La nueva cuestión social.-

Pierre Rosanvallon

Introducción.-

La “cuestión social”: esta expresión, lanzada a fines del siglo XIX, remitía a los

disfuncionamientos de la sociedad industrial naciente. Los dividendos del

crecimiento y las conquistas de las luchas sociales habían permitido

transformar en profundidad la condición del proletariado de la época. El

desarrollo del Estado providencia casi había llegado a vencer la antigua

inseguridad social y a eliminar el temor al mañana. A la salida de los “Treinta

Gloriosos”, hacia fines de la década de 1970; la utopía de una sociedad

liberada de la necesidad y de un individuo protegido de los principales riesgos

de la existencia parecía al alcance de la mano. Desde el principio de los años

ochenta, el crecimiento de la desocupación y la aparición de nuevas formas de

pobreza parecieron, al contrario, llevarnos a largo tiempo atrás. Pero a la vez

se ve con claridad que no se trata de un simple retorno a los problemas del

pasado. Los fenómenos actuales de exclusión no remiten a categorías antiguas

de la explotación. Así, ha hecho su aparición una nueva cuestión social. Este

libro se consagra a explorar sus formas y sus condiciones de resolución.

El advenimiento de una nueva cuestión social se traduce en una inadaptación

de los viejos métodos de gestión de lo social. Es testimonio de ello el hecho de

que la crisis del Estado providencia, diagnosticado desde fines de los años

setenta, haya cambiado de naturaleza. Ingresó en una nueva fase desde el

comienzo de la década de 1990. más allá de los acuciantes problemas de

financiamiento y de las disfunciones siempre penosas de los aparatos, lo que

se puso en tela de juicio fueron los principios organizadores de la solidaridad y

la concepción misma de los derechos sociales. El problema es ahora de orden

filosófico.

Distinguir tres dimensiones que constituyen también tres etapas en la quiebra

del Estado providencia. Las dos primeras son de orden financiero e ideológico.

La crisis financiera se desencadenó en los años setenta. En efecto, a partir de

ese período los gastos sociales y en especial los de salud, siguieron creciendo

a los ritmos anteriores, mientras que los ingresos solo aumentaban de 1 a 3 %,

ajustados como lo estaban a un crecimiento que se hizo más lento desde 1974.

Esta abertura de tijeras entre los ingresos y los gastos se financió en todas

partes mediante un alza rápida de los gravámenes obligatorios (impuestos +

aportes y contribuciones sociales). La crisis ideológica marca sobre todo los

años ochenta. Traduce la sospecha bajo la que se encontraba entonces el

Estado empresario en cuanto al manejo eficaz de los problemas sociales.

Corresponde a la puesta en tela de juicio de una maquinaria cada vez más

opaca y burocrática, que enturbia la percepción de las finalidades y entraña

una crisis de legitimidad.

Estas dos dimensiones subsisten hoy en día. El control de los gastos de salud

y de las diversas prestaciones sociales sigue siendo un tema fundamental de

preocupación. Por otra parte, el aumento de la desocupación no hizo sino

agravar las dificultades financieras. El hecho verdaderamente importante del

período actual es que está comenzando una tercera crisis del Estado

providencia, de orden filosófico. Aparecen dos problemas mayores: la

desintegración de los principios organizadores de la solidaridad y el fracaso de

la concepción tradicional de los derechos sociales para ofrecer un marco

satisfactorio en el cual pensar la situación de los excluidos. No se trata

únicamente, como hace diez años, de encontrar el camino de una

relegitimación del Estado. Frente a las fracturas sociales que se agravaron

durante los años 80, la intervención pública, en efecto, recuperó toda su

justificación. La ideología del Estado ultramínimo pasó de moda. A partir de

entonces, todo el mundo reconoció el papel insoslayable del Estado

providencia para mantener la cohesión social. Lo importante ahora es

repensarlo de modo que pueda seguir desempeñando positivamente su papel.

La refundación intelectual y moral del Estado providencia se ha convertido en la

condición de su supervivencia. El objetivo de este ensayo es contribuir a ello

proponiendo los primeros elementos de una reproblematización de conjunto de

la cuestión social.

