la república federal de panamá propuesta luis daniel 31 marzo 2013 con foto
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Nuestra propuesta federal es una evolución política hacia la descentralización con una verdadera distribución de la riqueza bajo un concepto Estadista de la gestión democrática política. Luis Antonio Daniel De León 12 de septiembre de 2013. Postgrado en Docencia Superior Universidad de Panamá.TRANSCRIPT
UNA REVOLUCIÓN NECESARIA
LA OPORTUNIDAD PROPUESTA
LA REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ Y SUS ESTADOS FEDERADOS
COMO SOLUCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DE PODER POLÍTICO.
PRO DOMO SUA
Por:
LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN
“Versión revisada para publicación”
31 de MARZO DE 2013
ii
DEDICATORIA
iii
A mi madre, Julia, por apoyarme, “hijo estudia”, tenerme en sus
oraciones, confiar, bendecirme y amarme.
A mi esposa, Geovanni, por su infinito amor, amistad, y la grandeza de su
persona al bendecir cada uno de nuestros proyectos, siendo constante con mi
familia, nuestras hijas e hijo, especial conmigo, mil gracias.
A mis hijas e hijo, Saskia, Julia, Geovanni, Ethel, y Luis, que con su amor,
solidaridad, comunicación, dialogo, como respeto sincero me han motivado y
entusiasmado dándome fuerzas, bebes no duden. A Arturo, Uriel, y Omar.
A mi nieto, Christopher Uriel Barrios Daniel, que Dios te Bendiga.
A mi suegra, Ana, por su constante apoyo, a Samira sigue estudiando.
A mis familiares (primos, primas, cuñados, cuñadas), tías (Catalino,
Cristina, Benigna, Carmen, Hildaura, Zenaida) hermanos (Víctor, Noel, Jorge
Ariel, Moisés), y hermanas (Raquel, Carmen, Ruth, May).
A mi difunto padre, Luis Antonio Daniel Henríquez, luchador incansable de
la educación, el cooperativismo, del apoyo a los padres de hijos
discapacitados/as, los discapacitados/as y la inclusión, descanse en paz, 21 de
mayo de 2009, que Dios te bendiga.
A José Luis Calvo Brand, que descanse en paz, un muchacho de barrio
como yo, luchador que alcanzó su meta de ser abogado.
A mi difunto hermano, Jorge Córdoba, que Dios lo tenga en la gloria, así
como a todos mis seres queridos fallecidos, que descansen en paz.
LUIS ANTONIO... (Luchin)
iv
AGRADECIMIENTO
v
A nuestro Director del Trabajo de Graduación Profesor Rubén Darío
Rodríguez Patiño, por ser nuestro maestro, guía, como baluarte de la Ciencia
Política, con gran vocación al conocimiento, a la filosofía, a la techne y episteme.
A Joaquín Roger Pérez nuestro amigo, instructor y tutor jurídico.
Al grupo B nocturno, B diurno, al vespertino, centro de operación donde
tuvimos la oportunidad de compartir el trabajo estudiantil.
A Erwin Garzona, e Isabel Cifuentes estudiosos centroamericanos del
cambio climático.
A todos y todas de Derecho, por los debates, las discusiones, el discurso
coherente, la controversia con suavidad algunas veces, ofuscados otras,
impulsivos guerreros de la ley, con temple y pasión.
A los Profesores de la Facultad, Manuel García Almengor, Raúl González,
Rigoberto González Montenegro, Candelario Santana, Felipe Weisome, Raúl
Sanjur, Feliciano Sanjur, Juan Cristobal Zuñiga, Gilberto Boutin, Freddy Blanco,
Marco Tulio Londoño, Edgardo Molino Mola, Abel Zamorano, Ulises Pitty,
Carmen Rosas, Julia Sáenz, Antonia Araúz, Miguel Antonio Bernal, Julio
Lombardo, Jacinto Espinosa, Armando Fuentes, Pedro Fuentes, Franklin
Miranda, Hipólito Gill Suazo, Carlos Muñoz y Silvio Guerra.
A Rigoberto Vargas, Valentín Jaén, Cándido Mena, Guillermo Barahona, y
Bernardo Tomas.
Al Consultorio de Asistencia Legal, a Cuba Nelson Villareal, Reinaldo
Lezcano, Nancy Sosa de Llerena, y Eric Prado.
El personal de la Biblioteca Demonfilo De Buen, Luis, y bibliotecarias.
En la Secretaria Académica, Vanesa Gill, Evelin Menacho, a tod@s.
Al Sr. David Ochy, amigo en momentos acertados.
Al Instituto Geográfico Nacional “Tommy Guardia”, Director Jaime Toral, y
la jefa de Geografía, aplicada técnica Vianca Cedeño.
A Pedro Coronel, amigo combativo y solidario.
A tod@s mil Gracias. LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN
vi
ÍNDICE GENERAL
vii
Dedicatoria ii Agradecimiento iv Índice General vi Índice de cuadros y figuras x Prologo xii Introducción xvi
CAPÍTULO I. NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO,
GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÌTICA 1
1.1. Antecedentes Históricos 2
1.2. Conceptualización 4
1.2.1. Estado 4
1.2.2. Gobierno 6
1.2.3. Gobernabilidad 7
1.2.4. Democracia 9
1.2.5. Política 10
1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno 12
1.3.1. Formas de Estado 12
1.3.1.1. Estado simple o unitario 14
1.3.1.2. Estado compuesto 17
1.3.1.2.1. Unión real y confederal 17
1.3.1.2.2. Estado federal 19
1.3.1.3. Estado regional 21
1.3.2. Sistema de gobierno 22
1.3.2.1. Parlamentario 23
1.3.2.2. Sistema presidencialista 25
1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional 27
1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad 28
1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local 28
1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases 30
1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un Mundo Globalizado 34
1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos
viii
Internacionales 35
1.5.2. Políticas de desarrollo de las Naciones Unidas 38
1.6. El Bien Común, Demanda Social y Sociedad en el Marco
de la Gobernabilidad 39
1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y
gobernabilidad 41
CAPÍTULO II. PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON
SOBERANÍA ÚNICA 45
2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional 46
2.1.1. Localización de la República de Panamá 50
2.2. Redistribución de la División Política 51
2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido 53
2.4. El Antiguo Federalismo Panameño – 1852 56
2.5. La Identidad Nacional como respaldo a la propuesta actual federal 61
2.5.1. Consideraciones antropológicas y etnográficas en apoyo al cambio
de estructura política 63
2.5.2. Consideraciones geográficas 68
2.5.3. Consideraciones políticas y sociológicas 71
2.5.4. Consideraciones del Derecho Internacional Público
Latinoamericano 73
2.6. Estudios sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica y otros
Países 78
2.6.1. El Estado federal en América Latina 79
2.6.2. Federalismo 80
2.6.3. Tipos de Estados federados latinoamericanos 82
2.6.4. Estados Federales Soviéticos y americanos 83
2.7. Parlamentarismo una Opción para Panamá 84
2.8. Poder Legislativo, Nueva Democracia Parlamentaria 86
ix
2.8.1. Comparación de los poderes legislativos en América 91
2.9. Otras Instituciones Políticas Comparadas 93
2.9.1. La Constitución de la Nación Argentina 94
2.9.2. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – 1999 95
2.9.3. Constitución de los Estados Unidos de América – 1887 96
2.9.4. Constitución de los Estados Unidos mexicanos – 1917 99
2.9.5. Constitución Política de Colombia 100
2.9.6. Proyecto de nueva Constitución política de Ecuador 101
2.10. ¿Qué es una Constitución? 103
2.11. Asambleas Nacionales Constituyentes desde 1904 105
2.12. Jurisprudencia sobre Constitución de 1946 108
CAPÍTULO III. ALTERNATIVAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER
POLÍTICO: VÍA PANAMEÑA 113
3.1. Presentación de las Alternativas 114
3.1.1. Alternativa 1: La República Federal con Soberanía Única y
Tres (3) Estados federados 119
3.1.2. Alternativa 2: La República Federal con Soberanía Única y cuatro
(4) Estados Federados 125
3.1.3. Alternativa 3: La República Federal con Soberanía Única y doce
(12) Estados Federados 127
3.2. Significado de Provincia en nuestra Propuesta 130
3.3. Aprendizaje de las Prácticas Democráticas de Gobierno 132
3.3.1. Ingobernabilidad fronteriza 134
3.3.2. Acciones preventivas de los Estados Federados ante la Amenaza
del Cambio Climático 137
CONCLUSIONES 141
RECOMENDACIONES 144
BIBLIOGRAFÍA 147
x
ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS
xi
ÍNDICE DE CUADROS 1. Conformación de los Circuitos Electorales, según la Ley No.56 de
2006 118 2. Propuesta Territorial del Estado Federal Occidente 122 3. Propuesta Territorial del Estado Federal Azuero 123 4. Propuesta Territorial del Estado Federal Oriente 124 ÍNDICE DE FIGURAS 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local 29 2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica
1951 –2004 42 3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico
1886 –2006 43 4. Mapa. Región Centroamericana 48 5. Mapa. División Política de la República de Panamá 52 6. Mapa. Cobertura Boscosa, Regiones Hídricas e Índice de
Disponibilidad de Agua 69 7. Esquema. Modelo de Democracia Parlamentaria 90 8. Mapa. Alternativa 1. División del Poder Político de República
Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 119 9. Esquema. Alternativa 1. Conformación del Gobierno Federal.
República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 121 10. Mapa. Alternativa 2. División del Poder Político de la República
Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados 126 11. Esquema. Funcionamiento de la Administración de Justicia en la
República Federal con Soberanía Única y Cuatro (4) Estados Federados 127
12. Mapa. Alternativa 3. La República Federal con Soberanía Única y Doce (12) Estados Federados 128 13. Esquema. Estructura de la República federal con Soberanía Única
y Doce (12) Estados Federados 129 14. Mapa. La Piratería en Panamá. 136 15. Mapa. Aparatos Volcánicos del Istmo de Panamá 138 16. Mapa. Placas Tectónicas y Sismicidad en América y Centroamérica 138 17. Mapa. Relieve de Panamá 139
xii
PROLOGO
xiii
La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, al
igual que la mayoría de las Facultades que conforman tal casa de estudios
superiores, tiene establecido como condición previa para adquirir el título
universitario correspondiente, la elaboración, presentación, sustentación, y
consiguiente aprobación, de un trabajo de graduación, denominado, Tesis de
Grado. En el caso de la Facultad de Derecho, la elaboración y sustentación
de tal trabajo, constituía todo un gran reto para todo aspirante al título de
Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. No eran pocos los que veían en
el trabajo de graduación toda una odisea, por la dificultad que representaba
la investigación en si, como su elaboración, cuando no su sustentación.
Todo esto obedecía, me atrevo a afirmarlo, a la poca o ninguna formación
para afrontar tal tipo de trabajo académico. Por otra parte, al ser
sustentados, finalmente, poca o ninguna era la consideración que recibían,
en la medida que tanto esfuerzo invertido, quedaba y queda olvidado en la
Biblioteca Demofilo De Buen de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas. Sin importar el mérito que muchos de estos trabajos tienen, no
existe una política universitaria que promueva e incentive, por una parte,
serias investigaciones que representen un aporte académico al ámbito y
cultura jurídica, y por la otra, no existe la posibilidad de publicar aquellas
que por el aporte que representan, merezcan ser divulgadas.
Hoy día el trabajo de graduación no constituye el único requisito para optar
al título de Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. A éste se le han
adicionado otras alternativas, como lo son las prácticas profesionales, y más
recientemente, unos seminarios a aprobar por quienes aspiran a dicho título
universitario.
Cuando tales alternativas fueron debatidas en las instancias respectivas, no
fueron pocos los profesores que mostraron su desacuerdo e inconformidad.
Lo paradójico de estos cuestionamientos es que provenían, en algunos casos,
de profesores que exigían a los estudiantes lo que ellos no hacen. Es decir,
que constituye todo un contrasentido que se esté en contra de establecer
alternativas al trabajo de graduación, cuando quienes tal posición asumen,
poco o nada ha publicado. Lamentablemente, por lo demás, esa es la nota
característica en nuestro ámbito académico. Poca, escasísima producción
investigativa y prácticamente ningún aporte de obras jurídicas. Unos cuantos
son, entre los profesores que imparten las distintas asignaturas de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas, los que han publicado trabajos en los que
han vertido el producto de su labor académica.
xiv
De ahí el mérito de trabajos como el que estas reflexiones motivan lo que
hemos expresado. El mismo permite resaltar la importancia y lo que
representan los aportes de ideas para el debate, y la discusión con relación a
las distintas posiciones doctrinales del mundo del Derecho y de la Ciencia
Política. La Tesis de Grado del hoy Licenciado en Derecho y Ciencias
Políticas, Luis Antonio Daniel De León, La Republica Federal de Panamá y
sus Estados Federados como solución de Distribución de Poder Político. Pro
Domo Sua, a ello nos invita.
En efecto, el tema abordado, la distribución jurídica y territorial de poder
político, es de aquellos que han generado grandes polémicas, cuando no
acalorados debates. El tema del federalismo como modelo para afrontar la
distribución del poder político en Panamá, es abordado desde una
perspectiva histórica, planteando las posibles vías para su concreción, es
decir, su puesta en práctica. No hay que olvidar, por lo demás, que cuando
nuestro país formó parte de Colombia, la idea de un Estado federal estuvo
presente entre quienes veían en éste, un modelo a seguir para que los
panameños contaran con un gobierno propio, que les permitiera afrontar y
resolver sus problemas conforme a su propia realidad. Así se desprende de la
propuesta planteada por Justo Arosemena en su obra, El Estado federal. Esto
se concretó en 1855, cuando se le dio a Panamá el estatus de Estado Federal
como parte integrante de Nueva Granada, nombre como se le denominada a
Colombia para ese momento.
En efecto, mediante reforma que se le hiciera a la Constitución centrofederal
de Nueva Granada de 1853, Panamá se constituyó, en 1855, en Estado
federal, tal y como se dispuso en el Acto Adicional de 27 de febrero de
1855, aprobado por el Congreso de Nueva Granada. En éste se estableció
que: “El territorio que comprende las Provincias del Istmo de Panamá, a
saber: Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí, forma un Estado federal
soberano, parte integrante de la Nueva Granada, con el nombre de Estado de
Panamá” (Cesar Quintero. Evolución constitucional de Panamá, Edit.
Portobelo, Panamá, 1999, p.27).
En el Capítulo III del Trabajo de Graduación que ahora prologo para ser
publicado por su autor, se exponen las razones en base a las cuales sustenta
la alternativa para el establecimiento del Estado federal de Panamá.
Diversas son las causas que aduce para que esto pueda ser una realidad. Se
podrán compartir o no, lo que no se puede desconocer, es que se trata de una
propuesta que se hace con fundamento y conocimiento.
xv
Precisamente, de eso trata un trabajo como éste. De una línea de
investigación que tiene como propósito demostrar, probar, y por ende,
proponer su viabilidad. No se está, por tanto, ante un trabajo que se hace
para cumplir un simple trámite académico, sino de una idea que planteada,
sustentada, busca ser realizada.
Este es un país en el que, lamentablemente, no se alienta o promueve la
investigación mucho menos la publicación de obras que motiven al debate
necesario de las ideas. Sólo así avanza una sociedad, sólo así se renueva el
conocimiento. Así lo ha creído y entendido, con la publicación de este
trabajo, Luis Antonio Daniel. Que éste sea, por consiguiente, tan solo el
inicio de una motivación que siga creciendo con el pasar de los tiempos.
Rigoberto González Montenegro
Panamá, 2011
xvi
INTRODUCCIÓN
xvii
La democracia panameña, vive el impulso de la relación Estado-
sociedad, para consolidar la garantía de los derechos de todos sin amenazar
el comercio con posibilidad de Integración Centroamericana. En este
contexto, la conciencia política obliga a evolucionar ante la debilidad de una
estructura constitucional unitaria, quizás por otra más descentralizada,
gobernable, moderada, cosmopolita y preponderante como es la antigua
Federal.
La imposición Pro Mundi Beneficio, operación de la vía interoceánica
de comercio mundial, tras golpe de Estado (militar) panameño en 1968, su
Constitución Semántica de 1972, Tratado neocolonial de 1977, la guerra de
1989 Justa Causa (IUSTA CAUSA agregamos TRADITIONIS*, a nuestro
juicio induce el Sistema Legal basado en la Constitucionalidad y el pacta
sunt servanda.
Esto es, convocar al Poder Constituyente Originario, como gran
iniciativa de Cambio Democrático de gobierno del Poder Electoral para la
existencia legal de la República Federal con soberanía única (nación), Pro
Domo Sua, que pueda hacer frente a las amenazas del cambio climático,
atender las necesidades de la seguridad humana y alimentaria, como las
demandas básicas de toda la población.
*Véase. Diccionario de Derecho Romano. Faustino Gutiérrez – Alviz y Armario. IUSTA CAUSA TRADITIONIS – Justa causa de la tradición, traditio; motivo que precede al acto de entrega de la cosa, fin lícito que justifica el traslado de la propiedad. Algunos autores la identifican con la intención común en las partes de enajenar y adquirir; para otros es el negocio jurídico precedente a la entrega. Página 345.
xviii
Nuestra visión, como ciudadano responsable, nos motivó a realizar el
presente trabajo de investigación titulado: La República Federal de Panamá
y sus Estados Federados como solución de Distribución del Poder
Político. Pro Domo Sua. Justificando su conveniencia, dada la relevancia
social de la conducción de los negocios del Estado panameño, y las
implicaciones prácticas de la democracia en la convivencia pacífica.
El trabajo ha sido dividido en tres capítulos para su mejor estudio y
comprensión; el Capítulo 1 denominado Nociones Generales sobre Estado,
Gobierno, Gobernabilidad, Democracia y Política trata sobre
antecedentes históricos, conceptualización, formas de Estado y sistemas de
gobierno, gobernabilidad y gubernamentalidad, desafíos de la gobernanza y
desarrollo en un mundo globalizado y sobre el bien común, demanda social y
sociedad en el marco de la gobernabilidad.
El Capítulo 2, Propuesta de República Federal de Panamá con
Soberanía Única, se inicia con la ubicación de Panamá en el sistema de
integración regional; seguidamente se desarrollan entre otra temas: la
redistribución de la división política, el proyecto de descentralización en
marcha, el antiguo federalismo panameño, la identidad nacional como
respaldo a la propuesta federal, consideraciones antropológicas,
etnográficas, geográficas y de Derecho Internacional Público
Latinoamericano en apoyo al cambio de estructura política, los estudios
xix
sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica, el parlamentarismo
como opción para Panamá, el poder legislativo, comparaciones
parlamentarias, otras instituciones políticas comparadas, las asambleas
nacionales constituyentes desde 1904 y la jurisprudencia de la Constitución
de 1946.
El Capítulo 3 titulado, Alternativas para la Distribución del Poder
Político: Vía Panameña, se inicia con la presentación de las diferentes
alternativas, estas son:
1. La República Federal con Soberanía Única y tres (3) Estados
Federados.
2. La República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados
Federados.
3. La República Federal con Soberanía Única y doce (12) Estados
Federados.
En este capítulo además hacemos una breve exposición, sobre el
significado del término provincia en nuestra propuesta y del aprendizaje de
las prácticas democráticas de gobierno, caso de la ingobernabilidad
fronteriza y de las acciones preventivas de los Estados Federados ante la
amenaza del cambio climático.
El trabajo termina con las conclusiones y recomendaciones;
esperamos que el valor teórico, sea de utilidad a las personas interesadas en
el arreglo de la gestión de los negocios públicos y los Derechos Humanos.
CAPÍTULO 1
NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO,
GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICA
2
2
1.1. Antecedentes históricos.
Los antecedentes sobre Estado y Gobierno se remontan a la antigua
civilización egipcia, se considera que allí en donde, hace unos 5 mil años
apareció la primera formación de autoridad o gobierno centralizada. Tenían un
Estado personalizado, en el sentido de que la concepción de la autoridad se
identifica plenamente con su depositario. La teoría del Estado egipcio se
resumiría en que el Estado es el Faraón, afirmación que era reconocida por
todos los subordinados a éste.
Aún no se conoce con exactitud el origen de la palabra Estado, pero si
podemos afirmar que en la antigüedad estaba asociado a la polis o ciudad –
Estado de los griegos. Los griegos tenían costumbres organizacionales, en las
cuales se permitía la participación en los asuntos públicos por medio de
asambleas y no presentan un alto sentido de centralización y personalización de
la autoridad. Su autoridad no estaba basada en una sola persona, sino que se
dividía en varios jefes. Algunos políticos de esa época consideraban al Estado
como la ciudad o el sitio donde debe desarrollarse la plenitud de la vida humana;
otros sólo lo asociaban con las funciones públicas concedidas a cualquier
ciudadano que pudiera realizarlas mediante la renovación de los cargos.
En Roma, el Estado aparece condicionado por las fuertes interacciones
de distintos grupos humanos. Surge por la necesidad de imponer la autoridad
central al pueblo. La formación de Roma como Ciudad – Estado, parece
3
3
determinada por la existencia de un Estado anterior, el etrusco, cuyos orígenes
se han perdido, pero que es posible conjeturar como similar al desarrollo que se
dio en Grecia.
Platón, fue uno de los primeros pensadores que tuvo la visión de un
Estado ideal, estimó que la estructura del Estado y del individuo son iguales, y
con ello, analizó las partes y funciones del Estado y posteriormente, las del ser
humano, con lo cual estableció el principio de Estado anterior al hombre, porque,
además, la estructura de aquél, aún siendo igual a la de éste, es más objetiva o
evidente.
Aristóteles, por su parte, es más enfático y declaró que el Estado existe
por naturaleza, y por tanto, es anterior al hombre, no por ser éste autosuficiente
y sólo podrá serlo respecto al todo, en cuando a su relación con las demás
partes.
La palabra Estado en términos jurídico – político se le debe a Nicolás
Maquiavelo, cuando introdujo este término en su obra El Príncipe (1513), en la
cual se entiende la reivindicación del Estado como articulador de las relaciones
sociales y la necesidad de que los hombres vivan en libertad. No obstante, las
concepciones modernas sobre el Estado se comienzan a construir a partir de La
Revolución Francesa de 1789 (libertad, igualdad, fraternidad). A continuación
presentamos algunas de las definiciones más frecuentes en la doctrina sobre
4
4
los conceptos relacionados con esta monografía: Estado, gobierno,
gobernabilidad, democracia y política.
1.2. Conceptualización
1.2.1. Estado
Algunos autores, entre ellos HAURIOU, define el Estado como “Una
organización humana fijada en un territorio determinado y en la que existe un
orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y
mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción”1.
FAYT por su parte dice que el Estado es “Una comunidad políticamente
organizada en un ámbito territorial determinado. En su significado moderno, es
una unidad política, con instituciones objetivas diferenciadas que declaran y
sostienen el derecho y aseguran el orden mediante el monopolio de la
obligatoriedad incondicionada. Una entidad soberana y abstracta, a quien se
confía la titularidad de poder”2.
Autores nacionales como QUINTERO al referirse al Estado, lo conciben
como “Una numerosa sociedad humana jurídicamente independiente de
1 HAURIOU, Andre. Derecho Constitucional e instituciones Políticas. Editorial Ariel, España,
1980, Pág. 118. 2 FAYT, Carlos. Derechos políticos. Ediciones De Palma, Argentina, 1993, Pág.157.
5
5
cualquier otra, que ocupa de manera estable un territorio definido, dentro del
cual mantiene su gobierno”3.
Tomando en cuenta el punto de vista de los citados autores deducimos
que existen algunos elementos que deben caracterizar a un Estado para que
exista como tal, éstos son el territorio, la población, el gobierno y la soberanía.
Con propiedad podemos afirmar entonces, que Estado es una sociedad
humana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde,
sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurídico que
estructura la sociedad estatal para obtener el bien público de sus componentes.
En términos generales, es la organización política y jurídica de un pueblo
en un determinado territorio y bajo un poder de mando según la razón. Así, el
hombre es un animal político, en griego decía Aristóteles Zoon politikon, para
nosotros el hoy, hombre y/o mujer que se transforman en un lobo, al ser
individualista, apático, y egoísta, como nos enseño Thomas Hobbes, en su Obra
el Leviatán, al popularizar la frase Homo Homini Lupus4, el hombre es lobo del
hombre, pero al socializar, libre delega al hombre artificial, el leviatán, el Estado,
quien debe tratar de cumplir sus demandas sociales para la convivencia pacífica.
3 QUINTERO, César. Principios de Ciencias Políticas. Ediciones Librería Cultural Panameña
S.A., 1973, Pág. 67. 4 Locución latina originaria del comediógrafo latino Tito Marcio Plauto, 254 a. C. – 184 a. C. en su
obra Asinaria. “Lupus est homo homini, non homo, quom qualis sit non novit” que significa Lobo es el hombre para el hombre, y no hombre, cuando desconoce quién es el otro. La populariza Thomas Hobbes en la obra El Leviatán. http://es.wikipedia.org
6
6
1.2.2. Gobierno
Según el Diccionario de la Lengua Española gobierno significa “acción y
efecto de gobernar. Del latín Gobernare. Mandar con autoridad. Es guiar o
dirigir una colectividad política. Tiempo que dura el mando o autoridad del
gobernante [...]”5
El gobierno es uno de los elementos esenciales del Estado, es el sujeto
principal del proceso de orientación política. En su acepción amplia “El gobierno
es el conjunto de órganos estables que actualizan, coordinan e instrumentan la
orientación política expresada con fines del Estado y desenvuelta en el ejercicio
de sus funciones básicas; ejecutiva, legislativa y jurisdiccional”6.
