la participaciÓn ciudadana en colombia: reflexiones...

* EstetrabajohacepartedelproyectofinanciadoporlaDireccióndeInvestigacionesdelaUniversidadCatólicadeOriente,GrupodeInvestigacionesJurídicasdelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales,LíneaenEstudiosAmbientales.Constituyeunafaseesencialdelproyectodenominado“Elconceptodeparticipaciónciudadanaysuexpresiónenmateriaambiental:¿Posibilidadciudadanaoexigencianormativa?”

Fechaderecepción:15deabrilde2010Fechadeaprobación:16demayode2010

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA:

REFLEXIONES DESDE LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

Y LA NORMATIVIDAD ESTATUTARIA*

Autora:AlejandraEcheverriJaramilloTítulo:CeliaCruzTécnica:ÓleoconespátulaDimensiones:50x70Año:2007

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA: REFLEXIONES DESDE LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

Y LA NORMATIVIDAD ESTATUTARIA

Carlos Fernando Echeverri Jiménez**

RESUMEN

Estetrabajoespartedeunproyectodeinvestigaciónsobreparticipaciónciudadanaenmateriaambiental.Específicamente se examina el concepto democracia participativa, sus diversosámbitosdeaplicación,larelaciónentrerepresentaciónyparticipación,laformaenquelaCorteConstitucionalasumedichoconcepto,parapasaralestudiodelosmecanismosdeparticipaciónprevistosenlaLeyEstatutariadeParticipaciónCiudadana(Ley134de1994)precisandoelsignificadoyprincipalescaracterísticasdecadaunodeellos,luegosehacebrevealusiónalaaplicacióndedichaLeyenlosasuntosambientalesyseconcluyeformulandoalgunasreflexionesdeordensocio-políticosobreelmodelodedemocraciaparticipativaenColombia.

Palabras clave:Democracia participativa, proteccióndelmedio ambiente,mecanismosdeparticipaciónciudadana.

THE CITIZEN PARTICIPATION IN COLOMBIA: REFLECTIONS SINCE THE CONSTITUTIONAL PERSPECTIVE AND STATUTORY REGULATION

ABSTRACT

Thiswork is a part of an investigationproject about citizenparticipation in environmentalsubject. Specifically it exams the concept of participative democracy, its several range ofapplication,therelationbetweenrepresentationandparticipation,howtheConstitutionalCourtassumesthatconcept,thencontinuewiththestudyoftheparticipationmechanismsplannedintheStatutoryLawofCitizenParticipation(Law134of1994)specifyingthemeanandthemaincharacteristicsofeachoneofthey,thenitmakesashortreferencetotheapplicationofthatLawintheenvironmentalmattersanditconcludesformulatingsomereflectionssocio-politicorderabouttheparticipativedemocracymodelinColombia.

Keywords: Participative democracy, protection of the environment,mechanismof citizenparticipation.

** Abogado,FacultaddeDerechoyCienciasPolíticasUniversidaddeAntioquia.DiplomadoenDerechosHu-manosyDerechoInternacionalHumanitario,UniversidaddeAntioquiaencolaboraciónconlaUniversidadCarlosIIIdeMadrid.MagísterenCienciaPolítica,InstitutodeEstudiosPolíticosUniversidaddeAntioquia.ProfesordelaUniversidaddeAntioquiaylaUniversidadCatólicadeOriente.E-mail:[email protected],Tel:219-58-74,UniversidaddeAntioquia,Oficina14-409.

EstudiosdeDerecho-Estud.Derecho-Vol.LXVII.Nº149,Junio2010.FacultaddeDerechoyCienciasPolíticas.UniversidaddeAntioquia.Medellín.Colombia

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN COLOMBIA: REFLEXIONES DESDE LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

Y LA NORMATIVIDAD ESTATUTARIA

Lassociedadesmodernasbuscanactualmentelosmejoresmediosparatransitarhaciaunmodelodeorganizaciónpolíticaenelquelademocraciasevuelvamásreal,lademocraciapolíticaseextiendaalasociedadylademocraciarepresentativasecomplementeconmecanismosdedemocraciadirecta[...]aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando lasventajasde laparticipaciónciudadana, todo locualestructura labasedelesquemade«democraciaparticipativa»1(NorbertoBobbio)

1. ASPECTOS INTRODUCTORIOS

Estetextohacepartedeunareflexióninvestigativaamplia,quesevieneadelantan-doycuyodesarrollocontinúa,entornoalatemáticadelademocraciaparticipativaenColombia.Lapretensiónesexaminardichoasuntodesdediversasperspectivas,unadelascualesconsisteenevaluarlaposiblearticulaciónentrelosdiscursosdelaparticipaciónciudadanaylaproteccióndelmedioambiente.Alrespecto,unpuntodepartidaesencialconsisteenanalizarelconceptomismodedemocraciaparticipa-tivaylasprincipalescaracterísticasdelosmecanismosprevistosenlaConstituciónde1991ylaLeyEstatutariadeParticipaciónCiudadana134de19942(asuntosdeloscualesseocupaestetexto).Adicionalmentesedelineanalgunasideasbásicassobrelaconexiónentredichosmecanismosparticipativosylaproteccióndelme-dioambiente,elpapeldeljuezysuintervencióncomogarantedelaparticipaciónciudadanaenmateriaambiental,elgradodeexigibilidaddedichaparticipacióncomocondiciónparaadoptarciertasdecisiones,etc.(aspectosqueenestaversiónsedejanesbozados,puesseránobjetodeulterioresanálisis).Cabeadvertirqueenningunodeestoscampossepretendehacerunanálisisexhaustivo,sinobásicamente

1 NorbertoBobbio.El futuro de la democracia.México,FondodeCulturaEconómica,1986,CitadoporlaCorteConstitucionalenSentenciaC-180de1994.

2 TangencialmenteseharáalgunaalusiónalasLeyesEstatutarias131de1994,741de2002(modificatoriadela131/94)y850de2003.

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dejarsentadasalgunaspistasqueestimuleneldebateconquienestenganinterésenlatemáticadelademocraciaparticipativaysuimplementaciónenColombia.

2. ALCANCE Y SIGNIFICADO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL CONTEXTO DE LA ACTUAL CONSTITUCIÓN: UNA APROXIMACIÓN PRELIMINAR

LaactualConstituciónseoriginaenunmomentoenelcualtantointernacomoexternamenteseveníanejerciendoenelpaísunaseriedepresionesorientadasalograrlaaperturademayoresespaciosdemocráticos(tendenciaexpansivadelademocracia).Alrespecto,MaríaTeresaUribeseñala:“Loquesediscutíaenlaan-tesaladelaConstituyenteeralanecesidaddesalirlealpasoalasreiteradascrisisdelegitimidadygobernabilidad[...]Deallísurgieronlasiniciativasreferidasalfortalecimientodelademocraciaparticipativaparaoponerlaaunmodelodeca-dentederepresentación[...]”3.TalfuerzallegóacobrarestefactorquelapreguntasometidaavotaciónciudadanaparaconvocarlaAsambleaNacionalConstituyen-te,fueformuladaporelDecreto927de1990enlossiguientestérminos:“¿Para fortalecer la democracia participativa, votaporlaconvocatoriadeunaAsambleaConstitucional,conrepresentacióndelasfuerzassociales,políticasyregionalesdelanación,integradademocráticaypopularmenteparareformarlaConstituciónPolíticadeColombia?”

Por su parte, unode los órganos que nace de la nuevaCarta, precisamente laCorteConstitucional,aquienelConstituyenteconfiriólaguardadelaintegridady supremacía de laConstitución (artículo 241) noha dudado en aseverar: “ElfortalecimientoylaprofundizacióndelademocraciaparticipativafueeldesignioinequívocodelaAsambleaNacionalConstituyente[...]”4.EnSentenciaC-180de1994seadviertequelaNormaFundamentalexpresaelconceptodedemocraciaparticipativanosoloenelplanopolítico,sinotambiéneneladministrativo,comu-nitario,económico,social,cultural,etc.,locualhaceevocarlosplanteamientosdeNorbertoBobbioensuobraEl futuro de la democracia:

Despuésdelaconquistadelsufragiouniversal,sitodavíasepuedehablardeunaampliacióndelprocesodedemocratización,dichaampliaciónsedeberíamanifestarnotantoenelpasodelademocraciarepresentativaalademocraciadirecta,comosesueleconsiderar,cuantoenelpasodelademocraciapolítica

3 MaríaTeresaUribedeHincapié.“Loviejoylonuevoenlacrisispolíticacolombiana”.Estudios Políticos. (7-8).Medellín,dic.,1995-jun.,1996,pp.79-80.

