La importancia de la coordinación interinstitucional

en el marco de la gestión migratoria

Este informe se realizó en el marco del proyecto “Fortalecimiento de Capacidades Gubernamentales para el Desarrollo Humano de las Migraciones”

financiado por el Fondo de la OIM para el Desarrollo

Preparado para la OIM por Mario Krieger

Índice

Presentación ...................................................................................................... 5Introducción ...................................................................................................... 7

CAPÍTULO ITipología e importancia de las instancias de coordinación interinstitucionalen la elaboración, definición e implementación de las políticas migratorias .... 9

CAPÍTULO IILa articulación entre organismos formuladoresy ejecutores de políticas migratorias ............................................................... 15

CAPÍTULO IIILos mecanismos de vinculación entre organismos formuladoresy ejecutores de políticas migratorias ............................................................... 21

CAPÍTULO IVLas instancias interinstitucionales de articulacióny coordinación de las políticas migratorias y su implementación ................... 25

CAPÍTULO VEl Fortalecimiento de la planificación, programación y gestión migratoriaen la coordinación interinstitucional nacional y regionalpara un enfoque integral ................................................................................. 29

CAPÍTULO VILa necesidad de transformar la cultura de la institución migratoria ............... 35

CAPÍTULO VIICasos de coordinación interinstitucional en los países de Sudamérica........... 37

1. República de Argentina ............................................................................ 372. Estado Plurinacional de Bolivia ................................................................ 543. República Federativa del Brasil ................................................................ 584. República de Chile ................................................................................... 615. República de Colombia ............................................................................ 696. República del Ecuador ............................................................................. 77

7. República Cooperativa de Guyana ........................................................... 818. República del Paraguay ............................................................................ 829. República del Perú ................................................................................... 8910. República Oriental del Uruguay ............................................................. 9911. República Bolivariana de Venezuela .................................................... 110

Conclusiones y Recomendaciones:Hacia una mayor articulación interinstitucional ............................................ 113

Bibliografía .................................................................................................... 115

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Presentación

La Oficina Regional para América del Sur de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), a través del proyecto “Fortalecimiento de Capacidades

Gubernamentales para el Desarrollo Humano de las Migraciones”, financiado por el Fondo de la OIM para el Desarrollo (IDF), tiene el agrado de presentar esta serie de publicaciones con el objetivo de contribuir a la protección de los derechos humanos de las personas migrantes de y en América del Sur por medio de sistemas de gestión migratoria fortalecidos.

En este sentido, cabe destacar la necesidad de aunar esfuerzos para desarrollar una creciente armonización regional en la definición y aplicación de políticas migratorias inclusivas y de pleno respeto a los derechos humanos, mediante la difusión de información sobre las instituciones, las normativas y las buenas prácticas, lo que constituyen requisitos fundamentales para avanzar “rumbo hacia la ciudadanía sudamericana” (Brasilia XI CSM, 2011), así como a “la gobernanza de las migraciones en América del Sur” (Santiago XII CSM 2012).

Para ello, a partir del análisis y evaluación de las experiencias en la región, esta serie de investigaciones busca identificar las buenas prácticas en la siguientes áreas temáticas: los procesos de regularización migratoria, las instancias nacio-nales para la defensa de los derechos humanos, las experiencias de coordinación interinstitucional entre organismos públicos vinculados a las migraciones, los programas de atención a los nacionales en el exterior y los sistemas de informa-ción migratoria.

A través de los presentes documentos se pretende avanzar efectivamente en línea con las decisiones políticas en materia migratoria de los gobiernos de los países sudamericanos con miras a implementar los acuerdos de la Conferencia Sudamericana sobre Migraciones (CSM), estipulados en el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano de las Migraciones.

Asimismo, estos esfuerzos se enmarcan en la misión de la OIM que, conjunta-mente con sus asociados, implementa acciones tendientes a ayudar a encarar los crecientes desafíos que plantea la gestión de la migración a nivel operativo, fomenta la comprensión de las cuestiones migratorias, alienta el desarrollo social y económico a través de la migración y vela por el respeto de la dignidad humana y el bienestar de los migrantes. Estos estudios sirven de referencia para que los países puedan establecer normativas que faciliten la migración humana y orde-nada, en las que se respete plenamente los derechos humanos de los migrantes.

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Adicionalmente, se destaca este trabajo como parte de las acciones que realiza la OIM para apoyar los procesos de diálogo regional, como es la CSM, en acciones concretas que se traduzcan en el desarrollo de políticas efectivas en pos de una migración que brinde beneficios a migrantes y sus comunidades de origen y destino.

Es importante destacar que este trabajo no hubiera sido posible sin el interés de los gobiernos de los países miembros de la CSM en contribuir a través de buenas prácticas y el desarrollo de políticas públicas orientadas a resguardar los derechos humanos de la población migrante. La OIM reconoce y celebra los grandes esfuerzos que muchos países de la región han hecho y están llevando a cabo para ofrecer un ambiente adecuado para una migración digna, considerando importante por ello divulgar a través de estos estudios las experiencias positivas para que puedan ser replicadas y adaptadas en otros contextos mundiales. Por ello, mi mayor agradecimiento es a las autoridades que contribuyeron de forma directa e indirecta en este proyecto.

Confío en que estas publicaciones resultarán una herramienta de gran valor para los gobiernos sudamericanos, constituyéndose en fuente de inspiración para la progresiva armonización de las políticas migratorias de la región y eficaz aporte a la labor en pro de los derechos humanos de los migrantes.

Diego BeltrandDirector Regional para América del Sur

Organización Internacional para las Migraciones

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Introducción

La responsabilidad primaria en la definición de la política de inmigración a principios del Siglo XX se encontraba en la mayoría de los países de América

del Sur a cargo de las instituciones ocupadas de la colonización rural. En la ac-tualidad y desde hace más de medio siglo la función se le asignó, en la mayoría de las estructuras gubernamentales, a las áreas de gobierno encargadas del or-denamiento y seguridad del territorio al interior de cada país. Otras naciones, con un importante proceso de emigración, han desarrollado responsabilidades compartidas con el servicio exterior. En una excepción las competencias prima-rias se asignaron al Ministerio de Trabajo.

Fue durante y después de la Segunda Guerra Mundial cuando la entrada y per-manencia de los extranjeros se transformó en un asunto de seguridad nacional, perspectiva que continúa con la guerra fría, el anticastrismo, el temor al terro-rismo, hasta el fin del período de las dictaduras y el abandono de la doctrina de la seguridad nacional, pero se retoma desde nuevas formas con el temor al narcotráfico, el fundamentalismo y en lo que se suele calificar como “nuevas amenazas”.

Paralelamente en muchos de nuestros países, pasadas las épocas de las grandes políticas de promoción activa de inmigraciones para la producción y el pobla-miento rural, los países de América del Sur plantean en la postguerra políticas de selectividad en el marco de una amplia oferta de migrantes provenientes de Europa, dirigida principalmente a la ubicación de los inmigrantes en sectores del mercado laboral urbano en el inicio de las políticas industrialistas de sustitución de importaciones.

Una vez terminadas las corrientes de migrantes provenientes de ultramar, los gobiernos de los países principalmente receptores orientaron sus políticas a la administración de inmigrantes provenientes desde otros países de la región. Estas migraciones se incrementan a partir de la década del 50 con el ingreso y/o permanencia frecuentemente irregular; por ello, van a constituir una preocupa-ción básica de aquellos organismos encargados del control y la documentación de extranjeros. Al respecto, algunos países se destacaron por una mejora en la legislación migratoria y de derechos humanos así como en políticas y programas de regularización migratoria.

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Hubo en los últimos años avances importantes en algunos países en materia del apoyo a los migrantes nacionales en el exterior, particularmente en las naciones del subcontinente expulsoras de población.

Varios países sintieron la necesidad de avanzar en la coordinación interinstitucio-nal de distintas áreas de gobierno en cuanto a la formulación e implementación de políticas migratorias. En muchos casos se legisló al respecto y se crearon comisiones interinstitucionales de coordinación, las que en la práctica no siem-pre funcionaron según el deseo con que se las estableció (o no se reunieron las veces programadas). Se observan casos de funcionamiento muy bueno, aceptable, precario y otras instancias prácticamente desactivadas. En muchos casos, donde antes había competencias múltiples, estas se centralizaron ganando en operativi-dad pero perdiendo la riqueza y la visión de las múltiples perspectivas.

Esta introducción abona la necesidad de volver a diagnosticar la situación actual y proponer cursos de acción por parte de los países que mejoren y fortalezcan las capacidades de coordinación interinstitucional, nacional y regional de políticas y programas migratorios, en aras de un enfoque integral e integrado de las migra-ciones que se constituya, más que en una política migratoria, en una verdadera política poblacional y de desarrollo humano.

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CAPÍTULO I

Tipología e importancia de las instancias de coordinación interinstitucional en la elaboración, definición e

implementación de las políticas migratorias

Existen distintos modelos de las instancias de coordinación interinstitucional en la elaboración, definición e implementación de las políticas migratorias. A

los efectos de una mejor comprensión se buscará tipologizarlas en tres variantes básicas, algunas con distintas alternativas:

1) El modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público.

2) El modelo de competencias migratorias compartidas entre dos entes públicos.

3) El modelo de competencias migratorias compartidas entre varios entes públicos.

Cabe señalar que los modelos tipologizados son puros y al analizar los casos se verá como se complejizan con características mixtas de dos modelos yuxtapues-tos con particularidades de uno u otro.

1.1 El modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público

En primer lugar se caracterizará al modelo de competencias migratorias centra-das en un solo ente público que tiene las facultades primarias y únicas de fijación de la política migratoria. Este modelo se concentra aún más cuando el referido ente público también acumula las competencias de ejecución de las políticas migratorias. Este tipo de estructura organizativa de las políticas migratorias gana en congruencia entre formulación y ejecución de la política, pero pierde en ri-queza de perspectivas en la elaboración de las políticas. Se coordinan poco con otras áreas de gobierno y suele tener una mirada sesgada hacia las competencias del ministerio del que depende (generalmente el de interior y con una visión de control). Puede tener una variante en que se distinga claramente entre el

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organismo de formulación de políticas migratorias centralizado en un Ministerio con el nivel de Secretaría o Subsecretaría y un organismo de implementación y administración descentralizado (Dirección de Migraciones). En éste último caso, al menos existe un control político sobre el órgano ejecutor, cuestión que no se evidencia en el primero.

La mayor debilidad de éste modelo se encuentra en el momento de formu-lar la política migratoria, ya que no siempre se tiene debidamente en cuenta la coordinación con otras áreas de política pública, ya sea la de empleo, desa-rrollo económico, salud, educación, etc. Se ha buscado suplir estas deficiencias del modelo con responsabilidades articuladas e instancias interinstitucionales de coordinación, no obstante, en la mayoría de los casos estas no se ponen en funcionamiento o su operatoria es deficiente (reuniones esporádicas). Suele ser un modelo tributario de políticas migratorias orientadas al control, aunque en la implementación a veces también presenta debilidades de coordinación con los organismos de seguridad o con las áreas consulares.