Del texto citado colegimos, que un sentido amplio gobierno es el poder
político estabilizado, estructurado e institucionalizado en el Estado que asume
la orientación política. La relación fluida del poder como impulso o energía que
es voluntad de mando, tiende a estabilizarse en la dominación y a expresarse en
cierta estructura configurativa de una forma política institucionalizada que se
despliega como función de gobierno de un orden político.
SILVA BASCUÑÁN al referirse al gobierno indica que “Gobierno en
Ciencia Política es pues: actividad superior del Estado, conjunto de órganos que
5 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición.
Impresora Colombiana S.A. Colombia, 2001, Pág.773. 6 MELO, Luis Artemio. Compendio de Ciencias Políticas. Pág.212.
7
7
forman la autoridad, personas que ejercen ésta y en sentido estricto, función y
órgano ejecutivo y titular de éste”7.
Podemos observar que el citado autor enmarca en cuatro aspectos
importantes al gobierno, tanto las instituciones en sí que lo conforman, como la
voluntad que a través de éste puede expresar el Estado, así como el elemento
subjetivo de que personas lo pueden conformar, pero al final sólo alude al
Estado como ente encargado de ejecución de la labor estatal.
Lo cierto es que el gobierno a nuestro modo de ver está íntimamente
ligado al Estado, toda vez que el gobierno es parte del Estado y en esencia
elemento constitutivo de éste.
1.2.3. Gobernabilidad
Para ADAMES MAYORGA, plantea la gobernabilidad con la visión de la
Organización de las Naciones Unidades, un sistema, “integrado por el conjunto
de valores, políticas e instituciones en virtud de las cuales una sociedad
administra los procesos económicos, sociales y políticos en todos los planos
mediante la interacción entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado y
la manera en que una sociedad logra comprensión mutua, concordancia y
acción. El concepto de gobernabilidad abarca los mecanismos y procesos en
7 SILVA BASCUÑÁN, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional. Editorial Jurídica de
Chile, Santiago, 1963, Pág. 229.
8
8
virtud de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, logran
medir sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones jurídicos. En otras
palabras, constituyen el marco de normas, instituciones y prácticas que fijan
límites y proporcionan incentivos para individuos, organizaciones y empresas”8
Como lo visualiza ADAMES, la gobernabilidad es la armonía entre los
distintos componentes de la sociedad, facilitado por un gobierno ordenado y
por una sociedad fundada en las acciones colectivas responsables.
En los años setenta, la Comisión Trilateral consideró la gobernabilidad
un problema a abordar, y en su interpretación lo asocia “con una sobrecarga
de demandas sociales frente al Estado, está asociada a la viabilidad política
de la relación Estado Sociedad”, ejemplo, la crisis Argentina”9.
Algunas Agencias de Cooperación Bilateral y Multilateral en 1996,
definieron la gobernabilidad de un país así, “es la capacidad de tener un buen
gobierno se basa en cuatro aspectos esenciales que deben ser evaluados por la
comunidad internacional: Estado de derecho, gestión del sector público, lucha
contra la corrupción y reducción de gastos militares”10.
8 ADAMES MAYORGA, Enoch. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá.
Revista. Tareas No.106: 63-90, 2000. Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. Panamá: 2000, Pág. 65. 9 CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto CAII. USAID.
CECODEL: 2002. Pág. 9. 10
Ibídem.
9
9
No está demás agregar, que un gobierno, es un aparato, una estructura
de oficinas de poder, burocracia11, un comité de hombres, mujeres, más o
menos numerosos, pero inmensamente menor que el Estado, por el cual éste
actúa, en virtud de que todos no podemos intervenir directamente en la vida
pública.
1.2.4. Democracia
Este poder del pueblo delegado, es la democracia12, palabra griega que
no pierde vigencia, a través de sus raíces demos, que traducido es pueblo, y
kratos que significa autoridad, o derivada de kraten que simboliza gobernar,
delegado, que se interpreta, por autoridad del pueblo o gobernado por el pueblo,
de allí el derecho irrenunciable de los pueblos al poder constituyente originario,
que no es necesario que este escrito, es el gobierno del pueblo.
Magistralmente, el Presidente Abraham Lincoln13, en la Alocución de
Gettysburg, durante la guerra civil norteamericana, entre 1862 a 1865, en el
discurso fúnebre en honor de los caídos, inmortalizó la significación de
11
Es ineludible, explicar la raíz etimológica de burocracia, es de origen francés bureaucratie, se le atribuye a Jean-Claude Marie Vincent de Bournay (economista-fisiócrata), el término francés bureau que significa oficina y el helenismo cratos, con significado poder, por esto, el vocablo denota oficina de poder, aunque en nuestros países, el término, es utilizado para denotar los exabruptos, lentitud, con la abusiva influencia de los funcionarios en la administración pública entre otros calificativos utilizados, consideremos que el atributo de poder, de buena marcha y eficiencia es el que debemos ponderar. Aunque las masas lo censuren, docentemente es organización para el trámite, consulta, registro, contabilidad, estadística, antecedentes, acceso a los archivos, actuaciones, asesoría, es el elemento auxiliar de los dirigentes de la nación o de una entidad pública menor. 12
TAPIA, Luis. Democracia y Civismo, Carvajal S.A., Manfer, S.A., 1984, Pág. 7. 13
Ibídem, Pág. 8.
10
10
democracia, que traducido al español, “como el gobierno del pueblo por el
pueblo y para el pueblo”.
1.2.5. Política
Reivindicando a la Ciencia Política, del aporte de MARSH y STOCKER al
citar a Anderson, ´la política es una actividad colectiva´, al definir un obrar
técnico que nos ayude diestramente a manejar el concepto de Política.
Según estos: “En resumen, actuamos políticamente siempre que
tomamos decisiones en nombre de otros y no sólo para nosotros mismos. La
política conlleva una organización y planificación de proyectos comunes, fijar
reglas y normas que definan las relaciones entre unas personas y otras, y
asignar recursos a las diferentes necesidades y deseos humanos”14.
El Derecho y Ciencia Política entrañara enfrentamientos y colaboración,
para conducir los asuntos de gobierno, las universidades deben formar
verdaderos estadistas, magistrados, juristas, jueces, fiscales y políticos, que
diseñen y respeten estructuras de poder político, acorde a nuestra realidad.
De los conceptos explicados notamos la importancia e interdependencia
de los aparatos burocráticos creados para administrar los asuntos públicos, no
podemos dejar de mencionar al Tribunal Electoral, que en su obligación de
14
MARSH, David & STOCKER, Gerry (eds.), Teorías y métodos de la ciencia política, Madrid, Alianza, 1995. Pág. 4. Apud Anderson, 1977, pág. Vii.
11
11
garantizar la liza por el Poder Político, acredita que todo ciudadano cumpla el
deber de obtener su cédula de identidad personal15, su inclusión en el Registro
Electoral, Censo Electoral, Padrón Electoral, aspectos técnicos que debe ser
enfatizados para distribución sobre una base territorial del poder político.
Es la responsabilidad del Tribunal Electoral los servicios de registro y
certificación de los hechos y actos jurídicos relativos al estado civil de las
personas, la expedición de los documentos de identidad personal, y el Registro
Electoral de los ciudadanos con capacidad jurídica para participar en los
procesos electorales, lo cual es mandato constitucional, ley y reglamento.
Como criterio técnico vigente en nuestro código Electoral16, para los fines
electorales, en el artículo 4 se dice que: “la residencia es la vivienda permanente
en que se habita con carácter permanente, ubicada en la comunidad donde el
ciudadano mantiene sus relaciones políticas, familiares y sociales”, [de aquí el
goce de los derechos políticos de la ciudadanía].
Los conocimientos de población, de los datos demográficos, económicos,
sociales, de la calidad de los candidatos, son útiles para todos los ciudadanos
aspirantes a un puesto de elección o a cargos públicos con mando y jurisdicción,
a los que ejercen el sufragio y los que planifican acceso territorial a los votantes.
15
CODIGO ELECTORAL DE LA REPUBLICA DE PANAMÁ. Enciclopedia Jurídica, S.A., Universal Books, 2004. Artículo 1, pág. 1. 16
Ibídem, Artículo 4, pág. 2.
12
12
Compartimos como futuros estadistas, sean hombres y mujeres de
estado, para la adecuada dirección gubernamental, se exija en ellos ante sus
aspiraciones electorales, legales y políticas, que estén versados en los principios
del arte de gobernar, la nación de que se trate, esto mejora la calidad política.
Conscientes de la dupla acción-efecto de sus decisiones, dispuestos
activamente en conducir los negocios, tanto internos (gobiernos locales
descentralizados) como externos (escenario internacional) de nuestro régimen
democrático, prestos a modelar su política con sabiduría sin limitaciones
partidarias, bajo el amparo de la ley suprema, y la fuerza militar para seguridad.
La coincidencia de buenos propósitos sean adecuados, proporcionará los
mismos calificativos, al buen gobierno, su gestión política, de verdad irrebatible
el éxito de la tarea de gobernabilidad, de toma de decisiones políticas, para el
bienestar común e interés general, urge por tanto, la distribución territorial del
poder político, para nosotros hacerlo inicia abogando por el cambio de forma de
Estado, ir de unitario a la ut infra República Federal de Panamá.
1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno
1.3.1. Formas de Estado
La forma de Estado se expresa en la síntesis estructural de sus tres
elementos componentes: el territorio, el pueblo y el poder. Pero es la relación del
13
13
poder con los otros elementos que configuran la entidad estatal, in genere, la
que expresa, concretamente, las diferentes formas de Estado según el grado
mayor o menor de centralización o descentralización.
Es entonces, una cuestión que incide en los dos planos de la realidad
política. En el interno porque únicamente los Estados tienen realmente una
Constitución formal que se halla condicionada, precisamente, por la forma de
Estado; además de la relación que existe con la forma de gobierno; y en el plano
externo porque son los Estados los sujetos principales del derecho internacional.
La forma de Estado, aunque relacionada con la forma de gobierno,
difieren entre sí. En efecto, mientras en la forma de Estado se determina el
concepto de soberanía en función del territorio, en la forma de gobierno, por el
contrario, ésta resulta de la distribución y relación de los órganos políticos que
expresan la voluntad del Estado.
Atinadamente dice BIDART CAMPOS “La forma de Estado se refiere a
cuestiones de fondo, ya que toma en consideración a los tres elementos: el
territorio, el pueblo y el poder; mientras que la forma de gobierno se limita a la
estructura de uno de sus elementos constitutivos: el poder. Sin embargo, no es
exactamente la estructura de poder lo que organiza la forma de gobierno porque
el poder no es una competencia estatal, sino la estructura del gobierno mismo”17.
17
BIDARDT CAMPOS, Germán. Derecho Constitucional. Editorial Ediar, Buenos Aires, 1968, Pág. 319.
14
14
Por otra parte, es un dato empírico comprobable el hecho de que es más factible
cambiar la forma de gobierno antes que la forma de Estado.
Generalmente se distinguen dos formas de Estado: a) el Estado simple o
unitario, y b) el Estado compuesto. Pero algunos autores consideran, como
forma intermedia, c) el Estado regional.
1.3.1.1. Estado simple o unitario
ROKAEL CARDONA, en el documento titulado Desarrollo Local en el
contexto de los Estados federados y los Estados Unitarios de América Latina,
explica el concepto de Estado unitario, indicando que “Es: un solo Estado
independiente que posee una soberanía única, un solo gobierno del Estado, una
división vertical del poder, una legislatura generalmente de una sola cámara que
teóricamente representa al conjunto de la ciudadanía, tiene el derecho soberano
a reformar su Constitución Política, y cuenta con un Tribunal Constitucional en
cuya composición no se incluye el criterio de representación territorial”18.
Como se puede ver, esta denominación, configura una unidad de poder
en su fundamento, en su estructura y en su ejercicio. De esta manera tiene una
organización incompatible con la división en partes (provincias, estados
particulares) investidas de autonomía política.
18
CARDONA ROKAEL. Descentralización y Desarrollo Local en el Contexto de los Estados Federados y los Estados Unitarios en América Latina. I Cumbre latinoamericana por el Desarrollo Local,
Regional y Descentralización. Centro de Estudios para el Desarrollo Regional, CEDER, Guatemala: 2005, Pág. 74.
15
15
Su organización constitucional presenta una estructura política
centralizada, la cual, sin embargo, debe compatibilizarse con las exigencias
propias del pluralismo social. He aquí la verdadera problemática del Estado
unitario, conciliar la estructura centralizada del poder con los requerimientos de
la organización plural de la sociedad, porque en ello reside el fundamento de su
legitimidad, su efectividad cumplir las demandas sociales.
En Panamá el sistema unitario data desde la época de la unión a
Colombia, ya en la Constitución de Cúcuta de 1821 se establecía un marcado
centralismo; en la constitución de 1830 se estableció un centralismo más
moderado; la Constitución de 1832 organizó la República bajo un régimen
central; la Constitución de 1843 aumentó la acción del Poder Ejecutivo y
también se acogió al sistema unitarista.
A partir de 1853, nuestro país como parte de Colombia pasa a otra
experiencia Constitucional, ya que a partir de la Constitución de ese año se
adopta el Sistema Federal. Este sistema se mantiene en la Constitución de
1858 de la Confederación Granadina y en la Constitución de Río Negro o de los
Estados Unidos de Colombia de 1863. Posteriormente en 1886 se da un nuevo
estatuto constitucional el cual estableció nuevamente un sistema unitario
otorgando facultades extraordinarias al Presidente de la República.
16
16
Vale destacar, que durante el siglo XIX en el Istmo rigieron otras
constituciones como la de la primera República de 1840, que marcó un primer
intento de separación del Istmo; en esta aunque no se estableció el unitarismo
de manera expresa, sí se hizo mención que el Estado del Istmo era libre,
independiente y soberano. No obstante, desde la primera Constitución de 1904,
el unitarismo ha sido la fórmula estatal por excelencia. El artículo 1 de nuestra
Constitución vigente a la letra dice:
“Artículo 1. La nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente, cuya denominación es República de Panamá. Su gobierno es unitario, republicano, democrático y representativo”.
En términos generales, la centralización del poder es una nota
característica del poder estatal, por eso el Estado unitario aparece como el
prototipo de esta forma política. De ahí que la centralización política haya
desempeñado un importante papel en la realización de la unidad nacional y lo
conserve aún para su mantenimiento.
Con todo, la centralización, cuando se muestra absoluta o total, se
convierte en opresiva, y así se manifiesta bajo la formulación técnica de la
concentración de la potestad estatal y del monopolio de la fuerza, originando la
decadencia del sistema presidencialista, impopularidad por sus desenfrenos,
nepotismo, persecución ante las críticas coartando la libre expresión.
17
17
1.3.1.2. Estado compuesto
Resulta de la unión o la federación de varias entidades de naturaleza
estatal unidas entre sí por un vínculo social. Su estructura aparece, entonces,
diversificada en diferentes centros de poder.
Según GONZÁLEZ, “La unión se forma de varios Estados, personalidades
hechas dueñas de voluntad y fines políticos colectivos, la unidad suprime a los
Estados para sólo dar existencia a un solo Estado, o a un solo gobierno”19
Es obvio entonces, que los Estados compuestos presentan dos formas,
son uniones o son federaciones, pueden llamarse Estados Unidos bajo una sola
soberanía, reconocida como única.
1.3.1.2.1. Unión real y confederal
Las uniones a su vez son de tres tipos: personal, real y confederal. Las
uniones personales solían comprender a dos monarquías colocadas bajo el
gobierno de un mismo monarca, constituyendo un solo Estado en cuanto la
soberanía de cada Estado miembro de la unión se confunde en la persona de un
mismo monarca (El reino de los países bajos y el Gran Ducado de Luxemburgo
desde 1815 hasta 1890).
19
GONZÁLEZ, Joaquín. Manual de la Constitución Argentina. Ángel y Compañía, Buenos Aires, 1997, Pág.82.
18
18
En las uniones reales, la unificación no sólo se extiende a la soberanía del
poder, sino que abarca, también aunque de modo parcial, a su ejercicio, en el
sentido que suele comprender, preferiblemente, el manejo de las relaciones
exteriores y lo concerniente a la guerra, pero cada miembro de la unión real
conserva las otras funciones de gobierno legislativas y administrativas; así por
ejemplo, la unión entre Austria y Hungría 1865-1918, por mencionar una.
La confederación por su parte, consiste en la unión permanente de
Estados independientes resultantes de un pacto o acuerdo internacional y
dotado de órganos permanentes con fin principal de asegurar la protección
exterior y la paz interior. Algunas características de esta forma política estatal
son:
1º. Los Estados confederados conservan su soberanía.
2º. El poder de decisión de la confederación se ejerce directamente sobre
los órganos de los Estados confederados, y no sobre los nacionales
de los Estados miembros de la confederación.
3º. Los Estados que integran la confederación cuentan, en caso de
disconformidad, con el derecho de nulificación de las decisiones de la
confederación.
4º. Los Estados miembros de la confederación conservan el derecho de
secesión.
5º. La competencia de los órganos de la confederación, conforme a su fin
principal, concierne a las relaciones internacionales.
19
19
En la historia aparecen registrados ejemplos de distintos casos de
confederaciones que posteriormente evolucionaron hasta convertirse en Estados
Federales, tal el caso de la Confederación germánica de 1815 a 1866,
transformada después de la guerra austro-prusiana en la Confederación
germánica del norte, de la cual se excluyó a Austria, y cuya permanencia se
extendió 1867 hasta 1871 en que estableció el Imperio Alemán como resultado
de la guerra franco-prusiana.
1.3.1.2.2. Estado federal
En cuanto al Estado federal como forma de Estado compuesto, y su
denominación así lo expresa, dice FRÍAS, “surge de un proceso histórico de
carácter federativo, que jurídicamente se formaliza en una Constitución, por la
cual se establece una descentralización del poder sobre base territorial”20.
En consecuencia, el Estado federal no tiene su origen en un acto del
derecho internacional, como ocurre en la confederación, sino en un acto regido
por el derecho público interno. En este sentido, las relaciones que se establecen
entre sus partes componentes (Estados particulares, provincias), en cuanto
pertenecen al derecho público interno, son de naturaleza constitucional. Pero las
relaciones exteriores son de la exclusiva competencia del Estado federal, que en
20
FRÍAS, Pedro. El Federalismo Argentino. Introducción al Derecho Público Provincial. Depalma, Buenos Aires, 1980, Pág.91.
20
20
el plano externo de la realidad política se presenta como una unidad político-
territorial y de mercado económico.
Lo expuesto sin embargo no significa, que el Estado federal sea una
sociedad de Estados que constituye un superestado. No es así porque, como lo
reconoce el mismo autor, los conflictos entre Estados particulares o entre éstos y
el Estado federal, si bien no se resuelven por la vía diplomática, tampoco
pueden serlo por la vía administrativa, ya que los Estados miembros no están
subordinados al Estado federal por la jerarquía administrativa y, en
consecuencia, sólo pueden ser resueltos por la vía judicial.
Por otra parte, y dada la naturaleza compuesta del Estado federal, las
relaciones complejas que se establecen en el plano interno de la realidad política
que integran sus partes componentes (Estados miembros, provincias) generan
un entrecruzamiento de competencias que es preciso coordinar las cuales se
manifiestan por relaciones de poder basadas en la negociación y regidas por el
principio de subsidiaridad.
Entre las federaciones más significativas de nuestros días tenemos la de
la Nación Argentina (1853), República Federativa do Brasil (1988), Estados
Unidos Mexicanos, (1917), Estados Unidos de América, (1887), por nombrar
algunas, las cuales más adelante compararemos estas experiencias jurídicas
exitosas que sustentan el beneficio de la presente monografía para Panamá.
21
21
1.3.1.3. Estado regional
Cuando la región revela cierto grado de autonomía en el ejercicio de
determinadas competencias, puede llegar a constituir también, como en el
régimen federal una forma de descentralización sobre base territorial que se
configura en Estado regional.
El Estado Regional (llamado en ocasiones Estado unitario con
autogobierno o Estado autonómico) es una forma de Estado intermedia entre el
Estado federal y el Estado unitario que busca compatibilizar la idea de unidad y
descentralización o autonomía.
Este tipo de estado, habitualmente, posee divisiones territoriales
denominadas regiones. En la doctrina se señalan como ejemplos de estados
regionales (o estados unitarios con autogobierno) a España, Francia, Italia y el
Reino Unido, entre otros.
Para algunos no habría una diferencia fundamental entre un Estado
federal y uno regional. La única diferencia sería el origen de las atribuciones:
mientras en el Estado federal, son los Estados federados los que deciden ceder
parte de sus atribuciones a la federación, en el regional es el Estado central el
que las cede a las entidades subnacionales que lo componen.
22
22
Sin embargo, en general, se considera que un Estado regional es más
centralizado que uno federal y menos centralizado que un Estado unitario. Para
algunos autores, el Estado regional no es más que un sub-tipo de Estado
unitario en que existe un importante grado de descentralización.
1.3.2. Sistema de gobierno
En la bibliografía estudiada encontramos que el pensamiento expuesto
por Herodoto, Platón, Aristóteles, Santo Tomás de Aquino, Montesquieu y otros,
ha procurado expresar la tipología de las formas de gobierno. Sin embargo, en
la actualidad esas especulaciones clásicas acerca de las formas de gobierno,
tienen un alcance reducido frente a las complejidades morfológicas y funcionales
de la realidad política de nuestros días; es decir, sólo conservan un valor
ilustrativo acerca de la sabiduría y experiencias políticas del pasado.
Desde el momento en que consideramos el Estado como la forma política
institucionalizada más amplia y comprensiva, reconocemos en él su carácter
englobante, y por lo tanto inclusivo de la forma de gobierno, o más bien, del
sistema de gobierno. Con esta designación entendemos, como dice VERÚ “la
organización (normativo – institucional) del funcionamiento de los controles
relativos al proceso de orientación política”21.
21
VERDÚ, Pablo Lucas. Principios de Ciencia Política. Editorial Tecnos, Madrid, 1971, Pág. 94.
23
23
La noción de sistema de gobierno trasciende la expresión estática de
forma de gobierno al manifestar un contenido no sólo institucional sino también
dinámico. En efecto, en dicho concepto, confluyen elementos jurídicos en
cuanto instituciones normas y elementos políticos que conciernen al proceso de
orientación política, entre los cuales se establece una estrecha correlación.
De lo anterior resulta el juego de las normas referidas a los controles y
responsabilidades que se hallan institucionalizadas en la constitución, y que al
entrar en contacto con el contenido y los sujetos del proceso de orientación
política adquieren una expresión cabal de dinamismo que garantiza su identidad
y coherencia. Convenientemente estos son los mecanismos de control: legal
(Constitución), político (sistema de representación), social (sociedad
organizada), transversal (juntas directivas), horizontal (ejecutivo, legislativo,
judicial, defensoría, contraloría, procuraduría y fiscalías) y vertical (elecciones).
Teniendo en cuenta dichos elementos, cabe distinguir tres tipos
principales de sistemas de gobierno: parlamentario, presidencialista y de
asamblea o convencional22.
1.3.2.1. Parlamentario
Con este tipo de gobierno se trata de establecer en el seno del
parlamento un equilibrio entre la asamblea y el gabinete (ejecutivo), este
22
Ibídem.
24
24
equilibrio se practica mediante la fusión de ambos órganos en el Parlamento, en
el sentido de los integrantes del gabinete, son a su vez, miembros de la
asamblea.
Esta circunstancia no quita independencia (en todo caso se da una
interdependencia funcional por integración) a dichos órganos, pues ambos están
separados funcionalmente; más bien lo que hace es facilitar su responsabilidad
política en virtud de un recíproco control.
Las forma más drásticas del control recíproco al que hacemos referencia,
son para la asamblea el voto de censura a la política del gabinete, pudiendo
provocar la dimisión, para el gabinete o ejecutivo, la disolución de la asamblea,
lo que significa aplicar el control del pueblo soberano expresado en el electorado
y manifestado en el llamado a nuevas elecciones.
El sistema de gobierno parlamentario descansa en una conformación
triangular del poder del electorado, la Asamblea y el Gabinete. En el primero
(expresión del pueblo), reside el principio de legitimidad basado en el consenso
como base cierta de orientación política. En el segundo (la Asamblea), la
representatividad fundada y actualizada en el procedimiento de elección y
mediatizada en virtud del sistema partidos. En este tercero la operatividad
exteriorizada en la acción del gobierno.
25
25
Anotemos que en este sistema de gobierno el jefe de Estado, simboliza
la unidad nacional que mantiene y asegura la continuidad del sistema político
actuando como nexo entre el Estado-comunidad y el Estado-aparato.
En consecuencia, se le reconoce la atribución de nombrar al jefe de
gobierno (primer ministro, canciller, presidente federal, jefe de estados),
designación que no es arbitraria, sino que recae en el líder del partido o coalición
mayoritaria.