4 Colombia.CorteConstitucional.SentenciaC-180deabril14de1994.Bogotá,MagistradoPonente:HernandoHerreraVergara.

65CARLOS FERNANDO EChEVERRI JIMéNEz

alademocraciasocial,notantoenlarespuestaalapregunta¿quiénvota?comoenlacontestacióndelinterrogante¿dóndevota?5

Enlamismalínea,GiovanniSartoriapuntualiza:“[…]Considerarelmeroactodevotarcomoparticipaciónespocomásqueunamaneradehablary,desdeluego,nosdejaconunsignificadomuydiluidodeltérmino”6

EnSentenciaC-179/2002, enfatiza laCorte que en unmodelo de democraciaparticipativa

Notodaslasdecisionessedejanalosrepresentanteselegidosdemocrática-mente,sinoquealgunaspuedenseradoptadas,complementadasomodificadasdirectamenteporelpueblooconsuintervención,atravésdefigurascomoelplebiscito,elreferendo,laconsultapopular,lainiciativapopularyelcabildoabierto.Y, además, que las decisiones que adoptendichos representantespuedensercontroladasatravésdelarevocatoriadelmandato (mecanismosdeparticipación-decisión).Deotrolado,otrasformasdeparticipaciónde-mocráticasepresentanen laposibilidaddeaccedera loscargospúblicos(participación-gestión), de ejercer las acciones públicas (participación-fiscalización)ydeprestar losserviciospúblicosocontrolarsuprestación(participación-gestión,participación-control)7.

Alefectuarlaaproximaciónaestemodeloregladodeparticipación,comenzan-doporlapartedogmáticadelaConstitución,seadviertedesdeelPreámbulolaformulacióndelaparticipación como valor,luegoelartículo1ºqueconsagraelmodelodeEstadoSocialdeDerechoadviertequeunadesuscaracterísticasessunaturalezademocrática, participativa y pluralista;porsuparte,el artículo2ºin-dicaelalcancedelaparticipaciónalseñalarcomounodelosfines esenciales del Estado“facilitarlaparticipacióndetodosenlasdecisionesquelosafectanyenlavidaeconómica,política,administrativayculturaldelanación”,conlocual,lainvitaciónaparticiparnoesrestrictiva,locualtieneplenosentidoenelcontextodeunaConstituciónfundamentadaenunesquemadesoberanía popular (artículo 3), queincorporaentoncescomo(artículo40)laparticipaciónciudadanacomoderecho constitucional fundamental8,paraluegoenunciarenelartículo103yotraseriede

5 NorbertoBobbio.El futuro de la democracia.TraduccióndeJoséF.FernándezSantillán,México,FondodeCulturaEconómica,3ed.,2001,pp.34-35.

6 GiovanniSartori.Teoría de la democracia.Trad.SantiagoSánchezGonzález.Tomo1.Madrid.Alianza,1998,pp.152-153.

7 Colombia.CorteConstitucional.SentenciaC-179de2002.Bogotá,MagistradoPonente:MarcoGerardoMonroyCabra.

8 Paraelestudiodelconceptodederechosfundamentales,susignificaciónyloscriteriosqueenColombiahanvenidosiendoutilizadosporlaCorteConstitucionalparaidentificarlos,véaselasegundaedicióndeltextodelProfesorTulioElíChinchillaHerrera,¿Qué son y cuáles son los derechos fundamentales? Las nuevas líneas de la jurisprudencia,Bogotá,Temis,2ed.,2009.


normasconstitucionalesunaseriedemecanismosconcretosdeparticipación.Alrespecto,valemencionaralgunasdelasnormasconstitucionalesquetienenrelaciónconeltemadelaparticipación,listaquenoestaxativasinomeramenteenunciativa:

Preámbulo:Marcodemocráticoyparticipativo.Artículo1:Repúblicademocráticayparticipativa.Artículo2:FomentarlaparticipacióncomounfinesencialdelEstado.Artículo3:Soberaníapopular.Artículo40:Derechofundamentalalaparticipación.Artículo41:EnseñanzadelaConstitución.Aprendizajedelosprincipiosyvaloresdelaparticipación.Artículo45:Participacióndelosjóvenes.Artículo49:Participacióncomunitaria-salud.Artículo57:Participacióndelostrabajadoresenlagestióndelaempresa.Artículo67:Educaciónydemocracia.Artículo78:Participacióndeorganizacionesdeconsumidores-control.Artículo79:Participacióndelacomunidad-decisionesenmateriaambiental.Artículo95#5:Deberciudadanodeparticipar.Artículo103:Mecanismosdeparticipación.Artículo104:Consultapopularnacional.Artículo105:Consultapopularlocal.Artículo106:Participaciónanivellocal.Arts.107-112:Partidospolíticos,movimientossocialesyestatutodelaoposición.Artículo152-d:RegulacióndemecanismosdeparticipaciónmedianteLeyesta-tutaria.Artículo155:Iniciativapopular.Artículo170:Referendo.Artículo241:Accióndeinconstitucionalidadcomoformadeparticipación.Artículo258:Derechoalsufragio.Artículo259:Votoprogramático.Artículo260:Derechoaelegir.Artículo270:Participaciónenlavigilanciadelagestiónpública-veeduríasciu-dadanas.Artículo297:Consultapopular-formacióndenuevosdepartamentos.Artículo307:Referendo-Regiones.Artículo311:Participacióncomunitariaenlosmunicipios.Artículo318:JuntasAdministradorasLocales.


Artículo319:Consultapopular-Áreasmetropolitanas.Artículo321:Consultapopular-Provincias.Artículo330:Participación-Comunidadesindígenas.Artículo342:Participación-discusiónplanesdedesarrollo.Artículo369:Participación-gestiónyfiscalizaciónserviciospúblicos.Artículo375:IniciativapopularActolegislativo.Artículo376:ConsultaPopular-ConvocatoriaAsambleaConstituyente.Arts.377:ReferendoConstitucionalderogatorio.Arts.378:ReferendoConstitucionalaprobatorio;entreotros.

Porsuparte,enSentenciaC-180de1994,laCorteretomaalgunosplanteamientosdeNorbertoBobbio,paradestacarqueenlassociedadescontemporáneassevienedandountránsitohaciaunmodelodeorganizaciónpolíticaenelcuallademocraciarepresentativasecomplementaconmecanismosdedemocraciadirecta,articulandolasvirtudesdelsistemarepresentativoconlasventajasdelaparticipaciónciuda-dana,todolocualestructuralabasedelesquemade“democraciaparticipativa”’9.Loanterior constituyeunaprecisiónelementalpero sumamente relevantepuesunamiradadesprevenidapudieraconducirapensarqueexisteunaoposición,unatensiónocontradicciónentredemocraciarepresentativaydemocraciaparticipati-va,oconcluirconciertaligerezaquelademocraciaparticipativaeslasuperacióndelmodelorepresentativo,cuandoenrealidadtalesmodelosnosonexcluyentessinoqueestánimbricadosenconstanterelacióndecomplementariedad.Bobbioesenfáticoalseñalarqueentrelaformaextremadedemocraciarepresentativaylaformaextremadedemocraciadirectahayuncontinuumdeformasintermedias,conlocualestosdosmodelos,lejosdeserincompatiblesoalternativos,vienenaintegrarseycomplementarserecíprocamente,conformandounaespeciededemo-craciaintegral,dondelasdosformas(representativaydirecta)resultannecesariaspero,consideradasensímismas,insuficientes10.

Asílascosas,cuandolaConstitucióncolombianaacogeunapropuestadecarácterparticipativo,debeentendersequeallísiguenteniendocabidaloselementospropiosdelarepresentaciónpolítica;quizábuenapartedeléxitoofracasoquealargoplazopuedantenerlosmecanismosdeparticipaciónciudadanaenColombia,dependerádelfortalecimientodelsistemaderepresentación,pueslaexistenciadeunospar-tidospolíticossólidos,queoperencomoverdaderoscanalesentreelEstadoyla

9 NorbertoBobbio,El futuro de la democracia, México,1986,CitadoporlaCorteConstitucionalenSentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.490.