En éste primer modelo el flujo de autoridad formal se da principalmente entre el ente centralizado formulador de las políticas y el descentralizado ejecutor de las mismas, y al interior de ambos a través de su estructura jerárquica.

No obstante, el flujo de la actividad regulatoria puede descender verticalmente, ascender entre ambas cumbres estratégicas o conectarse horizontalmente entre los niveles de las tecno-estructura con la línea de gerencia media o con el staff de apoyo o entre niveles operativos. También pueden vincularse entre sí cada uno de estos niveles de fijación de políticas y de administración, respectivamente. Esto presenta una coordinación funcional que es eficiente pero genera conflictos de competencia y decisión, en definitiva conflictos de poder.

Lo anterior produce constelaciones de trabajo1 que muchas veces dan lugar a equipos temporarios o permanentes interáreas. La comunicación2 no sólo es formal sino también suele ser informal. La comunicación es estratégica en la aprobación de planes y programas, es normativa en cuanto a las disposiciones legales de regulación migratoria y es compleja, necesariamente informatizada, en cuanto a la gestión y al control, por los volúmenes de información que debe manejarse.

Los procesos decisorios pueden ser simples y lineales o pasar por múltiples instancias. Pueden ser centralizados o descentralizados, o también llegar a ser desconcentrados donde se delegan funciones decisorias para una más ágil admi-nistración migratoria. En esta última se busca acercar las decisiones a regiones, provincias y municipios, cerca de donde se encuentra el ciudadano usuario o el

1- Mintzberg, Henry. Diseño de organizaciones eficientes. Ed. El Ateneo. Buenos Aires, 2001.2- Krieger, Mario y Enrique Franklin. Comportamiento organizacional. Pearson. México 2011. Cap. 10.

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migrante. Otra práctica también es la de delegar competencias mediante conve-nios con fuerzas de seguridad u otras áreas de gobierno que forman parte de la ejecución del control migratorio.

1.2 El modelo de competencias migratorias compartidas entre dos entes públicos

El segundo modelo es el de competencias compartidas entre dos entes públicos que asumen la mayor parte de las competencias migratorias. Se ha presentado principalmente en aquellos países que además del control migratorio atienden a sus conciudadanos en el exterior, creando responsabilidades conjuntas sobre la temática migratoria. Su fortaleza reside en que gana en coordinación entre dos áreas íntimamente vinculadas a las políticas migratorias (por ejemplo, interior y exterior). En materia de ejecución mejora la administración de la admisión y el otorgamiento de visas a los extranjeros a través del área consular y res-ponsabiliza del control al área de interior. Naturalmente requiere de mayores mecanismos de consenso en la formulación de la política y de coordinación en la ejecución de la misma.

En este modelo el flujo de autoridad es más complejo, las competencias suelen estar compartidas y delimitadas por una reglamentación que a veces es precisa pero en otros casos es ambigua. La coordinación es esencial a éste modelo. Cobra importancia el flujo comunicacional, tanto en comunicación orientada a la acción estratégica3 como la orientada a la acción simple cotidiana de los trámites y la gestión migratoria, además de que es fundamental la comunicación normativa para preservar la unidad de interpretación y acción en la tramitación migratoria de casos similares. La vinculación informática en red es fundamental para lograr eficacia en este modelo.

Se producen constelaciones de trabajo interjurisdiccionales y procesos deciso-rios complejos que si carecen de sistemas de información adecuados tornan el sistema ineficiente. También resulta conveniente contar con mecanismos de coordinación e instancias o mecanismos de resolución de desavenencias y con-flictos interjurisdiccionales.

3- Krieger y Franklin, Ibíd.

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1.3 El modelo de competencias migratorias compartidas entre varios en-tes públicos

El modelo de competencias de múltiples dependencias surge cuando nos en-contramos con competencias migratorias compartidas entre varias áreas de gobierno que forzosamente deben concertar, consensuar y cooperar tanto en la formulación de la política como en los mecanismos de ejecución de la misma, por ejemplo funciones compartidas entre las áreas de trabajo, interior, relaciones exteriores, salud, seguridad, población, entre otras posibles. Su ventaja principal estaría en la riqueza resultante del aporte de varias instancias de gobierno y de su consecuente coordinación al formular la política pública y su debilidad se encontraría al momento de implementarla si los mecanismos de coordinación y vinculación no se encuentran armonizados. En este último caso, es interesante resaltar el modelo brasileño que pone la política inmigratoria como área de responsabilidad primaria del Ministerio de Trabajo y Empleo y no del Ministerio del Interior, como predomina en los otros casos. Esto hace presuponer que la política migratoria está más orientada a la fluctuación del empleo que a las políti-cas de control. Este modelo requiere mayores mecanismos de negociación en la formulación de la política, como es el caso del Consejo Nacional de Inmigración (CNIg), órgano colegiado creado por la ley Nº 6.815 del 19 de agosto de el año 1980, dependiente del Ministerio de Trabajo, encargado de formular la política de inmigración y de coordinar y dirigir las actividades de la inmigración. Cabe señalar que en el caso brasileño, al contrario de lo que cabría prever, esto no ha ido en detrimento de las funciones de control.

Para este modelo caben las mismas observaciones que las formuladas para el modelo anterior pero con mayor complejidad y dificultad de articulación. Los mecanismos de concertación, negociación y tratamiento de las diferencias suelen ser muy importantes para lograr eficiencia. El modelo que gana en riqueza y perspectiva estratégica en la fijación de políticas se puede volver complejo y burocráticamente pesado a la hora de ejecutarlas.

Los tres modelos descritos requieren para la construcción de la política migrato-ria del establecimiento de mecanismos de consulta, articulación y consenso entre actores sociales relevantes, interesados, beneficiarios y afectados por la política adoptada. En este sentido, es conveniente avanzar en la legislación migratoria y en las normas que rigen los entes encargados de formularla y ejecutarla (en los casos que aún no se lo haya realizado) a los efectos de precisar los mecanismos de consulta que deben ser establecidos para fijarla. De la misma manera, deben auditarse los mecanismos de ejecución de la política por auditorias del Estado y audiencias públicas que permitan una evaluación de la gestión de los mismos, además de los controles jerárquicos y de los otros dos poderes del Estado. Es recomendable emplear el modelo de auditorias de riesgo para prevenir y antici-par problemas de gestión.

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En materia de formulación e implementación de políticas públicas migratorias, la tensión entre los modelos se encuentra en si se quiere ganar en coherencia entre la política y la implementación, más propia del primer modelo, o en una política fruto de ópticas complementarias, relacionadas con el segundo modelo, o de ópticas más ricas, multifacéticas y más consensuadas, asociadas al tercero.

Los modelos presentados plantean importantes desafíos de coordinación a la hora de la ejecución de las políticas. Cuando la coordinación no logra estable-cerse, la política migratoria se torna ineficaz. Del mismo modo, esto conlleva falencias si no se consideran temas importantes en materia laboral, de desarrollo, de gobernabilidad migratoria, en relación con la incorporación de migrantes con conocimientos, o si tampoco se tiene en cuenta el nivel de capacidades o com-petencias específicas con las que cuenta el país receptor.

Las políticas migratorias así diseñadas no permiten acompañar los procesos de integración de Sudamérica. En este sentido, más que una política poblacional y de gobernabilidad migratoria en el fondo subyace una óptica de control. Esta óptica es contraria a los mecanismos de integración a los que se encuentran abocados los países y, probablemente, a medida que avancen y se afiancen estos procesos regionales, los mismos deberán ser acompañados por mecanismos de integración poblacional y derechos de ciudadanía ampliados a todo el espacio de integración.

Para el correcto funcionamiento de los tres modelos resulta clave contar con un completo y bien equipado sistema de información, sin el cual no puede resguar-darse el eficaz cumplimiento de la política. Para ello se debe tener información sobre los niveles adecuados de ingreso y egreso, el otorgamiento de visas y residencias. Además, si se quiere avanzar en la gobernabilidad migratoria y políti-cas de población de calidad, es necesario relevar las necesidades de empleo, sus calificaciones y los requerimientos de los distintos clusters productivos.

Cabe destacar que sólo los sistemas informativos integrados y “on-line” garanti-zan el funcionamiento adecuado de los mecanismos de coordinación. Esto es vá-lido para los tres modelos, pues la mayor responsabilidad en un ente migratorio no redime de la necesaria vinculación con otras áreas, como son las consulares, laborales o de seguridad.

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CAPÍTULO II

La articulación entre organismos formuladores y ejecutores de políticas migratorias

Un buen principio de gestión pública es separar el diseño y la formulación de políticas públicas de la ejecución de las mismas para un mejor control de

los órganos ejecutores por parte de los formuladores. Las competencias de di-seño y formulación se encuentran (o al menos deberían) en el nivel centralizado, mientras que las de implementación en el nivel descentralizado. La formulación de las políticas migratorias debería encontrarse en el ámbito centralizado de un ministerio con el rango de secretaría de Estado o subsecretaría que esté vinculada a políticas poblacionales, de trabajo, de desarrollo económico, o de control y seguridad; pero es de hacer notar que concebir las políticas migratorias vinculadas solamente a las actividades de control y seguridad es minusvalorar la relevancia de las mismas.

Dado lo anterior, no resulta conveniente su ubicación en un rango menor, ya que carecerán de peso específico tanto en el diseño y formulación de la política como en el control posterior de la ejecución que está cargo de un ente descentralizado de administración migratoria. Hay que recordar que en ocasiones esta función es responsabilidad de dos entes, pudiéndose considerar a los servicios consulares en esta división, tal como se viera anteriormente en la distinción entre organis-mos más vinculados a la actividad inmigratoria y los relacionados principalmente con la actividad emigratoria y de atención a nacionales en el exterior.

Las decisiones básicas de gobierno en materia poblacional (en general) y en materia migratoria (en particular) se expresan a través de las políticas públicas definidas como pautas generales de decisión y acción destinadas a dar respuesta a cuestiones y problemas actuales o potenciales en la materia. Para poder cum-plir con sus funciones, es necesario que los sistemas de formulación de políticas migratorias cuenten con capacidades para prever, identificar y definir problemas, así como para gestar e implementar políticas eficaces.

En el proceso de formulación de políticas migratorias se advierte frecuente-mente la carencia de marcos de referencia y modelos precisos y compartidos, la insuficiencia de información con validez concertada y la ineficiente gestión del recurso informativo disponible. La decisión de política migratoria requiere

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una captación sistemática y concertada de la realidad en la que los participantes aporten sus diversas perspectivas e interpretaciones junto con los valores para transformarla. No obstante, estas posiciones no pueden desconocer o diferir en cuanto a los datos más relevantes de dicha realidad.

Cuando no se cuenta con modelos y datos empíricos de validez aceptada, cada actor puede diagnosticar, proponer o rebatir prácticamente cualquier cosa con relación a la presunta realidad, esgrimiendo cosmovisiones, posiciones y argu-mentos con insuficiente rigor para sustentar políticas públicas eficaces.

En este sentido y frente a las divergencias básicas sobre los distintos aspectos de la realidad, la naturaleza de sus problemas, sus alcances y su magnitud, no es posible siquiera convenir un conjunto de ejes de política del Estado –más que de gobierno– que permitan garantizar la gobernabilidad migratoria.