Los antiguos mecanismos productores de solidaridad, en primer lugar, están

desintegrándose de manera probablemente irreversible. Se asentaban en el

sistema de los seguros sociales, la solidaridad se fundaba en la mutualización

creciente de los riesgos sociales, de modo que el Estado providencia se

identificaba con una especie de sociedad aseguradora. Ahora bien, hoy

asistimos a una separación progresiva de los dos universos del seguro social y

la solidaridad. Las evoluciones demográficas, la disociación creciente entre la

esfera de los aportantes y la de los derechohabientes, el aumento del

conocimiento sobre las diferencias entre los individuos y los grupos se

conjugan para quebrar la visión aseguradora de la solidaridad. Estas

evoluciones conducen, en cambio, a hacer necesario un enfoque más

directamente político de la solidaridad. Así, el cara a cara del contrato social

deberá sustituir a la mano invisible del seguro.

La concepción tradicional de los derechos sociales, or su lado, comprueba ser

inoperante para tratar el problema mayor de la exclusión. En efecto, el Estado

providencia tradicional funciona como una máquina de indemnizar. Es un

“Estado providencia compensador”, que descansa sobre el principio de la

disociación entre lo económico y lo social. Los derechos sociales son

simplemente unos derechos de giro. En un contexto de desocupación masiva y

crecimiento de la exclusión, esta vision de los derechos como compensadores

de un disfuncionamiento pasajero (enfermedad, desempleo de corta duración,

etc) deviene inadaptada. Concebida para tratar situaciones aprehendidas como

riesgos coyunturales, ya no conviene para manejar estados desgraciadamente

más estables. Lo que explica los efectos perversos de lo que propongo llamar

el Estado providencia pasivo. En primer lugar, éste da origen a una espiral de

autodestrucción de la solidaridad: para indemnizar la exclusión del mercado de

empleo de una gran parte de la población, incrementa cada vez más los

gravámenes al trabajo, lo que como consecuencia entraña una reducción del

volumen de este último. A continuación, se satisface socialmente con el corte

entre indemnización e inserción. La exploración de las formas que podría

asumir un “Estado providencia activo” va a la par con la búsqueda de un

enriquecimiento de la noción de derecho social, para encontrar el camino de los

que podría ser un nuevo derecho a la inserción. Por otra parte, más allá de los

procedimientos estandarizados tradicionales, es preciso igualmente que el

Estado providencia pueda personalizar sus medios, para adaptarse a la

especificidad de las situaciones: en materia de desocupación de larga duración

y de exclusión, no hay, en efecto, sino situaciones particulares. La crisis

filosófica del Estado providencia presenta en todos los casos rasgos comunes.

Indica en todas partes una inflexión decisiva en la percepción de lo social que

prevaleció durante cerca de un siglo. La crisis filosófica conduce a retomar en

su raíz la cuestión de los derechos tal como fue formulada desde el siglo XVII

por el individualismo liberal, invitando a una superación de las viejas

oposiciones entre derechos formales y derechos reales, derechos sociales y

derechos políticos; obliga a reconsiderar las expresiones usuales del contrato

social, a reformular la definición de lo justo y lo equitativo, a reinventar las

formas de la solidaridad.

Entramos en una nueva era de lo social. Pero al mismo tiempo entramos en

una nueva era de lo político. La refundación de la solidaridad y la redefinición

de los derechos implican, en efecto, una mejor articulación entre la práctica de

la democracia, es decir, la invención de las reglas del vivir juntos y la

deliberación sobre la justicia, y la gestion de lo social; invitan también a pensar

de otra manera la idea misma de reforma. En lo sucesivo, profundización de la

democracia y progreso social deberán ir necesariamente a la par.

Los límites del Estado providencia pasivo.-

El Estado providencia funciona como máquina de indemnizar: compensación

de las pérdidas de ingreso (desocupación, enfermedad, jubilación), asunción

directa de ciertos gastos, entrega de subsidios de diversos condicionados a los

recursos de los beneficiarios potenciales. En situación de desocupación, este

funcionamiento conduce a una primera paradoja: por un lado, las

indemnizaciones entregadas no dejan de crecer mientras que, por el otro, las

necesidades no satisfechas se multiplican. De allí surge la cuestión evidente:

¿no sería posible pagar a los trabajadores en vez de indemnizar a los

desempleados? En otros términos, ¿no es urgente transformar unos gastos

pasivos en gastos activos? Hoy en día, los gastos pasivos representan en los

diferentes países europeos alrededor de las tres cuartas partes de la totalidad

de las sumas dedicadas al empleo.

Segunda paradoja: a través de las transferencias sociales, una gran parte del

costo laboral sirve para compensar la exclusión parcial o total del acceso al

trabajo de una amplia franja de la población. Una cantidad creciente de

inactivos son tomados a cargo por un número decreciente de activos. Esto es

lo que se denominó la paradoja de la “autodestrucción de la solidaridad”.

