño,
tanto en estos últimos años de universidad, como en la totalidad del camino
recorrido, destaco el amor y comprensión de mi madre Tatiana Lorena. Sin ti
hubiese sido imposible lograr lo poco y nada que he logrado, y a su vez sería
imposible lograr lo mucho que lograré en la vida.
Agradezco a mis profesores en entregarme lo necesario e instarme a seguir
buscando información para desarrollarme como profesional, en especial a la
profesora Katherine Figueroa por creer en el tema que quería abarcar y en
siempre estar ahí en el momento de necesidad.
Para finalizar, quiero enfatizar el grupo de queridos que tengo cerca, familiares,
amistades, compañeros de actividades. Es imposible dejar de lado su aporte en mi
crecimiento y desarrollo como persona, manteniendo esa característica paciencia
hacia mi persona.
Emilio, Carolina, Gervasio, Nicolás, Roberto, Camilo, entre muchos otros. Gracias
infinitas y espero que nunca se rompan los fuertes lazos que tenemos.
3
INDICE DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………...
09
CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN..
12
1.- Planteamiento del problema………………………………………………... 12 2.- Pregunta de Investigación ………………………………………………….. 19 3.- Objetivo General…...……..………………………………………………...… 19 4.- Objetivos Específicos……...………………………………………………… 19 CAPÍTULO II: METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN……………………
20
1.- Perspectiva Metodológica…………………………………………………...
20 2.- Estrategia de recopilación/producción de la información……………. 21 3.- Técnica de investigación………………………………………………….… 22 4.- Universo y Muestra…………………………………………………………... 35 5.- Estrategia y Técnicas de Análisis e Interpretación…………………….. 35 6.- Enfoque y Procedimientos Éticos…………………………………………. 36 CAPÍTULO III: MARCO TEÓRICO Y REFERENCIAL………………………...
37
1.- Sobre la Responsabilidad de los servidores públicos ………………...
37
1.1. ¿Qué es la responsabilidad?………………………………………………… 37 1.2. Evolución y desarrollo de la responsabilidad en el ámbito público.……... 39 1.3. Tipos de responsabilidad jurídica de los funcionarios………….…………. 40 1.4. OCDE y la contingencia internacional………………..………….…………. 44
4
2.- Bases legales sobre la responsabilidad de los servidores públicos……………………………………………………………………………..
52
2.1. Sobre el funcionario público…………………………………………………. 52 2.1.1. Funcionarios de Planta…………………………………………..………… 53 2.1.2. Funcionarios a Contrata……………………………………………………. 55 2.1.3. Personal a Honorarios……………………………………………………… 56 2.1.4. Funcionarios de Exclusiva Confianza…………..………………………… 57 2.1.5. Funcionarios a Prueba……………………………………………….…….. 58 2.2. Disciplina en los funcionarios públicos…………………………….……….. 59 2.3. El principio de probidad administrativa….………………………………….. 61 2.4. Responsabilidad de los funcionarios públicos………………...…………… 62 2.4.1. Responsabilidad penal……………………………………………………... 65 2.4.2. Responsabilidad civil…………………………………………………...…... 70 2.4.3. Responsabilidad administrativa………………………………………….... 77 2.4.4. Investigación sumaria…………………………………………................... 79 2.4.5. Sumario Administrativo…………………………………………..……….... 80 3.- Sobre la capacitación de los servidores públicos………………………
84
CAPÍTULO IV: PRESENTACIÓN Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS………
89
1.- Resultados Instrumento Teórico Normativo …………………………….
89
1.1.- Categoría N°1: Sobre infracciones de norma en cumplimiento de
funciones…………………………………………………………………………….
91
1.2.- Categoría N°2: Sobre capacitación…………………...……………………. 95 1.3.- Categoría N°3: Responsabilidad Penal……………………………………. 98 1.4.- Categoría N°4: Responsabilidad Civil……………………………………… 102 1.5.- Categoría N°5: Responsabilidad Administrativa………………………….. 104
5
2.- Resultados Instrumento Percepción funcionaria …………………… 108 2.1.- Categoría N°1: Sobre infracciones de norma en cumplimiento de
funciones…………………………………………………………………………….
108
2.2.- Categoría N°2: Sobre capacitación…………………...……………………. 113 2.3.- Categoría N°3: Responsabilidad Penal……………………………………. 117 2.4.- Categoría N°4: Responsabilidad Administrativa………………………….. 119 2.5.- Categoría N°5: Responsabilidad Civil………….………………………….. 122 PROPUESTAS DE MEJORA INSTITUCIONAL……………………………….. 125 CONCLUSIONES…………………………………………………………………..
128
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………….
135
ANEXOS…………………………………………………………………………….
142
6
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS
ÍNDICE DE CUADROS: Cuadro Nº 1: Cuestionario Teórico Normativo Funcionarios Municipales.… 24 Cuadro Nº2: Encuesta de Percepción Funcionarios Municipales………….. 32 Cuadro Nº3: Áreas temáticas de la OCDE……………………………………. 47 Cuadro Nº4: Órganos integrantes OCDE- Parte I………….………………… 48 Cuadro Nº5: Órganos integrantes OCDE- Parte II…………………………… 49 Cuadro Nº6: Órganos OCDE Examinadores de Chile……………………….. 51 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico Nº1: Participación en el desarrollo de procedimientos
administrativos………………………………………………………………….… 91
Gráfico Nº2: Nulidad del acto administrativo……………………………..….… 92 Gráfico Nº3: Sanción Administrativa de Destitución ……………………….… 92 Gráfico Nº4: Participación en el desarrollo de procedimientos
administrativos……………………………………………………………………... 93
Gráfico Nº5: Acciones funcionarias causantes de destitución…………….… 93 Gráfico Nº6: Causales cese de funciones ……………………………..……… 94 Gráfico Nº7: Derechos funcionarios …………………………………………… 94 Gráfico Nº8: Derecho a capacitación…………. ……………………………… 95 Gráfico Nº9: Ausencia a capacitación institucional …………...……………… 96 Gráfico Nº10: Tipos de capacitación …………………...……………………… 96 Gráfico Nº11: Financiamiento de la capacitación …………………………….. 97 Gráfico Nº12: Derechos funcionarios en el contexto de capacitación ……... 97 Gráfico Nº13: Causales decese de funciones ………………………………… 98 Gráfico Nº14: Institucionalidad y repsonsabilidad penal …………………….. 99
7
Gráfico Nº15: Marco juridico en materia penal ………………..……………… 99 Gráfico Nº16: Delito de cohecho ……………………………………………..… 100 Gráfico Nº17: Infracción Penal ………………………………………….……… 100 Gráfico Nº18: Penas asignadas a delitos funcionarios ………………………. 101 Gráfico Nº19: Derecho a repetición…………………………………………..… 102 Gráfico Nº20: Causales de responsabilidad civil….…………………...……… 102 Gráfico Nº21: Objetivos Exámen de Cuentas…… …………………………… 103 Gráfico Nº22: Cuentadantes……………………………..……………………… 103 Gráfico Nº23: Acciones de responsabilidad administrativa………………….. 104 Gráfico Nº24: Causales de recusación………………………………………… 105 Gráfico Nº25: Extinción de responsabilidad administrativa…………...……... 105 Gráfico Nº26: Medidas disciplinarias…………………………………………… 106 Gráfico Nº27: Obligaciones funcionarias……….……………………………… 106 Gráfico Nº28: Destitución de funcionarios…………………...………………… 107 Gráfico Nº29: Aplicación de norma jurídica……………………………………. 108 Gráfico Nº30: Apreciación ciudadana del servicio…...……………………..… 109 Gráfico Nº31: Funcionalidad de la norma legal..….…………………...……… 109 Gráfico Nº32: Asesoría jurídica en el cumplimiento de funciones…… …….. 110 Gráfico Nº33: Conocimiento sobre procedimientos administrativos………… 110 Gráfico Nº34: Ocurrencia de delitos funcionarios…………………………….. 111 Gráfico Nº35: Consecuencias del incumplimiento de normas de probidad y
transparencia……………………………………………………………………….. 111
Gráfico Nº36: Uso de costumbre institucional………………..………...……... 112 Gráfico Nº37: Formación de los funcionarios…..……………………………… 112 Gráfico Nº38: Requerimiento de capacitación………………………………… 113 Gráfico Nº39: Utilidad de la capacitación funcionaria……...………………… 114 Gráfico Nº40: Aplicación de los contenidos de capacitación ……….………. 114 Gráfico Nº41: Importancia de la capacitación……………...………………..… 115 Gráfico Nº42: Capacitación e infracciones funcionarias….…………...……… 115 Gráfico Nº43: Alternativas de capacitación…… ………………….…………… 116 Gráfico Nº44: Capacitación legal………………………..……………………… 116
8
Gráfico Nº45: Responsabilidad penal………………………………………….. 117 Gráfico Nº46: Delitos funcionarios…….………………………………………… 118 Gráfico Nº47: Delitos funcionarios en la institución……….…………...……... 118 Gráfico Nº48: Conocimiento sobre responsabidad penal de los
funcionarios………………………………………………………………………… 119
Gráfico Nº49: Responsabilidad Administrativa……….…………..…………… 120 Gráfico Nº50: Conocimiento sobre infracciones administrativas…………..… 120 Gráfico Nº51: Recurrencia de falta e infracciones funcionarias …………….. 121 Gráfico Nº52: Conocimiento sobre marco jurídico sobre responsabilidad
administrativa…………………………………………..…………………………... 121
Gráfico Nº53: Formación funcionaria……………………………..….…………. 122 Gráfico Nº54: Actividad funcionaria y responsabilidad civil………………….. 123 Gráfico Nº55: Infracciones institucionales en materia civil…………………… 123 Gráfico Nº56: Conocimiento de normas jurídicas que regulan la
responsabilidad civil……………………………………………………………….. 124
9
INTRODUCCIÓN
La presente investigación tiene por objetivo analizar la situación actual de
desconfianza hacia el sector público chileno, por parte de la ciudadanía, mediante
una revisión del cuadro legal y regulatorio referido a la responsabilidad funcionaria,
y su manejo e implementación práctica en el desarrollo de la función pública;
además de indagar en las acciones y medidas, tendientes a evitar la falta u
omisión de la normativa y el posible mal uso de bienes y recursos públicos en la
entrega de servicios. Para lo anterior esta investigación tiene como punto de
partida el correcto manejo de la legislación existente.
Lo cierto es que Chile ha sido capaz de crecer a tasas aceleradas a través
de una economía orientada al mercado, una estrategia de iniciación internacional,
una institucionalidad fortalecida y una macroeconomía ordenada, características
que se reflejan en su estancia dentro del grupo OCDE, por ejemplo; dentro de las
últimas dos décadas el país ha logrado reducir la pobreza y sostener crecimiento
económico a través de iniciativas gubernamentales, creando un ambiente político
apto para el desarrollo de la actividad económica, política y social.
De acuerdo al Índice de Percepción de Corrupción, elaborado por
Transparencia Internacional (organización no gubernamental fundada en 1993),
Chile se encuentra, en el sondeo de 2015, en el puesto N°23 en un listado de 168
países estudiados, puesto que se ha mantenido similar desde 1996 cuando el
listado solo abarcaba 46 países, pero aun cuando el país es representante de los
niveles más bajos de corrupción en relación con los vecinos del sector
latinoamericano, se ha trabajado en la necesidad de elaborar mecanismos legales
cada vez más específicos y puntuales para mantener los altos estándares de
probidad y transparencia; pero el sentimiento de desconfianza hacia la
institucionalidad parece ir creciendo año a año con casos de corrupción
relacionados con figuras públicas gubernamentales locales y nacionales de
diversa índole.
10
Es por lo anterior, y considerando que las municipalidades son las
instituciones con mayor cercanía con la ciudadanía, el trabajo para mejorar esta
relación debe comenzar en un ámbito local, con la cara visible de la actividad
política. Es necesario recalcar que dentro de este escenario de desconfianza, las
municipalidades son de las instituciones más confiables.
Existen variables a mejorar desde ambas perspectivas de análisis, por parte
del sector público, como de la ciudadanía, lo que implica necesariamente el
trabajar en generar y promover un actuar político más probo y transparente, y una
ciudadanía más activa, empoderada e informada sobre las materias de interés
púbico, especialmente, en lo que dice relación con el quehacer de las
municipalidades y su gestión, generando de este modo una ciudadanía consciente
de sus derechos y responsabilidades, los que se presentan y definen como
factores importantes para disminuir la brecha existente entre el aparataje
institucional y quienes reciben los productos y/o servicios generados y/o prestados
por las diversas instituciones públicas.
Esta investigación se desarrolló en cuatro capítulos esenciales, además de
contemplar propuestas de mejora institucional y conclusiones generales obtenidas
a partir de los resultados generados por el trabajo desarrollado.
En el primer capítulo denominado “Planteamiento del Problema de Insvetigación” se realiza una aproximación al tema de investigación,
estructurando la pregunta central de ésta y entregando datos específicos que
permiten contextualizar de manera general y específica la situación actual del
país, contemplando además datos sobre los niveles de transparencia y corrupción
del país en relación con la ciudadania, así como de los fundamentos legales
relacionados con capacitación pública y responsabilidad.
En el segundo capítulo, dernominado “Metodología de la Investigación” se describe la metodología utilizada en el trabajo de campo, la que contempló
esencialmente la realización y aplicación de dos cuestionarios como instrumentos
de recolección de información, enfocados a materias teórico normativas y de
11
percepción funcionaria sobre la capacitación y su incidencia en la gestión interna
del municipio.
En el tercer capítulo, denominado “Marco Teórico y Referencial” se
realizó una revisión bibliográfica cuyo objetivo fue caracterizar las bases legales
de la responsabilidad funcionaria chilena, así como también determinar los
conceptos relevantes en esta materia de investigación, que permitieran su
adecuada delimitación, a fin de otorgar los parámetros necesarios para presentar
propuestas de posibles mejoras en el sentimiento de confianza en la relación entre
ciudadanía y sector público, especialmente, en el caso de la Ilustte Municipalidad
de Talcahuano.
En el cuarto capítulo, denorminado “Presentación y Discusión de Resultados” se realizó la presentación y análisis de los resultados del trabajo de
campo realizado en el caso de Ilustre Municipalidad de Talcahuanon, a través de
los cuales desprendieron, de manera porcentual, las principales debilidades que
se presentan en la gestión municipal y realidad de sus funcionarios en relación con
los parámetros sobre infracciones de norma jurídica en el cumplimiento de sus
funciones, sobre capacitación, sobre responsabilidad penal, sobre responsabilidad
administrativa y sobre responsabilidad civil.
Finalmente, se contempló la elaboración de una propuesta de mejora
institucional, aplicable a la Ilustre Municipalidad de Talcahuano, para luego
presentar las conclusiones generales obtenidas a partir del análisis documental y
de los instrumentos aplicados en el marco del presente trabajo.
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CAPÍTULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN.
1. Planteamiento del Problema de Investigación.
Esta investigación busca entregar una posible respuesta, mediante el uso
de la legislación relevante, para la crisis de confianza hacia el sector público,
presente en el contexto actual, mediante una revisión al marco legal y regulatorio
referido a la responsabilidad funcionaria, y su manejo e implementación práctica
en el desarrollo de la función pública; además de indagar respecto de acciones y
medidas, tendientes a evitar la falta u omisión de la normativa y el posible mal uso
de bienes y recursos públicos en la entrega de servicios. Para lo anterior, esta
investigación plantea como premisa fundamental el correcto manejo y aplicación
de la legislación administrativa existente.
Chile es uno de los países con mayor desarrollo normativo en el ámbito
público, en el contexto latinoamericano, característica que destaca a propósito de
su participación dentro del grupo de paises que conforman la OCDE; dentro de las
últimas dos décadas ha logrado reducir la pobreza y sostener crecimiento
económico a través de iniciativas gubernamentales, creando un ambiente político
apto para el desarrollo de la actividad económica, política y social.
El acceso de la ciudadanía hacia los procesos legales y sus formalidades,
es una actividad continuamente perfectible, en la agenda programática de los
gobiernos de turno, se han contemplado y ejecutado, un número importarte de
iniciativas gubernamentales cuyo objetivo ha sido acercar la administración y
función pública a la ciudadanía, de manera que la participación ciudadana sea
mayor, mejorando y agilizando los servicios en un contexto de colaboración.
Sin perjuicio de lo anterior, Chile actualmente sufre de un problema de
credibilidad y desconfianza desde la ciudadania hacia el gobierno y hacía el resto
13
de sus actores públicos/políticos; el desafuero de senadores y diputados, las
malversación de fondos públicos, los delitos de cohecho, el financiamiento ilícito
de campañas, el uso de información privilegiada, entre otros ejemplos, han sido la
temática general en relación al servicio público en el último periodo, dejando a la
vista un problema de regulación y sanción de conductas contrarias a la probidad y
la ética en el cumplimiento de la función pública.
En marzo del 2013, se dió uno de los ejemplos más relevantes en relación a
la opinión general de la ciudadanía ante el sistema público en su totalidad. Más del
58% de los votantes no se presentó a ejercer su derecho a voto y la participación
fue un 15% menor que en las votaciones para la primera vuelta de la elección
presidencial (El Mostrador, 2013). Actualmente, los números no mejoran, según
Adimark, la aprobación hacia la Presidenta y su gestión, alcanzaron sólo un 22%,
siendo el porcentaje de aprobación a la gestión presidencial más bajo en la serie
iniciada en 2006, con este resultado, la Presidenta cumple 14 meses con
aprobación inferior al 30%, de manera continua.
La percepción de la ciudadanía, respecto del quehacer público da cuenta de
un repudio social la aparente existencia de corrupción, o posibles conductas y
hechos ilícitos en el ámbito estatal, lo que ha generado el surgimiento y
posicionamiento de un estigma general sobre la administración del Estado, la cual
afecta igualmente a quienes cumplen funciones, como empleados y servidores
públicos. En este contexto, a pesar de los esfuerzos realizados por los diferentes
gobiernos, en materia de transparencia y probidad en la gestión pública, esta
percepción parece no desaparecer, agravándose progresivamente en el tiempo, lo
que plantea la necesidad de revisar e indagar sobre otras acciones específicas en
el ámbito público que permitan recuperar la confianza de la ciudadanía en el
quehacer de los servicios y organismos públicos.
Aun cuando instituciones públicas, como la Contraloría General de la
República (de ahora en adelante CGR), juegan un rol fundamental en el sustento
de la transparencia y probidad en el actuar del sector público, fiscalizando el el
cumplimiento estricto del marco legal, y su aplicación en la función pública, dicha
14
labor, en la práctica es una función dificil de ejecutar de manera amplia y efectiva,
atendiendo las limitaciones legales y presupuestarias que este organismo
enfrenta.
El problema de credibilidad, al referirse a la percepción de corrupción de los
funcionarios públicos y en el sector público, afecta directamente la imagen de las
instituciones y al apoyo que reciben los gobiernos por parte de la ciudadanía,
frente a esta situación, los gobiernos de chile han desarrollado durante los últimos
periodos gubernamentales, medidas de transparencia, probidad y ética pública;
mediante el desempeño de instituciones públicas, Servicio de Impuestos Internos
(de ahora en adelante referido como SII.), la CGR, el Consejo para la
Transparencia, entre otros, se sostiene una robusta estructura de transparencia,
probidad y ética pública, y contando con un Estado que articula herramientas
legales, para mantener asegurados estos parámetros en la actividad pública.
Reafirmando lo anterior, una de las herramientas que tiene el Estado es el
artículo 8° de la Constitución Política de la República (de ahora en adelante CPR)
que establece que “El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a
dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones”. En el
ámbito administrativo, se desarrolla en el Título III de la ley N° 18.575, Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la administración del Estado (de
ahora en adelante referida como LOCBGAE), conforme con cuyo artículo 52,
aquél exige de las autoridades y funcionarios públicos observar una conducta
intachable y un desempeño honesto y leal de su cargo, haciendo primar en todas
sus acciones el interés general por sobre el particular. Por su parte, el artículo 53
del citado texto legal añade, en lo pertinente, que el interés general exige el
empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar,
dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz; y, que se expresa en el
recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades
administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones, y en la rectitud de
ejecución de las normas, planes, programas y acciones (Dictamen nº 53651,
2015).
15
Los artículos 7° y 8° del Código Civil, se argumentan bajo la idea de
aplicación concreta de la ley. Dicho lo anterior, haciendo que la ignorancia del
Derecho no sea excusa para su incumplimiento; consecuencia a su vez del
principio fundamental del Código Civil, de la omnipotencia de la ley. La legislación
obliga a conocer lo que establece la ley, siendo una regla benefactora para hacer
cumplir lo en ella definido, en especial para los funcionarios públicos, a cuyas
actividades son orientadas en la consecución del bien común de la sociedad. En
tanto dicha presunción de la ley, se relaciona con el manejo teórico y práctico, de
los parámetros de dicha, lo cual conlleva a la entrega de un buen servicio. Se
advierte entonces, que si bien existe una normativa aplicable en materia de
transparencia, ética y probidad publica, y una institucionalidad para su aplicación,
dichos esfuerzos han sido orientados a la entrega de un servicio con las
características mencionadas, promoviendo la formación de ciudadanía, sin
embargo, este esfuerzo no se ha logrado plasmar dentro del funcionamiento de la
estructura pública, advirtiendo que los funcionarios públicos no ha logrado obtener
un conocimiento pleno del marco regulador que determina los cánones y
estándares del funcionamiento de lo público.
Considerando lo anterior, la problemática de esta investigación se relaciona
a la necesidad de generar cambios en la percepción de la ciudadanía en torno al
funcionario público, plasmando en el desarrollo de la función pública diaria, un
manejo adecuado de la normativa existente y aplicable a su función o entrega de
servicios. En cuanto al funcionario público1 el DFL 338/1960 establece que “el
empleado público o funcionario es la persona que desempeña un empleo público
en algún servicio fiscal o semifiscal…” (Decreto Fuerza de Ley n° 338, 1960), por
otro lado, además que en el artículo 50 de la LOCBGAE, obliga al Estado el
asegurar el desarrollo, la complementación, el perfeccionamiento o actualización
de su personal, mediante capacitaciones, obteniendo la formación y los
conocimientos necesarios para el desempeño de la función pública de la mejor
manera, y en su artículo 54°, se explica la obligación del Estado en asegurar la
1 La definición de funcionario o empleado público se encuentra en los artículos n° 260, y n° 251. ter. en el caso
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igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el
perfeccionamiento de sus integrantes.