Si bien los organismos formuladores de políticas migratorias no constituyen cuantitativamente la parte más significativa de la totalidad del sector público en-cargado de las migraciones, ya que los organismos de administración y ejecución de la política suelen ser más importantes en dimensión y presupuesto, sí lo son en términos de la sustantividad de la gestión de gobierno. Es por ello que se re-comendaba que tuvieran un nivel jerárquico adecuado en la pirámide decisional (al menos secretaría o subsecretaría de Estado o equivalentes) pues de no ser así le resulta imposible dictar políticas y controlar su aplicación a entes descen-tralizados de ejecución y administración migratoria, poderosos en presupuesto y dotaciones de personal. Cuando el ente descentralizado depende directamente del nivel Ministro, con o sin el auxilio de una Dirección, y éste a su vez suele tener otras funciones que atender, si llega a carecer de la asistencia técnico-profesional necesaria se suele apoyar en el propio ente descentralizado ejecutor de políticas y responsable de la administración migratoria. En la práctica el ente ejecutor y administrador es el que diseña y propone la formulación de la política, la ejecuta y no tiene nadie que cuente con capacidad de evaluarla y controlarla en el seno del Poder Ejecutivo, en cuanto política sustantiva. Quedarán los controles internos de sindicatura y auditoria externa, del parlamento y sociales. El nivel político se encuentra muchas veces prisionero del nivel de ejecución.

Es recomendable que los organismos de formulación de políticas migratorias construyan escenarios, realicen un análisis FODA, evalúen los distintos actores de las políticas migratorias, consulten e incorporen al proceso de planeamiento a la red de actores migratorios e interesados así como a los potencialmente afectados por las políticas, buscando a partir de lo anterior una mejor formu-lación de alternativas estratégicas. Así mismo, es recomendable que diseñen e implementen planes estratégicos migratorios, aprueben los planes y programas, establezcan contratos programáticos con los organismos de ejecución de la po-lítica, intervengan en la supervisión de la asignación de recursos presupuestarios y ejerzan el control de la ejecución de actividades y recursos.

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Una de las características a tener en cuenta en la formulación de los planes es que en el ámbito de la formulación de políticas migratorias resulta difícil dimensionar objetivos y resultados tal como ocurre en organismos que prestan servicios o tienen productos más medibles. No obstante, esto no significa que no pueda medirse el impacto de las políticas y la calidad del diseño de las mismas.

La evaluación de políticas públicas migratorias requiere una metodología de in-vestigación sistemática sobre la implementación y efectividad de programas o políticas determinadas.

Se distinguen dos clases de mecanismos de evaluación:

a) La primera es el “policy analysis” de dimensión prospectiva y anticipatoria, dirigida a evaluar el impacto de decisiones que se están por tomar.

b) La segunda se orienta a programas en ejecución o finalizados con el obje-to de evaluar sus resultados y rediseñar políticas futuras.

En el primer caso (a) se evalúa el impacto que tendría la política propuesta entre futuros migrantes, beneficiarios, interesados, afectados, grupos de presión y factores de poder. En el modelo es importante poder establecer a priori los apoyos y los rechazos que generará la política a implementar, con el objeto de incorporar esta información al análisis de viabilidad de la misma. Con estos datos se realizarán las modificaciones de los eventuales cursos de acción para su implementación o abandono, dependiendo de los rechazos o apoyos y de la voluntad política de llevarla a cabo.

Esto no siempre se lleva a cabo antes de establecer una política o un nuevo programa en la materia, aunque se cuente con tiempo para ello. Requiere de técnicas como análisis de opinión, de contenido, indagación de grupos de opinión, encuestas, reunión con informantes clave, etc.; es decir, debe cumplirse con todo el proceso que implica el ciclo de formulación de políticas migratorias en sus fases de:

1. Identificación y definición del problema.2. Formulación de las alternativas de solución.3. Adopción de una alternativa.4. Implantación de la alternativa seleccionada.5. Evaluación de los resultados obtenidos.6. Ratificación, reformulación, sucesión, terminación de la política.

En el segundo caso (b) preguntarse sobre la eficacia de una determinada política migratoria implica, además de medir el impacto que ha tenido sobre la ciudadanía

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y la población migrante, evaluar la implementación en cuanto a metas logradas respecto de los objetivos originalmente propuestos; es decir, el grado de eficiencia de la organización encargada de llevarla a cabo y la medición de sus resultados. Esta evaluación puede tener distintas finalidades, como por ejemplo:

a) Detectar las debilidades o los espacios problema de un determinado pro-grama migratorio para mejorarlo en el futuro.

b) Estudios de implementación que pretenden evaluar el funcionamiento real del programa, de sus acciones, dificultades y puntos críticos con el objeto de mejorarlo.

c) La evaluación final del programa con el fin de compararlo con programas alternativos para la decisión sobre su continuidad.

Ambas clases de evaluación ayudan a formular alternativas de políticas públicas migratorias y cualifican el proceso de toma de decisiones con un mayor conoci-miento de las relaciones causa-efecto.

Frente a la complejidad de las cuestiones y los problemas que involucran a la sociedad, el modelo pretendido apunta a fortalecer las capacidades de la admi-nistración pública para:

• Detectar, identificar, anticipar, articular, sintetizar y procesar eficazmente problemáticas claves para la calidad de vida y el desarrollo de la sociedad.

• Convocar la participación de los distintos actores relevantes en la política migratoria.

• Concertar y establecer los estados deseados.

• Obtener y procesar la información para el análisis de escenarios relevan-tes.

• Generar, elaborar, seleccionar e instrumentar opciones de políticas migra-torias y su vinculación con políticas poblacionales, de desarrollo, laborales, de inclusión, de derechos humanos, de igualdad y otras políticas públicas de incidencia directa o indirecta sobre la política migratoria.

• Evaluar la viabilidad y el impacto de las opciones de política entre los mi-grantes, beneficiarios, interesados, afectados, grupos de presión y factores de poder.

• Implantar las opciones seleccionadas con eficaces mecanismos de coordi-nación interorganizacional.

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• Monitorear y controlar el desempeño de las políticas migratorias, así como evaluar sus resultados e impactos, a fin de realimentar el ciclo de formulación y proceder oportunamente a los ajustes, modificaciones y replanteos pertinentes.

• Lograr acuerdos relativos a los ejes centrales de las políticas públicas mi-gratorias que sean eficaces para garantizar la gobernabilidad por encima de quienes, en el marco de la alternancia democrática, tengan a su cargo el gobierno.

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CAPÍTULO III

Los mecanismos de vinculación entre organismos formuladores y ejecutores de políticas migratorias

En la descripción presentada anteriormente subyace un esquema de articula-ción entre los organismos formuladores de política migratoria y los prestado-

res de servicios o administración migratoria que resulta conveniente profundizar.

Se considera que los sistemas de formulación y control de políticas responden a una pirámide de decisiones:

• En el vértice superior o cumbre estratégica de la política migratoria (Gabinete, Ministros, Secretarios) se analizan escenarios y situaciones globales, se fijan objetivos, metas generales y líneas estratégicas, se asig-nan recursos y prioridades agregados, se efectúa el análisis de la gestión poniendo énfasis en el impacto alcanzado por la consecución de las metas, se impulsa la adopción de medidas para la corrección de desvíos y la remoción de obstáculos.

• A medida que se desciende en la pirámide organizacional los objetivos ge-nerales en materia de políticas de desarrollo económico-social, poblacio-nales y migratorias son desagregados; se explicitan objetivos específicos, se identifican procesos y actividades que operacionalizan las decisiones, se gerencian los recursos, se ponen los servicios migratorios a disposi-ción de la comunidad nacional, regional e internacional.

• Los organismos formuladores de políticas migratorias y poblacionales tienen, o deberían tener, para una correcta formulación de las mismas:

- Una cumbre estratégica de neto carácter político que debe asegu-rar el desarrollo y cumplimiento de las políticas migratorias.

- Una línea de gerencia media constituida por direcciones y departa-mentos acompañada de un staff de apoyo técnico con pericia en la temática migratoria, poblacional, de desarrollo económico y social y de seguridad, que sean capaces de evaluar escenarios, desarro-llar el ciclo de las políticas migratorias, desarrollar los contratos y programas con las unidades de ejecución de la política migratoria, evaluar los programas y supervisar la asignaciones presupuestarias a los programas junto con el área de presupuesto público.

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- Una tecno-estructura entrenada en administración de programas, presupuestación, control de gestión, tablero de comando y sistemas de información.

- Un núcleo operativo que asegure los insumos, trámites y que pro-vea de apoyo a las demás funciones.

• Los organismos prestadores de servicios o administración migratoria, en especial si son descentralizados, también tienen o deberían contar con:

- Una cumbre estratégica encargada de formular el plan estratégico del organismo, el análisis de escenarios y FODA (donde aparezcan las demandas poblacionales, de desarrollo, de igualdad, de género, etc.), de proponer políticas al organismo encargado de formulación, así como elevar propuestas de adecuación de la legislación, proce-dimientos, procesos y requisitos de la tramitación migratoria. Si son centralizados es posible y conveniente realizar un plan estratégico sectorial contribuyente al plan estratégico global del Organismo del cual depende o integra.

- Un Staff especialista en los procesos de administración migratoria: admisión, control fronterizo, control de permanencia, radicación, renovación de permanencia, inmigrantes con capital, residencia temporaria, gobernabilidad migratoria, etc.; así como eventualmente ocuparse del área de administración de emigrados, administración de convenios migratorios, juridicidad y normativa migratoria, de no ser responsabilidad del servicio exterior.

- Una línea de gerencia media constituida por direcciones y departa-mentos que son capaces de administrar los procesos migratorios.

- Una tecno-estructura con pericia en administración, presupuesta-ción, control de gestión, tablero de comando y sistemas de informa-ción de programas migratorios.

- Un núcleo operativo que asegure los insumos, trámites y provea de apoyo a las demás funciones.

En la articulación entre los organismos de la administración central formuladores de política migratoria y los prestadores de servicios migratorios o administración migratoria, centralizados o descentralizados, se plantean los siguientes desafíos:

1. La tendencia de la cumbre estratégica a centralizar, toda vez que tema un desplazamiento de fines o un desvío de las metas establecidas en materia de implementación de políticas y gestión migratoria. Cabe consignar que la gestión pública clásica por funciones y actividades no tiene otro méto-do para controlar que centralizar, mientras que la gestión por objetivos cuenta con los programas técnico-operativos vinculados con los progra-mas presupuestarios.

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2. La tendencia del nivel medio a reparticiones de responsabilidad migrato-ria y de sus gerencias a balcanizar y compartimentar las estructuras a los efectos de lograr mayor autonomía y poder en el manejo de sus unidades con coordinación restringida o meramente por normas y en función de una división y estandarización del trabajo.

3. La tendencia de la tecno-estructura profesional y operativa migratoria a auto-referirse, generando una burocracia mecánica estandarizada por normas (escudarse atrás de la norma). Así como un ritualismo donde importa más los “cómo” que los “qué”.