1.3.2.2. Sistema presidencialista
La característica principal de este sistema de gobierno es el principio de
separación de funciones. El Presidente, Vicepresidente y sus ministros no
forman parte del Congreso, Parlamento o Asamblea Nacional; existe una
recíproca independencia entre ambos órganos institucionales, ni el presidente
está sujeto al voto de censura del Congreso o Asamblea Nacional, ni ésta está
expuesta a disolución por parte del Órgano Ejecutivo.
Entendemos que la dinámica del sistema de gobierno presidencialista
exige para su funcionamiento que se establezca una interdependencia por
coordinación, en donde cumple un importante rol el sistema de partidos.
Como dice VERDÚ, “Justamente esa interdependencia por coordinación,
que es inherente al sistema político americano, ha entrenado al pueblo
26
26
americano en el arte necesario del compromiso político. El partido es la correa
de trasmisión para transformar el liderazgo político del jefe del gobierno en el
actuar del Congreso”23.
La estructura orgánica de un Estado con sistema presidencial consiste
fundamentalmente en el Órgano Ejecutivo encabezado por un Presidente de la
República que a su vez ejerce las funciones de Jefe de Estado y Jefe de
Gobierno, es en consecuencia quien ocupa la más alta magistratura del país.
Es elegido por votación popular que puede ser directa, como por ejemplo,
en el caso de Panamá, en donde la población vota directamente por el candidato
de su preferencia, o de manera indirecta como sucede en los Estados Unidos
de América, donde los electores votan para representantes al Colegio Electoral,
los que a su vez eligen al presidente.
Independientemente de los dos sistemas utilizados (votación directa o
indirecta), el resultado será la voluntad de la población expresada en las urnas,
por lo que es correcto decir que el Presidente sólo responde al pueblo que lo
eligió.
El Presidente es elegido en conjunto con su vicepresidente (caso
panameño), y le corresponde designar al resto de los miembros del Órgano
Ejecutivo denominados Ministros.
23
Ibídem. Pág.134.
27
27
1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional
Este sistema teóricamente se sustenta en una asamblea elegida por el
electorado, ante el cual es responsable, contando al menos formalmente, con un
dominio absoluto sobre los demás órganos estatales. Es lo mismo que un
régimen, que define esencialmente por el dominio sin contrapeso de la
Asamblea, Convención o Parlamento, sobre todos los demás órganos de
gobierno. Se trata de un organismo que sólo es responsable ante el pueblo
soberano encargado de elegirlo.
La principal característica de este sistema, es que el gobierno se
encuentra sometido estrictamente a la Asamblea, la cual lo nombra y lo destituye
discrecionalmente, lo que puede hacer en cualquier momento. El gobierno en
cambio carece de facultad para disolver la Asamblea. El gabinete por ende no es
más que un delegado administrativo de dicha asamblea, que no puede
contravenirla. Asimismo, ningún órgano estatal puede interferir en la autonomía
de que goza y en el monopolio del poder que ejerce la asamblea.
El gobierno de asamblea aparece por primera vez durante la revolución
francesa, como expresión democrática y constitucional. En el año 1793 la
Convención adoptó este régimen en la Constitución, de allí su denominación de
convencional. Posteriormente muchos procesos revolucionarios han tratado de
establecer este régimen, el ejemplo más notable fue el de las constituciones que
imperaron en la ex Unión de Repúblicas Soviéticas (URRS).
28
28
1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad
1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local
En la Primera Cumbre Latinoamericana de “Desarrollo Local / Regional y
Descentralización”, celebrada en Arequipa, Perú, Junio de 2003, conocimos la
visión de Flisfish, quién presenta la gobernabilidad democrática en un enfoque
sistémico del modelo teórico de gobernabilidad local, según el cual existe la
necesidad de “Ejercer un buen gobierno local, eficiente, eficaz, transparente,
participativo, que optimice y movilice los recursos locales existentes” Casas24.
Como se puede ver en la figura (No.1) que presentamos en la página
siguiente, la forma de gobierno de este enfoque teórico se expresa con la
siguiente ecuación, que le da mayores responsabilidades decisorias, operativas
en la producción, distribución de bienes y servicios públicos a los sistemas de
gobernabilidad local (gobiernos locales)25:
GOBIERNO LOCAL = BUEN GOBIERNO + CIUDADANÍA + COMPETITIVIDAD
Como se puede ver, tanto la fórmula presentada como el esquema
muestran que el ejercicio de un buen gobierno guarda relación con la
participación activa de la ciudadanía y un nivel aceptable de competitividad de
los agentes económicos locales.
24
CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto Calll, USAID – CECODEL. 2002, Pág.10. 25
Ibídem, Págs.12, 13 y 14.
29
29
Fig. 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local
ENFOQUE SISTÉMICO DEL MODELO TEÓRICO DE GOBERNABILIDAD LOCAL. CECODEL.
Fuente: Centro de Competitividad y Desarrollo Local, de Casas. Trazado por Luis Antonio Daniel De León.
De nuestras experiencias académicas en Ingeniería de Plantas, este
modelo, es una adaptación a la sociedad del enfoque sistémico de Ingeniería de
Operaciones. Muestra las materias primas a la entrada, las salidas como
resultados esperados, a corto y largo plazo, en pos del Desarrollo Sostenible, el
nivel de bienestar, la capacidad de autogobierno, la correspondencia de actores,
el consenso y la legitimidad.
En el centro la gran caja circular verde, que a nuestra interpretación, es
en donde se da la interacción de las fuerzas vivas, estáticas y dinámicas, la
comunidad, ciudadanía activa consciente de sus deberes y derechos, del nuevo
rol de co-gobierno que debe asumir respecto al desarrollo local para mejorar la
gobernabilidad local.
OE SC
GL GL
OE
Salida
DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
CORTO PLAZO
Nivel de bienestar Capacidad de autogobierno Correspondencia de actores Consenso y legitimidad LARGO PLAZO
Bienestar Capital Humano Capital Social
Capacidades Locales Uso renovable de recursos humanos y naturales de la localidad Nivel de participación Situación de la localidad
Entrada
Competitividad Ciudadanía
Gobernabilidad Mundial Gobernabilidad Nacional
Articulación y
complementariedad con planes nacionales y regionales
Reforma del Estado y
descentralización Gobernabilidad Local
GL= Gobierno Local
SC= Sociedad Civil
OE= Organizaciones Económicas
Valor
agregado
Legitimidad/
Redistribución
Co-Gestión
SC
GL
SC
OE
Buen Gobierno
30
30
BAREINSTEIN, citado por CASAS señala “que la importancia estratégica
de la gobernabilidad en los procesos de desarrollo, es ahora ampliamente
reconocida”; específicamente dice que, “El concepto de gobernabilidad cumple,
ciertamente, con el criterio de utilidad, ya que puede acompañar bien en la
orientación de la investigación hacia cuestiones hoy prioritarias, como límites de
intervención gubernamental, la búsqueda de nuevos equilibrios entre Estado,
Sociedad Civil y los problemas de la transición hacia los mecanismos de
mercado”26, dando la relevancia para interacción de los actores en lo local.
1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases
El sociólogo, filósofo e historiador francés, Michael Foucault, en su
exposición realizada en el Colegio de Francia en enero de 197827 sobre La
Gubernamentalidad, analizó la seguridad, la población y el gobierno,
destacando tres (3) aspectos fundamentales28:
a). El conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones,
cálculos y tácticas, que han permitido ejercer esta forma específica,
por forma principal de saber, la economía política y por instrumentos
técnicos esenciales, los dispositivos de seguridad,
26
Ibídem. Pág. 11. 27
Foucault, Michael. La Gubernamentalidad. Revista. Tareas No.106: 5-25,2000). Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena. Panamá: 2000, Pág. 5. Apud. Michael Foucault, et al (1991), Espacios de Poder, Ediciones La Piqueta, N
o. 6. Madrid.
28 Adames Mayorga. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá. Revista.
Tareas No.106: 63-90,2000). Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena. Panamá: 2000, Pág. 67.
31
31
b). La tendencia que en occidente no ha dejado de conducir, desde
hace mucho tiempo, hacia la preeminencia de este tipo de poder que
se puede llamar gobierno sobre todos los otros – soberanía,
disciplina, obediencia, autoridad, que ha implicado, por una parte, el
desarrollo de toda una serie de aparatos específicos de gobierno y,
por otra, el desarrollo de un conjunto de saberes.
c). El proceso o mejor, el resultado del proceso a través del cual el
Estado de justicia del Medievo, convertido en Estado administrativo
en los siglos XV, y XVI, se encuentra poco a poco
gubernamentalizado.
Como se puede ver, la gubernamentalidad se refiere a los aspectos de
institucionalidad, poder, economía y desarrollo, lo cual está muy ligado a las
realidades sociales, políticas e históricas de cada país, y por ende a la formación
de las clases sociales y la lucha por el poder.
Reconocidos abogados mentores nuestros entre ellos Joaquín Roger
Pérez, insisten en lo conveniente que resulta hacer un análisis materialista,
punto de vista de Carlos Marx y Federico Engels, autores de las ciencias
sociales en Alemania, consideran que se aplica a la naturaleza, al mundo de la
materia bruta y viva, así como a las realidades sociales e históricas.
32
32
Para los enciclopedistas de la Quillet, la historia de las sociedades se ha
producido, como toda la realidad, por una serie de crisis nacidas de la lucha
entre dos fuerzas antagonistas.
Esto es materialismo histórico que “Por encima de esa base fundamental,
de esa infraestructura económica, se desarrollan otras fuerzas políticas,
religiosas, morales, artísticas, científicas, todo un conjunto de superestructuras
ideológicas. Entre las infraestructuras económicas y las superestructuras
ideológicas se producen incesantes acciones y reacciones, la última palabra
vendrá de las fuerzas productoras, que son las fuerzas más primitivas”29.
Con respecto a la formación de las clases, intereses dominantes y
desarrollo económico, la Enciclopedia Quillet dice que: “En una sociedad dada,
los hombres que tiene la misma función económica forman una clase, los
intereses económicos opuestos se manifiestan por la lucha de clases, el
derecho, el régimen político y la ideología oficial representan los intereses de la
clase dominante, al menos durante algún tiempo, porque cuando la clase
oprimida llega a conquistar un desarrollo económico suficiente, y adquiere
conciencia de sí misma, puede por la violencia, acabar con el orden establecido,
substituyéndolo por un orden nuevo, que será la síntesis, a su vez provisional,
de la contradicción que destruyó el orden anterior”30.
29
QUILLET. Enciclopedia Autodidáctica. Tomo IV, Talleres Litoarte, México: 1964, Pág. 249. 30
Ibídem.
33
33
Sobre la base de lo anterior, analicemos como politólogos, el triunfo de
Ricardo Martinelli, en las elecciones de mayo de 2009, un líder empresarial, con
poca experiencia política, el cual con sus consignas de con los zapatos del
pueblo y los Locos somos más, logra mezclarse con el populismo de izquierda
y de derecha, aprendiendo de las miserias, lamentaciones, alegrías y vicisitudes,
generando gran expectativa en la población.
Por mandato de la ley, para participar crea su partido el “Cambio
Democrático”, medio para formar alianzas y alcanzar el poder político, conforme
al derecho público, constitucional, electoral, administrativo, político en la
democracia panameña.
Derrota a la partidocracia existente, igual que reduce a ciertos partidos
tradicionales, dada la falta de lealtad, credibilidad, de respeto a principios de
renovación de líderes por negar la oportunidad a otros actores copartidarios, la
creciente violación de derechos políticos dentro de las elecciones primarias con
silencio cómplice del Tribunal Electoral, permiten desigualdades, exclusiones
y discriminaciones que originan explosiones sociales con el voto castigo y la
factura política.
Como es sabido, el Partido Arnulfista fue salvado en la Embajada de los
Estados Unidos, orientados a unirse al cambio, y el Partido Revolucionario
Democrático se hunde en el caciquismo, no visto, la pérdida era inminente.
34
34
Así las cosas, Martinelli se convirtió, en la voz de lo que anhela la clase
media, los profesionales, el sector informal, microempresarios que aspiran a ser
los ricos, empresarios de primer mundo con verdadera seguridad, libre de
ilegalidad, corrupción nula, con oportunidad de los lideres para ser
emprendedores, en un sistema con igualdad de oportunidades sin ungidos.
Ahora tomemos en cuenta a los politólogos y científicos sociales del
continente americano, en foro de ciencia política, en el cual participamos sobre
las realidades de regionales de como hablar de gobernanza sin desarrollo.
1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un mundo Globalizado
En el IV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencias
Políticas, ALACIP (2008), celebrado en Costa Rica, con el lema Gobernanza sin
Desarrollo Repensar el Bienestar en América Latina, la discusión planteo los
cambios acontecidos en los últimos años en la escena mundial, como la
globalización económica y financiera.
Considerando los avances tecnológicos que producen alteraciones en
todo tipo de intercambio, el apogeo de los organismos no gubernamentales, el
renovado papel político de la sociedad civil, que reflexionamos nosotros
seriamente excluida por los grupos con poderes relevantes, que no quieren
ceder espacios. Caso de los partidos políticos que ofertan candidaturas donde
uno elige el más bueno de los malos, verbi gratia, PRD, PA u otros de Panamá.
35
35
De acuerdo a los resultados del referido congreso, obliga a la revisión
profunda de los conceptos, de análisis de los procesos políticos, “la ciencia
política no puede evadir la reflexión sobre este tema, so pena de caer en
planteamientos y teorizaciones inadecuadas para la realidad política”31. Por
tanto el congreso fue un espacio de reflexión, dialogo, debate en el abordaje de
los desafíos del desarrollo democrático latinoamericano en un mundo
globalizado.
Colegimos, que el concepto gobernanza designa entonces tanto la acción
y el efecto de gobernar como, en un sentido más amplio, las nuevas
modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e
intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local
como nacional e internacional, y que articulan una relación compleja que
promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil.
1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos
Internacionales
Los organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco
Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, preocupados por el destino de
las democracias más débiles, proponen medidas relacionadas con reformas
estatales vinculadas a la gobernabilidad democrática por ellos concebidas,
31
ALACIP. Gobernabilidad sin Desarrollo. Repensar el Bienestar de América Latina. IV Congreso de la Asociación Latioanmericana de Ciencias políticas. Costa Rica, 2008, Pág. Editorial.
36
36
tendientes a responder de manera eficaz a las demandas sociales, con
transparencia, rendición de cuentas y amplios consensos de parte de los actores
políticos y sociales32, [receta perjudicial a los interés de las clases medias].
Indica VALENCIA ESCAMILLA “…las reformas estatales se vinculan con
la gobernabilidad democrática, en tanto que buscan establecer equilibrios entre
gobernantes y gobernados, entre intereses particulares e intereses generales, a
fin de generar mayores consensos entre la ciudadanía y reducir, en la medida de
lo posible, la resistencia social a los cambios”33.
Destacaremos como CAMOU, citado por VALENCIA, es más directo en
sus aseveraciones, considera “que tales deficiencias están relacionadas con la
falta de gobernabilidad democrática porque, al carecer de equilibrios entre la
efectividad y eficiencia de las tareas gubernamentales, la respuesta social al
déficit es la desconfianza de la población que puede llegar a no deslegitimizar al
régimen, lo que produce conatos de inestabilidad e incluso violencia” 34, [criterio
que para nuestra realidad, no lo maquillaremos al poner el pueblo sus
32
SALCEDO AQUINO, Roberto en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Rendición de cuentas en el Diseño. Vigilancia y Transparencia de la Gobernabilidad Democrática. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. En actas del XI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006. Pág. 13. 33
VALENCIA ESCAMILLA, Laura. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. Política y Cultura, primavera, número 029. Red de Revista Científicas de América latina y el Caribe, España y Portugal. Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco. Distrito Federal, México: 2008, Pág.13. 34
CAMOU, Antonio en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Gobernabilidad y Democracia. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, número 6, Instituto Federal electoral, México: 2003, Pág.13.
37
37
esperanzas en respuesta reales a sus necesidades familiares, sean de trabajo,
educación, jubilación, salud, seguridad de vida y bienes, que no son satisfechas
en la modernización del Estado lo que se revela como explotación de todos].
Los puntos estratégicos del Banco Interamericano de Desarrollo llaman
Modernización del Estado, a la propuesta constituida el 23 de julio de 2003,
acuerdo que establece cuatro líneas de acción delineados para reformar los
Estados en la región latinoamericana, los cuales son35:
a). La reforma democrática: busca por un lado, la estabilidad democrática
de la región y, por el otro, mayor inclusión política.
b). La Reforma judicial: con objeto para el desarrollo de un sistema de
justicia independiente, eficaz, confiable, ágil, accesible, sin discriminaciones de
género, raza y otra índole.
c). La reforma económica y social: con programas que desarrollan
instituciones, políticas públicas que proporcionen las condiciones
indispensables, sistema de incentivos apropiados para lograr un funcionamiento
eficiente, competitivo dentro de la economía global y la inclusión de amplios
sectores de la población.
d). La reforma de la gestión pública: relacionada con la administración
pública y la necesidad de constituir la plataforma institucional para la elaboración
e implantación de políticas públicas que respondan a los intereses generales de
la sociedad, con subordinación plena a la legalidad.
35
Ibídem.
38
38
Distingamos, que las líneas de acción trazadas para esta transformación
se delinean en: el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de servicio civil
bajo criterios de mérito y flexibilidad; el fortalecimiento de la capacidad fiscal del
Estado para mejorar la eficiencia como la transparencia de la gestión del gasto;
la mejora de la capacidad de formulación, coordinación de estrategias y políticas
públicas; en la modernización de las formas de gestión de los servicios públicos
como en el aprovechamiento del potencial de la sociedad del conocimiento y de
las tecnologías de la información, entre otros.
1.5.2. Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Dirección
de Políticas de Desarrollo, con Kofi Annan (2001), propugnó el Fondo Fiduciario
Temático. Gobernabilidad Democrática, con las siguientes líneas de servicios:
Línea de servicios 1: Legislaturas.
Línea de servicios 2: Sistemas y Procesos Electorales.
Línea de servicios 3: Acceso a la Justicia y Derechos Humanos.
Línea de servicios 4: Acceso a la Información.
Línea de servicios 5: Descentralización y Gobernabilidad Local.
Línea de servicios 6: Administración Pública y Reforma de los Estatuto de
los Estados36.
36
ONU. Sitio Web: http://www.undp.org/
39
39
Con base en lo anterior, la Organización de las Naciones Unidas debe
crear las bases para erradicar la esclavitud económica de la globalización,
reducir la tendencia neoliberal, combatir el neocolonialismo, el injusto
intercambio comercial, la amenaza por apoderarse de recursos energéticos y
acuíferos, así como propiciar el cumplimiento de beneficios del Protocolo de
Kyoto, con reorientación de sus propuestas, para beneficio global.
1.6. El Bien Común, Demanda Social y el hombre pactual
KURI BREÑA, en su libro Introducción Filosófica al Estudio del Derecho.
La Esencia del Derecho y los Valores Jurídicos, cuando se refiere al bien común,
a sus relaciones con el Derecho y la fundamentación sociológica del mismo,
parte de las necesidades que tienen los hombres.
Estas “se gradúan según los fines hacia los que se dirigen como:
necesidades físicas, biológicas, intelectuales, estéticas, psicológicas, espirituales
sobrenaturales.”37 [Agregaremos nosotros ambientales-espaciales, por
considerar el cambio climático y los avances en la exploración del universo
(espacio)].
A cada tipo o categoría de necesidades le corresponderá una actividad
específica humana, de lo que resultarán instituciones burocráticas dentro de las
dimensiones, en las cuales el hombre se apoya, digamos lo social, lo político, lo
37
KURI BREÑA, Daniel. Introducción Filosófica al Estudio del Derecho. La Esencia del derecho y los Valores Jurídicos. 1ra edición, Estudios Jurídicos 15, México: 1970, Pág.195.
40
40
económico, lo cultural, y recientemente la conciencia por lo ambiental, buscando
resolver los ejes principales de sus aspiraciones de educación, salud, trabajo y
mejoras de movilización de la población, en cuanto a transporte, seguridad, el
control de la contaminación ambiental y libertad de expresión.
Pero la realidad actual es otra, más escándalos, impunidades, protección
de los delincuentes contra sus víctimas, hambre, pobreza (extrema, rural,
urbana), demasiada corrupción, gran apatía, demagogia, desconsideración a la
opinión pública, sinvergüencería política y otros. La respuesta son nuevas
formas de explosión social: conformismo; violencia intrafamiliar; divorcios por
problemas sociales; más prostitución; asaltos de banco; secuestros; terrorismo;
contrabando; tumbes de droga; lavado de dinero; tráfico de personas y órganos,
todo converge a la devaluación de los valores de la supervivencia.
Reconocemos que GUERRA, doctrinalmente considera en los principios
generales del derecho, su reclamo, el centro de atención en el hombre, ligado a
un antropocentrismo filosófico jurídico “...pues de todas las formas de interacción
humana posible presentan al hombre pactual– ser de pactos y entendimientos –
entablando relaciones frente a otros hombres (estatuto de los pactos o
convencional), frente al poder político o el gobierno (estatuto gubernativo o del
poder), frente a la familia (estatuto familiar) y la sociedad (estatuto personal)”38.
38 GUERRA MORALES, Silvio. Derecho Procesal Punitivo. Primera Edici{on, C{ordoba: M-
E.L. Editor; Argentina: 2005, Pág.30 y 31.
41
41
1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y
gobernabilidad
Abordemos este punto refiriéndonos a la película de Hollywood, Un día
después de mañana, la cual nos enseña el cambio climático con una lluvia de
rocas de hielo; para asombro, el 11 y 24 de julio de 2009, llueve granizo en
Panamá, en Tocumen, la gente decía cayó tucos de hielo; mientras en Clayton,
un bloque de casi 20 cms, [evento que puede destruir edificaciones].
El desafío de la gobernabilidad federal ante el reto de garantizar la
seguridad humana (desarrollo seguro para subsistencia), plantea al Estado la
obligación impostergable de construir los refugios, acceso al agua, garantizar la
seguridad alimentaria (acceso físico, social y económico a los alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos) por ser la ruta de conexión de otras ciudades.
Entonces plantear la distribución geográfica del poder político, requiere
conocer las amenazas, riesgos, vulnerabilidades para con adaptabilidad
preparar el manejo de los entes públicos, y crear patrióticamente capacidad local
para sobreponerse, recuperarse, y adaptarse a las adversidades (resiliencia).
Enfáticamente el tema de los desastres, es noticia, en el Canal 2 el 13 de
julio de 2009, en el espacio meteorológico, Annette Queen destacó, que es
evidente el inicio del cambio climático e insta a realizar los planes familiares de
emergencia, es un hecho el incremento de los niveles del mar.
42
42
En las figuras 2 y 3 presentadas a continuación, podemos familiarizarnos
con las trayectorias de los huracanes y tormentas en la zona de convergencia,
que amenazan la seguridad humana en nuestro territorio, habrá múltiples
explicaciones y dudas pero es conveniente que sepamos que las estaciones del
año, el día y la noche, como el cambio de inclinación del eje de la tierra, nos
introducen y sacan de la zonas de movimientos de huracanes y tormentas.
Fig. 2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica 1951 – 2004
FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.
43
43
Corroboramos de acuerdo a estos eventos naturales, que tanto los
huracanes como las tormentas tropicales son una amenaza real y permanente
para toda Centroamérica incluyendo a Panamá, afecta la estabilidad de
gobiernos. Según los datos que sustentan la figura No.3, entre 1886 y el 2006,
se han registrado unos 1105 eventos en el área con un promedio de 9.2 al año.
Y sin alarmar, vendrán más, los polos se derriten y nuestras los poblados en
zonas costeras, se inundaran, obligando al Estado y su gobierno, ser diligente
implementando acciones en sus políticas presupuestarias de Estado.
Fig. 3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico 1886 – 2006
FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.
44
44
Asimismo como centroamericanos enfrentamos el desafío de valorar
nuestra riqueza hídrica, no regalarla y menos pelearla entre nosotros. La
próxima guerra ha de ser por el agua. Entonces, cuidar las riquezas existentes,
con la Gestión Integral del Recurso Hídrico, significa garantizar la seguridad
humana, la alimentaria, intentando las acciones para reducir los efectos
destructivos de estos peligros en las comunidades, que puedan originar hambre,
epidemias, y exterminio.
En conclusión, los cambios que se observan en el medio natural, que
afectan nuestras viviendas, son el reflejo de una desmedida depredación que
atenta contra la especie humana, poniendo en peligro su existencia, lo cual crea
la necesidad urgente de educarnos, poner en marcha estrategias que aseguren
el progreso político real necesario sin afectar la estabilidad social y familiar.
En consecuencia para efectos de la distribución geográfica de la
gobernabilidad debemos estudiar la zona de convergencia intertropical y velar
por el adecuado uso de los recursos, resaltando el desarrollo sostenible seguro.
Conscientes de esta realidad, en el siguiente capítulo, proponemos la solución
con distribución del poder político sobre la base territorial, con una opción real
descentralizadora, esto es a través del antiguo sistema federal, para bienestar
general, desconcentración del poder y desarrollo de la dignidad humana.
45
45
CAPÍTULO 2
PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON SOBERANÍA
ÚNICA
46
46
2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional
El avance del Estado unitario, Presidencialista, nos ha llevado a construir
un gobierno central estructurado en Consejo de Gabinete, Secretarías
Nacionales, Ministerios, Organizaciones Autónomas, semiautónomas, gobiernos
locales, estos entes burocráticos, entidades públicas para cumplir tanto los fines
del Estado, en coordinación con el Órgano Legislativo, Judicial, respetando los
mecanismos de control.