La separación economía/sociedad.

¿Cómo se llegó a esto? Es lo que hay que tratar de comprender. A menudo se

invocaron los efectos perversos del Estado providencia para explicar el callejón

sin salida en el cual se encuentra éste actualmente. En el enfoque en términos

de efectos perversos deben distinguirse dos aspectos: el efecto perverso de

composición y el efecto perverso de disociación. En el primer caso el efecto

perverso es inducido por un enfoque demasiado estrecho de un fenómeno. Por

ejemplo, se decide un nivel de indemnización del desempleo sin compararlo

con las remuneraciones de las actividades disponibles: al mismo tiempo, no se

prevé que pueda producirse un fenómeno de desincitación al trabajo. El efecto

perverso traduce en este caso una revancha de los hechos sobre el análisis,

cuando éste no toma en cuenta más que una parte de la realidad y descuida la

complejidad de las interrelaciones y las causalidades.

Los efectos perversos de disociación son de otra naturaleza. Corresponden a

una segmentación de las esferas de actividad social. Resultan de una

disociación real y no sólo de una falta de inteligibilidad. En su forma principal,

corresponden hoy a las consecuencias de la disociación entre lo económico y

lo social, funcionando cada dominio según su propia lógica: la búsqueda de

eficacia económica de un lado, el funcionamiento de la máquina de indemnizar

del otro. Aunque se trataría de armonizar los imperativos sociales y las

exigencias económicas, éstos terminan por destruirse recíprocamente. En la

actualidad, este tipo de efecto perverso es en cierta manera aceptado e

institucionalizado. La separación entre lo económico y lo social se concibe a

menudo como una exigencia de progreso. Es justamente esto lo que en lo

sucesivo constituye un problema.

La disolución del contrato social.-

El movimiento de separación de lo económico y lo social asumió una forma del

crecimiento de una desocupación masiva y de una desocupación de larga

duración. Es importante destacar de qué manera las transformaciones osciales

de los años 80 y 90 han acelerado este fenómeno y conducido a exacerbar el

funcionamiento perverso del Estado providencia. Para decirlo en una palabra,

la desocupación masiva conduce a radicalizar el proceso de modernización

económica. El desempleo masivo lleva al colmo del corte entre la actividad

económica y el Estado providencia pasivo. En él se resumen las

contradicciones del capitalismo moderno y la sociedad individualista.

Para caracterizar el sistema de las décadas del sesenta y el setenta, también

pudo hablarse del “círculo virtuoso del crecimiento fordiano” que aseguraría

cierta sinergia entre eficacia dinámica y equidad. En ese contexto, el Estado

providencia se inscribía naturalmente en una perspectiva aseguradora y su

costo se emparentaba con el de un consumo de servicios colectivos. En los

años 80 se hundió progresivamente la totalidad de estas convenciones y

subvenciones, rompiendo el contrato social anterior.

El primer síntoma de este hundimiento se encuentra en el crecimiento de las

desigualdades. La jerarquía de los salarios se abrió netamente, por arriba o por

abajo según los países.

El segundo síntoma: el alza de las tasas de interés reales. La consecuencia

social de este alza fue mecánica: al aumentar la remuneración de la renta, la

parte de las otras categorías de ingresos, y en especial de los salarios, bajó

mucho para permitir a las empresas mantener su tasa de ganancia.

La eficacia se convirtió en única responsabilidad de la empresa, en tanto el

imperativo de solidaridad ya no compete más que al Estado providencia. La

separación entre lo económico y lo social corresponde también, en este

sentido, a una forma de desarticulación de los niveles micro y macro. Este fue

el gran leitmotiv de los años ochenta: “cada uno a su trabajo”, “la cuestión de

la desocupación concierne a la sociedad en su totalidad, no a las empresas

tomadas individualmente”. La diferenciación significa que el trabajo ya no se

maneja globalmente. Las cuestiones de productividad y organización se

encaran en lo sucesivo e el plano individual: las empresas procuran remunerar

a cada asalariado según su productividad real. De este doble movimiento

resulta un crecimiento simultáneo de las desigualdades y del desempleo. Con

mayor poder de negociación, los asalariados calificados pueden mantener sus

ventajas e incluso incrementarlas, mientras que los menos calificados y

quienes no disponen de ningún poder van a ser excluidos del mercado laboral

o a verse incapacitados de volver a él.

