LA INTERVENCIÓN PÚBLICAEN LA AGRICULTURA

COMUNITARIA*

Claude BlumannCatedrático de la Universldad Panteón-Assas (París II)Decano Honorario de la Facultad de Derecho de Tours

EI tema propuesto es particularmente interesante.En efecto, histórica, sociológica y jurídicamente las dos expre-

siones "intervención pública" y"agricultura" están estrechamentevinculadas.

La agricultura ha sido siempre, efectivamente, un terreno pri-vilegiado de lo que se llama intervencionismo estatal o del poderpúblico, hoy del intervencionismo comunitario.

La idea informadora es la de que la agricultura constituye unsector económico y social aparte, que no puede someterse entera-mente a la economía de mercado ni al derecho común de las acti-vidades económicas.

En la mayor parte de los Estados, la agricultura es un sectormuy encuadrado y reglamentado por el poder público. El Estadose interesa por la propiedad de las tierras y por el modo de pro-ducción, regula las técnicas de producción y establece una fiscali-dad para los productos agrícolas muy diferente en muchos aspec-tos de la de otros productos.

Además, la agricultura es un sector a menudo protegido frente aterceros países, incluso es un sector proteccionista: se protege el mer-cado interior mediante restricciones cuantitativas o aranceles elevados.

Esto se percibe con claridad incluso en el ámbito del comerciomundial, puesto que durante mucho tiempo el GATT ha aceptadodejar al margen de su disciplina el intercambio de los productos agrí-colas y, por su parte, los países fundadores de la CEE dudaron duran-te algún tiempo incluir la agricultura dentro del mercado común.

Sin embargo, optaron por la integración de la agricultura; queera la opción de la modernización. A1 hacerlo han transferido a laComunidad buen número de las competencias de las que ejercían

' Traducción de Manuel Gonzalo.

67

en el ámbito agrícola. En pocas palabras, el intervencionismoagrícola se ha desplazado de los Estados miembros a la Comuni-dad. Pero los Estados han conservado algunos poderes, en parti-cular en el ámbito de la ejecución.

En consecuencia, habida cuenta de las anteriores considera-ciones, la presente exposición comprenderá dos partes:

- La intervención pública a nivel comunitario.- La intervención pública a nivel nacional.

I. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDADEUROPEA EN LA AGRICULTURA COMUNITARIA

La agricultura ocupa un lugar aparte en el Tratado de Roma'.El Tratado no sólo le otorga un régimen específico (art.38 & 2),sino que la establece como el único sector, al menos en sus oríge-nes, en el que la apertura del mercado común debe ir acompaña-da de la puesta en práctica de una política común (art. 38 & 4),donde la integración positiva y la negativa van a la par.

El intervencionismo comunitario va a discurrir así dentro deesa política común que se convertirá en la PAC, pero la agricultu-ra quedará también ampliamente afectada por el desarrollo deotras políticas como el medioambiente y la sanidad.

Estas otras políticas van a hacerse progresivamente las rivalesde la PAC, hasta tal punto que los Tratados de Mastrique y Ams-terdam les confieren un papel creciente.

Importa por ello examinar de manera sucesiva el intervencionis-mo comunitario en el marco de la PAC (A), y después el intervencio-nismo comunitario en el marco de politicas diferentes de la PAC (B).

A. La intervención pública comunitaria en el marco de la PAC

La PAC cónstituye con la política de transportes y la políticacomercial una de las tres grandes políticas comunes originarias.

' C. Blumann "Politique agricole commune; droit wmmunau[aire agricole et agro-alimentaire"

LITEC Paris 1996 p.16 y s.

68

En ella el intervencionismo es muy acusado.

1. La PAC clásica

EI artículo 39 fija los objetivos a alcanzar, siendo los más impor-tantes el aumento de la productividad y el incremento del nivel devida de la población agrícola, pero, sobre todo, el sistema pone a sudisposición instrumentos capaces de realizar esos objetivos.

Estos instrumentos son esencialmente las organizacionescomunes de mercado (OCM) y algunas acciones complementa-rias.

a. Las organizaciones comunes de mercado (OCM)

Las OCM, que se diversifican extraordinariamente por pro-ductos, se fundan sin embargo, todas o casi todas, en tres meca-nismos:

- Precios comúnes que son tres:• Precios indicativos o de orientación, que son precios deseables.• Precios de intervención, que son precios de sostén del mer-

cado interior.• Precios de umbral, que rigen las relaciones con los terceros

países.- Mecanismos de intervención, que son una "miriada" de medi-

das destinadas a sostener los precios de los mercados interiores:• Medidas de almacenamiento llamado privado.• Compras públicas por organismos de intervención.• Numerosos regímenes de ayudas a la producción (aceite de

oliva, etc.).- En fin, la reglamentación de intercambios entre los Esta-

dos. Habiendo sido fijados los precios agrícolas comunitarios a unnivel elevado para alcanzar los objetivos del art. 39, el mercadoeuropeo hay que protegerlo contra la concurrencia exterior, concuyo fin se ponen en práctica dos mecanismos originales:

• El gravamen de compensación (prélévement), que represen-ta la diferencia entre el precio de umbral europeo y el precio delmismo producto en el mercado mundial.

69

• La restitución a la exportación, que compensa más o menos

la misma diferencia para facilitar las exportaciones europeas.

b. Las medidas complementarias

El dispositivo principal se puso en práctica progresivamenteentre 1962 y 1970, pero ulteriormente la PAC originaria se va areforzar con tres acciones complementarias:

- Una política de fortalecimiento, en primer lugar, de lasexplotaciones agrícolas con oportunidades de desarrollo; se tratade las directivas socio-estructurales de 1972z. Se proponen sobretodo fomentar la concentración y la reagrupación de explotacio-nes e incitar a los agricultores de mayor edad a retirarse de laactividad agraria.

- Una acción después de refuerzo de la agricultura industrialeuropea, para la fabricación de azúcar, de alcohol, de sirope o deproductos de alimentación animal. Esta acción lanzada en 1977implica el pago de ayudas a las empresas industriales de transfor-mación de productos agrícolas de manera que puedan adquirir aun precio remunerador la materia prima a los agricultores euro-peos y no en el extranjero, donde con frecuencia es más cara.