Juristas y políticos panameños no han considerado, una opción
federal, descentralizada, libre de imposiciones y de caprichos políticos
propios de la partidocracia existente. Ante esta realidad a nuestro juicio la
respuesta para superar el modelo actual, está en una propuesta democrática
revolucionaria, consistente en una República Federal con soberanía única,
es decir, cambio en la forma de estado y de gobierno.
Hay ejemplos en países como Estados Unidos, México, Brasil,
Argentina, y Venezuela, que en la actualidad tienen ventajas en su desarrollo
como nación siguiendo dicho sistema. Superada esta fase enfocar a la
Integración Centroamericana exigencia del comercio globalizado para
después consagrar la Confederación Latinoamericana, al final lograr la Unión
Americana.
Los actores políticos patrios por falta de conocimiento temen hacer
realidad el Sistema de la Integración Centroamericana, producto final de
47
47
cualquier nuevo pacto social territorial, como de los nuevos órdenes
económicos globales; estos sistemas de distribución de poder social,
económico, cultural y político para los países de Centroamérica deben ser
tomados en cuenta.
El 13 de diciembre de 1991, con la suscripción del Protocolo a la Carta de
Estados Centroamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa, que reforma
la suscrita en Panamá el 12 de diciembre de 1962, iniciativa respaldada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, que opera para la unificación de la
región, se incluyen las lecciones aprendidas de los hechos históricos,
geográficos y políticos de la zona, mencionando la crisis política, los conflictos
bélicos y los regímenes dictatoriales de Gobierno.
Según el referido Protocolo, se hace necesario hacer transformaciones
constitucionales y transiciones democráticas, para culminar el objetivo de “la
realización de la integración de Centroamérica, para constituirla en una Región
de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, sustentado firmemente en el respeto,
tutela y promoción de los derechos humanos.”39
Hay deficiencias en el Parlamento Centroamericano, que desacreditado,
debilita la integración, siendo catalogado de inoperante, de no discutir los
39
ODECA. Protocolo de Tegucigalpa. 13 de diciembre de 2001, disponible en http://www.sice.oas.org/trade/sica/SG121391.asp
48
48
problemas apremiantes de la región, no instrumenta la educación de la opinión
pública, que lo ve como refugio de inmunidad de triviales políticos, todo por
marcadas carencias en la divulgación de los planes y programas integrales.
Además, un comercio globalizado exige actuar en bloques económicos,
en las negociaciones con la Unión Europea la exigencia, es formar parte del
Sistema de Integración Económica Centroamericano, SIECA, organismo en
estos momentos ignorado por el anterior y actual gobierno panameño. Para los
Estados Unidos su opción es negociar individualmente, criterio que nos perjudica
como Estado libre o integrado, y que debemos reconsiderar minuciosamente.
Fig. 4. Mapa. Región Centroamericana.
Fuente: Almanaque 2008.
49
49
En la actualidad la Región de Centro América, está formada por veinte
(20) estados independientes, y doce (12) dependencias (Fig. 4), en cuanto a los
países independientes encontramos que son Monarquía Británica, Monarquías
Constitucionales, Democracia Constitucional, Democracia Constitucional
Parlamentaria, República dentro de Commonwealth, República, República
Democrática, nombrados:
Antigua y Barbuda; Bahamas; Barbados; Belice; Costa Rica; Cuba; Dominica; El
Salvador; Granada; Guatemala; Haití; Honduras; Jamaica; Nicaragua; Panamá;
República Dominicana; San Kitts y Nevis; San Vicente y las Granadinas; Santa
Lucía; Trinidad y Tobago.
Como países dependencias, aspecto de importancia para las
consideraciones de Derecho Internacional Público, y la completa Integración
Centroamericana, encontramos que:
Dos (2), son dependencias de Estados Unidos de América: Puerto Rico - Libre
Asociación; Islas Vírgenes -Territorio organizado y no incorporado.
Dos (2) del Reino de Países Bajos Territorio autónomo: Antillas Holandesas y
Aruba.
Dos (2), de los Departamentos Franceses de Ultramar: Guadalupe; Martinica.
Seis (6), del Estatuto de Territorio Británico dependientes: Anguila; Islas Caimán;
Islas Vírgenes Británicas; Monserrat; Turcas y Caicos.
Para nosotros este hallazgo en la región, demuestra las acrobacias
legales con que se fijaron las llamadas zonas exclusivas, de neutralidad, tal
50
50
materia del Derecho Internacional Público; en las zonas hídricas más codiciadas,
ello complica la unión regional, por el intervencionismo de las potencias.
La existencia de monarquías que rejuvenecen las nuevas formas de
colonialismo, coartan a la población estimada de la Región para el año dos mil
diez (2010), de ochenta y seis millones cuatrocientos diecinueve mil (86
419,000) habitantes, por tanto, hace que la Liga Centroamericana sea una
contradicción, en virtud del bloqueo económico, se engrandece la dependencia,
reduciendo el sentido de pertenencia a una unión centroamericana menos
caribeña todo tras cinco siglos de recelos y conflictos culturales.
2.1.1. Localización de la República de Panamá
La República de Panamá en el mapa político Centroamericano se sitúa
entre los 7º12’07” y 9º38’46” de Latitud Norte, y entre los 77º09’24” y 83º03’07”
de Longitud Oeste. Limita al Norte con el Mar Caribe, al sur con el Océano
Pacífico, al Este con la República de Colombia y al Oeste con la República de
Costa Rica. Cubre una superficie de 75,517km²; con un mar territorial de 12
millas náuticas de longitud y 319,823.9 Km² de superficie.
La actual División Política de Panamá (Fig.5) está formada por nueve (9)
provincias, setenta y cinco (75) distritos o municipios, seiscientos veinticinco
(625) corregimientos. Tenemos cinco (5) comarcas indígenas, ya sumadas en
las cifras, de las cuales son tres (3) a nivel de provincia (Guna Yala, Emberá
51
51
Wounaan, y Ngöbe Buglé), dos (2) a nivel de corregimiento (Guna de
Madungandí y Guna Wargandí).
2.2. Redistribución de la División Política
Compartir el poder político como principal, sigue lo económico y social,
accesoriamente en cualquier redistribución de la actual división política, el
cambio de la estructura política, requiere un cambio constitucional. La Fig.5
división política administrativa base de la conformación de Circuitos Electorales
como veremos en el Capítulo 3 de estudio, esto es, un reparto territorial del
poder.
Tomemos en cuenta que la unidad de distribución del poder actual
panameña más pequeña está en el corregimiento, gobierno local, independiente
de su tamaño, de su población; hay unos con menos de doscientos habitantes
(Pucuru y Paya), otros de más de sesenta mil (Las Cumbres y Juan Díaz), que
eligen sus representantes de corregimiento, como mandato constitucional del
Régimen Municipal.
Ahora será conveniente demostrar los criterios que regirán las
consideraciones de apoyo como de respaldo a tan complicada propuesta, desde
nuestra punto de vista, realizable, dado el poder económico del gobierno estatal
secuestrado por las inexactitudes en el cumplimiento de las demandas sociales
y de progreso del pueblo panameño.
52
52
Fig.5. Mapa. División Política de la República de Panamá
Fuente: Instituto Geográfico Tommy Guardia
Esta monografía plantea el debate de descentralización del poder sobre la
base territorial, un poder popular político en los Consejos Municipales, todos
integrantes de las respectivas provincias, dirigidas éstas por el Gobernador
electo, que a su vez responderán a su Presidente Federado Elegido de la
provincia elevada a Estado Federal, y estos al Presidente Federal Electo, como
forma de cambio de Estado y controlados por el sistema de gobierno
parlamentario, bajo una soberanía única como Nación.
53
53
Estamos convencidos, que el artículo 233 de la Constitución nacional,
donde se establece el Ejecutivo garantizará el cumplimiento del proceso de
descentralización de la competencia, función pública promovida por el Estado
panameño, basados en principios de autonomía, sostenibilidad y eficiencia,
pueden confundirse con el co-gobierno, además, es un enredo constitucional,
por ello, recomendamos el sistema federalista, por ser liberal, descentralizado,
como efectivo, por lo que la suspendida descentralización debe ser abolida.
Pensamos que el perfeccionamiento de la democracia, con una real
distribución geográfica del poder político, social y económico por vía federal, es
la ruta que debe seguirse para lograr los objetivos de un país realmente
descentralizado, sobre una base histórica, científica, técnica, demográfica,
cultural, etnográfica, antropológica de nuestra variada y cosmopolita sociedad.
El medio para alcanzar el fin es convocar a una Asamblea Constituyente
Originaria ampliamente tratada por profesores como Miguel Antonio Bernal,
Rubén Darío Rodríguez Patiño, Rigoberto González Montenegro, Raúl
González, el sindicalista Saúl Méndez, el economista Juan Jované entre otros.
2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido
El Ministerio de Economía y Finanzas llevó a cabo en el año 2008, el
proceso de estructuración de lineamientos básicos para la formulación e
54
54
implementación de la Política Pública de Descentralización y sus
compromisos con el Poder Popular.
Dicha iniciativa, permitió la participación de diversas instancias públicas,
privadas, de cooperación internacional, así como de la Asociación de Municipios
de Panamá, la Red de Gestores Ambientales Municipales, Directores Ejecutivos,
Alcaldes y Representantes de corregimientos, que aportaron a su discusión.
La Ley Marco de Descentralización de las funciones públicas, contiene el
Código de Régimen Municipal; la participación Ciudadana; la Contraloría Social;
la Justicia (comunitaria) Administrativa de Paz; la regulación de la administración
pública provincial; de la administración del gobierno municipal como
disposiciones generales sobre la organización y administración local del
corregimiento en un determinado municipio.
La propuesta de Ley de Gestión Local, como fue definida por sus
promotores, abordó desde sus inicios puntos controvertidos que pueden
considerarse claves en la descentralización; entre éstos:
1º. La estrategia para acercar la administración a la ciudadanía y fortalecer la
democratización de las instituciones públicas.
2º. La búsqueda de medios para superar la pobreza.
3º. Una estrategia para combatir las brechas territoriales al aprovechar las
potencialidades regionales.
55
55
4º. El mecanismo para potenciar la participación y la incidencia ciudadana
en las decisiones públicas.
5º. Un instrumento para garantizar mayor eficiencia y eficacia en la
asignación del gasto público.
6º. La inclusión de mecanismos que garanticen el carácter gradual del
modelo y la capacidad local en su ejecutoria.
7º. La certificación como instrumento para medir y valorar las capacidades
municipales en el desempeño de responsabilidades.
8º. Una Política de Inversión Integral y de Impacto, mediante la creación de
un Fondo de Desarrollo Territorial Municipal (FDTM) como estrategia para
evitar la dispersión y atomización de los recursos.
9º. La construcción de un modelo planificado a nivel municipal, con el fin de
consolidar las vocaciones y las visiones territoriales.
En definitiva la Descentralización de la Administración Pública fue
aprobada el 29 de junio de 2009 mediante la Ley No. 37, lo que aseguraba la
transferencia de competencias, traducido en programas, proyectos, prestación
de servicios o políticas públicas y sus correspondientes recursos para
ejecutarlas.
Daba competencia a los Consejos Provinciales, sobre los fondos de salud
y educación, del Programa de Desarrollo Comunitario, materializado con aportes
de Canal.
56
56
Esto genera protestas por parte de algunos sectores de la población,
dando motivo al Presidente, en ese entonces Martín Torrijos, para que la vetará
parcialmente, después, el presidente electo Ricardo Martinelli, la suspende hasta
el 30 de junio de 2014 con auxilio de la Ley No. 77 de 27 de noviembre de 2009.
Todos estos esfuerzos nos llevan a visualizar la urgente necesidad de
llamar a una Constituyente Originaria, que elabore un pacto social de
descentralización, bajo un sistema federal que estructure una efectiva y
fiscalizable gestión pública.
La actual ordenación constitucional inoperante, llena de parches, y
desaciertos de los que tienen la función legislativa, por lo tanto, sólo puede ser
corregida, por el derecho público, de esta forma construir la cuarta república.
2.4. El Antiguo Federalismo Panameño - 1852
Don Justo Arosemena en su obra El Estado federal de Panamá, estudió
el sistema federal predominante en 1852, cuando Panamá era un departamento
de la República de Nueva Granada, situación que contribuyó a nuestro progreso
político en una época donde la novedad del federalismo fue ampliamente
conocida internacionalmente, tal “fuerza exterior, buen gobierno interior; soltura
en los miembros, y fortaleza en el conjunto del cuerpo que se llama Nación.”40
40
AROSEMENA, Justo. El Estado Federal de Panamá. Ediciones Manfer, S.A., Panamá: 1998, Pág. 8.
57
57
Con vigencia efímera según nuestro criterio, al compararlo con otras
democracias federales implantadas en América, a manera de ejemplo,
Estados Unidos, la Nación de Argentina, Brasil, y México.
Según Arosemena, no favorecía al Gobierno Supremo41 con sede en
Bogotá, “que buscaba reservarse el principio de la propiedad, con las
utilidades provenientes de la ruta interoceánicas privando a los Istmeños de
todas las ventajas otorgadas de la explotación de la posición geográfica y
comercial, esto es, de celebrar por su cuenta un contrato como el que hoy
tiene celebrado el Gobierno Nacional colombiano, que beneficiaba a sus
arcas”42
Sigue diciendo el citado autor, “La vía interoceánica era de tierra, y pronto
sería de hierro, se considerada la topografía del Istmo una mina, cuyos
productos son más seguros que los demás, y que sobre éstas lleva la ventaja
de dar el metal amonedado”43. [El subrayado es nuestro]
Durante la época del Estado Federal, eran comunes las condicionales
exoneraciones a los istmeños de toda contribución para el erario nacional;
pero esto sólo eran distracciones sobre las grandes utilidades que Bogotá
esperaba percibir del futuro ferrocarril. A lo interno, los habitantes en las
provincias del Istmo, no recibían atención debida a sus necesidades básicas.
41
AROSEMENA, Justo. Op. Cit. pág. 65. 42
Ibídem. 43
Ibídem.
58
58
Arosemena denunció fallas al presupuesto, las rentas esperadas no eran
acordes a lo proyectado, se daban evasiones en el pago de los tributos, sumado
a los excesivos gastos que el Tesoro tenía que hacer en “mantención de los
presos de las cárceles, los empleados de la policía, los sobresueldos de
militares, la capitanía de puerto, los alguaciles, los porteros, la manumisión, los
gastos de obras públicas, de imprenta, de locales y de materiales de oficina”44.
Estas trabas presupuestarias, causan perjuicio para desestabilizar la
descentralización federada al incumplirse las demandas sociales; el sistema
sanitario colapsaba, las calles estaban sucias por falta del tratamiento adecuado
de las aguas servidas y otras complicaciones que se acrecentaban con la gran
afluencia de personas que cruzaban el Istmo, hoy en día población flotante, en
tránsito o turística, dada su condición de ruta obligada.
La frase del célebre Rufino Cuervo, “quién quiera conoce a Panamá [sic],
corra, por que se acaba”45, es un claro reflejo de lo que se vivía en el Istmo en
esa época; la referida crítica no hace más que llamar la atención sobre la
situación difícil del momento, debido a una planificación inadecuada.
En este contexto, Colombia se encargaba del “negocio de relaciones
exteriores”46; reservado al gobierno general en un pacto federativo, mientras se
44
Ibídem, Pág. 64. 45
Ibídem, pág. 62. 46
Ibídem, pág. 59.
59
59
le impuso al Istmo contribuir con las utilidades provenientes del ferrocarril para
fortalecer las arcas del gobierno colombiano.
Con respecto al centralismo y al descentralismo en las actividades del
Estado, TOCQUEVILLE dice: “La soberanía es ilimitada, y es así cuando se trata
de un gobierno central, pero en el federal la soberanía de los Estados se halla
restringida por la de la nación y la de ésta por aquéllos”47.
El citado estudio de Arosemena, por su parte describe el centralismo
contra la federación, reconoce que el paso del centralismo a la federación
implica emancipar los municipios, admitirlos en el pacto, sin sacrificar sus
gobiernos especiales, aporta una definición de municipio como la verdadera
sociedad, aseverando que “la Nación no es sino una pura idealidad, una
abstracción, a la cual no debe subordinarse los intereses de la ciudad o del
común”48.
Insiste el referido autor, “Emancipemos pues las ciudades, o grupos de
poblaciones dependientes entre sí por igualdad de situación y de necesidades.
Dondequiera que hay una comarca de regular extensión, de clima y
producciones análogas en toda ella, bien demarcada por la naturaleza y
homogénea en su fisonomía, en sus costumbres, en sus intereses, allí está el
47
Ibídem, pág. 61. Apud. Tocqueville en la Democracia en los Estados Unidos. 48
Ibídem, pág.8.
60
60
común, pidiendo de derecho su emancipación, que no debemos negarle”49, [el
subrayado es nuestro].
La tesis del Doctor Arosemena enfatizaba, que cuando un municipio es
emancipado, vuelve a la Unión en su calidad de miembro libre y soberano, que
sacrifica parte de su soberanía en obsequio de la seguridad general, y que no
recibe un favor sino un derecho, que no obtiene una concesión, sino la libertad
de que había sido despojado.
Arosemena compara la emancipación que un padre da al hijo cuando
quiere admitirlo como su compañero en una sociedad mercantil, doble
procedimiento que debe emplear una nación regida por un sistema central y que
va a adoptar el federativo.
En el federalismo la libertad de los municipios es considerada la
restauración de los derechos que ha perdido la confederación de pueblos libres
sui juris, para formar una gran nacionalidad, tales son los hechos verdaderos
que nosotros debemos analizar en el procedimiento.
Ultimemos, que el poder centralizado tiende al abuso de su fuerza cuando
no está dividido y no sólo es separar los ramos de gobierno, su organización
debe compartir el poder en cada uno de esos mismos ramos, las atribuciones de
49
Ibídem, pág. 9.
61
61
la soberanía, las presupuestarias, lo que se logra con pleno ejercicio del régimen
municipal o gobierno municipal.
Lo anterior, origina pobreza al manifestar una clasificación Municipal en
Municipios Metropolitanos, Municipios Urbanos, Municipios Semi-urbanos y
Municipios Rurales, criterio actual con el cual no estamos de acuerdo porque
limita la planeación presupuestaria de la riqueza; es sencillamente excluyente,
cuestionamos como aísla, margina y descalifica a las poblaciones indígenas,
afectando la dignidad humana, identidad cultural y desalineada con la identidad
nacional, la cual en la próxima sección demostraremos como unifica nuestra
proposición al ser cosmopolita.
2.5. La Identidad Nacional como respaldo a la propuesta actual federal
El nombre Panamá, ha atraído a muchos aventureros, negociantes, y
comerciantes, pero en realidad en lugar de significar abundancia de peces, el
vocablo nativo del siglo XVI, era Bannaba50, pronunciación que querían decir
que “los peces abundan a una distancia considerable”.
Nuestra interpretación como crisol de razas, se da por ser la ruta de
paso, donde interactúan personas, mezclándose de ellos diversos factores
sociales, culturales, y humanos, al transitar por el ferrocarril y el canal
interoceánico, medios de ingeniería para explotar el recurso vital, la
posición geográfica, la riqueza hídrica, lo que promovió la actividad
50
VALDÉS, Rodelick. Origen del nombre de Panamá, publicado el 15 de agosto de 2007, pág. 1.
62
62
comercial y financiera, fortaleciendo la identidad de ciudadano cosmopolita,
“tras procesos de asimilación cultural, globalización, transnacionalización de
la cultura, además de la diferenciación étnica dándonos un tejido social de
diversidad racial y cultural”51.
Nuestro país puede surgir como una nación cosmopolita, formadora de
identidad posnacional, criterio que de acuerdo con Vargas Hernández “es
consecuencia directa de identidades nacionales abiertas a entornos que exigen
más tolerancia y pluralidad ideológica, basándose en los principios universalistas
del Estado de derecho y de la democracia”52, además sugiere la necesidad de
una ciudadanía activa en los asuntos públicos, en la política para alcanzar altos
niveles de legitimación y para convertirse en la fuerza que guía a una sociedad.
Panamá y Colón, tanto históricamente como empíricamente le ganaron el
sitial de primacía a David, Veraguas, Azuero y Darién, por razones de contener
la ruta geográfica más favorable, corta y rentable para explotación del comercio;
los librecambistas, agricultores como agropecuarios usaron factores como el
clima y la fertilidad de la tierra, para hacer riqueza, de está perdida nace la
xenofobia interiorana-marginal, de allí el afán por ser Comarcas o Estados
federales, Chiriquí, Veraguas y Azuero.
51
PORRAS, Ana Elena. Cultura de la Interoceanidad. Editorial Universitario Carlos Manuel Gasteazoro. Panamá: 2008, Pág. 30. 52
VARGAS HERNANDÉZ, José G.. Del Estado-nación al Estado cosmopolita. Nueva sociedad número 191, 2Venezuela: 2004. Pág. 33.
63
63
La identidad cosmopolita53 - multicultural panameña, apegada a la
beneficio del potencial hídrico, por estar limitado en el norte y sur por dos
grandes masas de aguas relativamente calmadas, que nos predestinan hasta
nuestro días para paso obligado, la ruta corta, los nuevos invento, productos,
materia prima, equipos y acuerdos comerciales, llevaran un valor agregado dado
por el tránsito por Panamá, el atajo del mundo, Crossroads of the Word54.
En consecuencia, cosmopolita es hombre de mundo, con visión universal
de los problemas humanos, con los antecedentes del cosmopolitismo moderno,
como una corriente filosófica que significa universalismo, internacionalismo,
apertura hacia el exterior, humanismo, amplitud de fronteras políticas, étnicas,
culturales, y religiosas, ocurriendo la superación de la ciudad del Estado como
unidad política, la capital federal de América, sustentada por nosotros, así como
del estudio etnográfico y antropológica de Ana Elena Porras, que pasaremos
analizar sus aportes.
2.5.1. Consideraciones antropológicas y etnográficas en apoyo al
cambio de estructura política
Nos es fácil bosquejar una nueva estructura política federal para propiciar
el prorrateo territorial del poder político. Pero, al revisar la obra de Ana Elena
53
Cosmopolita significa etimológicamente “ciudadano” del mundo, la palabra se forma de las voces griegas cosmos “mundo” polis “ciudad” o “comunidad política”, y el concepto responde al viejo ideal de los estudios de que el mundo, y no las sociedades políticas, deben ser el domicilio de los seres humanos para alcanzar la perpetua paz, y la globalización del mundo contemporáneo, especialmente en lo económico, responde sin duda también al ideal cosmopolita. 54
BRAY, Wayne D. The Common Law Zone in Panama. A case study in Reception. Inter American University Press, 1977, Page v. .
64
64
Porras, Cultura de la Interoceanidad, es un estudio que asiste a nuestra idea,
como análisis antropológico posmodernista55 (estudia al hombre panameño
biológica y culturalmente en el presente y pasado), etnográfico (estudio y
describe las razas o pueblos en Panamá), geográfico e histórico.
El tema desconocido e inexplorado, pero participamos que es argumento
de conversación natural en todas las familias panameñas que con diferencias
genéticas marcadas reconocen el origen multicultural, cosmopolita como
identidad panameña, por que se da una variedad mezcla de apellidos en una
misma familia, estos mixtos entre ellos con orígenes diversos como español,
inglés, francés, chino, italiano, Indostán, árabe, judío e indígenas, entre otros.
Nos aclara la autora que el concepto de identidad nacional es referido a
una “noción de comunidad imaginada, es una construcción cultural que, al
mismo tiempo que elabora modelos de nación, en el sentido de imaginar su
sociedad y su gente como nación-Estado, también interpreta su historia para
explicar sus orígenes e imaginar su misión como nación” 56.
Por otra parte, la identidad nacional tiene también implicaciones
psicológicas en la construcción de auto-imagen, conexiones, sentido de
pertenencia entre individuos, grupos humanos; “es construida por una sociedad
que se piensa como sistema total, que vincula e integra a todos sus miembros y
55
PORRAS, Ana Elena. Op. Cit. Pág. 17. 56
Ibídem. Pág. 25.
65
65
que contiene y trasciende otras identidades como de género, clase, región,
etnicidad”57, [es conveniente agregar la actividad laboral como oportunidad].
La autora reconoce que oficialmente Panamá, esta constituida en nueve
provincias y cinco Comarcas, “antropológicamente hablando”58 encuentra que
Panamá, puede ser subdividida en tres regiones principales: la región
interoceánica, la región del interior, y las regiones marginales.
La región interoceánica localizada en las provincias de Panamá y Colón,
que identifica la zona de tránsito, más importante para el mundo, la cual se
caracteriza porque concentra a más de la mitad de la población de Panamá, sin
tomar en cuenta la población flotante, turística o en tránsito.
Como acertadamente PORRAS nos presenta esta región especializada
“en una economía de servicios, eminentemente comercial, acoger a la población
más diversa de la República, construir una cultura considerablemente
cosmopolita, tolerante, flexible al cambio cultural y abierta al mundo exterior y,
también, intensamente burocrática. Desde el punto de vista racial, la zona de la
interoceanidad está habitada por inmigrantes interprovinciales de las zonas del
interior y zonas marginadas (blancos, indígenas, cholos, negros afrocoloniales y
mulatos fundamentalmente), los cuales se suman a los grupos raciales de
57
Ibídem. 58
Ibídem. Pág. 31.