10 NorbertoBobbio.El futuro de la democracia.TraduccióndeJoséF.FernándezSantillán,México,FondodeCulturaEconómica,3ed.,2001,pp.60-61.


sociedad,unCongresoqueopereadecuadamentecomoórganoderepresentaciónpolítica,elsufragiomismocomoinstrumentorodeadodeunasmínimasgarantías,sonverdaderospresupuestosparalaconsolidacióndelmodelodemocráticoquelaConstituciónpropone.

3. PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LEY ESTATUTARIA 134 DE 1994

EnColombialaparticipaciónciudadanaesunamateriaesencialmenteregulada.Enestesentido,elartículo152-d.ConstitucionalcorroboraloanterioryexigequedichotemaseaasumidoporelCongresodelaRepúblicaatravésdeLeyEstatutaria11,ti-pologíanormativaqueelconstituyentereservóparaaquellasmateriasqueconsideróclavesparaelEstadoylasociedad;locualconstituyeunserioindiciodelaimpor-tanciaqueelconstituyenteleatribuyóalosmecanismosdeparticipaciónciudadana.

LassiguientespáginasestánorientadasaestudiaralaluzdelaConstitución,laLeyEstatutaria134de1994.Además,teniendoencuentaqueentalcalidadestanormatuvouncontrolprevioyautomáticodeconstitucionalidad,materializadoenlaSentenciaC-180deabril14de199412,seestudiarántambiénalgunosaspectosdeestaProvidencia.Finalmente,setendránencuentalasmodificacionesincorporadasenmateriadevotoprogramáticoyrevocatoriadelmandatoporlaLeyEstatutaria741demayo31de200213ylarespectivaSentenciaC-179demarzo12de200214.Nosetrata,desdeluego,deestudiarendetallecadaunodelosmecanismos,sinoapreciarelconceptoylaenunciacióndelosprincipalespasosquedebenagotarsefrenteacadaunodeellos,resaltandolaimportanciadeestosinstrumentoseiden-tificandociertosaspectosqueeventualmentedificultansuoperatividad.

3.1 Iniciativa popular legislativa y normativa

“Lainiciativapopularlegislativaynormativaantelascorporacionespúblicaseselderechopolíticodeungrupodeciudadanosdepresentarproyectode

11 UnanálisissobrelascaracterísticasdeestasLeyesEstatutariasylastemáticasporellasreguladaspuedeverseenTulioElíChinchillaHerrera.Constitución Política de Colombia comentada por la Comisión Co-lombiana de Juristas. Título VI. De la rama legislativa, ChinchillaHerreraTulioElí.Constitución Política de Colombia comentada por la Comisión Colombiana de Juristas. Título VI. De la rama legislativa.Bogotá,LaComisión,1998, pp.175-185.

12 Colombia.CorteConstitucional,SentenciaC-180de1994,pp.451-572.13 LeyEstatutaria741demayo31de2002,Diario Oficial,(44.823),Bogotá,jun.4de2002.14 SentenciaC-179demarzo12de2002,CorteConstitucional,Bogotá,MagistradoPonente:MarcoGerardo

MonroyCabra.


actolegislativoydeleyanteelCongresodelaRepública,deordenanzaantelasasambleasdepartamentales,deacuerdoantelosconcejosmunicipalesodistritalesyderesoluciónantelasjuntasadministradoraslocales,ydemásresolucionesdelascorporacionesdelasentidadesterritoriales,deacuerdoconlasleyesquelasreglamentan,segúnelcaso,paraqueseandebatidosyposteriormenteaprobados,modificadosonegadosporlacorporaciónpúblicacorrespondiente”(Ley134de1994,artículo2)

PaoloBiscarettiDiRuffiadefinelainiciativapopularcomolatransmisióndelapotestaddeiniciarelprocedimientoderevisiónconstitucionalodeformacióndelaleyformalaunadeterminadafraccióndelcuerpoelectoral.Elautorlaclasificaen simple(cuandoseconcretasimplementeenunamoción,encaminadaaqueapruebenlascámarasunaleyconuncontenidoespecífico)y formulada(cuandoelproyec-todeleydebesercompletamenteelaboradoporlosmismosquelopresentan)15.EnColombialanormatividadcontemplalainiciativaformulada,porcuantolosciudadanosdebenredactarelrespectivoproyectodearticuladoysuexposicióndemotivos.Ahorabien,lapresentacióndeestasiniciativasgeneraparalacorporaciónpúblicalaobligacióndedebatirelproyecto,sinquetengaquesernecesariamenteaprobado,puespuedeserinclusonegadoensutotalidad.

Parapromover la iniciativadebereunirseelapoyodel0,5%de losciudadanosinscritosenel respectivocensoelectoral,constituiruncomitédepromotoresyelegirunvocero.Cumplidoloanterior,seinscribelainiciativa(presentadaenfor-madearticulado)antelaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivilquienrevisalasolicitudyentregaunformularioparaqueallísereúna,enuntérminode6meses,elrespaldodel5%delosciudadanosinscritosenelrespectivocensoelectoral.Siestoselogra,elproyectosepresentaantelacorporaciónrespectivaquienloestudiasiguiendolasreglasdelartículo163Constitucional.Elvocerodebeserconvocadoyescuchadoenlassesionesenquesetramiteelproyecto.

LastemáticassusceptiblesdeserreguladasapartirdeestemecanismoseencuentranlimitadasporlaConstituciónylaLey.Nosepuedepresentarentemascomo:planesdedesarrollo;relacionesinternacionales;cuestionesfiscalesytributarias;concesióndeamnistíasoindultos;preservaciónyrestablecimientodelordenpúblico;régimensalarialyprestacionaldelosempleadospúblicos;etc.,limitacionestemáticasqueseencuentranexpresamenteseñaladasenlosartículos154Constitucionaly29delaLey134de1994.

15 PaoloBiscarettiDiRuffia,Las instituciones legislativas de la democracia directa,Madrid,Tecnos,1982,p.421.


Deotrolado,convieneresaltarquelaactualConstitucióncontemplatresprocedi-mientosdereformaconstitucional:ademásdeltradicionalActoLegislativo,incluyelaAsambleaConstituyenteyelReferendo.Sibienlasposibilidadesdeparticipaciónciudadanasonmásevidentesenlosdosúltimos(Consulta PopularparaconvocarunaAsambleaConstituyente yReferendo Constitucional, respectivamente), hadequedarclaroque tambiénenelActoLegislativoesviable talparticipación,concretamenteenejerciciodelmecanismodelaIniciativa Popular,todavezqueelproyectodeActoLegislativopuedeserdeorigenciudadano,enlostérminosprevistosenlosartículos155y375delaConstituciónyartículos2y28al31delaLey134de1994.

3.2 Referendo

“Es laconvocatoriaquesehacealpuebloparaqueapruebeorechaceunproyectodenormajurídicaoderogueonounanormayavigente”(Ley134de1994,artículo3).

Elprocedimiento16iniciacuandolospromotoresinscribensusolicitudantelaRe-gistraduríadelEstadoCivil,recibenelformularioenelcualdebenreunir,enunmáximode6meses,elapoyodel10%delosciudadanosqueintegranelrespectivocensoelectoral.Siconsiguendichoapoyo,elgobiernoconvocamedianteDecretoavotacionesenlascualessedeterminasiseapruebaonoelrespectivoreferendo.Ladecisiónseadoptaporlamitadmásunodelosvotos,siemprequehayaparticipadoalmenoslacuartapartedelcensoelectoralrespectivo17.

Teniendoencuentaelámbito territorialenqueopere,el referendoseclasificaennacional,regional,departamental,distrital,municipalolocal;atendiendoalanaturaleza de las normas objeto de referendoestepuedeserconstitucional,legaloinfralegal;yencualquieradeloscasos,segúnsupropósitopuedeserunrefe-rendoaprobatorio(cuandosepretendequeunproyectonormativoseconsolidecomonormajurídica),oderogatorio(cuandolapretensiónessometerunanormayaaconsideracióndelaciudadanía,afindequedecidasiladerogaono).Comopuedeapreciarse,elreferendosecaracterizaporserunmecanismodeparticipa-

16 Elsiguienteeseltrámiteinherenteaunreferendolegaloinfralegal.Cuandosetratadeunreferendocons-titucionaldichoprocedimientodifiereenvariosaspectos,comoseveráposteriormente.