La normativa obliga a la persona el conocer la ley, tras su publicación, y por
su lado, el Estado está obligado a tener las herramientas necesarias para poder
capacitar y perfeccionar a sus funcionarios, sobre sus procedimientos, procesos,
mecanismos necesarios para cumplir con la función pública. “… no es sólo la
rectitud con que los funcionarios públicos deben actuar o el cumplimiento de
determinadas formalidades que les son asignadas, sino que, de manera mucho
más relevante y profunda, lo será el ejercicio o una relación establecida con una
‘función pública’, de la cual se exige un desempeño recto, probo, ágil y sujeto a las
reglas y normas jurídicas por sobre todo” (Oficio Nº 142/2015, 2015). Lo anterior
hace ímpetu en la sujeción a la normativa legal referente, entendiendo que son
base y sustento del buen desarrollo de la función pública.
Existe una noción negativa del desempeño de los gobiernos, en relación al
nivel de corrupción en Chile, una noción que afirma y consolida el rechazo hacia el
funcionar público y a la gran mayoría de sus actores políticos, aun cuando, Chile
fue catalogado, junto con Uruguay, como los Estados con menor cantidad de actos
de corrupción en Latinoamérica (Transparency International, 2013)2.
Transparencia Internacional, una organización no gubernamental que promueve
medidas contra crímenes corporativos y corrupción política en el ámbito
internacional (siendo el año 2012 cuando se efectuó el último sondeo
internacional, publicado en el año 2015). El Índice de Percepción de la Corrupción
(de ahora en adelante IPC) emplea una serie de fuentes disponibles que recogen
las percepciones sobre corrupción. Cada fuente se evalúa teniendo en cuenta los
criterios que se enumeran a continuación:
1. Instituciones creíbles con metodologías y mecanismos de
recolección de datos confiables.
2 El IPC fue creado en 1995, sirve como un indicador compuesto utilizado para medir las percepciones sobre corrupción en el sector público, en distintos países de todo el mundo. Revisado en: http://www.transparency.org/gcb2013/country/?country=chile.
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2. Datos vinculados con la corrupción en el sector público.
3. Precisión cuantitativa.
4. Comparabilidad entre países.
5. Conjunto de datos correspondientes a varios años.3
En un análisis comparado, el continente americano obtuvo el segundo
puntaje más alto a nivel mundial, obteniendo una puntuación media de 40 pts de
100 pts, por bajo del promedio global (43/100 pts). Chile, dentro de la región, es el
cuarto país mejor evaluado (70 pts de 100 pts. Quedando en el lugar 23 a nivel
global), siendo superado por Canadá (83/100 pts.), Estados Unidos (76/100 pts), y
Uruguay (73/100 pts). Cabe mencionar que el 81% de los países de la región,
obtuvieron un resultado inferior a 50 de 100 pts.4 Más de dos tercios de los 168
países incluidos en el índice, obtuvieron una puntuación inferior a 50, en una
escala de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de
ínfimos niveles de corrupción).
Rowe y Frewer explican que los ciudadanos pueden involucrarse en una
política pública de varias formas y en distintos niveles, a un nivel bajo la
comunicación involucra a la autoridad a cierto nivel de consulta con el público
mientras que a un nivel más alto, se busca un grado de influencia por parte del
público en la implementación de políticas públicas.
El marco legal en Chile es amplio y complejo, en particular a lo relacionado
con la administración del aparato público. Existiendo regulaciones que
sistemáticamente quedan en desuso, por su poca aplicación, falta de
concurrencia, o que en la introducción de nueva normativa, no se aplique por
costumbre a la normativa antigua. A la fecha, el gobierno de Chile, no ha logrado
hacer una simplificación normativa y un perfeccionamiento en las áreas legales
importantes para el desempeño de la función pública; aun cuando el incremento
en el uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (de ahora en
adelante TIC’s) ha ayudado en hacer el marco legal más cercano al funcionario
3 Ob cit pp2. 4 Anexo N°3.
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público y a la ciudadanía5; por lo anterior, esta investigación busca identificar las
herramientas legales con las que el Estado consta para entregar, a sus
funcionarios en particular, capacitación entorno a la legislatura que los rige.
Sobre este escenario, es necesario preguntarse ¿Por qué, si existen los
marcos normativos especializados en la materias de transparencia, probidad y
ética pública (Transparency International, 2014)6; si existen organismos nacionales
e internacionales que entregan datos duros7, referidos a la aplicación de políticas
públicas sobre transparencia, posicionando a Chile dentro de los países que
cumplen más con los estándares de gobiernos abiertos; si existe una
preocupación real en el cumplimiento de estos parámetros por parte del sector
público, desarrollando planes y procesos de entrega de información, no se
representan estos avances en la visión de la ciudadanía entorno al desempeño de
los funcionarios públicos? ¿Será, la falta de información entregada a la ciudadanía
o la falta de capacidades y competencias del capital humano lo que impide o
coarta las posibilidades de mejorar la percepción hacia el ámbito público y así
crear mayor apoyo en las instituciones? Sin duda, es necesario identificar las
debilidades de credibilidad en los funcionarios públicos, en y de, las instituciones
que arman el aparato público, y en la normativa existente y subsanar dichas
deficiencias.
5 Programas como “Chile Sin Papeleo”, “Escritorio Empresa”, entre otros, ayudan a reducir la carga burocrática de los procedimientos del gobierno. 6 Índice de transparencia legislativa (2014), desarrollado por “Chile Transparente”, con apoyo de “Transparency Internactional”. Anexo N°4. 7 Anexo N°4.
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2. Pregunta de Investigación.
Considerando el derecho a capacitación de los funcionarios públicos en general
¿En qué situación se encuentra el dominio del marco jurídico sobre
responsabilidad funcionaria de los funcionarios de la Ilustre Municipalidad de
Talcahuano, y cómo influye este resultado en el óptimo desempeño de la función
municipal?
3. Objetivo general.
Analizar las competencias y acciones de los funcionarios públicos en
materia de probidad administrativa y responsabilidad funcionaria, y su relación con
el derecho a capacitación como herramienta de fortalecimiento de la función
pública en la Ilustre Municipalidad de Talcahuano.
4. Objetivos específicos.
• Describir el marco regulatorio aplicable a la probidad administrativa y el
derecho a capacitación en la función pública y municipal.
• Caracterizar el derecho a capacitación de los funcionarios municipales y su
aplicación en la Ilustre Municipalidad de Talcahuano.
• Analizar las competencias de los funcionarios municipales en materia de
probidad y responsabilidad funcionaria como elemento de la gestión
municipal. .
• Generar una propuesta de mejora en las competencias funcionarias en
materia de responsabilidad funcionaria.
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CAPÍTULO II: METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
1. Perspectiva Metodológica.
La metodología utilizada es de carácter cualitativo complementada con
aspectos cuantitativos, empleando las estrategias de investigación de encuesta y
uso de fuentes documentales, jurisprudencia. La investigación es de tipo inductiva,
no experimental y de carácter transversal, motivado por el interés de indagar
respecto a la actual crisis de confianza hacia las instituciones públicas, al manejo
de la legislatura referente por parte de los funcionarios públicos y su aplicabilidad
a la función que ejercen, y al rol que cumple el Estado y las herramientas legales
con las cuáles hace respuesta a dicha crisis, derivando en un análisis crítico sobre
el principio de conocimiento obligatorio de la ley y cómo influye en la entrega de
servicios públicos.
Las principales fuentes primarias utilizadas en esta investigación,
corresponden a: regulación jurídica aplicable en la materia, en específico la Ley
núm. 18.575/1986, LOCBGAE y el Decreto con Fuerza de Ley Núm. 1/19.653, que
fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley núm. 18.575/1986; Ley
núm. 18.834/1989, que aprueba el Estatuto Administrativo; Código Penal, con su
última modificación, Ley núm. 20.830/2015; Ley núm. 1.552/1902, que aprueba el
Código de Procedimiento Civil, con su última modificación, Ley núm. 19.903/2003,
entre otros textos legales, todos los cuales se encuentran disponibles en la
Biblioteca del Congreso Nacional Chileno (BCN) y Estatutos Orgánicos, libros y
revistas científicas de ONG’s especializadas en temáticas sobre transparencia y
corrupción, periódicos y diarios que dan cuenta de la evolución del debate,
documentos oficiales de instituciones públicas, informes técnicos y de
investigación de instituciones públicas o privadas.
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Las fuentes secundarias de información utilizadas en esta investigación
corresponden a: críticas, comentarios y análisis de expertos en la materia
publicados en diarios, blogs u otros espacios de debate y bibliografía asociada a
los temas centrales de la investigación, entre otras fuentes.
La investigación realizada, corresponde a una revisión legal y análisis de
datos contextualizados que pretende identificar y caracterizar los factores que
influyen en el óptimo desarrollo de la función pública en Chile, en referencia a lo
que la ley explica sobre responsabilidad de los funcionarios públicos, de tal forma
de generar nuevas estrategias que permitan mejorar la percepción existente de los
usuarios y superar las debilidades generales de los servicios públicos.
2.- Estrategia de recopilación / producción de la información.
La utilización de fuentes primarias y secundarias, implica la obtención y
revisión de cuerpos legales generales y específicos, relacionados con la probidad
en el desempeño de la función pública, así como la búsqueda, selección,
sistematización y análisis de información, de textos relacionados con las materias
de investigación, de estudios existentes a nivel nacional, local y/o mundial,
preferentemente a nivel latinoamericano y nacional, y de publicaciones científicas
que estén orientadas al tema objeto de esta investigación.
Por otra parte, el cuestionario de percepción y de dominio de la normativa
legal vigente en la materia que se aplicó a funcionarios públicos, permitieron
sentar las bases para la reflexión a propósito del manejo de la legalidad referente
a la responsabilidad de estos y al papel que cumple el Estado en su capacitación
sobre la temática en específico.
22
3.- Técnicas de Investigación.
Las técnicas de investigación correspondieron al análisis documental, que
implica el estudio de datos primarios y secundarios a través del análisis de
contenido. Además del análisis del corpus del cuestionario teórico normativo y de
percepción de los funcionarios de la Ilustre Municipalidad de Talcahuano.
El análisis de la información recogida permitirá inferir cuales variables son
las que determinan la falta de manejo legislativo por parte de los servidores
públicos, a modo de evitar incurrir en responsabilidad penal, civil y/o
administrativa; como por ejemplo, evitar situaciones donde las obligaciones y
prohibiciones, a las cuales los funcionarios públicos están sujetos, priman en su
desarrollo; también revisar las oportunidades que entrega el manejo legal y su
aplicación en la entrega de servicios.
El cuestionario teórico normativo estuvo directamente relacionado a lo
establecido en cuerpos legales, mayormente del EA y LOCGBAE; consiste en 28
preguntas en su totalidad, siendo 21 preguntas de selección múltiple con única
respuesta y 7 preguntas de selección múltiple con varias respuestas;
El levantamiento de la información respecto de la percepción de los
funcionarios municipales, contempló además la aplicación de una encuesta de
percepción construido en base a la metodología de Escala Likert, la cual contenía
un total de 28 afirmacionaes. Para dar respuesta a este instrumento, los
funcionarios tuvieron presente las siguientes categorías, que consideran su
conformidad o disconformidad con las afirmaciones planteadas, en una escala de
1 a 5, teniendo que:
1.- Totalmente en desacuerdo.
2.- En desacuerdo.
3.- Ni en desacuerdo ni en acuerdo.
4.- De acuerdo.
23
5.- Totalmente de acuerdo.
El cuestionario fue aplicado a un grupo de 60 funcionarios de planta y a
contrata dentro de la institución, siendo administrativos, encargados del personal,
de finanzas y adquisiciones, entre otros; pertenecientes a las siguientes
direcciones y/o departamentos municipales:
1. Dirección de Informática.
2. Dirección de Obras Municipales.
3. Departamento de Empleo.
4. Dirección de Construcciones.
5. Departamento de Promoción Social.
6. Departamento Familia.
7. Departamento de Juventud y Deportes.
8. Dirección de Control.
9. Dirección de Control de Obras.
10. Departamento de Contrato.
Siendo este grupo una muestra aleatoria simple pero no representativa de
la institución completa, cabe agregar que estos funcionarios ejercen variadas
funciones en diferentes oficinas; buscando denotar los puntos donde se necesita
focalizar la capacitación de tipo normativo y a su vez tratar comprender lo que el
funcionario entiende y percibe en la respectiva relación entre el cumplimiento sus
funciones diarias y lo dispuesto en la ley.
El instrumento teórico normativo aplicado a los funcionarios se advierte en
el siguiente cuadro:
24
Cuadro Nº 1: Cuestionario teórico normativo:
Categoría N°1:
Sobre infracciones de normativa administrativa en cumplimiento de funciones.
Objetivo: Conocimiento y manejo de las acciones u omisiones que incurren en faltas
administrativas, penales o civiles y analizar la relación entre lo establecido en la ley y lo
aplicable en la práctica.
En las siguientes preguntas, seleccione la alternativa correcta:
1.- ¿Quiénes participan en el desarrollo de una investigación sumaria y/o sumario
administrativo?
a) El fiscal, los eventuales afectados y el Jefe superior del servicio.
b) Un ministro de fé y un actuario.
c) El fiscal, usuario afectado y un representante de la Contraloría General de la
República.
d) Todo funcionario que tenga información relevante al hecho que hizo incurrir en
responsabilidad administrativa.
e) Todas las anteriores.
2.- ¿Cuándo un acto administrativo debe ser anulado?
a) Cuando una autoridad toma una decisión sin estar facultada para ello.
b) Cuando el contenido mismo del acto es contrario a una ley o norma jurídica
superior.
c) Cuando no cumple los trámites previstos para producir efecto.
d) Todas las anteriores.
e) Ninguna de las anteriores.
3.- Tras una destitución, a modo general. ¿Es posible el reingreso a la
administración pública?
a) No es posible la rehabilitación administrativa.
b) La inhabilidad de reingreso cesa una vez cumplidos cinco años contados desde
la expiración de funciones, sin necesidad de un decreto supremo de
rehabilitación.
c) Sólo se es posible si el ex funcionario está regido bajo el Código del Trabajo.
d) Sólo puede ser solicitada y concedida dentro de un plazo establecido en el
estatuto legal del empleo al que pretende acceder.
25
e) Todas las anteriores
4.- ¿En qué consiste un “acto corrupto”?
a) No desempeñar personalmente las funciones del cargo en forma regular y
continua.
b) Incumplir en la obligación de jornada de trabajo, sea ordinaria o extraordinaria.
c) Utilización de las funciones y/o medios públicos en provecho propio para
obtener beneficio económico o de otra índole.
d) Ejercer atribuciones de las que no esté legalmente investido o no le hayan sido
delegadas.
e) Ninguna de las anteriores.
5.- De las siguientes. ¿Cuáles son prohibiciones funcionarias cuyo incumplimiento
podría dar lugar a la destitución como la sanción administrativa?
a) Promover o participar en huelgas o paralización de actividades y detener el
normal funcionamiento del servicio.
b) Cometer actos que produzcan la destrucción de materiales del servicio.
c) Suma de quejas por parte de un usuario.
d) Sólo la primera y segunda opción.
e) Todas las anteriores.
6.- ¿Cuáles de los siguientes enunciados corresponde a causales de cese de
funciones? (Respuesta múltiple).
I) Fallecimiento.
II) Declaración de vacancia al cargo.
III) Suspensión del empleo.
IV) Aceptación de renuncia.
V) Destitución.
VI) Suma de quejas por parte de un privado.
7.- ¿Cuál de los siguientes enunciados corresponde a alguna categoría de
derechos funcionarios? (Respuesta múltiple).
I) Derechos que protegen la carrera funcionaria
II) Derecho a secreto.
III) Derechos que preservan la salud del funcionario.
IV) Derechos de carácter asistencial.
V) Derechos económicos.
26
Categoría N°2:
Sobre capacitación de los funcionarios públicos.
Objetivo: Analizar la respuesta de los funcionarios ante el derecho a capacitación que el
Estado asegura y el entendimiento de las causales y obligaciones que requiere para su
aplicación.
En las siguientes preguntas, seleccione la alternativa correcta:
1.- ¿En qué consiste el derecho a capacitación?
a) Toda actividad de ingreso a un cargo.
b) Solo las actividades referentes a aumentos dentro del E.U.S.
c) Complementar o actualizar conocimientos de los funcionarios para un eficiente
desempeño del cargo.
d) Todo curso que complemente educación básica, media o superior del
funcionario.
e) Todas las anteriores.
2.- ¿Cuál es la consecuencia de que un funcionario enviado a capacitarse, no
cumpla con las exigencias contempladas?
a) Hacer reembolso de todo gasto que la institución haya incurrido con motivo de
la capacitación.
b) Pierde toda futura posibilidad de promoción interna en el servicio y bajará en
grado, según corresponda.
c) El incumplimiento de las exigencias de la capacitación, será considerado en las
calificaciones del funcionario.
d) Sólo la primera y tercera opción son correctas.
e) Todas de las anteriores.
3.- ¿Cuáles son los tipos de capacitación? (Respuesta múltiple).
I) Para la promoción
II) Voluntaria.
III) Cursos y/o post-grados.
IV) Para el perfeccionamiento.
V) Técnica.
27
4.- ¿Conoce los fondos a postular para capacitación, como funcionario municipal?
a) Organismos técnicos de capacitación.
b) La Academia de Capacitación Municipal y Regional de la SUBDERE.
c) Contraloría General de la República.
d) Servicio Nacional de Capacitación y Empleo.
e) Ninguna de las anteriores.
5.- ¿Cuáles derechos tiene los funcionarios durante la duración de una
capacitación?
a) Dependiendo del lugar donde se efectúe la capacitación, pago de viáticos.
b) Compensación de horas extras, promoviendo el descanso.
c) El derecho a percibir remuneraciones, aun cuando la capacitación impida el
desempeño de labores del cargo.
d) Todas las anteriores.
e) Ninguna de las anteriores.
Categoría N°3:
Sobre Responsabilidad penal.
Objetivo: Comprobar conocimientos básicos sobre la normativa de responsabilidad
penal; determinando el manejo de la normativa, frecuencia de su aplicación y observando
posibles debilidades.
En las siguientes preguntas, seleccione la alternativa correcta:
1.- ¿Cuáles de las siguientes situaciones pueden constituir en un procedimiento de
responsabilidad penal? (Respuesta múltiple).
I) Realizar a sabiendas nombramientos ilegales.
II) Denegar deliberadamente el servicio que se presta.
III) Incurrir en conductas de cohecho y fraudes.
IV) Mal uso de dineros públicos.
V) Conducta negligente en custodia de documentos.
VI) No guardar secreto de información pública reservada.
2.- En los casos de delito de malversación de caudales públicos o de fraude al
fisco. ¿Cuál entidad pública se hace cargo de la investigación y de procurar los
elementos probatorios del hecho?
a) Ministerio público.
28
b) Tribunales de Justicia.
c) Contraloría General de la República.
d) Oficina de RR.HH.
e) Primera y tercera opción son correctas.
3.- ¿Cuál es el tratamiento jurídico aplicable a las personas, involucradas en delitos
funcionarios, sin tener la calidad de funcionario público?
a) Sujeto a las mismas sanciones que un funcionario público.
b) No le es aplicable ninguna sanción, por no tener calidad de funcionario público.
c) Le será aplicable el procedimiento y pena generales en el establecimiento de la
sanción.
d) Le será aplicable las sanciones que la Contraloría General de la República
contemple en sus estatutos internos.
e) Ninguna de las anteriores.
4.- El sujeto activo del delito de cohecho es:
a) Necesariamente es una autoridad o funcionario público.
b) Puede ser un jurado, árbitro o perito.
c) Puede ser un particular.
d) Puede ser cualquiera de los anteriores.
e) Ninguna de las anteriores.
5.- La persona que acepte la propuesta, nombramiento o toma de posesión de un
cargo público, sabiendo que carece de los requisitos legalmente establecidos para
el ingreso de un cargo público, ¿comete un acto que pueda constituir delito, o una
infracción penal?:
a) Sí, a sabiendas de que carece de los requisitos legalmente exigibles.
b) No, si no es funcionario público.
c) Sólo si se trata de una autoridad pública.
d) Sólo si es un particular que anteriormente tuvo calidad de funcionario público.
e) Todas las anteriores.
6.- Dentro de los siguientes. ¿Cuáles son principalmente las penas asignadas a los
delitos contra la probidad? (Respuesta múltiple).
I) Penas de presidio y reclusión.
II) Censura.
III) Multas.
29
IV) Anotaciones de demerito
. V) Penas de inhabilitaciones y suspensiones.
Categoría N°4:
Sobre Responsabilidad Civil.
Objetivo: Comprobar conocimientos básicos sobre la normativa de responsabilidad civil;
determinando el manejo de la normativa, frecuencia de su aplicación y observando
posibles debilidades.
En las siguientes preguntas seleccione la alternativa correcta:
1.- ¿Qué es el derecho a repetición del Estado?
a) Derecho del Estado de dirigirse en contra de un funcionario que lo hubiere
hecho incurrir en perjuicio económico, en el ejercicio de sus funciones.
b) Derecho al libre ejercicio de la profesión, industria, comercio u oficio
c) Derecho a la función y el derecho de ascenso.
d) Derecho a ser defendido judicialmente por el servicio público.
e) Ninguna de las anteriores.
2.- ¿Cuáles son las causales para incurrir en responsabilidad civil? (Respuesta
múltiple).
I) Generar daño a las dependencias del servicio.
II) Generar daños a bienes públicos que se tienen bajo su custodia.
III) Sustraer dineros bajo su administración.
