LA REFORMA TRIBUTARIA EN LOS ESTADOS MODERNOS

Asunción (21-22 de Marzo de 2011)

“La experiencia española en materia de reforma fiscal”

Jesús Ruiz-Huerta(URJC)

ÍNDICE

1. Introducción: Sistema impositivo, principios y alcance. Las restricciones de la crisis.

2. La importancia y evolución del sistema fiscal en el contexto comparado.

3. La Reforma Fiscal en España4. Los dilemas principales: ¿Hacia dónde van los sistemas fiscales?

5. Observaciones finales

1. EL PAPEL DEL SISTEMA IMPOSITIVO

¿Para qué sirve un sistema impositivo?• Financiar los servicios públicos garantizados por el Estado.• Corregir desigualdades y la distribución de la renta del

mercado• Estimular y supervisar la actividad económica y el crecimiento

Principio Valoración

1. Suficiencia Mantenimiento. Justificador de cualquier reforma. Relatividad

2. Equidad Revisión. Énfasis en equidad horizontal y lucha contra fraude

3. Neutralidad Valoración contradictoria

4. Simplicidad Máxima valoración

5. Flexibilidad Importancia en épocas de crisis

6. Practicabilidad Relevancia

Una perspectiva actual de los principios impositivos

1. EL SISTEMA IMPOSITIVO:LAS RESTRICCIONES DE LA CRISIS

Evolución de los ingresos públicos en Europa (Eurostat)

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO

PAÍSES DE LA OCDE: ¿DE DÓNDE VENIMOS?

Los ingresos tributarios han aumentado como % del PIB desde 1965 hasta 2007, tendiendo a converger.En 1965:

La presión fiscal máxima correspondía a Suecia (35%), Francia (34,1%) y Austria (33,9%). La más baja correspondía a España (14,7%).

La media OCDE era 24,2%.En 2007:

La más alta corresponde a Suecia y Dinamarca (~49%).La más baja, a México (20,6%). España 37,4%.La media OCDE era 36,2%.

... No obstante, en los últimos años la tendencia al aumento se detiene / invierte en muchos países.

Los recursos tributarios son necesarios para garantizar la cohesión social y los servicios públicos básicos.

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO

NIVEL DE PRESIÓN FISCAL EN LA OCDE (2006)

0

10

20

30

40

50

60

SW

E

DN

K

BE

L

FR

A

NO

R

FIN ITA

AU

T

ICL*

*

NLD U

K

HU

N

CZ

E

SP

A

NZ

L

LUX

GE

R

PR

T

PO

L**

CA

N

TU

R

IRL

AU

S**

SW

I

SV

K

US

GR

C

JPN

**

KO

R

ME

X'

Media OCDE (2005): 36,2%

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO

VARIACIÓN PRESIÓN FISCAL (1975-2006)

-10

-5

0

5

10

15

20

HU

N*

SV

K*

CZ

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PO

L*,*

*

NLD

GE

R

CA

N

UK

US

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NZ

L

SW

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FR

A

DN

K

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*

KO

R

PR

T

TU

R

ITA

SP

A

Cambio impositivo como % del PIB (1975-2006)

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO PRESIÓN FISCAL EN EUROPA

(2010)

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO ESTRUCTURA DEL SISTEMA

TRIBUTARIO EUROPEO (AÑOS 70)Rechazo de la imposición de producto y apuesta por la

imposición personal y sintética sobre la renta de las personas físicas y jurídicas.

Síntesis de la imposición directa de tradición anglosajona con una propuesta de tributo indirecto de raíz latina como el IVA. Los tributos directos incluyen también un impuesto sobre el Patrimonio y otro sobre Herencias y Donaciones.

Los indirectos incluyen Impuestos sobre Consumos Especiales y gravámenes sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (aunque con la tendencia a su disminución).

Preocupación por fortalecer la Administración Tributaria y perfeccionar la configuración del Delito Fiscal.

El modelo pone en marcha proceso de armonización impositiva entre socios de la Comunidad, especialmente Imposición Indirecta.

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO LAS ESTRUCTURAS FISCALES:

EVOLUCIÓN

Relativa estabilidad en peso relativo de las grandes categorías de ingresos tributarios en la OCDE y UE.Contraste con cambios más pronunciados en otras áreas.Necesidad de atender más a los “microcambios” (Tanzi).