- Se asiste, en fin, a partir de 1975 a una tendencia a tomaren cuenta la dimensión regional de la PAC o desarrollo ruralmediante la directiva sobre agricultura de montaña y zonas desfa-vorecidas3. Así se tiende a pagar ayudas directas a los productoresde estas regiones, especialmente como complemento de rentas,para incitarles a permanecer en el campo y a mantener el espacio

natural.

2. Las reformas ulteriores

Esta PAC clásica conocerá éxitos indudables: aumento de laproducción, autosuficiencia alimentaria en numerosos productos,incremento del nivel de vida de una gran parte de la población

agrícola.

z Direc[ivas 72/159, a 72/161 de 14 abrt11972.3 Directiva 75268 de 28 abri11975.

70

Pero las contrariedades desventajas (fracasos) serán tambiénimportantes: desertificación (reducción del número de explotacio-nes, en Francia hoy 700.000 frente a 3 millones en 1970); producti-vismo intensivo, perjudicial para el medioambiente, y, sobre todo,constitución de enormes excedentes difíciles de colocar y costososde gestionar, lo que origina la primera reforma importante en1992 (pero ya hubo numerosas modificaciones en los años 70 y 80,en especial la introducción de las cuotas lecheras)4^

a. La reforma de 1992 Mac Sharry

La reforma de 1992 o reforma Mac Sharrys comprende variospropósitos:

- Para buen número de OCM (cereales, oleaginosas, carnede bovino) una reducción muy fuerte del nivel de precios degarantía (29% para los cereales) e incluso su eliminación y su sus-titución por- un sistema de origen americano: "deficiency pay-ments", es decir, el pago de ayudas compensatorias a la renta enbeneficio de los productores. Esta medida está acompañada deuna retirada obligatoria de una parte de las tierras o de la extensi-ficación para la cría bovina u ovina.

Además se prevén medidas de acompañamiento en particularen el plano de la protección del medio ambiente y de la políticaforestal, sin olvidar el régimen de jubilación anticipada:

- Paralelamente (reglamentos de 14 de julio de 1992)6 se lanzauna política ambiciosa de promoción de la calidad, caracterizadapor la creación de varias denominaciones o etiquetas comunitarias:

• Denominaciones de origen calificadas (AOP)*.• Indicaciones geográficas protegidas (IP).• Pruebas de especificidad o especialidades tradicionales

garantizadas (STG).- En fin, siempre como continuación de la reforma de 1992,

hay que mencionar la reforma de los instrumentos de intercam-

° C. Blumann °PAC" op. cit. p. 290 y s.5 Guyomard y Mahé "La réforme de la PAC" RMCUE n° 366 mars 1993 p. 222.6 Reglamentos n° 2081 y 2082J92 JOCE L 208 de 24 de julio 1992.• En Espaŭa, "Denominaciones de Origen" (D.O.).

71

bios exteriores agrícolas con los acuerdos de Marrakech de 15 deabril de 1994.

Estos acuerdos adoptados en el marco del GATT/OMC:- Suprimen los gravámenes de compensación agrícolas y pre-

_^ vén sŭ sustitución por aranceles clásicos.- Instauran la cláusula de acceso mínimo, por la que la

_` Comunidad debe dejar entrar productos extranjeros al nivel de13y luego de15% de su consumo bajo aranceles reducidos.

- Por último, reducen de manera muy significativa las resti-tuciones a las exportaciones.

Esta reforma tendrá efectos benéficos (reducción de precios,recuperación del mercado interior, reabsorción de excedentes),pero se muestra insuficiente sobre todo en la perspectiva de laampliación de la Unión Europea.

b. La Agenda 2000

Esto nos lleva a evocar la Agenda 2000, documento de trabajoy reflexión adoptado por la Comisión al final de la ConferenciaIntergubernamental de 1996.

b-l: naturaleza y objeto de la Agenda 2000'

Se trata de un documento de trabajo y reflexión adoptado porla Comisión en julio de 1997 que se propone preparar a la UniónEuropea para los grandes desafíos del tercer milenio:

- Realizar la ampliación a los países de Europa central yoriental (PECO), lo que es un cambio de amplitud sin precedentes.

- Anticiparse a las nuevas negociaciones comerciales inter-nacionales en el seno de la OMC que versarán principalmentesobre la agricultura.

- Prever un nuevo marco financiero para el período 2000/2006,llegando a la saturación los recursos propios actuales8 .

Así concebida la Agenda 2000 comporta principalmente undoble propósito:

' Bull. de 1'UE supplémen[ 5/1997.e"Agenda 2000, le financement de 1 UE" Bu11. UE supplément n° 2/98.

72

- Reforma de la PAC.- Reforma de la cohesión económica y social.La Comisión desarrollando su reflexión ha pasado a la prácti-

ca y ha presentado un paquete de propuestas el 18 de marzo de19989, que comprende (PAC y Cohesión): .

- 8 reglamentos para la PAC.- 4 reglamentos para la cohesión económica y social.- 2 reglamentos para el fondo de cohesión (que beneficia sólo

a cuatro Estados, llamados de la cohesión, entre ellos España).Es difícil decir cuál será el porvenir de estos textos. Su acogida

por los Estados no es entusiasta:- Los debates no se preveía que comenzaran en el Consejo

antes de octubre de 1998.

- Es azaroso considerar el logro de un acuerdo antes de laprimavera de 1999, aunque la Comisión vela por conseguirlo.

b-2: objetivo agrícola de la Agenda 2000

Por considerar la sola reforma de la PAC, se observa quesobre todo existe una continuación de las ideas lanzadas en 1992:

- El objetivo de la Agenda 2000 es acercar de nuevo los pre-cios agrícolas europeos a los precios mundiales, para aumentar lacompetitividad de los productos europeos, reducir de nuevo lassubvenciones a las exportaciones y colocarse en buena posiciónpara las negociaciones futuras en el seno de la OMC.

