la obra convencional del consejo de europa en la...

LA OBRA CONVENCIONAL DEL CONSEJO DE EUROPA EN LA PREVENCIOacuteN Y LUCHA CONTRA

EL TERRORISMO INTERNACIONAL

Ana SALINAS DE FRIacuteAS1

SUMARIO I INTRODUCCIOacuteN 2 EL BLOQUE NORMATIVO DEL CONSEIO DE EUROPA EN LA LUCHA CONTRA EL TEshyRRORISMO Y LOS TRATADOS RELACIONADOS a) Los tratados de acompantildeamiento a la normativa especiacutefica sobre terrorismo b) El bloque convencional especiacutefico en materia de lucha contra el terrorismo III LA OPCIOacuteN POR LA PREVENCIOacuteN LA GESTACIOacuteN DEL CONVENIO DE VARSOVIA SOBRE PREVENCIOacuteN DEL TERRORISMO Y SUS APORTACIONES IV LA NUEVA VIacuteA INSTITUCIONAL DERIVADA DE LOS ATENTADOS DE 2001 V ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

I INTRODUCCIOacuteN

Es lugar comuacuten entender que la lucha contra el terrorismo en el marco del Derecho internacional se viene realizando tradicionalmente desde un trishyple frente el convencional el institucional y la represioacuten judicial propiamente dicha tres aproximaciones a un mismo objetivo que han sufrido un desarrollo desigual a lo largo del tiempo

Mientras que el desarrollo convencional como forma claacutesica de cooperashycioacuten entre Estados soberanos ha sido la maacutes tradicional y es la que se encuentra en los oriacutegenes de los intentos por acabar con esta lacra internacional la viacutea institucional si bien maacutes reciente ha sufrido un enorme desarrollo tal y como lo demuestra la proliferacioacuten de comiteacutes e instancias especializadas en el seno de todas las organizaciones internacionales ya sean de caraacutecter universal o reshygional2 Por su parte la represioacuten judicial se ha revelado como la maacutes difiacutecil aunque tambieacuten se encuentre actualmente en proceso de expansioacuten Y se puede valorar como maacutes intrincada en especial dados tres elementos la territorialidad de las jurisdicciones penales frente a la trasnacionalidad de muchos de los ata-

1 El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto de Investigacioacuten SEJ2006-04769 JURI Inmigracioacuten cooperacioacuten judicial internacional y derechos humanos hacia un modelo social europeo de referencia mundial

2 Entre otros el Comiteacute contra el Terrorismo creado en el seno de Naciones Unidas con la Resolucioacuten del Consejo de Seguridad 1373 (2001) (CTC) el Comiteacute Interamericano contra el Terrorismo fruto de la resolucioacuten final de la Cumbre del Mar del Plata de 1998 (CICTE) o la ATU en el seno de la OSCE

AEDI vol XXV (2009) pp 435-467 ISSN 0212-0747 435

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ques terroristas los liacutemites a la cooperacioacuten internacional en materia penal que las soberaniacuteas nacionales imponen como lo demuestra muy claramente entre otras instituciones el mecanismo de la extradicioacuten o la falta de uniformidad en las legislaciones penales por hablar de obstaacuteculos de caraacutecter teacutecnico que no aluden a las connotaciones poliacuteticas que en muchas ocasiones y dependiendo de los Estados implicados eacutestos pueden conceder a los delitos terroristas un elemento fuertemente combatido en los citados instrumentos convencionales

En el caso del Consejo de Europa el crimen de terrorismo internacional no puede ser objeto de represioacuten judicial dado que el oacutergano jurisdiccional por excelencia de la organizacioacuten el TEDH soacutelo puede indirectamente conocer de esta materia esto es en la medida en que se hayan violado los derechos yo libertades fundamentales protegidas por el CEDH en relacioacuten con un delishyto de estas caracteriacutesticas un proceso nacional sobre tal delito o una persona relacionada con dicha conducta pero no el acto terrorista en siacute De hecho los cincuenta antildeos de ejercicio jurisdiccional por parte del TEDH han arrojado maacutes de un centenar de casos que guardan relacioacuten con los derechos fundamentales protegidos por la Convencioacuten y la lucha contra el terrorismo internacional en especial en lo que atantildee a los derechos a la vida a la libertad y a la segurishydad a un juicio justo y la prohibicioacuten de la tortura3 Esta realidad justifica que la mayor actividad del Consejo se haya centrado desde los oriacutegenes en la viacutea convencional en especial dada la reconocida eficacia de esta organizacioacuten inshyternacional en materia de regulacioacuten internacional convencional de hecho el pionero Convenio sobre extradicioacuten del antildeo 1957 ya abriacutea paso al primer tratashydo internacional en materia propiamente de terrorismo en el antildeo 1977

Pero la precipitacioacuten de los acontecimientos con la nueva era de ataques terroristas tras septiembre de 2001 ha supuesto un reforzamiento de la lucha contra el terrorismo internacional por parte de la organizacioacuten asiacute como una reshyorientacioacuten de sus trabajos en un ensayo por acotar un tratamiento integral del fenoacutemeno terrorista en el que destacan no soacutelo la represioacuten sino tambieacuten la preshyvencioacuten la aproximacioacuten multidisciplinar al problema y la atencioacuten a las viacutecshytimas uacuteltimo elemento eacuteste especialmente olvidado en la esfera internacional

Un primer acercamiento a las convenciones de Naciones Unidas en materia de lucha contra el terrorismo internacional nos conduce a una conclusioacuten prelishyminar insoslayable la mayor parte de estas convenciones entre otras cuestiones por su mismo origen normativo y su cronologiacutea son instrumentos normativos reactivos al terrorismo internacional y en esa medida centrados especialmente

3 De especial trascendencia a este respecto resulta la reciente sentencia del TEDH en el asunto A and Others v United Kingdom de 19 de febrero de 2009

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en la represioacuten del fenoacutemeno terrorista internacional Este mismo planteamiento se trasluce tambieacuten en los debates habidos hasta ahora en el seno de Naciones Unidas en torno a una convencioacuten omnicomprensiva en materia de terrorismo internacional encallada como es sabido en la definicioacuten previa de terrorismo4

La aceleracioacuten en el compromiso de los Estados con dichos instrumentos tras los ataques terroristas contra los Estados Unidos de Ameacuterica -primeros de una triste saga bien diferenciada por caracteriacutesticas que le hariacutean sin duda merecedores del calificativo de atentados terroristas de nueva generacioacuten- es evidente5 No obstante todos estos compromisos se han sucedido en la misma direccioacuten en el aacutembito de la sancioacuten y de la represioacuten con denominaciones tan significativas como represioacuten del apoderamiento iliacutecito de aeronaves6 represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de la aviacioacuten civil7 represioacuten de actos iliacutecitos de violencia contra los aeropuertos que presten servicio a la aviacioacuten civil internacional8 represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de la navegacioacuten mariacutetima9 represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental10 represioacuten de los atentados terroristas cometidos con bombas11 represioacuten de la financiacioacuten del terrorismo12 o represioacuten de actos de terrorismo nuclear13

4 Acerca de los uacuteltimos avances en los trabajos del Comiteacute Ad Hoc establecido por la Reshysolucioacuten 51210 de la Asamblea General a los efectos de negociar dicha convencioacuten vid http daccessddsunorgdocUNDOCGENN0826805PDFN0826805pdfOpenElement

5 Vid al este respecto SALINAS DE FRIacuteAS A La praacutectica convencional multilateral de los Estados en materia de cooperacioacuten judicial internacional contra el terrorismo XV Anuario Argentino de Derecho Internacional (2006) pp 69 ss en especial vid p 73

6 Convenio para la represioacuten del apoderamiento iliacutecito de aeronaves hecho en La Haya el 16 de diciembre de 1970 BOE nuacutem 13 de 150173

7 Convenio para la represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de la aviacioacuten civil hecho en Montreal el 23 de septiembre de 1971 BOE nuacutem 9 de 100174

8 Protocolo para la represioacuten de actos iliacutecitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviacioacuten civil internacional complementario del Convenio para la represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de la aviacioacuten civil hecho en Montreal el 23 de septiembre de 1971 BOE nuacutem 56 de 050392

9 Convenio para la represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de la navegacioacuten mariacuteshytima hecho en Roma el 10 de marzo de 1988 BOE nuacutem 240492

10 Protocolo para la represioacuten de actos iliacutecitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental hecho en Roma el 10 de marzo de 1988 BOE nuacutem 99 de 240492

11 Convenio internacional para la represioacuten de los atentados terroristas cometidos con bombas de 15 de diciembre de 1997 BOE nuacutem 140 de 12062001

12 Convenio internacional para la represioacuten de la financiacioacuten del terrorismo de 9 de dishyciembre de 1999 BOE nuacutem 123 de 23052002

13 Convenio internacional para la represioacuten de los actos de terrorismo nuclear de 14 de septiembre de 2005 auacuten no ratificado por Espantildea

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Esta nomenclatura es un poco diferente si nos trasladamos al aacutembito intershynacional regional en donde encontramos tratados tales como la Convencioacuten de la OEA para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados como deshylitos contra las personas y la extorsioacuten conexa cuando eacutestos tengan trascendencia internacional o la Convencioacuten Interamericana contra el Terrorismo de 20031 4 la Convencioacuten internacional sobre la eliminacioacuten del terrorismo internacional de la SAARC15 la Convencioacuten para la supresioacuten del terrorismo de la Liga Aacuterabe de 199816 la Convencioacuten para combatir el terrorismo internacional de la Confeshyrencia Islaacutemica de 199917 la Convencioacuten para prevenir y combatir el terrorismo internacional de la UA de 199918 o el Tratado de la CEI sobre cooperacioacuten entre sus Estados miembros para combatir el terrorismo de 199919

Pero sobre todo esta formulacioacuten ha cambiado de sentido radicalmenshyte en el aacutembito europeo donde partiendo de la supresioacuten del terrorismo internacional20 se ha llegado a los planteamientos del Convenio del Consejo de Europa de 16 de mayo de 2005 sobre Prevencioacuten del terrorismo internacioshynal2 1 Es cierto que esa idea de prevencioacuten no es privativa de este uacutenico Conveshynio y que de alguna manera es una filosofiacutea impliacutecita en cualquiera de los trashytados antes citados De hecho algunos de los pioneros ya incluiacutean ciertas pistas en su propia denominacioacuten como es el caso del Convenio de Naciones Unidas para la prevencioacuten y el castigo de criacutemenes contra personas internacionalmente protegidas inclusive los agentes diplomaacuteticos de 197322 pero en todo caso no eran tratados enfocados prioritaria y casi exclusivamente a la prevencioacuten del terrorismo internacional o que situasen la oacuteptica de la prevencioacuten por delante de la de la represioacuten

De alguna manera la comparacioacuten de estos dos instrumentos nos ofrece la pista de la esencia de una accioacuten normativa proactiva por parte del Derecho internacional la tipificacioacuten de nuevas figuras delictivas que permitan una ac-

14 Su texto puede ser consultado en UNTS vol 1438 num 24381 y httpwwwoasorg documents

15 Su texto puede ser consultado en httpwwwsaarcorg 16 Su texto puede ser consultado en httpwwwuntreatyunorgEnglishTerrorismasp 17 iacutedem 18 Su texto puede ser consultado en httpwww africa-unionorg 19 Su texto puede ser consultado en httpwwwuntreatyunorgEnglishTerrorismasp 20 Vid Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo de 1977 ETS 90 httpcon-

ventionscoeint 21 Vid Convenio europeo sobre prevencioacuten del terrorismo de 16 de mayo de 2005 ETS

196 httpconventionscoeintTreatyenTreaties 22 Vid Convencioacuten sobre la prevencioacuten y el castigo de delitos contra personas internacioshy

nalmente protegidas inclusive los agentes diplomaacuteticos de 1973 BOE num 33 de 070286

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cioacuten estatal previa a la comisioacuten del acto terrorista en siacute la penalizacioacuten de conshyductas preparatorias o que se encuentran en la base de la comisioacuten efectiva de dicho delito y que pueden ser diligentemente perseguidas evitando el resultado final del ataque terrorista