Principales tendencias generales: Pérdida de importancia del impuesto sobre la renta

personal.Disminución del peso de los impuestos especiales sobre

el consumo y sobre la propiedad.Aumento del peso de las cotizaciones sociales y la

imposición general sobre el consumo (papel esencial del IVA).[Ambas categorías, en la OCDE, sumadas pasan del 32% en 1965 al 45% en 2007].

2. EL SISTEMA FISCAL EN CONTEXTO COMPARADO ESTRUCTURA IMPOSITIVA

Participación de las principales figuras impositivas respecto al total de ingresos fiscales

(media OCDE)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Impuesto s/ laRenta Personal

Impuesto s/Sociedades

CotizacionesSeguridad Social

Impuesto Generals/ Consumo

1985 1995 2005

3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑA: ANTECEDENTES

Difícil situación política y económica en la recta final del franquismo.

Sistema fiscal latino, vinculado a la Reforma Mon-Santillán de 1845 y alejado de las pautas que prevalecían en Europa.

Basado en la Imposición de Producto: rendimientos de bienes rústicos y urbanos, rentas del capital mobiliario, rendimiento de actividades empresariales y prestación de servicios personales.

Vigente hasta 1979, por sus ventajas y la aversión a los cambios.

Modelo inviable en una sociedad moderna: muy poco flexible, escaso poder recaudatorio, incapaz de atender los servicios de un Estado moderno, muy alejado de mínimos de equidad.

Como alternativa, al calor de la formación de la Comunidad Europea, surge el llamado “Modelo tributario europeo”, referencia obligada de la reforma española.

3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑALA REFORMA DE 1977

Marco adecuado para emprender una reforma desde el punto de vista económico (grave crisis, elevados índices de paro, inflación y desequilibrio exterior).

Cambio político hacia la democracia desde la Ley de Reforma Política en 1976.

Percepción generalizada entre los ciudadanos de que la convivencia democrática debía asentarse en normas fiscales más justas y más eficaces.

Cambio democrático abre posibilidades reales de acceder a Europa. Entrada favorecida por biografías históricas de muchos trabajadores que habían emigrado a diversos países europeos.

3. REFORMA FISCAL EN ESPAÑA: LA REFORMA DE 1977

Consenso general de carácter técnico en el entorno de los estudios y propuestas del IEF.

Firma de los Pactos de la Moncloa (1977) y aprobación, de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal.

Aunque Pactos de la Moncloa incorporaban diversos extremos, en buena medida pueden entenderse como un Pacto Fiscal.

3. LA REFORMA FISCAL DE 1977 (PRIMERAS MEDIDAS)

La LMURF (1977) incluía:amnistía fiscal (regularización voluntaria de

personas físicas y jurídicas), tipificación del delito fiscal en el Código Penal, eliminación del secreto bancario, persecución de la elusión fiscal a través de

sociedades creación del Impuesto Extraordinario sobre el

Patrimonio.

Reformas de los grandes impuestos directos (Renta Personal en 1978 y Sociedades, en 1979). Supresión de los viejos impuestos de producto.

3. LA REFORMA FISCAL DE 1977 (PRIMERAS MEDIDAS)

Modificaciones de los impuestos indirectos para preparar la reforma hacia un sistema basado en el IVA: Régimen transitorio de la Imposición Indirecta (1979), Impuestos Especiales (1979) y Transmisiones Patrimoniales (1980).

Se aprueba la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas para garantizar recursos necesarios para las Autonomías que se estaban conformando.

A mediados de los 80, se completa la reforma: Ley del IVA y de Impuestos Especiales (1985), diversas disposiciones para combatir el fraude (LGT y reforma del Código Penal) y reforma parcial del IRPF para incrementar la recaudación.

3. LA CONTINUIDAD DE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA

Imposición directa: En 1988 entra en vigor el nuevo Impuesto sobre

Sucesiones y Donaciones. Sucesivas reformas del IRPF en 1991 (ante la STC de 1989 que declaraba inconstitucionales algunos artículos de la anterior Ley), en 1998, 2002 y 2006 (cuando se introduce una modalidad de impuesto dual).

Aprobación de la Ley sobre el Impuesto al Patrimonio en 1991 (sería eliminado en 2008).