17 EnSentenciaC-180de1994laCorteConstitucionalaludealcontrolconstitucionaldeestetipodeActosyseñalaqueenlosreferendosinfralegaleselcontrol,acargodelaJurisdicciónAdministrativa,esautomático,previoalpronunciamientopopularyabarcaaspectosformalesymateriales.Porsuparte,enlosreferendossobreLeyeselcontrolqueefectúalaCorteConstitucionalesposterior,medianteacción,eigualmenterecaesobreaspectosformalesymateriales.


ciónestrechamenterelacionadoconuntextonormativo,cuyasuerteessometidaaconsideracióndelosciudadanos.

Alrespecto,elautoritalianoPaoloBiscarettiDiRuffiaprecisa:

“Apesardequeladoctrinaylalegislaciónfrecuentementeusanindistinta-mentelostérminosdereferendoyplebiscito,esteúltimo[...]deberíamásprecisamentereferirseaunamanifestacióndelcuerpoelectoralnoactuadaenrelaciónaunactonormativo(comoelreferendo),sinomásbienrespectoaunsimplehechoosuceso,concernientealaestructuradelEstadoodesugobierno[...]”18.

Elartículo170Constitucionalseocupadelreferendoderogatorio de leyes,cuyautilizaciónestáproscritaencamposcomoleyesaprobatoriasdetratadosinternacio-nales,leydepresupuestoyleyesreferentesamateriasfiscalesytributarias.Porsuparte,elartículo35delaLey134de1994haceextensivasalreferendolaslimita-ciones temáticasprevistasenelartículo29dedichaLey(temasquenopuedanserdeiniciativapopularlegislativaynormativa,nopodránserobjetodereferendo).

Secontemplatambiénelreferendocomoprocedimientodereformaconstitucional.Enestecaso,eltrámiterequiereinicialmentelaaprobacióndeunaLeydeConvo-catoria19,lacualesrevisadaporlaCorteConstitucional20.SilaCorteConstitucio-naldeclaraexequiblelaLeydeconvocatoria,sellevaacaboeleventoelectoralrespectivo,teniendoencuentaquelaaprobacióndereformasalaConstituciónporvíadereferendorequierelaaceptacióndemásdelamitaddelosvotantesyqueelnúmerodesufragantes(umbral)excedalacuartapartedeltotaldelciudadanosqueintegranelcensoelectoral.

Deotrolado,debemencionarselaexistenciadel referendo constitucional derogato-rioestablecidoenelartículo377delaConstituciónPolítica,quenoesautomático

18 PaoloBiscarettiDiRuffia,Las instituciones legislativas de la democracia directa, Madrid,Tecnos,1982,CitadoporlaCorteConstitucionalenlaSentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.507.

19 EstetipodeLey,quepuedeteneriniciativaenelGobiernoNacionaloenlosciudadanos,ennúmeronoinferioral5%delcensoelectoral,requiereaprobaciónpormayoríaabsolutadelosmiembrosdeunayotracámara, luegodelocualdichaLeyessometidaacontrolconstitucionalautomáticoacargodelaCorteConstitucional,controlposterioralaLeyperoprevioalavotación.EnColombiahansidoaprobadaslasLeyesdeConvocatoria796de2003(referendomultitemático,SentenciaC-551de20023,quellegóinclusoalafasedevotación,aunquefinalmentesólofueaprobadosuprimerartículo,pueslosdemáspuntosnosuperaronelumbral),Ley1327de2009(referendosobreprisiónperpetua,queactualmenteestásiendorevisadoporlaCorte)yLey1354de2009(referendosobrereelecciónpresidencial,declaradoinexequiblemedianteSentenciaC-141de2010).

20 EnSentenciaC-180de1994laCorteConstitucionalprecisóqueelcontrolsobreestetipodeLeyesesuncontrolformal,automático,posterioralaLeyperoprevioalpronunciamientopopular.


niobligatorio,sinoeventual,peroesunaherramientademocráticainteresanteencuantootorgalaposibilidadalosciudadanosdesometerareferendounActoLe-gislativomedianteelcualsemodifiquelaConstituciónentemascomoderechosconsagradosenelCapítulo1delTítuloIIdelaCartaysusgarantías,procedimientosdeparticipación,osobreelCongreso,referendoqueeseventualporcuantosólotendríalugarsiasílosolicita,dentrodelosseismesessiguientesasupromulgación,uncincoporcientodelosciudadanosqueintegrenelcensoelectoral.Lareformaseentenderáderogadaporelvotonegativodelamayoríadelossufragantes,siemprequeenlavotaciónhubiereparticipadoalmenoslacuartapartedelcensoelectoral.

3.3 Consulta popular

“La consulta popular es la instituciónmediante la cual, unapregunta, decaráctergeneralsobreunasuntodetrascendencianacional,departamental,municipal,distritalolocalessometidaporelPresidentedelaRepública,elgobernadoroelalcalde,segúnelcaso,aconsideracióndelpuebloparaqueéstesepronunciealrespecto.

Entodosloscasosladecisiónesobligatoria.

Cuandolaconsultaserefieraalaconvenienciadeconvocarunaasambleaconstitu-yente,laspreguntasseránsometidasaconsideraciónpopularmedianteleyaprobadaporelCongresodelaRepública”(Ley134de1994,artículo8).

Encuantoalprocedimiento,elmandatario(PresidentedelaRepública–conlafir-madetodoslosministrosyprevioconceptofavorabledelSenado–;elgobernador–previoconceptofavorabledelaAsambleadepartamental–;oelalcalde–previoconceptofavorabledelConcejoodelaJuntaAdministradoraLocal,segúnelcaso–)redactalaconsultaenuntextoquepuedasercontestadosimplementeconun“sí”oun“no”.DichotextoesexaminadoporelTribunalAdministrativocorrespondiente21,quiendeterminasiesacordeconlaConstitución,casoenelcualseprocedealarespectivavotación;paraqueladecisiónpopularseavinculante,serequierequeladeterminaciónseaadoptadaporlamitadmásunodelosvotosválidossiempreycuandohayaparticipadonomenosdelatercerapartedeloselectoresquecom-ponenelrespectivocensoelectoral.

Ahora,silaconsultaversasobrelaconvenienciaonodeconvocarunaAsambleaConstituyente(consulta popularcomomecanismodeparticipaciónaefectosde

21 Estoenelcasodelasconsultasdepartamentales,municipalesolocales,puesenlasdecarácternacionalelcontrolnoespreviosinoposterioryloejercelaCorteConstitucional(ConstituciónPolíticaartículo241#3;SentenciaC-180de1994,Op. Cit., pp.523y524).


unareformaconstitucional),elprocedimientoesmáscomplejopuesdebeexpedirsepreviamenteunaLeydeconvocatorialacualseremitealaCorteConstitucionalparasurespectivocontrol22,luegodelocualserealizanlasvotaciones.SóloseentiendeconvocadalaAsambleasiasílodecidealmenoslatercerapartedelosciudadanosqueintegranelcensoelectoral.Entalcaso,enfechaposteriorseeligenlosdelegatariosalaAsambleaConstituyente,organismoquedebeactuarsiguiendolasdirectricesdefinidasporelpuebloatravésdelaconsultapopular.

Laconsultasedivideenobligatoriayfacultativa.Esobligatoria cuandolaConsti-tuciónexigequeellaselleveacabocomorequisitosinequanonparalaadopcióndeciertasdecisiones.Asíocurreeneventostalescomolaformacióndenuevosdepartamentos(artículo297),vinculacióndemunicipiosaáreasmetropolitanasopara la conformacióndeéstas (artículo319), ingresodeunmunicipio aunaprovinciayaconstituída(artículo321).Esfacultativa cuandonoseoriginaenunaexigenciaespecíficadelaConstitución,sinoqueelrespectivogobernanteconsideraimportanteconocerlaopiniónciudadanaentornoaunasuntodeterminado.