4. La tendencia de la burocracia a no cumplir metas, plazos y niveles de pro-ductividad, generándose demoras y acumulación de trámites atrasados y a una rigidez estructural frente a diversas demandas y cargas de trabajo por variaciones en flujos y trámites migratorios.

La solución a estos desafíos es una gestión orientada al cumplimiento de los objetivos planteados en una política migratoria para la satisfacción de los ciuda-danos y migrantes, en el marco de una política poblacional más amplia que haga realidad la gobernabilidad migratoria y los derechos de los migrantes.

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CAPÍTULO IV

Las instancias interinstitucionales de articulación y coordinación de las políticas migratorias y su

implementación

Debido a la complejidad del fenómeno migratorio y al desarrollo de diferen-tes y nuevas modalidades del mismo, las instituciones señaladas que están

representadas en organismos específicos han ido buscando nuevas y más am-plias articulaciones institucionales. Así, en el entendido de que las definiciones de políticas migratorias no se agotan en los aspectos de seguridad y/o laborales, los Gobiernos han ido creando instancias de articulación interinstitucional que amplían la participación de los diferentes organismos.

En lo formal, algunos países tienen conformada una instancia interministerial con dependencias y jerarquía diferentes. En esta línea, se pueden mencionar, como ejemplos, el Consejo Nacional de Migración en Bolivia, el Consejo Nacional de Inmigración en Brasil, la Comisión Nacional de Migraciones en Colombia, la Co-misión Asesora sobre Migraciones en Chile, el Consejo Nacional de Coordina-ción Económica en Paraguay, el Consejo Nacional de Extranjería en Perú, la Junta Nacional de Migración en Uruguay, y la Comisión Presidencial para la Inmigración Selectiva en Venezuela.

Si bien todas estas instancias interinstitucionales están formalizadas, su funciona-miento no tiene la misma continuidad y resultados en la definición de políticas en los diferentes países de la región.

La gestión por objetivos y resultados, el modelo en red, equipos de tareas inter-organizacionales evaluados por su desempeño, organizaciones adhocráticas flexi-bles y la gestión de los recursos humanos por directorios de competencias son algunas de las respuestas a estos desafíos.

Los mecanismos de vinculación, coordinación y articulación aparecen como muy importantes para el éxito en la formulación y en la implementación de las políti-cas migratorias. Como se ha visto en muchos países de la región se han creado instancias de coordinación interinstitucional, pero muchas de ellas no han sido aún puestas en vigencia o su rol ha sido menor.

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Por ello, resulta necesario que las administraciones públicas puedan ir superando los modelos burocráticos de compartimentación sectorial para desarrollar me-canismos organizacionales sistémicos, vinculados y de trabajo en red, propios de una administración moderna. Con este fin es necesario desarrollar en algunos casos e implementar en otros los mecanismos políticos de articulación como instancias normativas de vinculación y soportes informáticos de trabajo en red.

Como consecuencia la formulación de políticas se ve afectada por un proceso dual. Por un lado, la diversidad de intervenciones del Estado en materia mi-gratoria requiere de la participación de múltiples jurisdicciones, como ya se ha observado; mientras que por el otro, la interacción de factores a tomar simultá-neamente en consideración requiere una coordinación que sea capaz de operar las síntesis necesarias para la adopción de decisiones.

Las instituciones de gobierno reconocen, procesan y operan sobre las cuestiones incluidas en sus agendas a través de un modelo central constituido por la propia estructura organizativa. Pero dicha estructura está basada en una división del trabajo que sectoriza el tratamiento de los diversos aspectos de las cuestiones y problemas, con una virtual ausencia de perspectivas integradoras.

En las últimas décadas muchos países han buscado desarrollar instancias de coor-dinación, vinculación y articulación transversal. Estos mecanismos van desde ins-tancias superiores con rango constitucional (Jefatura de Gabinete de Ministros) como los casos de Argentina y Perú, hasta órganos de la Presidencia, comités, comisiones, etc., aunque pocos son los resultados concretos. Es probable que para tener éxito la articulación deba darse desde la misma formulación de pro-gramas presupuestarios y estos, antes de ser otorgados, deberían contener una instancia de negociación, coordinación y complementación programática. Luego, los órganos de evaluación y control deberían evaluar el efectivo cumplimiento de lo previsto en los programas articulados.

La pregunta básica en este punto es si es conveniente o no concentrar funciones en un solo organismo o distribuirlas entre varios. Ya se han examinado las conve-niencias y restricciones de uno y otro modelo, siendo las funciones migratorias básicas, la diferencia entre emigración e inmigración y la diferencia entre las pers-pectivas de control y de desarrollo económico, social, de mercado de trabajo y estrategia poblacional las que hacen a la definición de políticas a aplicar, a lo cual parecería aconsejable una coordinación entre diferentes organismos, aún en los modelos centralizados.

Así, frente a la tendencia controladora que se observa en los organismos migra-torios, sería conveniente que las políticas puedan ser definidas en espacios con poder de decisión política más amplios, no necesariamente vinculados a un solo Ministerio. Las comisiones interinstitucionales permiten recoger la opinión de las diferentes partes involucradas y concertar la formulación de políticas migrato-

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rias teniendo en cuenta distintas ópticas de un mismo gobierno, en la medida que articulan distintas esferas de la sociedad e intereses de política pública.

Esta dispersión de funciones sólo puede operar adecuadamente si está acompa-ñada por una coordinación interinstitucional de la gestión. Para ello, los espacios cerrados típicos del esquema burocrático tradicional deben abrirse, establecién-dose la cooperación entre las instituciones en forma real y no sólo formal.

La distribución de funciones con una buena coordinación interinstitucional per-mite una mayor eficiencia a cada una de las partes, las cuales tendrán objetivos precisos y mecanismos apropiados para su función.

Lo fundamental aparece en la coordinación de las políticas migratorias con otras de mayor envergadura que las incluyen, como son las de desarrollo económico y social, población, trabajo, derechos humanos, salud, educación, infraestructura, etc. Para ello, la vinculación y coordinación transversal entre órganos del Estado resulta fundamental, siendo necesario poner en funcionamiento los mecanismos de coordinación interinstitucional.

La ampliación de la vinculación y coordinación hacia territorios y go-biernos locales y la cooperación pública, privada y No Gubernamental

Una cuestión importante a examinar en el desarrollo de la gestión administrativa migratoria es si dicha gestión va a ser ejecutada en forma restringida o ampliada.

El concepto de “seguridad” con el que se envuelve muchas veces al tema de la administración migratoria hace que la gestión se reduzca exclusivamente a uno o dos organismos gubernamentales.

El resultado de esta modalidad es que se sobrecarga al gobierno de actividades con dos posibles resultados: o se incrementa el presupuesto para atender al au-mento de trabajo (cuando éste se da), o bien se reduce la eficiencia de la gestión.

Esta situación es especialmente problemática en el desarrollo de programas es-peciales, como por ejemplo el de regularización de migrantes irregulares, que exigen una multiplicación del trabajo normal.

Una instancia de ampliación de la ejecución es la de la delegación de funciones de los organismos migratorios a otras entidades gubernamentales, por ejemplo la delegación de las funciones de control a organismos de seguridad con amplia experiencia en áreas de frontera.

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Otra instancia es la ampliación de la participación a entidades no gubernamen-tales. Así pues, la intervención de organizaciones privadas, de las iglesias y de las mismas organizaciones de colectividades de migrantes en la aplicación de programas de regularización migratoria ha dado a éstos la posibilidad de una mayor cobertura, facilitación de trámites, confianza por parte de los migrantes y, sobre todo, ahorro de presupuesto para los organismos gubernamentales. La concertación entre el sector público gubernamental y el sector público no es-tatal o no gubernamental, suele ser muy importante para una correcta y eficaz implementación de ciertas políticas migratorias.

Lo mismo puede decirse de la delegación de ciertas tareas por convenio con gobiernos locales. Esto agiliza los trámites y evita el burocratismo y el exceso de gastos con su incidencia presupuestaria.

En el subcontinente existen Estados Federales, Estados Unitarios y Estados Uni-tarios pero con división territorial como el caso chileno, por ejemplo. Todos ellos plantean desafíos de instancias a coordinar en materia de políticas migratorias, poblacionales, de desarrollo, de inclusión, sanitarias, educacionales, etc.

También se ha visto fortalecido en los últimos años el rol de los gobiernos locales en la materia, por lo tanto, también es necesario concertar y articular con ellos las políticas y las buenas prácticas en su implementación, respetando y haciendo respetar los derechos de los migrantes.

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CAPÍTULO V

El Fortalecimiento de la planificación, programación y gestión migratoria en la coordinación interinstitucional

nacional y regional para un enfoque integral

En la búsqueda del fortalecimiento de capacidades gubernamentales para el desarrollo humano de las migraciones resulta necesario fortalecer el proceso

de formulación e implementación de políticas y de programas en materia migra-toria, sin el cual la coordinación interinstitucional tiene muy baja viabilidad.

Es que en una administración burocrática clásica por normas y actividades la coordinación es meramente normativa a través de las misiones y funciones. Esto lo único que admite es el análisis de superposiciones de competencias y la bús-queda de la clarificación normativa de las mismas.

Por el contrario, en un modelo de gestión por objetivos el análisis puede centrar-se en la coordinación y concertación programática y en la complementariedad presupuestaria. Como ya se ha visto, ello requiere una coordinación interinsti-tucional en materia de diagnóstico, formulación e implementación de políticas públicas migratorias.

Los planes estratégicos en materia de formulación de políticas migra-torias como mecanismo de coordinación interinstitucional

La planificación estratégica participativa apunta entonces a elaborar cooperati-vamente entre áreas con competencias migratorias un el plan estratégico coor-dinado interinstitucionalmente. Este plan abarca un proceso sistemático que, siguiendo una secuencia de etapas, permite identificar los principales problemas migratorios, sus causas, los actores intervinientes, su visión e intereses y cómo se desenvuelven en los escenarios de las relaciones interinstitucionales, políticas, sociales y migratorias.

Así mismo, permite definir los escenarios alternativos más probables, buscar definir una visión compartida, clarificar la misión de cada área, describir la si-tuación actual, establecer metas futuras, cuantificar las brechas entre presente y futuro deseado, elaborar planes de acción estratégica para cerrar dichas brechas

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y la creación de espacios o ámbitos de diálogo para consensuar la elaboración colectiva del Plan Migratorio con sus objetivos y ejes estratégicos.

El planeamiento estratégico de las organizaciones públicas encargadas de imple-mentar las políticas migratorias ha de permitir una efectiva coordinación estra-tégica entre dichas unidades organizacionales y hacer frente a las demandas po-blacionales, productivas, de integración y desarrollo, así como hacer gobernables las corrientes migratorias. Ello permitiría alimentar la interfase de negociación entre el nivel político de formulación de políticas y los organismos públicos de implementación de las mismas. Establecer la visión, misión y un análisis FODA, otorgarán viabilidad a la ejecución de las políticas y alimentarán el proceso de concertación de los acuerdos programáticos entre las distintas unidades y niveles organizacionales, así como prepararán a la organización pública para cumplirlos.