- La reforma apenas afecta más que a las grandes produccio-nes septentrionales: cereales, leche, oleaginosas, carne de vacuno.

- No se aplica prácticamente a las producciones meridiona-les que se regulan aparte: frutas y hortalizas, aceite de oliva, sec-tor vitícola y vinícola.

Concretamente:• Para los cultivos arables: reducción del 20% por una sola

vez (en el año 2000) del precio de los cereales.- Compensación parcial por un aumento de las ayudas direc-

tas a la producción: pasan de 54 a 65 ecus por tonelada.

' JOCE 170 de 4 junio 1998.

73

- La congelación de tierras permanece como medida que

condiciona los pagos compensatorios, pero se fijará inicialmente

en e10%.

• Para la leche y productos lácteos, se contempla una reduc-

ción de los precios garantizados de 15 ecus en 4 años, pero como

contrapartida las cuotas lecheras aumentarían ligeramente el 2%

esencialmente en beneficio:

- De los jóvenes agricultores.

- Para los de regiones de montaña y zonas desfavorecidas.

• Para la carne de vacuno, sector duramente castigado por la

crisis de las vacas locas, habrá que aceptar no obstante una reduc-

ción de130% en tres etapas de los precios garantizados.

En contrapartida (carne de vacuno).

- La prima de base, prima al sacrificio de los machos (prima

especial) y prima para las vacas nodrizas, se aumentará.

- Una nueva prima se establece para las vacas de leche.

- Las ayudas a la ganadería extensiva se refuerzan a condi-

ción de que el engorde se haga únicamente con hierba.

Al margen de la Agenda 2000, hay que decir algunas palabras

sobre el aceite de oliva. A la espera de una reforma importante

que ha sido aplazada al año 2001 ó 2002, un Consejo agrícola e126

de junio de 1998 pone cierto número de medidas en vigor hasta

octubre del año 2001 (3 años en total):

- Se fija la cantidad máxima garantizada en 1.777.000 tonela-

das, esto es, un aumento del 31,6% en relación con la CMG

actual, cuando la Comisión no propuso más que un incremento

de114%. España obtuvo 760.000 toneladas (31% más).

- En compensación se redujo el nivel de ayuda un 5% (fren-

te al 7,5% propuesto por la Comisión), esto es, 1.332,5 ecus por

tonelada.Volviendo a la Agenda 2000, incorpora una última propuesta

que se sitúa a mitad de camino de la PAC y la cohesión. Se trata

del desarrollo rural.Vamos a tratar, pues, la cohesión, aunque aparezca también

estrechamente ligada a la PAC.

74

B. La intervención pública comunitaria a través de otras políticascomunitarias

Está claro que la agricultura no es un sector estanco. Mantienerelaciones con buen número de políticas y acciones comunitariasdiferentes.

Así, posee un amplio lugar en el mercado único. De las famo-sas 300 medidas preconizadas por Jacques Delors en su libroblanco de 1985 para realizar el mercado único, alrededor de 80afectaban a los productos agrícolas'o

De la misma manera, la moneda única tendrá incidencias muypositivas en la PAC.

De esta manera, algunos países ya no podrán practicar deva-luaciones competitivas para favorecer la exportación de sus pro-ductos.

Pero, sobre todo, la moneda única hará desaparecer definitiva-mente entre los once países participantes todas las secuelas de losantiguos desarreglos monetarios, tales como los montantes com-pensatorios monetarios o la discordancia entre la tasa-pivot y latasa-verde de las monedas.

Siendo esto así, la PAC mantiene relaciones principalmentecon otras tres políticas: la cohesión económica y social, el medioambiente y la salud pública.

1. La PAC y la cohesión económica y social

a. La cohesión económica y social

Es sabido que la cohesión se ha emprendido en 1986 con elActa Unica Europea bajo la influencia de España en particular.

Con este fin y para realizar los objetivos 5 a 7 de la cohesión,los fondos estructurales se reorganizaron en 1988, despúes en1993, además en 1994 y conforme al Tratado de Mastrique se hainstituido el fondo de cohesión.

La agricultura ocupa una buena posición en la cohesión:

10 JOCE C 136 de 4 junio 1985.

^5

- Por el Objetivo 1 para el sostenimiento de las regiones conretraso en su desarrollo.

- Por los Objetivos Sa y Sb, para adaptación de estructurasagrícolas y por ayudas a las regiones rurales desfavorecidas (dis-tintas de las de Objetivo 1), con alrededor de113% de la dotacióntotal de los tres fondos.

- Numerosas iniciativas comunitarias (programas Leader),

eñ fin, versan sobre proyectos de desarrollo agrícola o rural.

b. Aportación de la Agenda 2000

La reforma contemplada en el marco de la Agenda 2000 esimportante, pero sin grandes revoluciones:

- La diversidad de instrumentos: se mantienen los fondospreexistentes FEDER, FSE, FEOGA e IFOP. El fondo de cohe-sión que habría podido desaparecer, puesto que había de prepa-rar a los cuatro beneficiarios del euro (y tres de ellos entran en lamoneda única), se mantiene igualmente.

- La dotación financiera para el período 2000/2006 aumentasensiblemente hasta un total de 275 millardos.

• 210 para los fondos ordinarios.• 20 para el fondo de cohesión.• 45 para los nuevos candidatos (PECO).Y, se diga lo que se diga, la Comisión establece un fuerte

aumento de los fondos clásicos, pues pasa de 140 millones para1993/1999 a 210 millones para el próximo período.

- El tercer punto consiste en una concentración y simplifica-ción de los objetivos, que se reconducen a tres:

• El Objetivo 1, para las regiones de desarrollo retardado, cone170% de la dotación de los fondos.

• El Objetivo 2 para las regiones que conocen dificultadesestructurales junto a las regiones en declive industrial (antiguoObjetivo 2), las regiones rurales en declive (antiguo Objetivo Sb)y las zonas costeras y barrios rurales desfavorecidos.

• El Objetivo 3 que tiene carácter trasversal, a diferencia de losotros dos, propone financiar acciones de formación, educación yempleo, pero sólo en regiones diferentes de las de Objetivo 1 y 2.