66
66
inmigrantes establecidos en la ciudad de Panamá (afroantillanos, chinos, judíos,
indostanes, griegos, españoles, árabes, etc.)” 59.
Para nosotros esta primera descripción y estudio, del hombre como de la
mujer panameña, sustenta el pensamiento desplegado en la monografía sobre la
distribución de la riqueza política bajo la base territorial, y como veremos
adelante, esta región es llamada Región Oriente, nuestra propuesta con
equidad, justicia social e igualdad, sumará, a las comarcas (Guna Yala y Embera
Wounaan) y a Darién, enmendando el criterio de marginal como veremos.
La siguiente subdivisión antropológica, sería la Región del interior,
“localizada en las provincias de Coclé, Herrera, Los Santos, Veraguas y Chiriquí,
es eminentemente agropecuaria, con una desigualdad interna conformada por
los grandes terratenientes, los medianos y pequeños propietarios y los
campesinos sin tierra. En términos raciales, el interior está compuesto
principalmente por blancos, indígenas, cholos, negros afrocoloniales y mulatos.
El interior expresa predominantemente una cultura regionalista (muchas veces
provinciana), apegada al terruño y a sus tradiciones, además se caracteriza
económicamente como una sociedad agraria, fisiócrata, xenófoba y
predominantemente conservadora”60.
59
Ibídem. Pág. 32. 60
Ibídem. Pág. 32 a 34.
67
67
Estos hallazgos nos hacen solicitar que tomemos en consideración, los
factores históricos de poder, que han poseído Chiriquí, Veraguas y Azuero, por
ello, unido a los criterios de agrupamiento electoral, como los lazos de vecindad,
la proximidad territorial, la concentración de la población, los factores culturales,
los factores históricos, las vías de comunicación.
De esto, ponderamos las alternativas de división política administrativa
que estaremos proponiendo en el próximo capítulo, entonces las ciudades
históricas con auge e interacción comercial en el agro, son Chiriquí, Veraguas, y
Azuero, luego Los Santos, Herrera, Coclé y Panamá.
Finalizamos de los hallazgos de la citada subdivisión, con la tercera “las
regiones llamadas marginales, ubicadas principalmente en las provincias del
Darién y Bocas del Toro, son principalmente indígenas (kunas, ngöbes y
emberás), aunque debe incluirse también a los negros congos (de origen
cimarrón afro-colonial) y negros antillanos de la costa atlántica. Las
comunidades indígenas defienden su autonomía territorial y política, además de
sus tradiciones culturales aunque, al mismo tiempo, exigen servicios del Estado
panameño. Por ausencia de un término mejor, les llamamos ´marginales´ porque
sus poblados están distantes de los centros urbanos, carecen relativamente de
infraestructura y servicios estatales y ofrecen una resistencia más o menos
pacífica a su potencial asimilación por la cultura panameña predominante: la
cultura de la interoceanidad. De manera intrínseca a las identidades étnicas
68
68
indígenas en Panamá, surge la siguiente paradoja: mientras construyen una
conciencia cultural diferenciada (la etnicidad) y una autonomía local, crean
relaciones estructurales de marginalidad (como consecuencia de su autonomía)
y subordinación (como consecuencia de su integración) en relación al Estado
panameño moderno”61.
Los criterios antropológicos y etnográficos, esclarecen el panorama como
nación para viabilidad, debemos juntos trabajar en las discusiones de la nueva
nación, veamos ahora el sentido de pertenencia a un espacio geográfico para
distribución del poder político.
2.5.2. Consideraciones geográficas
La función geográfica desde épocas pasadas, imantó a aventureros y
antepasados, que decidieron llegar al Istmo y convivir con la inclemencia del
clima, luchar contra la insalubridad de sus selvas y enfrentar otras
adversidades, con el sólo propósito de sacar algún provecho de los recursos
y las ventajas que ofrece nuestra posición geográfica.
Y es que este suelo es rico, reserva hídrica y cobertura boscosa codiciada
(Fig.6), con fuerza hídrica usada para mover buques de un océano a otro, en
angosta faja de tierra, proceso que le da el valor agregado, “Pro Mundi
Beneficio”, circunstancia de la singular economía panameña de servicios,
61
Ibídem. Pág. 34.
69
69
dependencia de la producción y comercio de otros países, que contribuye a ser
factor económico importante de muchas familias nacionales y extranjeras.
Fig. 6. Mapa. Cobertura Boscosa, Regiones Hídricas e Índice de
Disponibilidad relativa del Agua de cuencas priorizadas
Fuente: Autoridad nacional del Ambiente, ANAM
Ponderemos dentro de estos criterios, los aspectos geodemográficos, la
densidad de población, la representación geográfica que se da por los partidos
políticos, que como relación geopolítica, nuevamente la geografía, la economía y
las consideraciones raciales determinan la fuerza que aglutinara a los grupos
humanos.
70
70
La fuente principal de riqueza de la República de panamá, ha sido y será,
su excelente posición geográfica, tierras fértiles, sus pueblos, con la riqueza
hídrica, arbórea, fauna y flora, que debemos conservar.
No obstante, esa bendición también ha generado o atraído ciertas
calamidades; por ejemplo en la época del auge de oro amarillo (metal), del oro
verde (árboles supervivencia de la industria para refrescar, quemar y producir
energía) y del oro transparente (agua, problemas sanitarios en Europa),
encontramos que extranjeros utilizan varios puntos en el país para sus
incursiones, véase figura 14.
AROSEMENA hace referencia sobre la Época Indígena (Natá, Pariza y
Urraca), y la Época Británica o Filisbustera, aduciendo que “como recuerdo
ambas épocas de prosperidad y poder del Istmo fue llamado castilla del Oro, en
tiempos de Diego de Nicuesa, nombrado Darién, en período del Nuevo Reino de
Granada, conocido como Istmo de Panamá”62, [y ahora República de Panamá].
Es importante señalar que la tal llamada Época Británica, o Filibustera
para los centroamericanos, representó un elemento mortal, a lo que
AROSEMENA definió como “una gran alteración en la balanza política de
Europa”63, el poderío español sucumbe en la guerra ante el imperio británico que
tomo auge, era lícito todo lo que debilitará al imperio español, dándole
62
AROSEMENA, Justo. Op. Cit. Pág. 16. 63
Ibídem, pág. 17.
71
71
protección a las naciones rivales, creando protectorados, o colonias,
(Commonwealth). La victoria inglesa detuvo el expansionismo norteamericano,
marcando la nueva forma de beneficio para ambas futuras potencias, a través de
Tratados que le garantizan la explotación de la Posición Geográfica panameña.
2.5.3. Consideraciones políticas y sociológicas
No podía faltar, un gran doctrinario, CARNELUTTI, quien en su obra
Como Nace el Derecho que Prima societas in coniugiu est (la primera
sociedad está en el matrimonio), ha dicho: “Cicerón. Coniugium de coniungo, el
matrimonio en lengua romana, lleva el signo de la unión de un hombre con una
mujer para ser progenitores de otro hombre en que se funden sus caracteres, et
erunt duo in (y serán dos en una sola carne) de donde vemos que los
conocimientos de genética ayudan a interpretar esta frase”64.
De esto, se considera que la familia es real, como célula de la sociedad,
metáfora que compara la diminuta partícula de vida que forma el complejo
organismo de vida dentro de la membrana celular, concepto sociológico, que
comparado con la domus, la casa especie de tabernáculo dentro del cual se
cumple lo que él llamó prodigio de generación consecuente con el valor por una
parte de la casa en orden a la política (que es lo que debería ser, la ciencia
del Estado).
64
CARNELUTTI, Francesco. Cómo nace el Derecho. Monografía Jurídica No.37. Editorial Temis, S.A., Bogotá, Colombia: 1989, Pág. 63.
72
72
Dice CARNELUTTI, que también hay que considerar “El valor del
territorio, como elemento del Estado; un elemento del cual la ciencia del derecho
reconoce la existencia y hasta la necesidad, pero no siempre llega a aclarar la
posición y la relación con el pueblo”65. Ponderamos la división geográfica como
solución de distribución del poder político para descentralizar, en un régimen
federal, la soberanía del territorio para beneficio de las familias juntas son el
pueblo, buscando la representación territorial organizando los partidos políticos.
Reconocemos que los historiadores del Derecho en especial del Derecho
Romano, han comprobado este carácter político de la familia, es un minúsculo
Estado, monárquico por excelencia, equilibrado con las directivas de matriarcado
y patriarcado, así este Estado crece, la familia, la gens, la ciudad o polis
manifestándose como fases de desarrollo, antes Comitia Curiata (pater familia),
después evoluciona políticamente a la Comitia Centuriata.
El Estado como universitas, que significa la versio in unum, o reducido a
la unidad de los hombres que lo integran, que opera a través de una serie de
estructuras progresivas, es el estudio de la sociología66.
Por tanto, la realidad que vivimos hoy en un mundo acelerado de
consumismo, sólo contribuyen a debilitar la unidad familiar, a llevarla hacia la
ignorancia del individualismo, para que grupos minúsculos controlen los recursos
65
Ibídem. Pág. 66. 66
Ibídem. Pág. 67.
73
73
de todos; esto genera la necesidad de organizarnos colectivamente para
aprender a emanciparnos culturalmente y federalmente, protegiendo la sagrada
unión familiar, con participación ciudadana que exija la rendición de cuentas.
2.5.4. Consideraciones del Derecho Internacional Público
Latinoamericano.
La intención de promover, la República Federal de Panamá, o los
Estados Unidos de Panamá, no afectará, la personalidad jurídica
internacional, como parte de la Sociedad Internacional, dado que seguiremos
acatando las normas del derecho internacional, las cuales no sean violatorias
del orden público, el derecho interno, la costumbre, la reciprocidad y los
derechos humanos.
Además, los sistemas federales son uno de los más comunes
adoptados como estructura política por los Estados. Cumpliendo como sujeto
de derecho internacional con base territorial con los elementos constitutivos
de Estado.
De efectuarse el debido proceso administrativo (consulta pública,
convocatoria a la asamblea Constituyente, Referéndum) según el Derecho
Público, Constitucional y Administrativo, la cuarta república, la República
Federal de Panamá propuesta, seguirá siendo “persona de derecho
74
74
internacional, con población, territorio determinado, gobierno y capacidad de
entrar en relación con los demás estados”67.
Lo anterior, nos coloca a la altura de las naciones cumplimos el
artículo primero de la Convención de Montevideo de 1933, sobre Deberes y
Derechos de los Estados, por ello, notemos el nacimiento de las repúblicas,
cada una ha logrado llenar los requisitos para el reconocimiento en el
concierto de las naciones, de la práctica general como sujeto de derecho
internacional público.
La primera República de Panamá, en 1821, nace por independencia,
cuando era colonia española, se une voluntariamente a la República de
Colombia creada por Simón Bolívar, y formada por Nueva Granada,
Venezuela y Ecuador. Acertadamente lo escribe Arosemena: “los
colombianos pretendían adjudicarse el Istmo de Panamá por el principio de
uti possidetis68, el cual es insignificante frente al principio de la soberanía
popular, que en todo país recién libertado de la soberanía de la fuerza, este
impera de manera absoluta69, es nuestro el derecho de autodeterminación,
de libre comercio, actividades privadas e internacionales”.
67
SOLARÍ TUDELA, Luis. Derecho Internacional Público. Octava edición, Studium ediciones, 2004. Pág. 77 y 78. 68
Uti possidetis, figura del Derecho Internacional Público, como poseéis o como posee. En el lenguaje diplomático y en los conflictos internacionales, la expresión se utiliza para referirse a que las partes interesadas deben mantenerse en la situación territorial precia a las hostilidades o discusiones, mientras se resuelva el caso. AROSEMENA, Justo. Op. Cit. Pág. 23. 69
Ibidem.
75
75
Y es que Colombia siempre a control remoto, manejo el negocio de
nuestras Relaciones Exteriores, gozando de las inmunidades comerciales,
arreglos mercantiles, compensaciones, privilegios que debían beneficiar a los
istmeños, ellos se los quedaban, no compartían, explotándonos, lo que marcó
nuestro espíritu liberal, que inmortaliza el General Victoriano Lorenzo,
traicionado, asesinado de forma vil y cobarde, por un tribunal civil, que jamás
debió juzgarlo y condenarlo a fusilamiento.
Otro aspecto a destacar es la Cumbre Anfictiónica de 1826 como fuente
del Derecho Internacional Integracionista, siendo puntero nuestro país, si
tomamos en cuenta la visión del General Simón Bolívar, quien escribiera “Los
Estados del istmo de Panamá hasta Guatemala formarán quizás una asociación.
Esta magnífica posición entre los dos grandes mares, podrá ser con el tiempo el
emporio del universo. Sus canales acortarán las distancias del mundo:
estrecharán los lazos comerciales de Europa, América y Asia; traerán a tan feliz
región los tributos de las cuatro partes del globo. ¡Acaso sólo allí podrá fijarse
algún día la capital de la tierra! Como pretendió Constantino que fuese Bizancio
la del antiguo hemisferio”70.
El destino manifiesto, que caracteriza nuestra vocación internacional del
comercio, como puente del mundo, no se verá afectado por nuestra propuesta
en la monografía ni por cualquier futura integración americana.
70
BOLIVAR, Simón. Carta de Jamaica, a Henry Cullen, 6 de septiembre de 1815. Pág. 14.
76
76
El profesor Gilberto Boutin en su libro de Derecho Internacional Privado,
doctrinalmente ratifica el valor geopolítico que tuvo nuestra nación, así “es a
través del Istmo de Panamá, que este hecho de trascendencia historicista ha
tenido lugar, que es el descubrimiento del Mar del Sur u Océano Pacífico. [...]
inicia con la Conquista del América del Sur, que desemboca con el desarrollo de
las colonias de Perú, Chile y Argentina. La historia de Sur América comienza en
Panamá”71, [notemos que es un segmento de la historia y geografía que muchos
dudan en reconocer, por eso, no somos considerados ni del sur ni del centro].
Volviendo al Congreso de 1826, se puede afirmar que éste indujo a los
norteños ante el peligro de una unión latinoamericana, a continuar lo empezado
en 1823; por los previsores con la Doctrina Monroe “América para los
americanos”, se esfuerzan por evitar la intromisión europea en Latinoamérica
con extensos territorios independizados, otros insulares; la excepción los
ingleses y los franceses quienes comercializaban en ellos.
La segunda República de Panamá, surge por Secesión, cuando nos
separamos de Colombia. Otros atribuyen al Tratado Hay Bunau-Varilla72, con el
cual Theodore Roosevelt73 declara que se tomó Panamá, nos apoyan en la
independencia con la secesión de diez (10) millas por cincuenta (50) millas74 en
la zona proyectada para construir la vía acuática, en 1903.
71
BOUTIN, Gilberto. Derecho Internacional Privado. Edition Maitre Boutin. Págs. 35 y 36. 72
BRAY, Wayne D. Op. Cit. Pág. 33. 73
Ibidem, pág. 33. 74
Ibidem, ver introducción, pág. vi.
77
77
Este hecho notorio, en el concierto internacional de las naciones es el
punto fuerte que los detractores de nuestra propuesta destacan como de
imposible para Panamá auto determinarse federal, por que argumentan acerca
de intereses norteamericanos que se opondrían, nuestro criterio difiere de ellos,
respetamos sus aseveraciones pero la discusión diplomática futura escapa a la
presente monografía.
La tercera República coincidimos que es la actual, nace en el año 2000,
con la reversión del Canal a manos panameñas, sobre lo cual tiene esta
generación la importante tarea de negociar los instrumentos internacionales que
comprometen la libertad de disponer de sus riquezas, recursos naturales como
de la soberanía, refiriéndonos al Tratado de Neutralidad vigente, como
instrumento que perturba los beneficios del pueblo, porque late un amenaza de
agresión de intervención.
Según el Diccionario de Manuel Osorio, ratificando nuestro querer, en
acepción moderna y generalizada, democracia es “[...] es el sistema en que el
pueblo en su conjunto ostenta la soberanía y en uso de ella exige su forma de
gobierno y, consecuentemente sus gobernantes”75.
75
DAVIS VILLALBA, Enriqueta. Aprendiendo a Investigar. Editorial Universitaria. Carlos Manuel Gasteasoro. 2007. Pág. 35. Apud. Manuel Osorio Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y sociales, Editorial Heliasta, Argentina: 1997.
78
78
Apelamos a construir el pacto social, económico, político, cultural
democrático de la cuarta república que es nuestra causa a resolver, propósito de
la monografía, el pro domus sua, causa patriótica de istmo, derecho interno,
ajuste ciudadano de la distribución democrática de riqueza igual a poder.
Recordemos que Cicerón, utilizó la expresión ante el senado romano,
para que se le devolvieran sus propiedades y bienes después de regresar del
cautiverio. Hemos estado cautivos a pactos internacionales, por intereses de las
potencias extranjeras, pero es evidente en esta sección que no violamos la
Convención de Montevideo, repasemos los estudios realizados por autores
latinoamericanos, para consolidar lo hasta ahora aprendido.
2.6. Estudios sobre Estado federal y Federalismo en Latinoamérica y
otros Países
Son de marcado interés los aportes de Rokael Cardona, miembro de la
Comisión Presidencial de Reforma del Estado, de Guatemala, quien en la
Primera Cumbre Latinoamericana por el Desarrollo Local / Regional y
Descentralización (2003), presentó la ponencia “Descentralización y
Desarrollo Local en el Contexto de los Estados Federales y los Estados
Unitarios de América Latina”76. En dicho documento, se analizan con
claridad temas como el estado unitario, el Estado federal y el federalismo;
de estas dos últimas figuras nos ocupamos a continuación.
76
CARDONA, Rokael. Op. Cit. Pág. 74.
79
79
2.6.1. El Estado Federal en América Latina.
En cuanto al Estado Federal latinoamericano, según CARDONA dice “es
una combinación entre autogobierno de cada estado y gobierno compartido
entre los estados que conforman la federación”77.
Otros estudios han afirmado que uno de los elementos básicos de un
Estado Federal, es el desarrollo de una cultura política federalista, es decir, “una
mentalidad generalizada entre el conjunto de la ciudadanía de que es necesario
y posible hacer compatibles la voluntad de autogobierno de las partes con el
gobierno compartido entre todas ellas, respetando la diversidad, las diferentes
identidades nacionales, regionales, culturales y lingüísticas”78.
Para nuestro caso, los chiricanos, veraguences, panameños, y ahora los
colonenses son los que están abanderando históricamente la cultura política
federalista, la cual urge actualizar la variantes al pacto social.
Supone un Estado Federal, por tanto una unión contractual de carácter
duradera entre estados soberanos, distintos en condiciones de igualdad, basada
en rasgos comunes jurídico-institucionales, tales como:
a). Una Constitución escrita que especifica la división vertical y horizontal
del poder con las garantías de que sus atribuciones no les podrán ser
arrebatadas tanto al Estado federal como a los Estados federados;
77
Ibídem. Pág. 73. 78
Secretaría Federal de Estado, guatemalteco, 1998, Pág. 67.
80
80
b). Una legislatura bicameral en la que una cámara representa al conjunto
de la ciudadanía y la otra a los estados federados que conforman la
federación;
c). El derecho de los Estados federados a participar en el proceso de
reforma de la Constitución federal, y el de enmendar o reformar
unilateralmente sus Constituciones internas; y
d). La existencia de un Tribunal Constitucional Federal, en cuya
composición se ha de incluir el criterio de representación territorial,
encargado de dirimir en última instancia los conflictos entre los Estados
y la Federación.
2.6.2. Federalismo
Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, de CABANELLAS,
“La palabra federalismo viene del latín foedus, foederis (pacto, alianza). Sistema
mediante el cual varios jefes de familia, municipios, grupos de pueblos o Estados
se obligan, en forma recíproca e igual, a llevar a cabo una o más finalidades
especiales, cuya realización recae desde ese momento sobre los miembros
federados”79.
El federalismo es entonces, un sistema jurídico y político, que sin
discusión es opuesto al unitarismo estatal y que considera el gobierno federal
como la forma que mejor sirve a las ideas de libertad; de nuestra investigación
79
CABANELLAS DE TORRE, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V., 29ª edición; Heliasta, Buenos Aires, 2006, sección de letra F.
81
81
encontramos que todas las naciones de primer mundo, potencias democráticas
tienen el antiguo sistema federal, [como lo hemos llamado para aprendizaje
nuestro, porque no es nada nuevo].
Este régimen in comento permite, que las distintas regiones que
componen el país se rijan de manera autónoma cediendo parte de sus
competencias al gobierno federal, conservándose las no transferidas.
Nuestra propuesta gestiona “el proceso federalista inverso”; es decir,
aquel producido cuando un país organizado en forma unitaria como Panamá,
concede plena autonomía a todas o varias de sus regiones, señalando el Estado
concedente las competencias que, con la autonomía, traspasa a las regiones.
A manera de ilustración, podemos decir que este segundo procedimiento,
fue seguido por la Constitución de la Segunda República española80. Según el
mismo, a la mayor o menor amplitud de las competencias que se reservan o se
conceden a las regiones, no hay criterios ni normas uniformes, pues ello
depende en gran parte de las finalidades que se persigan con la federación y de
los antecedentes históricos de las regiones que lo formen.
Podemos afirmar, que a un Estado o República federal corresponden
entre otras responsabilidades de la representación de la nación, las relaciones
internacionales, la emisión de moneda y la defensa nacional.
80
Ibídem.
82
82
2.6.3. Tipos de Estados federales latinoamericanos
Nos parece atinada la diferenciación que presenta Cardona, mencionando
los casos latinoamericanos, en los cuales encontramos dos tipos de Estados
Federales; éstos son:
“Tipo uno (1), el Estado Federal de soberanía única: que organiza el poder
entre Estados homogéneos, uninacionales.
Tipo dos (2), el Estado Federal que tiende a combinar el criterio anterior con el
reconocimiento de realidades plurinominales dentro de un mismo Estado, lo que
relativiza el principio de soberanía única”81.
Según Cardona, los cuatro estados federales latinoamericanos más
extensos de la región se ubican dentro del tipo 1, Estados Federales de
Soberanía Única, éstos son: Argentina, Brasil, México y Venezuela. A modo de
ilustración consideremos dos de estos cuatro, a México, el cual, se
conceptualiza al Estado multiétnico, pero no ha sido reconocido oficialmente, y el
otro, Venezuela, que reconoce las poblaciones indígenas, sin hablar de
realidades plurinacionales, para nosotros, la reelección, ha deslegitimado los
avances constitucionales, ellos consagran hasta los derechos humanos.
Observamos los múltiples factores históricos, políticos y sociales
causantes de diferencias y similitudes entre los Estados Federales de América
Latina, todas existen desde su origen histórico, debido a influencias foráneas.
81
CARDONA, Rokael. Op. Cit. Pág.75.
83
83
Cardona diferencia lo que concierne específicamente al municipio y la
descentralización, las autonomías municipales, la participación ciudadana y
la regionalización, temas que sirven de replanteó de los contenidos y las
formas de Estado federales. Esta consideración es importante, toda vez que
nos ayudará ante los intentos de la partidocracia en Panamá de asegurar los
espacios, por ejemplo, el co-gobierno, en la suspendida ley de
descentralización.
2.6.4. Estados federales soviéticos y americanos
Dejemos Latinoamérica y presentemos la situación en las dos
potencias que durante la guerra fría mantuvieron tanta diferencia en cuanto
a su forma de gobierno; nos referimos a la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), y a los Estados Unidos de América (E.U.A).
La experiencia en la antigua Rusia, antes de la Perestroika, está
plasmada en la Constitución aprobada por el Soviet Supremo82 (Órgano de
Federal Legislativo) de la URSS el 7 de octubre de 1977, que en su artículo 33,
de la compilación de actos normativos encontramos que dice:
“Artículo 33. En la URSS, se ha establecido la ciudadanía federal única. Todo ciudadano federado es ciudadano de la URSS.”
82
GREBÉNIKOV, V. Los Derechos de los ciudadanos soviéticos. Compilación de actos normativos. Editorial Progreso Moscú. Traducido del ruso por Marisol Giutat y Aurelio Villa. Redacción Literaria Eliana Farías, 1987. Pág. 18.
84
84
En el caso de Norteamérica, la Constitución de 178783, en el artículo 11
indica:
“Artículo II, section 2, “The President shall be
Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States, when called into the actual Service of the United States; he may require the opinion in writing, of the principal officer in each of the executive Departments, upon any Subject relating to the duties of their respective offices and he shall have Power to grant Reprieves and Pardons for Offenses against the United States, except in Cases of
Impeachment84
.”
Como se puede colegir, esto no es más que federación de Estados
federados con soberanía única, por tanto, es otro modelo a seguir;
observemos que la estructura política en el caso de la URSS no asegura, si
es capitalista o era como se decía comunista; el país que tiene el Common
Law, o Ley Común son los anglosajones, valga la pena la distinción, ambos
son Estados Federales.