Sin embargo no se entenderiacutea la prevencioacuten y maacutes en concreto este uacuteltishymo y nuclear instrumento del Consejo de Europa sin hacer una breve mencioacuten del conjunto de la obra normativa de esta organizacioacuten no soacutelo en materia de terrorismo internacional sino en el aacutembito penal en su conjunto

II EL BLOQUE NORMATIVO DEL CONSEJO DE EUROPA EN LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO Y LOS TRATADOS RELACIONADOS

La lucha contra el terrorismo internacional en el seno del Consejo de Eushyropa ha venido de la mano de la adopcioacuten de tres tratados fundamentales espeshyciacuteficos en la materia el Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo de 197723 enmendado por un protocolo adicional aprobado en 2003 tras los atenshytados de septiembre de 2001 y como una primera respuesta normativa al nuevo escenario internacional24 el Convenio sobre financiacioacuten del terrorismo hecho en Varsovia en mayo de 2005 y el Convenio de mayo de 2005 sobre prevencioacuten del terrorismo que entroacute en vigor el 1 de junio de 2007 y que Espantildea acaba de ratificar en febrero de 20032 5

Pero este conjunto de normas si bien forma un bloque especiacutefico nushytrido de una serie de elementos esenciales no se entenderaacute sin el entorno favorable que otra serie de convenios adoptados tambieacuten en el seno de la organizacioacuten le han brindado y que de alguna manera ayudan a su opera-tividad praacutectica Se trata del Convenio europeo de extradicioacuten de 19572 6 y sus dos protocolos adicionales de 1975 2 7 y 19782 8 respectivamente el Conshyvenio europeo de asistencia judicial en materia penal 2 9 y sus dos protocolos

23 ETS 90 cit supra 24 ETS 190 cit infra 25 ETS 196 BOE num 250 de 161009 Sobre el Convenio vid BEMIacuteTEZ RA Un

nuevo convenio anti-terrorista para Europa en RECI 7 (2003) pp 1-28 26 ETS 24 httpconventionscoeint 27 ETS 86 ibid 28 ETS 98 ibid 29 ETS 30 ibid

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adicionales de 19783 0 y 2001 3 1 respectivamente y la Convencioacuten sobre ci-bercriminalidad de 2001 3 2 y su protocolo adicional de 2003 3 3

a) Los tratados de acompantildeamiento a la normativa especiacutefica sobre terrorismo

El sustrato que simado en los oriacutegenes permitiraacute en un futuro a medio plazo la adopcioacuten de la primera convencioacuten europea especiacutefica en materia de terrorismo y que seraacute pionero en todo caso en la esfera internacional vendraacute constituido por la adopcioacuten del visionario Convenio europeo de extradicioacuten que prepara el camino para los dos elementos centrales que han servido y auacuten hoy sirven a esta lucha en el aacutembito internacional la facilitacioacuten de la extradishycioacuten y la proteccioacuten de los derechos humanos

La regulacioacuten en materia de extradicioacuten ha permitido una aplicacioacuten maacutes flexible y generosa de la misma en la medida en que se soslaya progresivashymente el requisito de la existencia de un acuerdo expreso de extradicioacuten en el caso concreto es maacutes contempla la primaciacutea en la aplicacioacuten de la Convencioacuten sobre los posibles acuerdos bilaterales que dos partes contratantes puedan tener en vigor34 El objetivo transversal de proteger los derechos humanos supone la presencia ya desde el primer momento de dos trazas caracteriacutesticas de la lucha del Consejo de Europa en materia de terrorismo el reforzamiento del principio aut dedere aut indicare aun no formulado expresamente en estos teacuterminos y limitado en este caso soacutelo a los propios nacionales35 y unas garantiacuteas miacutenimas pero ya presentes desde el principio de los derechos fundamentales en relacioacuten a la extradicioacuten la no extradicioacuten con base en una discriminacioacuten36 o cuando la persona objeto de la entrega pueda ser sometida a situaciones contrarias a la proteccioacuten de los derechos humanos tal y como en Europa ya habiacutea establecido la CEDH en este caso porque pueda serle de aplicacioacuten la pena capital aunque esta proteccioacuten en este momento es muy incipiente y soacutelo se limita a aquellos casos en los que el Estado requirente pueda aplicar dicha pena y no asiacute el Estado requerido que al no contemplar su posible aplicacioacuten puede negar la extradi-

30 ETS 99 ibid 31 ETS 182 ibid 32 ETS 185 ibid 33 ETS I89ibid 34 Vid ETS 24 art 28 35 Vid ibid art 62 36 Vid ibid art 32



cioacuten en su caso37 Esta garantiacutea se generalizaraacute posteriormente prohibieacutendose la entrega de toda persona que pueda ser sometida a pena de muerte indepenshydientemente de que el Estado que entrega aplique dicha pena o no

Entre otras facilidades el Convenio de extradicioacuten abriraacute la puerta a que el posterior Convenio sobre supresioacuten del terrorismo se constituya a siacute mismo como base suficiente para la extradicioacuten en casos de terrorismo a falta de conshyvenio bilateral especiacutefico al respecto Es cierto que el Convenio auacuten permite la invocacioacuten de delitos poliacuteticos decretando en ese caso la no extradicioacuten si bien el desacuerdo de los Estados en los debates previos por el caraacutecter obligatorio de la disposicioacuten se solucionaron admitiendo reservas a esta disposicioacuten38 y antildeadiendo una serie de precisiones en los siguientes paacuterrafos tales como la no consideracioacuten como delito poliacutetico del asesinato del jefe del Estado39 Esta disshyposicioacuten ha sido objeto de restriccioacuten en el Protocolo adicional I a la Convenshycioacuten que modificando el artiacuteculo 3 tras los debates habidos reduce el posible espacio del denominado delito poliacutetico excluyendo de eacuteste en todo caso los criacutemenes contra la humanidad ciertas violaciones de las Convenciones de Gishynebra de 1949 y cualquier otra violacioacuten comparable de las leyes o costumbres de guerra existentes en el momento de entrada en vigor del Protocolo adicional Y en general las garantiacuteas a favor de la persona susceptible de ser extraditada se han visto aumentadas tambieacuten con la inclusioacuten en el Protocolo adicional II de otra excepcioacuten a la extradicioacuten cual es el caso de la extradicioacuten para cumplir una condena pronunciada in absentia40

De igual forma el compromiso de los Estados miembros del Consejo de Europa con el Convenio europeo sobre asistencia mutua en materia penal41

previo a los dos convenios especiacuteficos en materia de terrorismo completado por dos protocolos adicionales posteriores42 supuso un importante semillero de praacutectica forense y cooperacioacuten entre los Estados miembros que ademaacutes de engrasar los mecanismos especiacuteficos de proteccioacuten previstos tanto en el Conve-

37 Vid ibid art 11 38 Vid art 26 del Convenio 39 Ver European Convention on Extradition Explanatory Report p 6 40 Modificacioacuten que tiene su origen en la reserva holandesa hecha en su diacutea a la Convenshy

cioacuten en este sentido por entender esta posibilidad como contraria los derechos de la defensa reshycogidos en el CEDH y que era de aplicacioacuten para dicho Estado Vid Second Additional Protocol to the European Convention on Extradition Explanatory Report par 24

41 European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters Strasbourg 20rV1959ETSno 30

42 Vid Additional Protocol to The European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters Strasbourg 171111978 ETS no 99 Second Additional Protocol to the European Conshyvention on Mutual Assistance in Criminal Matters Strasbourg 8XI2001 ETS no 182



nio de supresioacuten como en el de prevencioacuten o en los especiacuteficos de financiacioacuten del terrorismo crearon de hecho una praacutectica habitual entre dichos Estados hashybieacutendose trasladado literalmente el tenor del art 11 de su Protocolo Adicional segundo al artiacuteculo 22 del Convenio sobre prevencioacuten y permitieacutendose por tanto sobre la base de una experiencia praacutectica asentada la llamada informashycioacuten espontaacutenea

Por su parte la adopcioacuten del Convenio europeo sobre compensacioacuten a las viacutectimas de criacutemenes violentos43 ratificado por buena parte de los Estados miembros del Consejo de Europa maacutes allaacute de concienciar a eacutestos y en geneshyral a la opinioacuten puacuteblica europea de la necesidad de conceder apoyo moral y financiero para las viacutectimas de delitos violentos entre los que se encuentra el terrorismo y reforzada sin duda por las directrices aprobadas por el Comiteacute de Ministros sobre la proteccioacuten de las viacutectimas de ataques terroristas44 ha servido de base a la introduccioacuten del art 13 en el Convenio de Varsovia sobre prevencioacuten en la medida en que eacuteste dispone la proteccioacuten la compensacioacuten y el apoyo a las viacutectimas del terrorismo en una foacutermula condensada pero que descansa tanto en la filosofiacutea como en las obligaciones establecidas de manera maacutes amplia en dicho Convenio de 1983 incluyendo como aqueacutel haciacutea no soacutelo a las viacutectimas directas sino tambieacuten a sus familiares maacutes cercanos

Por lo que hace a la Convencioacuten sobre lavado registro incautacioacuten y conshyfiscacioacuten del producto del crimen de 199045 ratificada por la totalidad de los Estados miembros del Consejo de Europa su texto ha servido de base para la adopcioacuten de una segunda Convencioacuten con el mismo nombre a la que se ha antildeashydido ademaacutes una parte especiacutefica en materia de persecucioacuten de la financiacioacuten del terrorismo adoptado igualmente en Varsovia en mayo de 2005 y que forma parte pues del bloque de normas relativas especiacuteficamente al terrorismo De hecho conforme a su informe explicativo uno de sus objetivos era facilitar la cooperacioacuten internacional en diversas facetas y en relacioacuten con diferentes figushyras delictivas entre ellas el terrorismo46 El cuerpo principal de la Convencioacuten

43 Vid European Convention on the Compensation of Victims of Violent Crimes Strasshybourg 24XI1983 ETS no 116

44 Vid Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the protecshytion of victims of terrorist acts adopted by the Committee of Ministers on 2 March 2005 at the 917 t h meeting of the Ministers Deputies in Human Rights and the fight against terrorism The Council of Europe Guidelines 2005

45 Vid European Convention on Laundering Search Seizure and Confiscation of the Proshyceeds from Crime Strasbourg 8XI1990 ETS no 141

46 One of the purposes of the Convention is to facilitate international co-operation as regards investigative assistance search seizure and confiscation of the proceeds from all types of criminality especially serious crimes and in particular drug offences arms dealing terrorist



ha sido tomado como base para este segundo Convenio especiacutefico actualizando aquellas medidas que tienen que ver entre otros aspectos con la responsabilishydad de las personas juriacutedicas las llamadas unidades de inteligencia financieshyra de reciente aparicioacuten y un mayor control de las transacciones bancarias

El sustrato establecido por esta Convencioacuten fue de importancia capital pues como su propio informe explicativo antildeade47 las diferencias legislativas entre los Estados podiacutean socavar la lucha efectiva contra la criminalidad orgashynizada que tendiacutea y tiende a ser cada vez mejor organizada maacutes internacional y crecientemente peligrosa lo que es de absoluta aplicacioacuten al terrorismo actual es maacutes a la transformacioacuten del terrorismo internacional tradicional en este nueshyvo terrorismo global Asiacute pues la praacutectica desplegada por un Convenio ratifishycado por todos los Estados miembros del Consejo de Europa ha sido capital para la persecucioacuten de la financiacioacuten del terrorismo y hoy en diacutea es una de las claves de la lucha contra el mismo

De otra parte la Convencioacuten sobre cibercriminalidad48 completada por un protocolo adicional en 200349 estaacute siendo un punto de referencia en los trabajos en desarrollo actualmente en el Consejo de Europa en lo que respecta a los meshydios para contrarrestar los potenciales ataques ciberneacuteticos por parte de grupos terroristas pero tambieacuten la utilizacioacuten de la web con fines de propaganda incishytacioacuten o reclutamiento figuras definidas por la Convencioacuten sobre prevencioacuten e introducidas por eacutesta en la praacutectica convencional internacional pero cuyas modashylidades concretas de comisioacuten no pueden estar totalmente previstas en la misma

b) El bloque convencional especiacutefico en materia de lucha contra el terrorismo