76

• En fin, los programas de iniciativa comunitaria (PIC) semantienen en especial para el desarrollo rural, pero deberán con-tentarse con e15% de los créditos.

c. Lugar de la agricultura en la cohesión

^ Qué será entonces de la agricultura dentro de este sistema?Como se acaba de ver, la acción estructural en favor de zonas

rurales en deelive se adscribe en adelante al Objetivo 2 de lacohesión económica y social y será financiada por el FEOGA-Orientación y el FEDER.

Pero el elemento nuevo es la reagrupación de todas las accio-nes estructurales y de desarrollo rural en un nuevo reglamentomarco, texto que reúne numerosos regímenes hasta ahora disper-sos:

• Ayudas a las inversiones en las explotaciones agrícolas.• Medidas en favor de la agroindustria.• Régimen de la jubilación anticipada.• Medidas agrícolas medioambientales.• Política forestal.En realidad, se tiene la impresión de que se trata de una sim-

ple compilación de textos, en el mejor de los casos de una codifi-cación, pero hay que buscar cuáles son las innovaciones. Pareceque la única consiste en que los Estados miembros tienen la libreelección de las acciones que deseen poner en práctica en su país.

2. PAC y medio ambiente

Es bien sabido que estas dos políticas sostienen relacionesambiguas".

La agricultura, especialménte la productivista e intensiva, pue-de ser fuente de graves contaminaciones. Pero a la inversa, laagricultura aparece como una plataforma contra la industrializa-ción o la urbanización excesiva, y el agricultor como el guardiánde las especies naturales.

" S. Leclerc "PoG[ique agricole commune et environnement" Ed. Apogée P.U.F. 1993.

77

a. Las medidas agroambientales

El desarrollo de la PAC ha ido acompañado muy pronto deuna dimensión agroambiental:

- El punto de partida, citado con frecuencia, es la Directivade 28 de abril de 1975 sobre la agricultura de las regiones de mon-taña y de las zonas desfavorecidas, que instaura una asignación enbeneficio de los productores para el mantenimiento de un mínimode población rural.

- Además, se pueden citar todas las medidas destinadas aregular la producción (cuotas, congelación de tierras) que permi-ten indirectamente producir menos y por consiguiente contami-nar menos.

- 1985 da un giro, puesto que dentro del marco del régimende las ayudas para inversiones en las explotaciones agrícolas seinstaura la posibilidad de conceder ayudas suplementarias enalgunas zonas sensibles en beneficio de los productores que acep-ten cumplir ciertas obligaciones o exigencias medioambientales12.

- En 1992 de las tres medidas llamadas "de acompañamientode la reforma de Mac Sharry", dos de ellas afectan a la proteccióndel medio ambiente, una específica a este respecto y otra en prode una política forestal.

- En ambos casos, los Estados miembros deben establecerprogramas zonales plurianuales.

- La Comunidad financia algunas acciones protectoras delmedio ambiente emprendidas en estas regiones.

b. Lo agroambiental y la Agenda 2000

La Agenda 2000 no modifica la situación de manera sensible,pero según la Comisión deberían producirse tres notables mejo-ras:

- Los recursos globales atribuidos a las medidas agroambien-tales deberían aumentarse de manera sensible para las zonasrurales en declive.

1z Reglamento n° 797/85 de 12 maao 1985.

78

- La extensificación de la ganadería de vacuno deberíamejorarse triplicando la prima especial llamada prima a lahierba.

- La medida más importante, en fin, consistiría en que losEstados miembros puedan en el futuro subordinar el pago de lasayudas de la PAC, especialmente en el marco de las OCM, alcumplimiento de condiciones medioambientales, de manera quetodas las ayudas comunitarias se verían así afectadas por una"eco-condición". '

3. La PAC y la protección de la salud13

a. La ignorancia originaria del Tratado

Se sabe que la sanidad, como por lo demás el medio ambiente,no figura en la versión original del Tratado de Roma, salvo bajoel angulo más bien negativo del artículo 36, como un medio dedefensa legítimo de los Estados para oponerse a la libre circu-lación de los productos que podrían resultar peligrosos para lasalud humana.

Sin embargo, en 1988 en su célebre sentencia de 23 de febre-ro de ese año, el Reino Unido contra el Consejo (hormonas)68/86 rec. 506, el Tribunal ha establecido de manera directa que,aun no estando prevista formalmente por el artículo 39 del Tra-tado, la protección de la sanidad pública constituye un imperati-vo de interés general que el legislador europeo ha de tener encuenta.

En consecuencia, disposiciones sanitarias, fitosanitarias yveterinarias relacionadas con la agricultura pueden estar legíti-mamente fundadas en los artículos 39 y 43 del Tratado, sintener que fundarse en los artículos 100 y 100A, de uso más com-plicado.

Esta jurisprudencia se ha mantenido a pesar de que el Tratadode Mastrique instituyó una nueva politica en materia de sanidadpública (artículo 129 TCE).

° C. Blumann "Pofitique agriwle commune' op. cit. p. 214.

79

b. Asunto de las vacas locas

Se trata de un verdadero giro en la evolución de la PAC, quese encuentra en el centro de numerosas y vivas críticas, con requi-sitorias muy severas14.

- Se le reprocha no haber sabido elaborar disposiciones cla-ras en materia de harinas animales, cuya responsabilidad concretaes considerable. La epidemia proviene de condiciones defectuosasde preparación y de tratamiento térmico de estas harinas, produ-cidas a partir de desechos.

- Se le reprocha su excesivo afán productivista, que le lleva apreocuparse más de la producción y los intercambios que de laprotección de la salud pública y de los consumidores.

- Más institucionalmente, la Comisión se ha encontrado enel corazón del ciclón, y en particular la Dirección General VI(Agricultura), sin contar los numerosos comités científicos que larodean, ha sido considerada pro británica (libre circulación) y noha sabido tomar conciencia de los riesgos.

Esta crisis ha tenido importantes consecuencias:- La Comisión ha reorganizado-sus servicios y algunos comi-

tés han pasado bajo el control de la Dirección General XXIV(Protección de los consumidores).