3.- ¿Cuáles son los objetivos del examen de cuentas?
a) Comprobar la veracidad, fidelidad y exactitud de las operaciones contables que
administra de la institución.
b) Comprobar el cumplimiento de disposiciones legales que rigen su ingreso y
gasto.
c) Verificar el correcto uso de bienes, vehículos y recursos humanos y físicos
municipales para un periodo determinado.
d) Análisis de macro-procesos de finanzas, recursos humanos y adquisiciones.
e) Todas las anteriores.
4.- ¿Quiénes pueden ser cuentadantes? (Respuesta múltiple).
I) Quienes tengan a su cargo bienes del fisco, municipales o demás servicios
que la ley determine.
30
II) Quien esté facultado legalmente para administrar un determinado presupuesto
público.
III) Todo funcionario que sea parte del servicio.
Categoría N°5:
Sobre Responsabilidad Administrativa.
Objetivo: Comprobar conocimientos básicos sobre la normativa de responsabilidad
administrativa; determinando el manejo de la normativa, frecuencia de su aplicación y
observando posibles debilidades.
En las siguientes preguntas, seleccione la alternativa correcta:
1.- ¿Cuál de las siguientes situaciones podría generar la responsabilidad
administrativa?
a) Desconocimiento de la norma en un acto administrativo..
b) Cuando hay un incumplimiento u omisión voluntaria a los deberes u
obligaciones de los funcionarios.
c) Haber sido condenado por crimen o simple delito común.
d) Por representarle a la autoridad una acción indebida.
e) Todas las anteriores.
2.- ¿Qué son las causales de recusación?
a) Cuando el fiscal o el actuario se encuentran en una situación que no les
permite actuar con la debida imparcialidad en un proceso para establecer
responsabilidad administrativa.
b) Caso en el cual la autoridad que dispuso la instrucción del sumario es
incompetente.
c) Aplicación de más de una sanción disciplinaria al inculpado por el mismo
hecho.
d) Falta de notificación de los cargos al inculpado.
e) Ninguna de las anteriores.
3.- ¿Cuándo se extingue la responsabilidad administrativa?
a) Por haber cesado el funcionario en su cargo.
b) Por la prescripción de la acción disciplinaria.
c) Por el cumplimiento de la sanción.
d) Por la muerte del funcionario.
31
e) Todas las anteriores.
4.- ¿Cuál de las siguientes medidas disciplinarias no es aplicable como resultado
de una investigación sumaria?
a) Multa.
b) Censura.
c) Destitución.
d) Suspensión.
e) Ninguna de las anteriores.
5.- ¿Cuáles procedimientos administrativos se aplican para establecer
responsabilidad, en caso de infringir las obligaciones funcionarias?
a) Investigación sumaria.
b) Sumario administrativo.
c) Juicio de Hacienda.
d) Sólo la primera y segunda opción.
e) Todas las anteriores.
6.- ¿En cuál de las siguientes situaciones es posible destituir a un funcionario sin
mediar un sumario administrativo?
a) Sólo mediante una queja formal por parte de un ciudadano.
b) En caso de existir tres atrasos, o inasistencias, de manera reiterada e
injustificada.
c) Mediante suma de cinco anotaciones de demérito durante un año.
d) Por haber infringido el principio de probidad administrativa.
e) Ninguna de las anteriores.
Fuente: Elaboración propia.
32
El instrumento de percepción aplicado a los funcionarios municipales de la
Ilustre Municipalidad de Talcahuano se advierte en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº2: Encuesta de Percepción Funcionarios Municipales.
ENCUESTA DE PERCEPCIÓN Instrucciones: Marque la casilla que corresponda, de acuerdo a la Escala de
Valoración que se plantea a continuación:
(1) Totalmente en desacuerdo
(2) En desacuerdo
(3) Ni en desacuerdo ni en acuerdo
(4) De acuerdo
(5) Totalmente de Acuerdo
CATEGORÍA Nº1: Sobre infracciones de normativa en cumplimiento de funciones.
Objetivo: Conocimiento y manejo de las acciones u omisiones que incurren en faltas
administrativas, penales o pecuniarias y analizar la relación entre lo establecido en la
ley y lo recurrente en la práctica.
Afirmación 1 2 3 4 5 1.- Lo dispuesto en los cuerpos legales se aplica
completamente en mis funciones
2.- El público no tiene buena imagen del funcionamiento del
servicio, probidad y transparencia.
3.- Los estatutos y reglamentos entorpecen mis funciones
dentro del servicio.
4.- El servicio me asesora legalmente para evitar infracciones.
5.- Conozco los procedimientos relacionados con
responsabilidad penal, civil y/o administrativa.
6.- Tengo conocimiento de la ocurrencia de delitos funcionarios
dentro del servicio.
7.- Conozco las consecuencias de no cumplir con probidad y
transparencia en el desarrollo de mis funciones.
33
8.- En el desarrollo de las tareas diarias, normalmente, se
aplica más el uso de la costumbre de una actividad, por sobre
lo que establece la ley.
9.- Recibo formación necesaria, por parte del servicio, para el
correcto desempeño de mi función.
CATEGORÍA Nº2: Sobre capacitación de los funcionarios públicos.
Objetivo: Analizar la respuesta de los funcionarios ante el derecho a capacitación que
el Estado asegura y el entendimiento de las causales y obligaciones que requiere para
su aplicación. Afirmación 1 2 3 4 5
1.- Identifico en mis funciones aspectos que necesitan de
capacitación legal.
2.- Las capacitaciones legales que la institución entrega, son
efectivas en el mejoramiento de mi desempeño.
3.- Aplico a mis funciones diarias lo aprendido en una
capacitación.
4.- Es importante la capacitación permanente y continua en
materias de probidad y transparencia.
5.- Las capacitaciones impartidas han ayudado en la
disminución de infracciones funcionarias.
6.- Conozco las alternativas actuales para acceder a
capacitación funcionaria.
7.- Identifico los aspectos que una capacitación legal busca
mejorar.
CATEGORÍA Nº3: Sobre Responsabilidad penal.
Objetivo: Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se ve
plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios. Afirmación 1 2 3 4 5
1.- Lo relacionado con responsabilidad penal es aplicable a mi
función. (Procedimientos).
34
2.- Conozco los delitos funcionarios en los que no debo incurrir.
3.- Los delitos funcionarios en el servicio no son recurrentes.
4.- Manejo los cuerpos legales referentes a la responsabilidad
penal.
CATEGORÍA Nº4: Sobre Responsabilidad Administrativa.
Objetivo: Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se ve
plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios. Afirmación 1 2 3 4 5
1.- Lo relacionado con responsabilidad administrativa es
aplicable a mi función. (Procedimientos).
2.- Conozco las infracciones administrativas en las que no debo
incurrir.
3.- Las faltas funcionarias no son recurrentes en el servicio.
4.- Manejo los cuerpos legales referentes a la responsabilidad
administrativa.
CATEGORÍA Nº5: Sobre Responsabilidad Civil.
Objetivo: Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se ve
plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios. Afirmación 1 2 3 4 5
1.- Lo relacionado con responsabilidad civil es aplicable a mi
función. (Procedimientos).
2.- Conozco las acciones funcionarias que pueden
desencadenar responsabilidad civil
3.- Las faltas pecuniarias en el servicio son recurrentes.
4.- Manejo los cuerpos legales referentes a la responsabilidad
civil.
Fuente: Elaboración propia.
35
4.- Universo y Muestra.
En el análisis documental se contempló la revisión de la totalidad de la
normativa que constituye y regula la capacitación funcionaria y la responsabilidad
aplicable a los servidores públicos, de manera de establecer el marco general en
el cual se desenvuelve el municipio en estudio.
En esta investigación se realizó el análisis particular de la aplicación de la
normativa sobre capacitación y responsabilidad funcionaria en la I. Municipalidad
de Talcahuano, lo que implicó la realización previa de un diagnóstico y análisis
institucional que abarcó la implementación de la normativa en la materia.
Esta investigación contempló la selección de una muestra tipo no
probabilística ya que no todos los sujetos tuvieron la misma probabilidad de ser
elegidos, e intencional, considerando que los elementos fueron escogidos en base
a criterios preestablecidos por los investigadores (Hernández, Fernández y
Baptista, 2010).
La muestra consideró la aplicación del instrumento de recopilación de
información a un total de 60 funcionarios de la Ilustre Municipalidad de
Talcahuano, pertenecientes a las Dirección de
5.- Estrategia y técnicas de análisis e interpretación.
En esta investigación, para llegar a un análisis de contenido, luego de leer,
analizar, comprender, comparar y evaluar la información seleccionada se verificó
su coherencia, pertinencia y suficiencia, considerando la información obtenida a
través de las diversas fuentes, en el análisis de los resultados de la investigación
como fuente de discusión y la presentación de conclusiones en la materia.
36
Cabe señalar, que los resultados del análisis normativo en materia de
probidad pública e institucional de la I. Municipalidad de Talcahuano permitió una
adecuada relación de los aspectos esenciales de la investigación con la visión de
los actores claves en la materia.
6.- Enfoque y Procedimientos éticos.
La información contenida en la documentación que fue utilizada por los
investigadores en el desarrollo de este trabajo de tipo cualitativo y que contienen
datos correspondientes a encuestas de percepción aplicadas a actores claves,
constituyendo información que está a disposición de los investigadores para fines
académicos, previa obtención del consentimiento informado de los encuestados y
sus jefaturas correspondientes, a quienes se dio la posibilidad de solicitar reserva
de alguna/as opiniones emitidas en el marco de los instrumentos de recopilación
de información aplicados.
Por otro lado, en la sistematización de la información y publicación de
resultados se respetó la identidad de los encuestados y la integridad de las
opiniones emitidos por éstos.
El trabajo se llevó a cabo entregando información clara y oportuna a los
encuestados en cuanto a los objetivos y fines de la investigación y respecto del
destino del contenido de los instrumentos realizados.
37
CAPÍTULO III: MARCO TEÓRICO Y REFERENCIAL
1. SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBICOS.
1.1. ¿Qué es la responsabilidad?
El principio de responsabilidad es la consecuencia del sometimiento al
Derecho de toda actuación administrativa, no existiendo espacios de poder
exentos a esta vinculación8.
La Institución de la responsabilidad hace efectivo la sujeción al Derecho de
quienes desempeñan una función pública, quienes deben responder por su mal
hacer, su incorrecto ejercicio u omisión. En este punto nos referiremos
particularmente a la responsabilidad personal de quienes ejercen una función
pública, omitiendo referirnos a la responsabilidad institucional.
De acuerdo al diccionario de la Real Academia Española (desde ahora en
adelante RAE), hace referencia a la deuda, obligación de reparar y satisfacer, por
sí o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa
legal (Real Academia Española, 2014). La responsabilidad es también, según la
RAE, cargo u obligación moral que resulta para alguien del posible yerro en cosa o
asunto determinado.
Variados autores han buscado darle significado escolar o ecléctico al
concepto y así facilitar su comprensión y abordaje.
Normalmente, la palabra responsabilidad es relacionada a la existencia de
una sanción en respuesta a una acción que rompe un lineamiento establecido, que
pudiese crear perjuicio sobre un tercero. También puede ser entendida como una 8 Por mandato constitucional contenido en los incisos finales de los artículos 6, 7 y 38 CPR.
38
respuesta moral ante una situación determinada. Según Hans Jonas, “para que
haya responsabilidad, es preciso que exista un sujeto consciente, de sí mismo y
de donde se encuentra” (de Siqueira, 2001).
Dentro de todo ordenamiento, nacional o no, el concepto de responsabilidad
prima para su aplicación, de manera coercitiva o no, desde un punto positivo o
ecléctico. Abraham Sanz, explica la responsabilidad reflejada en la reparación de
daños causados por una acción propia o de un tercero mediando dolo o culpa
(responsabilidad subjetiva) y la responsabilidad objetiva cuando dice «... o de otra
causa legal» (Sanz Encinar, 2000).
La responsabilidad a la que uno acostumbra analizar es una de tipo
particular, retrospectiva y condenatoria.
La noción de responsabilidad de H. L. A. Hart (Hart, 1970) se basaba en
cuatro sentidos, diferentes pero relacionados: I) Role-Responsibility; II) Causal-
Responsibility; III) Capacity- Responsibility; y IV) Liability-Responsibility. Hart,
explica estos cuatro sentidos de responsabilidad, mediante una situación práctica
donde se puede dilucidar cada sentido ya mencionado.
I. La responsabilidad como rol: Obligaciones y/o funciones relativas a
determinadas situaciones, por el desempeño de un rol en particular.
Cabe agregar que se alude a un tipo en especial de obligaciones y/o
funciones, no todas pueden ser tomadas como responsabilidades.
Las responsabilidades son aquellas obligaciones que permiten a la
persona un margen de decisión, considerándola preparada para la
toma de decisiones9.
II. Responsabilidad como relación casual: Relativa a un hecho y sus
consecuencias. Hart señala que la responsabilidad puede ser en
relación a actos humanos, como en situaciones provenientes de la
acción de animales, o de una cosa o fenómenos.10 También se
9 Cfr. H. L. A. HART, op. cit., p. 213. 10 Cfr. H. L. A. HART, op. cit., p. 214.
39
considera que el empleo de la palabra responsabilidad en algunos
sentidos carece de carga valorativa11.
III. La responsabilidad como capacidad o estado mental. A menudo se
utiliza el concepto de responsabilidad para referirse a la plenitud de
conciencia sobre los actos y sus consecuencias. Relativo a la
deliberación, anteriormente explicado.
IV. La responsabilidad como sanción. Es la referente al significado de
responsabilidad como imputabilidad legal propiamente dicha, la que
deriva del acto ilícito.
Continuando con esbozar un acercamiento completo a lo que el término de
responsabilidad busca contemplar, continuaré este capítulo tratando de evidencia
la evolución del concepto, hasta su aplicación acostumbrada por todos, para así
delimitar los tipos de responsabilidad jurídica existentes en el Ordenamiento
Jurídico nacional y cuáles son los más relevantes, para este trabajo en singular,
para concluir este capítulo con lo referente a la situación de Chile y la OCDE,
entregando una contingencia internacional del tema.
1.2. Evolución y desarrollo de la responsabilidad en el ámbito público.
La palabra responsabilidad deriva del latín respondo, es, ere, compuesto
por res y spondeo, es, ere (traducible como estar obligado), tratándose de una
palabra con más de un sentido, provocando dudas o interpretaciones erróneas,
puesto a sus diversas acepciones. (Fernández Ruiz, 2009)
La evolución del concepto de responsabilidad, como parte esencial de
ordenamientos jurídicos, según Ross (Ross, 1975), debe ser entendida por dos
líneas generales; la primera dice que los conceptos de culpa, responsabilidad y
castigo, están mutuamente relacionados entre sí y, a su vez, comparten relación
11 Cfr. H. L. A. HART, op. cit., pp. 214 y 215.
40
directa con su fundamento, la transgresión de un sistema normativo12. La segunda
línea se refiere a que estas nociones se utilizan en el contexto de un juicio (siendo
este real o no), entendiendo que la persona juzgada es responsable ante alguien
(foro determinado), por el quebrantamiento de una normativa.13
La evolución de la idea de responsabilidad, comprendida bajo la óptica de la
moral y trascendió dentro de lo que se conoce como derecho, subsistió al antiguo
motivo central de la “justicia”, transformándolo en la piedra angular de
ordenamientos jurídicos.
1.3. Tipos de responsabilidad jurídica de funcionarios públicos.
Cordero señala que “la Administración del Estado puede ser entendida
como un sistema orgánico que, por regla general, se encuentra bajo la
dependencia del Presidente de la República. Su conceptualización siempre ha
sido compleja, pero tradicionalmente se ha utilizado un criterio negativo para dar
cuenta de su alcance; entendiéndose que la Administración comprende a todos
aquellos órganos que no forman parte del Poder Legislativo o del Poder Judicial.”
(p. 17) (Cordero Quinzacara, 2012)
Aun cuando en el EA no existe un concepto general para referirse a
funcionario público, el derecho administrativo chileno no tiene una acepción
definida que lo sitúe como un concepto unívoco en el campo del Derecho y se
entiende por quien lleva a cabo la función pública del Estado, administrando sus
órganos internos y quien procede los actos públicos; viéndolo de un punto de vista
genérico, en principio el concepto, abarca a todos quienes se desempeñan las tres
grandes funciones del Estado: en lo legislativo, administrativo o judicial; llevando a
conceptuarlo como: una persona natural, que desempeña en cada una de estas
grandes funciones, y en consecuencia el cumplimiento de la función pública.
12 Op. cit. On Guilt, Responsibility and Punishment. P. 1 13 Op. cit. On Guilt, Responsibility and Punishment. pp. 1 s. y 16 ss.
41
La responsabilidad jurídica, a la cual se atañe este trabajo, debe ser
referida como el momento en que la persona natural, investida como agente
público, actuando dentro o para la administración del Estado, en relación con otras
personas naturales o jurídicas, ajenas a los organismos del Estado, en
consecución del cumplimiento del cometido público y la entrega de servicios de
este. De esta última se deriva la responsabilidad del Estado (Calderón, 2010).
Según lo descrito por Montero, existen tres posibles de funcionamiento
anormal de la administración de justicia: que funcione mal14; que no funcione15; o
que funcione defectuosamente (falta de diligencia funcional, de la que es ejemplo
notable el retraso indebido) (Montero Cartes, 2015).
Ahora bien, la responsabilidad concerniente a los servidores públicos es
separada en cuatro categorías, las cuáles son: La responsabilidad política, penal,
civil y administrativa; cada una con su marco normativo correspondiente y con su
marco de acción referente.
De manera introductoria, cada una de las responsabilidades a estudiar;
Responsabilidad Política, se hace efectiva mediante Juicio Político, en virtud de la
acusación que debe formular la Cámara de Diputados y el juzgamiento que lleva a
cabo el Senado; Responsabilidad Civil, que emana de una conducta que causa
daño patrimonial. Dicha responsabilidad lleva la obligación de resarcir el daño o
perjuicio, a través de la correspondiente indemnización; Responsabilidad Penal, se
origina cuando la conducta del funcionario coincide con los presupuestos que el
legislador ha establecido para determinar la concurrencia de un delito; y
Responsabilidad Administrativa, originada en una infracción cometida por el
funcionario público a los deberes, prohibiciones y/o incompatibilidades que le
afectan en dicha calidad. La sanción se ve concretada en la aplicación de una
medida disciplinaria. El procedimiento es una investigación sumaria o sumario
administrativo.
14 Culpa in comittendo. 15 Culpa in comittendo.
42
• Responsabilidad Política: Afecta a las autoridades y funcionarios
previstos en el artículo 52 N° 2 de la CP, cuando incurren en los actos u omisiones
que se contemplan respecto de cada uno de ellos en dicha disposición.16
• Responsabilidad Civil: Dentro de la Indicación Primera a la
Comisión Legislativa, se declara que lo relativo a la responsabilidad civil del
Estado y de las personas jurídicas que integran la administración, definiendo lo
que debe entenderse por falta de servicio y salvando el derecho de éstos de
repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta de personal,
consignándose finalmente la responsabilidad solidaria de los órganos de la
Administración y del funcionario que resulte responsable (LOCBGAE, 1985).
Hart, explica que existen dos tipos de responsabilidad civil, siendo una subjetiva y
otra objetiva; la primera entrega la reacción del ordenamiento ante un daño, en
consecuencia de infringir en una norma de conducta, mientras que la
responsabilidad civil objetiva es la garantía de reparación de los daños que se
producen por la realización de determinadas acciones ilícitas17.
• Responsabilidad Penal: Se origina cuando la conducta del
funcionario no coincide con lo estipulado, o lo que el legislador ha establecido,
determinando la concurrencia de un delito; normalmente relativa a una condena
como sanción, consistiendo en la privación o disminución de ciertos bienes
jurídicos, que se impone por los órganos jurisdiccionales competentes a quien ha
cometido culpablemente un acto pernicioso de aquellos que la normativa
referente, amenaza expresamente con ella.
Sanz Encinar, declara que la responsabilidad penal es referente a la
investigación de la culpabilidad del agente antisocial, quien vulnera los
16 Se hace efectiva a través de la acusación en juicio político, cuando a dichas autoridades les sean imputables los actos u omisiones que respectivamente, se contemplan en la citada disposición constitucional. 17 Sanz Encinar, A, op. cit., p. 148.
43
fundamentos que dan sustento a la sociedad, para imponer penas o adoptar
medidas de seguridad18.
• Responsabilidad Administrativa: Comprende todo lo relacionado
con un incumplimiento o una infracción cometida por el funcionario público a los
deberes, prohibiciones y/o incompatibilidades que le afectan en dicha calidad.
Dicha calidad de funcionario público lleva consigo la posibilidad de manifestar
oficialmente una voluntad orgánica, emitir o formar decisiones que son propias de
la competencia público-administrativa, acarreando la consiguiente responsabilidad
por sus actuaciones para quien ejerce esta función.
La existencia de “normas estatutarias”, de un “Estatuto Administrativo”,
implica reconocer, según expresa la LOCBGAE, que las normas estatuidas, son
reglas preestablecidas que regulan las condiciones de al ingreso al cargo público
(Unidad de Sumarios CGR, 2012)19, las obligaciones, los derechos y la
responsabilidad funcionaria, así como las causales de cesación de funciones
(Estatuto Administrativo, 1989) 20, en términos obligatorios para todos los
funcionarios públicos, perspectiva que de por sí se muestra ajena a una voluntad
constitutiva de derechos y obligaciones por parte de quienes intervienen en el
perfeccionamiento de la relación jurídica. El EA entrega un régimen de
estipulaciones, relacionadas con el desempeño de los funcionarios, abarcando
desde el ingreso a la función pública hasta el respectivo cese de funciones en el
cargo público, pasando por la regulación de los derechos que asisten a los
funcionarios, las obligaciones que se les imponen y la forma de hacer efectiva la
responsabilidad por sus actuaciones.