Una vez bosquejado este entorno convencional que unas veces por su preexistencia a los convenios especiacuteficos otras por su complementariedad nos da una idea clara del origen y situacioacuten de las disposiciones convencionales esshypeciacuteficamente adoptadas en el seno del Consejo de Europa en materia de lucha

offences trafficking in children and young women conforme a lo establecido en la Resolushycioacuten num 3 de la 16 Conferencia de Ministros Europeos de Justicia de 1988 Vid Explanatory Report para 8 (cursiva antildeadida)

47 Vid Explanatory Report para 13 48 Vid Convention on Cybercrime Budapest 23XI2001 ETS no 185 49 Vid Additional Protocol to the Convention on Cybercrime concerning the criminalisa-

tion of acts of a racist and xenophobic nature committed through computer systems Strasbourg 2812003 ETS no 189


ANA SALINAS D E FRIacuteAS

contra el terrorismo internacional resulta obligada la diseccioacuten de las obligashyciones internacionales convencionales que esta organizacioacuten ha sido capaz de proponer y finalmente confirmar de sus Estados miembros Se trata del bloque convencional maacutes soacutelido y maacutes cerrado existente hasta el momento tanto en teacuterminos de grado de compromiso y solidez de las obligaciones como en teacutermishynos de previsioacuten y resolucioacuten de la mayoriacutea de cuestiones derivadas accesorias menores o conexas en relacioacuten con la persecucioacuten del terrorismo internacional ademaacutes de pionero en este aacutembito

Este caraacutecter precursor lo tiene ya el Convenio para la supresioacuten del terrorismo de 197750 cuya adopcioacuten estuvo en buena medida facilitada en virtud de la existencia y amplio rodaje del Convenio Europeo de Extradicioacuten que habiacutea previsto con caraacutecter previo la flexibilizacioacuten de este mecanismo esencial en la lucha contra el terrorismo De hecho en el origen del Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo se encuentra la Resolucioacuten del Coshymiteacute de Ministros (74) 3 sobre el terrorismo internacional que recomendaba a los gobiernos de los Estados miembros tomar en cuenta ciertos principios a la hora de resolver las solicitudes de extradicioacuten de personas acusadas de o juzgadas por la comisioacuten de actos terroristas En la praacutectica este primer Convenio sobre terrorismo trataraacute baacutesicamente sobre la ampliacioacuten de la exshytradicioacuten y la reduccioacuten al miacutenimo posible del delito poliacutetico a fin de luchar de la forma maacutes eficiente posible contra un terrorismo crecientemente intershynacional cuya mejor arma en contra seriacutea en aquel momento la extradicioacuten entre Estados con concepciones poliacuteticas y juriacutedicas afines y comprometidos soacutelidamente con la proteccioacuten de los derechos humanos mediante el mecanisshymo de la Convencioacuten de 195051

Teniendo en cuenta que en el momento de su gestacioacuten ya existiacutean una seshyrie de obligaciones especiacuteficas asumidas por los Estados miembros en materia de lucha contra el terrorismo en especial en materia de seguridad de la naveshygacioacuten aeacuterea52 y proteccioacuten de personas con responsabilidades internacionales

50 Vid European Convention on the Suppression of Terrorism Strasbourg 2711977 ETS no 90 Ratificado por todos los Estados miembros a excepcioacuten de Andorra

51 Vid European Convention on the Suppression of Terrorism ETS no 90 Strasbourg 2711977 Explanatory Report paras 12 y 13 Sobre el compromiso de los Estados miembros del Consejo de Europa en la lucha contra el terrorismo y la aportacioacuten de los ideales del Consejo de Europa y su obra normativa a lo largo de los antildeos a una cooperacioacuten maacutes estrecha en esta tarea vid SALINAS DE FRIacuteAS A The fight against terrorism and regional economic and political integration the European Union case a successful system to be exported en CHAINOGLOU K LOacutePEZ-JACOISTE DIacuteAZ E EacuteBOLI V SALINAS DE FRIacuteAS A y SOSSAI M International Terrorism and Changes in International Law ThomsonAranzadi 2007 pp 183 y ss

52 Convenios de Tokio (1963) La Haya (1970) y Montreal (1971) cit supra



ante el secuestro frecuente de eacutestas53 el Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo se fijoacute como objetivo reducir el aacutembito de actuacioacuten de la nocioacuten de delito poliacutetico en el caso de ataques terroristas de manera que la extradicioacuten -conforme eacutesta estaba regulada en el convenio de extradicioacuten de 1957 que no pudo excluir totalmente la nocioacuten de delito poliacutetico- fuese aplicable tambieacuten a estos casos y entregar a los culpables o bien tal y como muy sucintamente enunciaba el Convenio sin utilizar auacuten su redaccioacuten maacutes conocida (aut dedere aut iudicare) poder juzgar a los culpables Ante la imposibilidad manifiesta de definir el delito de terrorismo y por contagio de los Convenios habidos hasta la fecha el Convenio sobre supresioacuten del terrorismo optoacute por el mecanismo conoshycido de la enumeracioacuten con los inconvenientes que ello suponiacutea y sigue suposhyniendo pero al menos con la obligacioacuten conforme a su artiacuteculo 1 de extraditar en caso de tratarse de alguna de las ofensas asiacute recogidas y que no podriacutean ser consideradas delitos poliacuteticos El listado corresponde a los actos terroristas asiacute recogidos en las convenciones sobre proteccioacuten de la aviacioacuten civil de la OACI y en la Convencioacuten sobre personas internacionalmente protegidas aunque en este segundo caso la referencia no fue directa a la Convencioacuten de Nueva York de 1973 La razoacuten de la diferente teacutecnica legislativa fue que en el momento de adopcioacuten del Convenio de supresioacuten del terrorismo la Convencioacuten de Nueva York auacuten no estaba en vigor ademaacutes de la falta de ratificacioacuten en aquel momenshyto de la misma por parte de algunos Estados miembros del Consejo de Europa El Convenio castiga tanto la autoriacutea como la participacioacuten y la tentativa esto es delito enumerado cometido por autor o coacutemplice y ya sea en grado de consumacioacuten o tentativa

Respecto de este listado la obligacioacuten de exclusioacuten del delito poliacutetico es taxativa Por el contrario el artiacuteculo 2 deja libertad a los Estados para que eacutestos en su caso puedan considerar como delitos poliacuteticos actos de violencia contra personas (vida libertad o integridad fiacutesica) o contra la propiedad si tal ataque supone un peligro colectivo para las personas inspirados por motivos poliacuteticos

Lo definitivo en todo caso es que si un Estado quiere rechazar la extradishycioacuten respecto de alguno de los delitos posibles contemplados en el artiacuteculo 1 se veraacute obligado a someterlo por virtud de los artiacuteculos 6 y 7 a las autoridades nacionales competentes a fin de proceder a su enjuiciamiento Y en cualquier caso los Estados comprometidos con el Convenio quedan obligados a partir de

53 Convenio para la represioacuten de los atentados contra personas internacionalmente proshytegidas de 1973 cit supra pues la Convencioacuten internacional contra la toma de rehenes soacutelo se adoptaraacute con posterioridad en 1979



su entrada en vigor a excluir dichas ofensas como delito poliacutetico y por tanto a contemplar su posible extradicioacuten en cualquier tratado futuro en esta materia54

Pero ha de notarse que el Convenio no ofrece una verdadera opcioacuten geneacuterishyca al Estado entre extraditar o juzgar sino que la opcioacuten de juzgar es subsidiaria y condicionada a que el Estado rechace la extradicioacuten que a su vez se encuentra sometida a las condiciones del Convenio o de otros convenios o disposiciones legales que pudieran ser de aplicacioacuten55 teniendo en cuenta en cualquier caso la primaciacutea conferida por el artiacuteculo 3 al Convenio sobre cualquier otro convenio existente entre las partes en materia de extradicioacuten o sobre el propio Convenio europeo de extradicioacuten primaciacutea altamente bienvenida en este caso dado que se traduce en una mayor operatividad de dicha figura y una reduccioacuten en defishynitiva del delito poliacutetico como viacutea de escape a la misma En todo caso desde el momento de su redaccioacuten se insistioacute en que el Convenio para la supresioacuten del terrorismo no era en siacute mismo un convenio de extradicioacuten razoacuten por la cual la extradicioacuten en el caso concreto de los delitos contemplados en los artiacuteculos 1 y 2 podriacutea quedar sometida a condiciones adicionales establecidas fuera de este Convenio y que podriacutean ser de aplicacioacuten pues la base de la extradicioacuten en siacute misma no es este Convenio56

Los planteamientos del Convenio comparados con las obligaciones estashyblecidas en otras convenciones precedentes en materia de extradicioacuten partiacutean de bases de cooperacioacuten maacutes estrechas y de compromisos reforzados A todas las obligaciones mencionadas se uniacutea la de responder positivamente a cualquier demanda de asistencia judicial por parte de alguna de las partes del Convenio no pudiendo ser rechazada bajo el argumento de tratarse de un delito poliacutetico en siacute mismo o en conexioacuten con otro de tal naturaleza al punto de establecer igualshymente la primaciacutea de las disposiciones al respecto sobre aquellas incompatibles del Convenio previo de asistencia judicial en materia penal antes mencionado57

Y para asegurarse la observancia de las obligaciones del Convenio se estashyblecioacute el control de su cumplimiento por parte del Comiteacute europeo de expertos en asuntos penales58 En todo caso dada la cooperacioacuten maacutes estrecha prevista

54 Vid Convenio sobre supresioacuten del terrorismo cit supra art 4 55 Vid European Convention on the Suppression of Terrorism ETS no 90 Explanatory

Report paras 25 y 26 56 Vid ibid para 27 57 Vid ibid art 8 58 ECCP en sus siglas en ingleacutes siguiendo el antecedente establecido ya por los convenios

previos en materia de castigo de delitos en relacioacuten con el traacutefico rodado sobre la validez intershynacional de las sentencias penales o sobe transferencia de procedimientos en materia penal y en el protocolo adicional al Convenio europeo de extradicioacuten



no se recomendoacute la apertura de la ratificacioacuten de la Convencioacuten a terceros Esshytados distintos de los Estados miembros del Consejo de Europa por entenderse que eacutestos se encontraban estrechamente ligados y obligados a esta cooperacioacuten en virtud del artiacuteculo 3 del Estatuto del Consejo asiacute como de la propia CEDH59

Por supuesto el Convenio no olvida las garantiacuteas propias de los derechos humanos que seraacuten caracteriacutesticas a toda la obra del Consejo de Europa tanto legislativa como judicial o institucional y que en este caso se encuentran recoshygidas en el artiacuteculo 5 en lo que hace a la extradicioacuten en siacute misma garantizando que la extradicioacuten no se llevaraacute a cabo si el objetivo es la entrega de una persona para ser juzgada por razoacuten de su raza religioacuten nacionalidad u opinioacuten poliacutetica pues el fin uacuteltimo del Convenio ademaacutes de la lucha contra el terrorismo es tambieacuten la proteccioacuten de los derechos humanos teniendo en cuenta en especial la proteccioacuten del derecho de asilo60

Pero los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 precipitaron la revisioacuten de este instrumento normativo uacutenico con el que el Consejo de Europa contaba hasta ese momento en la lucha contra el terrorismo internacional La gravedad de los hechos la dimensioacuten de la amenaza la urgencia de la respuesta y la conviccioacuten de una estrategia multilateral uacutenica eficaz y en la misma liacutenea desarrollada por la organizacioacuten hasta este momento fueron los motores de la adopcioacuten de un protocolo adicional que a diferencia de todos los demaacutes conshyvenios del Consejo de Europa que tratan asuntos penales no tiene un informe explicativo anexo

Entre las medidas decididas por el Comiteacute de Ministros en su Declaracioacuten sobre la lucha contra el terrorismo de 12 de septiembre de 2001 con caraacutecter inmediato se incluyoacute la actualizacioacuten de la Convencioacuten insignia de la organizashycioacuten en esta materia el Convenio para la supresioacuten del terrorismo de 1977 asiacute como la celebracioacuten de una sesioacuten extraordinaria dedicada a la profirndizacioacuten en esta breve agenda establecida para el 21 de septiembre de 2001 6 1 sesioacuten en la que el Comiteacute de Ministros dio forma a la creacioacuten del llamado Grupo Multishydisciplinar para la lucha contra el Terrorismo Internacional (GMT)62 finalmen-