- El Parlamento Europeo se ha puesto a la cabeza de lalucha y ha votado contra la Comisión una "moción de censuracondicional", obligándola a tomar toda clase de medidas adecua-das antes de finalizar el año 1997.

- Y, sobre todo, el Tratado de Amsterdam ha previsto refor-zar la política de salud pública (art° 52 TCE) que prevé específi-camente que las disposiciones en materias veterinaria y fitosanita-ria han de ser adoptadas según el procedimiento de codecisión yno ya, como antes, sobre lá base sólo del artículo 43.

• De donde se deduce un importante poder de control enbeneficio del Parlamento Europeo.

• Sin embargo, éste también es sensible a los grupos de pre-sión, en especial los de protección de los animales, con lo que secorre el riesgo de pasar de un extremo a otro.

" C. Blumann y V. Adam "L.a crise de la vache folle" RTDE 1997 p. 239.

ó0

Es el primer atentado al principio de universalidad de la PAC,aun cuando el artículo 152, por tener el valor de excepción res-pecto del artículo 143, sea de interpretación restrictiva.

c. El asunto de las hormonas

Podemos volver por un momento al problema de las hormo-nas, que contribuye también a envenenar las relaciones euro-americanas. La legislación comunitaria que data de fines de losaños 80 es muy estricta: prohibición de la mayor parte de las hor-monas en la alimentación o en el tratamiento veterinario de losanimales.

Pero el Reino Unido, hostil a esa legislación, no ha quedadototalmente desarmado, hasta el punto de que se ha visto respalda-do en la materia por los USA. Estos han obtenido la formaciónde un panel en el seno de la OMC y, conforme a un escenariobien conocido ya, la Comunidad Europea ha sido derrotada enjulio de 1997 (lo mismo en el asunto del plátano).

El panel, confirmado por un juicio de apelación de la ORD(16 de enero de 1998), constata que en el estado actual de losconocimientos científicos el uso de hormonas no es peligroso parala salud humana.

La Comunidad Europea dispone de dieciocho meses para pre-sentar nuevas pruebas científicas. En su defecto, tendrá quemodificar la legislación comunitaria haciéndola más laxa (perocorre el riesgo de tropezar con una fuerte hostilidad de numero-sos países y de movimientos ecologístas, así como del ParlamentoEuropeo), o conceder a terceros países costosas compensacionesen otros sectores comerciales.

Este asunto prueba que si la CE representa a Europa en losasuntos agroalimentarios, en el plano internacional debe negociarcon serios competidores: la Organización Mundial del Comercioen este caso.

La Comunidad Europea debe permanecer también vigilantefrente a otros competidores en el plano interno: los Estados queno han perdido todas sus competencias en materia agrícola y ali-mentaria.

81

II. LA INTERVENCION PUBLICA NACIONAL EN LAAGRICULTURA COMUNTI'ARIA

La agricultura es seguramente uno de los ámbitos en que latransferencia de competencias en beneficio de la CE ha sido másimportante.

Así se puede explicar "a contrario" la cláusula de la no exten-sión de los objetivos de la PAC que figura en el artículo 40 & 3,apartado 2, que el Tribunal de Justicia no obstante ha reconfigu-rado con motivo del asunto de las hormonas.

Sin embargo, los Estados miembros no han quedado totalmen-te excluidos y sobre todo han conservado para sí la competenciaejecutiva: la ejecución.

A este respecto, la Comunidad se inspira en el modelo ale-mán, donde los lánder son los encargados principales de la ejecu-ción del derecho federal.

En derecho comunitario se formula como el principio deadministración indirecta, que se aplica muy especialmente en elámbito dé la PAC.

La intervención estatal se despliega por consiguiente en dosdirecciones:

- Las competencias retenidas por los Estados miembros.- La función de ejecución por los Estados miembros.

A. Competencias retenidas por los Estados miembros

Los Estados han retenido algunas competencias exclusivas queafectan a la agricultura: es el caso del régimen de la propiedad enel que la CEE no puede en principio inmiscuirsels

Pero los Estados han guardado para sí también algunos pode-res de regulación económica en materia agrícola, si bien en con-creto parece esto más próximo a la idea de competencia concu-rrente o compartida que al de competencia exclusiva.

15 P. Dibou[, comentario del art. 222 en Jacqué, Kovar, Cons[antinesco, Simon "Commentairepar article du [raité CEE" Economica 1992 p. 1389.

óa

1. Competencia exclusiva nacional: el régimen de la propiedad

a. Extensión de la competencia estatal

Según el artículo 222 (295 nuevo), el Tratado no prejuzga nadasobre el régimen de la propiedad.

Este precepto tenía por objeto dejar en libertad a los Estadospara proceder a nacionalizaciones o, por el contrario, a privatiza-ciones de empresas, siempre que al menos las normas de la com-petencia se respeten. En principio el Tratado de Roma deja a losEstados miembros la libertad de seguir la política económica quedeseen.

Así, en 1982 la Comisión no ha elevado ninguna objeción con-tra las numerosas nacionalizaciones que acababa de disponer elprimer gobierno de Mitterand1ó

A nivel menos político o menos sensible, ese precepto significatambién que el derecho de la propiedad civil o mercantil es decompetencia estatal.

Esto es completamente válido para la propiedad agrícola y elderecho rural en general. Todo lo que afecta al régimen de la pro-piedad inmobiliaria, los diferentes modos de hacerla valer, lasplantas agrícolas y la concentración de predios, son cuestiones decompetencia únicamente de los Estados miembros".

b. Límites de la competencia estatal

Pero el régimen de la propiedad no autoriza a los estados aactuar ni a legislar sin ningún límite.

En diversas ocasiones el Tribunal ha planteado que por princi-pio este derecho no es absoluto y puede sufrir restricciones queresultan de imperativos de interés general o de reglamentacioneseconómicas. Sobre esta base, ha admitido siempre la licitud de losregímenes de primas, cuotas, retirada de tierras o prohibición deplantación o replantación en el sector vitícola, aunque haya ahí

1B CJCE 6 julio 1982 Comisión C. France asunto 188/SO Rec. p. ?545." C. Blumann, D. Denis y Ph. OGve "L'harmonisation du droit agraire en Europe" Rev.Droi[

nual n° 190 febrero 1991 p. 49 y s.