Sibienlaconsultapopularesunmecanismointeresanteencuantoladecisiónpopu-lardebeseracatada,ellosóloocurresisecumpleelrequisitocuantitativoexigidoporlaLey.Enefecto,enloquehacealaconsultaparaconvocaraunaAsambleaConstituyente,laLeyEstatutaria,acordeconelartículo376inciso2delaCarta,prevéqueellasóloseentiendeconvocadasiasílodecidealmenoslatercerapartedelosciudadanosqueintegranelcensoelectoral.Ahora,frentealasdemásfor-masdeconsultapopularlaLey134tambiénhaceesaexigencia,peseaqueaquínoexistenormaconstitucionalalgunaquesustentetalrequisito23.Noobstante,laCorteConstitucionallodeclaróexequibleaduciendoque“estanormaseajustaalaConstitución,encuantoreproduceelartículo104delaCartaPolítica”,locualnoguardarelaciónconlarealidadpueselartículo104selimitaaprescribirque“la

22 Aquíesimportantehacerlassiguientesprecisiones:LamencionadaLey,ademásdeindagarsiseconvocaonoalaAsamblea,defineelnúmerodedelegatarios,sistemaparaelegirlos,competenciadelaAsamblea,fechadeiniciaciónyperíododelamisma.DichaLeytieneuncontrol,ejercidoporlaCorteConstitucional,decarácterautomático,posterioralaLeyperoprevioalpronunciamientopopular(ConstituciónPolíticaartículo241#2;SentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.526.)

23 Elloobviamentevaendetrimentodelmecanismo,comolodemuestraelinteresanteestudioelaboradoporMauricioGarcíaVillegas,dondesecitanunaseriedeeventosenloscualespeseahaberseefectuadoconsultaspopulares,enlamayoríadeloscasosnoselogrócumplirelmencionadorequisito,conlocuallasdecisionespopularmenteadoptadasnosetornaronobligatorias.Curiosamenteuncasomencionadoporelautorenunalocalidaddenominada“ElEsfuerzo”fueprácticamenteelúnicocasoenquelograronsuperarelumbraldeparticipación,otorgandoasíefectosvinculantesalaconsulta.(Cfr.MauricioGarcíaVillegas,Constitución Política de Colombia comentada por la Comisión Colombiana de Juristas. Título IV. De la participación democrática y de los partidos políticos, Bogotá, La Comisión, 1997, pp.45y46.)


decisióndelpuebloseráobligatoria”,sincondicionaresteefectoalaparticipacióndeunnúmerodeterminadodevotantes.

3.4 Plebiscito

“Eselpronunciamientodelpueblo,convocadoporelPresidentedelaRepúbli-ca,medianteelcualapoyaorechazaunadeterminadadecisióndelejecutivo”(Ley134de199,artículo7)

ElPresidentedelaRepública,conlafirmadetodoslosministros,elaboralaconvo-catoriaalplebiscito.SielCongresonorechazaestadeterminación,puedellevarseacabolavotación.ElplebiscitoversasobrepolíticasdelejecutivoquenorequieranaprobacióndelCongreso.Nopuedereferirseatemascomo:estadosdeexcepción;duracióndelperíodopresidencial,niutilizarseparamodificarlaConstitución24.EnSentenciaC-180de19994,laCorteConstitucionalexpresa:

Elplebiscitoseinspiraenelprincipiodelasoberaníapopular,queimponeporobligaciónalmandatario, recurrir aldepositariobásicodelpoder–el pueblo–paradefinirelrumbo,orientacionesomodalidadesdelEstado.Deahíquepuedaserdefinidocomolaconvocatoriadirectaalpuebloparaque,demaneraautónoma,definasudestino.Nosetrataentonces,delarefrenda-cióndelapolíticaaseguir[...]elplebiscitoeselpronunciamientoqueselesolicitaalpuebloacercadeunadecisiónfundamentalparalavidadelEstadoydelasociedad25

Ahorabien,estafiguranoescapaalaorientacióninherentealaLey134de1994,cuyasexigenciassontanrigurosasquelejosdeimpulsarlosmecanismosypropenderporsuutilizaciónefectiva,parecieranorientarseareducirsusposibilidadesdeapli-cación.Enestalíneaseenmarcaelartículo80dedichaLeycuandoprescribe:“Elpueblodecidirá,enplebiscito,porlamayoríadelcensoelectoral”.Enunasociedadaltamenteabstencionistadifícilmentelograncongregarselosciudadanosyobtenertalesnivelesdeparticipación,locualhacequealgunosdeestosmecanismosseandemuyescasaonulautilización.

3.5 Cabildo abierto

“El cabildoabierto es la reuniónpúblicade losConcejosdistritales,mu-nicipalesode las juntasadministradoras locales,en lacual loshabitantes

24 ElcontrolconstitucionaldelplebiscitoloejercelaCorteConstitucional.Esuncontrolposteriorysóloporviciosdeprocedimientoensuconvocatoriayrealización(ConstituciónPolítica,artículo241#3;SentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.507).

25 Colombia.CorteConstitucional,SentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.508.


puedenparticipardirectamenteconelfindediscutirasuntosdeinterésparalacomunidad”(Ley134de1994,artículo9)

Elprocedimientocomienzaporlasolicitudquedebehacerporlomenosel0,5%delcensoelectoralrespectivo26,antelasecretaríadelConcejomunicipalodelaJuntaAdministradoraLocal,segúnelcaso,entidadquedebedivulgarellugaryfechaasícomolostemasquesetrataránenelcabildo,alcualpodránasistirtodaslaspersonasinteresadas(quevivanenellugar)perosólopodránhacerusodelapalabraelvocerodequienessolicitaronelcabildoyquienesseinscribanalmenoscontresdíasdeantelaciónypresentenresumenescritodesuintervención.Cabeadvertirquetalespersonastienenlaposibilidaddeparticiparenladeliberación,masnoenlatomadeladecisión,lacualesadoptadaporlaCorporaciónrespectiva,dandorespuestaescritayrazonadaalassolicitudesciudadanas.Enotraspalabras,esprecisoseñalarcomounprimerrasgoesencialdelcabildosucaráctermeramentedeliberatorio,estoes,endichomecanismolaparticipacióndelosciudadanosnotieneefectosdecisorios.

LaCorteConstitucionalaludealasraícesdelmecanismo:

“EstaexpresióndedemocraciadirectaremontasusorígenesalderechoespañoldelcualseadoptóenLatinoaméricadurantelacolonia.Másqueunafórmuladesarrolladaporelderechopositivoindiano,consistíaenunaprácticadelfueropopular,mediantelacualse tomaban decisiones [...]consentidasportodoslosvecinosenconcejoabierto[...]27”.(seresalta)

Poroposiciónaloanterior,loquehacelaLey134de1994enmateriadecabildoabiertoesdesarrollarenelderechopositivounaseriederequisitosyformalismosquedebenagotarseparaqueopereelcabildo,teniendoencuentaquelosciudada-nosqueintervienenenelmismo,noadoptanpropiamentedecisiones.Elloresultaprofundamentecuestionableparaquienesasumanelconceptodeparticipaciónde-mocráticadelmodoquelohacíaEstanislaoZuletacuandoplanteaba:“Quelagentepuedaopinarnoessuficiente,quepuedaactuaresnecesario,yquepuedaactuarenaquelloqueleinteresa,ensucomunidad,ensubarrio,ensumunicipio[…]”28

Alrespecto,ungrupodeMagistradosdelaCorteConstitucionalmanifestósudi-sentimientofrentealaformacomolaLey134regulóelcabildoabierto.Enefecto,mientraslaposiciónmayoritaria(enunadecisiónpordemásbastanteapretada,cinco

26 Seprevéademáslaposibilidaddequelasorganizacionescivilesparticipenenelprocesodeconvocatoriaycelebracióndeloscabildosabiertos.

27 Colombia.CorteConstitucional,SentenciaC-180de1994,Op. Cit., p.510.28 EstanislaoZuleta.“LaparticipacióndemocráticaenColombia”.RevistaUniversidaddeAntioquia,56(212),

Medellín,abr.-jun.,1998,p.8.


votosafavor-cuatroencontra)selimitóaresaltarlaimportanciadelmecanismo29,notuvoningúnreparoendeclararexequiblelaregulaciónqueotorgaalcabildoefectosmeramentedeliberatorios,nodecisorios,conunargumentobastantecues-tionableconsistenteenseñalarquequeda“abiertalapuertaparaqueenelfuturo,elCongresoporlavíaEstatutarialereconozcafuerzavinculantealasdeliberacionespopularesenelcabildo”30.Loqueresultacuestionable,másqueladecisiónensí,esesaligerezadelaCorte,lafalenciadeunmayornivelargumentativo,puesparecieralaCortenohabersepercatadodequeterminóexpresandoalgoasícomoquelanormanoesinconstitucionalporcuantoesposiblequeenelfuturoseamodificada.Porsuparte,elSalvamentoparcialdevotosuscritoporlosmagistradosGaviriaDíaz,MartínezCaballero,CifuentesMuñozyNaranjoMesa,consideraqueescontrarioalaConstituciónatribuirlealcabildoabiertouncaráctermeramentedeliberante,puesconelloelmecanismoseconfundeconelderechodepeticiónconsagradoenelartículo23delaCarta,cuandodebieraseruninstrumentodeparticipaciónadicional,comoformadeexpresióndelasoberaníapopular31.EnesteSalvamentosealude,sibiendemodomuytangencial,alefectomeramentesimbólico,alaefi-cacia simbólicaquepuedentenerestetipodenormasdeparticipaciónciudadana32.