Para que los Objetivos Estratégicos de las organizaciones públicas migratorias sean factibles (no meros enunciados voluntaristas) las organizaciones deberían establecerlos mediante un plan estratégico en el cual puedan desarrollar los ejes estratégicos de su accionar, teniendo en cuenta los diferentes escenarios probables, los distintos actores sociales y sus intereses, y el análisis FODA.

Luego, para implementar las políticas y estrategias migratorias es preciso pasar de la fase estratégica a la operativa, siendo necesario para ello traducirla en pla-nes y programas migratorios coordinados y articulados interinstitucionalmente.

Finalmente para resguardar una correcta implementación de las políticas y pla-nes estratégicos así formulados, la coordinación debe descender de la pirámide organizacional al nivel de programas migratorios y programas presupuestarios que los financien.

La programación migratoria

Como se ha señalado, es necesario traducir estos ejes y objetivos estratégicos en programas con objetivos y metas más específicos hasta llegar al nivel de actividad de las diversas áreas funcionales, equipos y miembros de la organización pública migratoria. También será necesario vincular los programas técnicos y operativos migratorios con los presupuestarios a los efectos de proveer una correcta finan-ciación que garantice su efectiva implementación.

La gestión programática migratoria por objetivos y evaluación de los resultados obtenidos puede definirse como un instrumento que propone la administración migratoria centrada en el cumplimiento de acciones estratégicas definidas en un período de tiempo determinado. De esta forma permite gestionar y evaluar

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la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas migratorias definidas para atender las demandas de la sociedad.

Algunos pasos a tener en cuenta para la instrumentación de un sistema moderno de administración migratoria:

1. Es necesario partir de las políticas migratorias y formular de manera acorde con estas un plan estratégico para el o los organismos respon-sables de la gestión y administración migratoria. En la formulación de dicho Plan(es) es necesario otorgar participación a los diferentes actores sociales interesados e involucrados en cada temática para lograr legitimi-dad y otorgar viabilidad al mismo. La participación en la elaboración y/o estrategias de implementación del mismo por parte de los agentes de la administración es fundamental pues ello permitirá lograr una mayor eficacia en la implementación, toda vez que puedan estar imbuidos de los objetivos estratégicos, y esto les permitirá pensar y actuar estratégica-mente. Mediante su participación se contemplarán y anticiparán en el plan los escollos que pudieran presentarse en la faz de ejecución del mismo y se tendrán en cuenta los derechos de los migrantes y los elementos de Responsabilidad Social Pública Migratoria (RSPM).

2. Se deben establecer los objetivos organizacionales y los acuerdos progra-ma inter-organizacionales allí donde hubiere responsabilidad compartida, así como fijar los objetivos particulares de las áreas, asignar las metas, fijar los niveles de responsabilidades, acordar los incentivos por el cum-plimiento de metas y establecerlos al interior de cada programa de los organismos públicos migratorios.

3. Luego se habrá de realizar el control de resultados. Mediante este con-trol se evaluará, en los plazos establecidos, el cumplimiento de las metas acordadas y el grado de coordinación interinstitucional logrado.

El Programa es la unidad central del proceso de planificación y de gestión mi-gratoria.

- Vincula la gestión cotidiana con las políticas públicas y los objetivos estratégicos.

- Orienta la programación presupuestaria y el costeo. - Permite el seguimiento, la evaluación y las acciones correctoras de

desvíos. - Posibilita evaluar el impacto sobre la realidad y realizar el control

de gestión.

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Contenidos mínimos necesarios de los documentos de programas mi-gratorios para una efectiva coordinación interinstitucional

1. Descripción de la problemática migratoria a abordar e interfase con otros pro-gramas y políticas públicas.Se indicará la complejidad de los problemas a abordar por parte del Programa, las acciones ejecutadas al presente y las falencias detectadas. También se hará una identificación y referencia preliminar de aquellas problemáticas que requieran acciones coordinadas con otras políticas y programas u organismos públicos con competencias migratorias.

2. Actualización del diagnóstico, estrategias de intervención y propuesta. En este punto se analizará:

a) El problema, causas y efectos. Las soluciones y alternativas de las mismas;

b) Identificación de actores y beneficiarios;c) Evaluación impacto en términos económicos políticos, sociales, de

derechos humanos del migrante y ambientales;d) Estrategias de intervención a nivel técnico y de involucramiento de

actores privados y públicos en la ejecución del programa migratorio en cuestión.

3. Descripción de objetivos, componentes e indicadores. En este punto se describirán 1) Objetivos y 2) Metas del programa migra-torio en cuestión. Además se establecerá:

a) Área de ejecución del Programa (provincia, Municipio, si correspon-de diferenciar);

b) Beneficiarios;c) Los distintos componentes o productos, metas e indicadores de

producto;d) Los supuestos críticos (riesgos);e) Requerimientos de coordinación inter-programas.

4. Organización de la ejecución.Describir cómo se organiza la ejecución de los programas migratorios, quiénes intervienen (provincias, municipios, otras entidades), cuáles son sus funciones y cómo se vinculan.

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5. Acuerdos interinstitucionales.Se describirán los acuerdos a los que se debe arribar con los co-ejecutores del Programa y los acuerdos de cooperación necesarios con otros países si lo hubiera.

6. Costos y beneficios.Se establecerán los costos del Programa en el término de vigencia de los plazos del plan estratégico migratorio, considerando las inversiones necesarias. Se describirán y evaluarán los beneficios que se obtendrán seleccionando metodologías de evaluación económico-financiera, social y ambiental.Se mencionarán los costos compartidos cuando hubiere acciones de más de un programa sobre el tema migratorio objeto de acción.

7. Financiamiento.Se describirá las alternativas de fuentes de financiamiento y la selección propuesta.

8. Seguimiento y evaluación.Se describirá la metodología de evaluación del Programa, las líneas de base y la realización de revisiones y ajustes. La metodología incluirá la perspec-tiva de los beneficiarios. También deberán evaluarse los niveles de comple-mentariedad, ajuste y vinculación entre distintos programas migratorios cooperantes en la resolución de un problema o con una finalidad-objetivo común o complementaria.

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CAPÍTULO VI

La necesidad de transformar la cultura de la institución migratoria

En términos generales, la administración migratoria necesita una moderniza-ción al igual que el conjunto de la administración pública. En términos parti-

culares, esa reforma presenta problemas específicos, tanto por las características mismas de las instituciones migratorias como por el perfil del usuario, en este caso, un extranjero.

La concepción ortodoxa de la administración por normas y actividades está dando lugar a un nuevo modelo de administración centrada en los logros y la satisfacción de los pobladores sin distinción de la nacionalidad de origen.

Los programas de regularización migratoria son verdaderos otorgantes de ciu-dadanía y reconocimientos de derechos e igualdad de trato y han sido un paso y un avance muy importante, incluso dentro de la cultura de los organismos de migraciones.

Para que este cambio de paradigma se afiance, se ha de seguir trabajando so-bre la motivación y formación de funcionarios y agentes migratorios, generando agentes y líderes para el cambio en Sudamérica.

La propuesta para una mayor satisfacción del usuario pasaría por una mayor sim-plicidad de las estructuras y procedimientos, autonomía de las unidades operati-vas pero con alta coordinación entre ellas, confianza y responsabilidad, contacto directo con el administrado, innovación constante, información y comunicación, capacitación y desarrollo de las personas, orientación de los comportamientos a través de la cultura de la organización, movilización y motivación de los recursos humanos y una verdadera vocación de servicio de los funcionarios hacia ciuda-danos y migrantes, en un clima de administración participativa y despliegue de las energías potenciales del personal.

La aplicación de esta transformación de la administración se enfrenta perma-nentemente a resistencias basadas en diferentes intereses burocráticos, pero es innegable que el nuevo paradigma está siendo cada vez más asumido por las administraciones públicas migratorias modernas.

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El problema es cómo puede permear este cambio necesario en los bolsones todavía tradicionales remanentes de las administraciones migratorias. Cómo mo-dernizar a aquellos nichos de las administraciones migratorias que se consideran todavía a sí mismas como agentes de control policial, donde algunos todavía per-ciben con preconceptos al migrante y a veces hasta con xenofobia. Si la cultura de la administración pública tradicional remanente ve al usuario como un súbdito Nacional, entonces en el caso de la administración migratoria el usuario migrante es un súbdito extranjero. Así pues, es común que el funcionario de migraciones se auto-perciba como el principal elemento de control.

En muchos casos no se ve a la institución migratoria como la cara del país hacia el exterior sino como el resguardo de la soberanía hacia el interior. El migrante se encuentra normalmente, en los casos que se mantiene esta concepción, frente a aparatos burocráticos todopoderosos con respecto a su destino y trato.

Es quizás en los organismos migratorios descriptos o porciones tradicionales de los mismos, donde todavía falta recorrer el más largo camino entre el súbdito y el ciudadano con derechos humanos que van más allá de su nacionalidad de origen. Por suerte, esta transición ya ha empezado a recorrer gran parte de la administración pública migratoria moderna de nuestro subcontinente.

Aún en muchos casos los organismos de administración migratoria son el ejem-plo mejor logrado de la organización burocrática tradicional: jerárquicos, regla-mentaristas, de lenta gestión y volcados más a la actividad que a los resultados.

Hasta aquí se han identificado algunos problemas básicos de la administración migratoria, algunos vinculados con la concepción de su papel básico, otros con la gestión propiamente dicha. Es así como pueden señalarse como puntos problemáticos la concentración o dispersión de funciones, la centralización o descentralización de la gestión, la falta de coordinación interinstitucional, la par-ticipación ampliada o restringida en la gestión y la cultura institucional imperante.

Es por ello necesario un verdadero fortalecimiento institucional de sus estruc-turas, ya que éstas son las que sirven de contexto a todas las actividades que los funcionarios migratorios desarrollen o intenten desarrollar en nuevas concep-ciones de su aporte a la gobernabilidad del problema. Estos cambios estructu-rales deberán ir acompañados del desarrollo de programas de concientización y capacitación de agentes migratorios. Nuevamente, mucho se ha avanzado en la materia en la última década, pero aún persisten ciertas rémoras de la cultura autoritaria anterior que deberá ser modificada.

La gestión administrativa migratoria todavía no ha dado el salto de la actividad por sí misma a la actividad por su resultado; de la normatividad burocrática a la acción por sus objetivos; del autoritarismo jerárquico a la satisfacción del usua-rio; de una política de control a otra de gobernabilidad migratoria.

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CAPÍTULO VII

Casos de coordinación interinstitucional en los países de Sudamérica

1. República Argentina

La República Argentina en cuanto a la temática de formulación e implementación de políticas migratorias se encuentra encuadrada en lo que se caracterizara como “El modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público”.