2.7. Parlamentarismo una opción para Panamá
De lo expuesto hasta este punto podemos decir, que existen algunos
detalles relacionados con los sistemas de gobierno, que muchas veces no
percibimos, y menos se toman en cuenta como posible solución al sistema
83
The Declaration of Independence and the Constitution of the United States of America. Cato Institute, 2002. Pág. 30. 84
http://es.wikipedia.org. El impeachment es una figura del Derecho anglosajón (específicamente en Estados Unidos y Gran Bretaña) mediante la cual se puede procesar a un alto cargo público. El parlamento o congreso debe aprobar el procesamiento y posteriormente encargarse el juico del acusado, normalmente la Cámara Alta. El Término significa bochorno, se traduce como moción de censura, impugnación, impedimento, acusación pública o juicio político.
85
85
jurídico y político, para la administración, gestión, manejo, implementación,
evaluación de las actividades de conducción democrática de nuestro Estado.
A todo esto, a menudo se observan situaciones políticas y jurídicas que
parecieran indicar que estamos lejos de superar la crisis de los partidos políticos
panameños, la crisis política general, sino se ensaya por la vía constitucional
una transformación integral de nuestro sistema de gobierno. Esto nos lleva a
pensar que la mutación del sistema de gobierno en Panamá, pudiera implicar un
giro del presidencialismo hacia el parlamentarismo85.
Como dice RODRÍGUEZ PATIÑO, refiriéndose a los tipos de sistemas de
gobierno, aclaramos que el tránsito de nuestra propuesta no pretende
descontextualizar el problema, si un gobernante es malo en el sistema
presidencialista igual será de malo en un sistema federal. De allí, que la realidad
cotidiana, no entiende del mundo de abstracciones lógicas. “Cuando la imagen
del parlamento es mala, peor que la del presidente de turno; cuando la imagen
de los partidos políticos es mala; peor que la del ejecutivo en ejercicio; cuando la
imagen de los políticos es mala, peor que el personal ejecutivo -como señalan
muchos sondeos-, difícilmente puede imaginarse que el parlamentarismo pueda
conducir a una mayor consolidación de la democracia”86.
85
RODRÍGUEZ PATIÑO, Rubén Darío. Presidencialismo y Sistema de Partidos. Instituto de Estudios Políticos e Internacionales. Panamá: 2006, Págs. 44. 86
Ibídem. Pág. 45. Apud. Nohlen, D. Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos. En: El Presidencialismo renovado… (Véase): 15-25.
86
86
Esta realidad nos lleva a exhortar nuevamente a los ciudadanos, que
aporten al fortalecimiento de la democracia, y qué mejor forma de hacerlo, si no
es acudiendo a las urnas cada vez que exista la oportunidad de ejercer el
derecho al sufragio. Pero no sólo cumplir ese deber, sino saber hacerlo,
valorando la calidad del político al que delego mi representación, por eso un voto
con conciencia, que nos exija a prepararnos para aspirar a puestos de elección,
entender las instituciones políticas, como el porqué son codiciadas.
2.8. Poder Legislativo, nueva Democracia Parlamentaria
La federación panameña fue señalada como “locura”, por algunos
entrevistados, nos reservamos las identidades de los consultados; para
algunos este es un país muy pequeño y esto generaría conflictos; para
nosotros en cambio, representaría retos, oportunidades, habrá detractores,
pero lo peor es no hacer nada.
Pensemos en el federalismo como modelo de descentralización, avance
a una República Federada con soberanía única, o los Estados Unidos de
Panamá con gestión pública, que planifiquen ese desarrollo para distribuir la
riqueza, la rendición de cuentas con mecanismos de control compartiendo este
poder familiar, en lo social, electoral, económico y político.
Nos parece oportuno, hacer mención de tres situaciones recientes en
nuestra América, el primero, la tentativa de golpe de Estado de Honduras (el
87
87
primero en América en este siglo XXI) por el Congreso Hondureño, el Poder
Legislativo, contra el Presidente Manuel Zelaya; las razones, intentar hacer un
Referéndum con el cual quería prolongar su mandato. Como es conocido, a
pesar de los esfuerzos de la O.E.A., de otros organismos internacionales y del
rechazo de la comunidad internacional, el hecho se concretó, se celebraron
nuevas elecciones y el destituido Presidente, no regresó a ejercer el poder.
Para nosotros el retroceso, la sucesión forzada, asumiendo el Presidente
del Congreso, el Sr. Roberto Michelleti, el puesto provisional de Presidente,
demuestra las interrogantes legales para aplicar medidas de control contra
Presidentes que estén fuera de la ley.
En segundo lugar, hacemos mención de la entrega del huevo que en un
acto público una estudiante universitaria dio al Presidente colombiano Álvaro
Uribe, quien en forma seria le dijo “usted tiene huevo”, le entregó la postura de
gallina y él diplomáticamente la pone en la mesa para que no se le rompiera,
manifestando, “para que no se diga que lo rompí disgustado”. Esto
indudablemente constituye un acto de protesta en contra de las pretensiones de
Uribe de reelegirse por un tercer período consecutivo.
El tercer incidente, guarda relación con las declaraciones del Presidente
electo, Ricardo Martinelli; él declaró que su alcalde era Bosco Vallarino, quién
ocultó tener doble nacionalidad, votó en las elecciones con la ciudadanía
88
88
suspendida y logró inscribir su candidatura para Alcalde, quebrantando la
Constitución y la ley electoral, por falta de capacidad del Tribunal Electoral.
A todo esto, por medio de una resolución, Bosco Vallarino recobra la
ciudadanía, regulada en el artículo 139 del Código Administrativo, según el cual:
“Artículo 139. De acuerdo con la Constitución,
toca a la Asamblea Nacional rehabilitar a los que hayan perdido la calidad de nacionales panameños”.
A consecuencia de todo esto, el gobierno de los Estados Unidos de
América, le quita la Visa al alcalde Bosco Vallarino, al renegar esa nacionalidad,
y de acuerdo a los hechos el delito electoral es configurado.
Todos estos hechos notorios nos llevan a preguntarnos, cómo gobernar
con los sistemas democráticos vulnerables a la grandeza del poder
presidencialista, de personas que cuando aprenden a gobernar es que quieren
quedarse en la conducción del Estado; la debilidad en el caso panameño, al no
funcionar los mecanismos de control como frenos y contrapesos de la
concentración de poder, se agrava con un Tribunal Electoral débil que aplica la
ley con discrecionalidad.
El sociólogo, escritor y educador, Raúl Leis, en un artículo titulado “Los
Colores del Cambio”, publicado el 13 de mayo de 2009, manifestó “el cambio fue
la piedra de toque, y casi un millón de votos avaló abrumadoramente, pero no
89
89
existe un cheque en blanco”87. Hace mención además, de los vacíos de nuestra
democracia, calificándola de baja calidad, débil institucionalidad democrática,
espacios políticos reducidos, sociedad civil débil, cultura política degradada y
panorama electoral plutocratizado
Para nosotros la falta de experiencia de los gobernantes, en los negocios
estatales, genera la apatía, así como temor en la sociedad, contribuyendo al
caciquismo que tiende a romper la “separación de poderes”88.
Lo anterior, consiente la concentración de poder, que al improvisar, por no
existir una adecuada planificación de las actividades, falla de políticas públicas,
despilfarro de recursos del Estado, sumado a los compromisos electorales que
deben cancelarse en gobierno, por tanto, la justicia social y seguridad jurídica no
se dan.
Debemos pensar la democracia parlamentaria, como forma de gobierno, a
una forma de Estado con separación de poderes, como garantía contra el
despotismo, lo recomendable en un régimen federal, una Cámara Alta, formada
por diputados y fiscalizada por los Alcaldes, con mecanismos de control
institucionales horizontales (contraloría, fiscalías, procuraduría, defensores del
pueblo), encargada de tratados, pactos, presupuestos y leyes (Fig. No. 7).
87
LEIS ROMERO, Raúl Alberto. Los Colores del Cambio. Diario Panamá América, 13 de mayo de 2009, columna en página de Opinión. 88
Charles Louis de Secondat, Señor de Bréde y Barón de Montesquieu. El espíritu de las leyes, 1748.
90
90
Fig. 7. Esquema. Modelo de forma de gobierno Democracia Parlamentaria sugerida. Fuente: Diseño adapatado por Luis Antonio Daniel De León.
La Cámara baja propuesta en la figura No.7, constituida por los
Gobernadores, Representantes de Corregimientos electos, Juntas Técnicas con
la función de vigilar la ejecución presupuestaria, controlar las agendas locales y
sociales, proveer los sistemas básicos, contrarrestando los efectos del cambio
climático, epidemias mejorando la seguridad humana.
Administración (Poder Ejecutivo)
Ministerios
Tribunales (Poder Judicial)
Entes Públicos Juntas Técnicas
Parlamento Cámara Alta
(Poder legislativo)
Sindicatos Asociaciones
Colegios
Libertad de Expresión
Consejos Municipales
Cámara Baja
Democracia Parlamentaria Federal Patriótica.
Del pueblo por el pueblo y para el pueblo.
Con separación de poderes, control y balances para evitar concentración en unas mismas manos del poder ejecutivo, poder legislativo (cámara alta), poder judicial, y poder electoral. La representación popular ampliada en la cámara baja, consejos municipales, juntas técnicas, sindicatos, asociaciones, colegios de profesionales, medios de comunicación que impiden los excesos del poder de los presidentes como del poder del pueblo.
Gobiernos Federados
Descentralización
Sociedad
Milicia Seguridad Humana
y alimentaria Mecanismos de Control Constitucional Federal
91
91
Tendremos la gran tarea de formar el Estado, como República Federal,
bajo un sistema de gobierno parlamentario, pensado a la panameña,
entendiendo como tal, la discusión, consenso y dotación de una nueva
constitución, bajo el amparo de nuestro avance del Derecho Constitucional.
Seguido es oportuno revisar las instituciones constitucionales de otras
naciones, nos referimos al Derecho Comparado, para establecer esa orientación
con el objeto de examinar sistematizadamente el Derecho positivo vigente en los
diversos países que sean útiles al avance constitucional parlamentario y federal.
2.8.1. Comparación de los poderes Legislativos en América
Los sistemas parlamentarios reciben su influencia del parlamento
inglés, que con su Magna Carta Libertatum de 1215 inicia la evolución (o
revolución) del derecho constitucional escrito; veamos algunos ejemplos:
Para los Estados Unidos de América, todos los poderes legislativos
corresponden al Congreso de los Estados Unidos, constituido por el senado (dos
por Estado), y la Cámara de representantes.
El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos, se deposita en
un Congreso General, dividido en dos cámaras, una de diputados y otra de
senadores.
92
92
En la Nación Argentina, la legislación está compuesta por dos cámaras:
la Cámara de Diputados de la Nación y la Cámara de Senadores de las
provincias y la ciudad de Buenos Aires.
En la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea Legislativa
Nacional está formada por la Asamblea Nacional que está integrada por
diputados y diputadas elegidos o elegidas en cada entidad federal por votación
universal, directa, personalizada y secreta con representación proporcional,
según la base de la población del uno coma uno por ciento (1,1%) de la
población de todo el país, incluyendo a los pueblos indígenas, que con igual
método eligen sus diputados o diputadas.
Panamá, por su parte, tiene un Estado Unitario, conformado por el
Órgano Legislativo, denominado Asamblea Nacional. El Poder Legislativo está
en manos de 71 diputados o diputadas por representación proporcional, con
circuitos uninominales y plurinominales, con sistemas híbrido, que combina el
mayoritario, minoritario y proporcional. El Órgano Legislativo tiene funciones
Legislativas, Judiciales, Administrativas y Jurisdiccionales.
No está demás decir, que todos los Estados cuyas instituciones
legislativas o parlamentarias hemos comparados antes (Estados Unidos de
América, Estados Unidos Mexicanos, Nación Argentina y República Bolivariana
de Venezuela) son estados federales, menos el último (Panamá).
93
93
2.9. Otras Instituciones Políticas Comparadas
Utilizaremos la Comparación jurídica como parte del Derecho
Comparado, para examinar artículos de Instituciones Políticas, a saber
normas constitucionales de seis (6) países (Nación Argentina, República
Bolivariana de Venezuela, Estados Unidos de América, Estados Unidos de
México, Colombia y Ecuador), con el propósito de observar, estudiar, o
establecer analogías, diferencias, que coadyuven a elevar nuestra cultura
jurídica, medir la capacidad y posibilidad de desarrollo de nuestras leyes
nacionales al régimen federal.
De esta forma podremos encontrar respuestas objetivas e imparciales, de
los avances federales por un lado, y unitario centralista en otros países, como
base para construir el cambio democrático que realmente distribuya
geográficamente el poder bajo un concepto, ahora le toca al pueblo panameño;
para nosotros Pro Domus Sua, es por nuestra causa o casa, lo que nos motiva
a plantear otra estructura política como es la federal.
El comparativismo lo limitaremos a determinadas instituciones o normas
constitucionales que nos sirvan de antecedentes doctrinales u orientación
jurídica ante las reformas legislativas con que pretendemos innovar
constitucionalmente para construir nuestro país bajo una forma de Estado de
Derecho sea República Federal, comparando con la experiencias exitosas del
derecho positivo en otras naciones.
94
94
2.9.1. La Constitución de la Nación Argentina.
Al analizar la Constitución de la Nación de Argentina, sancionada en 1853
con las reformas de los años 1860, 1866, 1898, 1957 y la Convención
Constituyente de 1994., observamos que su parte dogmática empieza con las
Declaraciones, derechos y garantías; el artículo primero adopta para su
gobierno la forma representativa republicana federal.
El artículo cinco (5) regula el derecho de cada provincia de dictar para sí
una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que asegure
su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria.
El artículo 36 destaca que la Constitución mantendrá su imperio aun
cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el
orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán
insanablemente nulos. Sus autores serán pasibles de la sanción prevista en el
artículo 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos
de los beneficios del indulto y la conmutación de penas. [Subrayado nuestro].
El artículo 36 además dice que atentará asimismo contra el sistema
democrático, quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que
conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes
95
95
determinen para ocupar cargos o empleos públicos. Además, el congreso
sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función.
El artículo 29 de la Constitución Argentina, por su parte expresa, que el
Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional, ni las legislaturas
provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la
suma del poder público, ni otorgarle sumisiones o supremacías por las que la
vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de gobiernos o
persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable,
y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y
pena de los infames traidores a la patria.
Los artículos comparados, nos pueden orientar a resolver la problemática
para evitar el enriquecimiento ilícito, buscando las medidas persuasivas.
2.9.2. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela - 1999.
Si examinamos el derecho positivo de la Constitución venezolana (1999),
en el artículo 4 dice que el Estado Federal es regido por los principios de
integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.
El artículo seis (6) describe cómo es el gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que lo componen. Dice
96
96
que es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado,
alternativo, responsable, pluralista y de mandos revocables.
Al comparar lo relativo a la división político-territorial del Estado Federal
venezolano se considera al municipio como la entidad local primaria. En su
artículo 16 [...] el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito
Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales [...].
La Constitución de Venezuela vemos que garantiza la autonomía
municipal y la descentralización político-administrativa, con las actuaciones en el
ámbito de sus competencias cumplidas, incorporando la participación ciudadana
al proceso de definición y ejecución de la gestión pública, control, evaluación de
sus resultados, en forma efectiva, suficiente, oportuna y conforme a la ley.
2.9.3. Constitución de los Estados Unidos de América - 1787
Lo ocurrido en 1787, cuando cincuenta y cinco (55) delegados
representando a cada Estado, excepto Rhode Island se reúnen en Filadelfia, en
lo que vino a llamarse la Convención Constitucional (Constitutional Convention).
Los delegados esperanzados en crear una nueva estructura para el
gobierno federal y reemplazar el existente, que era débil e inefectivo,
establecieron bajo los Artículos de la Confederación (ratificados en 1781), la
97
97
Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica ratificada en 1788 (U.S.
Constitution) que reemplaza los Artículos de la Confederación (Articles of
Confederation) como los del documento de gobierno de los Estados Unidos.
Con la nueva Constitución, se establece un fuerte gobierno central, con su
burocracia gubernamental, superior a los gobiernos de los Estados y lo reviste
de poderes para fijar impuestos, levantar un ejército, dar fuerza con vigor a las
leyes federales. Con la Constitución de los Estados Unidos, todas las leyes
antes promulgadas quedaron bajo ésta, que es reconocida como Ley Superior
en la Tierra (highest law in the land).
James Madison de Virginia pensó mucho la Constitución de los Estados
Unidos, basado en las ideas del filósofo francés Montesquieu contenidas en su
obra El Espíritu de las Leyes89. Madison propuso un gobierno de control y
balances (checks and balances) compuesto por tres órganos: ejecutivo,
legislativo y judicial. En adición, sugiere que la legislatura sea bicameral, o
compuesta por dos cuerpos, modelados sobre el parlamento de Gran Bretaña.
Los ideales del pueblo norteamericano, contenidos en su Carta magna se
resumen así: “Nosotros el Pueblo de los Estados Unidos, en orden de formar
una unión perfecta, que establezca la justicia, asegure la tranquilidad domestica,
89
Ut supra pág. 89.
98
98
provee la defensa común, promueva el bienestar general, la seguridad, la
Bendición de Dios, para libertad de nosotros mismos, nuestra posteridad,
ordenamos y establecemos esta la Constitución de los Estados Unidos de
América90.
Advertimos que las diez primeras enmiendas a la Constitución de los
Estados unidos consagran la cuenta de derechos, la Carta de derecho, o
Declaración de derechos conocida como The Bill of Rights.
Reconocemos los aportes del pueblo americano con respecto al
respeto de los derechos y la libertad de cada pueblo en construir su propio
destino, sin embargo, quedan dudas sobre la fortaleza de esos principios
cuando vemos que se dan injerencias en los asuntos internos de otros
países, limitando así su derecho a ser libres de conseguir la mejor solución a
sus problemas. En Panamá, aún queda por resolver la imposición
neocolonialista de la amenaza agresión militar, contenida en el Tratado de
Neutralidad Permanente del canal de la República de Panamá con vigencia
desde el año 2000.
Es el propio General Omar Efraín Torrijos Herrera, “quien ratificó por
voluntad propia los Tratados de 1977 enmendados por el Senado
estadounidense, manifestó por televisión (el día 7 de septiembre de 1977)
que el Tratado de Neutralidad nos coloca bajo el paraguas defensivo del
90
U.S. Constitution de los Estados Unidos de América. SPARKCHART. Writer Margaret Wells. Designer: Dan O. Williams. Serie Editors: Sarah Friedberg, Matt Blanchard. A division of Barnes & Noble Publising. Traducido por Luis Antonio Daniel De León, Pág. 1.
99
99
Pentágono y de no ser administrado juiciosamente por las futuras
generaciones puede convertirse en un instrumento permanente de
intervenciones´”91.
2.9.4. Constitución de los Estados Unidos Mexicanos - 1917
La experiencia comparativa federalista de la Constitución Política de los
Estados Unidos mexicanos (5 de febrero de 1917), que en su artículo 39 norma:
“Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo, el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.
Consideramos que este artículo citado se asimila al poder constituyente
originario, podemos decir que lo define expresamente para cambiar su Estado,
que se regula en el artículo 40, que destaca la voluntad del pueblo mexicano de
constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de
Estados Libres y Soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una federación establecida según los principios de la Constitución.
Para CARDONA, “Esto constituye en América Latina un caso ejemplar de
un Estado Federal que se organiza con los criterios de soberanía única; pero
enfatizamos, la realidad sociocultural histórica al final del siglo pasado cambia
91 FRANCO V. Ramón R. La Ne FRANCO V., Ramón R. La Neutralidad Permanente en los
Tratados del Canal de la República de Panamá. Instituto de Estudios Políticos e Internacionales. Panamá: 1997. Tesis de Licenciatura en Derecho y Ciencias Políticas. Pág. 131.
100
100
por la revolución Zapatista del 1 de enero de 1994, que reivindica aspiraciones
de reconocimiento étnicos-nacionales inesperadas por el sistema político de ese
país, exigiendo el respeto de los derechos humanos de las poblaciones
indígenas”92.
Finalizamos con los cuatro estados federales comparados con aportes
útiles para los constituyentes panameños, ahora examinaremos el derecho
positivo de dos países con Estado unitario, pero con variantes de
descentralización efectivas en el caso colombiano por lo extenso del territorio, y
en el otro caso Ecuador con normas jurídicas de respeto a la relaciones
internacionales que pueden servir de referencia para evaluar la actuales
realidades a las futuras alternativas sugeridas.
2.9.5. Constitución Política de Colombia
Del constitucionalismo colombiano (1821-1903), registramos la influencia
recíproca, como ejemplo, la Convención Constitucional de 1863, asimilada en la
constituyente panameña de 1904. Sin embargo, los conflictos armados internos,
por lo extenso de su territorio han desarrollado un Estado descentralizado y
autónomo, su Constitución Política de 1991, establece un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democráticas, participativa y pluralista.
92
CARDONA, Rokael. Op. Cit. Pág. 76.
101
101
Colombia ha desarrollado como mecanismos de participación del pueblo
en el ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria de mandato.
El pueblo colombiano en atención al mandato Constitucional, deposita en
la ley Orgánica de Ordenamiento Territorial la distribución de las mismas,
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este
es un buen ejemplo al momento de evaluar la posibilidad y beneficios de una
nueva distribución geográfica del poder político en un cambio de régimen, pero
la diferencia como aporte nuestro es ser más liberal, como federalistas.
2.9.6. Proyecto de Nueva Constitución Política del Ecuador
La propuesta ecuatoriana consiste en constituir un Estado social y
democrático de derecho, soberano, independiente, laico, pluricultural y
multiétnico. El documento plantea organizar el Estado en forma de república,
con un sistema de gobierno presidencial, electivo, alternativo, responsable,
representativo y participativo. Ellos se declaran pluricultural y multiétnico.
En el proyecto de reforma de la Constitución ecuatoriana, el artículo 338,
numeral uno (1), expresa que la Constitución Política podrá ser reformada por el
Congreso Nacional, por una Asamblea Nacional Constituyente o mediante
consulta popular.
102
102
El numeral dos (2) señala que dicha Asamblea Nacional Constituyente
será necesaria:
i. Cuando se trate de reformas sustanciales a los derechos de la
persona constitucionalmente reconocidos. [El subrayado es nuestro].
ii. A la forma del Estado.
iii. Al sistema económico.
iv. A la forma de gobierno.
v. Las demás reformas dentro de los sistemas vigentes seguirán el
proceso prescrito para las reformas del Congreso Nacional o para la
consulta popular.
El Título XIII de las relaciones internacionales nos parece interesante,
al compararse con la causa panameña en el escenario internacional; el
artículo 330, numeral seis (6) propuesto dice que el Ecuador, en sus
relaciones con la comunidad internacional defiende el derecho de los pueblos
a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de
las obligaciones que se derivan de la cooperación internacional basada en el
principio del beneficio recíproco.
El numeral ocho (8) por su parte, rechaza toda forma de colonialismo, de
neocolonialismo, de discriminación o de segregación y reconoce el derecho de
los pueblos a su autodeterminación y a liberarse de los sistemas opresivos.
103
103
Ejemplo a seguir, para la República Federal de Panamá al renegociar la
neutralidad.
2.10. ¿Qué es una Constitución?
Al examinar aspectos mínimos pero de interés de las constituciones
anteriores, veamos la respuesta del profesor Rigoberto González Montenegro
sobre ¿Qué es la constitución? “se tiene que ésta es ante todo una norma
jurídica en la que se reconocen los derechos y garantías fundamentales de los
integrantes de la comunidad y en la que se regulan las instituciones básicas de
la estructura jurídico-política del Estado”93.
Nuestra propuesta requiere reformas sustanciales, un cambio de
Constitución, que para hacerlo nos aclara GONZALEZ, “que el poder en ejercicio
del cual se hace la Constitución se conoce en la doctrina como poder
constituyente originario o fundacional, teniendo como titular del mismo al pueblo
siendo éste ante todo un poder de naturaleza política que no requiere de norma
jurídica alguna para su existencia y fundamentación”94.
Por su parte, el constitucionalista panameño, Carlos Bolívar Pedreschi,
“expresa que el poder constituyente originario actúa cuando se necesita expedir
una Constitución y que ocurre: […] e) Y, también, […] ante situaciones
93
GONZALÉZ MONTENEGRO, Rigoberto. La Constitución. Reforma o cambio constitucional. Litho Editorial Chen, S.A.. 2004. Pág. 9. 94
Ibídem. Pág. 15.
104
104
económicas, sociales o políticas muy explosivas, los gobernantes, en gesto de
responsabilidad, inteligencia y necesidad política, apelan al poder constituyente
originario, a fin de evitar que cualquier cambio político, finalmente ineludible, se
abra paso a través de cualquiera forma violenta”95.
Por su parte, Ferdinand Lassalle amigo de Karl Mark durante la revolución
alemana de 1848, célebremente ha interpretado al responder la misma pregunta
anterior, que los problemas constitucionales no son, primariamente, problemas
de derecho, sino de poder, la verdadera Constitución de un país reside en los
factores reales y efectivos de poder que en ese país rigen; y las constituciones
escritas no tienen valor ni son duraderas más que cuando dan expresión fiel a
los actores de poder imperantes en la realidad social96.
Nuestra monografía plantea una solución de distribución de poder político,
para la causa panameña, “Pro domo sua”, y como futuro egresado, un aporte
nacional de la Facultad de Derecho y Ciencias políticas, de la Universidad de
Panamá, en su aniversario septuagésimo quinto (75) aniversario este borrador
de alternativas que plantearemos en el siguiente capítulo, es para el debate, en
sí, la discusión del país que nos merecemos, es nuestro legado patriota
multicultural para convocar a los factores reales de poder.