3.6 Revocatoria del mandato

“Larevocatoriadelmandatoesunderechopolítico,pormediodelcuallosciudadanosdanporterminadoelmandatoquelehanconferidoaungobernadoroaunalcalde”(Ley134/94,artículo6).

Acontinuaciónseestudiaráestemecanismo,teniendoencuentalasmodificacio-nesquealasLeyesEstatutarias131y134de1994,incorporalaLeyEstatutaria741de2002(SentenciaC-179de2002),normaquereducelosrequisitosexigidosparaqueoperelarevocatoria.Enefecto,eltrámitedeunarevocatoriademandatoiniciacuandoungrupodeciudadanos,ennúmeronoinferioral40%delosvotos

29 Entalsentidoexpresó:“Delfortalecimientodelcabildoabiertoconsuespaciopropio,dependelaexpan-sióndelamodalidaddeparticipacióndirectaenformadeasambleasgeneralesaotrosámbitosdelEstado.Elcabildoabierto,comonosenseñalahistoria,cuandoadquieredinámica,seconvierteenescenariodeltratamientopopularalosproblemasnacionales,regionalesolocales,segúnelcaso”.

30 Ibíd.31 Colombia.CorteConstitucional,Salvamentoparcialdevoto–suscritoporlosMagistradosGaviriaDíaz,

MartínezCaballero,CifuentesMuñozyNaranjoMesa–alaSentenciaC-180de1994,Op.Cit.,pp.570y571.

32 Esteasuntoesdemuchaimportancia,pueshastahoylamayorpartedelasevidenciasindicanquelasnormasdeparticipaciónciudadanatienenantetodounaeficaciasimbólica.Paraunestudiodeltemadelafunciónsimbólicadelderecho,puedeverseeltextodeMauricioGarcíaVillegas,La eficacia simbólica del derecho: examen de situaciones colombianas,Bogotá,EdicionesUniandes,1993.


queobtuvoelgobernanterespectivo,solicitaantelaRegistraduríadelEstadoCivilqueconvoqueavotacionespararevocarelmandatodelmismo,fundamentandosusolicitudenelincumplimientodelprogramadegobiernooenlainsatisfaccióngeneraldelapoblación.ElRegistradorinformaalapersonacuyomandatopreten-derevocarseyposteriormenteconvocaavotaciones;larevocatoriaoperasiasílodeterminanlamitadmásunodelosvotos,siemprequeelnúmerodesufragiosnoseainferioral55%delavotaciónválidaemitidaeldíaenqueseeligióalmanda-tario.Silarevocatoriaprospera,elPresidentedelaRepúblicaprocedearemoveralgobernadorrevocado,oelgobernadorremuevealalcalderevocado-segúnelcaso-,yanombrarunencargadotransitoriamentehastaqueseelijapopularmentealnuevogobernante,elcualocuparáelcargoporelperíodoconstitucionalmenteestablecido.

Larevocatoriasóloesestablecidapor laLeypara losgobernadoresyalcaldes.NoseaplicaparaotrosfuncionariosdeelecciónpopularcomolosCongresistas,Diputados,Concejales,niparaelPresidentedelaRepública.

Sedebedestacarqueenlaregulacióninicial33,sólosehabilitabaparasolicitarlarevocatoriayparticiparenellaaquienessufragaronenlaeleccióndelfuncionario,locualfueavaladoporlaCorteConstitucionalconfundamentoenlateoríadelmandatoyenlainterpretaciónderivadadelartículo259delaConstitución.Noobstante,estaexigencialegalfuesuprimidamediantelaLey741de2002,ylaJu-risprudenciadelaCortemodificada(SentenciaC-179de2002),conlocualpodrántomarparteenlasolicitudyvotacióndelarevocatoriatodosaquellosciudadanosdelcensoelectoralmunicipalodepartamentalrespectivo,aunquenohayanparti-cipadoenlaeleccióndelfuncionariocuyomandatosecuestiona.

3.7 El intrincado camino para la regulación de las veedurías ciudadanas como forma de participación

Latemáticadelasveeduríasnofuereguladaporlaley134de1994,quesólohizobrevealusiónalaparticipacióndemocráticadelasorganizacionesciviles(veedu-ríasciudadanas)porconsiderarquetalesasuntossonmateriadeLeyordinaria.Alrespecto,enSentenciaC-180de1994,laCorteConstitucionaladvierteque

Encuentra inconstitucional la degradación de rango de laLey que debeocuparsededesarrollarelincisofinaldelartículo103yelartículo270delaConstitución[...]nopuedelaCorteaceptarladiferenciacióncaprichosaentre losmecanismosdeparticipaciónpolíticaylos llamadosaoperarenesferasdiferentesdelaelectoral,peroigualmentedecisivasenladefinición

33 LeyesEstatutarias131de1994y134de1994,SentenciasC-011de1994yC-180de1994.


delosasuntoscolectivos,comosonlasquecorrespondenalosórdenessocial,económico,culturalyadministrativo.

LatrascendenciaquetienelaregulacióndelosmecanismosdeparticipaciónenplanosdistintosdelpolíticooelectoralhasidopreviaeinequívocamentedecididaporelConstituyente.Estenorestringióenelartículo152,literald)delaCartalareservadeleyestatutariaparalosmecanismospolíticos.Enningúncampo,seasocial,administrativo,económicoocultural,talesmecanismoso institucionessondelresortede la leyordinaria.Todos losonde rangoestatutario,demaneraúnicayexclusiva34.

Con todo, en el año2000 el legislador aborda el temade las veedurías ciuda-danasmedianteLeyordinaria (Ley563de2000),desatendiendo losanterioresplanteamientosdelaCorteConstitucional.Laconsecuencialógicadeloanterior,perfectamente previsible por demás, fue que la declaratoria de inexequibilidaddetalLeyordinaria,medianteSentenciaC-1338de2000.Demodoquesóloenelaño2003(nueveañosdespuésdeponerseenvigencialaLey134ydoceañosdespuésdeseraprobadalaConstitución)elCongresodelaRepúblicaaprobólaLeyEstatutariadeVeeduríasCiudadanas(Ley850de2003,SentenciaC-292de2003)35,normaquedefineensuartículoprimerolasveeduríasciudadanas,luegoindicaelprocedimientoparasuconstitución,suobjetoyámbitodeejercicio,asícomolosobjetivosdelasveedurías(artículo6),entrelosquesedestaca“Fortalecerlosprocesosdeparticipaciónciudadanaycomunitariaenlatomadedecisiones,enlagestióndelosasuntosquelesatañenyenelseguimientoycontroldelosproyectosdeinversión”.Seguidamentelanormaseñalalosprincipiosrectoresdelasveedurías(democratización,autonomía,transparencia,igualdad,responsabi-lidad,eficacia,objetividad,legalidad)yfinalmentesealudealasfuncionesdelasveedurías,mediosyrecursosparasufuncionamiento,etc.

4. BREVES NOTAS SOBRE LA APLICACIÓN DE LOS ANTERIORES MECANISMOS EN MATERIA AMBIENTAL

CabedecirqueenmateriaambientalesperfectamenteposiblehacerusodediversosmecanismosdeparticipaciónciudadanaprevistosenlaConstituciónyreguladosenlasrespectivasLeyesEstatutarias.Quizáunodelosmásdestacadoseslaconsulta popular, quebienpuedeserdesarrolladanosóloanivelnacional,sinotambiénenlosámbitosdepartamental,municipalolocal,confundamentoenlosartículos105delaConstituciónyelartículo8ºdelaLeyEstatutaria134de1994.

34 Colombia.CorteConstitucional.SentenciaC-180de1994.35 Colombia.CorteConstitucional.SentenciaC-292de2003.Bogotá.MagistradoPonente:EduardoMontea-

legreLynett.