La Dirección Nacional de Migraciones (DNM), dependiente del Ministerio del Interior, tiene las facultades primarias de fijación de la política migratoria. Es decir, todas las competencias migratorias se encuentran concentradas en un solo ente, en tanto se dispone en la Ley 25.871 que la formulación y elaboración de la política migratoria es responsabilidad primaria del Ministerio del Interior y Transporte. Coadyuvan con él los Ministerios de Relaciones Exteriores y Cul-to y el Ministerio de Trabajo que intervienen en la elaboración de las políticas migratorias desde el punto de vista de sus competencias específicas. Así pues, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto interviene como responsable de la definición de la política exterior, de las cuales las migraciones internacionales son un elemento, mientras que el Ministerio de Trabajo interviene relación con la evaluación de las necesidades de mano de obra del país. Es de señalar que el Ministerio de Trabajo -coincidente con la política nacional- lo plantea desde la perspectiva de la inserción con derechos de los migrantes en la estructura laboral más que desde la perspectiva de las necesidades de mano de obra.

La implementación de la política sobre migraciones internacionales corresponde al Ministerio del Interior y Transporte, dado que es el responsable de la fijación de todas las normas que rijan lo inherente a la migración.

En efecto, la Ley 25.871 en el Artículo 107 establece que:

“La Dirección Nacional de Migraciones, será el órgano de aplicación de la presente ley, con competencia para entender en la admisión, otorgamiento de residencias y su extensión, en el Territorio Nacional y en el exterior, pudiendo a esos efectos establecer nuevas delegaciones, con el objeto de conceder permisos de ingresos;

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prórrogas de permanencia y cambios de calificación para extranjeros. Asimismo controlará el ingreso y egreso de personas al país y ejercerá el control de perma-nencia y el poder de policía de extranjeros en todo el Territorio de la República”.

Áreas de vinculación y coordinación de la Dirección Nacional de Mi-graciones con otros Ministerios y áreas que intervienen en temas mi-gratorios específicos de su competencia

La Dirección General de Asuntos Consulares (DIGAC)

La Dirección General de Asuntos Consulares (DIGAC) es un organismo público vinculado a las migraciones que funciona en el ámbito del Ministerio de Relacio-nes Exteriores y Culto.

En cuanto al marco legal que avala y regula las atribuciones del mencionado organismo en materia migratoria, podemos hacer referencia a la Ley de Minis-terios 24.190, que confiere al Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto la facultad de intervenir, desde el punto de vista de la política exterior, en la elaboración y ejecución de la política de migración e in-migración en el plano internacional. Por otra parte, la normativa que regula el funcionamiento de la DIGAC es la Decisión Administrativa 10/2002 del Minis-terio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que aprueba la estructura organizativa de la mencionada Dirección General, dependiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

Son usuarios de los servicios de la Dirección General de Asuntos Consulares aquellos ciudadanos argentinos que, dentro del territorio nacional, se presen-tan en dicho organismo a fin de efectuar consultas y obtener asesoramiento sobre cuestiones puntuales, y también aquellos ciudadanos argentinos que se encuentran en el exterior, ya sea en forma transitoria o permanente, y concurren ante una Representación Consular Argentina a fin de efectuar trámites varios. Asimismo, pueden considerarse usuarios de los servicios de coordinación y re-glamentación que proporciona la DIGAC a las representaciones integrantes de la Red Consular de la República Argentina.

También son considerados usuarios aquellos organismos con competencia en la temática migratoria y las diferentes Direcciones de Cancillería que solicitan a la DIGAC opinión, dictamen o asesoramiento en cuestiones vinculadas a la temática migratoria.

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La Dirección General de Asuntos Consulares, dependiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores, tiene competencia para:

- Supervisar al Cuerpo Consular sobre las disposiciones referentes al ingreso de personas al país.

- Entender en los asuntos relativos a la identificación, legalizaciones y los demás correspondientes a la función consular.

- Entender en la procedencia y formalidades reglamentarias de los repatríos de ciudadanos argentinos.

- Intervenir en el otorgamiento de visas consulares en pasaportes y documentos de viajes, de acuerdo con las normas vigentes dando intervención, cuando co-rresponda, a la Dirección Nacional de Migraciones.

- Intervenir en cuestiones que puedan implicar un cambio o modificación de las normas migratorias de la República.

- Intervenir en las cuestiones relativas a las migraciones que puedan implicar infracciones a las normas vigentes. Dentro de las Direcciones que integran la Dirección General de Asuntos Consulares, se dará prioridad a las funciones de la Dirección de Migraciones Internacionales (DIMIG) y a la Dirección de Argen-tinos en el Exterior (DIARE), por tratarse de las áreas más comprometidas con el diseño e implementación de programas migratorios y de retorno (casos de repatriación de ciudadanos argentinos).

Con relación a las competencias específicas de la DIMIG, se señalará a conti-nuación las establecidas en base a la Res. 2398/2000 y la Decisión Administrativa 10/2002:

1. Intervenir en la identificación, análisis, elaboración, evaluación y seguimiento de todas las cuestiones vinculadas a las migraciones internacionales en orden al interés nacional.

2. Asesorar en la instrumentación de planes, programas y acciones de carácter bilateral o multilateral y los cursos de acción que se establezcan en cada caso, con las demás unidades competentes de la jurisdicción ministerial y fuera de ella, proponiendo las adecuaciones que fueran pertinentes.

3. Contribuir a la planificación de las actividades de las representaciones de la Re-pública en el exterior en el campo de las migraciones internacionales, de forma tal de asegurar la coherencia política funcional entre ellas.

4. Colaborar en la confección de las instrucciones y directivas destinadas a las Re-presentaciones de la República en el exterior y a las delegaciones que participen de negociaciones bilaterales o multilaterales o asistan a congresos, conferencias o reuniones internacionales en el área de las migraciones internacionales.

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5. Participar en la planificación de las actividades ante los Organismos y Foros In-ternacionales en el área de las migraciones internacionales, teniendo en cuenta las políticas bilaterales y la coordinación necesaria con las demás unidades com-petentes de la jurisdicción ministerial y fuera de ella.

6. Proponer para el área de las migraciones internacionales los planes, temarios, programas operativos inherentes a la preparación y a las actividades de las mi-siones oficiales argentinas en el exterior, y las visitas oficiales extranjeras y de organismos internacionales a la República e implementar las negociaciones co-rrespondientes a que diera lugar.

7. Intervenir en el área de las migraciones internacionales, en las gestiones que correspondiere llevar a cabo en la República ante las Representaciones Diplomá-ticas extranjeras y Organismos Internacionales y colaborar en la confección de las directivas e instrucciones que fueran necesarias al efecto.

8. Dirigir y evaluar la recopilación de información, proyectando las investigaciones y estudios necesarios para la formulación de los planes, programas y metas del área de las migraciones internacionales.

9. Asesorar en la formulación, negociación y conclusión de los tratados y otros instrumentos de carácter internacional de interés para la República, relacionados con el área de las migraciones internacionales.

10 . Asistir a las áreas de este Ministerio que requieran asesoramiento en materia de migraciones internacionales, y asesorar y entender los requerimientos formu-lados por los Jefes de Misión que se vinculen con el desarrollo de las funciones que, en materia de migraciones internacionales, fueran propias de las Represen-taciones de la República en el exterior.

11.Emitir opinión acerca de los requerimientos formulados por otros Ministerios en el área de las migraciones internacionales.

12.Participar en el estudio, elaboración y evaluación de los proyectos, programas y directivas sectoriales preparados por otros órganos de la administración pública centralizada y descentralizada, que sean relevantes para la política exterior en el área de las migraciones internacionales, a fin de asegurar la indispensable cohe-rencia en la ejecución de la misma.

En la información a proporcionar y los trámites de certificado de residencia e intervención en títulos de automotor, por parte de los Consulados, entiende la Dirección de Técnica Consular, que funciona dentro de la DIGAC.

Cabe mencionar en este punto, la estructura organizativa de la Dirección Gene-ral de Asuntos Consulares, en base a lo dispuesto por Resoluciones Ministeriales

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y comunicaciones cablegráficas internas. Dentro de la Dirección General de Asuntos Consulares se encuentran:

- Dirección de Documentación de Viaje: Visas y Pasaportes

- Dirección de Técnica Consular:Unidad de Contralor Contable y LegalizacionesDNI

- Dirección de Migraciones Internacionales - Dirección de Argentinos en el Exterior:

Entiende en la asistencia y protección de los ciudadanos argentinos en el exterior; coordina repatríos, entre otros.

Políticas y Programas migratorios en los que interviene la DIMIG

Si bien el organismo que aplica en la práctica la política de otorgamiento de franquicias a los argentinos que retornan a vivir al país es la Aduana Argentina, esta también se relaciona con competencias propias de la DIGAC, ya que la Ley Nacional de Migraciones Nro. 25.871 se refiere a ciertas funciones de las emba-jadas y consulados Argentinos en el art. 104 donde establece que:

“Las embajadas y consulados de la República Argentina deberán contar con los servicios necesarios para mantener informados a los argentinos en el exterior de las franquicias y demás exenciones para retornar al país.”

Así mismo, dentro de los programas que incluyen a esta dirección en relación con el tema del retorno y vinculación de nacionales en el exterior están:

Programa “R@ICES”: Si bien se encuentra en la órbita del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, la Dirección General de Asuntos Consulares integra el comité asesor de este programa, que fue declarado Política de Estado en el año 2008, por Ley 26.421.

Subprograma Subsidio de Retorno: Funciona dentro del Programa “Raíces” y consiste en la repatriación de científicos argentinos.

Subprograma César Milstein: Funciona dentro del Programa “Raíces” e im-plica fondos para traslado y estadía de investigadores para actividades de forma-ción e investigación en el país.

Programa “Volver a TrabajAR”: Surgió en Mayo de 2007 como un empren-dimiento conjunto entre Cancillería –a través de la Dirección General de Asun-

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tos Consulares– y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, con el objetivo de generar un canal de comunicación con los compatriotas que consideran volver a trabajar en Argentina y favorecer el contacto con empre-sas oferentes de puestos concretos de trabajo. Se trata de una ampliación del programa “RAICES” con la incorporación del sector privado. Algunas empresas adherentes al programa son: Techint, IBM, Siderca, ARCOR, Aceitera General De-heza, entre otras.

Programa de Consulados Itinerantes: Debido a la gran extensión de cier-tas circunscripciones consulares se justifica la implementación de un sistema de Consulados Itinerantes o móviles, lo que permite tomar conocimiento de ciudadanos argentinos en estado de extrema necesidad y ayuda a generar una buena imagen de servicio y eficiencia de gestión en aquellos connacionales que se ven imposibilitados de desplazarse hasta la ciudad en la cual se asienta la sede de la Representación Consular.

Programas de Repatrío: Cada situación se analiza cuidadosamente entre la Cancillería y la Representación Consular interviniente y una vez que se decide que el caso, por necesidad extrema o emergencia médica, justifica la asistencia para el repatrio, se autoriza efectuar los gastos necesarios.

Los “usuarios”, según lo mencionado anteriormente, son los ciudadanos argen-tinos que se encuentran, ya sea transitoria o permanentemente, en el exterior. Entre las demandas formuladas por los mismos figuran:

- Solicitud de expedición o prórroga de pasaportes: En este caso la DIGAC responde consultas puntuales remitidas por los Consulados Argentinos. Podríamos incluso afirmar en este sentido que los ciudadanos argentinos en el exterior serían los “usuarios indirectos” y los Consulados los “usua-rios directos” ya que son los que elevan las demandas y requerimientos de los connacionales en el exterior a la DIGAC, siempre que corresponda.