59 Vid European Convention on the Suppression of Terrorism Explanatory Report para 29 60 Vid ibid paras 48-52 61 Vid 763 reunioacuten de los representantes permanentes de los Estados miembros ante

el Comiteacute de Ministros CMDelDec(2001)76313 paacuterrafo 2 iii) en httpwwwcoeintte legal_affairslegal_co-operationfight_against_terrorism2_adopted_textsCM20Declara-tion20fight20int20terrorism202001 20Epdf)Y

62 Vid Fight against international terrorism (Committee of Ministers Declaration of 12 September 2001) CMDelDec (2001) 761107 (reply to Parliamentary Assembly Recommendashytion 1426 (1999) on European Democracies facing up to terrorism) CMDelDec(2001)76313



te establecido como un Comiteacute de expertos con mandato hasta el 31 de diciemshybre de 2002 encargado de trabajar sobre la base de los trabajos ya realizados por el Comiteacute Europeo de Cooperacioacuten Juriacutedica (CDCJ) el Comiteacute Europeo de Derecho Penal (CDPC) y el Comiteacute Director de Derechos Humanos (CDDH) la Asamblea Parlamentaria el Comiteacute de Ministros y otras organizaciones inshyternacionales como Naciones Unidas o la Unioacuten Europea expresamente menshycionadas para mejorar la estrategia global contra el terrorismo de la organizashycioacuten pero tambieacuten para adaptar y poner al diacutea el Convenio para la supresioacuten del terrorismo63 Acabado dicho periacuteodo el correspondiente protocolo de enmienda a este Convenio fue adoptado por el Comiteacute de Ministros y abierto a la firma de los Estados finalizando asiacute el mandato del GTM64

En este espiacuteritu la primera opcioacuten loacutegica del Protocolo adicional fue actuashylizar el listado de actos considerados como terroristas y excluidos de la consideshyracioacuten del delito poliacutetico procedentes de los convenios internacionales en vigor en 1977 sobre esta materia incluyendo ahora todos aquellos contemplados en los convenios concluidos en el seno de Naciones Unidas con posterioridad esto es la Convencioacuten contra la toma de rehenes la Convencioacuten sobre la proteccioacuten fiacutesica del material nuclear y el protocolo de Montreal sobre seguridad de la nashyvegacioacuten aeacuterea de 1988 E incluyendo tambieacuten en el artiacuteculo 2 la consiguiente actualizacioacuten las convenciones y protocolos sobre seguridad de la navegacioacuten mariacutetima el Convenio Internacional para la supresioacuten de los atentados terrorisshytas cometidos con bombas y el Convenio para la supresioacuten de la financiacioacuten del terrorismo Ademaacutes en el protocolo adicional al igual que se hace en el Convenio se penaliza tanto la autoriacutea como la participacioacuten ya sea en grado de consumacioacuten o de tentativa siempre que eacutesta sea punible penalmente pero se antildeade ademaacutes la organizacioacuten de la perpetracioacuten o la direccioacuten de terceros para cometer o intentar cometer tales actos una nueva forma de participacioacuten la direccioacuten u organizacioacuten aplicable tanto a las ofensas excluidas automaacuteticashymente del posible delito poliacutetico65 como a aquellas que pudieran ser excluidas por los Estados66 estableciendo la misma obligacioacuten que en el Convenio de in-

CDDH(99)16 DSP(200T)20) paras 6 y 7 en httpwwwcoeinttelegal_affairslegal_co-operationfight_against_terrorism3_codexterthe_gmt765bis20meeting202120Septem-ber202001aspTopOfPage

63 Vid 109 Sesioacuten de trabajo del Comiteacute de Ministros Estrasburgo 7-8 noviembre2001 64 Vid Protocol Amending the European Convention for the Suppression of Terrorism

ETS No 190 adoptado por el Comiteacute de Ministros el 13 de Febrero de 2003 y abierto a la firma el 15 de Mayo de 2003

65 Vid ETS 190 art 1 66 Vid ibid art 2



cluir estas nuevas ofensas en todo tratado futuro de extradicioacuten acordado entre partes contratantes del Protocolo Pero auacuten un paso maacutes lejos que el Convenio al que modifica el Protocolo se instituye a siacute mismo como base legal suficiente para llevar a cabo la extradicioacuten en caso de no existir tratado de extradicioacuten en vigor entre las partes afectadas lo que teniendo en cuenta que este mecanismo es el uacutenico en este momento a aplicar a la lucha contra un terrorismo internashycionalizado supone un refuerzo vital Esta claacuteusula se repetiraacute en convenios posteriores

No obstante conforme a los principios de la organizacioacuten cuando el meshycanismo de persecucioacuten se refuerza las garantiacuteas tambieacuten Por eso el artiacuteculo 4 del Protocolo antildeade a las garantiacuteas que continuacutean en vigor y que ha introducido el Convenio de 1977 la imposibilidad de llevar a cabo la extradicioacuten si existe riesgo de tortura para la persona objeto de entrega en el paiacutes requirente o si puede ser condenada a la pena de muerte o a cadena perpetua sin posibilidad de libertad condicional salvo que otro tratado de extradicioacuten en vigor entre las partes obligue a dicha entrega al tiempo que permite por vez primera la geometriacutea variable esto es reconocer las obligaciones del Convenio como un contenido de miacutenimos que las partes pueden mejorar mediante acuerdos bilaterales entre siacute 6 7

Ademaacutes se pretendioacute reforzar y asegurar el cumplimiento de las obligacioshynes del Convenio y su ajuste con los acontecimientos robusteciendo el papel del CDPC en el seguimiento del mismo asignando a eacuteste una serie de funciones especiacuteficas asiacute como un papel maacutes activo en cuanto a la actualizacioacuten de los contenidos de la Convencioacuten68 al tiempo que flexibilizando el mecanismo de enmienda del Convenio al establecer posibilidades diferenciadas sobre bases maacutes flexibles y aacutegiles Y como medidas adicionales para potenciar los efectos del Convenio y a diferencia de la decisioacuten expresa adoptada en 1977 de una parte se abre el Convenio a la posible firma de Estados terceros bien disfruten del estatuto de observadores permanentes en el Consejo de Europa bien sean Estados ajenos a la organizacioacuten internacional69 y de otra se obstaculiza el reacutegimen de reservas ahora maacutes severo en claro contraste con las disposicioshynes maacutes generosas del Convenio de Viena sobre el derecho de los tratados el Protocolo dispone que las reservas tendraacuten una duracioacuten maacutexima de tres antildeos aunque renovables pero que dicha renovacioacuten estaraacute sujeta a una justificacioacuten

67 Vid Protocol Amending the European Convention on the Suppression of Terrorism ETS no 190 art 5

68 Vid ibid art 6 69 Vid ibid art 10



de su continuidad y deberaacute hacerse en los tres meses previos a la fecha de exshypiracioacuten de la reserva lo que en caso de no producirse dentro de plazo supone la expiracioacuten automaacutetica de la reserva70 ademaacutes de potenciar el procesamiento inmediato en caso de denegarse la extradicioacuten de la persona requerida obligashycioacuten eacutesta que de no cumplirse puede ser puesta en conocimiento del Secretario General del Consejo de Europa71

En fin y como medida adicional de refuerzo el Protocolo previo inicial-mente la creacioacuten de un oacutergano diferente la Conferencia de los Estados partes contra el terrorismo (COSTER) que a falta de ratificacioacuten por la totalidad de Estados miembros del Consejo de Europa no ha podido entrar en vigor no pu-diendo constituirse la citada Conferencia72 En su lugar y como consecuencia de esfuerzos convencionales posteriores otro oacutergano ejerce de facto funciones similares en la actualidad el Comiteacute de Expertos en Terrorismo (CODEXTER)

Cuando en 1990 se adoptoacute la Convencioacuten sobre blanqueo investigacioacuten embargo y confiscacioacuten de las ganancias del crimen soacutelo se pensoacute aunque con caraacutecter innovador sin duda en delitos de cuello blanco o similares y su multishyplicacioacuten pero no se pensoacute en la financiacioacuten del terrorismo que hasta entonces habiacutea discurrido tambieacuten por sendas ilegales tales como el secuestro la extorshysioacuten atracos a bancos traacutefico de drogas y armas o similares Los atentados del 11 de septiembre pusieron de manifiesto la nueva realidad de la financiacioacuten del terrorismo por cauces en ocasiones totalmente legales en ocasiones ilegales pero no tan evidentes dinero procedente de colectas o donativos especulacioacuten bancaria actividades comerciales regulares etc Ante esta situacioacuten el nuacutemero de ratificaciones del Convenio de 1990 subioacute espectacularmente reforzando el papel complementario de esta Convencioacuten a otros instrumentos especiacuteficos del Consejo de Europa en materia de lucha contra el terrorismo

Las iniciativas adoptadas en otros foros tales como la directiva del Conseshyjo de la UE de 1991 para la prevencioacuten del uso del sistema financiero con fines de blanqueo de dinero reformada sustancialmente en 2001 y que de alguna manera procuroacute cierta armonizacioacuten en las legislaciones nacionales de sus Estashydos miembros o la adopcioacuten de la Convencioacuten de Naciones Unidas para la sushypresioacuten de la financiacioacuten del terrorismo de 1999 supusieron un impulso a las conversaciones iniciadas ya en 1998 para actualizar y reforzar este Convenio respecto del cual pareciacutea existir un acuerdo a favor de la extensioacuten de sus medi-

70 Vid European Convention on the Suppression of Terrorism cit supra art 11 71 Vid ibid art 12 72 A fecha de 4 de diciembre de 2009 el Protocolo ha recibido tan soacutelo 29 ratificaciones



das a la financiacioacuten del terrorismo dados los resultados positivos obtenidos en relacioacuten al aacutembito que le era propio73 Los acontecimientos de 11 de septiembre evidenciaron las dificultades de muchos Estados para congelar de forma raacutepida los fondos de organizaciones con actividades terroristas o incluso para seguir la pista de muchas de estas cuentas bancarias al tiempo que la importancia capital de acceder a ellas -fondos y productos financieros diversos pertenecientes a grupos terroristas o simpatizantes de eacutestos- a fin de adoptar tanto medidas preshyventivas como represivas del terrorismo internacional ademaacutes de convertirse en una obligacioacuten para todos los Estados miembros en virtud de la Resolucioacuten 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas

De hecho como el propio informe explicativo manifiesta existiacutean poderosas razones para extender las provisiones relativas a la lucha contra el blanqueo de dinero y la investigacioacuten congelacioacuten embargo yo confiscacioacuten de las ganancias del crimen a la financiacioacuten del terrorismo a) el reconocimiento internacional del nexo existente entre la financiacioacuten del terrorismo y el blanqueo de capitales b) la eficacia de estas medidas para combatir dichas actividades se supone tambieacuten en su aplicacioacuten a la financiacioacuten del terrorismo c) la praacutectica habitual de coopeshyracioacuten entre las nuevas unidades de inteligencia financiera que cubre tambieacuten la financiacioacuten del terrorismo d) puesto que el nuevo Convenio habriacutea de enshycargarse de la cooperacioacuten de estas unidades de inteligencia financiera a efectos del blanqueo etc seriacutea muy difiacutecil separar dentro de dicha actividad aquellas en relacioacuten especiacuteficamente a la financiacioacuten del terrorismo de las restantes y e) la informacioacuten recabada por dichas unidades de inteligencia financiera se veniacutea usando ya de facto para combatir la financiacioacuten del terrorismo74

El nuevo Convenio de 2005 que viene de celebrar su primera Conferencia de las partes dista auacuten de ser ratificado masivamente por los Estados miembros sin embargo su aplicacioacuten lo maacutes extensiva posible seriacutea muy deseable en la medida en que supone el mejor complemento a los instrumentos internacionashyles tradicionales de cooperacioacuten en la lucha contra el terrorismo internacional Tambieacuten en este caso se ha previsto la maacutexima aplicabilidad posible de las viacuteas de cooperacioacuten abiertas por el Convenio mediante la opcioacuten de que terceros Estados se adhieran a la misma75 la posibilidad de ir maacutes allaacute de la cooperacioacuten prevista mediante acuerdos bilaterales entre las partes que profundicen en la

73 Vid Council of Europe Convention on Laundering Search Seizure and Confiscation on the Proceeds from Crime and on the Financing of Terrorism ETS no 198 Warsaw 16V2005 Explanatory Report para 23