En Sociedades, además de la adaptación de la normativa a las Directivas comunitarias en materia de fusiones y de matrices/filiales, en 1995 se aprueba una nueva Ley del IS que sería objeto de modificación parcial en 2002, en 2006 y en 2007 (con motivo de la reforma mercantil en materia de contabilidad).

3. LA CONTINUIDAD DE LA REFORMA FISCAL ESPAÑOLA

Imposición Indirecta: sucesivas transposiciones de Directivas comunitarias en el IVA e Impuestos Especiales (nuevas Leyes de 1992 y reforma parcial en 2010).

Disposiciones generales: nueva LGT de 2003; y nueva Ley para la prevención del fraude fiscal.

Financiación de Autonomías y Municipios: sucesivas modificaciones de las leyes de financiación (1986, 1996, 2001 y 2009) y los Regímenes Especiales. Ley de de Haciendas Locales (1988, reformada en 2002).

3. ALGUNAS DECISIONES Y CONSECUENCIAS DE LA REFORMA

FISCAL

Gran incremento del número de contribuyentes

Declaraciones IRPF

1977 400.000

1979 4.500.000 1988 8.010.000 1998 15.030.000

2006 16.816.508

Potenciación administrativa

17 Delegaciones Especiales

200 Administraciones

3 nuevas Direcciones Generales:

Informática, Recaudación y Gestión

Reflejo en los SS. Territoriales

Fuente: AEAT, 2007

3. ALGUNAS DECISIONES Y CONSECUENCIAS DE LA REFORMA

FISCAL

Aumento de medios

Incremento de personal

1982 11.600

personas

1988 22.500

personas

Grandes inversiones en informática: Opción estratégica

Amplio sistema de captación de información

Etiquetas / NIF

Otros elementos:

Normalización y mecanización de los procesos

Traslado de carga gestora

Autoliquidaciones Retenciones

Régimen sancionador más riguroso

Potenciación de los servicios de información

Colaboración del sector financiero en la recaudación voluntaria

Fuente: AEAT, 2007

3. OTRAS CONSECUENCIAS DE LA REFORMA

Percepción ciudadana:Satisfecho o muy satisfecho con el trato de la AEAT:

1997 79,2 %

2000 83,2 %

2004 82,8 %

2005 82,5 %

2006 84,8%

Envío de datos fiscales IRPF y Borrador.

15.082.882

11.800.810

7.991.7135.422.459

2.601.416

1.603.758

1.133.230640.900335.946

0

2.000.000

4.000.000

6.000.000

8.000.000

10.000.000

12.000.000

14.000.000

16.000.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Envío de datos fiscales IRPF y Borrador.

15.082.882

11.800.810

7.991.7135.422.459

2.601.416

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0

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6.000.000

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12.000.000

14.000.000

16.000.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: AEAT, 2007

3. OTRAS CONSECUENCIAS DE LA REFORMA

En 10 años, la presión fiscal pasó del 18,4 por ciento del PIB en 1977, casi 12 puntos por debajo de la media de la OCDE a un 30 por ciento, lo que ha permitido a los diferentes gobiernos promover políticas publicas para la cohesión social.

4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES?

TENDENCIAS DE REFORMA DE LAS GRANDES FIGURAS

IMPUESTOS DIRECTOS:

A. IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA PERSONALReducción generalizada de los tipos impositivos marginales (h.

crisis).Reducción del número de tramos (incluso tipo único + mínimo

exento).Introducción de impuestos duales y lineales en algunos países.Leves aumentos de tributación con motivo de la consolidación

fiscal.

B. IMPUESTO DE SOCIEDADESMantenimiento del tributo pero tendencia generalizada a:

Reducir los tipos impositivos aplicados.Ampliar las bases gravadas (eliminación de incentivos)Integrar IS con IRP y evitar la doble imposición internacionalDemanda de simplificación y armonización en Europa

4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES?

TENDENCIAS DE REFORMA DE LAS GRANDES FIGURAS

IMPUESTOS INDIRECTOS: IVA Y TRIBUTOS ESPECIALES:

Creciente importancia relativa de los ingresos por IVA dentro del total de ingresos fiscales. También en España.

Escasas modificaciones en la imposición indirecta en los últimos años.En países UE, restricciones ante la armonización fiscal del

IVA y Especiales. Aumentos de tipos en el marco de los procesos de

“consolidación fiscal” El juego de tipos reducidos, exenciones y acuerdos

especiales explican que no varíe mucho la recaudación por impuestos indirectos.