- Solicitud de trámites de Documento Nacional de Identidad: En este caso la DIGAC se encarga de distribuir a cada Consulado los DNI tramitados por los argentinos residentes en el exterior.

- Solicitud de asistencia en caso de accidentes, enfermedad, fallecimiento de familiares: En este caso los familiares de un argentino que se encuentre en estas circunstancias en el exterior pueden presentarse ante la Dirección General de Asuntos Consulares a fin de plantear la situación y coordinar los cursos de acción necesarios con el Consulado correspondiente.

- En el caso de la Unidad de Legalizaciones que funciona en la órbita de la DIGAC los “usuarios” son diversos, desde particulares hasta organizacio-nes, ya que interviene en la legalización por “Apostille” de la documenta-ción que tendrá efectos en otros países firmantes de la Convención de la Haya de 1961.

- En lo que respecta a la Dirección de Migraciones Internacionales (DI-

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MIG), en el ámbito de la DIGAC, le compete fundamentalmente elaborar los principios rectores de la política migratoria nacional y contribuir a la preparación de documentos que definan la posición argentina en materia migratoria en Foros (como el Foro Especializado Migratorio del MERCO-SUR) o en Organismos Internacionales (como UNASUR), por ejemplo. En este caso, los “usuarios” de los insumos que puede proporcionar la DI-MIG son las áreas de Cancillería relacionadas con la temática migratoria (por ejemplo, la Dirección General de Derechos Humanos, o la Dirección de MERCOSUR Institucional).

La relación entre la Dirección Nacional de Migraciones con otros entes y organismos

En cuanto a la relación entre la Dirección Nacional de Migraciones con otros en-tes y organismos, el Artículo 108 de la Ley de Migraciones N° 25.871, señala que:

“La Dirección Nacional de Migraciones podrá delegar el ejercicio de sus funciones y facultades de la Dirección Nacional de Migraciones en las ins-tituciones que constituyan la Policía Migratoria Auxiliar o en otras autori-dades, nacionales, provinciales o municipales, las que actuarán conforme a las normas y directivas que aquella les imparta”.

Y el 109 especifica:

“los Gobernadores de Provincias y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en su carácter de agentes naturales del Gobierno Federal, proveerán lo necesario para asegurar el cumplimiento de la presente ley en sus respectivas jurisdicciones, y designarán los organismos que colabo-rarán para tales fines con la Dirección Nacional de Migraciones”.

El 110 dispone que:

“Los juzgados federales deberán comunicar a la Dirección Nacional de Mi-graciones sobre las cartas de ciudadanía otorgadas y su cancelación en un plazo no mayor de treinta (30) días, para que ésta actualice sus registros”.

A su vez el Artículo 111 señala que:

“Las autoridades competentes que extiendan certificado de defunción de extranjeros deberán comunicarlo a la Dirección Nacional de Migraciones en un plazo no mayor de quince (15) días, para que ésta actualice sus registros”.

Estos artículos no fueron reglamentados pero claramente establecen la colabo-ración de otros organismos federales y poderes del Estado con la DNM.

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El Decreto Reglamentario N° 616/2010 de La Ley 25871/2004 establece algunos mecanismos de coordinación y cooperación interministerial en materia migra-toria acotada a temas específicos de ejecución de la política migratoria y de la implementación administrativa de la misma. En efecto, el referido decreto, en su Artículo 23, dispone que:

“Los extranjeros que soliciten su residencia temporaria ingresarán en las subcategorías establecidas en el Artículo 23 de la Ley Nº 25.871, bajo las siguientes condiciones:…Inc. d) Inversionista: Quien ingrese en esta subcategoría deberá realizar una inversión productiva, comercial o de servicios de interés para el país, por un mínimo de PESOS UN MILLON QUINIENTOS MIL ($ 1.500.000). El interesado presentará ante la DIRECCION NACIONAL DE MIGRA-CIONES el proyecto de inversión, debiendo acreditar el origen y legalidad de los fondos, y su ingreso al país, por medio de instituciones bancarias o financieras autorizadas por el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Con la aprobación de la Autoridad referenciada en el pá-rrafo precedente, el MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO analizará el proyecto y el plazo de ejecución y elaborará un dictamen no vinculante, teniendo en cuenta los siguientes parámetros:1. Naturaleza de la inversión;2. Viabilidad legal del proyecto;3. Sustentabilidad económico-financiera del proyecto.El MINISTERIO DE INDUSTRIA Y TURISMO podrá incorporar por Reso-lución fundada nuevos parámetros para la evaluación. Asimismo, dictará las normas complementarias e interpretativas que resulten pertinentes. Recibidas las actuaciones, la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIO-NES otorgará la residencia temporaria, fijando un plazo para la concreción de la inversión que tendrá carácter perentorio”. –Es decir, en algunos casos prevé una cooperación y coordinación operativa entre dos entes públi-cos–.

Otro aspecto de coordinación interministerial es cuando en el mismo articulado se señala que:

“Cuando existieren razones de interés público, el MINISTERIO DEL IN-TERIOR a través de la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES, y el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTER-NACIONAL Y CULTO podrán dictar resoluciones conjuntas de carácter general que prevean otras categorías de admisión como residentes tem-porarios”.

Pero mayormente el espíritu de la reglamentación de la ley es que los otros órganos del Estado coadyuven con la DNM:

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En efecto, en el Artículo 6º del Decreto 616/2010 se señala que:

“El MINISTERIO DEL INTERIOR, a través de la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES, sus autoridades delegadas y las fuerzas que componen la Policía Migratoria Auxiliar, en el ejercicio de las competencias asignadas, velarán por el resguardo de los derechos humanos y el goce del derecho a migrar reconocido por la Ley Nº 25.871. Asimismo, prestará colaboración con otras áreas de los Gobiernos Nacional, Provincial, Municipal y de la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, en aquellas acciones o pro-gramas tendientes a lograr la integración de los migrantes a la sociedad de recepción y a garantizar su acceso a los servicios sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social, en igualdad de condiciones con los nacionales”.

Lo mismo ocurre cuando en el Artículo 7º del referido decreto donde se señala que:

“El MINISTERIO DE EDUCACION dictará las normas y dispondrá las medidas necesarias para garantizar a los extranjeros, aún en situación de irregularidad migratoria, el acceso a los distintos niveles educativos con el alcance previsto en la Ley Nº 26.206”.

Otro tanto sucede en el Artículo 8º del mismo decreto, cuando se dispone que:

“El MINISTERIO DE SALUD dictará las normas y dispondrá las medidas necesarias para garantizar a los extranjeros, aún en situación de irregulari-dad migratoria, el libre acceso a la asistencia sanitaria y social. La identidad de aquéllos podrá ser demostrada mediante la documentación extendida por las autoridades de su país de origen o consulados en la REPUBLICA ARGENTINA”.

En igual sentido, en el Artículo 9º del decreto ya mencionado, se dispone que:

“La DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES, por sí o a través de convenios que suscriba con organismos que actúen en jurisdicción de los Gobiernos Nacional, Provincial, Municipal o de la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES y con los demás organismos o instituciones que co-rresponda, desarrollará las siguientes acciones: …Inc. b) Organizar un sistema de formación e información sobre los de-rechos y deberes que acuerda la Ley Nº 25.871 y sus modificatorias y la presente reglamentación para funcionarios, empleados públicos y personal que se desempeña en entes privados que tienen trato con los extranjeros, en especial las entidades educativas, de salud, alojamiento y transporte”.

De la misma manera, en el Artículo 11 se dispone que:

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“El MINISTERIO DEL INTERIOR, a través de la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES o por intermedio de convenios que se suscriban con organismos que actúen en jurisdicción Provincial, Municipal o de la CIU-DAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, adoptará las medidas necesarias para informar a los extranjeros respecto de las condiciones y requisitos del ejercicio del derecho al voto. Asimismo, promoverá las acciones con-ducentes a fin de garantizar distintas formas de participación real y efectiva en las decisiones relativas a la vida pública y a la administración de las comunidades locales de los extranjeros residentes en ellas”.

En igual sentido, los Artículos 14 y 15 disponen que:

“El MINISTERIO DEL INTERIOR, a través de la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES y la DIRECCION NACIONAL DE POBLACION, mediante convenios que suscriba al efecto, creará los instrumentos e im-plementará las acciones dirigidas a concretar los objetivos fijados en el Artículo 14 de la Ley Nº 25.8714 y sus modificatorias”. –En este caso, fija una competencia compartida en dos áreas del Ministerio del Interior–.

“Artículo 15. La DIRECCION GENERAL DE ADUANAS dependiente de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS (AFIP) del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS será la autoridad competente para determinar el procedimiento, alcances y montos de los beneficios impositivos para los extranjeros a quienes se otorgue residen-cia permanente. Los bienes introducidos al país al amparo del presente régimen no podrán ser transferidos por actos entre vivos, ni gravados, por un plazo mínimo de DOS (2) años, contados a partir de su despacho a pla-za, sin autorización previa de la DIRECCION GENERAL DE ADUANAS, dependiente de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLI-COS (AFIP) del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS”. –Con lo cual obliga a una cooperación y coordinación interjurisdiccional–.

El Artículo 19 señala que:

4- “Artículo 14. - El Estado en todas sus jurisdicciones, ya sea nacional, provincial o municipal, favo-recerá las iniciativas tendientes a la integración de los extranjeros en su comunidad de residencia, especialmente las tendientes a:

a) La realización de cursos de idioma castellano en las escuelas e instituciones culturales extran-jeras legalmente reconocidas;

b) La difusión de información útil para la adecuada inserción de los extranjeros en la sociedad argentina, en particular aquella relativa a sus derechos y obligaciones;

c) Al conocimiento y la valoración de las expresiones culturales, recreativas, sociales, económicas y religiosas de los inmigrantes;

d) La organización de cursos de formación, inspirados en criterios de convivencia en una sociedad multicultural y de prevención de comportamientos discriminatorios, destinados a los funcio-narios y empleados públicos y de entes privados”.

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“El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL dispon-drá las medidas necesarias para brindar a los extranjeros la orientación necesaria con respecto a las situaciones descriptas en el Artículo 19 de la Ley Nº 25.871”. –Acá nuevamente el reglamentador retoma el espíritu de que otras jurisdicciones apoyen al accionar de la DNM–.