Cabe agregar que la independencia de responsabilidades es la regla
general, de manera que cualquiera resolución que se dicte en el proceso criminal,
principio de oportunidad, sobreseimiento absolución o condena no excluye la
18 Sanz Encinar, A, op. cit., p. 144 19 “… el que se contempla en las plantas o empleos a contrata en las instituciones del artículo 1º (EA), a través del cual se realiza una función administrativa”. 20 Art. N° 115 y la totalidad del Título IV.
44
posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razón de los
mismos hechos.
1.4. OCDE y la contingencia internacional.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (de ahora en
adelante OCDE) es una organización internacional intergubernamental que reúne
a los países más industrializados de economía de mercado (OECD, 2016). Con
sus 30 países miembros, la OCDE busca intercambiar información y armonizar
políticas con el objetivo de maximizar su crecimiento económico, contribuyendo a
su desarrollo y al de los países no miembros de la organización.
La OCDE busca promover la utilización eficiente de los recursos de los
países miembros, promoviendo su desarrollo, fomentando la investigación y
favoreciendo la formación profesional (dentro de un marco técnico y científico);
persigue políticas económicas creadas para lograr el crecimiento económico y la
estabilidad financiera, interna y externa, evitando situaciones riesgosas para las
economías de los países miembros y de los otros países, reduciendo los
obstáculos en el intercambio de bienes y servicios, manteniendo y extendiendo la
liberalización de los movimientos de capital21.
El 15 de diciembre de 2009, la OCDE decidió por unanimidad invitar a Chile
a ser su miembro 31. Dentro de la jurisprudencia de la OCDE, no han logrado
definir los términos relativos a responsabilidad jurídica, de manera doctrinaria. Aun
así, la OCDE se refiere a la definición del término (OECD, 2009), mediante la
definición de términos relativos y que complementan la idea que se busca
entregar.
21 Chile firmó con la OCDE el 17 de Diciembre del 1997 y depositó sus instrumentos de ratificación con la Secretaría General de la OCDE el 18 de Abril del 2001. Implementando en su legislación, la Ley N° 19829, la cual entró en uso el 8 de Octubre del 2002.
45
Estas interpretaciones son indicadas como:
• Dueños (Código Civil, 1874): Las leyes positivas definen al “dueño”
como tenedor de los derechos de posesión22. Los accionistas, los
propietarios convenidos en sociedades, también son considerados dueños.
• Controlador: una persona que mantiene el comando o la influencia
decisiva en una organización (lo derivado al control); son personas que
tienen el poder de asegurar la mayoría de votos en las reuniones de
accionistas y que normalmente tienen el cargo de director de dicha
corporación, siendo los administradores o representantes legales; en otros
casos, personas que tienen el rol decisivo en la administración de la
corporación (Ley N° 18045. Mercado de Valores, artículo N° 97, define,
dentro de su propio marco legal, el término “controlador” de la compañía).
• Persona responsable: una persona responsable por el liderazgo y
supervisión del trabajo de la organización.
• Representante: Una persona representando una compañía o
actuando en su nombre.
• Ejecutivos principales: Definido bajo el artículo 1(22b) dentro de la
Ley N° 20382 (Perfeccionamiento a la normativa que regula los gobiernos
corporativos de las empresas), como cualquier persona que tiene la
capacidad para determinar los objetivos, para planear, para dirigir, o para
controlar las políticas estratégicas de negocios de una entidad, ya sea por
sí solo o en sociedad.
• Administrador: Una persona a cargo de la gestión administrativa de
una empresa o institución. Los gerentes generales y gerentes de área
estarían cubiertos.
Como en el texto de la OCDE se refiere, y también debiendo ser adoptadas
por los servicios públicos; concordando con lo revisado en los análisis de la
OCDE, esta se expresa en que las empresas públicas deberían mantener un
elevado nivel de transparencia en conformidad con los Principios de la OCDE 22 Art N° 582 et seq. Artículo N° 700 et seq.
46
sobre Gobierno Corporativo (OECD, 2015). Además centrándose en las áreas de
interés especial para el Estado como propietario y el público general.
Las cuatro reformas estaban relacionadas con la responsabilidad legal de
las personas jurídicas (empresas) por actos de soborno de empleados públicos, la
posibilidad de que el SII pudiese intercambiar información sobre las cuentas
corrientes bancarias con las administraciones tributarias de países miembros de la
OCDE, la modificación del gobierno corporativo de CODELCO (caracterizada con
lo relativo a los principios ya explicados) y la reforma de los gobiernos corporativos
privados.
Concluyendo, ser miembro de la OCDE significa adquirir obligaciones
formales como participar o estar presente en todos los órganos a los que se
accede automáticamente al pertenecer a la Organización. Chile adquiere la
obligación a ser parte y participar de los órganos “Parte I”, pudiendo optar a ser
parte de los aquellos órganos “Parte II” (ver cuadro 2 y 3.); pasando a ser parte
activa de un grupo de países que se distinguen por la aplicación de buenas
prácticas en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Chile participa en la
discusión de experiencias de políticas públicas, determinando qué funciona y qué
no, comentando los informes que prepara la Secretaría sobre otras economía,
participando de la revisión entre pares de estas. Actualmente Chile es relativo a
las conversaciones y al armado estrategias referentes al crecimiento, la inversión
extranjera y las exportaciones. Chile deja de ser un observador e implementador
de estas directrices, pasando a ser parte de las discusiones y análisis que llevan a
sus elaboraciones y establecimiento.
47
Cuadro Nº 3. Áreas temáticas de la OCDE
ÁREA TEMÁTICAS ECONOMÍA Agricultura
Comercio
Competencia
Desarrollo regional, rural y urbano
Economía y crecimiento
Empresa, industria y servicios
DESARROLLO Temas relacionados con el desarrollo
GOBERNANZA Reforma regulatoria
Gobernanza pública
Gobiernos corporativos
Lucha contra la corrupción
SUSTENTABILIDAD Desarrollo sustentable
Energía
Medio ambiente
Pesqueras
SOCIEDAD Educación
Empleo
Salud
Migraciones
Temas de bienestar social
FINANZAS Inversión
Mercados financieros
Seguros y pensiones
Tributaciones
INNOVACIÓN Tecnologías de la información y de las
comunicaciones
Biotecnología
Ciencia e Innovación
Fuente:http://www.oecd.org/maintopic/0,2626,en_2649_201185_1_1_1_1_1,00.html
48
Cuadro Nº 4: Órganos Integrantes-Parte I
ÓRGANOS INTEGRANTES Comités y grupos bajo las siguientes direcciones, con
excepción de los incluidos en el punto 1. de la lista de la
Parte II inferior
Política económica
Medio ambiente
Desarrollo
Gobernanza pública y Desarrollo territorial
Comercio y agricultura
Asuntos Financieros y Empresariales
Política y Administración tributaria
Ciencia, Tecnología e Industria
Empleo, Trabajo y Asuntos sociales
Ciencia, Tecnología e Industria
Educación
Estadísticas
Fuente: OCDE
49
Cuadro Nº 5: Órganos Integrantes- Parte II
ÓRGANOS INTEGRANTES 1. Órganos o Programas bajo la responsabilidad de un Directorio y
en los que la participación optativa
Códigos y esquemas agrícolas para el Comercio Internacional (Dirección
de Comercio y Agricultura)
Gestión de Recursos Biológicos para Sistemas Agrícolas Sustentables
(Dirección de Comercio y Agricultura)
Centro para Investigación Educacional e Innovación (Dirección de
Educación)
Programa de Acción Cooperativo para el Desarrollo Económico y
Empleo Locales (Dirección de Educación)
Programa Descentralizado sobre Crecimiento/Desarrollo/Building de la
Educación (Dirección de Educación)
Programa Descentralizado para la Evaluación Internacional de los
Estudiantes (PISA) (Dirección de Educación)
Proyecto Descentralizado sobre Gestión de la Educación Superior
(Dirección de Educación)
Foro Global de la OCDE sobre Ciencia (Dirección de Ciencia, Tecnología
e Industria)
Red sobre Relaciones Fiscales a través de Niveles del Gobierno (Centro
de Política y Gestión Tributarias)
Programa Internacional para la Evaluación de Competencias de los
Adultos (Dirección de Educación)
Construcción Naval (Shipbuilding) (Dirección de Ciencia, Tecnología e
Industria)
Programa Especial para el Control de los Químicos (Dirección de Medio
Ambiente)
Acero (Dirección de Ciencia, Tecnología e Industria)
2. Órganos especiales de la OCDE para cuya membresía se requiere
cumplir criterios especiales
Centro de Desarrollo
50
Agencia Internacional de Energía
Agencia de la OCDE de Energía Nuclear (NEA) y Base de Datos de la
NEA
3. Programas no abiertos a la participación de todos los miembros
de la OCDE
Sección lingüística alemana (traducciones al alemán)
Sección inter-organizaciones
Sección lingüística italiana (traducciones al italiano)
Sección Administrativa Conjunta de Pensiones
Puestos reembolsables (puestos en órganos especiales para los cuales
existe financiamiento especial)
4. Programas que no son órganos de la OCDE
Conferencia Europea de los Ministros de Transporte y Centro Conjunto
de Investigación en Transporte
Grupo de Acción Financiera (FATF/GAFI)
Club del Sahel y Africa Occidental
Fuente: OCDE
51
Cuadro Nº6. Órganos de la OCDE que examinaron a Chile
ÓRGANO EXAMINADOR INTEGRACIÓN Órganos que examinaron la posición de
Chile respecto de los instrumentos de la
OCDE u otros generalmente aceptados por
sus miembros.
– Comité de Inversiones
– Grupo de trabajo sobre cohecho en las
transacciones empresariales
internacionales
– Comité de asuntos fiscales
– Comité de políticas ambientales
– Grupo de coordinación sobre gobiernos
corporativos
– Comité de mercados financieros
– Comité de seguros y pensiones privadas
– Comité de competencia
– Comité de políticas científicas y
tecnológicas
– Comité de políticas de información,
computación y comunicaciones
– Comité de políticas de consumidores
Órganos que revisaron las políticas
generales de Chile en ciertas áreas.
– Comité de Revisión Económica y
Desarrollo (EDRC)
– Comité de Estadísticas
– Comité de Asuntos de Empleo, Trabajo y
Sociales (ELSAC)
– Comité de Comercio y Grupo de Trabajo
sobre Créditos a la Exportación.
– Comité de Gobernanza Pública.
Órganos sectoriales que revisaron las
políticas de Chile en sus áreas específicas.
– Comité de pesca
– Comité del acero
– Comité de agricultura
Fuente: OCDE (2007)100FINAL, Roadmap for the Accession of Chile to the OECD Convention,
OCDE, 2007,
http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/LinkTo/NT00005856/$FILE/JT03237375.PDF.
52
2. BASES LEGALES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBICOS.
2.1. Sobre el funcionario público.
La expresión funcionario público no tiene, en el derecho administrativo
chileno, una acepción definida que la sitúe como un concepto único en el campo
del derecho y, por lo mismo, aceptado por la doctrina y la jurisprudencia.
El EA no da un concepto concreto o definitivo de funcionario público, pero
sin embargo logra definir el concepto de cargo público, en su Art. 3°, y a partir de
ahí la doctrina, de una manera más o menos uniforme, señala que funcionario
público es toda aquella persona natural que realiza o desempeña un cargo o
empleo público. También, según el artículo 260 del código penal define a los
empleados públicos, para los efectos de esta investigación y del párrafo IV del
título III, en los siguientes términos:
“… se reputa empleado todo el que desempeñe un cargo o función pública,
sea en la administración central o en instituciones o empresas semifiscales,
municipales, autónomas u organismos creados por el Estado o dependientes de
él, aunque no sean del nombramiento del Jefe de la República ni reciban sueldo
del Estado. No obstará a esta calificación el que el cargo sea de elección popular”.
Los dictámenes Nos 64.215, de 1961, y 11.307, de 1969, de la CGR,
concluyeron que “funcionario es quien desarrolla una actividad pública, investido
para ello por acto de autoridad competente” y “empleado quien ocupa un cargo o
empleo público, de planta o a contrata”.
Concluyendo los atisbos de definición, al ser un concepto genérico, cabe
concluir que funcionario público es toda persona natural, que desempeña la
función pública, mediante resguardo de lo establecido en la institucionalidad
nacional; entiéndase como lo relativo al ejercicio de las tres grandes funciones; la
53
función legislativa, la administrativa y la judicial. Creando la conceptualización de
funcionarios legislativos, administrativos y judiciales; conformando una planta de
personal, una estructura legal que establecen los cargos permanentes de un
organismo administrativo23.
En materia de funcionarios públicos, distinguiremos 5 tipos de funcionarios
(Poblete, 2013):
• El funcionario de planta.
• El funcionario a contrata.
• El funcionario a honorarios.
• Los funcionarios de confianza.
• El funcionario a prueba.
2.1.1. Funcionario de planta.
Estos son aquellos que prestan sus servicios en forma permanente y
habitual e integrados en la planta de personal. Estos funcionarios son los llamados
a realizar las tareas habituales del órgano o servicio. La planta de personal del
órgano respectivo está, a su vez, definida y representada por el conjunto de
cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, servicio u órgano de
la Administración del Estado. Este conjunto de cargos permanentes se distribuye
en las siguientes plantas: Directivos, Profesionales, Técnicos, Administrativos y
Auxiliares. Hay que recordar que es por ley de iniciativa exclusiva del Presidente
de la República que opera la creación de nuevos cargos o empleos públicos24.
En cada planta, a su vez, hay jerarquías o niveles de acuerdo a su grado. El
funcionario de planta ocupa en propiedad y en forma permanente y estable el
23 Art 3°. Letra b) Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. “Conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución.” 24 Art. 65, Inciso tercero Nº 2. Constitución Política de la República.
54
cargo en el que fue nombrado, pudiendo tener tres calidades o condiciones:
titulares, suplentes o subrogantes25.
1.- Titulares: Son aquellos que ocupan y son nombrados en propiedad en
un cargo vacante dentro del servicio respectivo. Entendiendo que el cargo se
encuentra vacante dentro del servicio, no teniendo asignado a otro funcionario,
sino que el cargo es llevado a cabo por este funcionario nombrado en propiedad26.
2.- Suplentes: aquellos funcionarios designados en esta calidad para ejercer
un cargo que se encuentra sin un funcionario titular, o vacante; ejemplificando el
caso, mientras se llama a concurso para un cargo o en los casos en que por
cualquier circunstancia el cargo no es desempeñado o ejercido por su titular por
un plazo superior a 15 días; las licencias médicas, pre y post natal, feriados
prolongados, entre otros casos27.
El suplente, a su vez, tiene un cargo de titular dentro de la planta del órgano
y podrá percibir la remuneración correspondiente al funcionario que suple, siempre
que el titular original del cargo no perciba remuneración. En las demás situaciones
solo percibirá la remuneración del cargo que sirve como titular. En el caso de la
suplencia por cargos vacantes, esta puede ser ejercida por un máximo de 6
meses, luego de lo cual necesariamente deberá proveerse la vacante a un
funcionario titular.
Finalmente, cabe señalar que hay jurisprudencia administrativa de la
Contraloría General de la República que permite que personas ajenas al servicio
suplan cargos, siempre que cumplan con los requisitos de ingreso y ejercicio del
cargo.
25 Art. 4. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 26 Art. 4, Inciso tercero. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 27 Art. 4, Inciso cuarto. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
55
3.- Subrogante: Son aquellos que entran a desempeñar un cargo de titular o
de suplente por el solo ministerio de la ley, en los casos en que su titular, por
cualquier causa, esté impedido de desarrollar sus funciones28.
La subrogación opera por el solo ministerio de la ley. No requiere de acto
administrativo de nombramiento, a diferencia de la suplencia, que para que opere
si lo requiere. Esta figura procede en todos aquellos casos en que la ausencia no
supere los 15 días.
2.1.2. Funcionarios a contrata.
Se trata de funcionarios públicos que se incorporan de forma transitoria al
órgano y como máximo hasta el 31 de Diciembre de cada año. Cumplido este
plazo el funcionario cesa en su cargo por el solo ministerio de la ley, salvo que con
una anticipación de al menos 30 días hábiles, se le otorgue la renovación o
prórroga de su calidad mediante un nuevo decreto de nombramiento en calidad de
funcionario público a contrata, o por haberse puesto término anticipado a sus
servicios si se ha incluido la cláusula “mientras sean necesarios sus servicios”29.
Los funcionarios a contrata son asimilados a una planta y un grado dentro
del respectivo órgano, y en su totalidad, su número no puede exceder el 20% del
total de los cargos de planta, fijado por ley, del respectivo servicio30. Estos
funcionarios aumentan la dotación normal del órgano o servicio de la
Administración del Estado constituido por los funcionarios de planta cuando la
carga de trabajo así lo demande, a juicio de la autoridad superior del respectivo
órgano o servicio que dispondrá su nombramiento con la limitación de no poder
28 Art. 4, Inciso final. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 29 Art. 9. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. Recordar que el dictamen 56008/2008 CGR: atendida la naturaleza de los empleados a contrata, “cuando una contratación está dispuesta bajo la premisa “mientras sean necesarios sus servicios”, la autoridad puede darle término antes de la fecha señalada, en el momento que lo estime conveniente.” 30 Art 9, inciso segundo. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
56
exceder con los funcionarios nombrados de calidad de contrato del límite impuesto
por la ley.
Estos funcionarios a contrata pueden ser nombrados para desempeñarse
por jornada parcial o total, recibiendo una remuneración proporcional a ella, siendo
como requisitos de ingreso los generales estipulados en el Estatuto Administrativo;
recibiendo la totalidad de los derechos de los funcionarios públicos: feriado,
licencia (Dictamen 56445, 2008)31, permiso, previsión, salud.
2.1.3. Personal a honorarios.
Son profesionales, técnicos de educación superior o expertos en
determinadas materias que cumplen una función pública, pero cuyos derechos y
obligaciones se encuentran establecidas en un contrato a honorarios, por lo que
en estricto rigor, no son funcionarios públicos, pero en la práctica se les asimilan.
Como no son jurídicamente funcionarios públicos no se les aplican las normas del
Estatuto Administrativo. Sus derechos y obligaciones están establecidos en el
contrato pertinente32.
Sus funciones a realizar, estas corresponden a labores accidentales y que
no sean habituales del organismo; y a la prestación de servicios para cometidos
específicos, conforme a la normativa general (Poblete, 2013). Por reforma del año
1990, se permite la contratación a honorarios para fines específicos según las
reglas generales33 y también, se desnaturalizó el contrato a honorarios.
Normalmente esta figura se utiliza para la contratación de profesionales,
técnicos, expertos en determinadas materias que deban realizar labores
transitorias, no habituales en el órgano. En esta misma línea y por la misma razón
31 Cuando una contratación ha sido dispuesta de con la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, la autoridad administrativa puede ponerle término cuando estime conveniente, sin que corresponda a CGR revisarlos motivos que dicha autoridad tuvo en cuenta para ello. 32 Art. 10°. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 33 Art. 11. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo.
57
es posible la contratación de extranjeros. Pidiendo los mismos requisitos para el
ingreso a la administración. Así lo ha dicho la Contraloría General de la República
y se debe comportar de la misma forma que un funcionario público.
Los aspectos jurídicos más relevantes de las personas contratadas a
honorarios son: el no tener calidad de funcionario público, lo referente a los
derechos que le asisten, remuneración34 y jornada laboral es fijado en el contrato
celebrado entre el particular y la administración, la provisión del cargo puede ser
mediante nombramiento, por parte de la autoridad facultada o por concurso,
carecen de responsabilidad administrativa y cabe recalcar, que el plazo indicado
en el respectivo contrato a honorario no podrá exceder el año presupuestario
(Dictamen 4666, 2010)35.
2.1.4. Funcionarios de exclusiva confianza.
Son aquellos funcionarios públicos de planta sujetos al libre nombramiento
o la libre designación y remoción del Presidente de la República o de la autoridad
facultada para efectuar el nombramiento y no al sistema de selección y
nombramiento mediante concurso público que corresponde normalmente al
funcionario de planta36.
Existen varios cargos de este tipo, son funcionarios de confianza aquellos
funcionarios que se mantienen en sus cargos mientras cuenten con la confianza
34 Poblete, J. Ob. cit. pp 85 “Recibe un valor por sus servicios que puede ser asimilado a grado o suma alzada según se acuerde en el contrato celebrado entre particular y la administración”. 35 Se plantea al órgano contralor lo relativo al término anticipado del contrato a honorarios de prestador de servicios con licencia médica y sobe el tema resuelve que “la jurisprudencia administrativa de este órgano de control contenida, entre otros, en el dictamen N° 42.858 de 2009, ha precisado que las personas que prestan servicios a la Administración sobre la base de honorarios no poseen la calidad de funcionarios y tienen como norma reguladora de sus relaciones con ella, el respectivo convenio, encontrándose la autoridad administrativa facultad para disponer la terminación anticipada de esos contratos, cuando así se hubiese previsto en el mismo y razones de conveniencia hagan necesaria, en su concepto, la adopción de tal medida, sin que sea óbice para ello que el servidor afectado se encuentre haciendo uso de licencia médica”. 36 Art 16°. Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. Conforme a la regla general de concurso público.
58
de la autoridad que los nombra, en consecuencia pueden ser removidos en
cualquier momento, sin expresión ni invocación de causa legal.
En el Estatuto Administrativo se señala que existen dos tipos diferentes de
origen en estos cargos; siendo de un origen constitucional37 o de un origen legal38.
Tal calidad de confianza, las tienen los cargos de la planta de la Presidencia
de la República; en los Ministerios, los Secretarios Regionales Ministeriales y los
Jefes de División o Jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores a
dichas jefaturas, existentes en la estructura ministerial, independiente de su
denominación; los jefes superiores de los servicios, los subdirectores, los
directores regionales y jefaturas de niveles jerárquicos equivalentes o superiores
existentes en el servicio39.
Este funcionario público de exclusiva confianza permanece en el cargo en
tanto cuenten con la confianza exclusiva del Presidente o de la autoridad que los
nombró en un inicio, detentando los derechos propios de los funcionarios públicos
(Dictamen 58799, 2008).