74 Vid ibid paras 24-25 75 Vid Council of Europe Convention ETS no 198 cit supra art 50



cooperacioacuten asiacute establecida76 y de reforzar su eficacia mediante la limitacioacuten del uso de las reservas incluida tambieacuten en su texto77 la introduccioacuten como en el caso anterior de un sistema de enmienda maacutes flexible y raacutepido78 y un mecashynismo adicional de control mediante la creacioacuten de la llamada Conferencia de las partes (COP)79

Por lo demaacutes en el capiacutetulo de debilidades de la Convencioacuten en primer lugar y tal vez por su peculiar contenido teacutecnico a pesar de que el informe explicativo insiste en que el Convenio no olvida las garantiacuteas relativas a la proshyteccioacuten de los derechos fundamentales80 el cuerpo dispositivo del Convenio no recoge ninguna disposicioacuten especiacutefica al respecto lo que debiera ser objeto de mejora sobre todo a la luz de los problemas que los actuales mecanismos de lisshytado a efectos de sancioacuten y de congelacioacuten de fondos han planteado de compashytibilidad con los derechos fundamentales81 Y en segundo lugar este Convenio como comienza ya a ser habitual recoge la llamada claacuteusula de desconexioacuten de la UE en la aplicacioacuten del Convenio o si se quiere de preeminencia del deshyrecho comunitario respecto del Convenio dado que esta disposicioacuten preveacute la aplicacioacuten de las normas comunitarias existentes en la materia entre los Estados miembros y no las disposiciones del Convenio en la medida en que dichas normas comunitarias no afectan al objeto y fin del Convenio o de su plena aplishycacioacuten por las demaacutes partes lo que abre un debate diferente pero que en todo caso distorsiona el funcionamiento normal de los mecanismos del Convenio82

76 Vid ibid art 52 77 Vid ibid art 53 78 Vid ibid art 54 79 Vid ibid art 48 80 Vid Council of Europe Convention ETS no 198 Explanatory Report para 28 81 Vid entre otras las sentencias en los asuntos Abdirisak Aden Yusuf et al (T-

30601) Yassin Abdullah Kadi (T-31501J Ornar Mohamed Othman (T-31801) Chafiq Aya-di (T-25302) Faraj Hassan (T-4904) Hani El Sayyed Elsebai Yusef (T-206) Al-Bashir Mohammed Al-Faqih (T-13506) Sanabel Relief Agency Ltd (T-13606) Ghunia Abdrabba (T-13706) Taher Nasuf (1-13806) Congreacutes National du Kurdistan (T-20602) Organisashytion des Modjahedines du Peuple dIran (OMPI) (T-22802) Kurdistan Workers Party (PKK) and Kurdistan National Conmgress (KNK) (T-22902) Asociacioacuten de Gestoras Pro Amnistiacutea Juan Mari Olano Olano y Julen Zelarain Errasti (T-33302) Asociacioacuten SEGI Araitz Zubi-mendi IzagayAritza Galarraga (T-33802) Joseacute Mariacutea Sisoacuten (T-4703 T-11003 T-15003 T-40503) Stichting Al-Asqa (T-32703) Zubeyir Aydar on behalf of Kongra-Gel et al (T-25304) Faraj Hassan v Consejo y Comisioacuten (T-4904) Ahmed AU Yusuf v Consejo y Coshymisioacuten (T-30601) Yassin Abdullah Kadi Al Barakaat International Foundation v Consejo (C-40205PyC-41505 P)

82 Vid Council of Europe Convention ETS no 198 art 524 Vid al respecto ECONOMIDES CP y KOLLIOPOULOS AG La clause de deconnexion en faveur du droit communautaire une practique critiquable RGDIP (2006-2) 273 y ss



Pero sin duda el instrumento maacutes importante en el momento presente para la lucha contra el terrorismo en el seno del Consejo de Europa es la Convencioacuten para la Prevencioacuten del Terrorismo adoptada coetaacuteneamente al Convenio sobre financiacioacuten del terrorismo en Varsovia en mayo de 2005 Su caraacutecter singular casi revolucionario su contenido especiacutefico su protagonismo en dicha lucha aconsejan un tratamiento separado de la misma ameacuten del cambio de oacuteptica que conlleva en lo que hace al fenoacutemeno del terrorismo internacional y las formas de combatirlo

III LA OPCIOacuteN POR LA PREVENCIOacuteN LA GESTACIOacuteN DEL CONVENIO DE VARSOVIA SOBRE PREVENCIOacuteN DEL TERRORISMO Y SUS APORTACIONES

Conforme al mandato recibido del Comiteacute de Ministros era tarea del GMT revisar la operatividad de los instrumentos juriacutedicos de los que el Consejo de Europa disponiacutea para combatir el terrorismo internacional en especial la posishyble revisioacuten del Convenio Europeo para la supresioacuten del terrorismo internacioshynal y preparar un informe a presentar en la cumbre ministerial a celebrar en Vilnius en Mayo de 2002 sobre posibles propuestas de accioacuten que el Consejo de Europa podriacutea poner en marcha para combatir de forma uacutetil y eficaz el feshynoacutemeno terrorista teniendo en cuenta el trabajo desarrollado en otros foros internacionales

Varias ideas-fuerza surgieron desde un principio en los trabajos del GTM En primer lugar la discusioacuten sobre la conveniencia de iniciar trabajos para elashyborar un borrador de convenio general en materia de terrorismo al modo de los trabajos que ya a fines de los antildeos 90 habiacutea iniciado Naciones Unidas a iniciashytiva de India y que se encontraban estancados En segundo lugar la necesidad de afrontar la forma de combatir la financiacioacuten del terrorismo internacional incluso mediante la adopcioacuten de un protocolo adicional al convenio existente en la materia cuya elaboracioacuten ya estaba prevista a fin de criminalizar los acshytos de racismo y xenofobia pero incluyendo ahora tambieacuten la financiacioacuten del terrorismo En tercer lugar la necesidad de afrontar tanto la represioacuten como la prevencioacuten de terrorismo internacional Y en cuarto lugar en la elaboracioacuten de nuevos instrumentos legales o en la modificacioacuten de los existentes la necesidad de incorporar como un elemento horizontal a dicho combate la proteccioacuten de los derechos humanos y del Estado de Derecho83

83 Vid GTM 1st Meeting Report GMT (2001)7 para 7


ANA SALLNAS DE FRIacuteAS

La divisioacuten de los trabajos llevoacute a la constitucioacuten de dos grupos diferenciashydos dentro del GTM el GTM-Rev encargado de la revisioacuten del Convenio para la supresioacuten del terrorismo (ETS 90) y el GTM-Rap que se encargariacutea de elaborar finalmente la lista de propuestas de accioacuten a desarrollar en el futuro en su caso por el Consejo de Europa en materia de lucha contra el terrorismo internacioshynal teniendo en cuenta los trabajos en curso en otros organismos internacionales incluida la posible elaboracioacuten de un segundo protocolo adicional al Convenio sobre cibercriminalidad que contemplase tambieacuten los mensajes terroristas y su decodificacioacuten84 De igual forma el GTM adoptoacute desde los comienzos unos prinshycipios baacutesicos que guiasen su accioacuten de cara a cubrir el objetivo de mayo de 2002 a) la necesidad de ser realistas y pragmaacuteticos b) evitar el solapamiento con los trabajos en curso en otros organismos internacionales c) evitar aquellos aspecshytos en los que sea imposible obtener el consenso d) reflejar la especificidad de la lucha contra el terrorismo del Consejo de Europa y e) mantener el papel del Convenio Europeo para la supresioacuten del terrorismo como mecanismo de desposhylitizacioacuten de los delitos de terrorismo de cara a facilitar la extradicioacuten85

Desde el principio tambieacuten quedaron dibujadas claramente aquellas aacutereas en las que el GTM debiacutea reflexionar a fin de dotar al Consejo de Europa de orientaciones para una futura accioacuten maacutes amplia maacutes eficaz y maacutes actualizada contra el terrorismo incluyeacutendose ya en la primera reunioacuten la idea de la aposhylogiacutea del terrorismo teacutecnicas especiales de investigacioacuten o la proteccioacuten de las viacutectimas y los arrepentidos entre otros86 El Comiteacute de Ministros reunido en Vilnius en mayo de 2002 no soacutelo respaldoacute los planteamientos meacutetodos y logros del GTM sino que subrayoacute en la necesidad de profundizar en la prevencioacuten lo que implicaba por parte del Consejo de Europa impulsar una mayor cohesioacuten social prestar maacutes atencioacuten a la diversidad cultural y religiosa un diaacutelogo mulshyticultural y multi-religioso reforzado a diferentes niveles (norte-sur sur-sur regional-local etc) asiacute como un control mayor de los flujos migratorios acomshypantildeado de una mayor integracioacuten de la poblacioacuten migrante y un total respeto de sus derechos fundamentales87 recomendaciones eacutestas que el GMT hizo suyas88

84 Vid ibid para 11 Esta posibilidad fue descartada por el GMT expresamente conscienshyte de la necesidad de ser realistas y eficientes respecto de la premura de tiempo por lo que optoacute por animar a los Estados que no lo hubieran hecho a ratificar la Convencioacuten sobre cibercriminashylidad Vid GMT 3rd Meeting Report GMT (2002)7 para49

85 Vid GMT 3rd Meeting Report GMT (2002)7 para 14 86 Vid GTM l s l Meeting Report GTM (2001)7 Apendix V 87 Vid Comunicado final de la 110 sesioacuten del Comiteacute de Ministros celebrada en Vilnius el

3 de mayo de 2002 GMT (2002)8 88 Vid GMT 4th Meeting Report GMT (2002)11 para 46 c)

454 ABDI vol XXV (2009)


Al expirar el mandato establecido por el Comiteacute de Ministros el GMT habiacutea concluido la revisioacuten del Convenio para la Supresioacuten del Terrorismo objetivo prioritario y habiacutea identificado en cooperacioacuten con los demaacutes comiteacutes de la organizacioacuten implicados en temas relacionados con el terrorismo el listashydos de materias y aspectos en los que se imponiacutea mi estudio sistemaacutetico y una accioacuten a medio o largo plazo

En febrero de 2003 el Comiteacute de Ministros consciente de la importancia de seguir adelante con los trabajos iniciados en especial por el GTM-Rap cuyo mandato expiraba aceptoacute la propuesta del GMT de crear un Comiteacute de expertos del Consejo de Europa sobre terrorismo (en adelante CODEXTER) y establecioacute los teacuterminos de su mandato89 retomando las prioridades establecidas en su moshymento respecto de los trabajos del GTM diferentes de la revisioacuten del Convenio sobre supresioacuten del terrorismo a saber apologiacutea del terrorismo e incitacioacuten al terrorismo proteccioacuten de testigos y de arrepentidos en relacioacuten a actos terroshyristas teacutecnicas especiales de investigacioacuten en relacioacuten con los actos terroristas bloqueo del acceso a fuentes de financiacioacuten por parte de los terroristas coopeshyracioacuten internacional y refuerzo de las normas aplicables cuestiones surgidas entorno a los documentos de identidad y los actos terroristas posible revisioacuten de la Convencioacuten Europea para la compensacioacuten de las victimas de delitos vioshylentos posibilidad de establecer un registro o inventario de estaacutendares nacioshynales e internacionales en la lucha contra el terrorismo y la posible redaccioacuten de una convencioacuten marco sobre terrorismo Es precisamente el uacuteltimo punto el que motivaraacute la redaccioacuten de la convencioacuten de Prevencioacuten del Terrorismo del Consejo de Europa clave de boacuteveda de todo el sistema de lucha contra el terroshyrismo en la actualidad en el seno del Consejo de Europa y una de los convenios maacutes importantes sin duda en los uacuteltimos antildeos

La propuesta inicial de elaborar un convenio europeo omnicomprensivo en materia de terrorismo se dejoacute de lado inicialmente ante la posibilidad de alterar los trabajos en curso en Naciones Unidas por un lado y las dudas acerca del valor antildeadido de una convencioacuten de este tipo por otro Los esfuerzos se dirigieron por tanto a la reforma la actualizacioacuten y refuerzo del Convenio para la supresioacuten del terrorismo Pero tras la creacioacuten del CODEXTER al retomar los trabajos desarrollados por el GTM-Rap en relacioacuten con la identificacioacuten de posibles lashygunas en los convenios internacionales existentes a fin de combatir el terrorismo internacional esta posibilidad volvioacute a plantearse90 Dos subgrupos se establecieshyron inmediatamente el CODEXTER-Apologie y el CODEXTER-Profiler Estos