Creciente importancia de la evasión fiscal (fraude “carrusel” en IVA).

Variaciones recaudatorias de los impuestos sobre consumos específicos (hidrocarburos, electricidad,…) en ocasiones vinculados a estrategias de “reforma fiscal verde” (transportes, energía, contaminación). Problemas para su aplicación.

4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES?LAS COTIZACIONES SOCIALES

Idea extendida de que las cotizaciones sociales, a pesar de su importancia, generan efectos económicos no siempre deseables:Pueden favorecer la existencia de una economía sumergida.Producen un cierto efecto regresivo entre los asalariados. Encarecen los costes laborales y dificultan la competitividad.En una economía abierta y global, la menor competitividad

puede generar déficit comercial, traslado de las empresas a otros países y descenso del ritmo de producción y creación de empleo. (Dumping social)

Pero son imprescindibles para financiar un sistema de seguridad social de reparto, factor clave de estabilidad social.

Durante los últimos años han tendido a aumentar en muchos países compensado por reducciones del IRPF la cuña fiscal media disminuyó un poco en la OCDE.

La reducción ha sido más intensa en los países europeos. No obstante, la cuña fiscal sigue siendo más elevada en la UE que en la OCDE (y sobre todo, que en países como USA o Japón).

4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES?

Objetivos de las reformas fiscales abordadas durante los últimos 20-25 años en la OCDE (Owens, 2007): Conseguir sistemas fiscales más justos mejorando:

La equidad horizontal.La equidad vertical.El grado de cumplimiento fiscal.

Conseguir sistemas fiscales más eficientes y competitivos: Que no desincentiven el trabajo, el ahorro y la inversión.Viables en un entorno de creciente globalización económica.

Conseguir sistemas fiscales más sencillos:Menores costes administrativos.Menores costes de cumplimiento.

Mantener la suficiencia financiera.

Trade-off?

Trade-off?Trade-off?

Trade-off?

4. ¿HACIA DÓNDE VAN LOS SISTEMAS FISCALES Y EL SISTEMA ESPAÑOL? ALGUNOS DILEMAS

PENDIENTES

A. Imposición directa/Imposición indirecta

B. Eficiencia (neutralidad )/Equidad

C. Centralización fiscal/Descentralización fiscal

D. Cumplimiento fiscal/Fraude/Participación fiscal ciudadana/Visibilidad

A. IMPOSICIÓN DIRECTA / INDIRECTA

Tendencia : mayor participación de la imposición indirecta en el conjunto de los ingresos públicos y un menor papel de la imposición directa, dentro de un planteamiento compensatorio de las finanzas públicas.

Sin embargo existen ventajas / inconvenientes de cada uno de estos tipos de imposición.

¿Cuál debe ser el adecuado equilibrio entre imposición directa e indirecta?

Ventajas Inconvenientes

I. Directa Visibilidad, generalidad, progresividad, circunstancias personales, menor traslación (IRPF)

Progresividad en frío; falta de neutralidad; problemas de valoración ganancias de K; problemas de elusión/evasión fiscal

I. Indirecta

Neutralidad, simplicidad, menor coste político

Regresividad, opacidad, creciente evasión fiscal dentro del contexto europeo

B. EFICIENCIA (NEUTRALIDAD ) / EQUIDAD

Tendencia: mayor protagonismo otorgado a los principios de eficiencia, neutralidad y sencillez en detrimento de la equidad y la progresividad.

¿Es posible lograr ganancias en eficiencia sin ocasionar dificultades en la viabilidad de las finanzas públicas?

¿Se pueden lograr mejoras en eficiencia sin perjudicar la equidad?

¿Generan efectos redistributivos los impuestos?

¿Es conveniente tener en cuenta el efecto de progresividad de los impuestos?

¿Cómo adecuar las restricciones que ofrece la competencia fiscal internacional con un diseño justo en la imposición sobre la renta (especialmente rentas del capital) y la imposición sobre sociedades?

¿Garantizan las reformas un aumento de la simplicidad? ¿En qué condiciones?

C. CENTRALIZACIÓN/DESCENTRALIZACIÓN

Tendencia al crecimiento de la descentralización del poder fiscal, singularmente en España, con los siguientes objetivos:

Garantizar la autonomía de gasto de los gobiernos regionales/locales.

