La modernización administrativa y la reforma del sector público en Alemania. Una perspectiva general’

Las características básicas del sector y la administración

pública en Alemania: 1949- 1989 . _ . --.-

Joachim Jens Hesse -- .

(Traducción: Manuel Estepa)

mente; l un alto grado de desconcentración funcional del

poder estatal, especialmente en el nivel central. Se aprecia en tal conexión, no solo un considera- ble grado de autonomía departamental shro tam- bien el establecimiento de entes autónomos tales como el Banco Federal (Bundesbank) o la Corte Constitucional Federal (Bundesverfasstmgsge- richt). Tal diferenciación funcional completa la

n términos legales, organizativos y proce- dimentales, los años que median entre 1949 (cuando las constituciones en ambos

estados alemanes fueron aprobadas) y 1989 se carac- terizaron por un inusual grado de estabilidad en el sector público alemán (occidental). Quizá, paradóji- camente, tal estabilidad se debió, en gran parte, a la dispersión funcional y territorial del poder que ha configurado la política alemana (occidental) de pos- guerra, La estructura político-constitucional desarro- llada después de 1945 enfatizó la desconcentración funcional y, lo que es más importante, la descentrali- zación en la forma de sistema federal. El elemento federal en la elaboración constitucional de la nueva Alemania pudo explicarse parcialmente como una re- acción consciente a la experiencia de un gobierno al- tamente centralizado bajo el régimen nazi; en parte, refleja igualmente las preferencias mas 0 menos ex- plícitas de los poderes aliadas para quienes el resur- gimrento de un Gubiemo central fuerte era inacepta- ble. Sm embargo, adquiere más importancia el esta- blecimiento de un sistema federal a través de la Ley Fundamental de 1949 en la medida en que significó el retorno a las tradiciones constitucionales alemanas.

Las características clave del sistema, tal y como se desarrolló sobre l-a base de la constitución de 1949, incluyen:

l la separación de los poderes legislativo, político y administrativo entre los niveles central, regio- nal (Länder) y local;

*la integración procedimental de los tres niveles en la toma de decisiones, el desarrollo y la im- plantación de los programas (“federalismo coo- perativo”);

l el autogobierno local garantizado constitucional-

Profesor en Nufield College, Oxford. Polt’tica y Sociedad, 13 (1993), Madrid (pp. 75-86)

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descentralizaciónterritorial. Como consecuencta,sepuedehablar de un Estadoaltamentedescen-tralizadoy desconcentradoterritorial y funcional-

mente.

Lasadaptacionesdentrode un sistemaestable

• Un sistemaeconómicoenel quedominanlos ele-

mentosde libre mercado(soziale Marktwirts-chaft),perocombinadoscon un fuerte énfasisenla cooperación,la colaboracióny la toma de de-cisionesconsensuadaentre los empresarios,los

empleadosy el Estado.

• Un alto gradode centralizacióne integraciónenel campode la organizaciónsocial,quecontrastacon un Estadodispersofuncional y territorial-

mente.Lo dichose aplicatanto al sistemadepar-tidos comoa la esferade lasasociacionessocia-les y funcionales(entre las últimas, la centraliza-ción es especialmenteagudaentre las asociacio-nesprofesionalesy las centralessindicales).

• La ausenciade disparidadesregionalesde granescala,de conflictossocialesy divisionesétnicasquefacilitó laestabilidadinstitucional.

• Un cambio y adaptacióninstitucional gradual,apoyadapor un bajo númerode gobiernos(tantoen el nivel federal comoestatal).A pesarde queenel nivel federalla coaliciónde gobiernocons-tituye la norma,tiendea produciradministracio-nesestables.

• Un énfasis en la legalidady la burocratizaciónque tiende a reducir el ámbito de acción,pero

queocasionalmenteconducea largosperíodosdebloqueoe inmovilidad.

Mientrasqueel sectorpúblico enla RepúblicaFe-deralpuedecaracterizarsecomo un sistemaestablederevisionesy balances,la Administraciónpúblicaen laRepúblicaDemocráticaAlemanatomó un caminomuy diferente. Siguiendolos principios del “centra-lismo democrático”,el poderestatalquedócentraliza-do tanto funcional como territorialmente.El poderrealestabacentralizadoen determinadosórganosdelEstadocentral y del partido a pesardeque la estruc-tura funcionalparael ejercicio de las funcionesesta-tales permanecíadiferenciada.En términos legales,existió una esferade autogobiernolocal pero lasautoridadeslocalesoperaronbajo la doble subordina-ción de los órganosdel Estadocentral y de la centra-lizadaburocraciadel partido.La actividadeconómicafue globalmentecontroladay guiadapor el Estado;enconsecuencia,las organizacionessocialesindepen-dienteseran virtualmenteinexistentes,quizá con laexcepciónde las iglesiasestatales.

C entrandola atenciónen los procesosde laRepúblicaFederal,merecela penaseñalarque la estabilidadinstitucional no debería

entendersecomo inmovilismo institucional. En efec-to, durantelasprimerascuatrodécadasde existencia

de la RepúblicaFederal,el sectorpúblico fue repeti-damenteobjeto de intentosparcialesde refonnamuyambiciosos.En la medidaen que no cambiaron,en sutotalidad, las característicasinstitucionalesbásicasdel sistemagubernamentaly administrativo,identifi-caron correctamentey se dirigieron a remediaruncienonúmerode deficienciasen la organizaciónfun-cíonaly territorialdel Estado.

Entre 1949 y la actualidad,se puedendistinguirbásicamentecincofasesde la ,eformay la moderni-zaciónadministrativa:

Fase1: Durantelos años 50 y principios de los 60los esfuerzosreformadoresse concentraronprincipal-menteen una revisión de las normasy regulacioneslegales,particularmenteen el nivel de los Lánder. Amenudo,la simplificación legal y la eliminación delas regulacionesobsoletasse contemplaronen primerlugarcomo un mediode facilitar el desarrolloeconó-mIco.

FaseII: Iniciada a mediadosde los 60, la agendareformadoracomenzóa serdominadapor la organi-zación territorial y la reformaterritorial. A pesardeque la opinión de los expertosfavoreciócasi unáni-mementeunareducciónen el númerode Lánderyuna nuevadelimitaciónde susfronteras, la reorgani-zación territorialen el nivel estatalse mostró,en últi-mo extremo, irrealizable.Sin embargo,el Gobiernolocal se reorganizóglobalmenteen casi todoslos Es-tados.Como consecuencia,el númerode Gobiernoslocalesse redujo desde24.500 aproximadamenteacercade 8000.Del mismo modoque en similaresre-formasenpaísesoccidentales,la reformade la Admi-nistraciónlocal fueprincipalmentedirigida por consi-deracionesde eficaciay eficienciaeconómica.Enconsecuencia,el énfasis se pusoen unidadeslocalesmásgrandesy viablesque se acomodabanmejora lospropósitosdel desarrolloeconómicoy la distribucióndel serviciopúblico.

FaseIII: La reformafrncional duranteprincipiosde los años70 fueoriginalmentedirigida a completarla reformaterritorial, sólo excepcionalmenteprodujo

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algo más que cambiosmenoresy concretos.Con eltiempo,se mostróimposibleel conseguiruna sustan-cial transferenciade poderesy responsabilidadesdes-de el Gobiernoestatalal local. En consecuencia,lasgananciasesperadasen la eficaciay la eficienciame-dianteel fortalecimientode las autoridadeslocalesnopudieron,en parte,materializarse.

FaseIV: En la décadaentremediadosde los 70 ymediadosde los 80 los crecientesdéficitspresupues-tarios conformaronla agendade la reformaadminis-Irativa. En reaccióna laescasezde recursos,el recor-te en la gestión,la eficienciaadministrativay las po-líticas de rigor económicocobraronespecialimpor-tancia.Dicho procesocomenzóen el nivel estatalpa-ra, en unasegundaetapa,extenderseal ámbitofede-ral. La preocupacióninicial sobrela escasezde recur-sosy el énfasisenel aprendizajedel sectorprivadoseaznpliógradualmentetomandoen consideraciónte-mascomolaorientaciónal ciudadanoy la simplifica-ción legal. Al menosen el nivel estatal,algunasdelas mayoresiniciativas se lanzaroncon el propósitode reducir la complejidadburocrática(desburocrati-zacióny simplificación administrativa).

FaseV: Desdemediadosde los años 80 ha existi-do una ampliaciónpermaneruedel debatesobreel fu-turo del sectorpúblico conduciendoa unareconside-racióndel núcleo de las tareaspúblicas,la apropiadaestructuraadministrativay las consiguientesimplica-cionespara la organizacióny la distribucióndel ser-vicio público.

En cadauna de las cinco fasesde discusiónsobrela reformaadministrativade la posguerra,las políti-cas de personaljugaron un papel significativo. Sinembargo,seeludió la realizaciónde una reformaglo-bal del serviciocivil, principalmentepor los interesescreadosde aquellosque tendríanqueser losprincipa-les agentesde la reforma.

Se aprecia,en consecuencia,un modo gradualeincrementalde reformar la Administraciónpúblicaque demostrósu éxito bajo condicionesespecíficasperoquehizoque las principalesreformasestructura-les fueran difíciles de realizar. Dicho modelo incre-mentalistay puntual se mostró,por lo demás, sufi-cienteparaacomodarla Administración públicaa laaparicióngradualdenuevosrequerimientosfunciona-les. En consecuencia,el sectorpúblico fue capazdeproporcionarlas precondicionesinstitucionalesnece-sañaspara un desarrolloeconómicosostenidoy semostró suficientementeflexible paraadaptarsea unambientegradualmentecambiantequefue adquirien-do formadesde1960enadelante.

Un triple desafíoparalaAdministraciónpública

M tentrasqueel períodoanteriora 1980supusoun desarrollomás o menossincronizadoentre la Administración

públicay el ambientesocial, económicoy político, elfinal de los años80ha traídonuevosdesafíosquede-mandanuna adaptaciónmás rápiday eficaz que laproducida.Lo dichoengloba,en primer lugar, el im-pactode la unificación alemana;en segundolugar,las presionesadaptativasresultantesdel procesodeeuropeizacióny, en tercerlugar, las nuevascondicio-nesdel contextoy las demandasfuncionalesquees-tán reñidascon muchasrutinasy conductasadminis-trativas.

Tanto en términoscuantitativoscomo cualitativos,los tres procesos—especialmentesi se contemplande modo combinado—suponenun desafíoparaelsectorpúblico en su conjuntoy parala Administra-ción públicaen especial.Han surgidotemoresde quela calidady la escaladel desafíopuedansuperarlascapacidadesdel sistema administrativo.Lo queac-tualmentepareceuna cierta desorientaciónsobreelfuturo del sectorpúblico deberíaseratribuido, al me-nosenparte,a estasobrecargapotencial.

El decisivodesafiode la unificación,la europeiza-ción, el nuevo contextointernacionaly las demandasfuncionalescomportanla combinación,al mismotiempo, de presionesinternasy externasy reclamatanto reformasmacro-organizativascomo mícro-or-ganizativas.Las presionesactualesno pueden,por lotanto, limitarse a determinadosniveleso divisionesde la Administraciónpública; sin embargo,requierenintentosde modernizaciónquecomprendanal sectorpúblico en su totalidad e impliquenelementoslega-les,estructuralesy procedimentales.

El impactode la unificación

E n el tratamientodel impactode la unifica-cíón en el sectorpúblico alemán,precisandistinguirsedosperspectivas.La primerase

refiereal establecimientode nuevasestructurasadmi-nistrativasen los cincoLánderde la anteriorRepúbli-ca DemocráticaAlemana.La segundase refiere a lanecesidadde adaptacioneseficacesen la organiza-

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ción administrativade la nuevaAlemaniaunificada.Aunqueestesegundoaspectoprincipalmenteconcier-nea la Administraciónfederal,launificacióntambiéndemandaunarevisión de las estructurasadministrati-vas de los antiguosonceLánder.Pero,con todo, po-siblementeseanmás importanteslas estructurasy losprocedimientosadministrativosdel núcleo del siste-ma del federalismocooperativo,así,por ejemplo, losvínculos institucionalesy procedimentalesen las re-lacionesintergubernamentalesse han sometidoa unaestrechay renovadapresióncon la creaciónde losnuevoscincoLánder.

La unificación implicó, antesque nada, la exten-sión del complejosistemalegal a los nuevosLandérque se establecierondurantelos últimos mesesdeexistenciade la R.D.A. La adopciónen bloque delsistemagermanooccidentaldurantedichoprocesohasido criticadaen cuantoque suponeunacolonizaciónde la Alemaniaoriental. En estetemahadecompren-derse,sin embargo,que las presionespolíticasbajolas que se realizó el procesode unificación dejaronun escasomargenparael desarrollode un sistemale-gal distinto que hubierasido aplicable solamenteaunapartedel país.Además,resultadiscutiblequeseapolítica y constitucionalmenteaceptablecrearunaen-tidad política unificadaen la que coexistandossiste-mas legales.

Pasandode la estructuralegal a la institucional,seapreciade nuevo una transferenciade los modelosgermanooccidentalesal este. De un modo general,las estructurasinstitucionalesadministrativasde Ale-maniaOccidentalse transplantarony copiaronen losnuevosLándergermanos.Lo dichose refiere, en pri-mer lugar, al establecimientode los cinco nuevosLánder,v.g.. Sajonia,Afta Sajonia,Meclcleuburgo-PomeraniaOccidental,Brandenburgoy Thuringia.En suspoderespolíticos y constitucionales,asícomoen su diseño institucional básico,los nuevoscincoLlinder han sido modeladosexactamentecomo sussemejantesgermanooccidentales.En efecto,variosLánder de AlemaniaOccidentalhanejercidouna in-fluencia activa en el desarrolloinstitucional del estede acuerdocon sus intereses.En dicho contexto,elpapel de los nuevosLándercomo “Estadossocios”enel oestemereceunaespecialmención.

Comoconsecuenciade tal adopciónglobal y sóloparcialmenteno reflejadade la estructuralegal e ins-titucional de la Alemaniadel oeste,muchosde losproblemasestructuralese ineficaciasquehabíansidoidentificadasen el federalismogermanooccidentalbastanteantesde quela unificaciónfueraposible, enla actualidadsehancomplicadoy magnificado. Conello se hacereferencia,antetodo, a las grandesdesi-gualdadesenel tamañoy potencialeconómicode los

Lánder.Durantelos años70 y 80 hanexistidoseñalesdedesarrollodeun sistemafederaldedosclasesenelquelos Lánder“ricos” han dominadocrecientementela elaboracióncooperativade políticas, mientraslosEstados“pobres” y pequeñosse colocaron,así mis-mo, en unaposiciónde dependenciacrecientede lastransferenciasfiscales, tanto de la Federacióncomodelas regionesmásprósperas.Los problemasde dis-tribución interregionalhanempeoradocomo conse-cuenciadel procesode unificaciónen un momentoenel que los recursosdisponiblespara las medidassus-tantivas de equiparaciónhansido más escasosquenunca.En consecuencia,existemiedo a que la unifi-cación y la llegadade los cinco nuevosEstadosconsus problemasfinancierosy económicospuedafo-mentarla centralizaciónen el sistemafederal, con laFederaciónasumiendouna posicióndominanteenunarelación individual con los Estadosfinanciera-mentedependientesdel estey algunosde los Lánderoccidentales.Lo dicho, por su parte,ha conducidoarenovadasdemandasdc reforma territorial que algu-nosesperanque puedaconducira unosEstadosmásviables financiera,económicay administrativamente.Las potencialesimplicacionesde la creaciónde cinconuevospequeñosEstados,comparativamentehablan-do, fueron claramentereconocidasen el momentodesu establecimiento.Sin embargo,dadala enormepre-sión de tiempoque caracterizótodoslos aspectosdelprocesode unificación,no existió ninguna posibili-dad real de creardesdecero una nuevaestructurapo-lítica y administrativa;con todo, los nuevos Lánderse establecieronsobrelos límites tradicionales,creán-doseasí una identidadque era muchomás necesariapara la poblacióndela Alemaniadel este.

El modelo germanooccidentalfue igualmentese-guido respectoa la organizacióndel Gobierno local.Nuncase habíaestablecidounaesferade autogobier-no local en la RDA, en la medidaen quese consideróincompatiblecon los principios del “centralismode-mocrático”. Por supuesto,existían autoridadesloca-les, peropermanecíancasien su totalidadsubordina-dasa los controlescentrales.La instauraciónde unsistemade autogobiernolocal democráticamenteres-ponsablee institucionalmenteautónomoha necesita-do, en consecuencia,ajustesorganizativosde largoalcance.

En la esferade las finanzaspúblicasel sistemagermanooccidentalde imposicióne ingresosfue nue-vamenteadoptadoen los cinco Lánder.Como eraprevisible,el ingresogeneradobajo talesreglases in-suficientepara cubrir las demandasde gastoen losnuevosLlinder; consecuentemente,teníaqueponerseen marchaun amplio sistemade transferenciafiscaldel oestehacia el este, Aunque el actual sistemade

transferenciasse ha limitado a un período transitorio,es claro que las políticasde transferenciashan decontinuarduranteun períodomás largoqueel queseconsiderónecesariooriginalmente.Lo anteriorha deaplicarsea las transferenciasfederalesal este, a losesquemasinterestatalesde equiparacióne igualmentea las medidasde equiparaciónvigentesentrelos Go-biernoslocalesoccidentalesy orientales.

Pornecesidad,la introducción de un nuevosiste-mapolítico, legal y económicoteníaque tenerun ma-yor impactoen el personaldel sectorpúblico. Prontoquedóclaroque la transferenciay el trasladotempo-ral de personaldel oesteal este teníaqueser a granescala—al menospor un periodo transitorio—paraasegurarla efectiva implantaciónde la extremada-menteambiciosalegislaciónresultantede la unifica-ción. En la medidaen que los puestosclave de la an-tigua RDA estabanpolíticamentedesacreditadoso noposeíanla necesariacualificaciónpara atenderlasnuevasdemandasimpuestaspor una nuevaestructuralegal y administrativa,cadavez resultamásevidentequeel períodotransaccionalpodría ser muchomáslargo que el inicialmenteesperado;lo dicho esparti-cularmentecierto en el casode los puestosde direc-ción superiordondelas “importaciones”occidentalestiendenadominar.

En definitiva, el establecimientodeun nuevosiste-ma administrativo-institucionalen la antiguaRDApodríadescribirsecomo un procesode transplantedeuna estructuraconsolidadadel sectorpúblico. A pe-sarde que en principio el procesode unificaciónpo-dría haber ofrecido una oportunidadhistóricamenteúnicaparareexaminarla prácticaadministrativaocci-dentaly evitar algunasde las conocidascarenciasdelmodelooccidentalen la reconstrucciónde losLánderoríentales,el rápidopasode la unificaciónno pernli-tió, en la práctica,un procesode adaptaciónmásgra-dual.En consecuencia,la posibilidadde unareestruc-turaciónglobal del sectorpúblico en su totalidad seperdió; las mejorascualitativasen el oesteno constí-tuyeron nuncaunapartereal de la agenda.A largoplazopodríarevelarsecomouno de losdefectosprin-cipalesdel procesode unificación.

El impactode la europeización

E l impacto del actual procesode europeiza-ción en el trabajodel día a día de ampliossectoresde la Administraciónpública ale-

manaha sido limitado hastael momento.Lo anteriorpodríaexplicarsecomo un fallo de partedel sector

público paraadaptarsu organizacióna la realidadeu-ropea;pero igualmentepodríaargumentarseque laspresionesactualesde carácteradaptativoasociadasala europeizaciónhansido menosacentuadasde loque se suponía.En concordanciacon la anteriorafir-macíón,el impacto de la europeizaciónpodría limi-tarsea un determinadonúmerodemedidasorganiza-tivas y de ajusteslimitados en ciertas áreaspolíticasclave. El establecimientode unidadesespecialesacargode los asuntoseuropeosque puedenadoptarlaformadeun Ministerio de AsuntosEuropeosenel ni-vel estatalo la creaciónde seccioneseuropeasende-terminadosMinisterios, pudo, consecuentemente,in-terpretarsecomo un intentodeadaptarsealas deman-daseuropeasde un modotradicional.

Sin embargo,al hablarde la europeizaciónde laAdministración públicaalemana,uno no deberíafi-jarseen las reaccionesadaptativas.La europeizaciónes un procesocon unadoble dimensión,en el quelaspolíticasdeajustede partede los Gobiernosnaciona-les y subnacionalesse completancon políticasten-dentesa influir en la toma de decisionesen el nivelcomunitario.Por lo tanto, la europeizaciónimplicamás que la meraadaptaciónreactivade las disposi-cionesnacionalese institucionalesa las presionesex-temas;se refiere tambiéna los intentosde los actoresnacionalesy subnacionalespara crearlas precondi-cionesinstitucionalesquepermitanparticiparplena-mente en el desarrollode las políticascomunitarias,de acuerdocon los requisitosy rutinas nacionales.Tal elementoproactivo algunasvecestiendea serol-vidado, en la medidaen que las reaccionesadaptati-vas constituyenelcentrodela atenciónacadémica.

Si se contemplanáreaspolíticasdeterminadaspue-de apreciarsecon claridad una mezclade estrategiasreactivasy proactivas.En el campode la política re-gional, por ejemplo,la asistencianacionala las regio-nes tuvo que modificarseenreaccióna las demandascomunitarias;sin embargo,tal procesode adaptaciónhadejadointactas,en su mayorparte,las característi-casbásicasde la políticaalemanade desarrolloregio-nal, a pesarde que con el inicio de la unificaciónseha emprendidounarevisión mása fondo. Mientrasque en la política regional, las iniciativas comunita-rias, federales,estatalesy localesse han integradoensu mayorparte,el campode lapolítica ecualclgicayde la investigaciónse caracteriza,en gran medida,por el predominiode las iniciativas nacionales.En di-choaspecto,la Comunidadhafracasado,hastael mo-mento, en conseguiruna influenciasustancialen lasiniciativas nacionalesy su papel de coordinaciónesaún muy limitado. En granmedida,la influencia co-munitariaserestringea controlarlos subsidiosnacio-nalesparaI+D; pero, inclusoenestegrea,los Gobier-

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nosnacionalesy estatalesaún parecendisfrutardeunámbitodediscrecionalidadrelativamenteamplio.

En consecuencia,hastael momento,el desarrollocomunitarioha tenido solamenteun impacto limitadoen el sistemaadministrativonacional.Sin embargo,parecequeestamosentrandoen una nuevafase deldesarrollocomunitario en el que las rutinas naciona-les podríansometersea mayorespresionesque lasac-tuales.La ratificación de los tratadosde Maastrichthallevado a un amplio debateconstitucionalen Ale-mania,centradoenel papeldelos Gobiernosregiona-les en la Federacióny en la emergenteUnión Euro-pea. Además,los acuerdosde Maastrichthan impli-cadounamuy significativaextensióndel ámbitoma-terial de las políticascomunitarias.En consecuencia,la cooperaciónentrelas Administracionescomunita-das,federaly estatalse extenderáa nuevasáreasquehanrepresentadotradicionalmenteunareservaexclu-sivade losGobiernosnacionales.

Pero la europeizaciónsignifica másque los merosdesarrolloscomunitariosconexos.Lastransformado-nespolíticas y económicasen la Europa central yoriental suponenun gran desafíoque, a largo plazo,muy bien podríaadquirir una significación similar ala evoluciónde la Comunidad.El modelo “alemón”de administraciónpública jugaráaquí, ciertamente,un papelsignificativo. A pesarde las reservashistóri-cas. el sistemaadministrativoalemánproporcionauno de los puntoscentralesdereferenciaen el proce-so de reconstruccióndel sectorpúblico en Polonia,Checoslovaquia,Hungríay otros paísesde la Europaoriental. En dichoaspecto,la organizacióndel servi-cio civil, los acuerdosintergubernamentales,la posi-ción del Gobiernolocal y el establecimientode lasAdministracionesde Hacienday Trabajojueganunpapel especialmentesignificativo. Tal atraccióndelmodelo administrativo alemán(como un factor de“exportación”)correel riesgode oscurecerla necesi-dadde unareformainstitucionalenla mismaAlema-nia. Indudablemente,ciertoselementosdel sistemaadministrativoalemánpodríanserútilmenteexporta-dos a las nacientesdemocraciasde Europacentralyoriental. Sin embargo,ello no implica que laspresio-nes internasde reforma debanserconvenientementeignoradas.

El nuevocontexto:condicionesydemandasfuncionales

A pesarde que la mayorpartede la discu-sión en la actualidad se concentraen elimpactode la unificacióny la europeiza-

ción, existeun ciertonúmerode cambiossustancialesen las condicionesdel contextobajo las que operaelsectorpúblico alemánque merecenuna mayoraten-ción. Cabeincluir entreotros: los cambiossignificati-vos en la composicióndemográficade la población;la necesidadde producirun cambio económico-es-tructural; las mayoresdemandasecológicasy lasnue-vas pautasde conductasocial. Los cambiosen talescondicionesde contextosonmásgradualesque en elcasodela europeizacióny, en particular,de la unifi-cación, perosu impactoa largo plazoen el sectorpú-blico y en los sistemasde distribuciónde serviciosesprobableque no seatan profundo. Uno podríamen-cionar,por ejemplo, los cambiosen las estructurasdela oferta y la demanday las consiguientesadaptacio-nes en los sistemasde distribución de los serviciospúblicoscomo consecuenciade los cambiosdemo-gráficos;nuevasformasde superary guiar tecnológi-camenteel cambioeconómicoinducido que propiciala regionalizacióny la crecientediferenciaciónterri-torial de las políticasen la materia;la crecientenece-sidaddereconsiderarla dirección,el seguimientoy elcontrol públicosa la luz delas consideracionesde ca-rácterecológico(“la modernizaciónecológicadel es-tado”); y, finalmente, los nuevosmodosde interac-ción entrela administraciónpública y los ciudadanos,acentuandolas perspectivasde unamayorcoopera-ción y arbitraje.Talesejemplosindicanque se preci-san ajustestanto en el “hardware” de la maquinariaadministrativacomo en el “software”, como porejemplo,los procedimientosadministrativos.

Las nuevasdemandasfuncionalessurgenen partede las cambiantescondicionesdel contexto,pero re-presentan,igualmente,una reflexión parcial de losproblemasde rendimientomás profundamenteasen-tados en el sectorpúblico, que, como quedadichomás arriba, no han sido hastael momento tratadoscon éxito. A pesardel amplio debatemantenido,nohaemergidoningúnconsenso,todavía,en la defini-ción de un núcleodel sectorpúblico. Dada la escasezde recursos,uno podríatambiénmencionarla necesi-dad de superarlos crecientesconflictos de distribu-ción mediantela división de la acciónadministrativaen el aspectoterritorial y sectorial.Además,los nue-vos modelosde conductaadministrativapodríanju-gar un papelsignificativo en la sustituciónde la prác-tica precedente,en granmedidajerárquicay regula-dora,de aplicar las políticaspúblicasmediantemode-los de respuestacooperativaque tienenen cuentalacrecientenecesidadde intercambiopúblico-privadointeractivoy decomunicación.

Las cambiantesdemandasdel entornoy los nue-vos requisitosfuncionalesreclamanuna revisión glo-bal de las rutinas administrativasinstituidas;conse-cuentemente,las políticas administrativasapuntana

~DhtWDá

que la continuarevisión y adaptacióndelas estructu-rasy los procedimientosadministrativosganeimpor-tancia.Ello implica:

• la revalorizacióny parcial redefiniciónde las ta-reaspúblicas;

• la organizaciónestructuraly procedimentaldelsectorpúblico;y,

• al personaldel sectorpúblico.La contemplacióndedeterminadossectoresde po-

líticas deberíademostrarlaevidenteinterdependenciade las tareas,laorganizacióny el personal.Paranues-tros propósitos,el sectorsanitariodeberíaserparticu-larmenteinstructivo en la medidaen que ilustra laspresionestendentesa la adaptacióny las restriccionesque limitan el ámbitodelas políticasadministrativas.

La reformade las funciones

L os intentosde redefinir las funcionespúbli-cashansido abundantesa lo largode la últi-ma décadadesdeque eí “papel reducido”

del Estadose convirtió en el elementoclave de laagendapolítica domésticadel Gobiernofederalale-mán en 1982.Laprivarizaciónde los activospúblicosindustriales,ladesregulaciónde los mercadoscontro-ladospor el Estadoy la desburocratizaciónen el tri-ple sentidode reducciónde las externalidadesde lasburocraciaspúblicas,disminucióndel sistemade de-rechopúblico e incrementode los contactoscaraacara entre la Administración públicay el ciudadanoindividual, se convienenen temascrucialesen el de-bate. En la medidaen que la mayoríade los gobier-nos acentuaronel principio de subsidiariedadcomoprincipio rectortantode la descentralizaciónadminis-trativa como del repartode la cargapúblico-privada,la promociónde la autoayuda,las organizacionesdevoluntariadoprivado, las iniciativas vecinales,lasasociacionesbenéficasy las iglesias—a menudode-nominadasgenéricamente“el tercersector”—desem-bocaronen un aspectoclave de las políticastendentea fomentaralternativasa la accióngubernamental.

El Gobiernofederalalemánno aplicótales políti-cascon el mismo gradode intensidadque sushomó-logos británico y americano;peroen términos deefectos estructurales,los esfuerzospara cambiar loslímitesentrelas esferaspública y privadacontinuaronno sin algún éxito. Entre 1982y 1989 la tasade gastopúblico (gastopúblico en relación conel PNB) cayódesdeun 54,7 por ciento a un 49,4 por ciento (encomparacióncon el Reino Unido: 47,4 por ciento/37,1 por ciento).

Respectoa la privatización,se debedistinguir en-tre las políticasde “contrataciónexterior” que impli-can a agentesprivadosquedistribuyen serviciospú-blicos como contratistasde las autoridadespúblicas,y unaprivatizacióna granescalaque se ha centradocasiexclusivamenteen la ventade activos públicosindustriales.Entre 1982 y 1989 se realizaronlas 18mayoresprivatizacionesentre las que destacanlaventade la participaciónfederal en Veba, Volkswa-gen,Viag y la Salzgitter AG. Lo que ocurrió duranteaquellosaños constituyó,ciertamente,la más impor-tante campañade privatización en la historia de laAlemaniaoccidental; sin embargo,el ingresototalpor las ventasalcanzósolamentelos 9 billones demarcoscomparadocon los 100 billonesde marcosenel ReinoUnido.

La privatización a unaescalamayorse esperabacomo resultadode la unificación. Desdeoctubrede1990 han pertenecidoalGobiernofederal 11.000em-presascon 4,1 millones de empleados;al mismotiempo, se ha creado un poderosogrupo estatal,elTreuhandastalt,para controlarestegran imperio in-dustrialy verificarsugradualprivatización.

En todo caso,los intentosde privatizaciónhan si-do relativamentemodestosen Alemania. Ello debeserrecordado,a pesarde queel país (al menosen eloeste)experimentóuna primeraoleadade privatiza-cionesa granescalade activos industrialesa princi-pios delos 60.

Mientrasque la privatización,comomedio deven-ta de los activospertenecientesal Estado,respondepredominantementea legadoshistóricos, la desregu-lación constituyeun temamucho másuniversal.De-be percibirsecomo unarespuestaa las cambiantescondicionesde la competencia,y centrarseen losmercadoso segmentosdemercadocuandolos especí-fleos fallos y distorsionesdel mercadodemandanre-gulación,cuandolos proveedorespúblicosy privadoscoexísteny cuandolas nuevascondicionesdelacom-petenciahacen ineficaz la regulaciónexistente. Tales,en granmedida,el casodel mercadode la energía,las telecomunicaciones,el transporte,así como delsectorbancarioy de seguros.Sin embargo,el princi-pal impulso a la desregulaciónen la Alemaniaocci-dentalha sido fruto de la innovacióntecnológicaenla industria de las telecomunicacionesy de los am-bientescompetitivosprovocadospor el actualproce-so de integracióneuropeay la consiguienteevolucióndel mercado.El Gobiernoalemánintentó —mano amanocon el sectorindustrial— anticiparsea la pre-sión competitivadel MercadoComúny asegurarlascondicionespreviasparaunacompetenciacontinua.

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82 Joachim JensHesse

La desregulaciónse ha concentrado,principalmen-te, en vadossegmentosdel mercadode trabajo parafacilitar acuerdoscontractualesflexibles, proporcio-nandoasí mejoresincentivos paraque los empresa-rios creennuevosempleos,y en la industria de laste-lecomunicaciones,que representael casomás espec-tacularde recientedesregulaciónen Alemania. En1989 la refonnadel PYU comportódos acciones:lareorganizaciónde la autoridadesdel PTI’ y la libera-lizaciónde losservicios.La DeutscheBundespostfuedividida en trescompañíaslegalescon la RepúblicaFederalcomo exclusivopropietario:Telekom(el ser-vicio de telecomunicaciones),Postdienst(los servi-cíos postales)y Postbank(los serviciosbancarios).Los serviciosse han dividido en tres tipos diferentes:Monopoldienste(serviciosmonopolísticosexclusiva-menteprestadospor Telekom): Pflichtdiense(servi-cios obligatoriosqueson liberalizadosperoque pue-den serde importanciacomo infraestructura)y FreieLeistungen(servicioslibres), quesonservicioscom-pletamenteliberalizados.Despuésde tan amplio in-tento de desregulación,podríahaberdecrecidoel au-ge de tales políticasen Alemania, sin embargo,ladesregulacióncontinuaráen el futuro siendoun temapolítico y podría alcanzara los siguientesmercadosen íos próximosdoso tres años:losseguros,el trans-porte, la electricidad,los exámenestécnicosy los ser-vicios de certificación,los abogadosy las consulto-rías denegocio,la artesaníay el trabajo.En dicho as-pectolas iniciativas de la ComisiónEuropeapuedenactuarcomocatalizadoras.En un recienteinforme, laComisiónanalizólas razonesy la teoríade la regula-ción de algunosde talesmercadosy sometióa debatepropuestasde desregulación.En todo caso,las Auto-ridadesfederalessiguen en la actualidadunaambi-ciosa agendade desregulación.Unicamenteunape-queñapartede la misma, sin embargo,puedesercumplida.El mayor impulsoparaunamayordesregu-lación se originarápor la continua internacionaliza-ción de los mercadosy por la crecientecompetenciadentroy fueradela ComunidadEuropea.

La desburocratizaciónpodríaconsiderarseun con-cepto genéricocon el queabordarlas estrategiasde“reducción” relativas a las autoridadespúblicas.Sinembargo,en primer lugar, representala moderniza-ción de la Administracióntendentea superardetermi-nadosdéficits de la actuaciónadministrativa.Talesprocesosconciernena un excesode centralización,lapercepciónselectiva,las rigidecesdentrode un entor-no altamentereguladoy legalizado y unacierta dé-

formationproffessionelle.Lasrespectivaspolíticasserefieren a los problemasde la diferenciaciónverticaly horizontal,al gradode estructuraciónlegalde la ac-ción pública y a la calidaddel personalpúblico. Nu-merosascomisionesfederalesy estatalescomenza-ron,desdeprincipio de los años70, a evaluarlas ruti-nas administrativasy los procedimientoscorrespon-dientes.Se dirigieron a facilitar la coordinaciónverti-cal y horizontal, recomendaronunaconductaadmi-nistrativamás flexible y adaptabley reclamarona losempleadospúblicos y funcionariosciviles más aten-ción a las necesidadesy expectativasde los ciudada-nos.

A pesarde que el impactode tales intentosde re-forma ha sido hastael momentolimitado, es precisoseñalarqueel debatereferidocambióel “clima” de laconductaadministrativay centróla atenciónen el“software” de la acción pública previamenteoscure-cido por el predominio de las provisionesde “hard-ware”. En la actualidadla desburocratizaciónse per-cibe como una “modernizacióncontinua”, en un in-tento de institucionalizar las “políticas administrati-vas como un importanteaspectode la reformadelsectorpúblico.

Eventualmente,las iniciativas del tercersectorhanganadoimportanciadesdecomienzosde los años80.Siguiendosu lógica, los gobiernosno deberíaniniciaro distribuir servicioscuandolas organízacionesso-ciales independientesson capacesde distribuir talesserviciosde un modosatisfactorio.Lo dichohacequela relaciónentreel Gobiernoalemány el tercersectorseaparticularmenteno competitivay orientadahaciael consenso.A pesarde que los primeroselementospara lapuestaen prácticadel principio de subsidiarie-dad tienensusorígenesen el final del siglo diecinue-ve, los reiteradosintentospararecuperary fortalecerel papelde la organizacionesno gubernamentalesenla distribución de los serviciospúblicosganóimpor-tanciadurantela décadade los 80. Respaldadasporlos partidos“verdes”, las iniciativas básicasy de au-toayudahan contribuidoa mobilizar recursosal am-parode unabaseinstitucional.En consecuencia,pue-denpercibirse las iniciativas del tercer sectortantocomo el resultadode un “retratodel Estado”comodeuna política para fomentar las basespolíticas.Lafuerzacentralde la política alemanapuededescribir-se como flexibilidad mediantela descentralización.De ahíque la desburocratización,en términosde re-formaorganizativay modernizaciónde la gestiónpú-blica,hayatenido un éxito relativo en los Lánder.Lomísmocabeafirmar respectodel tercersector.

Lareformaorganizativa

L as reformasorganizativasen la Administra-ción públicaalemanaprecisanserconside-radasdentro de la estructurade la descen-

tralizacióny ladesconcentraciónalemana,perocomoprocesosintegradosen el sistemaadministrativo.Ladescentralización—considerandodemodoparticularel papel muy sustancialde los Lánderen la formula-ción e implantaciónde las políticaspúblicas—signi-fica que tantolos niveles centralescomo los inferio-res necesitansertomadosen consideraciónsi sequie-reobtenerun cuadroprecisosobrela permeabilidadyla adaptabilidaddel sistemaadministrativoensucon-junto. La desconcentraciónrequiereun análisisdife-renciadotantodel sistemafederalcomoestatal.A pe-sarde que la descentralizacióny la desconcentraciónimplican quizásun abanicomás amplio de intentosde reformadescoordinados,la integraciónvertical yhorizontalde los procesosrequierela interdependen-ciade las políticasorganizativasen un sistemaadmi-nistrativodiferenciadoterritorial y funcionalmente.

En la discusiónde las reformasorganizativassehacenecesariodistinguir entre la reforma territorial,por un lado, y los cambiosde los procedimientosenlas Administracionesfederal y estatal,por otro. Co-mo se mencionamás arriba, la reforma territorial seintentóen la RepúblicaFederaldurantelos años60 y70 y en lo queal nivel local serefiere el impactofueconsiderable.La amalgamade Administracioneslo-calesno era igual en todos los Lánder y, en conse-cuencia,se encuentrandiferenciassignificativasentrelos Estadosen relacióncon el tamañomedio de lasAdministracioneslocales.En todoslos grandesEsta-dos, sin embargo,el mapaadministrativodel Gobier-no local fue rediseñado.a menudocon la agriaoposi-ción de losciudadanosafectados.No se deberíansu-bestimarlas implicacionesde talesreformaspara laorganizaciónde otros sectoresde la Administraciónpública o semipública.Así, la reforma local provocóajustesen la organizaciónde las cajasde ahorrosco-munales,la justicia, la policía, y las cámarasde co-mercioe industriapor nombraralgunosejemplos.

En contrastecon la reforma local territorial, unareformade las fronterasde los Lánderse revelóex-tremadamentedifícil. Unicamentelos tres Lánderdelsur alemánde Baden,Wúrttemberg-Badeny Wtit-temberg-Hohenzollemse fusionaronen el nuevoEs-tado de Baden-Wiirttemberg-Hohenzollerna princi-pios de 1950, en contradiccióncon la inicial previ-

sión contenidaen la Ley Fundamentalexigiendo lareorganizaciónglobal del territorio. El debatesobrela reformade los años1960y 1970 terminóen nada,a pesarde la discusión,virtualmentecontinua,sobrela reformadel establecimientode comisionesde in-vestigaciónde alto nivel y del respaldode los líderespolíticos a unarevisión generaldel mapade losLán-der. En la actualidadha resurgidoel debatesobrelasreformasterritorialesa granescala,traslas crecientesdudassobrela supervivenciafinancierade los dosEstadosmás pequeñosde la Alemaniaoccidental(Bremeny Saarland);sin embargo,existenescasasrazonesparapensarqueel resultado,al menosacortoplazo, seamás concluyenteque en las cuatrodécadaspasadas.

Regresandoa la reformaorganizativay centrándo-seen laexperienciade la últimadécada,debeseñalar-seque, al menosanivel federal, los cambiosadminis-trativos no hanconducidoa un amplio diseño refor-mador; tuvieronlugarcambiosen las estructurasy losprocedimientos,peropermanecieronrelativamenteaisladosy no determinaronunareasignaciónimpor-tante de las tareas,las estructuras,los procedimientoso los instrumentosde la administraciónfederal.La re-forma institucional o modernizaciónno figuró comoprioridad en la agendapolítica y predominaron,engranmedida,las adaptacionesrutinariassiguiendolosmodelosestablecidos.La másnotableexcepcióna talreglahasido la reorganizacióndel sectorPTT.

A diferenciade la Federación,algunosgobiernosde losLi?inder han decididocolocarla reformaadmi-nistrativa como centrode sus estrategiasregionalesde “modernización”.La modernizaciónadministrati-va, inclinadaen la continuarevisión y adaptacióndela estructurainstitucional del Gobiernoestatalhacialas nuevasnecesidadesy exigencias,haemergidoco-mo uno deios temasdominantesenel debatepolíticoy académicosobreel futuro del sectorpúblico. Tantola determinacióncon la que talespolíticasde moder-nizaciónhansido dirigidas como el énfasismaterialhandiferidoentrelos Estados;sin embargo,ha existi-do un númeronotablede tendenciascomunes.Entreellas destacanlos intentospor fortalecerla capacidadadministrativadel Estadoen el áreade la promocióneconómicay tecnológica;el desarrollodel medio am-bienteen la Administraciónestatal;el mayorsalariode acuerdoconla igualdaddederechosy oportunida-des de las mujeresy el establecimientode unidadesadministrativasespecialesencargadasde los asuntosrelacionadosconla Comunidad.

En todo caso,el impactode las reformasorganiza-tivas hasido modesto.Las rutinasestablecidasse han

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mostradofuertementeresistentesa las reformas,ape-sar de que durantelos próximos cinco añoshandedarsepasossignificativos.Conello sehacereferenciaa la urgentetareade Liindemeugliederung,lograndola sustituciónde la totalidad del anticuadosistemadeequiparaciónfiscal; tambiénse incluyen, en segundolugar, políticasparareducir el númerode oficinasenlos departamentosa la luz de unacrecienterestric-ción presupuestariay, finalmente,destacala necesi-dad de unaperspectivade reforma integradoraquetome concienciade lospotencialesefectossinérgicosde la simplificación legal, la reorganizaciónorganiza-tiva y la redefinición de la asociaciónpúblico-priva-da.

El personal

E n 1990, se emplearonaproximadamente4,67 millones de personasen el serviciopúblico de la RepúblicaFederalAlemana.

Desdesu existencia,el númerode empleadosse hamásque duplicado.Al mismo tiempo, la proporcióndeempleadosdel serviciocivil entreel númerototaldeasalariadosse ha incrementado(del 8,05 por cien-toen 1960 al 15,14por cientoen 1990).El GobiemoFederalempleaaproximadamenteel It por cientodelosempleadosa tiempocompleto,los Llinder másdel50 por ciento y las Autoridadeslocalesaproximada-menteel 33 por ciento.Entre las principalesáreaspo-líticas, el granincrementose ha producidoen los sec-tores educativosy de salud, el último especialmentedurantela pasadadécada.El desarrollodel presu-puestoen personalresultamuchomás ilustrativo queel de la fuerzalaboral. La tasamediaanualde creci-mientodel mismo alcanzóel 17,8 por ciento entre1949 y 1985 para el GobiernoFederal,el 9,9 porcientoparalos Estadosy el 9,3 porcientoparala Ad-ministración local. La participacióndel presupuestoenpersonalcreció en el presupuestototaldesdeel 25al 32,5 por cientoduranteel mismoperíodo.

La continuaexpansióndecostesrelacionadosconel personalha sido contempladacon preocupacion.Publicacionesrecientesse refieren a las consecuen-ciasdevastadorasdel crecimientode los gastosdepersonalen el serviciocivil acompañadopor un de-clive progresivode la población.De acuerdoconciertosescenarios,se estimaque los gastosen perso-nal público creceránde un 10,53por cientodel PNBen 1986 a un 16,21 por cientoen el 2030.Ello signi-

fica que,en el futuro, los gastosdestinadosa personalrepresentaránlos dosterciosdel total de los ingresosfiscalesenvezdel 45 por cientoactual.

En esencia,tresfactoressonresponsablesdel rápi-do crecimientode los gastosde personal: los incre-mentos, inducidosdemográficamente,en las tasascontributivasdel sistemanacionalde pensiones;laescasezprovocadapor la contracciónde la fuerzala-

boral y la crecientecargade la jubilación en el servi-cio civil.

Dada tal situación,no resultasorprendenteque laRepúblicaFederalacometa,con toda seguridad,unareformadel serviciocivil en la próxima década.En lamedidaen queexiste poco espaciopara incrementarla cargafiscal per cápitao una expansióndel déficitestatal,ha de discutirseun cierto númerode reformasestructurales.Las mismasincluyen unareduccióndelnúmerodeempleadosy un cambioen la ley del ser-vicio civil.

Las políticasdedesarrolloincluirían cambiosenelsistemadecarrera,incentivosal incrementodela mo-vilidad tanto vertical como horizontale intentosparacrearoportunidadesindividualesde carrera.

Las áreasde políticasclave:el casodel sectorsanitario

E n Alemania(occidental),los gastostotalesen salud seelevarondesdeel 5,6por cientodel PNB en 1970 al 8,2 por cientoen 1991.

Durante el mismo períodode tiempo, la tasade de-ducción en nómtna se íncrementódesdeun 8 a un12,2 por ciento.La contencióndel costehaconstitui-do, por lo tanto, la principal fuerzadirectora de laatenciónsanitariadurantelos años70 y 80, El siste-ma alemánde financiacióny atenciónsanitariase ca-racterizópor la delegaciónestatalde su responsabili-dad en institucionesautónomas,especialmenteme-diantelos fondosde enfermedad.Tal programalegalde aseguramientosanitariose diseñó paraprotegeraciertosgruposde poblacióny suministrarlesserviciosde salud adecuadosy necesarioscon independenciade su capacidaddepago.Partiendode tales conside-raciones,el programalegal de salud se havisto afec-tadopor unnúmerodemecanismosdesarrolladosa lolargodel tiempo.Hablandoen términosgenerales,ta-les mecanismosconstituyenmásel productodela in-teracciónde los participantes(negociacióncolectiva),

las elecciones(sociales)y la burocraciapúblicaqueel resultadodel sistemade mercado.El actualprogra-ma de segurosanitarioaún se basaen los principiosfundamentalesderivadosde la legislaciónde Bis-marck de 1883. El principio social (basadoen lacomprensiónde que ciertos segmentosde la pobla-ción debenparticiparen el programay seragrupadosen comunidadesde asegurados)es aún consideradoelpilar del programade segurosanitario;en tal sentido,los individuosrecibenlos necesariosserviciosde cui-dadossanitarios,perohan de contribuir únicamentede acuerdocon sucapacidaddepago.

Teniendoen cuentalos elevadosgastosde loscui-dadossanitarios,se ha desarrolladouna serie de re-formaspolíticasen los últimos años,conespecialén-fasisenla reestructuraciónde losobjetivosy losprin-cipios básicosdel mismo sistemade cuidadossanita-rios, y en las adaptacionesadministrativasdel sistemaexistentepreservandolas tradicioneshistóricasy losvaloresculturales.Sin embargo,la reformade la aten-ción sanitariaha implicado solamentecambiosadmi-nistrativosen el programalegal de segurosanitarioquepuedenconsiderarserespuestasa los cambiosenel panoramasociocconómico.Tales reformashanversadosobrelos fallos decontrol,las inadecuacionesde la asignaciónde los recursosy las injusticiasen ladistribución.Tras unaseriede intervencionesparacontenerlos elevadoscostesdurantelos años70 y 80,los desafíospara los 90 se refierende modopredomi-nantea los ajustesadministrativosy los cambiosdelos objetivose instrumentosgenerales.Desdesucrea-ción institucional,el sistemadecuidadossanitariossecompone,realmente,de unacoleccióndesubsistemascadauno de los cualesnegociasu propio desarrollodinámicoy se caracterizapor unosprocesosbastanteespecíficosde planificación y toma de decisión, enconsecuencia,las principalesreformashan de teneren cuentaredesmuy complejas.Los intentosde refor-ma apuntan,por lo tanto,haciaunamodernizacióndela estructuray la organizaciónde los fondosdeenfer-medad;una reducciónen el incrementodel númerode médicos; unacontinuaciónde las actualesrefor-masenla educaciónmédica;y una revisióndel siste-ma definanciaciónde los hospitales.

Entre las numerosaspropuestasde reforma, unaposiblesoluciónvendríarepresentadapor un seguroprivadode saludbajomandatogubernamental.Inver-tida la crecientetendenciaintervencionistay propor-cionaría un sistemamás descentralizado;tal sistemapodríafacilitar los necesariosincentivosparaestimu-lar la relación coste-eficienciadel sistemade cuida-dos sanitariosque proporcionadaserviciossobrela

basede la necesidadmásquede la tradición del arbi-trario sistemade planificación. El sistemaincluiríacoberturaaseguradoraobligatoriaparatodoslos ciu-dadanos,siendodefinidospolíticamenteel volumen yla estructurade la cobertura.Dicho tipo de asegura-mientoseríaproporcionadopor las compañíaspriva-das de seguros.Conduciríaa un nuevo modelo deaseguramientode la salud para los paísesaltamentedesarrollados,sustituyendoel modelobismakianodesistemade seguridadsocial. El modelocontendríatantoelementospúblicoscomo privadosy podríaca-racterizarsepor los siguientesrasgos: coberturadeltotal de la poblaciónmedianteseguroobligatorio; de-finición política de los tiposde servicios(empleandotarifasde compensacióncuandoseaposible); separa-ción física y funcionalde los elementosdel sistema;pagoa cadaindividuo de unaprimade riesgosustitu-tiva de los porcentajesdeductoresrelacionadosconelnivel de renta;prohibición decualquiertipo de selec-ción o discriminacióndel riesgo; financiacióny regu-lación de los proveedoresdependiendode los asegu-radoresy las fuerzasdel mercado(con un control fe-deraldeestándaresmínimos).

Conclusión

L as anterioresobservacionesdeberíanhaberdemostradoque,durantelas cuatroprimerasdécadasde existenciade la RepúblicaFede-

ral Alemana,la Administraciónpúblicarepresentóin-dudablementeuno de los pilaresde la estabilidadins-titucional. La estabilidadse consiguiócon flexibili-dad y adaptabilidad;a pesarde que las capacidadesde adaptacióneran limitadas, se mostraron,en suconjunto, suficientespara permitir el gradualajustedel sectorpúblico a las cambiantescondicionesdelentornoy a los requisitosfuncionales.Sin embargo,durante la décadade los 80, unaserie de carenciasfuncionalesmáspermanentesy seriasse convirtieronen crecientementeaparentespromoviendounadiscu-siónglobal sobreel futuro del sectorpúblico. Traseladvenimientode la unificación y el rápidoprogresode la europeización,la discusiónse ha intensificadoaún más tomandoen consideraciónalgunascuestio-nes nuevas.Aunquepodría parecerque las implica-cionesadministrativasde la europeizaciónseránvisi-bles únicamentea largo plazo, la unificaciónimplicaproblemasmás inmediatosque reclamanperspectivasinnovadorasquepodríanexigir desviacionesradica-

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les de las rutinas establecidasparala resolucióndelos problemasy la distribución del serviciopúblico.En consecuencia,parecenobligadaslas reformasle-gales,estruturalesy de procedimientode largo alcan-cey unaparcial redefinicióndel serviciocivil.

NOTAS

El presentetrabajo serefiere,en su segundaparte,a los in-formes in¿ditos deWolfgang Seibel,Klaus H. Gow, María Bec-kery Klaus-flirk Henke/ClaudiaAde.