89 Vid 828 sesioacuten del Comiteacute de Ministros 13 de febrero de 2003 90 Vid CODEXTER 1st Meeting Report CODEXTER (2003)17 paras 58-69



subgrupos se encargaron respectivamente del estudio de la posible configurashycioacuten en un instrumento juriacutedicamente vinculante o no de la apologiacutea como un delito de terrorismo como primera laguna identificada a colmar y de una expeshyriencia piloto dirigida a disentildear un sistema de perfiles o informes nacionales sobre el estado de la legislacioacuten jurisprudencia acciones gubernativas etc nacionales en la lucha contra el terrorismo internacional91 La recuperacioacuten del debate sobre la posible adopcioacuten de un convenio europeo global sobre el terrorismo profunshydizada ahora sobre la base de los trabajos llevados a cabo y el informe elaborado por el profesor Tomuschat y presentados al CODEXTER92 dividioacute a las delegashyciones en el seno del CODEXTER que alcanzaron un consenso en tomo a la idea de que un posible instrumento convencional futuro en materia de prevencioacuten del terrorismo ayudariacutea a colmar algunas lagunas importantes y supondriacutea un valor antildeadido sustantivo al acervo de convenios internacionales existentes en materia de terrorismo sin obstaculizar por ello los trabajos en curso de Naciones Unidas y la convencioacuten global sobre terrorismo93

A partir de este momento los trabajos se centraron en la elaboracioacuten de un instrumento en materia de prevencioacuten del terrorismo partiendo en primer lugar de la conceptualizacioacuten de la apologiacutea y la incitacioacuten pero tambieacuten del reclutamiento como derivacioacuten de la apologiacutea y maacutes avanzados los trabajos del entrenamiento subrayando desde un principio la necesidad de regular dishychos aspectos desde el respeto de los derechos fundamentales en especial la libertad de expresioacuten94 Las prioridades adoptadas a la hora de desarrollar los trabajos en la liacutenea indicada fueron la necesaria prevencioacuten y la penalizacioacuten de malas conductas con efecto preventivo en relacioacuten a la comisioacuten de un delito de terrorismo95 esto es de conductas desarrolladas en una fase preliminar al hecho terrorista en siacute A estas alturas de los trabajos la tarea estaba ya delimitada se desechoacute la opcioacuten de un convenio marco y se optoacute por una convencioacuten limitada a lagunas existentes basada en la prevencioacuten y con un primer objetivo centrado en la apologiacutea y la incitacioacuten reclutamiento responsabilidad de las personas juriacutedicas sanciones investigacioacuten y proteccioacuten de testigos y de viacutectimas96

Se hizo pues patente desde el primer momento la necesidad de intenshysificar la cooperacioacuten de los Estados miembros desde el punto de vista de la

91 Vid CODEXTER 2nd meeting report CODEXTER (2004)16 para 4 92 Vid COEXETER (2004) 05 93 Vid CODEXTER (2004) 16 cit supra paras 62-65 94 Vid CODEXTER (2004) 34 paras 11-13 95 Vid CODEXTER 3rd meeting report COEXTER (2004) 25 para 67 96 Vis ibid Appendix VI



prevencioacuten del terrorismo en especial en los aacutembitos de la apologiacutea y la incishytacioacuten que no tuvieron cabida en el protocolo de enmienda del Convenio de Supresioacuten del terrorismo Se prefirioacute optar por iniciar otra negociacioacuten para alcanzar un nuevo texto normativo centrado en la prevencioacuten del terrorismo internacional97 adelantaacutendose asiacute a la propia accioacuten de las Naciones Unidas que tan soacutelo en 2005 adoptaraacute la llamada estrategia global contra el terrorismo internacional98 en la que dedica tres de los cuatro bloques de la citada accioacuten al estudio de medidas estatales que impidan la propagacioacuten del terrorismo y a la prevencioacuten del terrorismo por parte de los Estados miembros99

El Convenio cuyo borrador fue discutido a lo largo del antildeo 2004 y sobre el que la sociedad civil pudo presentar sus opiniones a traveacutes de diversas orgashynizaciones100 fue presentado a la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Eushyropa1 0 1 y finamente adoptado por el Comiteacute de Ministros quien decidioacute aceptar la claacuteusula de desconexioacuten propuesta por la Unioacuten Europea y rechazada por el Comiteacute de expertos en su calidad de oacutergano teacutecnico por considerarla de caraacutecter poliacutetico102

Las claves que permiten distinguir esta convencioacuten y considerarla revolushycionaria en la lucha convencional contra el terrorismo internacional son muchas y diversas siendo sin duda la maacutes llamativa la inclusioacuten de tres nuevos delitos de terrorismo si de prevencioacuten se trata En efecto a las conductas tipificadas como actos terroristas en los diversos convenios internacionales en la materia tanto universales como regionales todas ellas de caraacutecter reactivo como se seshyntildealaba y por tanto represivas nuevos desarrollos convencionales en la materia han venido a antildeadir otras de caraacutecter preventivo ya sea como parte de tratados internacionales como es el caso del castigo de la direccioacuten o la organizacioacuten de terceros para cometer actos terroristas103 ya sea como objetivo uacutenico y priori-

97 Opcioacuten respaldada a posteriori por decisioacuten del Comiteacute de Ministros en su sesioacuten 902 de 3 de noviembre de 2004

98 Vid Resolucioacuten aprobada por la Asamblea General el 8 de septiembre de 2006 sobre la Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo ARES60288 en httpwww unorgspanishterrorismstrategy-resolutionshtml y su contraste con el Informe el Secretario Geshyneral del Consejo de Europa sobre el terrorismo SGInf (2001) 35 de 5 de noviembre de 2001

99 Vid Plan de accioacuten anexo a la Resolucioacuten cit supra idem 100 En especial la European Coordination Group of National Institutions for the Promoshy

tion and Protection of Human Rights la Federacioacuten Internacional de Derechos Humanos y la Comisioacuten Internacional de Juristas Vid 7th Meeting Report CODEXTER (2005) 05 para8

101 Vid 8th Meeting Report CODEXTER (2005) 12 para 20 102 Vid Committee of Ministers of the Council of Europe 925th meeting 103 Vid art 23 del Convenio de Naciones Unidas para la represioacuten de los atentados teshy

rroristas cometidos con bombas cit supra art 25 del Convenio de Naciones Unidas para la represioacuten de la financiacioacuten del terrorismo cit supra

AEDl vol XXV (2009) 457


tario de un convenio como es el caso del Convenio del Consejo de Europa o el Convenio para la prevencioacuten del terrorismo de la SAARC104

Asiacute se incluyen entre este tipo de conductas la apologiacutea o incitacioacuten a la comisioacuten de actos terroristas entendida como la distribucioacuten de un mensaje puacuteblicamente cualquiera que sea el medio elegido con la intencioacuten de incitar a eacuteste a la comisioacuten de un acto terrorista cuando dicha invitacioacuten cree un peligro de que una o maacutes acciones de este tipo efectivamente se produzcan105 Figura eacutesta a la que se une tambieacuten el reclutamiento de personas para desarrollar actos terroristas hasta ahora soacutelo mencionado como uno de los posibles aacutembitos de cooperacioacuten interestatal en el Convenio de la UA 1 0 6 y entendido como el hecho de solicitar a otra persona cometer o participar en la comisioacuten de un acto terroshyrista o sumarse a una asociacioacuten o grupo con el fin de contribuir a la comisioacuten de una o maacutes acciones terroristas107 E igualmente el entrenamiento que conshytemplariacutea las siguientes actividades entrenar en el manejo de explosivos armas de fuego u otras armas o sustancias peligrosas o nocivas o en otros meacutetodos o teacutecnicas especiacuteficas con el propoacutesito de realizar o contribuir a la comisioacuten de un acto terrorista sabiendo que la especializacioacuten o entrenamiento ofrecido tiene el propoacutesito de ser utilizado a tales fines108

La inclusioacuten de estas tres nuevas figuras de caraacutecter eminentemente preshyventivo no soacutelo no tiene parangoacuten en ninguacuten otro convenio internacional hasta el momento sino que ha sido literalmente trasladada a la nueva Decisioacuten Marco de la UE en materia de terrorismo conforme a su redaccioacuten modificada y publishycada en el DOUE de 12 diciembre de 2008 con algunas salvedades importantes que plantean serias dudas1 0 9

En primer lugar hay alguna pequentildea discordancia en la redaccioacuten de su texto siendo maacutes obligatoria o impositiva la del Convenio que la de la Decisioacuten Marco en la medida en que aqueacutel establece que los Estados shall take approshypriate measures mientras que eacutesta tan soacutelo afirma que () Each Member State may decide to take the necessary measures lo que no supone tan soacutelo un problema de traduccioacuten

104 Vid art lf) de dicha convencioacuten art 45de su Protocolo adicional art 13 del Protoshycolo de enmienda al Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo cit supra o el art 3b) del Convenio de la OUA que incluye expresamente el incitement o encouragement pero como formas de participacioacuten

105 Vid Convenio europeo para la prevencioacuten del terrorismo cit supra art 5 106 Vid Convenio de la UA cit supra art 42 107 Vid Convenio europeo para la supresioacuten del terrorismo cit supra art 6 108 Vid Convenio europeo sobre prevencioacuten del terrorismo cit supra art 7 109 Vid texto en DOUE L330 9122008 pp 23 y ss



En segundo lugar la Decisioacuten Marco realiza una opcioacuten fundamental crishyticable desde el punto de vista de las garantiacuteas pues no incluye en su parte dispositiva todas las disposiciones liacutemites y garantiacuteas previstas en materia de derechos humanos en el texto del Convenio sino que tan soacutelo hace una reshyferencia geneacuterica al respeto de eacutestos en la parte introductoria esto es en los considerandos de la misma110

Y en tercer lugar a salvo de especial insistencia o de referencia expresa a la obligacioacuten de ratificar por parte de la Decisioacuten Marco la incorporacioacuten a eacutesta de los nuevos tipos puede suponer para un buen nuacutemero de Estados firmantes del Convenio sobre Prevencioacuten que son Estados miembros de la Unioacuten Europea y que por tanto han quedado ya obligados por la Decisioacuten Marco cuya entrada en vigor conforme a su articulo 4 se ha producido inmediatamente despueacutes de su publicacioacuten en el DOUE un desincentivo a la ratificacioacuten del mismo O lo que es lo mismo si la Decisioacuten marco ya incorpora la obligacioacuten de la tipificashycioacuten y sancioacuten de la apologiacutea o incitacioacuten el reclutamiento y el entrenamiento iquestqueacute necesidad o incentivo existe para continuar con el proceso de ratificacioacuten del Convenio sobre prevencioacuten del Consejo de Europa por parte nada menos que de quince Estados comunitarios entre los que se incluyen no soacutelo muchos de los recieacuten adheridos (Repuacuteblica Checa Croacia Hungriacutea Lituania Malta Eslovenia) sino buena parte de los que se suponen que han formado el nuacutecleo duro de la integracioacuten y son los guardianes de la integracioacuten a la maacutexima y maacutes homogeacutenea velocidad posible (Alemania Beacutelgica Austria Irlanda Italia Luxemburgo Paiacuteses Bajos o Portugal) iquestNo es necesario salvaguardar los dereshychos fundamentales en la lucha maacutes eficaz posible contra el terrorismo internashycional tal y como el Convenio incorpora en especial teniendo en cuenta que la Decisioacuten Marco olvida este pequentildeo detalle y que ante el TEDH aguardan maacutes de 10000 demandas contra estos Estados por violaciones diversas de los dere-