2.1.5. Funcionario a prueba.
Es una calidad introducida por la ley 19.882. Es especial porque
corresponde a lo que el Estatuto Administrativo se refería como "empleo a
prueba", formando parte del proceso de selección del concurso público40.
Este funcionario entra a desempeñarse por un periodo que puede
extenderse de 3 a 6 meses, sin poder ser prorrogado una vez determinado, según
lo determine el jefe superior del órgano. Durante este periodo será considerado
empleado a contrata, con todos los derechos y obligaciones funcionarias que
37 Art 32°, N° 9 y 10 Constitución Política de la República; Art 49° LOCBGAE. 38 Art 7° Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo. 39 Poblete, J. Ob. cit. pp. 80 40 Poblete, J. Ob. cit. pp. 85 – 87.
59
corresponden al cargo vacante al que se refiere el concurso público
correspondiente.
Al término de este periodo, si su desempeño es positivo, se le terminará
nombrando como funcionario titular de planta del cargo vacante en que está a
prueba, y para el caso contrario, el funcionario cesará de pleno derecho en el
empleo a prueba que estuviere ejerciendo sobre la base de su condición a
contrata así lo permite. Para lo anterior, 30 días anteriores al término del plazo
fijado, el jefe superior del servicio deberá efectuar un informe escrito, evaluando el
desempeño del funcionario a fin de proceder, si su desempeño fue correcto, a su
nombramiento como titular del servicio, explicado en un acto administrativo,
disponiendo de la fecha a evaluar y las posibles resultantes del informe y
evaluación.
Concluyendo con el funcionario a prueba: Tiene carácter de empleos a
contrata, es un empleo optativo para el jefe superior del servicio, provisto mediante
un concurso, manteniendo los derechos del Estatuto Administrativo en plenitud41.
2.2. Disciplina en los funcionarios públicos.
El término disciplina, en lo que es significante a este análisis, expresa una
doble significancia (Marina Jalvo, 2006). Por un lado, es “Doctrina, instrucción de
una persona, especialmente en lo moral”, y por otro, se hace referencia a
“observancia de las leyes y ordenamientos de la profesión o instituto” (Real
Academia Española, 2014).
Jurídicamente hablando, la disciplina es un conjunto de normas o
estipulaciones, relacionadas en la convivencia en sociedad, la relación que nace
entre un individuo y otros individuos. Ahora bien, en cualquier organización, la
disciplina es indispensable para mantener el orden y, en última instancia, para
41 Limitándose a lo estipulado sobre el periodo de vigencia.
60
alcanzar los fines asignados (Montero Cartes, 2015). En otros términos, el poder
disciplinario es piedra angular de la organización de toda institución, siendo
pública o privada.
Dentro del contexto anterior, y digiriéndonos ya al ámbito de la
administración pública, conviene precisar que la potestad disciplinaria se extiende
a toda conducta que pudiera comprometer los intereses y objetivos principales del
Estado y de su administración. Incluso la vida privada pudiese llegar a ser
fiscalizada, hay que tener en cuenta todo lo referente a la probidad de los
funcionarios, lo cual debe observarse en todo momento y, a su vez, que el
ejercicio de derechos políticos, por ejemplo, respecto de los funcionarios públicos,
fuera del horario de trabajo, está también limitado42.
Lo anterior ha definido al procedimiento disciplinario como el poder de la
administración pública inherente a su organización que tiene por objeto velar,
revisar y castigar las conductas de los funcionarios públicos entendidas como una
infracción, a la relación del servicio y que determinan una inadecuada satisfacción
de los intereses públicos que el Estado, como organismo con organizaciones
correlacionadas, tiene encomendado (LaFuente Benaches, 1996). En ese sentido,
el procedimiento disciplinario se convierte en una potestad doméstica de la
Administración sobre sus empleados (Nieto, 1970).
El disciplina de los funcionarios públicos es según el actuar permitido por
principios existentes en la CPR, que se resumen en juridicidad de su actuación,
publicidad del acto, probidad y transparencia del actuar y responsabilidad que se
atañe a su actuación.
La juridicidad o legalidad de las funciones públicas se entienden con una
doble perspectiva; como limitante del actuar de los funcionarios, atañéndose a lo
42 Lo último de este párrafo, se relaciona a lo estipulado en el art 78° del Estatuto Administrativo, letras h) e i). “Realizar cualquier actividad política dentro de la Administración del Estado o usar su autoridad, cargo o bienes de la institución para fines ajenos a sus funciones; organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.”
61
estipulado en la CPR, y también al ordenamiento jurídico respectivo; y por otro
lado, como requisito para el ejercicio de potestades, debiendo actuar dentro de su
competencia, sin tener mayores atribuciones que no entregase la norma. La
publicidad y transparencia como principios de la administración pública,
establecen un complemento a los mecanismos de control y fiscalización a los que
están sometidos los órganos de la administración del Estado, obligando a los
organismos del Estado permitir y promover los procedimientos, contenidos y
fundamentos de los actos públicos43, salvo excepción debidamente establecida
por ley de quórum calificado44.
2.3. El Principio de probidad administrativa.
Definido por nuestra legislación en que “consiste en observar una conducta
funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con
preeminencia del interés general por sobre el interés particular”45. En concordancia
con esta prescripción, el artículo 61 letra g) del EA determina que “los funcionarios
públicos deben dar estricto cumplimiento al principio de probidad administrativa” y
en el mismo sentido se pronuncia el Estatuto de Funcionarios Municipales en su
artículo 58 letra g) de la ley 18.883.
La probidad, en la legislación vigente, mantiene tres aristas de aplicación; la
observancia de conducta funcionaria intachable, describiéndose como un
componente ético de la norma, abarcando tanto el comportamiento moral o social
del funcionario, como la imparcialidad, efectividad, transparencia, e integridad al
momento de efectuar sus funciones, obligaciones y deberes; la función y/o cargo,
siendo la relación orgánica que personas naturales que al desempeñar una
función pública, son funcionarios públicos aplicadores de lo establecido en el EA,
43 LOCBGAE, en su artículo 13 44 DS 134 DO 26.9.2007, MINGESPRES deroga en forma expresa DS 26/2001, Reglamento sobre secreto y reserva de los actos y documentos administrativos. 45 Artículo 52 inciso 2°. LOCBGAE.
62
teniendo consigo el poder emitir o ejercer oficialmente una voluntad orgánica y
decidir dentro de las competencias público-administrativas (Pantojas, 2008),
acarreando la responsabilidad administrativa por sus actuaciones para quien
ejerce esta función; la última arista del principio de probidad es la preeminencia
del interés general sobre el particular, la Unidad de Sumarios, de la oficina Fiscalía
de la CGR, emitió una guía metodológica de los deberes funcionarios donde se
enlistan las exigencias básicas46 de todo aquel que ejerza una función pública:
• El empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control como
coadyuvantes a la concreción de una gestión eficiente y eficaz, en el marco
del ordenamiento jurídico;
• La rectitud y corrección del ejercicio del poder público;
• La razonabilidad e imparcialidad de las decisiones;
• La rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones;
• La integridad ética y profesional de la administración de los recursos
públicos
• La expedición en el cumplimiento de las funciones legales; y
• El acceso ciudadano a la información administrativa.
2.4. Responsabilidad de los funcionarios públicos.
Dentro de lo explicado por la docente Poblete en su texto47, y en
concordancia con la presentación de CGR, sobre la misma temática (Contraloría
General de la República, 2012), el principio de responsabilidad, dentro de la
función pública, es la consecución de la cercanía existente al ordenamiento
jurídico, de toda la actuación administrativa, no existiendo excepciones a esta
vinculación. En consecuencia, la infracción del Ordenamiento jurídico conlleva, por
mandato constitucional contenido en los incisos finales de los artículos sexto,
46 Artículo N° 53. LOCBGAE. 47 Poblete, J. Ob. cit. pp. 22 – 25.
63
séptimo y 38°48 de la Constitución Política de la República, la responsabilidad del
funcionario que la hubiere cometido y eventualmente, la imposición de sus
respectivas sanciones. El Estado, al igual que cualquier otro sujeto, deben
responder por su mal hacer o su incorrecto ejercicio. En este sentido, se debe
responder civil, administrativa y penalmente por sus actuaciones, sin perjuicio de
la responsabilidad política que eventualmente le afecta a algunos altos
funcionarios del Estado.
Recordando y resumiendo parte de lo analizado y desarrollado en el
capítulo anterior, la noción de responsabilidad en la actualidad es difícil de asir y
alude a una pluralidad de significados, que atienden a diferentes criterios:
• Al rol que cumple aquel al que se la atribuye;
• A la responsabilidad como factor o relación causal;
• A la capacidad o conciencia sobre los actos, y
• A la imputabilidad de los resultados.
El gran problema que tiene todo lo relacionado al estudio de las de las
responsabilidades de los funcionarios públicos, es la falta de una ley general de
infracciones y sanciones administrativas, o todo referente al actuar en caso de que
un funcionario público incumpliese a modo delictual, pecuniario y/o administrativo
(Cordero, 2014); toda forma de regulación sobre la temática se encuentra en
diversos cuerpos legales, la falta de cohesión genera un retraso inmenso a la hora
del estudio de esto, la idea generalizada de este capítulo es netamente el acopiar
lo normado y buscar un punto central.
Dentro de los organismos que cumplen con sanciones, normalmente
punitivas, se encuentran el Tribunal Constitucional, la Corte Suprema y CGR,
organismos que cumplen con, en el caso de los primeros dos, ambos tribunales
han reconocido la legitimidad de las sanciones administrativas en nuestro
48 La norma fundamental está contenida en este artículo: “Cualquier persona lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las Municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.
64
ordenamiento jurídico, sin plantear mayores reparos a este respecto. A su vez,
también se han llenado varios vacíos que existen en las normas especiales,
mediante la proyección de los principios del orden penal. CGR ha establecido,
desde comienzos de su funcionar, criterios y principios básicos en materia del
régimen disciplinario de las funciones, referentes a la legalidad, irretroactividad,
culpabilidad, entre otros, que luego ha proyectado a los demás sujetos obligados
frente a la Administración.
En atención a la tarea fundamental que cumplen los funcionarios públicos,
cuando la corrupción involucra a alguno de estos, nuestra legislación ha
contemplado la figura denominada como delitos funcionarios, cuya regulación
específica se encuentra en distintos cuerpos normativos, siendo complejo realizar
un análisis integrado de ella, el cual es un objetivo en este trabajo.
Ahora bien, teniendo en cuenta el concepto de corrupción, es necesario
determinar cuáles pueden ser sus causas o condiciones que la favorecen, a saber
(Kaufmann, 2000):
- Determinantes políticas y derechos fundamentales no ejercidos o ejercidos
inadecuadamente, y/o libertades civiles inhibidas o meramente formales.
- Poderes Públicos ineficaces o carentes de independencia.
- Insuficientes instituciones que actúan como guardianes públicos
- Entorno económico, marco regulatorio y fondos públicos, sin suficiente
control.
- Baja calidad del funcionamiento del sector público
- Nivel general del desarrollo del país.
Es relevante tener presente siempre que existe una relación
proporcionalmente inversa entre la corrupción y la gobernanza de calidad, tópicos
tan acuñados hoy en día. La relación inversamente proporcional consiste en lo
65
siguiente: “A mayor corrupción menor gobernanza, y a su vez, a menor corrupción
mejor gobernanza”49.
2.4.1. Responsabilidad Penal.
El concepto de funcionario público, anteriormente mencionado, el que se
encuentra en el artículo 260°, del Código Penal, abarca por tanto a quienes se
desempeñen en los órganos del Estado, descritos y regulados por la Constitución
Política de la República, en aquellos a que se refiere el inciso 2° del artículo 1° de
la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, cuyo texto actualizado fue fijado por el D.F.L. N°
1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y en los
entes regulados por estatutos especiales, incluyendo a personas quienes se
desempeñen como gerentes, directores, administradores, funcionarios de
empresas públicas creadas por ley y, en las corporaciones municipales dedicadas
al cumplimiento de funciones municipales de educación y salud y siempre que no
exista una norma expresa que los excluya de esta denominación o existan normas
especiales de responsabilidad.
La idea central de la responsabilidad penal, en los funcionarios públicos, es
la de resguardar lo relacionado a proteger el correcto ejercicio de la función
pública, comprendiendo las funciones administrativas, legislativas y judiciales; el
desempeño deficiente y el incumplimiento de las obligaciones que el cargo público
tiene por consecuencia; las consecuencias que pueden derivarse de sus actos, en
los que se afecta el bien común.
49 Kaufmann, Daniel Ob cit. pp. 374-375.
66
Clasificación de los Delitos cometidos por Empleados Públicos, dentro del Código Penal:
A. Delitos que afectan la probidad administrativa.
B. Delitos que afectan la confianza pública depositada en los funcionarios.
C. Delitos que afectan el buen funcionamiento de la Administración.
D. Delitos que afectan la recta administración de justicia cometidos por los
funcionarios públicos.
E. Agravios inferidos a los derechos garantidos por la Constitución.
A. Delitos que afectan a la probidad administrativa:
A.a.- Malversaciones:
I. Malversación de caudales públicos50.
II. Distracción o uso indebido de caudales públicos51.
III. Aplicación pública diferente (Desviación de fondos públicos)52.
IV. Negativa a un pago o entrega53.
A.b.- Fraude al Fisco:
I. Fraude al Fisco propiamente tal54.
II. Negociaciones incompatibles55.
III. Tráfico de influencias56.
IV. Exacciones ilegales o Concusión57.
50 Consiste en los delitos: a.- Sustracción de fondos, peculado: Artículo 233 del Código Penal. Este delito se configura cuando el empleado público encargado de fondos estatales, en ejercicio de sus funciones, atenta contra la integridad patrimonial de la Administración del Estado, sustrayendo o consintiendo que otro sustraiga dicho patrimonio. b.- Modalidad culposa de peculado: Artículo 234 del Código Penal. La comisión de este delito se produce toda vez que, un tercero sustrae patrimonio estatal en razón de una “negligencia inexcusable” en el debido resguardo, por parte de un funcionario a cargo de dichos caudales públicos. 51 Artículo 235 del Código Penal. 52 Artículo 236 del Código Penal. 53 Artículo 237 del Código Penal. 54 Artículo 239 del Código Penal. 55 Artículo 240 del Código Penal. 56 Artículo 240 bis del Código Penal. 57 Artículos 157 y 241 del Código Penal.
67
A.c.- Cohecho y Soborno:
I. Cohecho pasivo propio58.
II. Cohecho pasivo propio agravado59.
III. Cohecho pasivo impropio60.
IV. Cohecho activo o soborno61.
V. Soborno de un funcionario público extranjero62.
B.- Delitos que afectan la confianza pública depositada en los funcionarios
públicos:
B.a.- Infidelidad en la custodia de documento:
I. Sustracción y supresión de documentos63.
II. Quebrantamiento y rotura de sellos64.
III. Apertura de papeles cerrados65.
B.b.- Violación de secretos:
I. Revelación de secretos públicos o entrega de papeles66.
II. Anticipación de papeles publicables67.
III. Descubrimiento de secretos particulares68.
IV. Revelación de secretos de particulares por profesionales
(violación del secreto profesional)69.
V. Uso de información concreta reservada o privilegiada70.
58 Artículo 248 del Código Penal. 59 Artículo 248 bis del Código Penal. 60 Artículo 249 del Código Penal. 61 Artículo 250 del Código Penal. 62 Artículo 251 bis del Código Penal. 63 Artículo 246, incisos 1° y 2° del Código Penal. 64 Artículo 243 del Código Penal. 65 Artículo 244 del Código Penal. 66 Artículo 246, incisos 1° y 2° del Código Penal. 67 Artículo 246, inciso 3° del Código Penal. 68 Artículo 247, inciso 1° del Código Penal. 69 Artículo 247, inciso 2° del Código Penal. 70 Artículo 247 bis del Código Penal.
68
B.c.- Abusos contra particulares:
I. Vejámenes injustos y apremios ilegítimos71.
II. Negativa o retardo de protección o servicio72.
III. Denegación de servicio73.
IV. Solicitación de personas74.
C.- Delitos que afectan el buen funcionamiento de la administración:
C.a.- Nombramientos ilegales75.
C.b.- Usurpación de atribuciones:
I. Dictación irregular de normas76.
II. Arrogarse funciones administrativas77.
III. Arrogarse funciones judiciales78.
IV. Arrogarse funciones judiciales imponiendo castigos
corporales79.
C.c.- Resistencia80.
C.d.- Desobediencia81.
C.e.- Denegación de auxilio82. 71 Artículo 255 del Código Penal. 72 Artículo 256 del Código Penal. 73 Artículo 257 del Código Penal. 74 Delito que tiene tres subtipos: a.- Solicitación de personas con pretensiones pendientes: Artículo 258 del Código Penal. Se configura este delito cuando un funcionario público (no perteneciente al Poder Judicial, pues estos tienen sanción específica) solicita “favores sexuales” a una persona que tiene pretensiones pendientes de resolución por parte de dicho funcionario, quien tiene la competencia y la facultad para resolver dicha pretensión. La solicitación no implica llegar al acceso carnal. b.- Solicitación de personas sujetas a su guarda: Artículo 259, inciso 1° del Código Penal. Se sanciona al funcionario público (no perteneciente al Poder Judicial, pues estos tienen sanción específica), que solicita “favores sexuales” a una persona sujeta a su guarda en razón de su cargo. c.- Solicitación de parientes de personas sujetas a su guarda: Artículo 259, inciso 2 del Código Penal. En este delito el funcionario público (no perteneciente al Poder Judicial, pues estos tienen sanción específica), solicita al cónyuge, conviviente, descendiente, ascendiente o colateral hasta el segundo grado de quien estuviere bajo la guarda del solicitante. 75 Artículo 220 del Código Penal. 76 Artículo 221 del Código Penal. 77 Artículo 222, inciso 1° del Código Penal. 78 Artículo 222, inciso 2° del Código Penal. 79 Artículos 152 y 153 del Código Penal. 80 Artículo 252, inciso 1° del Código Penal. 81 Artículo 252, inciso 2° del Código Penal.
69
C.f.- Abandono de destino:
I. Abandono de destino sin renuncia83.
II. Abandono de destino con renuncia84.
III. Abandono de destino de cargo concejil85.
IV. Abandono en peligro de alzamiento86.
D.- Delitos que afectan a la recta administración de justicia cometidos por los
funcionarios públicos:
D.a.- Prevaricación:
I. Prevaricación judicial87.
II. Prevaricación administrativa88.
III. Prevaricación del abogado89.
E.- Agravios inferidos a los derechos garantidos por la Constitución:
E.a.- Agravios inferidos por funcionarios públicos a los derechos garantidos
por la Constitución90.
Dentro de los delitos contemplados en cuerpo legales distintos al Código Penal, se
hace referencia a:
E.a.1- Código Tributario: En el artículo 101 sanciona infracciones de
funcionarios del Servicio de Impuestos Internos; en el artículo 102 se sanciona el
incumplimiento de las obligaciones que impone el Código Tributario a los
funcionarios fiscales o municipales, o de instituciones o empresas públicas.
82 Artículo 253 del Código Penal. 83 Artículo 254, inciso 1° del Código Penal. 84 Artículo 254, inciso 2° del Código Penal. 85 Artículo 254, inciso 3° del Código Penal. 86 Artículos 254, inciso final y 135 ambos del Código Penal. 87 Artículos 223, 224 y 225 del Código Penal. 88 Artículo 228 del Código Penal. 89 Artículos 231 y 232 del Código Penal. 90 Artículos 148, 149, 150, 150 A, 150 B, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 161 A y 161 B, todos del Libro II, Título III, del párrafo 4° y 5° del Código Penal.
70
E.a.2.- Decreto Ley 3.538 de 1980, referente a la Superintendencia de
Valores y Seguros: En el artículo 23 sanciona a los empleados de la
Superintendencia de Valores y Seguros que no guarden reserva de la información
a la que accedan en las empresas sujetas a su fiscalización y que no sea pública.
E.a.3.- Ley N° 18.045, de Mercado de Valores: El artículo 60°, letra e)
tipifica el delito de uso deliberado de información privilegiada. Los artículos 165° y
166° determinan quienes están obligados a mantener en reserva la información
privilegiada, entre ellos se encuentran los funcionarios públicos dependientes de
las instituciones que fiscalicen a emisores de valores de oferta pública o a fondos
autorizados por ley.
E.a.4.- DFL N° 3, del Ministerio de Hacienda, de 1997, que fija texto
refundido de la Ley General de Bancos e Instituciones Financieras: El artículo 6°
sanciona al personal de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
que reciban regalos de empresas fiscalizadas, y que soliciten préstamos o
adquieren bienes de las mismas sin la autorización del Superintendente. Su
artículo 7° se refiere a los empleados de la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras que no guarden reserva de la información a la que
accedan de las empresas sujetas a fiscalización. En el caso de infringir esta
prohibición, incurrirá en la pena señalada en los artículos 246° y 247° del Código
Penal.
2.4.2. Responsabilidad Civil.
El artículo 60° de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría
General de la República (de ahora en adelante referida como LOACGR) establece
que:
“todo funcionario cuyas atribuciones permitan o exijan la tenencia, uso,
custodia o administración de fondos o bienes a que se refiere el artículo 1º, será
71
responsable de éstos, en conformidad con las disposiciones legales y
reglamentarias” (LOCBGAE, 1985).
Además, el inciso 1º del art. 61 dispone que:
“Los funcionarios que tengan a su cargo fondos o bienes de los señalados
en el artículo anterior serán responsables de su uso, abuso o empleo ilegal y de
toda pérdida o deterioro de los mismos que se produzca, imputables a su culpa o
negligencia” (LOCBGAE, 1985).
Leído lo anterior, la responsabilidad civil se aplica en respuesta de una
acción, u omisión, que causa daño patrimonial a un particular, o al Estado. Cabe
recalcar que en nuestro ordenamiento jurídico, se es posible actuar mediante este
tipo de responsabilidad cuando el daño es ocasionado con culpa del funcionario, o
también, cuando el daño es imputable al funcionario.
También es necesario agregar, que los dictámenes N°32.919 y N°30.410,
ambos del año 1995, establecen como criterio a seguir, que todo proceso de
responsabilidad pecuniaria o civil de los funcionarios públicos, será hecha efectiva
mediante procesos de los tribunales ordinarios o por los juzgados de cuentas;
existiendo en este último caso un plazo de caducidad para interponer y notificar la
demanda, de un año a contar de la notificación de la medida disciplinaria; el
dictamen N° 72.787, de 1971, entrega el cómo debe perseguirse la
responsabilidad civil que entiende la pérdida o deterioro de los fondos o bienes del
Estado, en los casos en que el daño aparezca relacionado con la infracción de los
deberes y prohibiciones funcionarias, comprobada en un sumario administrativo,
es precisamente a través del juicio de cuentas.
En los casos donde el Fisco (por Fisco entendemos el Estado desde el
punto de vista patrimonial) actúa como demandante o demandado y cuyo
conocimiento corresponde a los tribunales ordinarios de justicia, se aplica lo
referente a Juicio de Hacienda91.
91 Título XVI del Libro III del C.P.C., o sea, en los artículos 748 al 752.
72
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos puede verse
comprometida por diversas situaciones, regidas por distintos regímenes legales.
Es por lo anterior, importante distinguir entre los casos en los cuales hay quienes
tienen a su cargo, o custodia, bienes públicos, cuya responsabilidad se hace
efectiva según lo estipulado (Diario Oficial, 1964); principalmente a través del juicio
de cuentas; aquella que corresponde por daños causados por el funcionario al
servicio público, que puede perseguirse en conformidad a lo dispuesto en la
misma ley92, procedimiento del juicio de cuentas a partir de las conclusiones de un
sumario administrativo. O conforme a las reglas generales, en un juicio ordinario: y
en tercer lugar, aquélla que deriva de lo que el Estado o el ente público haya
debido pagar a terceros por daños causados en los que haya intervenido el
funcionario.
A modo de resumen de lo expuesto anteriormente; existen tres maneras de
incurrir en responsabilidad civil, para un funcionario público.
A.- Funcionario a cargo de fondos o bienes públicos.
Acorde con lo dispuesto en el artículo 61 de ley N° 10.336, los funcionarios
que tengan a su cargo fondos o bienes del Estado serán responsables del uso,
abuso o empleo ilegal y de toda pérdida o deterioro de los mismos que se
produzca, imputables a su culpa o negligencia.
Como puede apreciarse, de las normativas ya mencionadas, aparece que
todo servidor que por un hecho suyo, imputable a su culpa o negligencia, cause
daño en un bien estatal que se encuentra bajo su administración o cuidado,
deberá resarcir los perjuicios que hubiere ocasionado.
Aludiendo a lo anterior, existen dos vías a seguir, dentro de los
procedimientos; sumario administrativo (refiriéndose a la responsabilidad
administrativa anexa a esta casual)93 y Juicio de Cuentas; procedimiento
administrativo, pero que a diferencia de la generalidad de los procedimientos de
92 Art 61° Ley N° 10.336. 93 Art 15° de LOCGBAE; Art 119° del EA.
73
esta índole, se inicia por la CGR94. Los objetivos centrales del Juicio de Cuentas
son:
a) Fiscalizar la percepción de las rentas del Fisco y de las demás
entidades sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la
República y la inversión de fondos por parte de esas instituciones.
b) Comprobar la veracidad y fidelidad de las cuentas.
Así, pudiendo verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias que rigen su ingreso y su aplicación o gasto, y también, verificando
la autenticidad de la documentación respectiva y la exactitud de las operaciones
aritméticas y de contabilidad. La responsabilidad que nazca de este procedimiento
es directa, afecta a los funcionarios que aparezcan firmando el giro.
Vale recordar, que la independencia de responsabilidades95, en términos
que la sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil o penal,
esto autoriza aplicar una medida disciplinaria que no importe expiración de
funciones, a razón de los mismos hechos.
B.- Funcionario que causa daño a los bienes públicos.
Un elemento básico en el análisis de la Responsabilidad Civil, es el
concepto del “daño” hacía un bien, o al patrimonio público. Su determinación es la
pieza fundamental para el establecimiento de responsabilidad y para configurar la
obligación al reparo necesario por el hecho referido.
Según Juan Carlos Ferrada (profesor de Derecho Administrativo,
Universidad de Valparaíso), la responsabilidad de los funcionarios públicos, en el
deterioro, maltrato, daño, mal uso se encuentra regulada en los artículos 60 y
subsiguientes, dentro del título IV de la LOACGR. Estos casos son referidos a una
función que cumple internamente la CGR, actuando como organismo
94 Encontrándose bajo la supervigilancia de la Corte Suprema, según lo dispuesto en el primer inciso del art 82°, de la CPR. 95 Art 116°. Ley N° 10.336.
74
jurisdiccional, siendo su fuente la CPR96. La responsabilidad civil de los
funcionarios públicos, en estos casos, se establece mediante el juzgado de
primera instancia y del tribunal de segunda instancia, quienes juzgan los hechos
relevantes al caso (Ferrada, 2012).
Cabe agregar y recalcar, que cada juzgamiento de cuentas, que nace de un
reparo que efectúa éste, con una revisión a priori, por parte de los órganos
competentes de la Contraloría; de esta manera, el antecedente inmediato del juicio
de cuentas es el examen desarrollado por el órgano contralor, en el que si se
generan reparos u observaciones no subsanables, dan lugar a un juicio civil97.
No obstante lo anterior, la propia LOACGR, establece excepcionalmente la
posibilidad de que se inicie un juicio de cuentas sin examen previo; dentro de un
sumario administrativo, incoado por la misma Contraloría, y en el cual aparezcan
antecedentes de afectación a los bienes públicos por parte del funcionario
sumariado98.
A modo de síntesis sobre lo referido al Juicio de Cuentas, éste se encuentra
consagrado en el Título VII de la LOCCGR99, aunque también tienen aplicación
supletoria los Libros I y II del Código de Procedimiento Civil (disposiciones
comunes a todo procedimiento y normas del juicio ordinario). Estas normas
delimitan el actuar, las etapas de los procedimientos legales, los derechos de los
litigantes y las atribuciones de los órganos jurisdiccionales establecidos, de los
casos aplicables a estas materias; todo lo anterior dictado por el Tribunal de
Cuentas de Segunda Causa100.
96 Artículo 98°. CPR. 97 Artículos 107° y 107° bis. Ley N° 10.336. 98 Artículos 61° y 129°. Ley N° 10.336. 99 Artículos 95° a 130°. Ley N° 10.336. 100 En el Dictamen N° 51.792/2011, el Tribunal de Cuentas de Segunda Instancia permite también dar inicio a un juicio de cuentas como consecuencia de una auditoría realizada por ella misma, sin sumario, ni examen de cuentas. También es necesario revisar el Auto Acordado de 6 de abril de 2004 que regula, completando, las normas de tramitación de los recursos de apelación y revisión previstos en dicha ley.
75
C.- La responsabilidad relativa a un funcionario contra un particular.
Como ya se ha desarrollado una idea de la responsabilidad civil de los
funcionarios públicos frente al Estado, de cómo puede verse o analizarse,
dependiendo de las diversas situaciones que la convoquen; siendo regida, dicha
situación, por distintos regímenes jurídicos. De esta manera, es necesario
distinguir la responsabilidad existente de los funcionarios que tienen a su cargo o
custodia de bienes públicos101; aquella que corresponde por daños causados por
el funcionario al servicio público102; y en tercer lugar, aquella responsabilidad que
deriva de lo que el Estado o un ente público, deba pagar a terceros por daños
causados en los que haya intervenido un funcionario.
Para poder precisar sobre el tema de repetición del Estado ante un
funcionario (Pierry, 1995), se debe explicar primero, sin entrar en mucho detalle, lo
relacionado a los tipos de faltas personales, que un funcionario puede cometer.
Los autores franceses distinguen, por lo general, entre tres tipos de
faltas personales: aquellas cometidas en el ejercicio de las
funciones; las cometidas con ocasión de la función y, en tercer lugar,
aquellas desprovistas de todo vínculo con el servicio.103
Ahora bien, se descarta de nuestro análisis el tercer tipo de falta, puesto a la
falta de relación con el derecho administrativo, en la legislatura nacional;
desarrollando los otros tipos de falta, quedan explicados como:
C.1.- En el ejercicio de las funciones.
a) Funcionario que actúa animado por intereses privados.
b) Excesos en el comportamiento. Ej. Ejercer potestades en estado
de ebriedad.
101 Dispuesto en la LOACGR, y principalmente llevada a cabo por los Juicios de Cuentas. 102 En conformidad a lo dispuesto en el artículo 61° de la LOACGR, utilizando el procedimiento del Juicio de Cuentas, a partir de lo concluido en un sumario administrativo, o también, conforme a las reglas generales en un Juicio Ordinario. 103 Ob cit. pp 349 – 360. P 351.
76
c) Particular gravedad. Ej. Entrega de información reservada por
equivocación, al ejecutar una actividad en específico.
C.2. Falla cometida no en el ejercicio del cargo, pero con ocasión de la
función104.
C.3. Falta cometida fuera del servicio, pero gracias a los medios que este le
proporciona y que no hubiera podido cometer sin ellos.
En concordancia con lo dispuesto en el artículo 42° de la LOCGBAE, se
señala que la responsabilidad de los órganos estatales es sin perjuicio de la
responsabilidad de los funcionarios que hubiesen causado un daño por falta
personal, haciendo entender el derecho de repetición que tiene el Estado contra el
funcionario; en otras palabras, el procedimiento a seguir por parte del Estado, u
organismo de este, es afrontar y perseguir su respectiva reparación del funcionario
infractor, quien provocó un daño a un tercero, mediante una actuación negligente
o dolosa.
Lo anterior explica que si el Estado fuese pecuniariamente responsable,
ante un daño al patrimonio de un tercero, a consecuencia de la omisión o
contravención al cumplimiento de la norma, por parte de un funcionario, este
deberá enterar a las arcas fiscales el monto fijado, a favor de ellos, a modo de
indemnización de la resolución judicial ejecutada105.
Para cumplir con un reembolso por vía administrativa, se necesita la
existencia de dos causales esenciales; por una parte debe tratarse de daños
causados por actos realizados en ejercicio de las funciones y, también a su vez,
debe constituir una falta personal.
Cabe mencionar, que también es posible sostener que sería necesario un
juicio, donde se determina que el ente público debe seguir al funcionario, donde no
104 Conductor del vehículo fiscal que se desvía de la ruta por necesidad personal, ajena a la función pública. 105 Ob cit. pp 349 – 360. P 351.
77
se podría discutir la naturaleza de la falta, ni el monto de los daños, sino que
tendría únicamente por objeto obtener el reembolso de lo pagado por el Estado.
2.4.3. Responsabilidad Administrativa.
Se caracteriza por su origen, en una falta administrativa; da lugar a la
imposición de una sanción administrativa; que se hace efectiva a través de un
procedimiento administrativo; siendo independiente de las demás
responsabilidades; y es una forma de control de los actos de la administración.
Este régimen jurídico, donde se aplica la definición anterior, toma el nombre
de EA, y como dispone la LOCBGAE, su contenido abarca el ingreso, los deberes,
los derechos, la responsabilidad y la cesación de funciones de los empleados
públicos106.
El ejercicio efectivo de los derechos estatutarios o funcionarios está
subordinado a la aceptación formal, por acto administrativo, de la autoridad
competente, normalmente el jefe superior de servicio, en términos que si no son
concedidos, ese ejercicio carece de validez. Los deberes estatutarios o
funcionarios son de carácter legal y pueden consistir en obligaciones de hacer, de
no hacer o prohibiciones, o en incompatibilidades, subjetivas y objetivas107. El
objetivo central es la reglamentación completa del ejercicio de la actividad
administrativa, constituyendo un conjunto de disposiciones legales uniformes,
tendiendo a un eficaz rendimiento de los funcionarios en el cumplimiento de la
función pública.
106 La relación jurídica existente entre el Estado y un funcionario público, se encuentra definida en el título IV del Estatuto Administrativo, artículo 83° y artículos siguientes. 107 De acuerdo con la jurisprudencia uniforme recaída en la materia, dijo el dictamen Nº 1.414/1977, los directivos de la Defensa Civil de Chile no son empleados públicos, “ya que por tales debe entenderse a las personas naturales que desempeñan un empleo público, esto es, una función pública especificada por su cometido, en un organismo determinado, precisándose en cada caso la naturaleza de la prestación de servicios, lo que lleva al Estatuto Administrativo a distinguir en cada institución los empleos directivos de los cargos profesionales, técnicos, administrativos y de servicios menores”.
78
Se establecen en diferentes compendios legales, donde se desentraña una
normativa disciplinaria, de los funcionarios públicos; que comprenden los artículos
15° y 43°, de la LOCGBAE; artículo 61°, del EA; artículo 138°, del Decreto con
Fuerza de Ley (G) Nº 1 de 1997108; artículo 153° Código del Trabajo (de ahora en
adelante referido como CDT); entre otras normativas. También se consagran en
disposiciones especiales los artículos, artículo 8°, CPR; artículos 5°, 7°, 11°, 12°,
13°, del Título III, dentro de la LOCGBAE.
La infracción consecuente a la falta administrativa debe ser susceptible de
la aplicación de una medida disciplinaria, la cual será comprobada mediante
investigación sumaria, o bien, pudiendo ser mediante sumario administrativo. Las
sanciones administrativas derivan del ejercicio de la potestad disciplinaria que
tiene el Estado, requiriendo que sean establecidas por una norma. Se imponen a
través de un acto administrativo reglado, disponiendo los efectos consecuentes,
según la gravedad determinada por la autoridad y por los hechos.
Las medidas disciplinarias son: censura, multa, suspensión del empleo
(desde treinta días a tres meses) y destitución.
La censura consiste en una represión por escrito que se hace al funcionario,
de la cual se dejará constancia en la hoja de vida de éste (anotación de demérito,
en el factor de calificación correspondiente). La multa, consiste en la privación de
un porcentaje de la remuneración mensual del funcionario, siendo un mínimo
porcentual de cinco, hasta un máximo de veinte, teniendo a su vez, una
constancia en la hoja de vida mediante una anotación de demérito109. La
suspensión, se refiere en la privación temporal del empleo con goce de un
cincuenta a un setenta por ciento de las remuneraciones y sin poder hacer uso de
los derechos y prerrogativas inherentes al cargo. La destitución, corresponde a
108 Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas. 109Si la multa no excede del diez por ciento de la remuneración mensual, la anotación será de dos puntos; si la multa es superior al diez por ciento y no excede del quince por ciento de la remuneración mensual, la anotación será de tres puntos, y si la multa es superior al quince por ciento de la remuneración mensual, la anotación será de cuatro puntos.
79
poner término a los servicios de un funcionario, mediante la decisión de la
autoridad facultada.
Esta medida disciplinaria, la destitución, a diferencia de las anteriores, es de
aplicación restringida o reglada, sólo pudiendo ser aplicada en los casos en que
expresamente se autoriza por la ley, los cuales corresponden a ciertas conductas
estipuladas (ver cuadro n°5).
La instrucción de un sumario administrativo o de una investigación sumaria,
dependerá, en primer lugar, de lo disponga la ley y, en ausencia de ello,
corresponderá a la autoridad, que sobre la base de la gravedad de los hechos a
investigar, la que determinará la vía a utilizar.
Sin perjuicio, de ello existen otros procedimientos sancionatorios previstos
en otros cuerpos normativos, aplicables a cualquier funcionario público,
independiente del servicio en que se desempeñe.
Tales casos son los sumarios instruidos por la Contraloría General de la
República110 e investigación sumaria por infracción a normas de uso de vehículos
fiscales111.
2.4.4. Investigación sumaria.
La investigación sumaria es un procedimiento, en su mayoría verbal, de
corto plazo, ocasionalmente superando los cinco días en su desarrollo, utilizado
para investigar hechos que se tipifiquen como de menor incidencia a la función
pública, o bien, cuando la ley expresamente lo disponga, y por definición, no
puede concurrir en la medida de destitución, existiendo el caso que lo exceptúe.
Ejemplos a lo anterior es el decreto ley Nº 799, de 1974, y los atrasos y
ausencias reiteradas sin justificación alguna; la instrucción será dispuesta por el 110 Ley N°10.336 y la resolución N° 236, de 1998, de CGR. 111 DL N° 799, de 1974.
80
jefe superior del servicio, secretario regional ministerial, o el director regional de
servicios nacionales desconcentrados, según corresponda.
La investigación sumaria consta de las siguientes etapas:
a.- Instalación del investigador.
b.- Etapa Indagatoria
c.- Etapa Acusatoria
d.- Información a la autoridad superior.
e.- Etapa Resolutiva.
f.- Etapa de impugnación.
2.4.5. Sumario administrativo.
Un sumario administrativo es un procedimiento más extenso y sujeto a
formalidades, que se desarrolla mediante la designación un fiscal y éste debe
designar un actuario, donde la investigación dura 20 días, prorrogables hasta
completar 60 días, a modo de aclarar supuestas infracciones de mayor gravedad.
Se aplica cualquier sanción, incluida la destitución.
El sumario administrativo consta de las siguientes etapas:
a.- Constitución de la fiscalía.
a.1) Dictación de resolución de inicio: La jefatura superior del servicio, en
conocimiento de hechos irregulares de cierta gravedad, evaluará disponer la
instrucción de un sumario administrativo mediante la dictación de una resolución,
en la que además designará a un fiscal responsable del proceso hasta su término.
81
a.2) Constitución de la fiscalía y nominación de un actuario: Una vez
designado y notificado el fiscal de su designación, éste, a través de una
resolución, debe constituir una fiscalía, mediante el nombramiento de un actuario,
quien tendrá el rol de ministro de fe en el proceso.
a.3) Inhabilidades del fiscal y el actuario: El desempeño de las actividades
del fiscal y del actuario, constituyen un deber funcionario, del cual no es posible
excusarse sin causa legal. Existiendo causales de implicancia o de recusación.112
b.- Etapa Indagatoria.
Su propósito es el esclarecimiento de los hechos que originan el sumario en
sí, la determinación de participación de funcionarios y establecer si éstos
constituyen o no infracciones administrativas que ameriten formulación de cargos.
Del mismo modo, el fiscal puede dejar establecido los hechos y/o causales que
puedan convenir en responsabilidad civil, para efectos de inicio de un juicio de
cuentas.
La etapa indagatoria consta de diligencias procesales como la notificación,
ésta pudiendo ser de tipo personal; por carta certificada al domicilio fijado por el
inculpado ante la fiscalía; carta certificada al domicilio registrado en la institución; o
por carta certificada al lugar de trabajo, su omisión coloca al inculpado en un
estado de eventual indefensión, al impedirle tomar conocimiento de las
actuaciones que le afectan e interponer, si lo estima conveniente, los recursos
legales que el estatuto le entrega.
Los elementos probatorios, otra diligencia procesal de la etapa, es la parte
fundamental del objetivo que tiene la etapa indagatoria en sí; la acreditación de
hechos y participación en estos del o los inculpados; en la instrucción de los
procedimientos, rige la garantía del debido proceso113. Cabe agregar la existencia
de medidas preventivas, la destinación transitoria y suspensión preventiva de
funciones (alejamiento inmediato y temporal de sus funciones del o los inculpados,
112 Art. 127. EA. 113 Art 19 N° 3, inc. 5to. CPR.
82
a otro cargo dentro de la misma institución y ciudad; la suspensión preventiva de
funciones, se aplica a modo de evitar interferencia en el desarrollo de la
investigación).
Si en el curso de la investigación, el fiscal constata la existencia de hechos que,
además de configurarse en irregularidades estipuladas en el ordenamiento
administrativo, pudiesen revestir caracteres de delito, adoptará las medidas
conducentes a formular, a la brevedad, la denuncia ante la justicia ordinaria.
Terminada la investigación, el fiscal dará como finalizada la etapa indagatoria
mediante una resolución que declara cerrado el sumario, siendo secreto hasta la
formulación de cargos, momento en el cual dejará de serlo para el inculpado y el
abogado que asuma su defensa.
c.- Etapa Acusatoria.
c.1) Formulación de Cargos: Es la descripción específica y objetiva del
hecho u omisión concreta, constitutivo de una transgresión a los deberes y
obligaciones funcionarias, asimismo, si en el sumario se determina la
responsabilidad administrativa, civil o penal, el Fiscal deberá dejar constancia de
ello, que se imputan al inculpado.
c.2) Notificación de los Cargos: El encausado deberá ser notificado de los
cargos personalmente. Si el funcionario no es habido por dos días consecutivos en
su domicilio o en su lugar de trabajo, se notificará por carta de certificada, dejando
constancia y entregando copia íntegra de la resolución objeto de la diligencia.
Desde la notificación de los cargos, el sumario deja de ser secreto para el
inculpado y para el abogado que asumiere su defensa.
c.3) Descargos: Es el documento escrito mediante el cual el inculpado
ejerce su derecho a defensa, de manera fundada, y al cual puede adjuntar todos
los antecedentes que estime conducente.
83
d.- Proposición de Conclusiones.
Esta etapa se inicia con el informe o dictamen del fiscal y termina con la
remisión de los antecedentes a la autoridad superior correspondiente; en este se
formula sus apreciaciones, juicios acerca de los hechos investigados y de la
participación del o los inculpados, proponiendo la absolución o la aplicación de
una medida disciplinaria al o los responsables. Este dictamen contiene la relación
de los hechos investigados y su forma de acreditación; la individualización del o
los inculpados, participación y grado de responsabilidad que les corresponde a los
encausados; la anotación y ponderación de las circunstancias que atenúen o
agraven la conducta de los culpables y la proposición concreta a la autoridad
competente de las sanciones que estima adecuad imponer y/o la absolución de
uno o más de los encausados.
e.- Etapa Decisoria.
Emitido el dictamen, el fiscal elevará los antecedentes del sumario al Jefe
Superior de la Institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional
de Servicios Nacionales Desconcentrados, según el caso, quien resolverá en el
plazo de cinco días, dictando una resolución que absuelve al inculpado a aplique
la medida disciplinaria, en su caso.
84
3. SOBRE LA CAPACITACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBICOS.
“Hacer a alguien apto, habilitarlo para algo.” (Real Academia Española,
2014).
“La capacitación se refiere a los métodos que se usan para proporcionar a
los empleados, nuevo y actuales, las habilidades para poder desempeñar su
trabajo.” (Dessler, 2001).
“Conjunto de actividades encaminadas en proporcionar conocimientos,
desarrollar habilidades y modificar actitudes del personal de todos los niveles para
mejorar el desempeño de su trabajo.” (Rodríguez & Ramírez-Buendía, 1991).
“Consiste en una actividad planeada y basada en necesidades reales de
una empresa y orientada en el cambio de conocimientos, habilidades y actitudes
de un colaborador” (Siliceo, 1982).
Las definiciones anteriores son variadas, pero concuerdan en una misma
línea; la capacitación debe ser entendida como la respuesta a la necesidad de
inversión en el capital humano para poder responder a los cambios en las
necesidades de las organizaciones, en sus tecnologías, y en la entrega de
servicios. De hecho, existe consenso en que la razón de por qué ciertos países
permanecen en un estado de pobreza, es debido a la deficiencia de capital
humano (Stark & Wang, 2001).
La capacitación se desarrolla para mejorar tres dimensiones (Pinto, 2000)
respondiendo a un “qué, cómo y un para qué”; haciendo énfasis a mejorar
conocimientos cognitivos (Qué), mediante teoría, procedimientos, leyes, normas;
habilidades psicomotriz (Cómo), mediante rapidez, precisión, ejecución, exactitud;
desarrollo de actitudes (Para qué), mediante enfoques al logro, liderazgo, mejoras
de comunicación, pertenencia, motivación, entre otros. En el desarrollo de una
capacitación, o ciclo de capacitación (Chiavenato, 2000), se diferencian dos tipos
85
de funciones, de línea y de staff114, el ciclo completo de capacitación comienza
con la determinación de las necesidades específicas de la capacitación, siendo
una función de línea; la aplicación de los principios del aprendizaje, la ejecución de
métodos adecuados para la instrucción de la capacitación, la recolección de
material y datos para la instrucción, elaboración del programa de capacitación y la
seguida capacitación de los instructores corresponden a funciones de staff; el ciclo
vuelve a una función de línea, la ejecución de la capacitación, concluyendo con
evaluación y control de los resultados, y el respectivo informe de la capacitación.
La experiencia chilena en ámbitos de capacitación se ha articulado a través
de la agencia gubernamental del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo,
creado en 1977 en el contexto de una economía deprimida y con altos índices de
desempleo (Didier, Pérez, & Valdenegro, 2013). La constitución del sistema está
basado en tres actores: Estado, organizaciones y empresas proveedoras o
intermediadoras de actividades de capacitación. La capacitación en Chile se
fundamenta en la base de que son las organizaciones, tanto públicas como
privadas, las que tienen la capacidad de discernir en la necesidad de capacitación,
en el tipo de capacitación, y en el enfoque de capacitación que requiere su capital
humano.
Según lo dispuesto en la guía sobre capacitación en el sector público
(Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 1996), se explica
que la capacitación de los funcionarios públicos tiene dos líneas de enfoque en
sus objetivos, tiene como propósitos tanto el desarrollo y realización personal y
profesional del funcionario, como el fortalecimiento de la organización para el logro
de sus objetivos.
Se trata entonces de potenciar a los servidores públicos, no sólo desde una
perspectiva de rendimiento, sino también desde una óptica de significación del
trabajo y del desarrollo de las capacidades que cada uno posee.
114 Las funciones de línea son las que tienen un impacto directo en el cumplimiento de los objetivos de la empresa. Las funciones de staff son aquellas que contribuyen a que el personal de línea trabaje con mayor eficacia a favor del cumplimiento de tales objetivos.
86
Entonces, el resultado que busca la capacitación es el desarrollo de cada
funcionario, de un tipo personal como organizacional.
Desde el punto de vista de la persona, la capacitación debe:
1. Entregar competencias específicas para afrontar los nuevos desafíos
laborales,
2. Potenciar habilidades, conocimientos y experiencias, en ocasiones
subutilizadas en el trabajo diario,
3. Reducir los requerimientos de supervisión y dar mayor autonomía
decisional,
4. Mejorar las oportunidades de promoción y progreso, y
5. Proporcionar mayor seguridad y satisfacción en el trabajo,
Desde una perspectiva institucional, la capacitación debe permitir:
1. Elevar los niveles de productividad, con un mejor uso de los recursos
disponibles,
2. Flexibilizar la gestión para poder asumir las rápidas transformaciones,
características de nuestro tiempo, y
3. Generar las condiciones para que cada uno de los miembros de la
organización contribuya con sus capacidades y desempeños a un mejor
logro de los objetivos institucionales.
En su artículo 38, inciso 1°, la CPR determina que es una ley orgánica
constitucional la cual garantiza la carrera funcionaria y sus principios de carácter
técnico y profesional, en que deba fundarse. A su vez, asegura la igualdad de
oportunidades de ingreso y de capacitación y perfeccionamiento disponiendo de
acceso igualitario, en todos los niveles jerárquicos y territoriales.
También, la ley podrá exigir como requisito de promoción o ascenso el
haber cumplido determinadas actividades de capacitación o perfeccionamiento. La
destinación a los cursos de capacitación y perfeccionamiento se efectuará por
orden de escalafón o por concurso, según determine la ley. A su vez, podrán
87
otorgarse becas a funcionarios públicos para seguir cursos relacionados con su
capacitación y perfeccionamiento. El presupuesto de la Nación considerará
globalmente o por organismo los recursos para los efectos previstos en este
artículo.
La LOCGBAE desarrolla la capacitación de una manera generalizada para
los funcionarios públicos115. Primero asegurando la capacitación y
perfeccionamiento de su personal, en pos de conseguir la formación y los
conocimientos necesarios para el buen y efectivo cumplimiento de la función
pública; siguiendo con la definición de programas nacionales, regionales o locales,
enfocados en capacitación, también desarrolla aclaraciones a la norma:
• La ley podrá exigir como requisito de promoción el haber cumplido
determinadas actividades de capacitación.
• Sobre destinación a cursos de capacitación y perfeccionamiento, se
efectuaran por escalafón o por concurso, según lo determine la ley.
• Sobre becas a los funcionarios públicos para seguir cursos de capacitación
y perfeccionamiento.
• El presupuesto de la Nación considerará globalmente, o por organismo,
recursos para los efectos previstos en este artículo.
Dentro del tercer artículo del EA, se definen varios términos técnicos de la
administración del Estado, la letra f), siendo carrera funcionaria un sistema
integral, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de
la función municipal, la capacitación y el ascenso, entre otros.
El segundo párrafo del EA, se adentra en especificar y aclarar la
capacitación como concepto, siendo actividades permanentes, organizadas y
sistemáticas, dejando de lado estudios116 y cursos de post-grado conducentes a la
obtención de un grado académico, y estas actividades son orientadas a
complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos de los funcionarios
115 Estas actividades podrán llevarse a cabo mediante convenios con instituciones públicas o privadas. 116 Refiriéndose a estudios de educación básica, media o superior.
88
para un eficiente desempeño del cargo, existiendo tres tipos de capacitación117. En
los casos en que la capacitación impida al funcionario desempeñar las labores de
su cargo, conservará éste el derecho a percibir las remuneraciones
correspondientes118. La asistencia fuera de la jornada ordinaria de trabajo, dará
derecho a un descanso complementario igual al tiempo efectivo de asistencia.
La asistencia a los cursos de capacitación será de carácter obligatorio para
los funcionarios seleccionados, los resultados obtenidos serán considerados en
sus calificaciones personales.
Lo anterior, implicará la obligación del funcionario de continuar
desempeñándose en la municipalidad respectiva, refiriéndose a los funcionarios
bajo la legislación del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (de
ahora en adelante, entendido como EAFM), a lo menos el doble del tiempo de
extensión del curso de capacitación119.
117 La clasificación de capacitación tendrá orden de preferencia: a) La capacitación para el ascenso que corresponde a aquella que habilita a los funcionarios para asumir cargos superiores; b) La capacitación de perfeccionamiento, que tiene por objeto mejorar el desempeño del funcionario en el cargo que ocupa; y c) La capacitación voluntaria, que corresponda a aquella de interés para la municipalidad, y que no está ligada a un cargo determinado ni es habilitante para el ascenso. 118 Artículo n° 26. EA. 119 Artículo n° 27. EA. Cabe agregar que si un funcionario que no diere cumplimiento a lo dispuesto en el inciso precedente deberá reembolsar a la municipalidad todo gasto en que ésta hubiere incurrido con motivo de la capacitación.
89
CAPÍTULO IV: PRESENTACIÓN Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS
1.- Resultados Instrumento Teórico Normativo.
Con el objetivo de recoger información directa que otorgue un fundamento
respecto del importante papel que tiene la capacitación como pilar de mejoras en
el desarrollo de la transparencia y la disminución de la corrupción en la función
pública y en las funciones particulares de los funcionarios de la Ilustre
Municipalidad de Talcahuano; así como también, para buscar mejorar la
percepción que existe de los servicios públicos por parte de la ciudadanía.
Con la aprobación y respaldo del administrador municipal de la Ilustre
Municipalidad de Talcahuano se presentó un cuestionario virtual, que constaba de
dos secciones principales:
• Cuestionario teórico normativo.
• Cuestionario de percepción del funcionario.
Cada uno de los cules contempló cinco categorías o dimensiones:
• Sobre infracciones de norma en cumplimiento de funciones.
• Sobre capacitación.
• Responsabilidad penal.
• Responsabilidad administrativa.
• Responsabilidad civil.
El cuestionario teórico normativo está directamente relacionado a lo
establecido en cuerpos legales, mayormente del EA y LOCGBAE; consiste en 28
preguntas en su totalidad, siendo 21 preguntas de selección múltiple con única
respuesta y 7 preguntas de selección múltiple con varias respuestas; y el
cuestionario de percepción del funcionario, en relación a las dimensiones de
interés, contempla 28 preguntas donde los funcionarios debieron escoger una
opción, siendo enumeradas de 1 a 5, entendiéndose como “Muy en desacuerdo” a
90
“Muy de acuerdo” respectivamente, según su experiencia personal en la institución
y según sus respectivas funciones diarias.
El cuestionario fue implementado a un grupo de 60 funcionarios de planta y
a contrata dentro de la institución, siendo administrativos, encargados del
personal, de finanzas y adquisiciones, entre otros; los funcionarios pertenecían a
oficinas de:
1. Dirección de Informática.
2. Dirección de Obras Municipales.
3. Departamento de Empleo.
4. Dirección de Construcciones.
5. Departamento de Promoción Social.
6. Departamento Familia.
7. Departamento de Juventud y Deportes.
8. Dirección de Control.
9. Dirección de Control de Obras.
10. Departamento de Contrato.
Siendo este grupo una muestra aleatoria simple pero no representativa de
la institución completa, cabe agregar que estos funcionarios ejercen variadas
funciones en diferentes oficinas; buscando denotar los puntos donde se necesita
focalizar la capacitación de tipo normativo y a su vez tratar comprender lo que el
funcionario entiende y percibe en la respectiva relación entre el cumplimiento sus
funciones diarias y lo dispuesto en la ley.
91
1.1.- Categoría N°1: Sobre infracciones de norma en cumplimiento de funciones.
Conocimiento y manejo de las acciones u omisiones que incurren en faltas
administrativas, penales o pecuniarias y analizar la relación entre lo establecido en
la ley y lo aplicable en la práctica.
Gráfico Nº1: Participación en el desarrollo de procedimientos administrativos.
Fuente: Elaboración propia.
92
Gráfico Nº2: Nulidad del acto administrativo
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº3: Sanción Administrativa de destitución
Fuente: Elaboración propia.
93
Gráfico Nº4: Acto Corrupto
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº5: Acciones funcionarias causantes de destitución
Fuente: Elaboración propia.
94
Gráfico Nº6: Causales cese de funciones
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº7: Derechos funcionarios
Fuente: Elaboración propia.
95
Las respuestas de los funcionarios tendieron a las alternativas correctas, en
la casi totalidad de las preguntas, los funcionarios respondieron porcentualmente
en las respuestas correctas, teniendo la pregunta cuatro sobre actos corruptos el
mayor porcentaje de respuestas correctas 92,3% (48 funcionarios del total),
mientras que en la pregunta cinco que obtuvo el menor porcentaje de acierto
(46,2%, siendo 24 funcionarios); en las preguntas de selección múltiple la
tendencia también se inclinó a las respuestas correctas, siendo un 98,3% de las
respuestas estando en las alternativas correctas en la pregunta seis, y un 94, 3%
de acierto en la pregunta siete.
1.2.- Categoría N°2: Sobre capacitación.
Analizar la respuesta de los funcionarios ante el derecho a capacitación que
el Estado asegura y el entendimiento de las causales y obligaciones que requiere
para su aplicación.
Gráfico Nº8: Derecho a capacitación
Fuente: Elaboración propia.
96
Gráfico Nº9: Ausencia a Capacitación Institucional
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº10: Tipos de capacitación
Fuente: Elaboración propia.
97
Gráfico Nº11: Financiamiento de Capacitación
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº12: Derechos funcionarios en el contexto de capacitación
Fuente: Elaboración propia.
98
En la segunda categoría los funcionarios cuestionados mantuvieron la
tendencia hacia las respuestas correctas del cuestionario, consiguiendo un 96,2%
(50 funcionarios) en la primera pregunta, entregando la definición correcta del
concepto de derecho a capacitación; la pregunta con menor porcentaje de acierto
fue la quinta sobre los derechos que tienen los funcionarios durante la duración de
una capacitación, obteniendo un 46,2% (24 funcionarios), cabe recalcar que el
mismo porcentaje (46,2%) respondió correctamente, pero de manera incompleta,
respondiendo derechos que tienen los funcionarios, pero no todos. Dentro de la
pregunta número tres, de selección múltiple, un 25,53% de las respuestas fueron
incorrectas, tomando de fundamento lo enunciado en el artículo N°22 del EA120.
1.1.3.- Categoría N°3: Responsabilidad penal.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
Gráfico Nº13: Causales cese de funciones
Fuente: Elaboración propia.
120 Existirán los siguientes tipos de capacitación: La capacitación para la promoción; capacitación de perfeccionamiento; y por último, capacitación voluntaria.
99
Gráfico Nº14: Institucionalidad Responsabilidad Penal
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº15: Marco jurídico en materia penal
Fuente: Elaboración propia.
100
Gráfico Nº16: Delito de Cohecho
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº17: Infracción penal
Fuente: Elaboración propia.
101
Gráfico Nº18: Penas asignadas a delitos funcionarios
Fuente: Elaboración propia.
En la categoría tercera el mejor resultado fue el de la pregunta cinco con un
80,8% de acierto (42 funcionarios), pero lo resaltante fue el bajo porciento de
acierto que tuvo el resto de las preguntas de respuesta única, donde se acertó con
un poco más del 50% (en las preguntas número dos y cuatro con un 53,8% cada
una), en estos casos se repite lo sucedido en categorías anteriores donde se
responde correctamente, pero no de manera completa121. En las preguntas de
respuesta múltiple, la primera sobre las situaciones que constituyen delito
funcionario, un bajo 4,7% de las respuestas fue en la alternativa de “denegar
deliberadamente el servicio que se presta”; en la pregunta número seis, sobre las
penas asignadas a los delitos contra la probidad, 28,3% de la totalidad de
respuestas (quince de las 53 diferentes respuestas) fueron erroneas.
121 En la pregunta número dos 28 funcionarios respondieron correctamente, pero también diez funcionarios optaron por una opción que estaba correcta, obviando la otra que también era correcta. En el caso de la pregunta número cuatro, se argumenta por el artículo N°238 y artículo N°260 del código penal, donde se explica que los delitos cometidos por empleados públicos deben ser efectuados por personas que mantengan esa calidad (art. N°260), pero a su vez el artículo N°238 amplía la responsabilidad “al que se encuentre encargado por cualquier concepto de fondos, rentas o efectos municipales o pertenecientes a un establecimiento público de instrucción o beneficencia”; conforme a esta norma, hasta un particular podría responder por estos ilícitos si incurre en alguno de los comportamientos prohibidos.
102
1.4.- Categoría N°4: Responsabilidad civil.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
Gráfico Nº19: Derecho a repetición
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº20: Causales responsabilidad civil
Fuente: Elaboración propia.
103
Gráfico Nº21: Objetivos Exámen de Cuentas
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº22: Cuentadantes
Fuente: Elaboración propia.
En la cuarta categoría, sobre responsabilidad civil, las preguntas de
respuesta única tendieron a las respuestas correctas, en la primera pregunta,
sobre el derecho a repetición que tiene el Estado, el 50% de los cuestionados (26
104
funcionarios) definieron correctamente el concepto; en la tercera pregunta, sobre
los objetivos del examen de cuentas un 65,4% acertó (34 funcionarios),
entendiendo que 18 funcionarios no reconocieron el análisis de macro procesos de
finanzas, recursos humanos y adquisiciones, como objetivo del examen de
cuentas para disminuir posibles faltas. Con las preguntas de respuesta múltiple, se
repite la tendencia de responder incompletamente, siendo el caso de la segunda
pregunta sobre las causales para incurrir en responsabilidad civil, todas las
alternativas eran correctas, la segunda alternativa (generar daños a bienes
públicos que se tienen bajo su custodia) obtuvo el mayor porcentaje de
respuestas, siendo un 42,5% de las respuestas y la primera alternativa (generar
daños a las dependencias del servicio) obtuvo el menor porcentaje de respuestas,
siendo un 22,5% de la totalidad de respuestas; en la cuarta pregunta sobre
quienes pueden ser cuentandantes dentro del servicio, 19,4%de las respuestas
estuvieron incorrectas, escogiendo la tercera alternativa.
1.5.- Categoría N° 5: Responsabilidad administrativa.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
Gráfico Nº23: Acciones de responsabilidad administrativa
Fuente: Elaboración propia.
105
Gráfico Nº24: Causales de Recusación
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº25: Extinción responsabilidad Administrativa
Fuente: Elaboración propia.
106
Gráfico Nº26: Medidas disciplinarias
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº27: Obligaciones Funcionarias
Fuente: Elaboración propia.
107
Gráfico Nº28: Destitución de funcionarios
Fuente: Elaboración propia.
Esta categoría es la que tuvo la mayor cantidad de respuestas erróneas,
donde un 15,4% (8 funcionarios), quienes acertaron en que es la destitución la
medida disciplinaria no aplicable a una investigación sumaria, en la pregunta
número cuatro; en la pregunta número seis sobre en cuál situación es posible
destituir sin media un sumario administrativo, 10 funcionarios contestaron
correctamente (19,2% del total de los funcionarios que contestaron) identificando
el caso hipotético de tres atrasos, o inasistencias, de manera reiterada e
injustificadas. Las preguntas uno y cinco fueron las que obtuvieron mayor
porcentaje de respuestas correctas, 76,9% (40 funcionarios) y 73,1% (38
funcionarios) respectivamente.
108
2.- Resultados Instrumento de Percepción Funcionaria.
2.1.- Categoría N°1: Sobre infracciones de norma en cumplimiento de funciones.
Conocimiento y manejo de las acciones u omisiones que incurren en faltas
administrativas, penales o pecuniarias y analizar la relación entre lo establecido en
la ley y lo aplicable en la práctica.
Gráfico Nº29: Aplicación de norma jurídica
Fuente: Elaboración propia.
109
Gráfico Nº30: Apreciación ciudadana del servicio público
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº31: Funcionalidad de la norma legal
Fuente: Elaboración propia.
110
Gráfico Nº32: Asesoría jurídica en el cumplimiento de funciones
Fuente: Elaboración propia
Gráfico Nº33: Conocimiento de Procedimientos Administrativos
Fuente: Elaboración propia.
111
Gráfico Nº34: Ocurrencia de delitos funcionarios
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº35: Consecuencia de incumplimiento de normas de probidad y transparencia
Fuente: Elaboración propia.
112
Gráfico Nº36: Uso de costumbre institucional
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº37: Formación funcionaria
Fuente: Elaboración propia.
113
Dentro de las respuestas, se observa que los funcionarios en su mayoría
tienden a concordar con la hipótesis inicial de la investigación, en relación a que
la ciudadanía no tiene una buena imagen del funcionamiento del servicio, siendo
el caso de un 61,5% (32 funcionarios que respondieron el cuestionario), otro punto
válido de revisar es que la mayoría (sólo un 38,5% de los funcionarios) no está de
acuerdo completamente a que el servicio los asesora para evitar infracciones; pero
cabe complementar los anterior con un 65,4% (34 funcionarios) que está de
acuerdo y/o muy de acuerdo a que lo dispuesto en los cuerpos legales se aplica
completamente en las funciones de cada uno, y que también, 44 funcionarios (un
84,6%) están en desacuerdo y/o muy en desacuerdo con que los reglamentos
entorpecen sus funciones dentro del servicio.
2.2.- Categoría N°2: Sobre capacitación.
Analizar la respuesta de los funcionarios ante el derecho a capacitación
que el Estado asegura y el entendimiento de las causales y obligaciones que
requiere para su aplicación.
Gráfico Nº38: Requerimiento de capacitación
Fuente: Elaboración propia.
114
Gráfico Nº39: Utilidad de la Capacitación Funcionaria
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº40: Aplicación de contenidos de capacitación
Fuente: Elaboración propia.
115
Gráfico Nº41: Importancia de la capacitación
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº42: Capacitación e infracciones funcionarias
Fuente: Elaboración propia.
116
Gráfico Nº43: Alternativas de Capacitación
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº44: Capacitación Legal
Fuente: Elaboración propia.
117
En esta segunda parte del cuestionario de percepción, los funcionarios
confirman lo importante que es la capacitación permanente y continua en
temáticas de probidad y transparencia, con un 88,5% de las respuestas (46
funcionarios), también cabe recalcar que 38 de los funcionarios (73,1%) que
respondieron están de acuerdo y/o muy de acuerdo con que identifican aspectos
de sus funciones que necesitan capacitación. A su vez, en un mismo porcentaje
de respuestas, los funcionarios dicen estar en muy desacuerdo, y de acuerdo, con
conocer los organismos a cargo de las capacitaciones en el servicio, siendo un
30,8% en ambos casos (16 respuestas de la totalidad).
2.3.- Categoría N°3: Responsabilidad penal.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
Gráfico Nº45: Responsabilidad penal
Fuente: Elaboración propia.
118
Gráfico Nº46: Delitos funcionarios
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº47: Delitos funcionarios en la institución
Fuente: Elaboración propia.
119
Gráfico Nº48: Conocimiento sobre responsabilidad penal
Fuente: Elaboración propia.
Los resultados más notorios son los de la pregunta número cuatro, donde
un 61,5% de las respuestas (32 respuestas) confirmaron el estar en desacuerdo o
muy en desacuerdo con manejar los cuerpos legales referentes a la
responsabilidad penal, mientras que sólo cuatro funcionarios respondieron
manejar los cuerpos legales, contraponiéndose con los resultados de las
preguntas anteriores, donde la mayoría de las respuestas son “de acuerdo” o “muy
de acuerdo” en las preguntas relacionadas con conocer los delitos funcionarios en
los que no debe incurrir (69,3% de la totalidad de respuestas), con la aplicación de
procedimientos de responsabilidad penal en la función de cada uno (57,7%), y
también, con reconocer delitos funcionarios en el servicio (53,8%).
2.4.- Categoría N° 4: Responsabilidad administrativa.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
120
Gráfico Nº49: Responsabilidad administrativa
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº50: Conocimiento sobre infracciones administrativas
Fuente: Elaboración propia.
121
Gráfico Nº51: Recurrencia de faltas e infracciones
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº52: Conocimiento sobre marco juridico sobre responsabilidad administrativa
Fuente: Elaboración propia.
122
Los mayoría funcionarios aseguran manejar y reconocer lo entorno a la
responsabilidad administrativa, 61,6% (32 de las respuestas) afirman manejar los
cuerpos legales, no de manera completa pero 16 de esas respuestas marcaron
manejar los cuerpos legales en un punto medio y las otra parte afirma tener
manejo; 73,1% (30 de las respuestas) conocen las faltas administrativas que evitar
y todos los funcionarios afirman una relación entre sus funciones y los
procedimientos de responsabilidad administrativa.
2.5.- Categoría N° 5: Responsabilidad civil.
Determinar el manejo legal referente al tipo de responsabilidad y como se
ve plasmado en el desarrollo de las funciones de los funcionarios.
Gráfico Nº53: Formación funcionaria
Fuente: Elaboración propia.
123
Gráfico Nº54: Actividad funcionaria y responsabilidad civil
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico Nº55: Infracciones institucionales en materia civil
Fuente: Elaboración propia.
124
Gráfico Nº56: Conocimiento de normas juridicas que regulan la responsabilidad civil
Fuente: Elaboración propia.
El primer y tercer gráfico definen la relación existente entre las funciones de
cada funcionario y los procedimientos de responsabilidad civil, y que reconocen
las faltas pecuniarias en su entorno, pero al igual que con la categoría anterior
sobre responsabilidad penal, existe un alto porcentaje de respuestas “muy en
desacuerdo” con el manejo de los cuerpos legales referentes a responsabilidad
civil (30,8%, el segundo más alto de la cuarta pregunta), y también cabe agregar
que hubieron más respuestas en estar “muy en desacuerdo” (11,5% del total de
respuestas) que “muy de acuerdo” (3,8% de las respuestas) entorno a conocer las
faltas pecuniarias en las que no debe incurrir.
125
PROPUESTAS DE MEJORA INSTITUCIONAL
En atención a los resultados generales obtenidos en la aplicación de
instrumentos de recolección de información elaborados en esta investigación se
infiere que los funcionarios conocen el comportamiento probo e identifican las
faltas de cualquier tipo de responsabilidad, pero existe un manejo incompleto de
los cuerpos legales, donde se encuentran estos lineamientos. El desarrollo de
actividades de los funcionarios se encuentra más relacionado a la costumbre, el
“siempre se ha hecho así”, que a la legislatura en la cual está contenida.
Reconocen, en su mayoría, que la ciudadanía no tiene una buena imagen
del servicio; a lo largo de las respuestas, los funcionarios afirman que no hay
recurrencia de infracciones pecuniarias, faltas administrativas, delitos dentro del
servicio, pero también las respuestas tienden a estar en desacuerdo con lo
relacionado a manejo de legislatura. Entendiéndose que la mala imagen no viene
por recurrencia de infracciones a la normativa.
Existe un entendimiento sobre la necesidad de la capacitación normativa
para mejorar cualquier falta a la transparencia y/o a la probidad, sin la necesidad
de entorpecer las funciones de cada uno, pero reconocen a su vez, que la
municipalidad no entrega asesoramientos para cumplir con las funciones de
manera correcta, ni tampoco conocen los organismos que estén relacionado con
las capacitaciones internas.
Las respuestas relacionadas con lo directamente establecido en la ley son
positivas, dentro del cuestionario solamente dos preguntas tuvieron un mayor
porcentaje de respuestas erróneas, en la categoría de responsabilidad
administrativa, pero entrando a los detalles en la norma, problema anteriormente
mencionado; también existieron un buen porcentaje de respuestas incompletas,
las preguntas de múltiple selección evidencian esto, existe un manejo y
conocimiento real de lo permitido y lo que no lo está, pero son los detalles de las
normas en donde los funcionarios fallan.
126
Cabe recalcar que en la implementación y desarrollo del cuestionario
aparecieron varios impedimentos para su avance; una constante evasiva de los
funcionarios, de los cuales, un 13,3% (8 funcionarios de la muestra total) optaron
por no tomar en cuenta la petición del asistente del administrador municipal de
responder el cuestionario; otros funcionarios pidieron no responder el cuestionario
argumentando falta de manejo de las temáticas, un grupo considerable de la
muestra tomo más de dos meses para responder argumentando no tener
suficiente tiempo para responder.
Existen varias posibles propuestas para subsanar estas limitantes, a niveles
micro y macro institucionalmente hablando.
Instaurar un compendio legal que recopile la totalidad de artículos
relacionados con las faltas funcionarias, a modo de tener un compilado único de
normas para consulta, asesoramiento al evaluar situaciones y para seguir
procedimientos de responsabilidad penal, civil o administrativa. Según Cordero,
esto es posible bajo tres cualidades fundamentales que tiene el derecho
administrativo sancionador chileno; primero la potestad sancionadora de la
administración del Estado se caracteriza por principios y normas generales para
su ejercicio; se reconocen y consagran un conjunto de normas y procedimientos
en los cuerpos legales como garantías; y por último, Cordero afirma que es posible
organizar los principios y procedimientos de las sanciones y establecer un régimen
jurídico común (Cordero, 2014).
Dirigir y apuntar las capacitaciones a un estilo descriptivo de la ley,
comprendiendo cuanto abarca el concepto de la norma, en búsqueda de evitar
posibles situaciones que normalmente son regidas por la costumbre, y así poder
ampliar el espectro de aplicación normativa en las funciones de cada funcionario,
con la contextualización adecuada para cada tipo de puesto y el nivel de
complejidad a tratar. Complementando lo anterior, se hace necesario no solo
aumentar las capacitaciones, especialmente a aquellos funcionarios que atienden
público, falta avanzar en la profundización de los conocimientos en materias como
aplicabilidad de la ley.
127
Desde un punto de vista teórico de administración básica, para que la
capacitación sea una inversión es necesario que impacte positivamente en la
solución de las necesidades de los funcionarios y en el mejoramiento de los
resultados de su desempeño; con esto entendido, es necesario hacer una revisión
a los registros de faltas a la responsabilidad penal, civil y administrativa, formando
un inventario de las faltas más recurrentes.
La valorización de las capacitaciones por parte de los funcionarios es
positiva y reconocen que existen aspectos de sus funciones que necesitan
capacitar, pero existen necesidades a considerar, las afirmaciones que tienen los
funcionarios sobre que el servicio no los asesora legalmente para evitar posibles
faltas, que no reciben la formación necesaria para el correcto desempeño de
funciones y el desconocimiento de las alternativas para acceder a capacitaciones,
entre algunas.
Las posibles acciones que desarrolle la Ilustre Municipalidad de Talcahuano
deben asegurar que los avances logrados en trasparencia legal y probidad
perduren en el tiempo. En este contexto cabe recordar que los municipios son la
principal institución a través de la cual los ciudadanos interactúan con el Estado,
especialmente con el fin de acceder a sus prestaciones o de consulta de
información.
Por ello, garantizar que la ciudadanía pueda pedir o buscar información, y que
ésta sea provista adecuadamente por el municipio, es clave para un real cambio
de percepción de la ciudadanía de los servicios públicos, lo que implica afianzar la
relación establecida entre Estado y el público, generando una mayor confianza en
la probidad de las instituciones y en la información; pudiendo progresivamente
entender qué se hace, cómo se asignan y en qué se gastan los recursos, aspectos
relevantes para ejercer una mayor participación ciudadana y acciones efectivas de
control social sobre las autoridades.
128
CONCLUSIONES
El pasado agosto la ley de trasparencia cumplió nueve años desde su
dictación y paulatina implementación, a ya casi una década de vigencia los
avances y mejoras en la entrega de servicios por el aparato estatal son visibles.
Teniendo esto en cuenta, cabe preguntarse si la percepción del funcionamiento
público es positiva, si se generan sentimientos de confianza y cercanía entre el
Estado, su estructura normativa interna que regula la función pública en un sentido
objetivo, y su relación con la apreciación de la ciudadanía frente a los
comportamientos y resultados obtenidos por cada institución pública.
Las políticas de transparencia integradas buscan cumplir con un estándar
de percepción de corrupción, mediante el trabajo en dimensiones estratégicas
como el derecho a acceso a la información, verificabilidad de los datos, tamaño del
sistema público, cobertura y cumplimiento.
Una ONG que trabaja en medir estas dimensiones es la Red
Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (de ahora en adelante RLTL), la
cual tiene como misión velar por los estándares de transparencia en los poderes
legislativos de la región, fomentando y promoviendo esta labor mediante
fundaciones en cada país miembro de esta red (Chile Transparente122 y Fundación
Ciudadano Inteligente123). Para hacer esto, RLTL arma índices de transparencia
legislativa definiendo cuatro dimensiones para hacer un promedio de
cumplimiento, siendo las dimensiones:
• Normatividad.
• Labor de congreso o asamblea.
• Presupuesto y gestión administrativa.
• Mecanismos de participación, atención ciudadana y rendición de cuentas.
122 Chile Transparente. Transparency International. Santiago de Chile. Https://www.chiletransparente.cl 123 Fundación Ciudadano Inteligente. Https://www.ciudadanointeligente.org
129
En los últimos dos índices realizados por RLTL, Chile ha mantenido un
promedio general de 64% de transparencia legislativa124 liderando dentro del
sector latinoamericano.
Para desarrollar mejor lo anterior, en los últimos índices de transparencia
legislativa (efectuados en el año 2014 y en el año 2016), de manera comparativa
Chile tuvo una baja de ocho puntos en la primera dimensión, de un 61% a un 53%
en normatividad; en la dimensión de labor del congreso o asamblea hubo una
mejora de dos puntos, de un 69% a un 71% de cumplimiento, donde puntos
críticos como asistencia a las sesiones, votaciones nominales y/o documentos que
registren la memoria en los plenos mostraron un aumento en su evaluación; la
siguiente dimensión, sobre presupuesto y gestión administrativa, no hubo cambios
en sus promedios alcanzando un 61% en ambos índices; y por último, la
dimensión sobre participación, atención ciudadana y rendición de cuentas también
se mantuvo con un 64% en ambos índices.
Lo desarrollado anteriormente sirve como fundamento válido para
argumentar que la situación actual, entorno a la transparencia del aparato público
nacional y de su legislatura, cataloga a Chile positivamente en situación y
desempeño en comparación a los demás países latinoamericanos. Pero aún con
toda la información disponible y todo avance que se dirija para mejora, sigue la
misma negativa percepción por parte del público.
Actualmente, según el VII Estudio Nacional de Transparencia (Consejo para
la Transparencia, 2015) demostró que para más de la mitad de los encuestados
los organismos públicos en Chile mantienen actividades corruptas, cifra que
aumentó desde lo registrado en el año 2012, de un 51% a un 57%125, y que un
bajo 11,3% confía en que las instituciones orientan su actuar al bien común. Para
explicar lo anterior, los porcentajes de aprobación al nivel de relación entre el
Estado y los ciudadanos lo definen como distante (16% de opinión positiva), no
124 Índice de transparencia legislativa. Avance 2014 – 2016. http://indice.transparencialegislativa.org/avance.html 125La Probidad administrativa y la Transparencia: Desafíos de la gestión municipal. AMUCH. Santiago de Chile. Octubre, 2016. Pp 6.
130
cooperativa (23% de opinión positiva), de mal trato (26% de opinión positiva) y
discriminatoria (20% de opinión positiva). Esto explica entonces que un 91% sienta
desconfianza de la capacidad de los políticos para resolver los problemas del país.
En efecto, existe un sentimiento de desconfianza hacia las instituciones
políticas, como ya ha sido anteriormente mencionado, principalmente bajo la idea
de que la ciudadanía exige a sus autoridades políticas mayores estándares de
probidad y transparencia, pero sin embargo, desconfía ampliamente de que estas
mismas autoridades políticas puedan resolver esos mismos problemas.
Esto se representa de dos maneras, la primera es la noción de instituciones
políticas corruptas, trabajando en crear un escenario político probo, gestionando
medidas de transparencia y de anti-corrupción; por otro lado, se atribuye al
desconocimiento de la legislatura y su respectiva aplicación, y también, la
institucionalidad que se ha forjado para atender el problema de la corrupción.
Diversos actos de corrupción conocidos en los últimos años estarían
incidiendo en esta situación de negativa percepción en el país. Una serie de casos
que con gran alcance mediático (como por ejemplo los casos Penta, Caval,
Soquimich, Milicogate, Corpesca por ejemplo) han incidido y han repercutido en
los niveles de confianza de la ciudadanía y por sobre todo, sesgando la actividad
pública a una mera relación entre instituciones públicas y medios para sacar un
provecho económico o de otra índole.
Aun cuando se ha organizado una comisión anticorrupción que generó una
serie de propuestas normativas, se debe seguir avanzado en términos legales,
institucionales y culturales en búsqueda de generar políticas de Estado a favor de
la transparencia en la función pública. La lucha contra la corrupción debe ser una
materia relevante para el Estado, sobretodo, considerando los altos niveles de
desconfianza y de baja participación política.
Es por lo anterior, también en base a su presencia local, a las funciones que
cumplen y a las obligaciones que poseen, las municipalidades son las instituciones
que por medio de las cuales las personas pueden acceder a una serie de servicios
131
básicos y de relevancia, en persecución del mejoramiento de la calidad de vida y
la protección social. Es a través de estas prestaciones que estos organismos
generan una vinculación más cercana con la ciudadanía, son aquellas
instituciones a las cuales los ciudadanos acuden en mayor medida en búsqueda
de información pública (Centro de Políticas Públicas UC, 2016).
En este contexto, la transparencia y la probidad municipal aparecen como
elementos clave para avanzar hacia una mayor confianza en las instituciones
políticas; para esto, se desarrolló el índice de transparencia y acceso a la
información que hay en las municipalidades126, que constituye un instrumento
adecuado para medir el estado de implementación de los mecanismos básicos, la
transparencia activa y el acceso a la información. Este índice se basa en dos
dimensiones, una ciudadana y otra institucional, cada una con sus respectivos
componentes, siendo la valoración ciudadana y conocimiento ciudadano para la
primera, y valoración institucional, conocimiento institucional y capacidad de la
institución para la segunda dimensión. Aclarando que la transparencia y probidad
municipal funcionan bajo un trabajo en conjunto de cada una de estas
dimensiones y respectivos componentes.
Según la escuela de gobierno local de la Asociación de Municipalidades de
Chile (De ahora en adelante AMUCH), el atributo político más valorado por parte
de la ciudadanía es la honestidad, y situó, además, a las medidas anticorrupción
dentro de aquellas medidas más prioritarias, puesto que la ciudadanía no había
tenido niveles tan altos de desconfianza de la actividad política, aun cuando dentro
de este escenario de desconfianza generalizada, las municipalidades son la
institución mejor evaluada (AMUCH, 2016).
En mayo de 2016, el Consejo para la Transparencia publicó el estudio
“Avances y Desafíos en la Implementación del Derecho de Acceso a la
Información en el Sector Municipal”, este documento entrega una descripción
detalla del nivel de implementación de la Ley de Transparencia y el Derecho de
126 Estudio conducido por el Consejo para la transparencia.
132
Acceso a la Información a nivel municipal, ahondando en los dos mecanismos
básicos de la ley, transparencia activa (TA) y solicitudes de acceso a la
información (SAI).
Este estudio arrojó, dentro de varias de sus conclusiones, explica la
existencia de un vacío de conocimiento de la Ley 20.285 en temas técnicos y
específicos para su respectivo funcionamiento, especialmente en funcionarios que
atienden directamente público, faltando avanzar en la profundización de los de los
conocimientos en materias como aplicabilidad de la ley127, gestión documental y
protección de datos personales, que han sido reconocidas por ellos mismos como
elementos importantes para su trabajo. En relación a las capacidades de la
institución, los resultados muestran que aquellos municipios con menores recursos
tienen más dificultades para cumplir con la normativa.
Cabe recalcar que todo resultado de investigación, relacionada con los
niveles de transparencia, o de corrupción, en el ambito municipal responden a
variables demográficas territoriales y variables socioeconómicas. La SUBDERE
considerando estas variables, clasificó a la totalidad de las municipalidades en
cinco grupos (Ver figura N°4-5). El municipio de Talcahuano se encuentra en el
primer grupo, donde las municipalidades se caracterizan por ser grandes comunas
metropolitanas con alto y/o medio desarrollo; concluyendo en que el tamaño de la
institución (municipalidad y sus oficinas) es grande, donde la planta es
mayoritariamente profesional y con estudios de postgrado.
Tras la aplicación del cuestionario normativo, los resultados aseguran la
pregunta de investigación confirmando que existe conocimiento y manejo de los
compendios legales, existiendo cierta cantidad de errores en tecnicismos de la ley.
Se puede concluir que el conocimiento y manejo normativo de los funcionarios de
la municipalidad de Talcahuano es basado a lo que se aplica en el desarrollo de
su función dentro de la institución, dentro de su respectiva oficina, y a las
actividades que cada uno ejerce en el día a día.
127 En el caso del personal que trabaja directamente realizando funciones de transparencia.
133
De las cinco categorías desarrolladas en el cuestionario, en el ámbito
teórico (lo enunciado en la ley), la categoría con mayor cantidad de preguntas mal
respondidas fue sobre responsabilidad administrativa, donde dos preguntas
referentes a la sanción de destitución, fueron respondidas con los menores
porcentajes; mientras que la categoría mejor respondida fue la primera en ser
cuestionada, sobre “infracciones de normativa administrativa en cumplimiento de
funciones”, caracterizando que dentro de los funcionarios cuestionados, el
conocimiento de las acciones u omisiones de los funcionarios que incurren en
faltas administrativas, civiles o penales está mayormente relacionado con lo
aplicable en la práctica que en lo establecido en la ley.
En la segunda parte del cuestionario, sección relacionada con la percepción
del funcionario dentro del servicio y de su oficina donde la primera categoría está
relacionada con infracciones a la probidad y a la transparencia, se resaltó lo
anteriormente entendido, los funcionarios afirman que los cuerpos legales sí se
aplican a sus funciones, que el público no tiene una buena imagen del servicio,
conocen las consecuencias de incurrir en faltas a la probidad y/o transparencia,
pero también se muestra una falta por parte del servicio en asesoramiento para
poder evitar infracciones y en la entrega de información necesaria para cumplir
funciones.
En lo relacionado con la segunda categoría sobre capacitación, la mayoría
de los funcionarios concuerda en la necesidad de capacitación y en como han
ayudado a disminuir las infracciones funcionarias, también más del 60 por ciento
de los encuestados afirmó que existen aspectos que necesitan mayor
capacitación, dentro de sus funciones.
En las categorías siguientes, sobre responsabilidad penal, administrativa y
civil, los funcionarios afirman en gran mayoría, y en los tres tipos de
responsabilidad, que la legislatura referente a responsabilidad es aplicable a su
función y que conocen los delitos, faltas administrativas y pecuniarias que tienen
que evitar; pero también, en el caso de responsabilidad penal, un buen grupo de
funcionarios (61,5% de los encuestados) dice no manejar los cuerpos legales
134
referentes a responsabilidad penal. Complementando, en responsabilidad
administrativa un 38,4% admite no manejar la legislatura referente a
responsabilidad y en el ámbito civil, un 46,2% afirma no manejar los cuerpos
legales referentes a responsabilidad pecuniaria.
En ambas partes del cuestionario se denota un manejo de la normativa, los
funcionarios saben cómo deben y pueden actuar, y reconocen acciones a evitar.
Pero son los detalles técnicos los cuales desconocen, son las el manejo de las
normativas no es mediante conocimiento legal, sino por patrones que se ven en el
desarrollo diario de sus funciones; igualmente, los encuestados consideran que
varias de sus funciones tienen aspectos que requieren de capacitación, afirman
ocupar y aplicar las capacitaciones recibidas a sus funciones, pero no las
reconocen completamente como efectivas para el mejoramiento del desempeño, y
tampoco afirman conocer los organismos a cargo de capacitaciones dentro de la
municipalidad.
135
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142
ANEXOS
143
Anexo Nº1
144
Anexo Nº2
145
146
Anexo Nº3
147
Los resultados obtenidos por el Congreso de Chile en 2016. El gráfico muestra los porcentajes de cada una de las cuatro dimensiones evaluadas y la tabla el valor específico de cada indicador.