95
Ibídem. Pág. 19. Apud Carlos Bolívar Pedreshi en “Asamblea Constituyente y Realidad Nacional”, Revista Justitia et Pulcchiritudo, N
o. 4, Universidad Santa María La Antigua,
Panamá, 1986, pág. 45. 96
LASSALLE, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución? Ediciones Universales, Bogotá: 2004. Véase la portada.
105
105
2.11. Asambleas Nacionales Constituyentes desde 1904
Apoyándonos en las fuentes originales, como nación dividida en oriente y
occidente, porque en la región de la interoceanidad, gobernaba un enclave de la
Ley Común o Common Law, de los Estados Unidos de América, el cual regía y
hasta juzgo, condenando a panameños como si fueran extranjeros hasta el año
dos mil, cuando entran en vigencia los Tratados de Neutralidad Permanente.
Hasta la fecha, nuestro ordenamiento jurídico como sociedad política
panameña registra cuatro experiencias de elaboración de constituciones, dos
decretadas bajo Convocatoria Nacional Constituyente y dos promulgadas.
Nos interesa sólo focalizar de éstas la evolución del poder constituyente,
hecho notorio, que contundentemente demostraría que somos capaces de auto
determinar nuestro futuro como pueblo, porque ya lo hemos hecho antes,
costumbre constitucional, además, para la presente monografía es imperativa su
mención, aunque breve, porque nuestra propuesta requerirá una nueva
Constitución Política para la República.
Empecemos con la Constitución Política de 1904, decretada por la
Convención Nacional Constituyente, producto de la separación de Colombia el 3
de noviembre de 1903, ya hemos dicho nace la primera República.
106
106
Solo refiramos que la Constitución Política de 1941, como menciona
VARGAS VELARDE en su publicación Evolución Histórica de la Legislación
panameña del trabajo fue: “promulgada durante el primer gobierno del Dr.
Arnulfo Arias incorpora, en su Título III, al régimen constitucional panameño,
varios derechos sociales”97.
Segundo aspecto a desatacar, es la Constitución Política de 1946, que es
decretada por la Segunda Asamblea Nacional Constituyente, exhibe
reivindicaciones para los trabajadores dentro del Título de los Derechos y
Deberes Individuales y Sociales, consagrando al Estado como protector del
trabajador.
En aquel momento había consenso nacional que a la Constitución Política
de 1941 era necesario introducirle sustanciales reformas con la finalidad de
beneficiar a la mayoría de los panameños, así, como experiencia exitosa,
Ricardo Adolfo de la Guardia, por medio del Decreto No. 4 de 1944 suspendió la
Constitución de 1941 y se llamó a las elecciones de los constituyentes de 1946,
sería correcto decir, que si podemos hacer el país que nos merecemos, al haber
prueba práctica de costumbre en la elaboración de Constituciones.
La Constitución Política de 1972, promulgada, reafirma algunos principios
de la Constitución Política de 1946, recibe influjo de otros principios consignados
97
VARGAS VELARDE, Oscar. Evolución histórica de la legislación panameña de trabajo. Revista Lotería, No. 454 Mayo – Junio, No. 455 Julio – Agosto: 155 – 206, 2004. Pág. 168.
107
107
en el Código de Trabajo. Consideramos que nace de un gobierno de facto, a
través de una Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, bajo un
concepto de división política comunitaria de gobierno local, la cual como
veremos es necesario cambiarla.
Es inadmisible e incompleta nuestra monografía sin darle merito a un
jurista, constitucionalista, y promotor de la impostergable Convocatoria a la
Asamblea Nacional Constituyente Originaria, el Profesor Miguel Antonio Bernal.
De obligatoria lectura para todos, sus obras sobre la materia, entre ellas
¿Qué es una asamblea constituyente?98, lo cierto es que para muchos, el solo
oír la expresión, resuena en nuestra mente equivocadamente, las voces de
protesta, o angustia por perdida de estatus quo actual, o como dice el Presidente
Ricardo Martinelli “se sabe como empieza pero no como termina”.
Otro hecho notorio, que rompe nuestros avance constitucional, es el
Golpe militar de 1968, el profesor Fábrega explica la situación que exigimos
corregir.
Lo destacable, que no podemos olvidar dice Fábrega “así el proceso
institucional que se inicio en 1841 encuentra su última manifestación en la
Constitución de 1946. Con el golpe de estado de 1968 y la Constitución de 1972
98
Véase. BERNAL V., Miguel Antonio. ¿Qué es una asamblea constituyente? Panamá. Instituto de Estudios Políticos e Internacionales, 2003.
108
108
se produce una ruptura en esa evolución constitucional que, con las Reformas
de 1983, se retoma en gran medida”99.
Coincidimos con el retroceso que causó la Constitución facta, semántica,
que sigue favoreciendo al grupo que se tomo el poder por vía de hecho, hasta
que la destruyamos o la democraticemos, por eso, el cambio Constitucional es lo
que debe ser un derecho, por medio de la tercera Asamblea Nacional
Constituyente, que tienen el poder constituyente originario, que es de hecho y no
de derecho, político, ilimitado, soberano, temporal, indivisible y supremo.
No podemos dar cabida a ningún ciudadano que haya participado como
legislador o diputado desde 1972 hasta la fecha, están viciados, simplemente
inhabilitarlo reconociendo sus impotencias legales por las arbitrariedades de
leyes durante estas legislaturas.
2.12. Jurisprudencia sobre Constitución de 1946
La Constitución Política de 1946, es producto de la Segunda Asamblea
Nacional Constituyente del país, la cual, se lleva a cabo, por medio del Decreto 4
de 29 de diciembre de 1944, publicado en la Gaceta Oficial No. 9,587, que
convocó a elecciones que se celebraron el domingo 6 de mayo de 1945, para
escoger 51 diputados, y ese mismo decreto suspendió la Constitución de 1941.
99
Véase. FÁBREGA, Jorge. “Ensayos sobre la Historia Constitucional de Panamá”. Primera Edición. Panamá. Ediciones Jurídicas. 1986.
109
109
La primera elección de Asamblea Nacional Constituyente fue realizada el
27 de enero de 1903.
La jurisprudencia en materia constitucional, incluye esta Constitución de
1946, en la doctrina del Bloque de la Constitucionalidad, que nos hace referencia
MOLINO MOLA, en dos sentencias de la Corte Suprema, primero, el fallo de 30
de julio de 1990:
“Existe un conjunto normativo que integra, con la Constitución, un bloque
de constitucionalidad que sirve a la corte como parámetro para emitir un
juicio sobre la constitucionalidad de una norma jurídica o acto sujeto al
control judicial de constitucionalidad”.
Segundo, el fallo de 3 de agosto de 1990: “Integran este conjunto las normas
formalmente constitucionales; la doctrina constitucional sentada en las
sentencias de la Corte Suprema de Justicia, siempre que sea compatible con el
Estado de derecho y sin perjuicio de la potestad de la Corte de variar la doctrina
cuando exista justificación suficiente para ello; algunos convenios
internacionales ratificados por la República de Panamá; la costumbre
constitucional, siempre que no contraríe el texto de la Constitución; y las normas
de la Constitución de 1946 con respecto a actos expedidos y que surtieron sus
efectos durante la vigencia de dicha Constitución´”100. La doctrina surge de fallo
emitido que enfatiza las normas de la Constitución de 1946 derogadas.
100
MOLINO MOLA, Edgardo. La Jurisdicción Constitucional en Panamá. Cuarta edición. Imprenta Universal Books, Panamá: 2007, pág. 366.
110
110
A manera de ilustración, aclaramos que nuestra propuesta, buscaría
llamar a la tercera Asamblea Nacional Constituyente, porque sería cambios
sustanciales a la Constitución Política de 1972, urge corregirlo de forma legítima
por un Estado de Derecho Constitucional, corregir la ruptura constitucional que
ella causó.
Apuntalamos nuestro criterio, con la referencia del profesor MOLINO
MOLA, a la sentencia de 14 de febrero de 1991, donde “la Corte Suprema
señaló cuales son los requisitos que debe tener una norma legal para
entenderse como integrante del bloque de la constitucionalidad. Dicha sentencia
expresa lo siguiente: ´El pleno considera que el Estatuto de Retorno Inmediato a
la Plenitud del Orden Constitucional constituye un elemento normativo que el
constitucionalismo, moderno se designa como bloque de constitucionalidad´”.
Ahora, disintamos si la Constitución de 1972, cumpliría los requisitos
como norma legal, solo para mencionarlo, y evitar cualquier laguna que quisiera
empañar el producto en la presente monografía. El profesor MOLINO MOLA,
asiste a la causa panameña al igual que ANTINORI, veamos nuestras
explicaciones:
En primer lugar, MOLINO MOLA, fundamenta los requisitos, en que el
estatuto cumple, sin los cuales no podrían entenderse como parte del bloque de
la constitucionalidad, si faltare uno de estos requisitos, un documento, como el
111
111
estatuto no podría integrarse a dicho conjunto normativo. “Estos requisitos son
los siguientes:
1º. El estatuto fue expedido por los gobernantes legítimos de nuestro país.
2º. El mencionado instrumento normativo fue dictado obedeciendo a un
verdadero estado de necesidad.
3º. Las medidas previstas en el estatuto sólo suspendieron temporalmente la
eficacia de algunas normas de la Constitución.
4º. El resultado final de la aplicación del estatuto fue el restablecimiento de
un Estado de derecho”101.
En consecuencia, la Constitución de 1972 que ha nacido de gobierno de
facto, no es legítima, suspendió nuestra evolución como Estado de derecho
constitucional, y siendo, semántica. Contrario stricto sensu la de 1946.
En segundo lugar, confirma ANTINORI nuestra réplica: “Después del
golpe militar de 1968 el General Torrijos comprendió que debía crear una nueva
Constitución que le permitiera darle vida jurídica a un gobierno que nació
producto de un Golpe de Estado. No le era posible gobernar manteniendo la
Constitución de 1946 cuya organización política dirigía hacia la fortificación de
un sistema pluralista, electoral con partidos políticos y participativo. El General
Torrijos necesitaba una organización jurídica política diferente y cónsona con un
estilo muy personal de gobernar, inspirado por el mismo”102.
101
Ibídem. Pág. 367. 102
ANTINORI, Italo. La Constituyente es el camino para la democratización nacional. Panamá. Impresora ziur. 1992. Pág. 6.
112
112
ANTINORI, en los años 90´s, vio la constituyente como un camino a la
democratización, enfoque que todos los gobernantes desde 1989 han temido por
no ser constitucionalistas, nosotros nos sumamos a otros ciudadanos que
apoyan la solución por Asamblea Nacional Constituyente Originaria, entre ellos,
los juristas MIGUEL ANTONIO BERNAL, RIGOBERTO GONZALEZ
MONTENEGRO, el sindicalista SAUL MENDEZ, el profesor RAUL GONZALEZ,
el economista JUAN JOVANÉ y nuestro director de la monografía RÚBEN
DARÌO RODRIGUEZ PATIÑO.
La aberración jurídica de Constituyente Paralela, es una muestra que el
Constituyente de 2004, erra, al constitucionalizar en un solo precepto
constitucional, articulo 314 de la Constitución vigente, dos supuestos que por su
distinta naturaleza y finalidad se excluyen uno al otro, lo que nos preocupa.
De allí, que nuestra monografía presentará la solución de distribución
política del poder, para lo que es impostergable el cambio formal de constitución,
la vía correcta doctrinal, dentro de nuestra costumbre constitucional es la
Convocatoria a la tercera Asamblea Nacional Constituyente para construir la
cuarta República de Panamá, es condición sine qua non para la finalidad de
nuestra propuesta, lo que adicional resolvería el problema del derrumbe del
crecimiento constitucional en este país por razones del golpe militar de 1968, sin
afectar la marcha del gobierno actual electo hasta el año de 2014.
113
113
CAPÍTULO 3
ALTERNATIVAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER POLÍTICO: VÍA
PANAMEÑA
114
114
3.1. Presentación de las Alternativas
La democracia panameña podrá perfeccionarse, si se presta atención a
determinadas condiciones materiales, culturales y sociales, que consoliden los
aspectos geopolíticos patrios, con sus factores geográficos, económicos,
raciales, y de poder que permitan la evolución constitucional como nación.
Los panameños, realmente abogamos por cambio, repartir el progreso,
descentralizar el sistema presidencialista, con la opción Federal en el
aspecto electoral, jurídico y político. Proponer cambios en la Jurisdicción
Electoral, ejercida por los Magistrados del Tribunal Electoral, es urgente, lo
que crea el compromiso de hacer modificaciones sustanciales en la
Constitución Política y en el Código Electoral.
Es claro, para los constitucionalistas, visualizar al Poder Electoral como el
cuarto poder, y es que su mandato Constitucional busca garantizar la libertad,
honradez y eficacia del sufragio popular a través de un tribunal autónomo e
independiente; debemos reconocer, que en el caso panameño, se le ha
reconocido personería jurídica, patrimonio propio y derecho de administrarlo.
En el sistema electoral, jurídico y político propuesto, para su
funcionamiento; como método electoral que pretende “obtener una forma de
representación de la ciudadanía (del cuerpo electoral) en el órgano
115
115
parlamentario”103, nosotros estudiaremos la representación geográfica, con la
cual nos identificamos que es geodemográfica, que sin adentrarnos
mencionamos que es ejercida por medio o en función de partidos políticos.
Presentamos tres alternativas de división territorial de los Estados
Federativos Panameños, primera condición para el funcionamiento de la
representación geográfica, y que deben ser considerados en Asamblea
Constituyente Originaria, tomando en cuenta los siguientes factores104:
1. El factor geográfico: la extensión y contigüidad de las diferentes
regiones, para nosotros región occidental, central, metropolitana y
oriental.
2. El factor demográfico: la densidad de población, tomando en cuenta
proyecciones futuras de explosión demográfica en polos de desarrollos y
rutas comerciales alternas.
3. El factor demográfico – político: la relación entre la respectiva
población y el número de representantes que han de elegirse, su historia,
antropología, etnografía, mancomunidades, relaciones económicas, a
saber: Occidente: Chiriquí, Bocas del Toro, y Gnöbe Buglé; Centro o
Azuero: Veraguas, Los Santos, Herrera y Coclé; Metropolitana y Oriente:
Colón, Panamá, Darién, Guna Yala, Embera Puru.
103
http://es.wikipedia.org/wiki/Provincia. 104
QUINTERO CORREA, César. Los Partidos Políticos y los Sistemas Electorales. Editorial Portobelo, 2001. Pág. 34.
116
116
4. El número de sufragantes a fin de determinar la cifra requerida para la
elección de los representantes, en los respectivos cargos.
5. Los partidos políticos: corporación para alcanzar el poder, estos
pueden ser reemplazados por municipalistas, regionales, o federalistas,
pueden ser concebidos unidos en mancomunidades con alto respeto,
tolerancia, integración, civismo, lealtad a la Nación Panameña.
Dentro de nuestro enfoque, elegiremos entre tres alternativas, las cuales
pueden ser desarrolladas progresivamente, seleccionando la alternativa 1, luego
la alternativa dos, y cuando ya el sistema federal se estabiliza la alternativa tres:
Alternativa 1. Tres Estados Federados: Estado Federal Occidente; Estado
Federal Azuero y Estado Federal Oriente.
Alternativa 2. Cuatro Estados Federados: Estado Federal Occidente; Estado
Federal Azuero; Estado Federal Central y Estado Federal Oriente.
Alternativa 3. Doce Estados Federados, que conformen tres regiones, a saber,
Occidente, Azuero y Oriente.
En el mapa de División Política Administrativas facilitado por el Instituto
Geográfico Nacional “Tommy Guardia”, bosquejamos nuestra probable
distribución del poder político en fundamento de las consideraciones
presentadas que apoyan la implementación de una forma de Estado federal, que
analizamos en el capítulo anterior, por aclaración, el análisis etnográfico,
antropológico, criterios geopolíticos, valoramos los criterios de agrupación de los
117
117
votantes, bajo los criterios electorales que son básicos en nuestra Constitución
(ver art. 147 # 4) en el agrupamiento de los electores en circuitos electorales:
1. La división político-administrativa del país.
2. La proximidad territorial.
3. La concentración de la población.
4. Los lazos de vecindad.
5. Las vías de comunicación.
6. Los factores históricos.
7. Los factores culturales.
Para nosotros, encontrar un criterio antropológico y etnográfico que
subdivida la concentración de la población, en tres regiones el país, como región
interoceánica, región del interior, y la región marginal, que se asimila a la
propuesta de estados regionales, de oriente, azuero, centro, y occidente,
validado por los geógrafos, y la autoridad del ambiente, justifica claramente
nuestras alternativas al estar a tono con la realidad, inclusive con los criterios de
agrupación electoral, que provienen de criterios hasta de sentido común, los
lazos de unión de la comunidad, comercial, culturales, la proximidad territorial de
los ciudadanos.
El cuadro siguiente (No. 1), muestra la conformación de los circuitos
electorales; aparece el número de los circuitos, diputados, distritos,
corregimientos y población electoral, datos finales del 29 de agosto de 2006
(cifras según la estadística del padrón electoral para el referéndum del 22 de
octubre de 2006).
118
118
Cuadro 1. Conformación de los Circuitos Electorales, según la Ley No.59 de 2006. Fuente: Departamento de Cartografía del Tribunal Electoral –Panamá.
119
119
3.1.1. Alternativa 1. La República Federal con Soberanía Única y tres (3) Estados Federados.
Esta alternativa examina la división del poder político en tres (3) Estados,
estos son:
Estado Federal Occidente
Estado Federal Azuero
Estado Federal Oriente
La representación geográfica propuesta del poder político se muestra en la
Figura No.8, donde se divide territorialmente el Estado Federado Occidental
entre Bocas del Toro, Chiriquí, y Gnobe Buglé; el Estado Federado Azuero
compuesto por Herrera, Los Santos y Veraguas; y el Estado Federal Oriente
formado por Coclé, Colón, Darién, Embera Puru, Guna Yala y Panamá.
Fig. 8. Mapa. Alternativa 1. División del Poder Político de República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados
Fuente: Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia, distribuido en color por Ing. Luis Daniel.
120
120
Como se puede ver, según la alternativa presentada, la división territorial
del poder político, social y económico queda bajo una descentralización
efectiva, compuesta por tres (3) estados federados: Estado Federal Occidente,
Estado Federal Azuero y Estado Federal Oriente.
Nuestra propuesta se fundamenta en que las experiencias
descentralizadoras ofrecen auditoría social efectiva compartiendo ese poder
político y la responsabilidad social, la necesidad de ordenamiento territorial,
la construcción de infraestructuras, cobijar demandas básicas de la
población, educar para luchar contra la pobreza, el cambio climático, evitar
los fracasos gubernamentales y promover la participación ciudadana.
La figura nueve (9) presentada en la página siguiente, muestra todas
las autoridades que integrarían esta propuesta; estas son: Presidente
Republicano Federal, Presidentes Federados, Gobernadores de Provincia,
Alcaldes y autoridades locales de corregimiento, elegidas por el ejercicio de
la soberanía del Pueblo.
Observemos que en esta propuesta la Regiones federadas, son la
unión de varias provincias que han tenido históricamente relaciones
económicas, sociales y culturales, todas identificadas con la panameñidad.
121
121
Fig. 9. Esquema. Conformación del Gobierno Federal – Alternativa 1. República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados
Fuente: Proyectado por Luis Daniel como resultado del estudio.
En los cuadros 2, 3 y 4, desarrollamos la probable división del poder
político demográficamente en el aspecto legislativo, administrativo y judicial en
cada uno de los estados federados que componen la propuesta. Esta
distribución se hace sobre la base de población electoral para el 2006, e.g..
El logo, en la figura 9, que identifica, nuestra visión panameña, el mundo
con el norte hacia abajo, destacando el atajo centroamericano, el león rampante
rojo, con manos abiertas y garras tendidas en ademán de agarrar o asir que
simboliza vigilancia, autoridad, magnanimidad, y soberanía, así, el lema “PRO
DOMO SUA”, que podemos traducirlo, por nuestra causa, familia, patria o casa.
• Estado Federado Oriental
• Comarca Kuna Yala, Comarca Embera Wounan, Coclé, Colón, Darién, Panamá
• Estado Federado Azuero
• Herrera
• Los Santos
• Veraguas
• Estado Federado Occidental
• Bocas del Toro
• Comarca Ngöbe Buglé
• Chiriquí
• República Federal de Panamá
• Con soberanía Única
• Estado Constitucional
• Estado de Derecho
• Estado Democrático
• Estado Relocalizado Presidente de la República Federal
Ministerios
Secretarías
Instituciones
Presidente Federado
3 Gobernadores
23 Alcaldes
Juntas Técnicas
Presidente Federado
6 Gobernadores
26 Alcaldes
Juntas Técnicas
Presidente Federado
3 Gobernadores
26 Alcaldes
Juntas Técnicas
122
122
Cuadro No.2. Propuesta Territorial del Estado Federal Occidente
Región Occidental Distribución Geográfica Occidental del Poder Político, Administrativo y Económico
Presidente Federal (1) Electoral-Legislativo-Local Política-Administrativa (Nacional-Local) Judicial-Nacional
1 Circuito Corregimiento Distrito Provincia Concejal 3r Distrito Judicial
Provincia Distrito Población Cantidad Número Diputado Representante Alcalde Gobernador Concejal Muni Circuito Tribunal
3 23 Electoral
Bocas del Toro 61,720 1 1 2 17 3 1
Bocas del Toro 6,390 1.1 5 1 3 4 0
Changuinola 49,148 7 1
Chiriquí Grande 6,182 5 1
Chiriquí 274,786 6 4 9 96 13 1 17 16 1
David 95,918 4.1 3 10 1 Sede 3er Distrito Judicial
Barú 43,228 4.2 1 5 1
Bugaba 50,142 4.3 2 13 1
32,295 4.4 1 25 3
Alanje 4.4 9 1
Boquerón 4.4 8 1
Renacimiento 4.4 8 1
32,659 4.5 1 19 3
Boquete 4.5 6 1
Dolega 4.5 8 1
Gualaca 4.5 5 1
20,524 4.6 1 24 4
Remedios 4.6 5 1
San Felix 4.6 5 1
San Lorenzo 4.6 5 1
Tolé 4.6 9 1
Gnobé Bugle 90,712 3 12 3 58 7 1
33,012 1 12.1 1 16 2
Kankintún 12.1 9 1
Kusapín 12.1 7 1
30,163 1 12.2 1 21 3
Besiko 12.2 8 1
Mirono 12.2 8 1
Nole Duima 12.2 5 1
27,537 12.3 1 21 2
Muña 12.3 12 1
Nurum 12.3 9 1
Total Regional 427,218 10 211 14 171 23 3 0
Parlamento Región Occidental 212 funcionarios federales electos
Presidente 1 1 Respuesta Social
Cámara Alta 14 23 37 Leyes-Presupuesto
Cámara Baja 171 3 174 Demandas sociales
Fuente: Cifras según la Estadística del Padrón Final para el Referéndum del 22 de octubre de 2006, referimos al cuadro 1.
123
123
Cuadro No.3. Propuesta Territorial del Estado Federal Azuero Región Central o Azuero Distribución Geográfica Central del Poder Político, Administrativo y Económico
Presidente Federal (1) Electoral-Legislativo-Local Política-Administrativa (Nacional-Local) Judicial-Nacional
1 Circuito Corregimiento Distrito Provincia Concejal 3r Distrito Judicial
Provincia Distrito Población Cantidad Número Diputado Representante Alcalde Gobernador Concejal Muni Circuito Tribunal
3 26 Electoral
Veraguas 159,879 4 9 5 95 12 1 12 7 1
Santiago 54,662 1 9.1 2 12 1
43,839 1 9.2 1 28 3
La Mesa 9,385 9.2 1 6 1
Las Palmas 13,637 9.2 12 1
Soná 20,817 9.2 10 1
39,575 1 9.3 1 32 4
Calobré 10,014 9.3 12 1
Santa Fe 10,141 9.3 7 1
Cañazas 11,656 9.3 7 1
San Francisco 7,764 9.3 6 1
21,803 1 9.4 1 23 4
Atalaya 6,847 9.4 6 1
Montijo 5,549 9.4 8 1
Río de Jesús 5,377 9.4 5 1
Mariato 4,060 9.4 5 1
Herrera 83,557 3 6 3 48 7 1 8 5 0
Chitré 33,591 1 6.1 1 5 1
24,432 1 6.2 24 3
Los Pozos 6,612 6.2 9 1
Parita 7,338 6.2 7 1
Pesé 10,482 6.2 8 1
25,534 1 6.3 1 19 3
Las Minas 6,400 6.3 7 1
Ocú 13,203 6.3 7 1
Santa María 5,931 6.3 5 1
Los Santos 71,422 2 7 2 80 7 1 7 3 1
35,983 7.1 1 44 1
Las Tablas 20,553 7.1 24 1 Sede 4º Distrito Judicial
Pocrí 3,558 7.1 5 1
Guarare 8,289 7.1 10 1
Pedasí 5,583 7.1 5 1
35,439 7.2 1 36 1
Los Santos 19,404 7.2 14 1
Macaracas 7,965 7.2 11
Tonosí 8,070 7.2 11
Total Regional 314,858 9 262 10 223 26 3
Parlamento Región Central o Azuero 263 funcionarios federales electos
Presidente 1 1 Respuesta Social
Cámara Alta 10 26 36 Leyes-Presupuesto
Cámara Baja 223 3 226 Demandas sociales
Fuente: Proyectado por Luis Daniel fuente de referencia cuadro 1.