110 Considerando (5) El Programa de La Haya sobre el fortalecimiento de la libertad la seguridad y la justicia en la Unioacuten Europea hace hincapieacute en que para prevenir y combatir el terrorismo eficazmente en el pleno respeto de los derechos fundamentales es preciso que los Estados miembros no limiten sus actividades a mantener su propia seguridad sino que se planteen tambieacuten la seguridad de la Unioacuten en su conjunto Considerando (13) La Unioacuten obshyserva los principios reconocidos en el artiacuteculo 6 apartado 2 del Tratado UE y reflejados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unioacuten Europea en particular en sus capiacutetulos II y VI Nada de lo sdispuesto en la presente Decisioacuten marco podraacute interpretarse como un intento de reducir u obstaculizar derechos o libertades fundamentales tales como la libertad de expresioacuten reunioacuten asociacioacuten ni el derecho al respeto de la vida privada y familiar incluido el derecho a la confidencialidad de la correspondencia Adicionalmente la Decisioacuten Marco hace referencia al principio de proporcionalidad en la tipificacioacuten y sancioacuten de dichas ofensas terroristas (Conshysiderando (15)) y a los principios fundamentales relativos a la libertad de expresioacuten (art 2)



chos humanos La aportacioacuten extra del Convenio a la lucha contra el terrorismo es determinante en este caso y no puede ser subestimada

Por tanto atendiendo a la naturaleza de estas tres nuevas figuras una de las caracteriacutesticas diferenciadoras de este Convenio es sin duda el hecho de tratarse de una verdadera Convencioacuten para la prevencioacuten del terrorismo centrada en los actos previos o preparatorios sin por ello descartar todos aquellos tradicional-mente incluidos en este caso mediante la foacutermula del reenviacuteo a la enumeracioacuten realizada en otros tratados internacionales como actos terroristas recogidos en su artiacuteculo 1 Si en los convenios internacionales de aacutembito universal las alushysiones a medidas de prevencioacuten ausentes en un principio se reiteran despueacutes de forma invariable en un breve artiacuteculo una vez establecidas las medidas de presioacuten y sancioacuten lo que les confiere en este sentido un cierto rango secundario respecto de eacutestas la referencia se perfecciona excepcionalmente en algunos Asiacute en el Convenio para la prevencioacuten y sancioacuten de los delitos cometidos contra personas intemacionalmente protegidas la prevencioacuten se articula ya en tomo a dos obligaciones adoptar todas las medidas factibles a fin de impedir que el territorio de los Estados partes se utilice para la preparacioacuten de actos terroristas a cometer dentro de los mismos o en territorio de otros Estados y en segundo lugar intercambiar informacioacuten y adoptar medidas administrativas o de otra iacutendole para impedir que dichos atentados sucedan111 Y auacuten dentro de la primera de estas obligaciones se perfilaraacute maacutes al solicitar de los Estados que adopten medidas para prohibir las actividades en sus respectivos territorios de persoshynas gmpos u organizaciones que alienten instiguen organicen o cometan los actos en cuestioacuten112 Ello se traduciraacute en definitiva en una mayor exigencia a partir del Convenio para la represioacuten de los atentados terroristas cometidos con bombas que implicaraacute incluso la modificacioacuten o adaptacioacuten de la legislacioacuten nacional aplicable a la materia a fin de impedir la preparacioacuten de los citados atentados en el territorio de un Estado parte en definitiva la persecucioacuten inshyterna de los gmpos sospechosos de participar en la preparacioacuten o comisioacuten de dichos atentados De igual forma se insistiraacute y se matizaraacute que el intercambio al que se proceda sea de informacioacuten precisa y corroborada113 Tan soacutelo en el Convenio para la represioacuten de los actos de terrorismo nuclear se abordan las medidas cooperativas de prevencioacuten antes de las represivas o sancionadoras un

111 Vid art 4 del citado Convenio 112 Vid art 4 del Convenio para la toma de rehenes 113 Vid art 15 a) del Convenio para la toma de rehenes art 18 del convenio para la reshy

presioacuten de la financiacioacuten del terrorismo y art 7 del Convenio para la represioacuten de los actos de terrorismo nuclear



elemento que merece una valoracioacuten positiva Puede deducirse con facilidad por tanto el caraacutecter auacuten muy incipiente de las medidas de prevencioacuten del terroshyrismo en estos convenios de caraacutecter universal en comparacioacuten con el Convenio del Consejo de Europa

Y si la comparacioacuten se establece respecto de los convenios regionales en la materia la situacioacuten no difiere114 excepcioacuten hecha de la inclusioacuten en algunos de ellos de una tambieacuten geneacuterica cooperacioacuten en la formacioacuten conjunta o el inshytercambio de experiencias en el entrenamiento del personal especializado para combatir el terrorismo115 y sobre todo el establecimiento de bases de datos relativas a grupos o a individuos susceptibles de cometer este tipo de actos meacutetodos redes etc 1 1 6

El Convenio europeo para la Prevencioacuten del terrorismo supone pues un avance indiscutible de calidad en este sentido

Pero si el acento se pone en los medios de cooperacioacuten establecidos el balance sigue siendo muy a favor de este Convenio del que como poco se puede subrayar su enorme contundencia que queda patente al menos en dos oacuterdenes de materias En primer lugar las garantiacuteas aparejadas en lo que hace a la proteccioacuten de los derechos humanos Y en segundo lugar por el tratamiento tanto de la jurisdiccioacuten como de la extradicioacuten optando por los criterios maacutes generosos posibles

Desde los primeros debates habidos en el seno del GMT cuando el uacutenico mandato evidente consistiacutea en la actualizacioacuten y mejora del Convenio para la supresioacuten del terrorismo o del CODEXTER cuando el debate se centildeiacutea a las lagunas posibles del Derecho internacional en relacioacuten con la lucha contra el terrorismo internacional el primer elemento definitivo de un posible texto jushyriacutedicamente vinculante o no resultado de los trabajos del grupo CODEXTER-Apologie fue siempre la garantiacutea del respeto de los derechos y libertades funshydamentales

Este sello definitivo sin duda marca de toda la obra juriacutedica del Consejo de Europa se ha hecho patente maacutes allaacute de declaraciones preambulares en diversas partes dispositivas del Convenio De una parte el Convenio recoge una claacuteusula general del garantiacutea contemplada en su artiacuteculo 12 referida expresamente a los nuevos actos terroristas incluidos en el Convenio en virtud de la cual la tipifica-

114 Vid art 4 del Protocolo adicional a la Convencioacuten de la OUAy art 8 de la Convencioacuten de la OEA para prevenir y sancionar cit supra

115 Vid art 5 del Convenio de la CEI cit supra 116 Vid art 4 del Convenio de la OUA cit supra art Art 3 a del Convenio de la Confeshy

rencia Islaacutemica cit supra



cioacuten de las mismas por el derecho interno de cada Estado parte la incorporacioacuten y la aplicacioacuten de dichos tipos penales se llevaraacuten a cabo con absoluto respeto a los derechos y libertades fundamentales en especial y por la naturaleza previa de los actos y su conexioacuten con la libertad de pensamiento en sentido amplio y sus viacuteas de expresioacuten del derecho a la libertad de expresioacuten de asociacioacuten y de creencia religiosa tal y como estos tres derechos se configuran en la Convencioacuten Europea de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Poliacutetishycos Esta uacuteltima referencia al PIDCP es especialmente afortunada en la medida en que no soacutelo contribuye a mejor delimitar los contomos de estos derechos fundashymentales sino que es el uacutenico elemento comuacuten en el caso de la ratificacioacuten de la Convencioacuten por parte de Estados terceros no miembros del Consejo de Europa y por tanto no partes en la CEDH una situacioacuten favorecida por virtud del artiacuteculo 24 del Convenio en todo caso una garantiacutea formulada como una obligacioacuten posishytiva por parte de los Estados partes en el Convenio

De otro lado su texto incluye igualmente una obligacioacuten negativa o de abstencioacuten en la medida en que el segundo apartado del artiacuteculo 12 exige a los Estados partes en el Convenio que la aplicacioacuten de la criminalizacioacuten o tipificacioacuten de los actos previstos en los artiacuteculos 5 a 7 -apologiacutea o incitacioacuten reclutamiento y adiestramiento- esteacute sujeta al principio de proporcionalidad teniendo en cuenta la legitimidad de los objetivos perseguidos y su necesidad en una sociedad democraacutetica

Asiacute mismo la tipificacioacuten o criminalizacioacuten de tres nuevas figuras no pueshyde ser aplicada con arbitrariedad o de manera discriminatoria o racista

Pero ademaacutes una claacuteusula anti-discriminacioacuten impide que como conseshycuencia de la cooperacioacuten reforzada establecida sobre la base de estos nuevos delitos de terrorismo y en uso de un compromiso de cooperacioacuten reforzado en virtud del Convenio entre los Estados una persona pueda ser sometida a extrashydicioacuten o a una cooperacioacuten juriacutedica maacutes estrecha con fines racistas o discrimishynatorios en sentido amplio esto es se acceda a dicha extradicioacuten o cooperacioacuten con el fin de atacar a esta persona por sus ideas religiosas o poliacuteticas su raza nacionalidad origen eacutetnico etc O bien que esa persona pueda como conseshycuencia de la extradicioacuten o la cooperacioacuten aceptada ser sometida a tortura o trashyto cruel inhumano o degradante a pena de muerte o a cadena perpetua siendo asiacute que dicha pena no seriacutea de aplicacioacuten en el Estado de entrega117

Todas estos rasgos hacen de eacutesta una Convencioacuten uacutenica en la medida en que busca un adecuado equilibrio entre la lucha contra el terrorismo y las ga-

117 Vid Convenio para la prevencioacuten del terrorismo cit supra art 21



rantiacuteas de la debida proteccioacuten de los derechos humanos En el informe del Relator especial para la proteccioacuten de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo internacional de 2005 se destaca la importancia de la combinashycioacuten de elementos objetivos y subjetivos que se ha conseguido en la regulacioacuten que eacutesta hace de conductas tan difiacuteciles de perseguir con las debidas garantiacuteas como la apologiacutea o la incitacioacuten al terrorismo internacional118 De otra parte la Convencioacuten de prevencioacuten del Consejo de Europa va mas allaacute de la obligacioacuten impuesta a los Estados en virtud de la Resolucioacuten 1624 (2005) del Consejo de Seguridad en la medida en que el artiacuteculo 5 del Convenio pide a los Estados partes adoptar medidas contra la incitacioacuten directa o indirecta al terrorismo y su artiacuteculo 3 demanda de eacutestos el establecimiento de poliacuteticas nacionales de prevencioacuten del terrorismo

IV LA NUEVA VIacuteA INSTITUCIONAL DERIVADA DE LOS ATENTADOS DE 2001

Los ataques terroristas de septiembre de 2001 provocaron como se ha mencionado miacutea loacutegica y profunda preocupacioacuten en las organizaciones internashycionales de todo aacutembito y tamantildeo concebidas como eacutestas estaacuten para una mejor y maacutes estrecha cooperacioacuten entre los Estados traducieacutendose ese impacto en la incorporacioacuten en sus estructuras internas de oacuterganos o mecanismos de coopeshyracioacuten especiacuteficos en materia de lucha contra el terrorismo internacional El Consejo de Europa no fue ajeno a ese devenir precedieacutendose al establecimiento de un mecanismo inicial un Comiteacute de Expertos que tratase con urgencia la mejora de los medios de cooperacioacuten existentes el anteriormente citado GMT Cumplido su objetivo y a propuesta del propio oacutergano por mandato del Comiteacute de Ministros el GTM se transformoacute en un nuevo oacutergano el CODEXTER con competencias maacutes extensas esto es maacutes allaacute de la revisioacuten del Convenio para la supresioacuten del terrorismo y con un mandato temporal limitado renovado en sucesivas ocasiones119

El papel del CODEXTER en la lucha contra el terrorismo desde entonshyces ha sido crucial De una parte insistiendo sobre los Estados miembros del Consejo de Europa para que ratifiquen aquellos Convenios de la organizacioacuten tanto especiacuteficos como de acompantildeamiento en materia de lucha contra el terrorismo De otra parte su labor praacutectica en la puesta en comuacuten de los avances