Se ve allí que las transformaciones del sistema productivo –el paso del

fordismo a un modo de producción más flexible- no sólo tienen una dimensión

organizacional y técnica: también traducen el advenimiento de nuevas

relaciones sociales. Los bloqueos actuales de la sociedad no tienen su origen

en el sistema de producción propiamente dicho, sino en las convenciones

sociales que le sirven de base.

La radicalización de la modernidad.-

Si la desocupación masiva es la forma que asumió en nuestras sociedades el

nuevo sistema de redistribución entre agentes económicos, el desarrollo del

Estado providencia es la consecuencia mecánica del ensanchamiento del corte

entre lo económico y lo social a la que acompaña. Este enfoque debe

conducirnos a comprender en términos más amplios que de costumbre las

contradicciones de este Estado providencia pasivo. Estas contradicciones no

remiten solamente a un disfuncionamiento económico: corresponden a una

cierta radicalización de la modernidad en cuanto proceso de individualización y

racionalización.

El contrato social de la década de 1960 estaba fundado en la toma en

consideración de una forma de “arcaísmo” en la modernidad. El equilibrio entre

lo económico y lo social se fundaba sobre la aceptación de una cierta

heterogeneidad: coexistencia en una misma función de trabajadores de

capacidades muy diferentes, presencia de múltiples pequeños nichos de

escasa productividad en las empresas. La cohesión social estaba vinculada

ampliamente a esta especie de encaje de lo social en lo económico. La

modernización acelerada de los años ochenta y noventa quebró este arreglo.

El estado providencia se desarrolló históricamente bajo la forma asistencial e

indemnizadota sólo porque la sociedad no había sabido mantener cierta

homogeneidad garantizando a cada uno un trabajo. Por eso el empleo está hoy

en el centro de los interrogantes sobre el Estado providencia: la desocupación

es la forma exacerbada que han asumido en nuestras sociedades las

contradicciones de la modernidad económica. Detrás de la discusión casi

técnica sobre la posibilidad de transformar el costo de la indemnización de un

desocupado en salario de un trabajador, lo que se interroga son, de hecho, los

fundamentos de esta modernidad.

Es preciso subrayar la dimensión propiamente antropológica de esta crisis del

Estado providencia. En efecto, ésta corresponde también al ingreso en una

nueva era de la sociedad individualista: la de una disociación siempre más

radical entre el ciudadano, miembro de la colectividad, y el trabajador, miembro

de la sociedad civil. Principio democrático de inclusión e igualdad, por un lado;

principio productivo de diferenciación y exclusión, por el otro: en lo sucesivo, el

corte es flagrante. De allí la polarización creciente de la función de solidaridad

sobre el Estado providencia, hasta la situación absurda de una lógica perversa

de la indemnización que crece de manera separada y autónoma, a distancia de

la esfera de las necesidades.

La tentación de asalariar la exclusión.

Un peligro mayor acecha hoy a nuestras sociedades: la tentación de asalariar

la exclusión. Ésta se encuentra en la intersección de dos análisis: la certeza de

que por un plazo muy largo nos mantendremos en una situación de desempleo,

por un lado, y el reconocimiento de la necesidad de introducir una red de

protección social mínima, por el otro. La tentación de asalariar la exclusión se

presenta bajo dos formas: el modelo de la discapacidad y el del ingreso por

subsistencia.

Durante los años sesenta y setenta, el Estado providencia tomó

progresivamente a su cargo a las personas a quienes una incapacidad física o

mental les impedía acceder al mercado laboral, o retornar a él en el caso de las

víctimas de un accidente. El aumento de los beneficiarios discapacitados

corresponde también a un fenómeno más perverso: la asimilación a la

categoría de discapacitado de individuos cuyos problemas de inserción social

no lograban arreglar los asistentes sociales. Aquí se introduce un sistema de

exclusión indemnizada. Al no poder reinsertar a cierto número de individuos, en

cierto modo se termina por asimilarlos a “inválidos sociales”. Semejante

movimiento traduce una grave deriva del Estado providencia hacia una

institucionalización perversa de la separación entre lo económico y lo social,

que hace que sociedad de indemnización y sociedad de exclusión vayan a la

par. En los años 80 se inventó la categoría de la discapacidad social, como a

fines del siglo XIX se había inventado la de la desocupación: para manejar a

poblaciones a las que ya no se podía insertar normalmente en la sociedad. El

ciudadano pierde en este caso moralmente lo que gana financieramente el

beneficiario del subsidio: es el precio de una separación de la sociedad. Como

se ejerce una forma de solidaridad.

El callejón sin salida del ingreso de subsistencia.

La idea de ingreso de subsistencia se presenta, en cambio, como una tentativa

de reconciliar la asistencia y la dignidad cívica. También conocida como

“asignación universal”, “ingreso por ciudadanía”, “basic income”. Consiste en

dar a cada individuo, desde su nacimiento hasta su muerte, sin condición de

empleo o ingreso ni contrapartida, un ingreso básico que permite cubrir las

necesidades esenciales y cuyas únicas variaciones dependen del número y la

edad de los hijos a cargo. Para los defensores de esta medida, se trata de

ocuparse de la cuestión de la exclusión y la pobreza sin la introducción de

dispositivos de orden estrechamente asegurador. Para Rosanvallon, la

asignación universal constituye el punto más extremo de la sociedad de

indemnización, mucho más que el anuncio de un nuevo enfoque de lo social.

Representa la figura perversa y paradójica de la clausura de la concepción

clásica del Estado providencia. La asignación universal constituye un síntoma

de la tendencia a la disociación creciente entre la esfera de la actividad

económica y la de la solidaridad. Ofrece, por este motivo, la oportunidad de una

sorprendente convergencia entre un punto de vista ultraliberal y un comunismo

utópico: tiene dos rostros, como Jano.

Al disociar de manera radical lo económico de lo social, el ingreso de

subsistencia permite relegar la cuestión del empleo a un segundo rango. Las

perspectivas, a priori generosas, abiertas por la idea de la asignación universal

conducen a una inversión paradójica: el avance del derecho social terminar por

avalar la exclusión.

El contrato social general no puede disociarse completamente de los contratos

particulares de trabajo. Por esta razón, hoy en día, para avanzar, es preciso

comprometerse mucho más en el sentido de una reinvención de la idea de

derecho al trabajo que en la formación de un derecho al ingreso.

De la indemnización a la inserción.

Ha llegado la hora de una gran ruptura. En efecto, económica e

intelectualmente estamos bloqueados. El bloqueo de nuestra imaginación no es

menos fuerte que las coacciones financieras.

¿Es posible soñar con una vuelta al tiempo de esas “políticas sociales

invisibles” que permitían integrar en el interior del sistema productivo la gestión

de una parte de lo social? ¿Se pueden recrear los bolsones de arcaísmo

protector que hemos evocado? La cuestión está hoy en el centro del debate

político.

El autor no discute el argumento propiamente económico de los beneficios que

pueden esperarse de un proteccionismo razonado. Pero no por ello deja de

plantearse la pregunta en términos sociológicos y organizacionales: ¿no se ha

ido demasiado lejos en la modernización, es decir, en la separación entre lo

económico y lo social? Si se responde afirmativamente y se rechaza la ilusión

proteccionista, ¿qué hacer? Es necesario buscar el medio de producir efectos

equivalentes a ese antiguo modo de encaje de lo social en lo económico.

El objetivo perseguido actualmente podría formularse en los siguientes

términos: encontrar la manera moderna de realizar cierta internalización de lo

social, a fin de lograr conjuntamente modernización económica y

reconstrucción del tejido social; en cierta forma, ser moderno y arcaico al

mismo tiempo. La necesidad de salir del Estado providencia pasivo y la

búsqueda de una nueva forma de inserción económica convergen aquí para

poner a la orden del día una reflexión de nuevo tipo sobre el empleo, reflexión

indisociable de una nueva comprensión ampliada de los derechos sociales.

Plantear la cuestión en estos términos: ¿cómo pasar de una sociedad de

indemnización a una sociedad de inserción? El círculo vicioso que hace que la

solución del problema (la indemnización del desocupado) contribuya

paradójicamente a agravar el mismo problema (la desocupación) sólo puede

quebrarse mediante la reintegración de los individuos a la esfera del trabajo. La

centralidad de la cuestión del empleo obedece también a otro factor: el empleo

representa el único vector de la exclusión al que puede aplicarse con verdadera

eficacia una acción pública. El Estado, en efecto, no puede hacer nada o casi

nada para estrechar los vínculos familiares y sociales que constituyen una

variable esencial de la exclusión: por no poder hacer lo “societal”, debe así

hacer doblemente lo “económico”.

Para el autor, hoy hace falta consagrarse a la clarificación filosófica de esta

trasmutación de la indemnización en inserción, y de lo que se trata es de

retornar, de una u otra manera, a la cuestión del derecho al trabajo.