83

un atentado al derecho de libre ejercicio de actividades económi-cas que se considera como un atributo del derecho de propiedad18.

Además el derecho comunitario no ha dudado en definir algu-nos conceptos próximos al derecho de propiedad:

- Las reglamentaciones comunitarias definen, por ejemplolos reglamentos estructurales, lo que hay que entender por ejer-cicio de la actividad agrícola a título principal (e150% de la rentadebe proceder de la actividad agrícola).

- El Tribunal de Justicia ha definido en diversas ocasiones lanoción de explotación como una sola entidad económica que pue-de agrupar varias fincas19, lo que confirma el carácter funcional outilitario de la mayor parte de los conceptos utilizados por elderecho comunitario.

2. Competencias concurrentes: los poderes residualesde los Estados

a. Principales competencias económicas retenidaspor los Estados

Los Estados conservan importantes poderes de regulación ode intervención en ciertas materias:

- Así sucede con el régimen social de la agricultura, la fiscali-dad de los productos agrícolas, la fiscalidad de la renta agrícola, sibien en todos ellos la Comunidad posee también competenciasfundadas en los artículos 99 y 100A. La Comunidad por otra parteha adoptado Directivas de armonización de la base y del tipo delIVA, así como de otros impuestos sobre el consumo.

- En estos ámbitos "mixtos" o de competencia compartida,las atribuciones de unos y de otros se rigen desde Mastrique porel principio de subsidiaridad (art. 3B del TCE):

• De donde resulta que los Estados poseen la prioridad de laacción.

• Y que la Comunidad no puede dictar normas salvo que secumplan las dos célebres condiciones del artículo 3B: la insufi-

1e CJCE 13 diciembre 1979, Haven asunto 44(79 rec. 3727." CJCE Wachauf 13 julio 1979 asunto. 5/88 rea 2609.

84

ciencia de la acción estatal y la mejor realización de los objetivosde la acción contemplada a nivel comunitario.

b. El problema de las ayudas de Estado

Un análisis particular es preciso dedicarlo al régimen de lasayudas económicas de los Estados (art. 92 a 94 del TCE). Se tratade un medio de acción de primera importancia que los Estados ylas corporaciones públicas conservan para s20.

b-l: régimen general de los artículos 92 a 94

Habida cuenta de la redacción del artículo 92, se puede enten-der que los regímenes nacionales de ayuda son lícitos en la medi-da que no falseen el libre juego de la concurrencia y que no afec-ten a los intercambios entre los Estados miembros.

Pero en la práctica y por la jurisprudencia del Tribunal estasdos condiciones se interpretan de manera extensiva, lo cual haceque de modo general las ayudas de los Estados sean incompati-bles con el Tratado.

A partir de aquí, las líneas generales del régimen previsto porlos artículos 92-94 hacen que el principio sea el de la incompatibi-lidad (artículo 92 & 1). Sin embargo, algunas ayudas son compati-bles de pleno derecho (artículo 92, & 2) y otras pueden conside-rarse compatibles por la Comisión si al menos cumplen ciertosrequisitos (artículo 92, & 3), especialmente cuando se trata deayudas regionales o sectoriales.

En cuanto al procedimiento, la Comisión es la autoridad regu-ladora principal en materia de ayudas:

^ - Sólo ella, o a título muy excepcional el Consejo, disponedel poder para autorizar o declarar incompatible una ayuda.

- Y los Estados miembros no pueden aplicar nuevas ayudaso nuevos regímenes de ayuda sin haber obtenido previamente suautorización.

m].Y. Chéno[ "Les aides d'Etat dans les Communautés européennes" Economica 1998.

ós

b-2: especificidad de [a agricultura

La agricultura hubiera podido beneficiarse de un régimenespecífico con fundamento en el artículo 42, en cuya virtud lasnormas de concurrencia del Tratado no se aplican a la agriculturasalvo que el Consejo así lo decida caso a caso.

Sin embargo, en la práctica las cosas evolucionaron de unmodo bastante inesperado:

- Primero, el Tribunal de Justicia ha considerado que ningu-na ayuda nacional complementaria podía concederse en el marcode las OCM, es decir, para el sostenimiento de los mercados. Esel principio de exhaustividad de las OCM21.

- Por el contrario, tratándose de acciones estructurales o dedesarrollo rural, la concesión de ayudas de Estado con base a los artí-culos 92-94 es posible respetando los requisitos de estos artículos,como:

• Que las ayudas por calamidades naturales o acontecimien-tos extraordinarios (lícitas de pleno derecho) son bastante fre-cuentes en agricultura.

• Que las ayudas a explotaciones en dificultades son con fre-cuencia aceptadas por la Comisión, a diferencia de otros sectoresdonde las ayudas de salvamento son sencillamente poscritas.

• Que el Consejo no duda, como lo autoriza el artículo 93, &2 apartado 3, en declarar por unanimidad una ayuda compatible(en 1985 otorgó una importante reducción del IVA a los agricul-tores alemanes).

• Que finalmente numerosas pequeñas ayudas mínimas pue-den someterse a la regla "de minimis". Por debajo de 100.000ecus la ayuda no se examina por la Comisión.

En pocas palabras, sucede que en materia agrícola el poder delos Estados, o más ampliamente de las corporaciones infraestatales,de conceder ayudas sigue siendo importante, a diferencia de otrossectores numerosos donde las ayudas son literalmente perseguidas.Hay que destacar en este sentido que las ayudas a la agricultura lastrata la Dirección General VI (Agricultura) y no la DirecciónGeneral IV (Concurrencia). La primera es mucho más tolerante.

21 CJCE 23 enero 1975 GaIG asunto 31l74 Rec. p. 47.

86

B. La ejecución por los Estados miembros

Son los Estados miembros efectivamente (Estados y corpora-ciones infraestatales) los encargados de la aplicación del derechoy de las políticas comunitarias. Es el principio llamado de admi-nistración indirecta.

En todo caso esta función de ejecución por los Estados estáprecedida con mucha frecuencia por una fase comunitaria deencuadramiento de las intervenciones estatales, durante la cual laComisión juega un importante papel con el apoyo de los célebrescomités de la comitología.

Dentro del papel de los Estados, éste es particularmenteimportante en el marco de la PAC, lo que resulta sensible paralos diferentes sectores de la PAC y podría reforzarse con la Agen-

da 2000.

1. Aplicación de la política de mercados

Todas las medidas de intervención sobre los mercados interio-res quedan garantizadas efectivamente por organismos nacionalesespecíficos, llamados organismos de intervención.

Se trata en la mayor parte de los casos de establecimientospúblicos autónomos, bajo la tutela del Estado o de las corporacio-nes territoriales que se especializan por productos, salvo en algu-nos países en los que es el Ministerio de Agricultura quien gestio-na directamente las operaciones de intervención, o bien, como enGran Bretaña, un establecimiento público único se ocupa detodas las producciones (IBAP: International Board for Agricultu-

ral Procedure).En Francia, país muy centralizado, burocrático y con fuerte

tradición agrícola, estos organismos son numerosos, alrededor deuna decena: la OINC y las oficinas establecidas por una ley de1982. Todos estos organismos actúan con arreglo a directricesmuy precisas establecidas por la Comisión. Tienen la calidad deorganismos pagadores y distribuyen los fondos comunitarios queles envía periódicamente la Comisión para el pago de las distintasprimas, ayudas o subvenciones. Son también organismos colecto-

87

res de fondos que perciben de los productores las numerosas tasasde corresponsabilidad a las que a veces están sometidos22.

En el ejercicio de sus funciones los organismos de intervenciónse someten a un estrecho control de la Comisión y del Tribunal deCuentas, sin olvidar al Parlamento Europeo, muy atento a cual-quier aspecto financiero del sector agrícola.

En la práctica la autonomía de estos organismos de interven-ción es más reducida. El Tribunal de Justicia les ha negado elderecho de conceder ayudas distintas de las previstas por las nor-mas comunitarias. Su competencia se limita a una tarea de puraejecución. Aparecen pues como meras correas de transmisión.

2. Aplicación de la política agroestructuraly de desarrollo rural

Con relación a la política de mercados, la aplicación de la poli-tica estructural presenta dos características:

- Un papel mucho más importante de las autoridades terri-toriles sean desconcentradas (en Francia, el prefecto) o descen-tralizadas (en España, las Comunidades Autónomas).

- Por otra parte, los Estados miembros disponen de muchomayor margen de flexibilidad o libertad de maniobra.

Así, para otorgar algunas primas estructurales o dictar medi-das agroambientales (ayudas a las silvicultura), las normas comu-nitarias se limitan a fijar una horquilla para el montante de lasayudas y los Estados deciden dentro de ella.

Se considera en Francia que la primera retirada de tierrasfundada en el reglamento de 25 de abril de 198823 fracasó porque,además de tener un carácter facultativo para los productores, elmontante de las ayudas era demasiado débil.

Por lo que se refiere al desarrollo rural propiamente dicho, enla acción del Objetivo Sb y pronto 2 hay que subrayar el papelque desempeñan los documentos de planificación o programaciónrural, a saber, los planes de desarrollo regional o rural (PDR), los

^ C. Blumann y J.M. Arrivé "Les mécamismes européens de formation des prix et de garantiedes revenus agricoles" coloquio CEDR de Estrasburgo Rev. Droit rura11992 p. 482.

v Reglamen[o n° 1094/88 JOCE L 106 de 27 abril 1988.

ó8

marcos comunitarios de apoyo (CCA) adoptados por la Comi-sión, los programas operativos (PO) o los documentos únicos deprogramación (DOCUP). Todos se elaboran, ejecutan y contro-lan de común acuerdo por la Comisión, el Estado miembro con-cernido y las corporaciones territoriales más afectadas.

En Francia, sin embargo, el Estado sigue desempeñando unpapel central, y las corporaciones locales (regiones y departamen-tos) se quejan de quedar reducidas a un papel de figurón.

3. Aplicación de las normas comunitarias y de las reglasde calidad

a. Normas sanitarias, veterinarias y fitosanitarias

Son las administraciones nacionales las encargadas de la apli-cación de las normas sanitarias, veterinarias, fitosanitarias y otras.En Francia, el papel principal lo ejercen los Ministerios de Sani-dad, de Agricultura y de Hacienda (el cual controla los serviciosaduaneros y de represión de fraudes).

Son importantes los controles que ejercen los servicios veteri-narios, puesto que desde la puesta en práctica del mercado único,y la adopción de numerosos reglamentos de 1990 a 1992 sobreintercambios de productos de animales y de carne fresca, los prin-cipios de equivalencia y de reconocimiento mutuo se aplican conplenitud, de donde resulta, de acuerdo además con la jurispruden-cia del Tribunal, que los controles efectuados en los países de ori-gen de la mercancía se consideran suficientes y oponibles a otrosEstados miembros.

En consecuencia, los servicios administrativos y sanitarios delpaís de acogida ya no pueden más que:

- Ejercer controles por sondeo (todo control sistemático 0repetido se considera como una medida de efecto equivalente auna restricción cuantitativa proscrita por el artículo 30 TCE)24.

- Intervenir en caso de fraude, peligro inminente o riesgosde infracción. La acción del Estado, sin embargo, fundada en el

^ CJCE 31 mayo 1989 Comisibu C Paíes Bajos asunto 43/89 Rec. p.1649.

89

artículo 36 o en las normas adoptadas para su aplicación, deberespetar los criterios de necesidad y de proporcionalidad.

b. Reglas de calidad de los productos

Los reglamentos de 14 de julio de 1992 sobre las AOP-IGP ylas pruebas de especificidad prevén una organización estructuralpara velar por su aplicación25.

Primero, hay que subrayar que sólo las agrupaciones puedensolicitar el beneficio de las ayudas comunitarias. La Comisiónhomologa las solicitudes al término de un procedimiento largo ycomplejo. Otorgada la denominación, corresponde a los Estadosmiembros garantizar su control.

Para hacerlo deben crear organismos ad hoc o autorizar coneste fin a organismos existentes, que tendrán la función de hacerrespetar las obligaciones a los productores de las regiones benefi-ciarias.

En Francia, existe ya esa estructura con el INAO, InstitutoNacional de Denominaciones de Origen, que es un establecimien-to público creado en 1947.

4. Reforzamiento del papel de los Estados en el marcode la Agenda 2000

a. Orientación general

La Comisión insiste en el documento sobre los principios desubsidiaridad y de descentralización para la aplicación de la nue-va política agrícola común.

Esto resulta un poco extraño jurídicamente, puesto que esas dosopciones no son intercambiables del todo en el mismo terreno:

- La subsidiaridad reclama el ejercicio de competenciasnormativas y no juega más que en ámbitos de competencia con-currente comunitaria y no en el terreno de competencia exclusi-va (artículo 3B); sin embargo, se admite desde la sentencia

u J. M. Bailly "AOP et IGP" Rev. Droi[ rural n°215, septembre 1993 p. 319.

90

Galli de 1975 que las OCM son de competencia exclusiva comu-nitaria y no deberían por ello afectar al principio de subsidiari-dad.

- En cuanto al principio de descentralización, se sitúa éste anivel de ejecución o de aplicación. Su empleo por la Agenda 2000

_ es pues correcto. Pero la descentralización se confunde con elprincipio de administración indirecta.

No hay, por consiguiente, ningún elemento verdaderamentenuevo en el plano teórico. Sin embargo, la Agenda 2000 innovaen el plano de la gestión por su afán de dejar mayor libertad a losEstados. La Agenda 2000 propone sustituir la uniformidad queprevalece actualmente por la flexibilidad y la adaptabilidad enfunción de consideraciones locales.

Esta libertad se despliega a dos niveles: al nivel de la gestiónde conjunto y al nivel de cada explotación.

b. Modulación a nivel de la gestión colectiva

En adelante, buena parte de las ayudas comunitarias (lamitad), se trate de pagos compensatorios para cultivos arables ode primas en el sector de la ganadería, se pagarán a los Estadosen forma de sobres globales. Estos los repartirán después comoconsideren oportuno respetando cierto número de criterios obje-tivos comunes.

Por lo demás, el nuevo reglamento sobre desarrollo rural quereúne bajo un marco único el conjunto de medidas de desarrollorural preexistentes, permite a los Estados elegir sus prioridades yno aplicar más que algunas medidas previstas por las normas. Seestá así muy cerca de la idea de una Europa a la carta, lo que nodeja de sorprender habida cuenta del instrumento jurídico elegido(el reglamento).

Lo mismo sucede en lo que concierne a la cohesión económicay social dentro de las regiones rurales en dificultades Objetivo Sb,futuro 2, al prever la Comisión una reserva del 10% de los crédi-tos, que serán desbloqueados a mitad del recorrido y sólo para losEstados o regiones que hayan hecho prueba de iniciativa o semuestren muy eficaces.

91

c. Modulación a nivel de la gestión individual

En cuanto al pago de primas, un elemento nuevo y original queresulta del proyecto de reglamento transversal sobre los regímenes desostenimiento directo por el FEOG-Garantía, reside en la posibilidadde personalizar o modular el pago de las primas a nivel individual.

Existe ya la eco-condición mencionada, pero al mismo tiempoel montante de las primas se podrá revisar a la baja si el númerode empleos en la explotación es insuficiente: es la cláusula social.

Además el texto prevé una reducción del montante de las ayu-das cuando éstas sobrepasen globalmente ciertos techos en cadaexplotación. Se trata de remediar a través de esto un mal bienconocido, según el cual las grandes explotaciones son las principa-les beneficiarias de las ayudas de la PAC.

En fin, el pago de ayudas podrá reducirse, incluso suprimirse,respecto del seudoagricultor o de personas que no se dediquen aactividades agrícolas salvo con el solo fin de percibir ayudascomunitarias (cf. el problema reciente en Córcega).

CONCLUSIÓN

Esta exposición plantea algunas reflexiones finales sobre laPAC misma y sobre la intervención pública.

En cuanto a la PAC en general, la Agenda 2000 no la modificafundamentalmente, lo que evita su dislocación después del asuntode las vacas locas, que venía a ser una suerte de peligro mortal.

Ha evitado también la amputación interna que hubierasupuesto su reducción a las meras OCM y la vinculación de todoslos aspectos innovadores, especialmente el desarrollo rural, a lacohesión económica y social.

En el fondo, la Agenda 2000 confirma las grandes tendenciasfijadas en 1992, acentuándolas: reducción de precios, desarrollode ayudas directas, apertura al comercio internacional y prepara-ción de la ampliación.

Por lo que se refiere a la intervención pública, sigue siendoimportante que la agricultura no será sometida enteramente a la

92

economía de mercado (^es por lo demás deseable?). La principalevolución que se percibe con la Agenda 2000 consiste en acentuarel papel de los Estados miembros en su aplicación, esto es, la des-centralización.

Sin embargo, no hay que engañarse sobre esa evolución. Poremplear criterios de derecho público, en particular del francés, laevolución está mucho más cerca de la idea de desconcentraciónque de descentralización.

En la descentralización, la autoridad local goza de verdaderaautonomía en el ámbito de las competencias que le pertenecencomo propias. En la desconcentración, la autoridad superior selimita a delegar en la autoridad local el ejercicio de algunas com-petencias, conservando el dominio global de la operación.

Es de desconcentración de lo que se trata en la Agenda 2000.Es cierto que los Estados miembros podrán conceder librementealgunas ayudas o primas y modularlas. Pero los criterios de atri-bución seguirán definidos a nivel comunitario, lo mismo que ladeterminación de los volúmenes financieros globales que es com-petencia de la Comunidad. En fin, la Comisión establecerá elmodo en que los Estados miembros serán responsables, especial-mente por la vía de la rendición de cuentas al FEOGA.

93

94