124
124
Cuadro No.4. Territorial del Estado Federal Oriente Región Oriente Distribución Geográfica Oriente del Poder Político, Administrativo y Económico
Presidente Federal (1) Electoral-Legislativo-Local Política-Administrativa (Nacional-Local) Judicial-Nacional
1 Circuito Corregimiento Distrito Provincia Concejal 3r Distrito Judicial
Provincia Distrito Población Cant. Número Diputados Representante Alcalde Gobernador Concejal Muni Circuito Tribunal
3 26 Electoral
Colón 149,488 2 3 5 40 5 1 11 9 0
Colón 125,183 1 3.1 4 14 1
24,228 1 3.2 1 26 4
Chagres 7,143 3.2 7
Donoso 6,766 3.2 6
Portobelo 5,964 3.2 5
Santa Isabel 4,432 3.2 8
Coclé 149,635 4 2 5 42 6 1 6 7 1
Penonomé 52,530 1 2.1 2 10 1 Sede 2º Distrito Judicial
Antón 32,204 2.2 1 10 1
35,234 1 2.3 1
La Pintada 17,100 2.3 6 1
Natá 13,347 2.3 6 1
Olá 4,787 2.3 5 1
Aguadulce 29,667 2.4 1 5 1
Darién 25,859 2 5 2 24 2 1 3 2 0
Chepigana 17,578 5.1 16 1
Pinogana 8,281 5.2 8 1
Embera Purú 5,247 1 5 1 5
Sambú 1,354 2 2
Cémaco 3,893 3 3
Panamá 1,036,751 10 8 33 110 12 1 35 60 8
Arraiján 102,499 1 8.1 3 8 1
Capira 24,198 1 8.2 1 13 3
27,166 1 8.3 1 20
Chame 15,345 8.3 11
San Carlos 11,821 8.3 9
30,299 1 8.4 1 21 4
Balboa 2,196 8.4 6 Sede 1er Distrito Judicial
Chepo 23,798 8.4 7
Chimán 2,638 8.4 5
Taboga 1,667 8.4 3 2
La Chorrera 93,110 8.5 3 18 1
San Miguelito 223,968 1 8.6 7 9 1
San Felipe, Ancón,
Curundú, Bella Vista,
El Chorrillo, Santa
Ana, Betania,
Calidonia, Pueblo
Nuevo.
160,069 8.7 5 9
Juan Díaz, Rio Abajo,
San Francisco, Parque
Lefevre
157,200 8.8 4
Chilibre y Las Cumbres
86,448 8.9 3 2
Pedregal,
Mañanitas, Tocumen, Pacora, 24 de Diciembre,
San Martín
131,794 8.10 4 6
Guna Yala 23,806 2 10 2 6 1
12,810 1 10.1 3 0
Narganá 8,856 1
Aligandí (P) 2,425 1
C. Madugandi 1,729 1
10,996 1 10.2 3 0
Aligandí (P) 5,307
Puerto Obaldía 405 1
Tubuala 4,384 1
C. Wargandí 900 1
Total Regional 1,385,539 21 311 48 227 30 6 7
Parlamento Región Oriental 319 funcionarios federales electos
Presidente 1 1 Respuesta Social
Cámara Alta 48 30 78 Leyes-Presupuesto
Cámara Baja 234 6 240 Demandas sociales
Fuente: Elaborado por Luis Daniel según las estadísticas del cuadro 1.
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3.1.2. Alternativa 2: La República Federal con Soberanía Única y
cuatro (4) Estados Federados
Esta alternativa advierte la descentralización uniendo las provincias en
cuatro Estados Federados, parecido a la organización del actual de los
Distritos Judiciales del Órgano Judicial, éstos son:
1. Estado Federal Occidente
2. Estado Federal Azuero
3. Estado Federal Central
4. Estado federal Oriente
Como se observa en las figuras 10 y 11 de la página siguiente,
proponemos fraccionar territorialmente los estados así:
1. Estado Federado Occidental: 23 municipios entre Bocas del Toro,
Chiriquí, y Gnobe Buglé;
2. Estado Federado Azuero: 14 municipios distribuidos entre Herrera, y
Los Santos;
3. Estado Federado Central: 18 municipios entre las provincias de
Veraguas y Coclé;
4. Estado Federal Oriente: 20 municipios formados por Colón, Darién,
Embera Puru, Guna Yala y Panamá.
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Fig. No.10. Mapa. Alternativa 2. División del territorial Poder Político de la República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados
Fuente: Mapa de la División Política Administrativa con la propuesta bosquejada a colores por Luis Antonio Daniel De León.
Análogo a las competencias del los Distritos Judiciales del Órgano
Judicial, sólo por mencionar que uno de los Órganos de Poder, ha tenido que
repartir su jurisdicción, en todo el territorio, para evitar la mora judicial, producto
de la explosión demográfica.
Nótese la actualización de las Comarcas a nivel de Provincia, se observa
en la figura No.11, se incluyen las comarcas o poblaciones indígenas y de forma
jerárquica, se organiza la estructura de Poder Ejecutivo, cuyos entes públicos o
burocráticos requerirán de podemos decir de la Tercera Convención de Panamá,
desde 1904, para que juntos logremos conduzcamos la nación.
127
127
Fig. No. 11. Esquema. Funcionamiento de la Administración Federal en la República Federal con Soberanía Única y Cuatro (4) Estados Federados
Fuente: Diseñado por Luis Daniel.
3.1.3. Alternativa 3: La República Federal con Soberanía Única y
Doce (12) Estados Federados
En esta alternativa se divide el poder político en tres (3) regiones (Fig.12).
Estas regiones son: Occidente, Azuero y Oriente. Para el funcionamiento de
esta alternativa, las tres regiones quedan conformadas por doce (12) Estados
Federados, es decir, las actuales provincias serían Estados Federados. La
división geográfica del poder político es como sigue:
República Federal de Panamá
Estado Federal de Occidente
Bocas del Toro
Chiriquí
Ngöbe Buglé
Estado Federal de Azuero
Herrera
Los Santos
Estado Federal Central
Coclé
Veraguas
Estado Federal Oriental
Embera Wounaan
Kuna Yala
Colón, Darién
Panamá
Burocracia
Órganos del Estado
Secretarías
Ministerios
128
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Región Occidente: (23 Municipios) formada por los Estados
Federados de Bocas del Toro, Chiriquí y Ngobe Buglé.
Región Azuero: (32 municipios), formada por los Estados Federados
de Coclé, Veraguas, Herrera, Los Santos.
Región Oriental: (20 municipios), formada por los Estados Federados
de Colón, Darién, Embera Puru, Guna Yala y Panamá.
Fig.12. Mapa. Alternativa 3. La República Federal con Soberanía Única y
Doce (12) Estados Federados, tres regiones.
Fuente: La República Federal de Panamá proyectada de acuerdo al
estudio, las tres regiones Occidente, Azuero y Oriente con los doce (12)
estados federados.
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Fig. 13. Esquema. Estructura de la República federal con Soberanía Única y
Doce (12) Estados Federados, tres regiones de desarrollo
Fuente: Esquema proyectado por Luis Antonio Daniel De León
Como se puede ver en las figuras 12 y 13, esta opción es un poco más
compleja, que las anteriores; sin embargo, este sueño chiricano, herrerano y
veraguense, tendría impacto económico aceptable, dado que crearía polos de
desarrollo a nivel nacional, lo cual demanda la participación de toda la
ciudadanía. Otro aspecto positivo, está en que con alto sentido de pertenencia,
el gobierno incrementaría el gasto público en la educación, con vocación,
patriotismo, civismo y verdadera descentralización.
Región Oriental
Panamá
Colón
Kuna Yala
Darién
Embera wounaan
Región Azuero
Coclé
Veraguas
Herrera
Los Santos
Región Occidente
Chiriquí Bocas del Toro Ngöbe Buglé
130
130
3.2. Significado de Provincia en Nuestra Propuesta
La provincia es una unidad de subdivisión gubernamental, usualmente a
nivel inferior al Estado; encontramos en la enciclopedia libre, Wikipedia, que “es
introducida por los romanos, del latín, la palabra provincia, la voz pro cuyo
significado es por, y vincia que significa victoria, terminología en principio que
designaba a territorios conquistados fuera de la península Itálica”105.
Durante el imperio Español, correspondía a divisiones territoriales, que
también se llamaban corregimientos por ser jurisdicciones de un corregidor; tras
las reformas borbónicas, la provincia correspondía a las divisiones territoriales,
regidas por un gobernador o intendente por lo que se llamaron intendencias, por
ser jurisdicción del gobernador intendente.
En países como México, Brasil, Colombia, Venezuela y Panamá a
mediados del siglo XX se llamó provincias a las unidades administrativas
constituyentes de tales países. Los Estados Unidos influyen para que las
provincias pasen a llamarse estados dentro de un régimen federal, caso del que
proponemos en este estudio.
En Argentina y Canadá la denominación provincia significa Estado
Federado Constituyente de la República. En Rusia la palabra óblast es usada
como sinónimo de provincia.
105
http://es.wikipedia.org/wiki/Provincia.
131
131
En Bolivia las provincias se equiparan a los departamentos argentinos;
en Bolivia el departamento es una unidad administrativa superior a la provincia,
pero manteniendo una subordinación al gobierno centralista.
Nuestra propuesta en cuestión nos lleva a pensar que de darse la
alternativa tres (3), es como subir un grado, descartándose entonces los
corregimientos que quedarían como municipalidades, así los municipios serían
provincia, la definición correcta quedaría en manos de los constituyentes.
Otra figura de interés para los municipalistas es la mancomunidad; en
España, su sentido jurídico, es la asociación libre de municipios, dentro de un
marco jurídico nacional, que crea una entidad local superior, a la que se le
delega por parte de los municipios asociados algunas de las funciones o
competencias que la ley atribuye, para la finalidad de prestación de servicios,
conjuntamente entre todos sus miembros.
Entre las características de la mancomunidad, están su forma asociativa
no territorial; no requieren que sean colindantes. Esto varía si se pretende
manejar presupuesto u órganos de gestión propios, gozan de personería jurídica
para el cumplimiento de sus fines, existiendo sin límite de tiempo, por tiempo
determinado, la realización de una o más actividades concretas, para la
prestación de determinados servicios; podemos pensar en necesidades básicas
132
132
obligatorias: sanitarias, educativas, de salud, disposición de desechos, logísticas
y de seguridad.
3.3. Aprendizaje de las Prácticas Democráticas de Gobierno
Es relevante como Foucault, identifica “el arte de gobernar”106 dando
respuesta a las demandas, introduciendo la economía, como un modo de dirigir
a los individuos, los bienes, las riquezas, conceptos que aplicados dentro de la
familia, surge la necesidad de un buen padre capaz de dirigir a la mujer, a los
hijos, a la servidumbre logrando prosperar el patrimonio familiar; todo ello aplica
a la Gestión del Estado democrático.
En nuestro caso, el factor geográfico, el canal interoceánico, la
neutralidad permanente, los habitantes, la identidad cosmopolita,
multicultural y el potencial hídrico predestinan a Panamá, paso obligado y dan
un valor agregado al nombre Panamá (crossroad of the Word), el atajo del
mundo.
Nuestra visión quizás difiera de la de José G. Vargas Hernández, que en
su obra en Del Estado-nación al Estado Cosmopolita, analiza los cambios en la
función de gobernabilidad del Estado-nación a partir del reconocimiento de las
disfuncionalidades ideológicas del nacionalismo y su transición al Estado
neoliberal, basado éste “En un Estado mínimo promovido por las instituciones
106
Foucault, Michael. Op. Cit. pág. 9.
133
133
financieras bajo el proyecto hegemónico del libre mercado, y que no ha dado los
resultados esperados en términos de justicia e igualdad social”107.
Enfatiza VARGAS que “El sistema capitalista transnacional tiene
contradicciones internas que hacen que el Estado neoliberal atraviese por una
crisis de gobernabilidad y legitimidad, debido a que los procesos de
globalización impulsados debilitan la integración económica interna, se pierde la
capacidad de armonizar los intereses sociales conflictivos y por tanto, es difícil
mantener la cohesión social de los Estados nacionales”108.
Lo expuesto nos lleva a aseverar, que el territorio es el elemento
fundamental de la soberanía jurídica, como lo defendían los filósofos y los
teóricos del Derecho, concepto que en el Derecho Internacional Público y
Privado, cambio con la acrobacia legal que los anglosajones definen como
protectorado y neutralidad, nueva forma de dependencia económica, militar, que
busca explotación financiera bajo nuevas formas de colonialismo en los países
catalogados como subdesarrollados o débiles, es el neocolonialismo.
El Dr. Ulises Pitty nos mencionó el Estado relocalizado con nuevas
misiones que sintoniza con nuestro querer de proyecto patriótico, enfoque de
Dromí: “El Estado relocalizado debe ser orientador, organizador, administrador,
planificador, servidor, fiscalizador, protector, garantizador, regulador y
107
VARGAS HERNÁNDEZ, José. Op. Cit. pág.25. 108
Ibídem. Pág.32.
134
134
distribuidor”109. Como se puede ver, él asume estas diez notas que perfilarán sus
nuevas misiones para la realización del hombre y de la sociedad;
específicamente se refiere a la sociedad Argentina, con su sistema federal.
Asevera el citado autor, que “La libertad y la participación, con base en la
seguridad jurídica y en la solidaridad social, definen los cometidos del Estado
relocalizado y la de la relación entre los protagonistas: individuo y el Estado”110.
3.3.1. Ingobernabilidad fronteriza
GUERRERO OROZCO, desarrolla el concepto de la gobernabilidad e
ingobernabilidad; sobre lo primero dice que es “El conjunto de los mecanismos
que aseguran un desempeño superior de la dirección y la autodirección de la
sociedad; es decir, un gobierno que no solo ofrece orden y estabilidad, sino
también calidad de servicio y bienestar social general”111.
En cuanto, a la Ingobernabilidad, señala “Es la incapacidad de producir
bienestar debido a una mengua sensible de orden y estabilidad; dicho de otro
modo, la ingobernabilidad no es resultado indeseado de pérdida de calidad
superior del gobierno, sino de los fundamentos del gobierno en sí”112.
109
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, 8ª Edición, Fundación de Estudios Administrativos y políticos, Editora, Buenos Aires, 2000, Pág. 52. 110
Ibídem. 111
GUERRERO OROZCO, Omar. Ingobernabilidad: Disfusión y Quebranto Estructural. Revista. Tareas No.106:41-62. Centro de Estudios Latinoamericanos, CELA, Panamá: 2000, Págs. 42 y 43. 112
Ibídem.
135
135
Como disfunción, aclara GUERRERO OROZCO, la primera
perspectiva que visualiza la ingobernabilidad como el resultado de una
sobrecarga de exigencias sociales, es que obstruyen la respuesta del
gobierno, mermando su capacidad de servicio público. Por ello,
gobernabilidad es función, e ingobernabilidad disfunción.
La segunda perspectiva se lo observa desde la insuficiencia de ingresos
fiscales provenientes de las actividades tributarias el Estado, producto del
incremento del gasto público: desde esta perspectiva, la estrechez financiera es
disfuncional al sistema.
Y la perspectiva tercera, la ingobernabilidad es producto de la crisis de la
gestión del gobierno y de la degradación del apoyo político que le ofrecen los
ciudadanos, así como de otros aspectos no menos importantes como
inseguridad, manifestadas por la insolvencia de la administración pública para
controlar su economía, la incapacidad de estimular un nivel de lealtad al
gobierno, y asegurar la vida, honra de los ciudadanos.
La inseguridad en Panamá, no es de ahora, parte de la época de la
conquista española, en la figura 14, mostramos el Mapa de la Piratería en el
siglo XVI-XVIII113, los trayectos de los piratas, contrabandistas hasta los propios
españoles, como explotaban la posición geográfica del istmo, como ruta corta.
113
RUBIO, Ángel. El Golfo de Panamá. Bahía Histórica. Publicaciones de la Revista Lotería número 5. Mapa de Piratería en el Istmo, Pág. 5.
136
136
En la actualidad, esto ha sido aprovechado por la delincuencia internacional
para cruzar nuestras fronteras y delinquir debido a la falta de controles.
Fig. 14. Esquema. Panamá, atajo del mundo, crossroad of the world.
Fuente. Publicación del periódico la prensa, domingo 17 de mayo de 2009.
Una publicación en el periódico Mi Diario, nos advierte sobre esta
realidad, al expresar: “Las costas del Mar Caribe y del Océano Pacífico están
desamparadas, ni siquiera en las ciudades terminales de Panamá y Colón hay
seguridad. Ni hablar de las fronteras con Costa Rica y Colombia. Tanto al Este
como al Oeste hay kilómetros de territorios sin vigilancia, son territorios
ingobernables y propicios para diversos grupos delincuenciales organizados”114.
114
Mi Diario. La Voz de Panamá, Editorial. 25 de junio de 2009, Panamá: Pág. 2.
137
137
Y es que por mar y por tierra reinan las organizaciones criminales lo que
pone en peligro la gobernabilidad en cualquier Estado; por ello en el 2008 el
Gobierno se vio obligado a crear el Servicio Nacional de Fronteras de la
República de Panamá, con lo cual se espera controlar esta amenaza a nuestra
joven democracia, y será imperativo crear un ejército.
3.3.2. Acciones Preventivas de los Estados Federados Ante la
Amenaza del Cambio Climático
La perspectiva del mundo actual, es una cultura de seguridad humana,
dentro del desarrollo sostenible, con seguridad del Estado; así, una
estrategia de reducción de desastres nace de los gobiernos y la ciudadanía,
concientes de que más que un hecho fortuito, los desastres provocados por
amenazas naturales constituyen una falta de previsión.
Urge entonces conocer la vulnerabilidad para sobrevivir, adaptándonos
por ejemplo a nuestra región sísmicamente activa. En Panamá tenemos 24
conos volcánicos115 (Fig. 15) algunos que pueden activarse por el cambio
climático. La figura 16 muestra las placas tectónicas y sismicidad del
continente y Centroamérica. En la figura 17, mostramos el mapa de relieve
de Panamá.
115
CAMACHO A., Eduardo. Volcanes en Panamá, Instituto de Geociencias, Red Sismológica Nacional, Universidad de Panamá, 2005. Pág. 2.
138
138
Fig. 15. Mapa. Aparatos Volcánicos del Istmo de Panamá
Fuente: Principales edificios volcanicos en Panamá (Cortesía de SINAPROC).
Fig. 16. Mapa. Placas Tectónicas y Sismicidad en Centroamérica
Fuente: FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental,
PREVDA. Erwin Garzona, especialización en Análisis y reducción de riesgo a desastres en procesos de desarrollo.
139
139
Fig. 17. Mapa. Relieve de Panamá
Fuente: Instituto Geográfico Tommy Guardia.
Este mapa de relieve (Fig.17), indica donde está el Volcán Barú y el
área de Antón se ve la formación volcánica, ayudará a los planes de
contingencia familiar, construir los refugios (estadios olímpicos), plantas de
tratamientos de agua potable, y servidas, así como silos de alimentos en
centros de defensa.
Ante la realidad presentada, los Estados federados deberán
implementar en su comunidad la política de gestión de riesgos, acciones
orientadas para impedir o reducir los efectos adversos sobre la población,
causados por fenómenos peligrosos de origen natural o antrópico. Esto es
140
140
esencial para evitar o reducir la pérdida de vidas, daños de los bienes,
afectaciones ambientales, cuantificando impacto social y económico.
Estos hechos fortuitos hoy constituyen una amenaza para la
gobernabilidad de cualquier país; ante esta realidad, el reto de aumentar la
resiliencia (sobreponerse después del desastre) de las naciones y las
comunidades ante los desastres y conocer su relieve es fundamental para la
construcción del desarrollo sostenible y seguro, aplicando los cuatro niveles
de enfoque en el proceso de gestión pública:
Primero, prospectivo: se refiere a acciones de planificación, tomando en
cuenta las características del territorio, evitando ocupar áreas peligrosas, es
decir, no planificar áreas de desarrollo en aquellas regiones que son propensas
a los desastres naturales.
Segundo, correctivo: esto es evaluaciones de unidades sociales, factores de
riesgo-vulnerabilidad en sus infraestructuras emplazadas en sitios inseguros.
Tercero, evolutivo: que se refiere a la construcción de escenarios con
transformación de las condiciones de riesgos que ocasionaron las pérdidas o
daños, con previsión de riesgo de la unidad social reconstruida.
Y cuarto, reactivo: referido a acciones de preparación, alerta, alarma y
reducción del impacto o daño de los fenómenos socionaturales en los sistemas
sociales y naturales.
141
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CONCLUSIONES
142
142
1. La vocación al manejo político, social y jurídico, relacionada con la
conducción de los negocios del Estado, es un reto, desafío, hecho
cotidiano, una extraordinaria tarea de gestión pública, que requiere
preparación, consenso, justicia, amor, verdad, libertad y bendición de Dios.
2. El poder centralizado tiende al abuso de su fuerza cuando no está dividido;
y no sólo es separar los ramos de gobierno, su organización debe compartir
el poder, las atribuciones de la soberanía y lo referente al presupuesto, lo
cual sólo se logra con pleno ejercicio del régimen municipal o gobierno
local.
3. El federalismo es un sistema jurídico y político, que sin discusión es
opuesto al régimen unitario estatal; considera al gobierno federal como la
forma que mejor sirve a las ideas de libertad. En el régimen federal, las
distintas regiones que componen el país se rigen de manera autónoma.
4. La gobernabilidad es un reto en todo Estado moderno, plantea el
reforzamiento institucional del poder legislativo, la modernización del
sistema electoral y de partidos; la neutralidad y objetividad de la
administración pública; el fortalecimiento de los órganos de fiscalización,
control y supervisión; atención a los procesos de descentralización del
poder político y de democratización de los gobiernos subnacionales; el
143
143
fortalecimiento de la participación ciudadana en el diseño e implementación
de políticas públicas; el fomento de la cultura democrática de los
ciudadanos; el adecuado manejo de las riquezas nacionales con planes
realistas para garantizar la seguridad humana y alimentaria con desarrollo
sostenible, como necesidad de cambio del modelo económico.
5. Plantear la distribución del poder político hoy día no es tarea fácil, requiere
el conocimiento de las amenazas y riesgos que presentan algunas regiones
expuestas a sismos, huracanes, inundaciones y a otros fenómenos
naturales que ponen en peligro la seguridad humana y alimentaria; el
conocimiento de estas vulnerabilidades es importante, porque constituye la
base para tomar decisiones acertadas y preparar mejor el manejo de los
entes públicos que doten de resiliencia a la comunidad, es unión de familias
para recuperarse de los desastres para lograr su subsistencia.
6. Es evidente que el derecho debe prevalecer sobre el poder político pero la
realidad social nos llena de frustración al tener que resignarnos a lo
contrario, dado que en lo cotidiano el poder prevalece sobre el derecho,
imponiéndose y sojuzgándolo, está monografía nos da coherencia para
aplastar el poder del desafuero y la arbitrariedad de nuestra joven nación.
144
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RECOMENDACIONES
145
145
1. Recomendamos que la sociedad panameña procure un nuevo pacto social
que permita revisar el modelo económico, para distribuir mejor los recursos
y dotar de mejor calidad de vida a la población de todo el territorio
nacional. Esto es, la construcción de un país más democrático, con
instituciones políticas fuertes, lo cual a nuestro juicio sólo es posible, con un
llamado pronto al Poder Constituyente Originario.
2. Recomendamos a nuestros políticos, juristas y a la población civil,
escudriñar el actual sistema legal, el modelo económico que lo impulsa
favoreciendo a grupos con poderes relevantes, miembros de la
partidocracia, y dar a la patria una estructura legal sólida que respete los
derechos humanos, el debido proceso, el principio de legalidad y mitigue el
cambio climático. Nuestra propuesta al respecto, de nueva forma de
estado, es la creación de una República Federal en donde el poder político
y administrativo esté distribuido en la base territorial en tres (3) Estados
Federados: Occidente, Azuero y Oriente.
3. Recomendamos a nuestros gobernantes, que toda estrategia de desarrollo
que se planifique e implemente de hoy en adelante, tome muy en cuenta
estrategias de mitigación de cambio climático, la seguridad humana y
alimentaria con la aplicación del ordenamiento territorial bajo gestión
ambiental. Esto es, desarrollo sostenible.
146
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4. Como defensores del Estado de Derecho benefactor, federado y realmente
descentralizado, recomendamos esta estructura política como sistema
político nacional, y que juntos empecemos el debate para construirlo sin
dilación, tomando en cuenta los aportes que sobre la materia han hecho
grandes doctrinarios, así como la experiencia de otros países.
5. Recomendamos fomentar el debate en las aulas universitarias de la
Facultad de Derecho y Ciencias políticas, como en otros foros globales,
regionales, nacionales, locales, sobre la conveniencia de una nueva
distribución del poder político en Panamá, esta vez bajo una forma de
Estado con la denominación de República Federal de Panamá, y forma de
gobierno parlamentaria.
147
147
BIBLIOGRAFÍA
148
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