Peroademásdelaconsultapopular,cuyaespecialaplicabilidadalmomentodeadoptardecisionesrelevantesenmateriaambientalesevidente,esprecisohaceralmenosbrevealusióna la incidenciayaplicabilidadenmateriaambientaldeotrosmecanismosprevistosenlaLey134de1994,talescomolaposibilidaddepresentarproyectosnormativosenmateriaambientalatravésdelmecanismodela iniciativa popular; encasodequetalesproyectosnoseanaprobadosporlacor-poraciónrespectivapodríasolicitarseunreferendo aprobatorio(advirtiendoqueenelcasodelreferendoconstitucionalrequiereprevialeydeconvocatoria,peroenlosdemáscasos-referendosobreproyectosdeLey,deOrdenanza,deAcuerdoodeResolución-norequiereelavaldelacorporaciónrespectivasinoquelogradoelapoyodel10%delcensoelectoralseconvocaríadirectamenteavotación).

Deotrolado,existelaposibilidaddequeelGobiernoNacionalrecurraamecanis-moscomoelplebiscitoantesdeadoptardecisionesquesetenganproyectadasenmateriaambientalyquetenganunimpactonacional,eventoenelcualseesperaquelodecididoenelplebiscitoorienteesasfuturasdecisionesdelejecutivo.

Otromecanismocomoelcabildo abiertogeneralaposibilidaddequelosciudadanosparticipenenlasdiscusionesqueseadelantenenconcejosmunicipalesyjuntasadministradoraslocales,demodoqueseposibiliteescucharcuáleselsentirdelosciudadanosenrelaciónconproblemáticasambientalesoasuntosquelosmismosciudadanosdelarespectivalocalidadestimenpertinentediscutir.

Desdeluego,existirásiemprelaposibilidaddequelosciudadanosrecurraname-canismosdeparticipación-controltalescomoelreferendo derogatorio para dejar sin efecto ciertas normasque seocupende asuntos relacionados con elmedioambienteyqueseanconsideradasinconvenientesporlosciudadanos,olamismaacción de inconstitucionalidadantelaCorteConstitucional(artículo241Constitu-ciónPolítica)olaacción de nulidad por inconstitucionalidadantelaJurisdicciónAdministrativa(artículo237num.2Constitucional)cuandoseconsiderequetalesnormassonviolatoriasdelaConstitución.

Existenademásotrosmecanismosdeparticipación-controltalescomolasveedurías ciudadanas,quepermitenhacerunavigilanciaaproyectosyengeneralalagestiónpública,deindudableaplicacióncomoformadevigilanciafrenteadeterminacionesyproyectosquepuedangenerarunimpactoambientalnegativo.

Finalmente,noresultadescartablequeencasodegravesdesaciertosdegobernado-resoalcaldesquedesatiendanloprevistoensuprogramadegobiernoenasuntosrelacionadosconpolíticasambientales, losciudadanospuedancuestionardichagestiónatravésdelquequizáesmásdrásticoycontundentedelosmecanismosdeparticipación,cualeslarevocatoria del mandato.


Desdeluego,valerecordarqueenetapasposterioresdeesteprocesoinvestigativoseharáunaampliaciónsobreestostópicos,alavezqueseevaluaráelroldeljuezentantogarantedelderechoalaparticipación.Porlopronto,conrespectoalasuntoespecíficodelaparticipaciónenlaproteccióndelmedioambiente,valerecordarlaespecialrelevanciaqueelConstituyentede1991atribuyóalastemáticasambien-tales,nosólomediantelaincorporacióndelosderechoscolectivos(artículo79)ymecanismosparasuproteccióncomolasaccionespopulares(artículo88)sinoengeneralmedianteelrecurrenteénfasisenlaimportanciadelaproteccióndelmedioambiente,alpuntoquesuelealudirsealaCartade1991comouna“Constituciónecológica”,una“Constituciónverde”.

Puesbien,enelpropósitodeponerenconexión,poneradialogardostemáticasqueresultandelamayorimportanciaenelmarcodelaactualCartaPolíticayquesóloaparentementeestándesligadascomosonlaprotección del medio ambienteyla participación ciudadana, resultaútilexaminarcómoseasume,desdeelpuntodevistadelderecho,el roldelciudadanoydelacomunidadenmateriaambiental,puesenmediodeesteconceptoampliodeparticipaciónalquesehahechoalusión,seenmarcaelartículo79Constitucionalcuandoseñalaque:“Todaslaspersonastienenderechoagozardeunambientesano.La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo […]”

Así lascosas, tenemosentoncesunescenarioenelcualaparecenprotagonistascomoelciudadanoylacomunidad,quienesenelmarcodelaactualConstituciónestánllamadosaparticiparendiversasesferasdelavidaensociedadyunadeellasesprecisamentelarelativaalaproteccióndelmedioambiente,asuntodelamayorrelevanciaalcualserefierelaCorteConstitucionalenlossiguientestérminos:

[…]5.Laparticipaciónciudadanaycomunitariaenlaproteccióndelambien-teydelosrecursosnaturalestienesólidosfundamentosenlaConstituciónPolítica.Elcarácterdemocrático,participativoypluralistadelEstado(C.P.art.1),elprincipiodeparticipacióndetodosenlasdecisionesquelosafectan(C.P.art.2)ylasoberaníapopular(C.P.art.3),establecenunmodelopolíticomuydefinidoquemoldealasrelacionesindividuo-Estado,particularmenteenaspectostansensiblesyvitalesparatodoscomoeseltemaambiental.6.ElConstituyenteelevóalacategoríadederechocolectivoelgocedeunmedioambientesano,ydispusoquelaleygarantizarálaparticipacióndelacomunidadenlasdecisionesquepuedanafectarlo(C.P.art.79)36

Porsuparte,enSentenciaC-671de2001,laCortedestacaquelaproteccióndelmedioambienteconstituyegarantíadelasupervivenciadelasgeneracionespresen-

36 CorteConstitucional.SentenciaC-328dejulioveintisiete(27)demilnovecientosnoventaycinco(1995).Magistradoponente:EduardoCifuentesMuñoz.


tesyfuturasyenconsecuenciahasidoentendidocomounaprioridaddentrodelosfinesdelEstado,ligadoaldeberdemejorarlacalidaddevidadelosciudadanos.RetomandoideasexpuestasenSentenciastalescomolaT-411de1992yT-046de1999,laCorteresaltaque

Encuantohacepartedelentornovitaldelhombre,indispensableparasusu-pervivenciayladelasgeneracionesfuturas,elmedioambienteseencuentraalamparodeloquelajurisprudenciahadenominado“Constituciónecológica”,conformadaporelconjuntodedisposicionessuperioresquefijanlospresu-puestosapartirdeloscualesdebenregularselasrelacionesdelacomunidadconlanaturalezayque,engranmedida,propugnanporsuconservaciónyprotección.[…]Enefecto,unalecturasistemáticayarmónicadelasnormasqueorientanlaconcepciónecologistadelaConstituciónPolítica,particular-mentedelosartículos2°,8°,49,58,67,79,80y95-8,permiteentenderelsentidoquejurídicamenteidentificaestefenómeno. Así, mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para parti-cipan (sic) en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-,porlaotraseleimponealEstadolosdeberescorrelativosde:1)protegersudiversidadeintegridad,2)salvaguardarlasriquezasnaturalesdelaNación,3)conservarlasáreasdeespecial importanciaecológica,4)fomentarlaeducaciónambiental,5)planificarelmanejoyaprovechamientodelosrecursosnaturalesparaasígarantizarsudesarrollosostenible,sucon-servación,restauraciónosustitución,6)prevenirycontrolarlosfactoresdedeterioroambiental,7)imponerlassancioneslegalesyexigirlareparacióndelosdañoscausadosalambientey8)cooperarconotrasnacionesenlaproteccióndelosecosistemassituadosenlaszonasdefrontera.(seresalta)37.