118 Vid CODEXTER (2006) 36 paras 14-15 119 Vid GMT 6th Meeting Report GMT (2002) 23 paras 8 9



nacionales protagonizados por los Estados miembros en la lucha contra el terroshyrismo internacional y su continua puesta al diacutea fundamental en el intercambio de mejores praacutecticas en la materia se ha revelado tambieacuten decisiva y se lleva a cabo mediante los llamados country profiles en los que cada paiacutes da cuenta de su capacidad de respuesta contra el terrorismo esto es no soacutelo del marco leshygal interno aplicable a la lucha contra el terrorismo internacional y su constante actualizacioacuten sino tambieacuten de la jurisprudencia dispositivos especiales adopshytados actividades de investigacioacuten desarrolladas proteccioacuten de las viacutectimas marco institucional existente y cooperacioacuten internacional establecida al resshypecto1 2 0 Igualmente el CODEXTER ha dedicado sus esfuerzos al intercambio entre los Estados miembros de informacioacuten de buenas praacutecticas en materia de proteccioacuten y compensacioacuten a las viacutectimas del terrorismo121 a la identificacioacuten de posibles lagunas en el ordenamiento internacional en lo que hace a la lucha contra el terrorismo internacional122 al estudio de la relacioacuten entre los menores como autores potenciales de actos terroristas pero sobre todo como receptores de propaganda terrorista123 los potenciales ataques terroristas de caraacutecter cishyberneacutetico o ciberterrorismo124 el posible derecho subjetivo de los ciudadanos a que su Estado les proteja frente a actos terroristas o responsabilidad civil del Estado por actos terroristas contra sus ciudadanos125 los sistemas nacionales de seguros y modos de responder a los dantildeos producidos por los ataques terroshyristas126 el bioterrorismo127 la residencia de posibles terroristas extranjeros en territorio de los Estados miembros del Consejo de Europa y problemas aparejashydos cuestiones relativas al uso por los terroristas de documentos de identidad documentos de viaje estatuto de refugiado y residencia permanente128 falsas

120 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2005) 34 paras 24-31 (2006) 36 paras 59-62 (2006) 57 paras 24-26 (2007) 26 paras 31-34 (2007) 30 paras 26-29 (2008) 21 paras 47-49

121 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2005) 34 para32-37 (2006) 36 para 63 (2006) 57 paras 27-31 (2007) 16 paras 35-40 (2007) 30 paras 30-32 (2008) 21 para 50

122 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2005) 34 para 12 (2006) 36 paras 87-92 (2006) 57 paras 74-86 (2007) 16 paras 87-107 (2007) 30 paras 91-109

123 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER 2005) 41 y ss (2006) 36 para 87 124 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2005) 34 paras 57 58 y 59

(2006) 36 paras 93-100 (2006) 57 paras 87-104 (2007) 16 paras 108-130 (2007) 30 paras 95-109

125 Vid al respecto CODEXTER Meeting Report (2005) 34 para 71 y ss 126 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2005) 34 paras 82-86 (2006)

36 para 88 127 Vid al respecto CODEXTER Meeting Report (2005) 34 paras 87-93 128 Vid al respecto CODEXTER Meeting Report (2005) 34 para 94



identidades129 el intercambio de informacioacuten entre autoridades nacionales soshybre movimiento de terroristas130 o la atencioacuten a las viacutectimas del terrorismo131

De otro lado el CODEXTER ha venido organizando a lo largo de estos antildeos de funcionamiento diversas conferencias internacionales sobre aspectos especiacuteficos de la lucha contra el terrorismo tales como el estudio de las condishyciones que abocan a la expansioacuten del terrorismo132 o el ciberterrorismo133 en las que se dan cita no soacutelo los representantes de los Estados miembros del Consejo sino tambieacuten otras organizaciones internacionales siendo habitual la presencia de UN la UE la OSCE y el CICR entre otras

No obstante su eficacia la continuidad de este oacutergano se encontraba en entredicho toda vez que el mandato recibido del Comiteacute de Ministros seguiacutea siendo temporal finalizando en 2010 Finalmente el protagonismo del COshyDEXTER en la lucha contra el terrorismo en el seno del Consejo de Europa ha sido ratificado en la primera Consulta de las Partes que en aplicacioacuten de lo dispuesto en el artiacuteculo 30 del Convenio acaba de celebrarse134 Conforme a su declaracioacuten final el CODEXTER queda convertido por analogiacutea con la teoriacutea general de las organizaciones internacionales en una secretariacutea general permashynente encargada de velar por la correcta aplicacioacuten del Convenio y que sirve de enlace entre cada celebracioacuten de la Consulta de las partes pues son los Estados partes los que en definitiva retienen el poder de hacer propuestas dirigidas a la aplicacioacuten efectiva del Convenio o de su enmienda uacutenica explicacioacuten posible a falta de mencioacuten expresa de tal posibilidad en el texto de la citada disposicioacuten

De esta forma la Consulta de las Partes prevista en el Convenio como un oacutergano eminentemente poliacutetico del Convenio queda asistida por un oacutergano teacutecnico subordinado que si bien inicialmente nace del mandato del Comiteacute de Ministros y con un horizonte temporal limitado a partir de ahora encuentra su justificacioacuten en la decisioacuten soberana de los Estados partes en el marco del menshycionado oacutergano poliacutetico lo que subraya en definitiva la voluntad de los Estados

129 Vid al respecto los Meeting Reports del CODEXTER (2007) 16 para 87 y ss (2007) 30 paras 92-94

130 Vid al respecto CODEXTER Meeting Report (2005) 34 paras 101-109 131 Vid al respecto CODEXTER Meeting Report (2005) 34 paras 110-114 132 WHY TERRORISM Addressing Conditions conductive to the Spread of Terrorism

Estrasburgo 25-26 de abril de 2007 Conferencia celebrada en tomo al artiacuteculo 3 del Convenio de prevencioacuten

133 CoE-OASCICTE Conference on Terrorism and Cyber Security San Lorenzo de El Escorial Madrid 16 y 17 abril 2009

134 La Primera Consulta de las Partes del Convenio europeo sobre Prevencioacuten del Teshyrrorismo ha tenido lugar en Madrid el 12 de mayo de 2009 con caraacutecter previo al Comiteacute de Ministros que ha puesto fin a la presidencia espantildeola de dicho oacutergano



miembros del Consejo de Europa cuando de luchar contra el terrorismo se trata de oiacuter al derecho por medio de la intervencioacuten de oacuterganos teacutecnicos y no de huir del Derecho como lamentablemente se ha podido constatar en eacutepocas y escenarios anteriores -ajenos en todo caso a esta organizacioacuten- en los que soacutelo los oacuterganos poliacuteticos y de forma unilateral han intervenido en el disentildeo puesta en praacutectica y evolucioacuten de la lucha contra el terrorismo internacional

V ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

Es difiacutecil hacer balance en pocas liacuteneas de la obra convencional del Conshysejo de Europa en relacioacuten a la lucha contra el terrorismo internacional si bien de la exposicioacuten desarrollada destaca especialmente su riqueza complejidad extensioacuten asiacute como su caraacutecter sisteacutemico y pionero

Por todo lo hasta aquiacute apuntado el Convenio del Consejo de Europa para la Prevencioacuten del Terrorismo es un Convenio que realiza aportaciones sustantivas en la lucha contra el terrorismo internacional cubriendo importantes lagunas existentes hasta la fecha en el aacutembito internacional y procurando en momentos de dudas y error el necesario refuerzo de las garantiacuteas y respeto de los rere-chos fundamenales que pudieran verse afectados en esa lucha El Convenio no soacutelo demuestra una clara voluntad de cooperar de los Estados miembros del Consejo de Europa manifestada hasta qui con la amplia ratificacioacuten de todos los llamados convenios de acompantildeamiento que han dado fe de su voluntad de cooperar en el aacutembito penal cuando cualquier regulacioacuten del terrorismo se mostraba auacuten embrionaria sino un avance sustantivo en la consolidacioacuten de ese espacio juriacutedico comuacuten europeo

Esa voluntad de cooperacioacuten en un aacutembito tan sensible como eacuteste ha queshydado auacuten maacutes claramente manifiesta con al apertura de estos convenios en especial el Convenio de Prevencioacuten a terceros Estados superando las fronteras geograacuteficas de la organizacioacuten

De otro lado la aportacioacuten del Consejo de Europa en la lucha contra el terrorismo internacional constituye una auteacutentica innovacioacuten en la accioacuten conshyvencional al estar eacutesta centrada en la prevencioacuten y en las causas del terrorismo y al reforzar la cooperacioacuten y reducir el aacutembito de discrecionalidad de los Estashydos dando por vez primera un respuesta proactiva y no soacutelo reactiva a la ameshynaza que supone el terrorismo internacional En esta dinaacutemica el CODEXTER estaacute llamado a mantener un papel esencial y su consolidacioacuten es prueba del rigor teacutecnico que preside la obra del Consejo de Europa y de la preponderancia



del Derecho y de los elementos juriacutedicos por encima de la poliacutetica y el libre arbitrio de los Estados

El estudio de estos instrumentos deja bien claro el elemento que marca la diferencia en la accioacuten del Consejo de Europa en esta materia la la proteccioacuten de los derechos humanos y la voz uacuteltima y definitiva de esta organizacioacuten en las garantiacuteas de los derechos humanos lo que no soacutelo no limita la eficacia del sistema sino que ademaacutes lo dota de una especial legitimidad

Pero esta obra innovadora y esencial del Consejo de Europa en la lucha contra el terrorismo se veraacute ensombrecida si no se establecen los necesarios mecanismos de cooperacioacuten entre eacuteste y la Unioacuten Europea dos organizaciones condenadas a entenderse en un espacio juriacutedico pero tambieacuten geograacutefico soshycial poliacutetico y cultural comuacuten



ques terroristas los liacutemites a la cooperacioacuten internacional en materia penal que las soberaniacuteas nacionales imponen como lo demuestra muy claramente entre otras instituciones el mecanismo de la extradicioacuten o la falta de uniformidad en las legislaciones penales por hablar de obstaacuteculos de caraacutecter teacutecnico que no aluden a las connotaciones poliacuteticas que en muchas ocasiones y dependiendo de los Estados implicados eacutestos pueden conceder a los delitos terroristas un elemento fuertemente combatido en los citados instrumentos convencionales

En el caso del Consejo de Europa el crimen de terrorismo internacional no puede ser objeto de represioacuten judicial dado que el oacutergano jurisdiccional por excelencia de la organizacioacuten el TEDH soacutelo puede indirectamente conocer de esta materia esto es en la medida en que se hayan violado los derechos yo libertades fundamentales protegidas por el CEDH en relacioacuten con un delishyto de estas caracteriacutesticas un proceso nacional sobre tal delito o una persona relacionada con dicha conducta pero no el acto terrorista en siacute De hecho los cincuenta antildeos de ejercicio jurisdiccional por parte del TEDH han arrojado maacutes de un centenar de casos que guardan relacioacuten con los derechos fundamentales protegidos por la Convencioacuten y la lucha contra el terrorismo internacional en especial en lo que atantildee a los derechos a la vida a la libertad y a la segurishydad a un juicio justo y la prohibicioacuten de la tortura3 Esta realidad justifica que la mayor actividad del Consejo se haya centrado desde los oriacutegenes en la viacutea convencional en especial dada la reconocida eficacia de esta organizacioacuten inshyternacional en materia de regulacioacuten internacional convencional de hecho el pionero Convenio sobre extradicioacuten del antildeo 1957 ya abriacutea paso al primer tratashydo internacional en materia propiamente de terrorismo en el antildeo 1977

Pero la precipitacioacuten de los acontecimientos con la nueva era de ataques terroristas tras septiembre de 2001 ha supuesto un reforzamiento de la lucha contra el terrorismo internacional por parte de la organizacioacuten asiacute como una reshyorientacioacuten de sus trabajos en un ensayo por acotar un tratamiento integral del fenoacutemeno terrorista en el que destacan no soacutelo la represioacuten sino tambieacuten la preshyvencioacuten la aproximacioacuten multidisciplinar al problema y la atencioacuten a las viacutecshytimas uacuteltimo elemento eacuteste especialmente olvidado en la esfera internacional

Un primer acercamiento a las convenciones de Naciones Unidas en materia de lucha contra el terrorismo internacional nos conduce a una conclusioacuten prelishyminar insoslayable la mayor parte de estas convenciones entre otras cuestiones por su mismo origen normativo y su cronologiacutea son instrumentos normativos reactivos al terrorismo internacional y en esa medida centrados especialmente

3 De especial trascendencia a este respecto resulta la reciente sentencia del TEDH en el asunto A and Others v United Kingdom de 19 de febrero de 2009

436 AEDl vol XXV (2009)






























































































































































































































































la obra convencional del consejo de europa en la...

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