Dar responsabilidad a los gobiernos territoriales en la recaudación, gestión y regulación de los impuestos.

¿Cómo adecuar una mayor suficiencia financiera y autonomía fiscal territorial con el cumplimiento del principio de solidaridad ?

¿Cómo combinar una mayor descentralización del poder fiscal entre niveles de gobierno con la necesaria coordinación fiscal que debe tener un país? (estabilidad presupuestaria y económica)

¿Cómo combinar tendencias dispares como una mayor armonización fiscal (UE) con una mayor descentralización del poder fiscal en el interior del país? siguientes

D. CUMPLIMIENTO FISCAL /FRAUDE/PARTICIPACIÓN FISCAL

CIUDADANA/VISIBILIDAD Tendencia: a pesar de las dificultades de medición, en la

mayoría de países parecen darse porcentajes elevados de evasión fiscal y elusión fiscal. También en España.

Algunas causas y vías de respuesta: Desarrollo de la conciencia y educación cívico-fiscal de los

ciudadanos. Mayor simplicidad de los tributos Mayor equidad en el diseño de los sistemas fiscales. Mayor visibilidad de los resultados de la acción fiscal

presupuestaria. Mejora de la gestión e incremento de la coordinación entre

administraciones. Aplicación efectiva y visible del sistema sancionador. Importancia de la fiscalidad internacional

Dilemas: ¿Cómo asegurar que una mayor simplicidad no impide el

aumento de concienciación y participación fiscal ciudadanas? ¿Hasta qué punto son compatibles simplicidad y equidad?

5. OBSERVACIONES FINALES. EL MARGEN ACTUAL DE LA REFORMA FISCAL EN ESPAÑA

En el marco de la crisis económica, tras la política de estímulos fiscales, se optó por una estrategia de consolidación, para controlar el déficit.

Dos objetivos básicos: salir de la crisis y preparar la recuperación

Mecanismos de incentivo de la crisis: deducciones por vivienda, incentivo al endeudamiento con recursos ajenos, estabilizadores automáticos...

5. OBSERVACIONES FINALES. EL MARGEN ACTUAL DE LA REFORMA FISCAL EN ESPAÑA

Reforma de grandes figuras: A) IRPF: Aumento moderado de la tarifa, supresión de

deducciones, incremento del tipo en el ahorro,.. (limitaciones de competencia internacional, mantenimiento de progresividad, presión de los grupos de interés..)

B) En IS,: Rebaja moderada del tipo (efectos sobre localización de las inversiones y transferencias de rentas y beneficios) y supresión de la mayoría de los incentivos y gastos fiscales. Tratamiento específico para las PYMES..

C) Indirecta: Aumento de los tipos en IVA y mecanismos de control de la evasión y corrección de efectos regresivos.

D) Cotizaciones Sociales: Atención a la cuña fiscal y sus efectos sobre el paro, limitación de la regresividad, Posible conexión con IVA..

E) Administración tributaria, simplificación, lucha contra el fraude.

5. OBSERVACIONES FINALES. ARGUMENTOS PARA FUTURAS REFORMAS FISCALES

DESDE LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA

Conveniencia de mantener una “cesta” de impuestos equilibrada y “compensada” que incluya las cotizaciones sociales.

Dificultades para garantizar la progresividad de los sistemas fiscales, especialmente el IRPF pero necesidad de mantenerla.

Los impuestos directos son más visibles y facilitan, mejor que los indirectos, el compromiso de los ciudadanos con las instituciones y sus demandas de mejores servicios públicos.

5. OBSERVACIONES FINALES. ARGUMENTOS PARA FUTURAS REFORMAS FISCALES DESDE LA

EXPERIENCIA ESPAÑOLA

En el contexto actual de globalización crecen las demandas de armonización impositiva y coordinación de las administraciones tributarias. Importancia de la fiscalidad internacional.

Aunque el IVA desempeña un papel relevante en casi todos los países, sus efectos de regresividad, opacidad y crecientes problemas de evasión invitan a su permanente adaptación y reforma (Warren, 2007). Énfasis en la tributación medioambiental.

No deberían menospreciarse los tributos sobre la propiedad.

Importancia de una adecuada administración tributaria y de una efectiva actuación para combatir el fraude.

MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCIÓN