La mejora del acceso a la tierra yla seguridad de la tenencia

POLÍTICA

Dar a la población rural pobre la oportunidad de salir de la pobreza

La mejora del acceso a la tierray la seguridad de la tenencia

Política

Dar a la población rural pobre la oportunidad de salir de la pobreza

© Fotografías del FIDA

Impreso por Palombi e Lanci, Roma

Diciembre de 2008

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Abreviaturas y siglas 3

Introducción 4

Marco conceptual y evolución del contexto 5

Objetivos y principios rectores de la política 15

Instrumentos operacionales 18

Medidas de atenuación de riesgos 24

Recursos humanos y consecuencias financieras 25

Divulgación de la política 26

ANEXOSI. Referencias a la tierra en el Marco Estratégico del FIDA (2007-2010) 27

II. Sistemas de tenencia de la tierra: términos y definiciones 28

III. Normas de otras instituciones 30

IV. Actuación anterior del FIDA en las cuestiones relacionadas con la tierra 35

y enseñanzas extraídas

V. Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra 43

Índice

Abreviaturas y siglas

Asdi Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AusAID Organismo Australiano de Ayuda Internacional

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CIDA Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional

CIRADR Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural

COSOP Programa sobre oportunidades estratégicas nacionales

CUA Comisión de la Unión Africana

DFID Ministerio para el Desarrollo Internacional del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

GTZ Organismo Alemán para la Cooperación Técnica

IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

IIED Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo

ONU-Hábitat Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

PBAS Sistema de asignación de recursos basado en los resultados

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SyE Seguimiento y evaluación

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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Tener acceso seguro a tierras productivas esfundamental para millones de personas pobresque viven en el medio rural y dependen de laagricultura, la ganadería y los bosques parasobrevivir. Un acceso seguro reduce lavulnerabilidad al hambre y la pobreza, influye en lacapacidad de invertir en actividades productivaspropias y en la ordenación sostenible de losrecursos, aumenta las posibilidades de conseguirmedios de vida mejores y ayuda a establecerrelaciones más equitativas con el resto de lasociedad, contribuyendo de ese modo a la justicia,la paz y el desarrollo sostenible.

De acuerdo con el Marco Estratégico del FIDA(2007-2010),1 el primer objetivo estratégico delFondo consiste en garantizar que, en el planonacional, los hombres y las mujeres pobres de laszonas rurales tengan un acceso más amplio ysostenible a los recursos naturales (tierras yagua), cuya ordenación podrán asumir de unamanera eficaz y sostenible.

Las cuestiones del acceso a la tierra y de laseguridad de su tenencia están conectadas, directao indirectamente, con todas las esferas estratégicasde las intervenciones del FIDA. Los asuntosrelacionados con la tierra suscitan especialpreocupación en un momento como el actual, en elque el crecimiento demográfico, el alza de losprecios de los alimentos, los efectos del cambioclimático, los regímenes comerciales, los sistemasalimentarios mundiales determinados por losconsumidores y las corporaciones y la demandacreciente de agrocombustibles y piensos estánprovocando una encarnizada competencia por latierra y agudizan enormemente la presión sobre lossistemas de tenencia. En una nueva eracaracterizada por el encarecimiento de los alimentosy el combustible, probablemente esa presión nohaga más que intensificarse, constituyendo unaamenaza para la tierra y la seguridad de su tenenciay, por consiguiente, para la seguridad alimentaria ylos medios de vida de millones de personas pobresdel medio rural cuyo acceso a la tierra no habíaestado antes en peligro. Todo esto, por otra parte,comporta mayores riesgos de degradaciónambiental y conflictos sociales.

La política del FIDA sobre la mejora del acceso a latierra y la seguridad de la tenencia se ha formuladocon el fin de: a) servir de marco conceptual de larelación existente entre las cuestiones relacionadascon la tierra y la pobreza rural, reconociendo lacomplejidad y las distintas dinámicas de realidadesrurales cambiantes; b) determinar lasrepercusiones más importantes que tiene esarelación en la elaboración y aplicación de lasestrategias y los programas del FIDA; c) enunciarprincipios rectores para incorporar las cuestionesrelacionadas con la tierra en los instrumentos yprocesos operacionales más importantes delFondo, y d) ser el marco que permita elaborar enun segundo momento directrices operacionales einstrumentos de decisión.

En la presente política el término “tierra” hacereferencia a las tierras agrícolas, los humedales, lospastizales y los bosques. La “tenencia de la tierra”alude a las normas, reglamentos e instituciones quedeterminan el modo, el momento y el lugar en quelas personas tienen acceso a la tierra o quedanexcluidas del mismo.2 La expresión “seguridad de latenencia de la tierra” guarda relación con lacapacidad para cursar reclamaciones sobre la tierraexigibles jurídicamente, cuyo nivel ejecutorio varía,desde el de las leyes nacionales hasta el de lasnormas locales vigentes en las aldeas que, a suvez, están respaldadas por marcos reglamentariosnacionales.También se refiere a la capacidadreconocida de la población para controlar ygestionar la tierra, es decir, para explotarla ydisponer de sus productos, así como para iniciardeterminadas transacciones con ella, como porejemplo la transferencia o el arrendamiento conopción de compra.

La importancia concedida a la tierra no significaque se ignoren los vínculos inherentes quemantiene con otros recursos naturales,especialmente el agua. Al contrario, lo que sepretende es garantizar una orientación normativa,institucional y operacional específica que, de otromodo, quedaría atenuada si se ampliara el radiode acción a las cuestiones más generales delacceso a los recursos naturales y de lagobernanza y la ordenación.

Introducción

1 Véase el anexo I. Estotambién está enconsonancia con el Artículo17 de la DeclaraciónUniversal de los DerechosHumanos: “Toda personatiene derecho a lapropiedad, individual ycolectivamente”.

2 FIDA: Directrices del FIDApara la incorporación de lascuestiones relativas a latenencia de la tierra en lasactividades apoyadas por elFIDA – División de ÁfricaOriental y Meridional, Roma,marzo de 2004.

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2Marco conceptual yevolución del contexto

La tierra y los medios de vida de la población rural

El crecimiento económico suele ser mayor y estardistribuido más ampliamente cuando laspersonas disponen de acceso equitativo y seguroa la tierra. Según un análisis de las políticasagrarias en 73 países entre 1960 y 2000,realizado por el Banco Mundial en 2005, lospaíses en los que la tierra estaba distribuidainicialmente de manera más equitativa habíanregistrado tasas de crecimiento hasta tres vecesmás elevadas que aquéllos en los que ladistribución de la tierra era menos equitativa.3 Demodo análogo, Keith Griffin y sus colegas afirmanque las reformas agrarias llevadas a cabo conéxito contribuyeron a un crecimiento económicorápido y que la relación de causalidad se da enambos sentidos, por lo que hay pruebas de queuna distribución más equitativa de la tierra acelerael crecimiento, y de que un crecimiento rápidoaumenta la probabilidad de que una reformaagraria redistributiva contribuya a reducir lapobreza rural e incluso la urbana.4 La reformaagraria en China, a finales de los años setenta yprincipios de los ochenta, contribuyó a lareducción de la pobreza más generalizada yrápida de los tiempos modernos.5

La tierra es un recurso económico y un factorimportante para la formación de la identidadindividual y colectiva, y para la organizacióncotidiana de la vida social, cultural y religiosa.También es un recurso de inmenso valorpolítico, que define las relaciones de poder entrelos individuos, las familias y las comunidadescon arreglo a sistemas de gobernanzaestablecidos.6

En las sociedades rurales, las personas conmuy poca o ninguna tierra y las que carecen dederechos de tenencia seguros a menudoconstituyen los grupos más pobres, marginadosy vulnerables. Los derechos de estos grupossuelen ser de carácter secundario y, salvo encontadas ocasiones, se limitan a la utilización;además, con frecuencia son inconsistentes y noestán amparados por la ley, sobre todo en el

caso de las mujeres. En la India, Nepal yTailandia, por ejemplo, menos del 10% de lasagricultoras posee tierras por derecho propio,mientras que en Kenya, donde las mujeresrepresentan el 70% de la mano de obraagrícola, sólo el 1% es dueña de la tierra.7 Losderechos de las mujeres suelen sersecundarios, derivados y temporales, obtenidosmediante el matrimonio, los hijos u otro tipo deparentesco con los hombres, razón por la cualson precarios en caso de que se rompa elvínculo masculino.8

Los medios de vida rurales dependen dedistintas fuentes de ingresos y el no poseertierras agrícolas no supone automáticamente unasituación de desventaja para los hogares rurales.No obstante, para los aquejados de pobrezaextrema e inseguridad alimentaria queconstituyen el grupo objetivo del FIDA—, loscultivos, el ganado, los productos naturales y los recursos forestales en régimen depropiedad común siguen contribuyendo demanera decisiva a sus ingresos y a ladiversificación de las estrategias de subsistencia.Para ellos el acceso a la tierra y la seguridad dela tenencia son dos de los factores que másinfluyen en sus elecciones y perspectivas, puesrepresentan una base estable de seguridadalimentaria e ingresos en un contexto demercados de mano de obra rural limitados,estacionales y relativamente poco remunerativos.

Las cuestiones relacionadas con la tierraafectan a las decisiones y las perspectivascotidianas de las mujeres y los hombres pobresde las zonas rurales. El acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia son determinantes enlas decisiones sobre qué tipo de plantascultivar, es decir, si han de ser de subsistencia odestinarse a fines comerciales. Influyenasimismo en el grado en que los agricultoresestán dispuestos a invertir en mejoras de laproducción, la ordenación sostenible y laadopción de nuevas tecnologías e innovacionesprometedoras. El éxito de los esfuerzos futurospor promover nuevas tecnologías agrícolas paramitigar los efectos del cambio climático o

3 Deininger, K. (2003): LandPolicies for Growth and PovertyReduction (Políticas agrarias parael crecimiento y la reducción dela pobreza), Informe sobreinvestigaciones relativas a laspolíticas del Banco Mundial,Banco Mundial.

4 Griffin, K., Khan A. R. yIckowitz, A. (2002): “Poverty andthe Distribution of Land” (Lapobreza y la distribución de latierra), Journal of AgrarianChange, 2(3): 279-330, pág. 315.

5 Banco Mundial: Informe sobreel desarrollo mundial 2008:Agricultura para el desarrollo,Washington, D.C., octubre de2007, recuadro A2, pág. 20.

6 Discurso de apertura delprofesor Okoth-Ogendo conmotivo del Taller sobreseguridad de la tenencia de latierra para la reducción de lapobreza en África oriental ymeridional organizado por elFIDA, la Oficina de las NacionesUnidas de Servicios paraProyectos y el Departamento devivienda y desarrollo urbano delMinisterio de Tierras delGobierno de Uganda, Kampala,27 a 29 de junio de 2006.

7 En estos porcentajes no seincluyen los derechos de usosecundarios de las mujeres ni suacceso a los recursos comunes,por muy inconsistentes quepuedan ser.

8 El VIH/SIDA está agravandoeste aspecto, sobre todo enÁfrica.

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favorecer la capacidad de adaptación se basaráen la seguridad de la tenencia. La tierra tambiénsirve como garantía y, por lo tanto, influye en elacceso de la población a los serviciosfinancieros y en su capacidad para sacarpartido de los mercados.

Los sistemas de tenencia de la tierra ejercenasimismo un gran impacto en los resultados delos proyectos de desarrollo. Si no se presta lasuficiente atención a las cuestiones del accesoa la tierra y la tenencia, los propios sistemaspueden convertirse en parte del problema yrepresentar una amenaza para el acceso de lapoblación a la tierra y la seguridad de latenencia. La introducción de nuevas tecnologíaso el riego, por ejemplo, crean oportunidadeseconómicas que aumentan el valor de la tierra ypueden atraer el interés de instancias máspoderosas. La construcción de carreteras parafacilitar los vínculos con el mercado puedepropiciar la llegada de otros pobladores, amenudo dotados de mayores recursos, ycontribuir, por consiguiente, a agudizar lacompetencia por los recursos y a alimentar losconflictos sociales. Para evitar estasconsecuencias inesperadas es preciso prestarla debida atención a todos los derechosexistentes y protegerlos, incluidos los derechossecundarios, los derechos colectivos y losacuerdos entre usuarios múltiples.

Sistemas de tenencia de la tierra9

Los sistemas de tenencia de la tierra sondiferentes y complejos. Así, se dan casos desistemas formales o informales, reglamentarioso consuetudinarios, reconocidos o noreconocidos legalmente, permanentes otemporales, de propiedad privada o común,primarios o secundarios. En numerosos paísesen desarrollo los sistemas de tenencia hanestado influidos por las antiguas políticasagrarias coloniales, que se superpusieron a losmodelos de distribución de la tierraestablecidos. A consecuencia de ello, hoy endía numerosos sistemas nacionales y localesestán constituidos por una multitud de normas,leyes, costumbres, tradiciones, percepciones yreglamentos superpuestos (y en ocasionescontradictorios) que determinan la manera enque la población ejerce su derecho a utilizar,controlar y transferir la tierra.

Puede afirmarse que no existe un únicoproblema “ligado a la tierra”: las fuerzas quedeterminan el acceso de las mujeres y loshombres pobres de las zonas rurales a la tierray el control sobre ella varían según la región o elpaís, dentro de un mismo país y de unacomunidad a otra. La respuesta dada alproblema de un grupo puede ser el comienzode las dificultades para otro.

Aunque los gobiernos y las instituciones hanfomentado reformas en la esfera de la tenenciade la tierra para oficializar los derechos y elregistro de los títulos de propiedad sobre latierra, éstas no siempre han surtido los efectospositivos esperados, especialmente para lapoblación pobre10. Es más, la promoción dederechos individuales sobre la tierra, que seanexclusivos y enajenables y estén registradoslegalmente, no siempre es la mejor soluciónpara los habitantes pobres del medio rural,muchos de los cuales dependen de sistemasde propiedad común más flexibles,diversificados y descentralizados sobre los quea menudo pueden ejercer mayor influencia yque son más propicios a diversos tipos deaprovechamiento óptimo de la tierra.

La seguridad de la tenencia de la tierra esnecesaria, pero no basta para lograr unareducción sostenible de la pobreza rural ymedios de vida mejores. Las medidas parafortalecer la seguridad de la tenencia debencomplementarse con políticas, servicios einversiones favorables a la población pobre quereduzcan su vulnerabilidad y le ofrezcan laoportunidad de aprovechar al máximo susposibilidades de acceder a la tierra. Además, seprecisan políticas propicias que no se limiten alámbito nacional para abordar temas tales comola migración, el pastoreo y los conflictos quetrascienden las fronteras nacionales e inclusoregionales y requieren enfoques multinacionaleso regionales.

Tendencias actuales y nuevos desafíos

De acuerdo con el Informe sobre el desarrollomundial 2008 se prevé que la población ruralseguirá creciendo hasta 2020, y que en Asiameridional ese crecimiento no comenzará adeclinar hasta después de 2025 y en África,como muy pronto, hasta 2030.11 El crecimiento

9 Véase, en relación conesta sección, el anexo II enel que figuran definiciones ynociones más detalladas.

10 FIDA (2001): Informesobre la pobreza rural,Roma.

11 Banco Mundial (2007):Informe sobre el desarrollomundial 2008, Washington,D.C., pág. 23.

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de las poblaciones rurales provoca la expansiónde las zonas cultivadas y la ocupación de losbosques, los humedales y los pocos hábitatsnaturales que quedan, así como también unamayor carencia de tierras y una disminución deltamaño de las explotaciones. En la India, porejemplo, la superficie media de las parcelasdisminuyó de 2,6 hectáreas en 1960 a 1,4 hectáreas en 2000, y sigue menguando. EnBangladesh, las Filipinas y Tailandia, el tamañomedio de las granjas se ha reducido en apenas20 años, y la carencia de tierras haaumentado.12 En Camboya, los habitantes delmedio rural que carecen de tierras pasaron del13% en 1997 al 20% en 2004, y los analistascreen que en la actualidad ese porcentaje rozael 30%.13 De modo parecido, en África oriental ymeridional la tierra cultivada per cápita se hareducido a la mitad en el plazo de unageneración y actualmente en algunos países lasuperficie media cultivada es inferior a las 0,3 hectáreas per cápita.14

En muchos países en desarrollo el cambioclimático está aumentando la incidencia de lasequía, la pérdida de cosechas y la muerte deganado, y acelerando la escasez de agua, ladeforestación y la degradación aguda de latierra.15 Según varias fuentes, cada año sepierden en todo el mundo entre 5 y 10 millonesde hectáreas de tierra agrícola debido a ladegradación aguda.16 La población rural pobrees la más vulnerable a estos efectos, cuyaregresión está supeditada a que se invierta enprácticas de ordenación y restauraciónsostenibles: inversiones y prácticas que, comomínimo, exigen una tenencia de la tierra segura.

El alza de los precios del petróleo y los alimentos,la demanda creciente de alimentos y energía y lossubsidios están provocando un aumento de lacompetencia por la tierra y la ocupación de zonasmarginales y forestales, territorios de pueblosindígenas y recursos de propiedad común. Estastendencias están produciendo lo que la Iniciativapara los Derechos y los Recursos, una coaliciónde organizaciones comunitarias, regionales einternacionales, ha etiquetado como lo quepodría llegar a ser “la última usurpación mundialde tierras”.17

Varios gobiernos están intentando adquirir oarrendar tierras en países en desarrollo con laintención de asegurarse un suministro suficientede alimentos, piensos y agrocombustible.

Corporaciones y grupos industriales públicos yprivados están comprando millones dehectáreas en África, Asia y América Latina paraproducir alimentos y agrocombustible. Losbancos de inversión y los fondos de coberturatambién están adquiriendo grandes extensionesde tierra agrícola en todo el mundo. Lavelocidad a la que está aumentado la demandapara la utilización de tierras con finescomerciales está socavando la capacidad delos usuarios pobres para seguir teniendoacceso a la tierra. La población pobre quecarece de una tenencia segura es la máspropensa a ser despojada de sus tierras yobligada a abandonarlas. Incluso cuando lastierras de las que se hacen cargo estánclasificadas como “baldías” o “marginales”,pueden constituir una base vital para losmedios de vida de la población pobre, enespecial las mujeres, gracias, por ejemplo, a loscultivos, el pastoreo o la recolección de leña ymedicinas. En muchos países, grandesextensiones forestales se están transformandoen plantaciones comerciales, una amenazatanto para los ecosistemas como para losmedios de vida de los hombres y mujerespobres, que dependen de los productosforestales y del aprovechamiento de losbosques como pastizales.18, 19

En el caso de los países de bajos ingresos condéficit de alimentos, los desafíos con que seenfrentan actualmente son de primerísimo ordenporque, ante la creciente demanda de alimentos,el alza de los precios en los mercadosinternacionales y la menor capacidad deimportación, las necesidades alimentarias internasdeben atenderse mediante la producciónnacional20 que, en la mayoría de los países endesarrollo africanos y asiáticos, está a cargo depequeños agricultores, es decir, los másafectados por los poderes que presionan a favorde la concentración y consolidación de tierras.

El tema de la tierra en laevolución del programa dedesarrollo

Las cuestiones relacionadas con la tierra hanmerecido últimamente cada vez más atencióntanto de los estudiosos como de losprofesionales del desarrollo. Hay varios factoresque han contribuido a esta novedad. Enalgunas regiones de América Latina, África

12 Ibíd., pág. 71.

13 Shalmali, G. (2006): “Landand Natural Resource Alienationin Cambodia” (Enajenación dela tierra y los recursos naturalesen Camboya), Focus on theGlobal South.

14 Thomas, Jayne,Universidad Estatal deMichigan.

15 Un estudio finalizadorecientemente por elDepartamento de ecologíamundial de la InstituciónCarnegie para la Ciencia,(http://globalecology.stanford.edu/DGE/CIWDGE/CIWDGE.HTML) demuestra que losrendimientos agrícolasdisminuyeron del 3% al 5% porcada grado Fahrenheit (0,56º C)de aumento de la temperatura.

16 Ibíd., pág. 87.

17 www.rightsandresources.org.

18 Para conocer lastendencias, datos y estudios decasos concretos, véase losiguiente: a) InstitutoInternacional para el MedioAmbiente y el Desarrollo (IIED) yFAO (2008): Fuelling Exclusion?The Biofuels Boom and PoorPeople’s Access to Land (¿Seestá fomentando la exclusión?El boom de los biocombustiblesy el acceso de la poblaciónpobre a la tierra); b) IEED/FAO(2008): Climate Change,Bioenergy and Land Tenure(Cambio climático, bioenergía ytenencia de la tierra); c) Redpara la Biodiversidad Africana(ABN): Agrofuels in Africa; TheImpacts on Land, Food andForests (Agrocombustibles enÁfrica: repercusiones en latierra, los alimentos y losbosques)http://www.biofuelwatch.org.uk/docs/ABN_Agro.pdf; d) GRAIN(2007): número especial de larevista Seedling sobreagrocombustibles, GRAIN,Barcelona, España; e) Menon,S. y Merriman, J.: “Banks, fundsswoop on farmland ascommodities boom” (Bancos yfondos acaparan tierrasagrícolas ante el alza vertiginosade los productos básicos),Londres (Reuters), 13 de marzode 2008; y f) Henriques, D.:“Boom in food prices raisesappeal of farmland as aninvestment” (El boom de losprecios de los alimentosaumenta el atractivo de la tierraagrícola como inversión),International Herald Tribune,5 de junio de 2008.

19 FAO (2008): Gender andEquity Issues in Liquid BiofuelProduction – Minimizing therisks to Maximize theOpportunities (Cuestionesrelacionadas con el género y laequidad en la producción debiocombustibles líquidos –Minimizar los riesgos paramaximizar las oportunidades).

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oriental y meridional y Asia, la extremadesigualdad en la distribución de la tierra sigueentorpeciendo el crecimiento de base amplia yha provocado malestar social, degradación delos recursos naturales e incluso conflictosviolentos. Muchos lugares de Áfricasubsahariana y Asia se caracterizan por elpersistente dualismo entre derechosreglamentarios y consuetudinarios, que amenudo es la clave de la inseguridad de latenencia de la tierra, la degradación ambiental ylos conflictos. Los ex países socialistas deEuropa oriental y Asia central tuvieron queafrontar el enorme desafío que supuso ladescolectivización y privatización de la tierra y lacreación de marcos jurídicos e institucionalesdestinados a una administración más eficaz.

El interés en el tema de la tierra también hacobrado mayor impulso gracias a lasinvestigaciones actuales en materia dedesarrollo que, como ya se ha mencionado,demuestran que los países con una distribuciónmás equitativa de los activos han tenido undesarrollo económico más rápido, sostenido eintegrador que aquéllos en los que ladistribución de los activos es muy desigual. Lainvestigación a nivel micro de las causas ydinámicas de la pobreza rural confirma unaestrecha relación entre la falta de accesoseguro a la tierra y los niveles de pobreza enmuchas zonas rurales de todo el mundo.También hay pruebas de que los logros, inclusopequeños, que se vayan consiguiendo engarantizar el acceso a la tierra pueden tenerimportantes repercusiones en el aumento de laseguridad alimentaria y de la capacidad de lapoblación rural pobre de adaptarse a las crisisexternas. La seguridad de la tenencia no es

importante únicamente para la producciónagrícola, sino que también brinda a la poblaciónpobre los medios para negociar en pie deigualdad la diversificación de sus medios devida y fortalecer su capacidad para emprenderotras actividades no agrícolas viables, utilizandola tierra como garantía, arrendándola ovendiéndola por su valor real.

El renovado interés en la tierra se debe tambiénal reconocimiento actual de otras cuestionesque trascienden el mero acceso a la tierra y laseguridad de su tenencia, y que no se habíanabordado suficientemente en las políticas yreformas agrarias del pasado. Entre ellasdestacan los derechos de las mujeres y losjóvenes y los derechos territoriales de lasminorías étnicas y los pueblos indígenas.

A nivel mundial, el reconocimiento de que lascuestiones relativas a la tenencia de la tierra sonimportantes a largo plazo para el crecimiento, lareducción de la pobreza, la paz y lapotenciación de los derechos y deberes cívicosha encontrado eco en los últimos informessobre el desarrollo mundial (2003, 2005, y2008) y en el Informe sobre Desarrollo Humano(2005). Numerosos organismos internacionalesde desarrollo21 y ONG han publicadorecientemente documentos de políticas ydirectrices sobre acceso a la tierra, seguridadde la tenencia y reforma agraria. Asimismo, loque se ha avanzado a nivel de políticas sobretemas agrarios ha hecho aumentar el númerode actividades relacionadas con la tierra. En lacartera de proyectos rurales del Banco Mundiallas inversiones que han crecido másrápidamente son las relacionadas con latenencia de la tierra.22

20 Banco Mundial (2007):Informe sobre el desarrollomundial 2008, Washington,D.C., pág. 45.

21 En el anexo IV figuran las normas de otrasinstituciones.

22 Examen teórico.

En Bolivia, el FIDA secundó el autodesarrollo de los pueblos indígenas del Beni para que lograranbeneficiarse de la reforma agraria. Mediante un proyecto colaboró con las organizaciones indígenasen los planos local y regional y fomentó el reconocimiento legal de las comunidades indígenas, unrequisito necesario para que pudieran obtener títulos colectivos de propiedad de las tierrasancestrales. La realización de actividades esenciales en el proceso de concesión de títulos, como la determinación y demarcación de las tierras y la negociación con quienes la ocupaban, se llevó acabo y gestionó conjuntamente con el Instituto Nacional de Reforma Agraria y las brigadas indígenas.Se beneficiaron del proyecto 157 comunidades indígenas, formadas por 7 291 mujeres y 8 374 hombres. Se rehabilitó en torno a 1 millón de hectáreas de tierras pertenecientes a los pueblosindígenas. La titulación de tierras y el fortalecimiento organizativo de las comunidades indígenas delBeni fueron evaluados por la Oficina de Evaluación, que dictaminó que eran dos de los logros mássostenibles de las actividades que el FIDA había respaldado en Bolivia.

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Además, se estableció una comisión de altonivel para el empoderamiento legal de lospobres, aprobada por las Naciones Unidas, conel mandato primordial de estudiar el modo enque las naciones pueden reducir la pobrezamediante reformas que amplíen el acceso a laprotección legal y oportunidades económicaspara todos. Afianzar el grado de seguridad de latenencia de la tierra con que cuenta lapoblación pobre y mejorar sus derechos depropiedad es un elemento esencial de esemandato.23 Con el apoyo del FIDA y de otrosasociados, la FAO organizó la ConferenciaInternacional sobre Reforma Agraria y DesarrolloRural (CIRADR), albergada por el Gobierno delBrasil en Porto Alegre en marzo de 2006. En ladeclaración final de la CIRADR se aboga por laadopción de medidas concertadas paraabordar las cuestiones relacionadas con la tierraya que éstas inciden en las perspectivas de laagricultura familiar y de las pequeñasexplotaciones y en la seguridad alimentaria.

A nivel regional, la Comisión de la Unión Africana(CUA), la Comisión Económica para África de lasNaciones Unidas y el Banco Africano deDesarrollo, bajo el liderazgo de la primera, estánelaborando un marco panafricano en materia depolíticas y reformas agrarias con objeto deayudar a los gobiernos africanos a hacer frente alas cuestiones relacionadas con la tierra quesustentan los objetivos de crecimiento yreducción de la pobreza.

A nivel nacional numerosos países, comoBurkina Faso, Kenya, Madagascar, Malí, Rwanday Uganda, están aplicando reformas normativas,legislativas e institucionales en materia de tierras.Además de esas naciones africanas, otros paísesde Europa oriental y Asia central, así como Brasil,Filipinas, Indonesia y Nepal, están adoptandonuevas políticas agrarias. Para que tenga éxito, el diálogo sobre políticas deberá garantizar unafocalización y orientación expresas hacia lapoblación pobre, el fortalecimiento de lacapacidad de todas las instancias nacionalescompetentes, e inversiones cuantiosas ysostenidas para que las políticas se comprendany se apliquen sistemáticamente. Si se les pideque intervengan, los organismos de desarrollodeben estar preparados para contribuir en todasestas esferas; varios donantes, en efecto, hanelaborado políticas para orientar la actuación dedichos organismos en las cuestionesrelacionadas con la tierra y el desarrollo.24

Actuación del FIDA en lascuestiones relacionadas con latierra y enseñanzas extraídas25

El FIDA se ha ocupado de las cuestionesrelacionadas con la tierra principalmente en elmarco de sus proyectos y programas, enparticular a través de inversiones en riego,conservación del suelo y el agua, silvicultura yagrosilvicultura y ordenación de los recursosnaturales. Además, el Fondo fue uno de losmiembros fundadores de la CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra (laCoalición)26, creada en 1996, y desde entoncesha albergado su secretaría.

Con objeto de extraer enseñanzas de lasexperiencias operacionales y fortalecer sucapacidad para obrar con más eficienciarespecto de las cuestiones relacionadas con latierra, en 2005 el FIDA llevó a cabo un balancede los 300 proyectos que había aprobado yfinanciado entre 1993 y 2004. En ese procesose constató que 85 proyectos abordaban lacuestión del acceso a la tierra en uno o más desus componentes, y se procedió a analizar 35 de ellos más a fondo. Las intervenciones deestos últimos proyectos relacionadas con latierra se referían fundamentalmente a lassiguientes esferas: apoyo a la formulación yaplicación de políticas agrarias favorables a lapoblación pobre; promoción del acceso a latierra mediante la concesión de títulosindividuales o la redistribución de tierras, tantopor medio de enfoques dirigidos por el Estadocomo asistidos por el mercado; ampliación delacceso a los recursos de propiedad común yacuerdos entre usuarios múltiples;fortalecimiento de la seguridad de la tenencia dela tierra; solución de conflictos relacionados conla tierra; intensificación de los vínculos entre laseguridad de la tenencia de la tierra y suexplotación, y ordenación sostenible de losrecursos; seguridad de los derechos ancestralesy consuetudinarios sobre la tierra mediante laconcesión de títulos individuales y colectivos;potenciación del acceso y la seguridad de latenencia de que gozan las mujeres;fortalecimiento de los sistemas descentralizadosde administración de tierras; desarrollo deservicios posteriores a la reforma agraria, yacceso de los pastores a las tierras de pasto.

Las enseñanzas extraídas a lo largo de los añospueden agruparse en dos categorías generales,

23 Comisión para elEmpoderamiento Legal delos Pobres (2008): La Ley:Clave para el Desarrollo sinExclusiones, volumen II (eninglés), pág. iii.http://www.undp.org/legalempowerment.

24 Entre ellos, la ComisiónEuropea, el Reino Unido deGran Bretaña e Irlanda delNorte y Suecia.

25 Para obtener másdetalles sobre lasenseñanzas extraídas yejemplos concretos de lasoperaciones del FIDA, véaseel anexo IV.

26 Véase el anexo V.

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a saber: las relativas a los procesos deformulación y aplicación de políticas agrarias ylas que tienen que ver con el diseño y laejecución de programas y proyectos dereducción de la pobreza rural.

Enseñanzas extraídas de las intervencionescentradas en la formulación o aplicación depolíticas agrarias

Garantizar derechos sobre la tierra justospara las personas adecuadas. Es precisoespecificar qué tipo de derechos debengarantizarse (derechos plenos de propiedadprivada o de uso), así como sus titulares(particulares, familias, aldeas, grupos étnicos,el Estado, etc.). La promoción de la propiedadprivada mediante la elaboración de catastros yla distribución oficial de títulos individualeslegales no siempre es la mejor solución, puesresulta costoso y cabe la posibilidad de queacabe beneficiándose a grupos de élite quepueden influir en los procesos de oficialización.Tal vez la mejora de los acuerdos de tenenciapara asegurar los derechos sobre el uso de latierra satisfaga más los intereses de lospequeños agricultores, los campesinos sintierra y los pequeños productores rurales. Lostítulos oficiales siguen siendo una posibilidadcuando no se perjudican los mecanismosvigentes de acceso a la tierra y seguridad dela tenencia. Los marcos normativos debentener en cuenta y consolidar las normas yprácticas consuetudinarias, reconocer la

multiplicidad de derechos y la coexistencia desistemas de tenencia reglamentarios yconsuetudinarios, dar cabida a las variacionesentre distintas regiones y promover eldesarrollo coherente de sistemas pluralistas.

Intervenir en los sistemas vigentes paraaportar soluciones adaptadas a cadacontexto. Las soluciones a los problemasrelacionados con la tierra deben buscarse insitu y basarse en las realidades, sumamentediversificadas y complejas, a las que debenhacer frente las mujeres y los hombres pobresde las zonas rurales. Si bien no existe unasolución predeterminada, el punto de partidadebe ser el sistema local de gobernanza de latierra y el contexto económico, político,sociocultural y ecológico. Con frecuencia esmejor basarse en los sistemas tradicionales deadministración de tierras y fomentar unaevolución progresiva (con sujeción a requisitosmínimos en lo referente a la integración y laseguridad de los derechos), en lugar deimplantar desde el principio nuevos sistemasformales. Este planteamiento es especialmentepertinente para las tierras comunales y depropiedad común, que son fundamentales paralos medios de vida de la población rural pobre ysus valores culturales. Para que las solucionessean sostenibles y eficaces hay que integrarlasen un contexto de planificación de políticas yactividades de desarrollo a escala nacional.Además, en el caso de migraciones ydesplazamientos de población quizá haga faltaaplicar soluciones multinacionales y regionales.

En el distrito de Maghama, en Mauritania, el FIDA respaldó un proceso de negociación paraproporcionar a familias sin tierra derechos de uso a largo plazo de tierras aluviales que hacía pocoque se habían bonificado. Ese proceso se llevó a cabo en tres fases. En primer lugar, se crearoncomités de aldea para que elaboraran una entente foncière (un pacto entre los hacendados y losusuarios de la tierra) que todos los miembros de las comunidades debatieron y aprobaron. Despuésse realizó una evaluación de la tenencia de la tierra para determinar los grupos más vulnerables. Enla tercera fase se consolidaron los acuerdos de tenencia de la tierra mediante un procesoparticipativo de negociación y certificación. Las negociaciones para alcanzar la entente foncièreduraron dos años y al final se logró que los terratenientes y agricultores pobres firmaran el acuerdo.En 2004, cuando 28 aldeas habían suscrito el acuerdo, se realizó un estudio de las implicacionessociales. Así se contribuyó enormemente a fortalecer el capital social en la región, como demuestrael hecho de que los terratenientes acordaran facilitar el acceso a la tierra a personas que no poseíantítulos de propiedad oficiales, así como a crear mecanismos para negociar la explotación derecursos compartidos con el fin de evitar y detener los conflictos. Durante la segunda fase, gracias alas obras respaldadas por el FIDA en las tierras aluviales de Maghama, se consiguieron alrededor de9 500 hectáreas de tierras de labranza en condiciones de inundación controlada.

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Promover la prestación de apoyo, elestablecimiento de asociaciones y elintercambio de conocimientos a largo plazo.Una reforma agraria que favorezca a lapoblación pobre requiere inversiones suficientesy duraderas, un compromiso político a largoplazo y consultas públicas y educación cívicaconstantes y de amplio alcance, con el fin decrear y mantener la confianza y el consenso detodos los sectores sociales. Los gobiernos, losasociados en el desarrollo y la sociedad civildeben aunar sus fuerzas bajo el liderazgo de lospropios países para secundar reformas agrariasfavorables a la población pobre. Es fundamentalextraer enseñanzas de la labor sobre el terrenoque puedan confluir en la elaboración depolíticas favorables a los pobres; a esterespecto el FIDA puede desempeñar unimportante papel haciendo uso de sus propiosprogramas y de la experiencia de asociadostales como organizaciones de agricultores y dela sociedad civil.

Fortalecer la capacidad de los gobiernos atodos los niveles e impulsar ladescentralización. El liderazgo local a todos losniveles es un requisito indispensable para hacerfrente a los complejos desafíos que plantean losprocesos de reforma agraria encaminados areducir la pobreza. Es necesario que lasinstituciones estatales fortalezcan la capacidadde sus recursos humanos para ocuparse dereformas normativas e iniciativas en materia detierras, en particular en lo que concierne a laadministración, el registro y la adjudicación de

las tierras, y a los mecanismos de solución decontroversias. La colaboración interministerial ysectorial es otro elemento fundamental. Elfortalecimiento institucional también vale paralas administraciones locales. Ladescentralización representa una oportunidadinmejorable para integrar los sistemas detenencia reglamentarios y consuetudinarios,perfeccionar y contextualizar en mayor gradolas medidas destinadas a resolver losproblemas locales relacionados con la tierra eincorporarlas en un marco institucional mássostenible. Sin embargo, en algunascircunstancias y contextos, los enfoquesdescentralizados pueden estar muy expuestosal acaparamiento por parte de las élites. El retoconsiste en alcanzar el equilibrio entre losaspectos positivos más destacados de lasiniciativas centralizadas de reforma y de losenfoques descentralizados.

Empoderar a las organizaciones de lasociedad civil. Mientras que la formulación y laaplicación de políticas públicas favorables a lospobres son procesos dirigidos por losgobiernos, la observancia y el éxito de dichaspolíticas dependen de la participación activa delos ciudadanos y de la existencia de unasociedad civil pujante y dinámica que sepaexpresar la voluntad de la población yrepresentar asimismo los intereses de susmiembros más pobres y marginados.27 Hacefalta reforzar la función de promoción de lasociedad civil, al igual que su capacidad deasociarse con los gobiernos. Hay que crear,

En la República Unida de Tanzanía, en el marco del Programa de Desarrollo del Sector Agrícola –Ganadería: Apoyo al Desarrollo Pastoril y Agropastoril, el FIDA proporciona financiación para ayudara las administraciones de distrito y aldea a poner a prueba un enfoque participativo para laplanificación de la utilización de la tierra y los recursos naturales, en especial la ordenación de lospastizales. En este sentido, se presta apoyo para desarrollar metodologías participativas de soluciónde conflictos, preparación de planes de uso de la tierra y los recursos naturales a nivel de aldea ydistrito, y capacitación de facilitadores nacionales en la utilización de esas metodologías. Losresultados de estas actividades se utilizan como insumos para el diálogo sobre políticas y lamodernización de los marcos jurídico y reglamentario.

27 Liversage, H. y CarpanoF.: “Integrating theStrengthening of LandTenure Security into IFAD-Supported Activities inEastern and Southern Africa”(Integración delfortalecimiento de laseguridad de la tenencia dela tierra en las actividadesrespaldadas por el FIDA enÁfrica oriental y meridional),noviembre de 2006, pág. 7.

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ampliar y consolidar mecanismos de interacciónentre el Estado y la sociedad civil con vistas aformar una coalición amplia que trabaje en posde una reforma agraria favorable a la poblaciónpobre. Los organismos de desarrollo y lasorganizaciones de solidaridad pueden respaldarel crecimiento de una sociedad civil dinámicaque pueda desempeñar, entre otras, lassiguientes funciones: investigación, consultaspúblicas y difusión de información; apoyodirecto a la aplicación de políticas(principalmente mediante la experimentación yel seguimiento y evaluación [SyE] de lasmismas); actividades de defensa de losderechos de los grupos pobres y marginados, ymovilización social para permitir a la poblaciónrural pobre participar plenamente en losprocesos normativos que la conciernen.28

Considerar la tierra como algo más que unactivo económico. En todas las reflexiones sobreuna seguridad de la tenencia que favorezca a lospobres, la tierra no debería considerarse sólo unactivo económico, sino un aspecto integral delentramado cultural y social. No obstante, en vistade las asimetrías de poder, las instituciones querigen el acceso a la tierra con frecuenciaadoptan las políticas en función de los interesesde los grupos dominantes o atendiendo sólo alprincipio de la eficiencia económica.

Mitigar y resolver los conflictos sociales. A finde mitigar los conflictos es imprescindiblefomentar la participación de las partes

interesadas, en particular la población rural ysus organizaciones, en todos los procesos dereforma normativa e institucional relacionadoscon la tierra. Como los mecanismos oficiales desolución de disputas, como los tribunales,suelen resultar costosos y menos accesibles,para zanjar un conflicto debería hacerse uso enprimera instancia de los mecanismoscomunitarios vigentes (como el sistema degacaca/abunzi [tribunales/mediadores] enRwanda) y utilizar los mecanismosreglamentarios sólo como último recurso. Eneste sentido, la planificación participativa deluso de la tierra y los acuerdos entre usuariosmúltiples (por ejemplo, entre agricultores ypastores) son métodos sumamente eficaces.

Enseñanzas extraídas del diseño y laejecución de programas y proyectos dereducción de la pobreza rural

Comprender más a fondo los sistemas detenencia de la tierra. Los sistemas de tenenciade la tierra son esenciales para determinarquién se beneficia y quién sale perdiendo de losprogramas y proyectos. También son factoresclave que influyen en los incentivos yoportunidades de que dispone la poblaciónrural pobre para realizar inversiones a largoplazo y adoptar medidas de protecciónmedioambiental. Por ello, la plena comprensiónde estos sistemas es un requisito esencial paradiseñar eficazmente proyectos y programas

El Proyecto de Fomento Forestal y Forrajero en Régimen de Arriendo en Zonas Montañosas permitióque grupos de las personas más pobres de aldeas de montaña tuvieran acceso a zonas boscosasdegradadas gracias a contratos de arrendamiento a largo plazo y prestó asistencia técnica yfinanciera a las tareas de reforestación. Durante la ejecución se constató que la creación de“coaliciones de la población pobre”, en forma de cooperativas más amplias de grupos de silvicultoresen régimen de arriendo, era un medio eficaz para evitar que las élites locales pudieran expropiar losrecursos. El proyecto también demostró la importancia de la seguridad de la tenencia para loshogares pobres y para que la ordenación comunitaria de los recursos naturales diera buenosresultados. En febrero de 2003 se habían formado 1 729 grupos de silvicultores arrendatarios. Laconfianza y autoestima de los miembros de esos grupos mejoraron claramente, sobre todo con lacreación de intergrupos y cooperativas que ayudaron a las personas a realizar actividades talescomo desbrozar las inmediaciones de las aldeas, mejorar los caminos forestales y construir sistemasde agua potable. Además los grupos contribuyeron a solucionar conflictos. En Makwanpur yKavrepalanchok, el número de especies vegetales aumentó un 57% y un 86%, respectivamente,entre 1994 y 2000, y el número de árboles y especies arbóreas también se incrementó notablemente.Por encima de todo, el proyecto demostró que la población más pobre puede contribuir a regenerarlos bosques degradados si se les garantiza la tenencia.

28 Ibíd.

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bien focalizados y determinar el orden en querealizar las actividades para maximizar losresultados. Por el contrario, la falta decomprensión, como ya se ha señalado, puederepercutir muy negativamente en los resultadosde los proyectos.

Colaborar con el Estado. Cuando se solicite suintervención, los asociados en el desarrollodeberán colaborar con los organismos públicosde ejecución que respalden el acceso de lapoblación pobre a la tierra y sean capaces devencer la resistencia a la reforma agraria quepueda surgir durante la ejecución del proyecto.Hay que sostener las reformas judiciales yadministrativas para que la administración públicaincremente su capacidad de respuesta y nivel deresponsabilización ante los grupos de electorespobres del medio rural. A menudo puede incluirseen ese apoyo el fortalecimiento de la capacidadde las instituciones agrarias públicas en losplanos comunitario, local o nacional.

Fortalecer la capacidad de las organizacioneslocales. Habida cuenta de la estratificaciónsocial y de los intereses creados existentes anivel local, los proyectos pueden ayudar a lasorganizaciones comunitarias a conocer mejorlas leyes y políticas agrarias, lo que les permitiráestar en mejores condiciones para negociar yreivindicar sus derechos. También es importantefortalecer la capacidad de esas organizacionespara establecer vínculos con entidades mayoresy con más influencia institucional, y promover

los intereses de la población rural pobre anteinstancias políticas superiores. De ese modo secontribuirá a hacer perdurar los resultadosdespués de la terminación de un proyecto.

Conseguir la sostenibilidad. Para emprenderreformas en el acceso a la tierra y los sistemasde tenencia hacen falta voluntad política einversiones duraderas, así como un fuerteapoyo a la supervisión. También requieretiempo, generalmente más de lo que dura unsolo proyecto. En consecuencia, la selecciónde los organismos de ejecución esfundamental para asegurar un compromiso yapoyo constantes, sobre todo de losgobiernos. Dado que la ejecución de lamayoría de los proyectos que el FIDA financiacorre a cargo de los ministerios de agricultura,mientras que la administración de la tierracorresponde a instituciones agrarias, esimportante implantar mecanismos quefavorezcan las consultas y la colaboracióninterministeriales. También resultaindispensable entablar asociaciones con ONGy organizaciones rurales, así como crearvínculos entre éstas, las organizacionescomunitarias y los grupos de promoción queactúan a niveles diferentes. Los mecanismosde planificación participativa deaprovechamiento de la tierra y de ordenacióncomunitaria resultan acertados para fomentarla autodeterminación y la sostenibilidad. Esmuy importante que el apoyo a la seguridadde la tenencia esté integrado en otras

En el marco del programa nacional de reforma agraria de Brasil, las familias sin tierra han obtenidoacceso a la tierra, pero para cosechar todos los beneficios necesitan tener acceso a los mercadosy servicios de apoyo tales como extensión o crédito. El FIDA respalda los asentamientos federalesy estatales creados como consecuencia de la reforma agraria y les facilita esos servicios. Así lasfamilias beneficiarias han logrado mejorar su integración en los mercados locales y administrar conmayor eficiencia sus actividades en los sectores de la agricultura, las microempresas y laagroindustria en pequeña escala. En 2007, el Proyecto de Desarrollo Sostenible de losAsentamientos Creados como Consecuencia de la Reforma Agraria en la Zona Semiárida de laRegión del Nordeste (conocido localmente como Proyecto Dom Helder Câmara) fue elegido porvotación como mejor proyecto de desarrollo rural. Entre otros logros, para el fin de 2007 elproyecto había permitido a 6 500 beneficiarios tener acceso a los préstamos concedidos por unprograma de crédito público. Se impartió capacitación sobre actividades relacionadas con laagricultura a más de 700 jóvenes de ambos sexos, en colaboración con escuelas agrarias yasociaciones de agricultores locales, y 14 257 mujeres obtuvieron tarjetas de identidad gracias auna campaña de expedición de documentos.

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actividades destinadas al desarrollo rural afavor de los pobres y a la reducción de lapobreza, tales como la mejora de lospastizales o de la ordenación de los sistemasagrarios comunitarios. En efecto, el fracaso devarias reformas agrarias se ha debido en granmedida a que los beneficiarios de dichasreformas recibieron sólo la tierra, sin másinsumos o servicios que les permitierancultivarla con provecho.

Ventaja comparativa del FIDA

La ventaja comparativa del FIDA para abordarlas cuestiones relacionadas con la tierra radicaen su comprensión de los medios de vidaagrícolas de las mujeres y hombres pobres delmedio rural, en el enfoque centrado en laspersonas que aplica al desarrollo rural, y en suexperiencia con medidas expresamentedirigidas a ofrecer respuestas pertinentes yeficaces a los retos con que se enfrenta lapoblación pobre. Estas característicasconstituyen un sólido fundamento para influir en las políticas e inversiones y lograr que éstaspropicien un mayor acceso de la poblaciónpobre a la tierra y la seguridad de la tenencia. A este respecto, cabe destacar los siguientespuntos fuertes:• El FIDA es, a la vez, una organización

especializada de las Naciones Unidas y unainstitución financiera internacional. LosEstados Miembros aprueban sus marcosestratégicos, políticas y programas, y de esemodo se le confiere la legitimidad que elFondo necesita para intervenir en asuntospolíticamente delicados, como losrelacionados con el acceso de la poblaciónpobre a la tierra.

• El gran sentido de apropiación de losprogramas apoyados por el FIDA de que handado muestra los gobiernos nacionales.

• Las amplias asociaciones entabladas coninstituciones internacionales de desarrollotales como la FAO, el Instituto Internacionalde Investigación sobre Políticas Alimentarias(IFPRI) y el Banco Mundial, que sonmiembros de la Coalición Internacional parael Acceso a la Tierra, así como con otrosbancos regionales de desarrollo.

• El gran hincapié que hace en la innovación yla ampliación de escala de las actividades,tal como se describe en la estrategia deinnovación del FIDA.

• Un modo de entender las cuestionesrelacionadas con la tierra que no esnormativo, sino que está motivado por sucomprensión de las realidades concretas conque se enfrenta la población rural pobre ensituaciones y contextos específicos ydiferentes.

• La sólida colaboración con organizacionesde agricultores y de productores rurales,pueblos indígenas y organizaciones de lasociedad civil que trabajan en los asuntosrelacionados con la tierra, en especial porconducto del proceso del Foro Campesino,la Coalición Internacional para el Acceso ala Tierra y el Fondo de Apoyo a los PueblosIndígenas.

• El hincapié que hace en el empoderamientode las mujeres y los hombres de las zonasrurales mediante el desarrollo de sushabilidades, conocimientos y confianza en sí mismos, y el fortalecimiento de susorganizaciones a fin de reportar beneficiostangibles a sus miembros e influir en losprocesos normativos que los conciernen.

• Su experiencia en cuanto a respaldar ladescentralización y el desarrollo impulsadopor la comunidad.

• Un enfoque integrado que promueve elacceso a la tierra y la seguridad de latenencia, así como un mayoraprovechamiento productivo y sostenible dela tierra y el acceso al crédito, la tecnología y los mercados.

• La capacidad para sostener, mediante susprogramas y proyectos plurianuales, elcompromiso a largo plazo necesario paratratar cuestiones relacionadas con la tierra degran complejidad y alto contenido político.

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3Objetivos y principiosrectores de la política

Aunque la situación de la población pobre delas zonas rurales varía enormemente, existenalgunos factores comunes que frenan sucapacidad para ampliar los medios de vida,aumentar los ingresos y mejorar la seguridadalimentaria. Uno de los más importantes es lafalta de acceso a la tierra; otro es la inseguridadde la tenencia. En el Marco Estratégico del FIDAse reconoce que el acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia son factores decisivospara la capacidad de la población pobre de salirde la pobreza. Por lo tanto, la labor del FIDAdebe fundamentarse en la comprensión de lasleyes y sistemas nacionales sobre tenencia dela tierra y en el reconocimiento de la dinámicaque siguen las cuestiones relativas a la tierracon que se enfrentan los diferentes grupos depoblación rural pobre en sus distintos contextosculturales, sociales, políticos y económicos(estrategias de vida agrícolas, no agrícolas yfuera de las explotaciones, vínculos entre laszonas rurales y urbanas, migraciones, etc.).

El objetivo de la presente política es mejorar lacapacidad del FIDA para alcanzar el primerobjetivo de su Marco Estratégico, a saber,promover el acceso equitativo de la poblaciónrural pobre a la tierra y mejorar la seguridad dela tenencia. Esto se llevará a cabo, en relacióndirecta con las inversiones en el desarrollosostenible a favor de los pobres, aumentando laproductividad y los ingresos, reduciendo lavulnerabilidad, la inseguridad y la exclusión, ymejorando el aprovechamiento sostenible de latierra y las posibilidades de lograr medios devida mejores.

En la incorporación de las cuestiones relativas ala tierra en sus intervenciones e instrumentosoperacionales (véase la sección IV), el Fondo seregirá por los principios que se enuncian acontinuación: • Alinear las iniciativas con las prioridades

nacionales y respaldar las estrategias dereducción de la pobreza. De conformidadcon sus propios estatutos y la Declaraciónde París sobre la Eficacia de la Ayuda/elPrograma de Acción de Accra, el FIDA se

asegurará de que en todas susintervenciones dirigidas a abordar el tema dela tierra se respetan las prioridadesnacionales y dichas intervenciones se llevana cabo a petición de los países miembros, yde acuerdo con éstos. En este contexto, elFIDA participará en los procesos nacionalesen que se definen las políticas y lasinstituciones que tienen que ver con la tierra,como son las estrategias de lucha contra lapobreza o los enfoques sectoriales para laagricultura. En estos casos, el FIDAprocurará fomentar una mayor capacidadpara responder a las necesidades de lapoblación rural pobre basándose en laspruebas acumuladas sobre el terreno. Almismo tiempo, visto que los sistemas detenencia de la tierra son propios de cadalugar, las cuestiones conexas deberánabordarse a nivel local. Las autoridadestradicionales y las organizacionescomunitarias locales pueden desempeñar unpapel esencial para proporcionar informacióny establecer vínculos entre las instanciaslocales y las políticas y estrategias dedesarrollo nacionales. El FIDA tambiénrespaldará las consultas con múltiplesinteresados, que son de vital importanciapara poner en práctica políticas y programasintegradores que favorezcan a la poblaciónpobre. Es fundamental tener en cuenta losvínculos existentes entre los distintosrecursos basados en la tierra —terrenosagrícolas, pastizales, bosques, etc.— y lasdiferentes inquietudes de quienes dependende ellos para obtener sus medios de vida.

• Observar en todo momento el “principio deno dañar”. Hay toda una serie deintervenciones de desarrollo que realmenteagregan valor a la tierra, en particular las quetienen que ver con la intensificación agrícola,como el riego o la producción agrícolabasada en la tecnología, y las que se centranen la forestación o la ordenación depastizales. En estas circunstancias existe elpeligro de que la población rural, en especiallas mujeres, salga perdiendo ante gruposmás poderosos. Así pues, los proyectos en

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esas esferas deben concebirse de maneratal que “no dañen” los intereses de lapoblación rural relativos a la tenencia de latierra, especialmente en el caso de lasmujeres, los pueblos indígenas y tribales yotros grupos de población vulnerables. Sedeben prever en todo momento medidasprudentes para evitar el acaparamiento porparte de las élites o el desplazamientoforzado de la población, y tratar de conciliarreivindicaciones contrapuestas. El FIDA debesaber percibir las situaciones de conflictoreales y posibles, especialmente las quepueden ocasionar sus propiasintervenciones. Se elaborarán directricesoperacionales e instrumentos de decisiónque permitan al FIDA comprender elcontexto en que realiza sus intervenciones yverificar de una manera eficiente, tantodurante el diseño como durante la ejecución,si hay posibilidades de que repercutannegativamente en el acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia de la poblaciónpobre en las zonas donde ejecuta susproyectos. Es necesario elaborar estrategiasde mitigación de conflictos y para ello hayque comprender cabalmente la complejidadinherente a dichas situaciones,especialmente las vinculadas a lasactividades de los proyectos, y la necesidadde entablar un proceso integrador de diálogoy negociación. Un método eficaz demitigación y solución de conflictos puedeconsistir en abordar la cuestión del acceso ala tierra y la seguridad de la tenenciamediante actividades participativas deplanificación del aprovechamiento y laordenación de la tierra a nivel local.

• Reconocer la diversidad y el carácterdinámico de las estructuras agrarias y lossistemas de tenencia vigentes. Estadiversidad excluye la posibilidad de que unaúnica fórmula normativa pueda encajar entodas las situaciones y requiere análisisespecíficos de cada contexto eintervenciones que reconozcan la pluralidadde las modalidades de acceso a la tierra yde control sobre ella, así como de lasdistintas maneras en que se puedenreclamar, asignar o reasignar, institucionalizaro reproducir esas modalidades de acceso ycontrol. Es importante evaluar el papel quedesempeñan las instituciones y los agentespara facilitar u obstaculizar el acceso de loshombres y las mujeres pobres del medio

rural a la tierra. El FIDA reconoce que lapromoción del acceso a la tierra y de laseguridad de la tenencia no es sinónimo dederechos de propiedad formales y que, porel contrario, es preciso comprender lamanera en que unos sistemas de tenenciasuperpuestos, flexibles y pluralistas puedenfuncionar juntos con eficacia.

• Asignar un lugar central al empoderamientode la población rural pobre y lasorganizaciones que la representan. Elempoderamiento de la población rural pobrey sus organizaciones es un requisitoindispensable para mejorar de manerasostenible el acceso a la tierra y la seguridadde la tenencia. El FIDA puede desempeñarun papel muy importante en el fomento de laautonomía, la integración y la capacidadtécnica y negociadora de las organizacionesde pequeños agricultores y productoresrurales, y crear espacios para emprender unproceso amplio de diálogo social y consultasobre la formulación y la aplicación depolíticas y programas.

• Forjar asociaciones complementarias conagentes afines. Las asociacionescomplementarias, especialmente con losagentes gubernamentales, lasorganizaciones de la sociedad civil y losdonantes clave, son decisivas para modificarlas administraciones públicas ineficientes oque estén al servicio de los intereses de unaélite de hacendados. Son asimismodeterminantes para garantizar que cualquierreforma que actúe en beneficio de lapoblación pobre y los cambios que acarreeperduren después de que finalice laintervención del FIDA o el mandato de undeterminado gobierno. La CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra, quereúne a organizaciones intergubernamentalesy de la sociedad civil y facilita la interacciónde éstas con los gobiernos, puede ser uninstrumento altamente eficaz para elestablecimiento de asociaciones.

• Centrarse en las dimensiones de género delos derechos sobre la tierra. Dado que lascuestiones relativas a la tenencia de la tierraestán indisolublemente ligadas a lasrelaciones de género, para diseñar medidasfocalizadas y eficaces es esencial realizar unanálisis de las cuestiones de género. En lamayoría de los sistemas de tenencia lasmujeres resultan particularmente vulnerablesy desfavorecidas. Al consolidar sus derechos

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a la tierra se contribuirá no sólo a la igualdadde género sino también a la reducción de lapobreza, porque las mujeres tienen a sucargo la producción de subsistencia y elbienestar de los hogares. Con frecuencia esnecesario adoptar medidas complementariaspara dar a las mujeres la oportunidad deinfluir en las decisiones que atañen a susderechos sobre la tierra.

• Adherirse al principio del consentimientolibre, previo e informado. Antes de respaldarcualquier intervención de desarrollo quepudiera repercutir en el acceso a la tierra ylos derechos de uso de las comunidades, elFIDA se asegurará de que se haya solicitadosu consentimiento libre, previo e informadomediante consultas de carácter integradorbasadas en la exposición detallada de lafinalidad y el alcance de las actividadesplanificadas y de sus consecuencias. Estoencierra especial importancia para la mayorparte de los pueblos indígenas, poblacionestribales y minorías étnicas que poseenregímenes de tenencia de la tierra distintivosde sus culturas basados en derechoscolectivos sobre tierras y territorios. Muchasveces el reconocimiento de esos regímenesy derechos es fragmentario, lo que conducea su marginación social y política y a laapropiación de la tierra por parte de lospoderosos. La aplicación de mecanismosque aseguren los derechos de los pueblosindígenas sobre la tierra es importante paraque sobrevivan sus respectivas culturas ytengan posibilidades de mejorar sus mediosde vida.29

• Respaldar los servicios de producción y losvínculos con el mercado para maximizarlos efectos positivos del acceso a la tierray la seguridad de la tenencia. Aunqueampliar el acceso a la tierra y mejorar laseguridad de la tenencia son de vitalimportancia, no son los únicos elementosque determinan la reducción de lavulnerabilidad y la voluntad o capacidad dela población rural pobre de invertir en laordenación sostenible de la tierra y en elincremento de la productividad. Reviste lamisma importancia abordar los factores queobstaculizan el acceso a los serviciosfinancieros y la información conexa, a losmercados y a los servicios de extensiónagrícola, y el FIDA tiene el deber de adoptarmedidas focalizadas que resulten adecuadasy pertinentes.

29 Véase el Artículo 10 dela Declaración de lasNaciones Unidas sobre losderechos de los pueblosindígenas.

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En esta sección se reseñan los principalesinstrumentos operacionales que el FIDA utilizarápara abordar las cuestiones relativas a la tierracon las que se enfrentan sus grupos objetivo.30

El acceso a la tierra es un elementofundamental de los medios de vida rurales entodo el mundo. Sin embargo, no constituye unproblema en todas partes y, aun cuando lo es,el FIDA no siempre tiene la oportunidad decolaborar con el gobierno, la sociedad civil y losagricultores para solucionarlo.

El FIDA asigna periódicamente a los países unacalificación en función de los resultados en elmarco del sistema de asignación de recursosbasado en los resultados (PBAS) y realizaevaluaciones de los resultados del sector rural.31

Estas últimas incluyen un indicador sobre elacceso a la tierra. El Fondo adoptará todas lasmedidas que sean necesarias para velar porque las calificaciones dadas a ese indicadorsean fidedignas y comparables entre distintospaíses y regiones, y por que se obtengan pormedio de un proceso transparente quecontemple la celebración de consultas con losasociados en los países.

Las inversiones financiadas por el FIDA en unpaís determinado se basan en la demanda y lasoportunidades. En algunos países esasinversiones podrán incluir proyectos concebidosexpresamente para promover la mejora delacceso a la tierra y de la seguridad de latenencia, mientras que en otros no será así. Seacomo sea, la aplicación de los principios rectoresenumerados anteriormente, en especial el de “nodañar”, requiere una comprensión cabal de laíndole dinámica de las cuestiones relacionadascon la tierra en el país de que se trate, inclusocuando los proyectos no se centranespecíficamente en la tierra. Los esfuerzos que elFIDA realice para adquirir esa comprensióndependerán en parte de la calificación en funciónde los resultados que obtenga cada país en loque respecta al indicador del acceso a la tierra, ydichos esfuerzos serán mayores en los paísescon una calificación baja. Siempre que sea

posible, el FIDA aprovechará los análisisrealizados por los asociados.

La decisión de si en la cartera del FIDA en unpaís habría que incluir o no proyectos yprogramas expresamente diseñados paraabordar las cuestiones relacionadas con la tierrase tomará mediante los procesos normalizadosde diseño de proyectos y elaboración deprogramas sobre oportunidades estratégicasnacionales (COSOP), de conformidad con lasprioridades que cada país determine y con susestrategias de lucha contra la pobreza.

Programas sobreoportunidades estratégicasnacionales basados en losresultados32

En los países en los que las cuestiones delacceso a la tierra constituyen un obstáculoimportante para la reducción de la pobrezarural, es decir, aquéllos que obtienen unacalificación inferior a 3,533 en lo relativo alindicador del acceso a la tierra, el FIDAcolaborará con los gobiernos y otros asociadospara que la elaboración del COSOP incluya unanálisis de las cuestiones relacionadas con latierra. Ese análisis deberá concordarse con losgobiernos y, por norma general, podrá incluir unexamen sistemático y con perspectiva degénero de las políticas e instituciones queinfluyen en el acceso de la población pobre a latierra y en la seguridad de la tenencia. En eseanálisis habrá que determinar quién poseederechos sobre las tierras agrícolas y cuálesson esos derechos; se determinarán las leyespertinentes y las instituciones encargadas deadministrar y hacer cumplir esos derechos, y seevaluará de qué manera tales derechos einstituciones inciden concretamente en lasestrategias de vida de los hombres y lasmujeres pobres. También deberá tenerse encuenta la relación entre la ordenación de lastierras agrícolas y la mitigación del cambioclimático. Para ello habrá que analizar losvínculos entre la seguridad de la tenencia y la

4Instrumentos operacionales

30 Para incorporar lascuestiones relativas a la tierra asus instrumentos operacionales,el FIDA establecerá un vínculo,por un lado, entre suparticipación en esas cuestionesy el análisis y el SyEconsiguientes y, por el otro,entre las diversas directrices(por ejemplo, las relativas a laelaboración de los COSOP) ylos distintos mecanismos demejora y garantía de la calidad einstrumentos de calificación (porejemplo, la evaluación al términodel diseño del programa oproyecto), los factoresinstitucionales clave para el éxitoy los indicadores de la eficaciaen términos de desarrollo.

31 “Estructura y aplicación deun sistema de asignación derecursos basado en losresultados en el FIDA”(documento EB2003/79/R.2/Rev.1), anexo I,indicador B “Fomentar unacceso más equitativo a losrecursos naturales productivos yla tecnología”, i) Acceso a latierra.

32 El COSOP representa elinstrumento mediante el que searticulan los programas del FIDAen los países, que comprendenun conjunto de intervenciones,congruentes y complementariasentre sí, que están destinadas aalcanzar los objetivos del Fondoy se ajustan a las prioridades,las políticas, las instituciones ylos programas de reducción dela pobreza rural del gobiernointeresado.

33 En las evaluacionesrealizadas en 2007, el 36% delos países prestatarios delFIDA obtuvieron unapuntuación inferior a 3,5.Véase el anexo I, pág. 2 deldocumento EB2007/92/R.46/Add.1.

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necesidad que tienen los usuarios de la tierrade modificar sus prácticas de ordenación de lastierras agrícolas.

Las cuestiones clave que se abordarán enesos análisis serán las siguientes:• ¿Cuáles son las cuestiones más

importantes relacionadas con el acceso a latierra y la tenencia que afectan a lapoblación rural pobre, especialmente en laszonas que tienen posibilidades de serabarcadas por el programa del FIDA en elpaís?

• ¿Cuál es la situación de las políticas y leyesagrarias en el país?

• ¿Se abordan en las políticas y leyesagrarias las cuestiones del acceso a la tierray la tenencia por parte de la población ruralpobre y los grupos vulnerables? De no serasí, ¿a qué se debe? ¿Qué hay que hacerpara que esas cuestiones se tengan encuenta?

• ¿Las políticas y leyes agrarias,especialmente los aspectos que las hacenfavorables a los pobres, se aplican y sehacen cumplir?

• ¿Qué dificultades salientes presenta laaplicación de las políticas y leyes agrarias?

Las respuestas a estas preguntas se basaránen procesos participativos y consultivos, paraasegurarse de que reflejen las perspectivas dela sociedad civil y de la propia poblaciónpobre, por conducto de sus organizaciones.En la preparación de esos COSOP, el FIDAcelebrará consultas con miembros de laCoalición Internacional para el Acceso a laTierra locales o que cuenten conrepresentación local, así como conorganizaciones de agricultores y productoresrurales, de conformidad con las directricespara la elaboración de COSOP. Al colaborarcon estos asociados, el FIDA reforzará sucapacidad de definir las cuestiones claverelacionadas con la tenencia de la tierra a nivelnacional desde la perspectiva de la poblaciónrural pobre, y de integrarlas en sus programasy proyectos, así como en el diálogo sobrepolíticas y las iniciativas de promoción quelleve a cabo.

Los análisis de las cuestiones relacionadascon la tierra previstos en la preparación de losCOSOP deberán incluir una evaluación de loque se está haciendo respecto de la

formulación y aplicación de políticas agrarias yde quién se encarga de ello. De este modo secontribuirá a aumentar el grado dearmonización y complementariedad entre lasdiversas iniciativas de los donantes, a forjarasociaciones pertinentes y a mantener unainteracción bien fundamentada con lasautoridades públicas. En los países que hayanobtenido una baja calificación, los análisisrelativos al acceso de la población rural pobrea la tierra y la seguridad de esa tenenciafundamentarán el diálogo con los gobiernos yotros interesados en el marco de laelaboración de los COSOP y, en particular, lasdecisiones de si intervenir o no en lascuestiones relacionadas con la tierra, bien através del diálogo sobre políticas, del apoyo ala reforma agraria o de inversiones en laordenación y el aprovechamiento de la tierra.Además, los resultados de esos análisis seránde gran utilidad para realizar el seguimiento delos resultados del país en lo relativo al accesode la población rural pobre a la tierra y paramejorar la fiabilidad del indicadorcorrespondiente.

Al margen de los resultados del país en lorelativo al acceso a la tierra, se realizaránanálisis parecidos cuando los programas enlos países incluyan planes para realizarinversiones cuantiosas en materia deaprovechamiento de tierras en respuesta a lademanda del país en cuestión. En esos casos,los análisis se realizarán bien en la fase deelaboración del COSOP o bien en la de diseñodel proyecto.34

El FIDA modifica periódicamente las directricespara la elaboración de los COSOP con objetode reflejar en ellas las nuevas políticas, y deconformidad con las decisiones de la JuntaEjecutiva y otras decisiones de la dirección.Las directrices para la elaboración de losCOSOP se modificarán con arreglo a lapresente política.

Diálogo sobre políticas

Cuando las cuestiones del acceso a la tierra yla seguridad de la tenencia formen parte de laestrategia en el país, el FIDA identificará a losposibles asociados y aliados dentro delgobierno, entre los asociados en el desarrollo—en particular los que sean miembros de la

34 De hecho, tales análisisya se llevan a cabo en lamayoría de esos casos.

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Coalición Internacional para el Acceso a laTierra—, las organizaciones de agricultores yotras organizaciones de la sociedad civil, con elfin de entablar alianzas para promover laspolíticas y programas agrarios favorables a lapoblación pobre.

Partiendo de esos programas en los países yde las enseñanzas que se extraigan de ellos, elFIDA participará en un diálogo sobre políticasbasado en hechos concretos y en el queintervengan todas las instancias sociales, asícomo en debates normativos con múltiplesinteresados para que en el ámbito de losmarcos normativos (como las estrategias delucha contra la pobreza o los enfoquessectoriales) y reglamentarios nacionales sepreste gran atención a los derechos sobre latierra de la población rural pobre. El Fondotambién aprovechará sus debates con losgobiernos en el contexto del PBAS y de lasnegociaciones sobre los préstamos parapromover los intereses de las mujeres y loshombres pobres de las zonas rurales.

El FIDA colaborará asimismo con los gobiernosy sus asociados en el desarrollo con el fin deaumentar la capacidad de las institucionespúblicas para formular y promover políticas yprogramas que beneficien a la población pobre.Trabajará con las autoridades locales y lasorganizaciones comunitarias y campesinas paradar a conocer mejor las políticas y leyes, asícomo los efectos que su aplicación (o falta deaplicación) surte sobre el terreno. En el marcode los programas en los países se consolidarála capacidad de los agentes locales parapromover estas cuestiones ante altosfuncionarios. Será imprescindible prestar apoyoa las organizaciones que representan losintereses de la población rural pobre para quepuedan tomar parte en los procesosrelacionados con las políticas agrarias.

El FIDA intervendrá en el diálogo sobre políticasen los planos transnacional, regional y mundialmediante su participación en foros en los quese traten las cuestiones relacionadas con latierra y la reducción de la pobreza rural, asícomo en calidad de miembro de la CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra. En esasocasiones su contribución también se basaráen las experiencias sobre el terreno con el fin dellegar a una mayor comprensión mundial decuál es la manera más eficaz de abordar esas

cuestiones a nivel nacional. El FIDA respaldarála participación de las organizaciones de lapoblación pobre para que den su contribución aese diálogo de alcance mundial, por ejemplo,facilitando el intercambio de conocimientosentre distintos países y regiones. Esas iniciativasen materia de políticas y promoción sefinanciarán mediante donaciones.

Diseño de proyectos,supervisión y apoyo a laejecución, y seguimiento y evaluación

Al margen de que el acceso a la tierra constituyapor sí mismo una dimensión estratégicaimportante de los programas del FIDA en lospaíses, siempre que las actividades de unproyecto puedan incidir en ese aspecto, odepender de él, el FIDA y sus asociados deberántener un conocimiento lo suficientemente buenode las cuestiones relacionadas con la tierra paraasegurarse de que las intervenciones respeten elprincipio de “no dañar” y de que no se pierdanoportunidades para ampliar el acceso y mejorarla seguridad de la tenencia.

En esos casos, al diseñar el proyecto deberátenerse en cuenta el marco reglamentarionacional relativo a la tierra, y habrá que realizaren la zona del proyecto un análisis de la tenenciade la tierra que no pierda de vista las cuestionesde género. Este último deberá formar parteintegrante de los análisis de los medios de vidade los hogares que se realicen durante las fasesde iniciación, formulación o evaluación ex ante y,de ser necesario, habrá que ahondar en élmediante estudios específicos en la fase deejecución. La finalidad de ese análisis debería serresponder claramente a las cinco preguntas,relacionadas con la mitigación de las posiblesconsecuencias negativas35 o con el fomento denuevas oportunidades, que se enuncian acontinuación:• ¿Existe la posibilidad de que las disposiciones

vigentes sobre tenencia de la tierraobstaculicen gravemente la ejecución deactividades fundamentales del proyecto oalienten a los grupos objetivo del FIDA a noparticipar en las actividades? (Por ejemplo,¿se beneficia el grupo objetivo de laordenación mejorada de un determinadorecurso?; ¿pierden los grupos vulnerables susderechos secundarios?)

35 De este modo, el análisisde la tenencia de la tierraaportará elementos útilespara la evaluación global delos riesgos del proyecto, deconformidad con elcorrespondiente factor clavede éxito (5.1).

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• ¿Pueden incidir negativamente las actividadesdel proyecto en el acceso de los gruposobjetivo directos o indirectos a la tierra? (Porejemplo, ¿han dejado los pastores pobres detener acceso al agua a raíz de la rehabilitaciónde un sistema de riego?; ¿perderán susparcelas los miembros más vulnerables de lascomunidades si aumenta el valor de la tierra?)

• ¿Debe considerarse el fortalecimiento de laseguridad de la tenencia de la tierra unacondición previa para que el proyecto puedaarrojar otros beneficios?

• ¿Es posible que las disposiciones vigentes enmateria de tenencia de la tierra perjudiquen ladistribución prevista de los beneficios delproyecto? (Por ejemplo, ¿es la seguridad de latenencia de la tierra una condición previa parapoder recibir ciertos beneficios del proyecto,como la prestación de apoyo para laplantación de cultivos arbóreos o actividadesagroforestales, medidas de conservación delsuelo y el agua o actividades de control de laerosión, entre otras?)

• ¿De qué manera se podría reforzar medianteel proyecto la seguridad de la tenencia de latierra entre los grupos pobres y vulnerables?

Todo esto ya se cuenta entre las buenasprácticas aplicadas en el diseño de los proyectosdel FIDA y, gracias a la aplicación de la presentepolítica, se convertirá en una práctica estándar.La próxima vez que se revisen, las directricespara el diseño de proyectos y sobre mejora ygarantía de la calidad se modificarán con arregloa la presente política.

La financiación mediante donaciones puedecontribuir notablemente a aumentar lacapacidad nacional para diseñar proyectos queaborden los derechos a la tierra de las mujeresy hombres pobres del medio rural. Lasdonaciones podrían destinarse a lo siguiente: i) generar conocimientos sobre la situación de la tenencia de la tierra que sirvan de base parael diseño de proyectos; ii) prestar apoyo a laejecución de determinados componentes de los proyectos; iii) financiar actividades piloto, y iv) respaldar directamente el programa y lasactividades de las organizaciones comunitariasy de agricultores, así como de otrasorganizaciones de la sociedad civil.

La relación que se crea entre la tenencia de latierra y las actividades de los proyectos conllevavarios riesgos potenciales: el impacto de la

situación de la tenencia de la tierra en ladistribución de los beneficios de un proyecto; elimpacto de las actividades de un proyecto en latenencia de la tierra, y la resistencia que puedenoponer los intereses creados a cualquier cambioen la tenencia de la tierra implícito en la ejecuciónde un proyecto. Esos riesgos imponen unavigilancia continua y una supervisión, seguimientoy apoyo a la ejecución minuciosos, elementosque también son necesarios para determinar loscambios en las políticas y la administración de latierra y evaluar las consecuencias de dichoscambios en los proyectos y programas en curso,ya que en algunos casos podrían poner en telade juicio los supuestos en que se había basadoel diseño original de los proyectos.

Por medio de las actividades de supervisión ySyE, el FIDA evaluará los riesgos y los cambiosjunto con los receptores y los encargados de laejecución, y determinará si se precisa apoyo a laejecución y de qué tipo ha de ser (apoyo técnico,diálogo sobre políticas, ensayo yexperimentación de nuevos enfoques o ajustedel diseño del programa o proyecto). En losinformes de supervisión o en las revisiones amitad de período se identificarán los nuevosproblemas relacionados con la tierra de maneraque se puedan introducir ajustes y tomar lasmedidas correctivas que hagan falta. Esosconocimientos cimentarán a partir de entonces eldiseño de los proyectos, así como la labor demejora y garantía de la calidad. Comoconsecuencia de una mayor presencia sobre elterreno y de la constitución de equipos degestión de los programas en los países, el FIDAreforzará su capacidad para seguir y evaluar laeficacia de las actividades de promoción delacceso a la tierra y la seguridad de la tenencia.Las conclusiones a que se llegue se incluirán enel informe del FIDA sobre su eficacia en términosde desarrollo (RIDE), a través del cual seinformará periódicamente de la eficacia del FIDAen asegurar y mejorar el acceso a la tierra.

Asociaciones

Por lo que se refiere a su intervención en lascuestiones relacionadas con la tierra, el FIDAmantiene asociaciones con varios interesadosen los planos local, nacional, regional einternacional, desde gobiernos hastaorganizaciones de la sociedad civil, pasandopor instituciones de desarrollo internacionales y

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regionales como los bancos de desarrollo y losorganismos de las Naciones Unidas,especialmente el Banco Mundial y la FAO,instituciones de investigación, el sector privadoy las organizaciones de la sociedad civil. Lacolaboración con estos interlocutores puedeabarcar los siguientes temas: la evaluación depolíticas y el intercambio de experiencias ymejores prácticas; la participación colectiva enel diálogo sobre políticas en los países y elapoyo a los procesos de reforma agraria; laelaboración de programas conjuntos, y lapromoción del programa de reforma agraria anivel internacional.

Al ser miembro de la Coalición Internacionalpara el Acceso a la Tierra, que comprendeorganizaciones de la sociedad civil yorganismos internacionales, como el BancoMundial, la FAO y el Programa Mundial deAlimentos, el FIDA dispone de un medio eficazpara facilitar el establecimiento de asociacionesde múltiples interesados con el fin de extraerenseñanzas y actuar conjuntamente encampañas de promoción y en el diálogo sobrepolíticas, y colaborar en la programación en lospaíses, especialmente en la aplicación deenfoques innovadores y eficaces que puedanreproducirse o ampliarse en mayor escala. ElForo Campesino es otro mecanismo por mediodel cual el FIDA puede promover lasasociaciones de múltiples interesados y eldiálogo social tendentes a propiciar reformas afavor de la población pobre, así como laadopción de enfoques más eficaces y útilespara resolver los problemas relacionados con latierra con que se enfrentan los pobres delmedio rural.

El FIDA colaborará estrechamente con la FAOpara realizar el seguimiento de la CIRADR y dela declaración y el plan de acción emanados deesa conferencia, incluida la realización deprogramas específicos a nivel nacional. Tambiéntrabajará en asociación con la FAO parapromover las iniciativas regionales de múltiplesinteresados, como la emprendida por la CUAcon el objetivo de elaborar unas directrices y unmarco panafricano para la reforma agraria y dela tierra. También es posible emprenderintervenciones conjuntas de carácter proactivoen cuestiones relativas a la tierra en el ámbitode la reforma de las Naciones Unidas y de laaplicación de la iniciativa “Unidos en la acción”en los países piloto.

Las asociaciones con instituciones deinvestigación tales como el IFPRI y otrasinstituciones que reciben apoyo del GrupoConsultivo sobre Investigación AgrícolaInternacional pueden contribuir a realizarinvestigaciones científicas y normativasavanzadas sobre cuestiones relacionadas con latierra, a las que el FIDA podría aportar datosconcretos sobre sus proyectos y los de susasociados. También se procurará colaboraractivamente con instituciones nacionales deinvestigación con el objetivo de crearcapacidades permanentes en los países ycomprender mejor los contextos nacionales.

Conocimientos, aprendizaje e innovación

Para afrontar las cuestiones relacionadas con latierra se precisan competencias técnicas,aptitudes y flexibilidad específicas. La promociónde un acceso seguro a la tierra y la seguridad dela tenencia supone un proceso de aprendizajeininterrumpido. A fin de intervenir en lascuestiones relacionadas con la tierra de maneramás sistemática, el FIDA enriquecerá susconocimientos y aprendizaje en esta materiasacando partido de sus estrategias de gestiónde los conocimientos y de innovación. Utilizará yampliará los instrumentos de gestión de losconocimientos de que dispone, como losgrupos temáticos y las comunidades deprácticas, para hacer un balance de las políticasy prácticas de otros agentes. Además,documentará sus propias experiencias y pondrála información pertinente al alcance de susasociados, facilitando de ese modo elintercambio de conocimientos entre proyectos,países y regiones. En el marco de su estrategiade innovación y gracias a la red dedicada a esetema, también buscará nuevas soluciones paralos problemas en materia de tenencia de la tierracon que se enfrenta la población rural pobre, ypromoverá soluciones ya experimentadas,especialmente las innovaciones surgidas de lapropia población pobre. Trabajará con lasorganizaciones comunitarias para conocer lasdinámicas locales y saber lo que realmentefunciona sobre el terreno, y con lasorganizaciones nacionales para comprendermejor el entorno normativo respectivo y sabercuáles son las instituciones que influyen en elacceso a la tierra y la seguridad de la tenencia.El hecho de que el FIDA sea miembro de la

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Coalición Internacional para el Acceso a la Tierray de que participe en el proceso del ForoCampesino ofrece grandes posibilidades dehallar innovaciones eficaces. Las donaciones,como se ha señalado anteriormente, son uninstrumento flexible para generar conocimientosy detectar innovaciones y mejores prácticas, enparticular cuando se utilizan en apoyo de laejecución de proyectos y para establecerasociaciones de investigación tanto conorganismos nacionales interesados que poseanuna vasta experiencia en materia de ejecucióncomo con centros de excelencia. Todos losconocimientos que se adquieran se aplicarán enla elaboración de los COSOP y el diseño deproyectos.

Como ya se ha dicho, en el marco del PBAS elFIDA ya está realizando el seguimiento de unconjunto de indicadores del desempeño paraevaluar los resultados de los países en la tareade garantizar que la población pobre tengaacceso a la tierra y disfrute de la seguridad desu tenencia. El FIDA revisará esos indicadoresjunto a determinados asociados clave,especialmente miembros de la CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra, con elobjetivo de mejorar la metodología y garantizarsu alineación con la presente política. A medidaque vaya perfeccionando las evaluaciones, elFondo se pondrá en contacto con susasociados de la Coalición para contribuir a lacreación de una base de datos mundial sobre elacceso a la tierra y la seguridad de la tenenciaen beneficio de la población pobre, en la que sepreste especial atención a los derechos de lasmujeres, los pueblos indígenas, los pastores yotros grupos vulnerables.

En el informe sobre la eficacia del FIDA entérminos de desarrollo se dará cuentaperiódicamente de los resultados y efectos detodos los instrumentos operacionalesmencionados más arriba.

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Al ocuparse de las cuestiones relacionadas conla tierra que atañen a la población rural pobre,el FIDA se enfrenta a riesgos que deben tenerseen cuenta y abordarse con medidas deatenuación adecuadas. Algunos de esosriesgos son los siguientes:• Aspectos delicados desde el punto de

vista político. Ocuparse de las cuestionesrelacionadas con la tierra suele serpolíticamente delicado y, si estos temas nose preparan minuciosamente, puede requerirmás tiempo, una supervisión y apoyo a laejecución mayores o cambios y medidascorrectivas. Una manera de atenuar esteriesgo consiste en realizar una inversióninicial (de pequeña cuantía) para abordar lascuestiones del acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia mediante procesosde planificación participativa. También sepueden emprender actividades piloto yexperimentales financiándolas mediantedonaciones, con el fin de determinar losenfoques más pertinentes y eficaces que enun segundo momento podrían ampliarse enel marco de los programas en los países.Los conocimientos que se deriven de lasactividades piloto y experimentales seincorporarán en los sistemas del FIDA demejora y garantía de la calidad y orientarán lalabor de los equipos de diseño y supervisión.El mecanismo flexible de financiacióntambién podría resultar eficaz para gestionarlos riesgos.

• Limitaciones en la capacidad del personal.La mejora del acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia puede ser unobjetivo muy difícil de conseguir y serápreciso fortalecer la capacidad del personaldel FIDA para que logre realizar esa tarea. Lacapacitación y sensibilización de losfuncionarios y la dedicación y capacidad deliderazgo del personal directivo superior sonelementos necesarios para evitar el riesgo deque se produzca un déficit de capacidad.Otra manera de crear capacidad consistiráen utilizar con eficacia a consultores cuyascompetencias profesionales abarquenconocimientos y experiencia en materia decuestiones agrarias, y en seleccionar, cuandose precisen, oficiales de enlace sobre elterreno, equipos de gestión y supervisión deproyectos, asesores técnicos y otrosfuncionarios operacionales en la Sede queposean cualificaciones parecidas. Además,mediante el establecimiento de asociacionescon centros de excelencia y organizacionesque compartan el mismo interés ycompromiso respecto del tema de latenencia de la tierra en favor de los pobresse contribuirá a reforzar la capacidad delFondo para ocuparse de las cuestionesrelacionadas con el acceso a la tierra y laseguridad de la tenencia.

5Medidas de atenuaciónde riesgos

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Con el fin de aplicar cabalmente los principiosde actuación que se acaban de exponer eincorporar las cuestiones relacionadas con latierra a las operaciones del FIDA habrá quecentrarse en la creación de capacidad dentrodel propio FIDA. Ello podría suponer: a) lacapacitación del personal; b) la contratación deespecialistas en las divisiones regionales delDepartamento de Administración deProgramas, y c) la contratación de uno o variosasesores técnicos especializados en lasdistintas regiones, dentro de los límitespresupuestarios generales.

Los análisis que se realicen en el marco de lapreparación de los COSOP relativos a lospaíses en los que se registran resultados pocosatisfactorios y a aquéllos en los que el FIDAintervendrá en mayor medida en las cuestionesrelacionadas con la tierra se basaránprincipalmente en: las leyes, estudios,

encuestas y datos recabados a nivel nacional;los conocimientos y competencias de losasociados en el desarrollo que trabajan en lascuestiones relacionadas con la tierra en undeterminado país, como son la FAO, el BancoMundial y otros donantes; las consultas con losgobiernos y las organizaciones de la sociedadcivil, en particular los miembros de la CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra a nivelde los países y, por encima de todo, con lasorganizaciones de agricultores y productoresrurales. Análogamente, el diseño y la ejecuciónde los proyectos se basarán en la labor y losconocimientos de los asociados que trabajen aese nivel. Se calcula que los costos adicionalesque supondrá realizar esos análisis y consultasen la fase de preparación de los COSOP seránde USD 20 000 a USD 25 000 por COSOPteniendo en cuenta tres o cuatro COSOP alaño, lo que supone una cuantía total que nosupera los USD 100 000 al año.

6Recursos humanos yconsecuencias financieras

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Se organizará un taller en la Sede del FIDApara garantizar la comprensión cabal de lapolítica en toda la institución. Se preparará unfolleto en el que se resumirán los principiosrectores, las consecuencias operacionales y lasdirectrices correspondientes, y se distribuirá atodo el personal del FIDA, los consultores yasociados principales, como los gobiernos y lasinstituciones cooperantes. Para conseguir unaamplia distribución, la política y las directricesoperacionales e instrumentos de decisiónconsiguientes se publicarán en Internet. A finde dar una gran difusión a la política seutilizarán el proceso del Foro Campesino, laadhesión del FIDA a la Coalición Internacionalpara el Acceso a la Tierra, los equipos degestión de los programas en los países y lasestructuras con que cuenta la presencia delFondo en los países. De modo parecido, losactos organizados a nivel regional y nacional,tales como talleres regionales de ejecución otalleres de puesta en marcha, brindarán otrasoportunidades para dar a conocer la política.

7Divulgación de la política

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La situación de la población pobre de las zonas rurales y de la agricultura en pequeña escala varíaenormemente en función del grado de desarrollo económico de los países, las condicionesagroecológicas y los sistemas de producción, las consecuencias de pertenecer a uno u otro sexo ylas características socioeconómicas. Sin embargo, hay un número reducido de factores comunes quelimitan la capacidad de esas personas de aumentar sus ingresos y mejorar su seguridad alimentaria.Los objetivos estratégicos del FIDA se centran en esos factores.

El primer objetivo estratégico consiste en garantizar que, en el plano nacional, los hombres y lasmujeres pobres de las zonas rurales tengan un acceso más amplio y sostenible a los recursosnaturales (tierras y agua), cuya ordenación podrán asumir de una manera eficaz y sostenible, ydispongan de los conocimientos prácticos y la capacidad de organización que necesitan paraaprovecharlos.

El FIDA mejorará el acceso de la población pobre de las zonas rurales a los recursos naturalesproductivos, la seguridad en su utilización y la tenencia de dichos recursos, así como sus prácticasde ordenación y conservación.

Para la población rural pobre, la falta de acceso a los recursos —tierras agrícolas para la producciónde cultivos, agua para riego y recursos de propiedad común como bosques, pastizales o caladeros—es uno de los rasgos más característicos de la pobreza rural. El acceso depende no sólo de lacantidad limitada de recursos disponibles, sino también de su distribución y de las normas que rigensu utilización. Estas disposiciones sobre la gobernanza o la tenencia de los recursos, y el grado deseguridad que proporcionan, revisten una importancia fundamental. Determinan, por ejemplo, la partede la cosecha que el arrendatario debe entregar al propietario o el período del año en que lospescadores pueden pescar o los pastores pueden llevar a pastar a sus animales, o bien cuáles sonlos derechos sobre la tierra de una mujer cuyo marido ha muerto de VIH/SIDA. En un contexto deaumento de la densidad demográfica, resquebrajamiento de los sistemas tradicionales de gobernanzade los recursos naturales y surgimiento de nuevos sistemas de gobernanza que responden aintereses comerciales y no reconocen suficientemente los “derechos secundarios” al uso de la tierra,se generan conflictos interminables en relación con el acceso a los recursos. En la mayoría de loscasos, los que pierden son los más pobres; los pueblos indígenas resultan particularmentevulnerables a este respecto.

Existe una vinculación estrecha entre los medios de acceder a los recursos naturales y retenerlos ysus modalidades de ordenación. Cuanto mejor se definen y aseguran los derechos de tenencia o usode esos recursos, más sostenible es su ordenación. Sin embargo, la lucha contra la degradación dela tierra o la explotación sostenible de los pastizales o los caladeros también guarda relación con elmejoramiento de las tecnologías y prácticas de ordenación y conservación. El objetivo consiste en dara los agricultores, pastores y pescadores —muchos de ellos pertenecientes a pueblos indígenas— laoportunidad de crear organizaciones que puedan llevar a cabo una ordenación eficaz de los recursosy generar flujos de ingresos que aseguren un uso sostenible de los recursos.36

Referencias a la tierra en el Marco Estratégico del FIDA (2007-2010)

ANEXO I

36 FIDA (2007): MarcoEstratégico (2007-2010),pág. 21.

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Tenencia de la tierraPor “tenencia de la tierra” se entiende las normas, autoridades, instituciones, derechos yreglamentos que rigen el acceso a la tierra y a los recursos conexos, así como el control sobre ellos.La expresión define las normas y derechos a los que están sujetos la apropiación, el cultivo y lautilización de los recursos naturales en un espacio de tierra o parcela determinados. Regula cuálesson los recursos que pueden aprovecharse, quién puede hacerlo, con qué finalidad, por cuántotiempo y bajo qué condiciones. En rigor, no se trata de la propiedad sobre la tierra en sí misma, sinode los derechos y deberes que ésta supone.

El sistema de tenencia de la tierra consta de normas, autoridades, instituciones y derechos. Laadministración de tierras (mapas, títulos, registros, etc.) es sólo una parte de los sistemas detenencia de la tierra.

Los sistemas de tenencia de la tierra son muy complejos. Los entornos nacionales y locales estánconstituidos por una multitud de normas, leyes, costumbres, tradiciones, percepciones yreglamentos superpuestos (y en ocasiones contradictorios) que rigen la manera en que la poblaciónpuede utilizar, controlar y transferir las tierras. Ello incide de forma considerable en el análisis de lascuestiones relativas a la tenencia de la tierra y su importancia para la reducción de la pobreza. Enmuchos casos, por ejemplo, diferentes personas describirían la situación relativa a la tenencia de latierra de una parcela específica de formas muy distintas.

Seguridad de la tenencia de la tierraPor “seguridad de la tenencia de la tierra” se entiende la capacidad de la población para controlar ygestionar una parcela de tierra, es decir, para aprovecharla y disponer de sus productos, así comopara realizar distintas transacciones, por ejemplo, transferencias. La seguridad de la tenencia de latierra presenta, fundamentalmente, las tres características siguientes:• Duración: ¿cuánto durarán los derechos sobre la tierra?• Protección: ¿se protegerán los derechos sobre la tierra si se ponen en entredicho o en peligro?• Solidez: ¿pueden los titulares de los derechos sobre la tierra utilizar esos derechos y disponer

libremente de ellos sin injerencia de terceros?

Acceso a la tierraPor “acceso a la tierra” se entiende la “capacidad de usar la tierra”38 y otros recursos naturales, decontrolar los recursos y de transferir los derechos sobre la tierra, y aprovechar otras posibilidades.39

Hay tres aspectos principales que inciden en la mejora del acceso a la tierra: i) el fortalecimiento dela seguridad de la tenencia de la tierra y los derechos sobre ella; ii) el aumento de la cantidad detierra a la que se puede acceder, y iii) la mayor productividad de la tierra. En lugar de aumentar elacceso a la tierra para la agricultura, en algunos casos puede preferirse fomentar las actividades noagrícolas y la urbanización.

Derechos sobre la tierraExisten tres derechos principales vinculados con la dimensión espacial de la tierra, a saber:derechos de utilización, derechos de control y derechos de transferencia. Los derechos deutilización se refieren al derecho a utilizar las tierras para el cultivo, el derecho de paso, el depastoreo y la utilización de los productos naturales y forestales. Los derechos de control se refieren

Sistemas de tenencia de la tierra: términos y definiciones37

ANEXO II

37 El presente anexo sebasa en gran medida en elbalance realizado por elFIDA y en el documento“Orientaciones de la UE paraapoyar los procesos deelaboración y reforma de lapolítica agraria en los paísesen desarrollo”, COM (2004)686 final, Bruselas.

38 Bruce, J.: “Conceptossobre tenencia de la tierra”,Tenure Brief, N.º 1,Universidad de Wisconsin,agosto de 2000.

39 FAO (2002): “Tenenciade la Tierra y DesarrolloRural”, Estudios sobretenencia de la tierra, N.º 3.

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al derecho a adoptar decisiones sobre el uso al que deberán destinarse las tierras y el modo en quedeberán asignarse los beneficios. Los derechos de transferencia se refieren al derecho a vender ohipotecar la tierra, transferirla a otros, transmitirla mediante herencia y reasignar sus derechos deutilización y control.

Estos diferentes tipos de derechos muchas veces se superponen, creando así un cúmulo dederechos relacionados con una pluralidad y diversidad de relaciones sociales entre las personas, y adistintos niveles, por ejemplo, dentro del propio hogar (mujeres, hombres y jóvenes), entre distintasclases sociales (propietarios, campesinos, agricultores y trabajadores agrícolas), en aldeas,comunidades, países (pueblos indígenas), e incluso en un ámbito multinacional (pastostransfronterizos y de varios estados).

Tipos de intervenciones relacionadas con la reforma agraria40

Los controles y las prohibiciones impuestos por vía legal constituyen una intervención directa delEstado en el mercado de tierras. Por ejemplo: las nacionalizaciones y colectivizaciones; las políticasde devolución y redistribución que implican expropiación de tierras (con o sin indemnización), laexpropiación de partes de explotaciones agrícolas que superan cierto tamaño; la expropiación deparcelas insuficientemente utilizadas o que pertenecen a propietarios ausentes o extranjeros, y laspolíticas de redistribución aplazada o esporádica en virtud de leyes sobre derechos estatales(derechos sucesorios) e impuestos territoriales.

Los alicientes o “incentivos asistidos por el mercado” son ofrecidos por el Estado por motivossociales y económicos, y se dirigen a la creación de nuevos derechos de propiedad o a lamodificación de estructuras de propiedad ya existentes. Por ejemplo: la privatización de granjasagrícolas y colectivas; la redistribución de tierras de propiedad estatal; los gastos del Estado enrelación con la recuperación de tierras; su mejoramiento y su posterior distribución como propiedadprivada; las donaciones directas del Estado o ventajas fiscales para adquirir una propiedad privada omejorarla; los créditos patrocinados por el Estado que se conceden a particulares por medio debancos hipotecarios agrícolas o a agricultores afectados por la reforma agraria por medio decooperativas agrícolas; la prestación de apoyo (reglamentario o no) a las instituciones paraadministrar la adquisición de tierras necesaria, y la redistribución a los agricultores afectados por lareforma agraria.

40 Adams, M. (2000):Breaking Ground:Development Aid for LandReform (Una iniciativainnovadora: la ayuda aldesarrollo en favor de lareforma agraria), Londres:Instituto de Desarrollo deUltramar (Reino Unido).

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En este anexo se ofrece una sinopsis de las normas de otros organismos internacionales de ayudaal desarrollo sobre 12 cuestiones relacionadas con la tierra. Se han examinado los siguientesdocumentos institucionales.

Institución

Organismo Australiano de AyudaInternacional (AusAID)

Organismo Canadiense de DesarrolloInternacional (CIDA)

Ministerio para el DesarrolloInternacional del Reino Unido de GranBretaña e Irlanda del Norte (DFID)

Unión Europea

Organización de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentación(FAO)

Organismo Alemán para la CooperaciónTécnica (GTZ)

Banco Interamericano de Desarrollo(BID)

Fondo Internacional de DesarrolloAgrícola (FIDA)

Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra

Ministerio de Asuntos Exteriores –Dirección General de CooperaciónInternacional y Desarrollo (Francia)

Agencia Sueca de CooperaciónInternacional para el Desarrollo (Asdi)

Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD)

Comisión Económica para África de lasNaciones Unidas

Comisión Económica para Europa delas Naciones Unidas

Centro de las Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos (ONU-Hábitat)

Agencia de los Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID)

Banco Mundial

Fecha

2000

2003

2002

2004

2006

1998

19981999

2004

2002

2000

2007

1999

2003

2005

2004

2002

2002

Título del documento

Income Generation for the Rural Poor: The Australian aidprogram’s rural development strategy (La generación deingresos para los pobres de las zonas rurales: estrategiade desarrollo rural del AusAID)

Importance of Urban and Rural Land Policy for PovertyReduction (Importancia de la política agraria, urbana y ruralpara la reducción de la pobreza) (borrador)

Better livelihoods for poor people: The role of land Policy(Medios de subsistencia mejores para la población pobre:la función de la política agraria)

Land Policy Guidelines (Orientaciones en materia de política agraria)

Access to Land, Food Security and Poverty Alleviation:FAO’s Interventions during the Past Decade(Acceso a la tierra, seguridad alimentaria y reducción de la pobreza: intervenciones de la FAO en el último decenio)

Land Tenure in Development Cooperation (Tenencia de la tierra en la cooperación para el desarrollo) (resumen operativo)

Rural Poverty Reduction Strategy Paper: Strategy forAgricultural Development in Latin America and theCaribbean (Documento de estrategia de lucha contra lapobreza rural: Estrategia de desarrollo agrícola enAmérica Latina y el Caribe)

Directrices del FIDA para la incorporación de lascuestiones relativas a la tenencia de la tierra en lasactividades apoyadas por el FIDA – División de ÁfricaOriental y Meridional

Hacia una Plataforma Común para el Acceso a la Tierra

Land Tenure Issues in West African Rural Development(Cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra en eldesarrollo rural de África occidental)

Natural Resource Tenure (Tenencia de los recursosnaturales)

Combatir la pobreza y mejorar al mismo tiempo el medioambiente (Iniciativa sobre la Pobreza y el Medio Ambiente)

Land Tenure Systems and Sustainable Development inSouthern Africa (Sistemas de tenencia de la tierra ydesarrollo sostenible en África meridional)

Social and Economic Benefits of Good LandAdministration (Ventajas sociales y económicas de unabuena administración de la tierra)

Urban Land for All (Tierras urbanas para todos)

Nature, Wealth and Power: Emerging Practice forRevitalizing Rural Africa (Naturaleza, riqueza y poder:nuevas prácticas para revitalizar el África rural)

Políticas agrarias para el crecimiento y la reducción de lapobreza (resumen operativo)

41 El presente anexo sebasa en un documentopreparado inicialmente por laCoalición Internacional parael Acceso a la Tierrajuntamente con el Programadel Sistema sobre AcciónColectiva y Derechos dePropiedad (CAPRi) y laIniciativa mundial del PNUDsobre las zonas áridas, paraser examinado en el taller deexpertos sobre tenencia dela tierra en relación con eldesarrollo de las zonasáridas celebrado en Nairobi(Kenya), del 28 de febrero al2 de marzo de 2005. Taldocumento fueposteriormente revisado yampliado con miras a suexamen en el taller sobre latierra y los derechos depropiedad en el marco deldesarrollo de África,celebrado en Nairobi (Kenya)del 31 de octubre al 3 denoviembre de 2005.

Normas de otras instituciones41

ANEXO III

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La reforma de la política agraria Para casi todos los organismos, la redistribución de los derechos sobre la tierra o el acceso a éstaes un componente fundamental de la reforma agraria. Sin embargo, cuando se analiza la reformaagraria de manera más detallada se determinan varios instrumentos de política, entre los que figura,aunque no en forma exclusiva, la redistribución.

Existe un amplio consenso entre las instituciones examinadas en cuanto a que las medidasrelacionadas con la reforma agraria deben complementarse con servicios de apoyo —como accesoa créditos y servicios financieros, acceso a los mercados, infraestructura, etc.— de modo que loshogares pobres puedan beneficiarse de ellas. Las organizaciones no gubernamentales y la sociedadcivil son elementos importantes en la prestación de tales servicios.

Formalidad y seguridad de la tenenciaHay varias maneras de entender lo que se define como “seguridad” de la tenencia de la tierra. Eneste contexto, si bien casi todos los organismos reconocen que los sistemas de tenenciaconsuetudinarios pueden reportar beneficios a las personas que viven en ellos, y que éstas puedenconsiderarlos legítimos, adoptan distintas posturas de política respecto de los sistemas de tenenciareglamentarios y consuetudinarios cuando ambos coexisten.

En las directrices del FIDA y la Asdi se observa que los sistemas de tenencia consuetudinarios sonflexibles y están modificándose continuamente. Esta flexibilidad puede o no beneficiar a los hombresy mujeres pobres. Además, varios organismos señalan que el sistema de tenencia consuetudinarioes propio de un lugar y una cultura específicos, y que su naturaleza local influirá en la posibilidad deadaptarse o adoptarlo, y en la manera en ello sucederá (PNUD, USAID). El BID es el únicoorganismo que hace referencia exclusivamente al marco jurídico como fuente de seguridad de latenencia de la tierra.

Tenencia comunal y sistemas de propiedad común Existe cierto acuerdo en cuanto a que el acceso a los recursos de propiedad común es unacuestión fundamental para los hogares pobres, ya que éstos dependen en gran medida de estosrecursos para su subsistencia (CIDA, Unión Europea, FAO, FIDA, Coalición Internacional para elAcceso a la Tierra, Asdi). Además, la administración de la propiedad común guarda una estrecharelación con las cuestiones relativas a la conservación del medio ambiente (Asdi, USAID).

En las directrices de política de la Unión Europea se señala que la propiedad común permite actuarcon eficiencia y al mismo tiempo equilibrar otras prioridades, como el acceso equitativo a losrecursos y la protección del medio ambiente, en ellas también se indica que los pastizalessemiáridos pueden administrarse de manera más eficiente en régimen de propiedad común. Porotro lado, el Banco Mundial indica la tendencia a pasar de la propiedad común a los derechosprivados, debido a los beneficios individuales que pueden derivarse del desarrollo económico.

Acceso seguro de las mujeres a la tierra La mayor parte de los organismos reconoce la importancia del acceso de las mujeres a la tierratanto para garantizar la igualdad de derechos básicos, como para reducir la pobreza y asegurar laseguridad alimentaria de los hogares (AusAID, DFID, Unión Europea, FIDA, Coalición Internacionalpara el Acceso a la Tierra, Asdi, Comisión Económica para África de las Naciones Unidas, ONU-Hábitat, Banco Mundial).

Se reconoce que si bien los derechos de las mujeres sobre la tierra están ahora más protegidos porlas legislaciones nacionales, la discriminación contra ellas procede tanto del Estado (por ejemplo, araíz de procesos administrativos) como de los sistemas consuetudinarios (CIDA, DFID, UniónEuropea, FAO, Asdi, Comisión Económica para África de las Naciones Unidas, Banco Mundial). Estorecalca la importancia de determinar si las mujeres disfrutan de los mismos derechos a la tierra, lapropiedad y los recursos naturales en la práctica, en vez de limitarse a considerarlos derivados delderecho estatutario (ONU-Hábitat). Dado que la igualdad de género puede atentar contra

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estructuras de poder profundamente arraigadas, la reforma jurídica debe ir acompañada decampañas de sensibilización y fomento de la capacidad, así como de un mayor acceso a serviciosjurídicos (Asdi).

Concesión de títulos de propiedad sobre la tierra y administración de tierras Muchos organismos reconocen el problema que plantea partir de los derechos vigentes —que suelenser de carácter consuetudinario— a la hora de adoptar iniciativas relacionadas con la concesión detítulos de propiedad y la administración de las tierras (CIDA, Unión Europa, Asdi). La Unión Europea, enconcreto, considera que la concesión de títulos de propiedad sobre la tierra no es necesaria ni suficientepara garantizar la seguridad de la tenencia de la tierra o incrementar la productividad económica. Por suparte, el ONU-Hábitat señala que, en la práctica, los títulos no se han traducido necesariamente en unaumento del acceso al crédito ni han evitado la aparición de nuevos asentamientos informales. Otrosorganismos observan que los programas de concesión de títulos de propiedad sobre la tierra debenaplicarse cuando sea realmente necesario —con toda probabilidad si la densidad demográfica eselevada y las transacciones de tierras van en aumento—, no como medios para estimular los mercadosde tierras rurales.

Un buen número de organismos señala varias dificultades que presenta la ejecución —acceso a lainformación y a la asistencia jurídica, costos de los servicios, capacidad de resolución de conflictos yaccesibilidad de las mujeres y los hogares rurales— y determina varias cuestiones estratégicas sobrecómo se puede organizar la administración de tierras para beneficiar concretamente a los hogarespobres (CIDA, DFID, Unión Europea, GTZ, FIDA, Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra,Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, ONU-Hábitat, USAID, Banco Mundial).

Mercados de tierras (ventas y arrendamientos)La opinión unánime es que los mercados de ventas sin intermediarios no ayudan a los hogares pobres ysin tierras a acceder a éstas (CIDA, DFID, Unión Europea, GTZ, Coalición Internacional para el Acceso ala Tierra, Banco Mundial). Los hogares pobres se enfrentan a numerosos obstáculos para poderparticipar en los mercados de ventas, por ejemplo, el acceso a la información y la falta de una posicióndominante en el mercado y de acceso a créditos, lo que reduce la equidad y la eficiencia de dichosmercados. Cuando empiezan a realizarse transacciones de terrenos cabe también la posibilidad de quese produzca cierta especulación con la tierra (Dirección General de Cooperación Internacional yDesarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia).

En cambio, los mercados de arrendamientos se consideran más viables desde el punto de vista político,y con mayor potencial para beneficiar a las familias pobres y sin tierras, siempre que puedan negociarsearrendamientos a largo plazo (Unión Europea, Banco Mundial). En los contratos de arrendamiento debehaber un equilibrio entre los intereses del arrendatario y los del propietario, de manera que respondan alcriterio de equidad (FAO).

Tierra, economías de pequeñas explotaciones y comercio agrícola Se ofrecen diferentes perspectivas sobre las conexiones entre la tierra y el comercio, y su impacto sobrelos hogares pobres. En un análisis del Banco Mundial se propone el objetivo de incrementar laparticipación de los hogares pobres en el comercio agrícola, en el supuesto de que ello les permitiríabeneficiarse del crecimiento asociado a un aumento del comercio.

Las reformas que apunten a fortalecer la posición de los países en relación con el comercio agrícolainternacional pueden debilitar aún más la situación de los pequeños agricultores (CIDA, Unión Europea,FAO y GTZ). Los pequeños agricultores más pobres corren mayor riesgo de verse afectados por lasfluctuaciones de los mercados, especialmente en el caso de los mercados de exportación de cultivoscomerciales, de manera que la transformación del uso de la tierra para responder a la demanda delmercado puede incluso aumentar la inseguridad alimentaria (PNUD). Existen también opinionesdiferentes sobre los beneficios comparativos de la agricultura a pequeña escala frente a la agriculturacon fines comerciales.

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Tierra y conflictoEn general, se reconoce que los conflictos relacionados con la tierra son un problema cada vez másgrande, que genera costos sociales y económicos, crea obstáculos para reducir la pobreza y, en suforma extrema, causa pérdida de vidas humanas. Los litigios en relación con las tierras corren también elriesgo de convertirse en conflictos violentos de mayor amplitud que pueden tener graves consecuenciaspolíticas (CIDA, Unión Europea, GTZ, Banco Mundial). Para lidiar con estos conflictos se proponenmecanismos formales e informales. La Asdi y el DFID señalan que, en las sociedades en que ha habidoun conflicto, abordar la cuestión de la tenencia de recursos puede ser un paso fundamental hacia laconsolidación de la paz.

Sostenibilidad ambiental Hay coincidencia en cuanto a que en la política de tierras deben abordarse los problemasfundamentales de carácter ambiental que se plantean, entre ellos, la erosión, la deforestación y ladesertificación. La degradación ambiental puede reducir la productividad agrícola y poner en peligro elacceso a los recursos naturales de las futuras generaciones (CIDA, DFID, Unión Europea, GTZ, CoaliciónInternacional para el Acceso a la Tierra, Comisión Económica para África de las Naciones Unidas).

Por regla general, los organismos han prestado menos atención a la degradación ambiental en susdocumentos sobre políticas agrarias que en los documentos que se centran de forma más ampliaen el desarrollo rural y agrícola o la ordenación de los recursos naturales. Varios organismos noabordan las cuestiones ambientales en forma directa en sus documentos sobre políticas agrarias(Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores deFrancia, Banco Mundial).

Pueblos indígenas e identidad culturalEn los documentos de los organismos se ofrece un análisis limitado de los aspectos culturales delacceso a la tierra, incluso en algunos que abordan esta cuestión desde el contexto del uso de la tierra yel acceso a ella por parte de los pueblos indígenas. En el documento de políticas de la Unión Europease señala que el reconocimiento de los derechos tradicionales a la tierra es necesario para lasupervivencia cultural de los pueblos indígenas. La FAO observa que ello preocupa especialmente enAmérica Latina. El ONU-Hábitat pone de relieve que han de respetarse las costumbres y las tradicionesde los sistemas de tenencia de la tierra, si bien los Estados tienen la obligación de asegurarse de que nosean discriminatorias (hacia las mujeres, por ejemplo). La Coalición Internacional para el Acceso a laTierra hace notar que, para los pueblos indígenas, la tierra está normalmente vinculada a la identidadcultural, no al desarrollo socioeconómico. El GTZ hace referencia a la necesidad de integrar en unapolítica más amplia los conocimientos autóctonos sobre la tierra y la ordenación de recursos. LaComisión Económica para África de las Naciones Unidas advierte que los pueblos indígenas y losgrupos de cazadores recolectores corren mayor peligro de desplazamiento debido a la inseguridad delrégimen de tenencia de tierras. La Asdi señala que los pueblos indígenas exigen sistemáticamente elreconocimiento de sus derechos sobre los recursos o sus derechos para controlar los territoriosancestrales, entre ellos las zonas protegidas.

Participación, democracia y gobernanza Hay acuerdo común sobre la importancia de la participación y los procesos democráticos para asegurarel acceso a la tierra. Muchos organismos expresan su preocupación acerca de casos de prevaricación,como la corrupción, por ejemplo, que pueden dar lugar a una pérdida de la eficiencia y afectar demanera desproporcionada a los hombres y mujeres pobres. La supervisión de los ciudadanos y elseguimiento por parte de juntas comunales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones yparlamentos populares son medidas recomendadas como controles democráticos del abuso de poder yla mala gestión pública (Unión Europea, PNUD, Comisión Económica para África de las NacionesUnidas, ONU-Hábitat, Banco Mundial).

La mayoría de los organismos hacen un examen de la participación en el contexto de la administraciónde tierras o los proyectos de desarrollo, dando menos importancia a la relación que existe entre el

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desarrollo democrático más amplio y unas mejores políticas agrarias. El DFID indica que la buenagobernanza es un elemento fundamental de la reforma agraria. En el documento de posición del Asid seexpone un punto de vista similar, resaltando la importancia de aplicar principios democráticos en lagestión pública para establecer unos sistemas de tenencia de la tierra eficaces y equitativos.

Tierra y derechos humanosSólo algunos organismos hacen referencia a los derechos humanos en sus documentos de políticas. Sibien en la política de la Unión Europea se señala que el acceso a la tierra representa un medio paralograr los derechos fundamentales definidos en los convenios internacionales —como el derecho a laalimentación—, no se refiere al acceso a la tierra como un derecho en sí. El ONU-Hábitat define laseguridad de la tenencia como un componente del derecho a una vivienda adecuada, reconocido en lostratados internacionales de derechos humanos. Además, pone de relieve que los derechos culturalestienen la misma legitimidad en el marco del derecho internacional que los derechos civiles y políticos, loque refuerza la necesidad de respetar las costumbres y las tradiciones en los sistemas de tenencia de latierra. En el documento del Banco Mundial se fundamenta el reconocimiento de los derechos de losindígenas sobre la tierra en los derechos humanos. La Asid señala que la seguridad de la tenencia delos recursos es importante también para garantizar el cumplimiento de los derechos humanosfundamentales, especialmente el derecho a un nivel de vida adecuado, que comprende el acceso alagua, la alimentación y la vivienda. El DFID opina que la forma en que un Estado se ocupa del acceso ala tierra demuestra en buena medida su compromiso más amplio con los derechos humanos.

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A lo largo de los años, el FIDA se ha ocupado de las cuestiones relacionadas con la tierraprincipalmente en el marco de sus proyectos y programas, de manera indirecta, por ejemplo, através de inversiones en riego, conservación de suelos y agua, silvicultura y agrosilvicultura, yordenación de los recursos naturales. Además, en 1996 el Fondo fue uno de los miembrosfundadores de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra, instituida con objeto de reforzarel papel de las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional, regional e internacional en laformulación y aplicación de políticas y programas que propiciaran un acceso más equitativo y segurode la población pobre a la tierra. El Fondo alberga la Secretaría de la Coalición desde 1996.

Con vistas a extraer enseñanzas de sus experiencias operacionales y fortalecer su capacidad futurade obrar con más eficiencia en lo relativo a las cuestiones relacionadas con la tierra, en 2005 el FIDAllevó a cabo un balance42 de los 300 programas y proyectos que había aprobado y financiado entre1993 y 2004. En ese proceso se constató que el acceso a la tierra se había abordado en uno o máscomponentes de 85 proyectos y se procedió a analizar 35 de ellos más a fondo. En estos últimoslas intervenciones relacionadas con la tierra se referían fundamentalmente a las siguientes esferas:• La prestación de apoyo a la formulación y aplicación de políticas agrarias favorables a los pobres

(por ejemplo, el Proyecto de Desarrollo Agrícola, en Georgia, o el Proyecto de Apoyo al Desarrolloen las Regiones de Menabe y Melaky, en Madagascar).

• La promoción del acceso a la tierra mediante la concesión de títulos individuales (por ejemplo, elProyecto de Privatización de Explotaciones Agrarias, en Azerbaiyán; el Proyecto de IniciativasComunitarias y Ordenación de Recursos en Mindanao Septentrional, en Filipinas, o el Proyectopara el Adelanto Económico Regional de Matale, en Sri Lanka).

• La redistribución de la tierra, por medio de enfoques tanto dirigidos por el Estado como asistidospor el mercado (por ejemplo, el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas yAfroecuatorianos, en el Ecuador; el Proyecto de Mejora de los Medios de Subsistencia en elHimalaya, en la India, o el Proyecto de Mejoramiento del Cultivo de Tierras Inundables enMaghama, en Mauritania).

• La mejora del acceso a los recursos de propiedad común y los acuerdos entre usuarios múltiples(por ejemplo, el Proyecto de Fomento Forestal y Forrajero en Régimen de Arriendo en ZonasMontañosas, en Nepal; el Proyecto de Regeneración de los Medios de Subsistencia Sosteniblesde Gash, en el Sudán, o el Proyecto de Diversificación de los Ingresos Rurales en la Provincia deTuyen Quang, en Viet Nam).

• El afianzamiento de la seguridad de la tenencia de la tierra (por ejemplo, el Programa deDesarrollo Rural Sostenible, en Burkina Faso, o el Proyecto de Desarrollo de PequeñasExplotaciones Agrícolas en Zonas Marginales, en la República Unida de Tanzanía).

• La solución de conflictos relacionados con la tierra (por ejemplo, el Proyecto de DesarrolloRural Comunitario, en Burkina Faso, o el Proyecto de Desarrollo Comunitario en el Sur deNyanza, en Kenya).

• El reforzamiento de los vínculos entre la seguridad de la tenencia de la tierra, el aprovechamientode la tierra y la ordenación sostenible de los recursos (por ejemplo, el Programa de Reducción dela Pobreza Rural, en Mongolia).

• El otorgamiento de derechos ancestrales y consuetudinarios seguros mediante la concesión detítulos colectivos (por ejemplo, el Proyecto de Desarrollo Sostenible de los Pueblos Indígenas delBeni, en Bolivia, y el Proyecto de Desarrollo y Mejora de la Agricultura en el Nordeste y elProyecto de Apoyo al Segundo Programa para el Medio Ambiente, ambos en Madagascar).

Actuación anterior del FIDA en las cuestiones relacionadascon la tierra y enseñanzas extraídas

ANEXO IV

42 Cofinanciado por laDivisión de AsesoramientoTécnico y la División de ÁfricaOriental y Meridional delDepartamento deAdministración de Programas.

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• El fortalecimiento de sistemas descentralizados de administración de la tierra (por ejemplo, elPrograma de Reducción de la Pobreza Rural, en Mongolia, y el Proyecto de Desarrollo de losRecursos Comunitarios y la Infraestructura en Umutara, en Rwanda).

• El desarrollo de los servicios tras la aplicación de reformas agrarias (por ejemplo, el Proyecto deDesarrollo Sostenible de los Asentamientos Creados como Consecuencia de la Reforma Agrariaen la Zona Semiárida de la Región del Nordeste, en el Brasil, o el Proyecto de Desarrollo RuralSostenible de la Comarca Ngöbe Buglé y Corregimientos Rurales Pobres Aledaños, en Panamá).

• El acceso de las poblaciones de pastores a los pastizales (por ejemplo, el Programa de DesarrolloRural en Kordofán del Sur, en el Sudán, o el Programa de Desarrollo del Sector Agrícola –Ganadería: Apoyo al Desarrollo Pastoril y Agropastoril, en la República Unida de Tanzanía).

En todas las esferas de intervención se ha hecho especial hincapié en los derechos sobre la tierrade las mujeres, los jóvenes, los pastores y los pueblos indígenas, así como en los derechossecundarios y comunales. Del mismo modo, se ha procurado en lo posible reforzar los sistemasdescentralizados de administración de tierras, tanto reglamentarios como consuetudinarios.

Las enseñanzas extraídas a lo largo de los años en todas las esferas recién mencionadas puedenagruparse en dos categorías generales, a saber: procesos de formulación y aplicación de políticasagrarias, y diseño y ejecución de programas y proyectos de reducción de la pobreza rural.

Enseñanzas extraídas de las intervenciones orientadas a la formulación y aplicación depolíticas agrariasGarantizar derechos sobre la tierra justos para las personas adecuadas. Es preciso especificar quétipo de derechos deben garantizarse (propiedad, uso, etc.), así como sus titulares (particulares,familias, aldeas, grupos étnicos, el Estado, etc.). A menudo la propiedad privada se promuevemediante políticas públicas de elaboración de catastros y la distribución de títulos legales de carácteroficial. Además de resultar difícil y muy costoso en las zonas rurales, es posible que, en ciertascircunstancias, este enfoque acabe beneficiando a élites poderosas que pueden influir en esosprocesos de oficialización. Para asegurar los derechos de uso de la tierra, los acuerdos de tenenciamejorados se ajustan probablemente mucho más a los intereses de los pequeños agricultores y loscampesinos sin tierra, así como a los de los pequeños productores rurales. En los marcos normativoshay que tener en cuenta y consolidar las normas y prácticas consuetudinarias, reconocer lamultiplicidad de derechos y la coexistencia de sistemas de tenencia reglamentarios y consuetudinarios,dar cabida a las variaciones entre distintas regiones y promover el desarrollo coherente de sistemaspluralistas. En sistemas como ésos se reconocerán y protegerán los distintos derechos de la poblaciónpobre, por ejemplo, en el marco de regímenes de propiedad común, y se garantizará la protección delos derechos tanto primarios como secundarios (por ejemplo, a la recogida de leña o el pastoreoestacional), que son fundamentales para las mujeres y otros grupos frecuentemente marginados,como los pastores o los pueblos indígenas.

En la zona donde se ejecutó el Proyecto de Fomento Forestal y Forrajero en Régimen deArriendo en Zonas Montañosas, en Nepal, eran los grupos comunitarios de silvicultoresquienes por lo general reglamentaban el acceso a los bosques. Las experiencias en materia desilvicultura comunitaria ponen de manifiesto que todos los miembros de los grupos tienden abeneficiarse por igual de la ordenación forestal comunitaria y que los grupos no centran deespecial manera su atención en la población pobre. Sin embargo, en las comunidades ruralesla tierra de labranza está distribuida de manera desigual y los medios de vida de los hogaressin tierra dependen de forma desproporcionada de los productos forestales. Con el proyectose dio la oportunidad a grupos de los sectores más pobres de las aldeas montañosas de teneracceso a zonas forestales degradadas por medio de contratos de arriendo a largo plazo, y seproporcionó asistencia técnica (y financiera) adicional para la labor de reforestación. Durante laejecución se constató que la creación de “coaliciones de la población pobre” en forma decooperativas más amplias de grupos de silvicultores arrendatarios era importante para

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contrarrestar la posible expropiación de los recursos por obra de las élites locales. El proyectotambién puso de relieve la importancia de la seguridad de la tenencia para que la ordenacióncomunitaria de los recursos naturales tenga éxito. Se comprobó que, si la tenencia es segura,los hogares son capaces de regenerar zonas forestales degradadas.

Promover el apoyo y las asociaciones a largo plazo. Las reformas normativas relacionadas con latenencia de la tierra tienen un carácter marcadamente político porque inciden en la distribución delos recursos, el poder y la riqueza. Una reforma agraria que beneficie a la población pobre requiereinversiones sostenidas y suficientes, compromiso político a largo plazo y consultas públicas yeducación cívica de amplio alcance para fomentar y mantener la confianza y el consenso ensectores diferentes de la sociedad, en particular las élites. Todos los interesados —gobiernos,organismos de desarrollo y sociedad civil—, sea a título individual o por conducto de asociaciones,son determinantes para proporcionar y mantener ese apoyo a largo plazo. Habida cuenta de ladiversidad de mandatos, recursos y escala de sus operaciones, es importante promover lacoordinación y la armonización de las actividades que cada uno lleva a cabo.

Pronto se va a expedir un kara-tany, es decir, un certificado de tierras, para la señora Félicia,residente en la comunidad de Ampasina Maningory, en el nordeste de Madagascar. Ese títuloserá el fruto de sus empeños por oficializar sus derechos de propiedad sobre la parcela de100 metros cuadrados de superficie que adquirió en 1997. La mayoría de los habitantes delas zonas rurales que poseen tierra sólo disponen de un documento que certifica la compra,que tiene un valor legal muy limitado y, por lo tanto, los deja a la merced de saqueos yreclamaciones relativas a la tenencia por parte de terceros. Ese certificado de tierrasgarantiza a la señora Félicia derechos legales sobre su parcela, como si se tratara de unverdadero título de propiedad, algo que se ha vuelto casi imposible de obtener debido a losretrasos y al elevado costo de los trámites de registro de las tierras. Además, gracias a esecertificado, la parcela de la señora Félicia será una inversión, al poder utilizarla como garantíapara obtener préstamos, o bien transferir la propiedad a sus herederos sin miedo a provocarconflictos por su causa. Ésta es sólo una de las actividades del FIDA encaminadas arespaldar procesos de reforma de la tenencia en Madagascar, un país en el que las mujerestradicionalmente han tenido problemas para tener acceso a la tierra.

Intercambiar conocimientos para fomentar el diálogo sobre políticas y mejorar la eficacia de laejecución. Hay una necesidad apremiante de intercambiar experiencias e información de maneraamplia y sistemática, tanto horizontal como verticalmente, y por medios que resulten apropiadospara los distintos interesados. Las oportunidades de descubrir soluciones y otras experienciaseficaces e innovadoras en contextos diferentes (en los países, en las regiones y en todo el mundo)ayudan a los diferentes interesados a mejorar sus perspectivas y comprensión con el fin de sercapaces de proporcionar respuestas más eficaces a los problemas agrarios que se plantean a lapoblación rural pobre.

Durante la época soviética, las explotaciones estatales colectivas y en gran escala eran lasúnicas que funcionaban con criterios comerciales, y todas ellas estaban sujetas a una gestióny control centralizados. El FIDA respaldó la puesta en práctica de políticas de privatización delas explotaciones en virtud de las que se transferirían los derechos plenos de propiedad a ungran número de ciudadanos (en Georgia) o a todos los trabajadores de las granjas quehabían sido estatales y colectivas (en Azerbaiyán). En ambos proyectos se aprovecharon lasenseñanzas extraídas de procesos de reforma agraria anteriores, como la necesidad decomplementar la redistribución de la tierra con la ampliación del acceso a los servicios deapoyo agrícola y los mercados. Esas dos iniciativas alcanzaron un gran éxito a la hora dedesarrollar y ampliar procesos locales de carácter experimental (entre otros, la medición ydemarcación de las tierras y la creación de registros de tierras unificados a nivel local,regional y nacional, de bajo costo y que funcionaran de manera transparente), con lo que seconsiguió una mejora considerable del proceso general de regularización agraria.

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Nueve de cada diez srilankeses pobres viven en zonas rurales. Los 20 años de conflicto civilen las regiones septentrional y oriental del país tuvieron gran impacto en la pobreza alprovocar el desplazamiento de aproximadamente 800 000 personas, que abandonaron sushogares y fuentes de subsistencia. El Programa de Desarrollo de la Capacidad Empresarialen las Pequeñas Plantaciones, apoyado por el FIDA, aborda las necesidades de la poblaciónrural reasentada en plantaciones de té no viables, las personas sin tierra de los pueblosaledaños y los pequeños agricultores del distrito de Moneragala, grupos que se cuentanentre los más pobres de Sri Lanka. El programa, para mejorar sus medios de vida ycondición social de manera sostenible, trata de aumentar la productividad de las antiguasplantaciones de té ampliando los derechos de acceso a esas tierras, gracias a sistemas deproducción por contrata, y prestando apoyo a la diversificación de cultivos y a la mejora delacceso a los servicios y mercados del sector del té. También se respalda el diálogo sobrepolíticas relativo a la tenencia de la tierra y al acceso a la misma de la población pobremarginada y rural, si bien la inestabilidad política actual plantea una serie de graves riesgos.

Fortalecer la capacidad gubernamental a todos los niveles. La capacidad de liderazgo local atodos los niveles es un requisito indispensable para responder a los complejos desafíos queencierran los procesos de reforma relacionados con la tierra cuyo objetivo es reducir la pobreza. Esnecesario que las instituciones agrarias estatales fortalezcan su capacidad en materia de recursoshumanos para ocuparse de reformas y medidas agrarias, en particular en lo que concierne a laadministración, registro y adjudicación de la tierra, y a los mecanismos de solución decontroversias. Vista la importancia que se atribuye a la descentralización de los sistemas deadministración de la tierra, ese reforzamiento institucional también es aplicable a lasadministraciones locales, para que actúen de manera descentralizada. La colaboración entredistintos ministerios y sectores también es esencial para garantizar un apoyo constante a unareforma agraria y de la tierra que favorezca a la población pobre. En este sentido ladescentralización representa una gran oportunidad para perfeccionar y contextualizar en mayorgrado las medidas destinadas a resolver cuestiones locales relativas a la tenencia de la tierra eincorporarlas en un marco institucional más sostenible.

Tener en cuenta enfoques descentralizados y centralizados. En la mayoría de situaciones ycircunstancias, los procesos descentralizados de registro de tierras son la forma más adecuada dereconocer y proteger los derechos, y con ellos pueden abordarse las prácticas de sucesión y losderechos de los grupos vulnerables, sobre todo mujeres, jóvenes, huérfanos, pastores y gruposétnicos marginados. La descentralización de los sistemas de administración de la tierra que está encurso en muchos países brinda una importante oportunidad para reforzar la integración de sistemasde tenencia reglamentarios y consuetudinarios. Sin embargo, en algunas circunstancias y contextos,los enfoques descentralizados pueden estar muy expuestos al acaparamiento por parte de las élites,especialmente cuando la minoría de hacendados locales controla las dependencias y oficinas de laadministración pública y la estructura de poder local. El reto estriba en equilibrar los aspectospositivos más importantes de las iniciativas de reforma centralizadas y de los enfoquesdescentralizados. En todos los casos, la meta consiste en reducir la vulnerabilidad y crear lascondiciones para que quienes trabajan la tierra puedan invertir en ella.

La incidencia de la pobreza varía enormemente en toda la República Unida de Tanzanía, peroes especialmente alta entre las familias rurales que viven en regiones áridas y semiáridas ydependen exclusivamente de la ganadería y la producción de cultivos alimentarios. Laspolíticas y estrategias que guardan relación con la ordenación de los pastizales hacenhincapié en la planificación del uso de la tierra, en concreto en cuanto a garantizar latenencia, la solución de conflictos ocasionados por el control de la tierra y los recursoshídricos entre grupos de interés enfrentados, y la sostenibilidad de la base de recursosnaturales. Así pues, por medio del Programa de Desarrollo del Sector Agrícola – Ganadería:Apoyo al Desarrollo Pastoril y Agropastoril, el FIDA concede fondos para ayudar a lasadministraciones de los distritos y pueblos a poner a prueba un enfoque participativo de laplanificación de la gestión del uso de la tierra y los recursos naturales, especialmente en lo

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que se refiere a la ordenación de los pastizales. También se presta apoyo a nivel nacionalpara crear métodos participativos aplicables a la solución de conflictos y la formulación deplanes de gestión del uso de la tierra y los recursos naturales en los pueblos y distritos, asícomo para capacitar a los facilitadores nacionales que apliquen tales métodos. Losresultados de estas actividades podrán servir luego como insumos para el diálogo sobrepolíticas y la modernización de los marcos legal y reglamentario. Lamentablemente, el hechode que este programa se ejecute en el marco del Programa de Desarrollo del SectorAgrícola, realizado en la región continental con arreglo al enfoque sectorial, constituye unalimitación para realizar las intervenciones en materia de tenencia de la tierra en toda sumagnitud, dado que las decisiones sobre lo que se financia en el marco del Programa deDesarrollo del Sector Agrícola se basan en lo que se establece en el plan de desarrolloagrícola de distrito.

Empoderar a las organizaciones de la sociedad civil. La falta de acceso a la tierra y la inseguridadde la tenencia que padece la población pobre son síntomas de su falta de influencia en lasrelaciones sociales, políticas e instituciones clave. De ahí que las políticas públicas favorables a lospobres sean tan importantes. Mientras que la formulación y la aplicación de esas políticas sonprocesos dirigidos por los gobiernos, su observancia y éxito dependen de la participación activa delos ciudadanos y de la existencia de una sociedad civil pujante y dinámica que sea capaz deexpresar la voluntad de la población y, en particular, de representar los intereses de sus miembrosmás pobres y marginados.43 Así pues, es preciso reforzar la función de promoción que desempeñala sociedad civil, así como la capacidad de esta última de entablar relaciones de asociación con losgobiernos. También es fundamental crear, ampliar y consolidar mecanismos de interacción entre elEstado y la sociedad civil a fin de dar origen a una coalición amplia que promueva una reformaagraria favorable a la población pobre. Los organismos internacionales de desarrollo y lasorganizaciones de solidaridad pueden desempeñar una función positiva a la hora de respaldar eldesarrollo de una sociedad civil dinámica que logre desempeñar, entre otras, las funcionessiguientes: investigación, consultas públicas y difusión de información; apoyo directo a la aplicaciónde las políticas gubernamentales (principalmente mediante la puesta a prueba y el seguimiento yevaluación); defensa de los derechos de los grupos pobres y marginados, y movilización social enoposición a las políticas elitistas.44

Aportar soluciones in situ fundamentadas en contextos más amplios. Las soluciones a losproblemas agrarios deben buscarse in situ y fundamentarse en las realidades concretas, dinámicas,sumamente diversificadas y complejas con que se enfrentan las mujeres y los hombres pobres delas zonas rurales. Aunque no existe una solución universal, el punto de partida debería ser el sistemalocal de gobernanza de la tierra y su contexto económico, político, sociocultural y ecológico. Almismo tiempo, para que las soluciones sean sostenibles y eficaces deben estar integradas en uncontexto de planificación de políticas y desarrollo a escala nacional. También hay ocasiones en quelas soluciones no se hallan en un solo país: en el caso de migraciones y desplazamientostrasnacionales, por ejemplo, quizá haga falta aplicar enfoques regionales o multinacionales.

En Bolivia, el FIDA respaldó el autodesarrollo sostenible de los pueblos indígenas del Beniadoptando medidas de fortalecimiento de la capacidad a nivel comunitario. En general, elproyecto contribuyó a fortalecer el papel de las organizaciones indígenas en los procesos dereforma agraria, colaborando con ellas en los planos local y regional y promoviendo elreconocimiento legal de las comunidades indígenas, un requisito indispensable para obtenertítulos colectivos de propiedad de sus tierras ancestrales. La realización de actividadesfundamentales dentro del proceso de titulación, como la identificación y demarcación de lastierras, la negociación con quienes las ocupaban, etc., se llevó a cabo en colaboración con elInstituto de Reforma Agraria y las brigadas indígenas mediante la aplicación de un enfoquede gestión conjunta. La mayoría de los beneficiarios opinó que los resultados eransostenibles. Es probable que los beneficios resultantes de la concesión de títulos depropiedad de la tierra perduren, pues están firmemente integrados en las estructurasestatales bolivianas y caben pocas posibilidades de que sean anulados.

43 Liversage, H. y CarpanoF.: “Integrating theStrengthening of Land TenureSecurity into IFAD-SupportedActivities in Eastern andSouthern Africa” (Integracióndel fortalecimiento de laseguridad de la tenencia dela tierra en las actividadesrespaldadas por el FIDA enÁfrica oriental y meridional),noviembre de 2006, pág. 7.

44 Ibíd.

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Valorar la tierra como algo más que un activo económico. En todas las consideraciones que atañena la seguridad de la tenencia en favor de los pobres, la tierra no debería considerarse sólo por sumero valor económico, sino también como parte integrante del tejido cultural y social y del sentidode dignidad de una comunidad. No obstante, en vista de las asimetrías de poder, las institucionesque rigen el acceso a la tierra adoptan con frecuencia las políticas en función de los intereses de losgrupos dominantes o prestando atención sólo al principio de la eficiencia económica, en lugar de aotros aspectos capitales, como las dimensiones social y cultural.

Trabajar con los sistemas existentes. Con frecuencia es mejor basarse en los sistemas tradicionalesde administración de la tierra y fomentar su evolución progresiva (con sujeción a requisitos mínimosen materia de integración y seguridad de los derechos), en lugar de implantar desde el principionuevos sistemas oficiales. Este planteamiento gradual resulta especialmente pertinente para las tierrascomunales y de propiedad común, que son fundamentales por los medios de vida que aportan a lapoblación rural pobre y por los valores culturales que encierran. En este sentido, la planificaciónparticipativa del uso de la tierra y los acuerdos entre usuarios múltiples (entre agricultores y pastores,por ejemplo) resultan sumamente eficaces. Las conventions locales de Burkina Faso, que se vuelvena negociar todos los años, son un buen ejemplo de ese tipo de mecanismos.

En las regiones centrales y meridionales de Burkina Faso, uno de los principales problemases la inseguridad de la tenencia de la tierra, que en ocasiones imposibilita la adopción demedidas y disposiciones destinadas a intensificar la producción agrícola y gestionar de modosostenible los recursos naturales. Los propietarios tradicionales de las tierras no permiten alos agricultores que gozan sólo de derechos de uso —que hay que renovar todos los años—introducir mejoras tales como plantar árboles o realizar otras actividades importantes deexplotación de la tierra. El FIDA apoya a las organizaciones de base en la ejecución deactividades piloto concretas encaminadas a mejorar el acceso y los derechos de tenencia enaquellas tierras en las que la producción agrícola se ve obstaculizada por los conflictos y porlimitaciones en materia de tenencia de tierras y propiedad de los recursos. Ello entraña laelaboración de diferentes mecanismos con el fin de fomentar la seguridad de la tenencia(según el contexto específico) y de estrategias locales para empoderar a quienes no gozande seguridad en la tenencia de sus tierras. A tal fin, la ejecución de actividades relacionadascon la tierra se basa en una metodología participativa con la que se trata de promover yfacilitar análisis y procesos de negociación en los que intervengan múltiples interesados.

Mitigar y resolver los conflictos sociales. La tierra es a menudo un factor determinante desituaciones de conflicto. Entre las condiciones previas importantes para evitar los conflictos socialesdestaca el reconocimiento de las diversas y a menudo coincidentes reclamaciones de diferentesusuarios de los recursos —por ejemplo, entre agricultores nómadas y sedentarios, de una fronteraétnica a otra, o entre particulares y el Estado—. A fin de mitigar los conflictos, la participación detodos los interesados directos, en particular la población rural y sus organizaciones, es imprescindibleen todos los procesos de reforma normativa e institucional relacionados con la tierra. En vista de quelos mecanismos oficiales de solución de conflictos, como los tribunales, suelen resultar costosos ymenos accesibles, es importante reconocer y hacer uso, en primer lugar, de los mecanismoscomunitarios vigentes y recurrir a los mecanismos reglamentarios sólo en última instancia.

El alto índice de pobreza en el norte de Mindanao (Filipinas) puede atribuirse a variosfactores. La mayoría de los hogares es sumamente vulnerable debido a sus escasos activos.La mayor parte carece de tierras, y en algunos casos recurren a las labores agrícolas encalidad de arrendatarios o asalariados. Se ha adoptado un sistema de información geográficaparticipativo para apoyar las iniciativas comunitarias de ordenación sostenible de susrecursos naturales. Tal sistema fomenta la participación de todos los interesados en labúsqueda de respuestas a las necesidades de alrededor de 58 500 hogares pobres ymarginados. Como resultado de ello, las comunidades tribales ahora conocen el alcance ylos límites de los recursos naturales; se han establecido las lindes de las distintas tribus, conlo que se ha reducido la posibilidad de que estallen conflictos; la comunidad ha elaborado y

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gestiona un plan de protección y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; lasleyes y prácticas consuetudinarias relativas a la propiedad de las tierras y recursoscomunales se han incorporado en políticas y procedimientos, y ha aumentado elcompromiso de los miembros de las comunidades para proteger y explotar sus recursosnaturales con métodos sostenibles. La experiencia enseña que es posible lograr laconvergencia de las distintas partes interesadas en pos de la mejora de la planificación y lagestión de los recursos naturales comunitarios.

Enseñanzas extraídas del diseño y la ejecución de programas y proyectos de reducción de la pobreza rural

Comprender más a fondo los sistemas de tenencia de la tierra. Comprender los sistemas detenencia de la tierra —tanto consuetudinarios como reglamentarios, así como las leyes, valores,principios e instituciones conexos— es fundamental para entender el contexto más amplio en quese inscriben los medios de vida de la población rural pobre. Con frecuencia, la situación en materiade tenencia, el tipo de acceso y la seguridad de los derechos son los eslabones esenciales quedeterminan quién se beneficia y quién sale perdiendo. Además, son incentivos fundamentales paraque la población rural pobre realice inversiones a largo plazo y adopte medidas de protecciónambiental, que a su vez son cruciales para incrementar y mejorar sus medios de vida y seguridadalimentaria. Por ello, la plena comprensión de estos aspectos es una condición previa indispensablepara diseñar eficazmente proyectos y programas bien focalizados, y para determinar una secuenciade actividades que permita maximizar los resultados. La falta de comprensión a menudo repercutemuy negativamente en los resultados de los proyectos, algo que se aplica en particular a lasintervenciones que inciden directamente en el valor de la tierra, como las inversiones eninfraestructura rural, la adopción de nuevas tecnologías agrícolas y la introducción de medidas deprotección medioambiental. Se trata de intervenciones que, por su propia índole, tienenrepercusiones, deliberadas o involuntarias, en la distribución.

Integrar las actividades relativas a la tierra en otras actividades. Inversiones modestas en elfortalecimiento del acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia (especialmente del acceso y latenencia colectivos) pueden tener un impacto notable tanto en lo que se refiere a crear una red deseguridad imprescindible para los usuarios pobres de los recursos como desde el punto de vista desu economía y medios de vida. Por eso es muy importante que esas inversiones estén integradas enotras actividades de desarrollo rural a favor de los pobres y reducción de la pobreza, tales como lamejora de los pastizales o de la ordenación de los sistemas agrarios comunitarios. La mismaimportancia reviste la prestación de los servicios de apoyo necesarios que garanticen lascapacidades para aprovechar y aumentar el acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia. Dehecho, ciertas reformas agrarias fracasaron en parte porque los beneficiarios de las reformas amenudo recibieron sólo la tierra, sin más insumos o servicios que les permitieran cultivarla conprovecho. Eso es lo que sucedió, por ejemplo, en Santo Tomé y Príncipe. El establecimiento devínculos explícitos entre los esfuerzos por fortalecer la seguridad de la tenencia de la tierra y elacceso, por un lado, y las inversiones complementarias en esferas tales como la mejora de lospastizales y la gestión mejorada de los sistemas comunitarios de gestión de la tierra, por el otro,puede resultar especialmente eficaz y es una manera importante de reforzar los medios de vida de lapoblación rural pobre.

Una de las causas principales de la pobreza en el Brasil es la extrema desigualdad quecaracteriza la tenencia de la tierra, sobre todo en el Nordeste y en las regiones centrales delpaís. El número de pequeñas explotaciones supera con creces el de grandes plantaciones.La mayor parte de los 4 millones de explotaciones del Brasil son de tamaño muy pequeño, yla mayoría están dedicadas a la producción de subsistencia. Una ingente cantidad depequeños agricultores se gana la vida trabajando como jornaleros en el sector agrícola. En1995, el Gobierno puso en marcha un ambicioso programa nacional de reforma agraria conel firme compromiso de facilitar el acceso a la tierra a 280 000 familias rurales sin tierra antes

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del final de 1998. Con objeto de aprovechar plenamente los beneficios de esa ampliación delacceso, los beneficiarios de la reforma agraria necesitan tener acceso a los mercados yservicios de apoyo, como extensión o crédito. Por consiguiente, el FIDA presta ayuda a losasentamientos creados como consecuencia de la reforma agraria en los planos federal yestatal para que proporcionen esos servicios. De ese modo, las familias beneficiarias podránmejorar sus capacidades y participación en el mercado local y tendrán los medios paragestionar de manera más eficiente y sostenible actividades productivas en los sectores de laagricultura, la comercialización, las microempresas y la agroindustria a pequeña escala.

Colaborar con el Estado. Es necesario escoger organismos de ejecución capaces de hacer frente ala resistencia a los cambios en la tenencia de la tierra que muy probablemente se producirá durantela ejecución de un proyecto. Por ejemplo, el apoyo constante del gobierno federal a la ejecución delProyecto de Regeneración de los Medios de Subsistencia Sostenibles de Gash, en el Sudán, fueesencial para hacer frente a los intereses creados presentes en el ámbito estatal. Es importanteasimismo identificar a los agentes estatales favorables a las reformas, pues serán ellos quienesapliquen realmente las reformas de las políticas públicas y, por lo tanto, son los asociados clave paralograr que la tenencia de la tierra favorezca a los pobres. A fin de fomentar un entorno aún máspropicio a la eficacia de los proyectos y programas, hay que sostener las reformas administrativasque obligan a las administraciones a ser más receptivas y a responsabilizarse más ante los gruposde electores pobres de las zonas rurales. De manera parecida, es preciso reforzar las competenciastécnicas de las instituciones agrarias estatales a nivel nacional, local o comunitario para que puedandesempeñar sus obligaciones.

Fortalecer la capacidad de las organizaciones locales. Teniendo en cuenta la estratificación socialy los intereses creados en el plano local, los proyectos pueden ayudar a las organizacionescomunitarias a conocer mejor las políticas y leyes agrarias, y a aumentar su concienciación alrespecto, lo que les permitirá participar en negociaciones con más provecho y reivindicar susderechos. También es importante fortalecer la capacidad de esas organizaciones para que unan susesfuerzos a los de entidades más amplias y de mayor influencia institucional y consigan aportarpruebas recogidas sobre el terreno y promover los intereses de la población rural pobre anteinstancias políticas superiores; ése será otro modo de contribuir a que los resultados perdurencuando el proyecto en cuestión haya terminado.

Basándose en los valores tradicionales de la justicia y la solidaridad, el FIDA secundó unproceso de negociación destinado a garantizar el acceso de la población rural pobre de laregión meridional de Mauritania a la tierra. El objetivo era dotar a las familias sin tierra de losderechos de uso a largo plazo de terrenos aluviales que se acababan de recuperar. Elproceso tuvo tres fases. En la primera se crearon comités de aldea, que elaboraron unaentente foncière (un pacto entre los hacendados y los usuarios de la tierra) que debía serdiscutida y aprobada por todos los miembros de la comunidad. La segunda fase consistió enla realización de una evaluación de la tenencia de la tierra para determinar cuáles eran losgrupos más vulnerables. El objetivo de la tercera fase fue consolidar las disposicionesrelativas a la tenencia, concertadas en la primera fase, mediante un proceso participativo denegociación y certificación. Esta experiencia demuestra cuán importante es trabajar con lasorganizaciones locales para que sean ellas las que aporten las soluciones, en lugar deimponer soluciones elaboradas externamente.

Conseguir la sostenibilidad. Para poner en práctica la reforma del acceso a la tierra y de lossistemas de tenencia hacen falta voluntad política e inversiones sostenidas. También se precisa unintenso apoyo a la supervisión y tiempo, más de lo que suele durar un solo proyecto. Así pues, cabeinsistir en que la selección de los organismos de ejecución reviste especial importancia paraasegurar un empeño y apoyo a largo plazo, sobre todo de los gobiernos. También resultaindispensable establecer asociaciones con ONG y organizaciones rurales y crear un vínculo entreéstas y las organizaciones comunitarias y los grupos de promoción que actúan a distintos niveles.

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Como miembro de la Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra, el FIDA colaboraráestrechamente en la labor de ésta encaminada a mejorar el acceso a la tierra y la seguridad de latenencia entre sus grupos objetivo. El cometido de la Coalición —fomentar un acceso seguro yequitativo de las mujeres y los hombres pobres a la tierra— es también uno de los objetivosestratégicos del Fondo. Los grupos objetivo de la Coalición45 y los del FIDA son los mismos. Lasesferas principales de colaboración futura son las siguientes: • La promoción y la observancia de acuerdos, políticas y leyes, en los planos nacional, regional e

internacional, que estén concebidos para favorecer a la población pobre.• La organización de diálogos de múltiples interesados acerca de cuestiones relacionadas con la

tierra en los planos nacional, regional y mundial, basados en el papel de la Coalición comoinstancia coordinadora de partes intergubernamentales, gubernamentales y de la sociedad civilinteresadas en las políticas y prácticas agrarias.

• Las consultas con los miembros y asociados de la Coalición en más de 40 países destinadas a laelaboración de estrategias y programas, y a la aplicación y evaluación de los mismos en losplanos local y nacional. De ese modo se contribuirá a alcanzar un impacto mayor y a encontrarsoluciones para los problemas agrarios con que se enfrenta la población rural que puedanampliarse y reproducirse.

• Las iniciativas de gestión de los conocimientos basadas en la experiencia de los asociados ymiembros de la Coalición y sus nexos con las redes de conocimientos regionales o temáticas.Algunas de las actividades en esta esfera serán la prestación de apoyo a intercambioshorizontales dinámicos de carácter temático y la creación de sistemas eficaces dedocumentación, difusión y retroalimentación. A este respecto, el FIDA colaborará con la Coaliciónen todas sus actividades de gestión de los conocimientos y creación de capacidad, tal como seespecifica en el Marco Estratégico.

• Para fomentar la colaboración del FIDA con otros miembros de la Coalición también será precisocooperar en la construcción de una coalición autónoma, descentralizada, dotada de representaciónen todo el mundo, dirigida por sus miembros y sostenible desde el punto de vista financiero.

Coalición Internacional para el acceso a la tierra

ANEXO V

45 Pequeños agricultores yagricultores marginados,especialmente mujeres;personas que dependen derecursos de propiedadcomún, en particularhabitantes de bosques,pueblos indígenas ypastores; personas quesufren los efectos de lasindustrias extractivas, lasactividades deconservación y el turismo, ypersonas afectadas porconflictos relacionados conla tierra. Véase: CoaliciónInternacional para elAcceso a la Tierra (2007):Marco Estratégico 20072011: Poner en prácticauna agenda de la tierra afavor de los pobres, Roma,pág. 3.

Oeuvrer pour que lespopulations rurales pauvresse libèrent de la pauvreté

Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaVia Paolo di Dono, 4400142 Roma, ItaliaTel.: +39 06 54591Fax: +39 06 5043463Correo electrónico: ifad@ifad.orgwww.ifad.orgwww.ruralpovertyportal.org