Ahorabien, enunaprimeraaproximacióna la jurisprudencia constitucional seadviertequelaCortenodudaenotorgarunespecialefectoalaparticipaciónciuda-danaenmateriaambientalcuandosetratadeasuntosqueinvolucrancomunidadesindígenas.Entalsentido,yteniendoencuentaloprescritoenelParágrafodelar-tículo330Constitucionalenvirtuddelcualseestipulaque“Laexplotacióndelosrecursosnaturalesenlosterritoriosindígenasseharásindesmedrodelaintegridadcultural,socialyeconómicadelascomunidadesindígenas.Enlasdecisionesqueseadoptenrespectodedichaexplotación,elGobiernopropiciarálaparticipacióndelosrepresentantesdelasrespectivascomunidades”,laCorteConstitucionalenSentenciaSU-039de1997señala:

[…]sehaprevisto,cuandose tratede realizar laexplotaciónde recursosnaturalesen territorios indígenas, laparticipaciónde lacomunidaden las

37 Colombia.CorteConstitucional.SentenciaC-671dejunio28de2001,MagistradoPonente:JaimeAraujoRentería.


decisionesqueseadoptenparaautorizardichaexplotación.Deestemodo,elderechofundamentaldelacomunidadapreservarlareferidaintegridadsegarantizayefectivizaatravésdelejerciciodeotroderechoquetambiéntieneelcarácterdefundamental,enlostérminosdelart.40,numeral2delaCons-titución,comoeselderechodeparticipacióndelacomunidadenlaadopcióndelasreferidasdecisiones.[…]laparticipacióndelascomunidadesindígenasenlasdecisionesquepuedenafectarlasenrelaciónconlaexplotacióndelosrecursosnaturales[…]atravésdelmecanismodelaconsulta,adquierelaconnotacióndederechofundamental,puesseerigeenuninstrumentoqueesbásicoparapreservarlaintegridadétnica,social,económicayculturaldelascomunidadesdeindígenasyparaasegurar,porende,susubsistenciacomogruposocial.[…]Elderechodeparticipacióndelacomunidadindígenacomoderechofundamental(art.40-2C.P.),tieneunreforzamientoenelConvenionúmero169,aprobadoporlaley21de1991,elcualestádestinadoaasegu-rarlosderechosdelospueblosindígenasasuterritorioyalaproteccióndesusvaloresculturales,socialesyeconómicos,comomedioparaasegurarsusubsistenciacomogruposhumanos.Deestemodo,elcitadoConvenio,quehacepartedelordenamientojurídicoenvirtuddelosarts.93y94delaCons-titución,integrajuntoconlaaludidanormaunbloquedeconstitucionalidadquetiendeaaseguraryhacerefectivadichaparticipación38.

EnlamismalíneasedestacalaSentenciaC-030de2008,dondelaCortedeclarainexequiblelaLeyGeneralforestal(Ley1021de2006)porconsiderarquealtra-mitarelproyectonosegarantizósuficientementealascomunidadesindígenaselderechoalaparticipación.EndichaSentencialaCorteseñalaque:

Elderechogeneraldeparticipaciónquetienenlascomunidadesindígenasdeacuerdoconnuestroordenamientosuperior,encuentraunamanifestaciónespecialenlasprevisionesdelconvenio169delaOIT,quehacenpartedelbloquedeconstitucionalidadyconformealascualeslosgobiernosdeben“… consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”[…] Laadopcióndelaleydebióhaberseconsultadoconesascomunidades[…]

Esaconsulta,quetieneunascaracterísticasespeciales,nosecumplióenestecaso[…]razónporlacuallaCorteconcluyeque,dadoquelaleyversaso-breunamateriaqueserelacionaprofundamenteconlacosmovisióndeesascomunidadesysurelaciónconlatierra,yque,poracciónoporomisión,essusceptibledeafectarlasdemaneradirectayespecífica,nohayalternativadistintaaladedeclararlainexequibilidaddelaley39.

38 CorteConstitucional.SentenciaSU-039de1997,MagistradoPonenteAntonioBarreraCarbonell.39 CorteConstitucional.SentenciaC-030de2008.MagistradoPonente:RodrigoEscobarGil.


5. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

Espertinenteconcluirestetextoefectuandounbrevediagnósticosobrelaparti-cipaciónciudadanaenColombiamiradoelasuntodesdeunaperspectivayanoestrictamente jurídica sino teniendo en cuenta algunos componentes de ordensocio-político.ParaelloseretomaránalgunosplanteamientosformuladosporMaríaTeresaUribedeHincapiéeneventocelebradoconocasióndelaprimeradécadadevigenciadelaactualConstituciónPolítica40.Alrespecto,convieneiniciaresteacápiteconclusivodestacandoquelaformacomofueasumidoenlaConstituciónPolíticaeltemadelaparticipaciónciudadana,latrascendenciaqueseledioadichatemáticaylaformacomoellosereflejóenlagramáticaconstitucional,hizoqueelasuntocontaraconunabuenaaceptaciónporpartedelosciudadanos,losanalistasyexpertos,quienesgeneralmenteresaltabanlasbondadesdelmodeloparticipati-vo.Noobstante,alsurgirlareglamentación,alconstatarlaescasaaplicacióndetalesmecanismos,elpanoramafuecambiandohastaproducirseungeneralizadosentimientodedesconcierto,sensaciónqueessintetizadaporMaríaTeresaUribecuandoexpresa:“Hacediezañosabrigábamoslaesperanzadequelademocraciaparticipativafuesealgoasícomolaclavequeabriríatodaslaspuertasbloqueadasporsiglosdeexclusiónydeabandono[...]Hoypredominaeldesencantoyunsentimientovagodecansancio”41.

Es importante auscultar y tratar de hallar las razonesde ese cansancio, de esadesesperanza,paralocualresultapertinentelamiradaqueproponeUribedeHin-capié,cuandoensudiagnósticosobre“laspromesasincumplidasdelademocraciaparticipativa”,dichaautoraabordaunaspectofundamentalparaentenderelasunto,alpreguntarsesiloquehizocrisisfuelademocraciaparticipativacomotal,oencambiofueeldiscursofundacional,épicoymesiánico,conelquefuepresentada;loslenguajespolíticosalosquediolugaryquizátambiénuntipodediagnósticosociopolíticosobrelademocraciaparticipativaquenologrósituarseenelregistrodelaguerra,contentándoseconseñalarcausasposiblesyefectosmanifiestos,yqueademásdesestimólafluidezylacapacidadadaptativadelasprácticaspolíticasclientelistasenColombia42.

40 MaríaTeresaUribedeHincapié,“Laspromesasincumplidasdelademocraciaparticipativa”,en:VíctorManuelMoncayoetal.,El debate a la Constitución (Memorias del Seminario de evaluación diez años de la Constitución colombiana,Bogotá,UniversidadNacionaldeColombia,2001),Bogotá,Ed.UniversidadNacionaldeColombiaeILSA,2002.

41 Ibíd.,p.191.42 Ibíd.,p.192.


Esimportantelaconclusiónalacualconduceelplanteamientoformuladoporlaautora,puesenvirtuddeloexpuestoresultaclaroquelaspromesasincumplidasdelaparticipaciónnosonatribuibles,oalmenosnosonexclusivamenteimputables,aestaformadeacciónpolíticayporendenohayquepensarquelademocraciaparticipativaestádestinadaaunrotundofracaso.Así,entonces,cuandoMaríaTe-resaUribesepregunta¿quéquedadelaparticipaciónpolítica?,nodudaenofrecerunarespuesta,quebienvalelapenaadoptarlacomoconclusióndeesteanálisis:

Alolargodeestadécada,lademocraciaparticipativasufriósupropioprocesodesecularización;dejódeserépica,mesiánicaysalvificadora,hoyselamiraconunamuysaludableincertidumbreyquizádeunamaneramásrealista;identificandosusventajasysuslimitaciones,entendiendoquesuexpansiónnoesascendenteyglobalizante,sinoqueestáatadaalosciclosdemovilizaciónsocialyquepresentaundesarrollodesigualenlaslocalidadesyenlasregiones.

Lademocraciaparticipativaydirectadejódeserelcentroiluminadordelavidapolítica;laclavequeabríatodaslaspuertasyquesolucionabatodaslasfracturas,desigualdadeseinequidadesdelavidasocialparaencontrarsupropiaesferadeac-ción,talvezmásrestringidaynecesitadadecomplementariedadesconotrasformasdeacciónpolíticacomolarepresentativaporejemplo[...]Ensuma,losprocesosdesecularizaciónydedescentramientodelademocraciaparticipativa,aunquehantraídodesesperanza,frustraciónydesencanto,sonsaludablesybenéficosparaeldevenirdelavidapolíticacolombianaenlamedidaenque“descargan”esaformadeacciónpolíticadeexpectativasquevanmásalládesusposibilidades43.

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43 Ibíd.,p.207.


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la participaciÓn ciudadana en colombia: reflexiones...

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