En otros casos, se establecen mecanismos mutuos de información como en el Artículo 30 donde la obligación de informar es la de la DNM:

“La DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES comunicará inme-diatamente a la DIRECCION NACIONAL DEL REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS toda residencia permanente, o temporaria que sea otorgada por un plazo de UN (1) año o más. (..) Las representaciones con-sulares argentinas deberán comunicar inmediatamente a la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES y al REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS el otorgamiento de visas de residencia temporaria o perma-nente, mediante el procedimiento que se establezca a tal efecto. La DIRECCION NACIONAL DEL REGISTRO NACIONAL DE LAS PER-SONAS dentro de un plazo de DOS (2) días, comunicará a la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES, la emisión y el número del Documento Nacional de Identidad expedido a un inmigrante, su otorgamiento en favor de un residente extranjero como consecuencia de su nacionalización y el fallecimiento de los extranjeros residentes”.Pero las competencias migratorias se reafirman en la DNM, como por ejemplo, en el Artículo 34:“A efectos de controlar el ingreso y egreso de personas del territorio argentino la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES tendrá las siguientes atribuciones: a) Requerir la identificación de quienes pretenden ingresar o egresar del

país. b) Determinar los lugares, horarios, tiempos y formas en que se llevará a

cabo el referido movimiento migratorio y habilitar los recintos corres-pondientes para ello.

c) Intervenir, cuando esto sea posible, la documentación que tales perso-nas exhiban.

d) Determinar su tiempo de permanencia en el país.e) Registrar el tránsito migratorio.f) Controlar el movimiento de miembros de la dotación y tripulación de

los medios de transporte internacional de acuerdo a la modalidad de cada lugar.

g) Otorgar la admisión al país, si correspondiere, dentro de las categorías migratorias establecidas o, en caso contrario, rechazar el ingreso del extranjero.

h) Impedir la salida del país de toda persona que no se encuentre en

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posesión de la documentación legalmente necesaria.i) Ejecutar las medidas dispuestas por las autoridades competentes en lo

atinente a impedimentos de salida, solicitudes de paradero o restriccio-nes a la libertad ambulatoria, cuando de la información con que cuente se desprenda que alguna de ellas se encuentra vigente al momento de efectuar el control migratorio.

j) Coordinar acciones de fiscalización conjunta con otros organismos de control y fuerzas de seguridad.

Cuando se inspeccionen medios de transporte internacional, la DIREC-CION NACIONAL DE MIGRACIONES podrá constituirse a bordo o en un recinto habilitado a tal fin. Si el control migratorio se efectúa fuera del medio de transporte, deberá considerarse al lugar que al efecto se habilite como una continuación de aquél. No se tendrá como ingresado y admitido en el territorio argentino a ningún pasajero, tripulante o personal de la dotación, sin antes haber sido sometido a la respectiva inspección.Cuando el personal de control migratorio se hubiera constituido a bordo del medio de transporte o en el recinto habilitado al efecto, sólo podrán acceder a ellos las personas a controlar, los agentes de las empresas trans-portistas, los funcionarios de la DIRECCION GENERAL DE ADUANAS dependiente de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLI-COS (AFIP) del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS que deban intervenir, los miembros de la fuerza pública actuante en el lugar y funcionarios con competencia asignada a ese fin. Cuando las operaciones de carga y descarga del medio de transporte pu-dieran afectar la eficacia del control migratorio, la autoridad que lo ejerce podrá disponer la suspensión de esas operaciones. A requerimiento de esta última, las fuerzas de seguridad con jurisdicción en el lugar, impedirán el acceso al recinto de toda persona ajena a las tareas de control.Cuando se trate del ingreso o egreso de contingentes de tropas extranje-ras al territorio argentino en el marco de la Ley Nº 25.880, el MINISTERIO DE DEFENSA informará al MINISTERIO DEL INTERIOR la documenta-ción que las personas que los integren deberán presentar ante el control migratorio que efectúe la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES”.

Lo continúa reafirmando en el Artículo 35 cuando dispone:

“a) Rechazo en frontera: Cuando se dispusiere el rechazo en frontera de un extranjero, la autoridad migratoria arbitrará los medios necesarios para que su reconducción fuera del territorio argentino se realice en el menor tiempo posible. Cuando la autoridad migratoria sorprendiere en flagrancia el ingreso ilegal de un extranjero al territorio argentino se procederá de la forma esta-blecida en el párrafo anterior. En cualquier caso deberán observarse las

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obligaciones que en materia de refugiados establecen los artículos 39 y 40 de la Ley Nº 26.165.Se considera que hay flagrancia cuando el ingreso ilegal es advertido en el momento de realizarlo o inmediatamente después, o mientras la persona es perseguida por la fuerza pública, o mientras presenta rastros que hagan presumir fehacientemente que acaba de llevarlo a cabo. Al momento de disponer su rechazo, la autoridad migratoria entrega-rá al extranjero una copia del acto administrativo que así lo determina, en el cual se le hará saber su derecho a recurrirlo por escrito, ante las representaciones consulares argentinas en el exterior o las oficinas de la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES y dentro del plazo de QUINCE (15) días”.

Esta facultad de ejecución de la política migratoria centrada en la DNM, la rela-tiviza, sólo por trámite de excepción cuando dispone en el mismo Artículo que:

“b) Autorización previa de embarque: La DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES podrá autorizar el ingreso al país de la persona que no cumpla con el requisito de visación consular —si ésta fuera exigible para su admisión—, cuando mediare solicitud expresa del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. El citado Ministerio comunicará a la DIRECCION NACIONAL DE MI-GRACIONES la autorización en forma previa al embarque en origen de la persona y le informará la subcategoría de admisión que corresponda. Asimismo, comunicará la autorización a la empresa transportista”.

En los casos de excepción autorizados por la Ley Nº 26.165 y su reglamentación, la DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIONES no resolverá la cancelación de la residencia, conminación a hacer abandono del país y posterior expulsión de un refugiado sin contar con el previo dictamen de la COMISION NACIONAL PARA LOS REFUGIADOS (CONARE) creada por el Artículo 18 de la Ley Nº 26.165, el cual tendrá efecto vinculante si se considerase que la expulsión resulta improcedente.

El extranjero que hubiese sido admitido en virtud de una visa diplomática oficial o de cortesía o por estar encuadrado en el Artículo 23, inciso g) de la Ley Nº 25.871, deberá contar con la conformidad previa del MINISTERIO DE RELA-CIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO”.

Como se ve en el vasto articulado transcripto, se reafirma una competencia de ejecución de la política migratoria centrada en la DNM donde además se establece una gran coordinación operativa con otros organismos públicos, en la

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mayoría de los casos de apoyo a la labor de la DNM y en muy pocos de faculta-des compartidas.

Otros aspectos de posible vinculación y necesidad de coordinación interinstitucional por temas migratorios específicos:

Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Según la Ley Nº 22520 de Ministerios de Argentina es competencia del Ministe-rio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, respecto de los movimientos de población:

• Entender en la formulación y aplicación de políticas y programas de promoción y fortalecimiento de los derechos humanos.

• Intervenir en la reforma y actualización de la legislación general y entender en la adecuación de los códigos.

• Entender en la organización, funcionamiento y supervisión de los establecimien-tos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las mejoras necesarias para lograr la readaptación del condenado y el adecuado tratamiento del proce-sado y la efectiva coordinación de la asistencia post-penitenciaria.

• Entender en la organización, dirección y fiscalización de los registros de bienes y derechos de las personas y del registro de antecedentes judiciales de las perso-nas y el intercambio de la información respectiva en el territorio de la Nación.

• Entender en la determinación de la política, en la elaboración de planes y pro-gramas y en la representación del Estado nacional ante los organismos interna-cionales, en materia de derechos humanos y de no discriminación de grupos o personas.

• Intervenir en los pedidos de extradición y entender en la elaboración de pro-yectos normativos tendientes al impulso de métodos alternativos de solución de controversias y en las acciones destinadas a la organización, registro y fiscaliza-ción.

• Entender en la compilación de información sistematizada de la legislación nacio-nal, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina.

Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI)

El Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INA-DI) es un organismo descentralizado que fue creado mediante la Ley 24.515 en el año 1995 y comenzó sus tareas en el año 1997. Desde el mes de marzo de 2005, por Decreto Presidencial Nº 184, se ubicó en la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.

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Las acciones del INADI están dirigidas a todas aquellas personas cuyos derechos se ven afectados al ser discriminadas por su origen étnico o su nacionalidad, por sus opiniones políticas o sus creencias religiosas, por su género o identidad sexual, por tener alguna discapacidad o enfermedad, por su edad o por su aspec-to físico. Sus funciones se orientan a garantizar para esas personas los mismos derechos y garantías de los que goza el conjunto de la sociedad, es decir, un trato igualitario.

Para dar cumplimiento a los presupuestos enunciados en la creación del INADI, éste se organizó en diferentes áreas que desarrollan los programas y proyectos específicos que dan cuenta de los objetivos institucionales.

Los objetivos del INADI son:

• Difundir la Ley 23.592 sobre Actos Discriminatorios.

• Investigar, sistematizar y difundir información acerca de los procesos y formas de discriminación que se evidencian en el ámbito nacional.

• Recibir las denuncias que realicen las/os ciudadanas/os, instituciones o grupos sobre conductas discriminatorias, xenófobas o racistas y producir dictámenes acerca de los actos denunciados o promover reuniones de conciliación en todos aquellos casos en los que se considere beneficioso para las/os afectadas/os.

• Diseñar e impulsar campañas y proyectos educativos y de difusión tendientes a eliminar actitudes discriminatorias, xenófobas o racistas.

• Patrocinar gratuitamente a personas o grupos víctimas de actos discriminatorios, xenófobos o racistas.

• Establecer vínculos de coordinación y cooperación con organismos nacionales o extranjeros, públicos o privados, con la finalidad de actuar conjuntamente en materia antidiscriminatoria.

• Realizar talleres permanentes de capacitación a grupos, organizaciones sociales, actores comunitarios y todas aquellas personas que pueden intervenir en la co-munidad para la prevención de la discriminación.

Ministerio Público de la Defensa

El Ministerio Público de la Defensa es la institución encargada de asegurar la efectiva asistencia y defensa judicial de los derechos de las personas.

El servicio es brindado por los defensores públicos, tutores y curadores públicos, que integran el organismo a nivel nacional en el ámbito de la Capital Federal, y a nivel federal en todo el país.

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Como institución encargada de asegurar la efectiva asistencia y defensa judicial de los derechos de las personas tiene entre sus principales funciones:

• Ejercer la defensa del imputado y el condenado en causas penales.

• Patrocinar a las personas en situación de pobreza, a los ausentes y a los menores e incapaces (incluyendo su representación promiscua) para garantizar sus dere-chos ante la Justicia.

• Velar por la defensa de los derechos humanos, promoviendo las acciones corres-pondientes cuando se verifique su violación.

• Diseñar y ejecutar políticas para facilitar el acceso a la justicia de los grupos especialmente vulnerables.

Comisión del Migrante - Defensoría General de la Nación

En consonancia con el cometido institucional de promover y ejecutar políticas para facilitar el acceso a la justicia de los sectores más discriminados la Defenso-ra General de la Nación dispuso la creación, a fines de 2008, de la Comisión del Migrante destinada a promover actividades orientadas a la defensa y protección de los derechos de las personas extranjeras que se encontraren en el territorio nacional.

Desde dicho ámbito se proporcionan servicios de información, derivación y asistencia jurídica en aquellas cuestiones que se diriman ante la Dirección Na-cional de Migraciones. Entre ellas tiene particular relevancia el procedimiento de expulsión de extranjeros judicializados detenidos, en el cual la comisión ha identificado los mecanismos actuales de aplicación y su funcionamiento en el engranaje normativo, así como diferentes necesidades jurídicas existentes y dis-tintas falencias y malas prácticas del sistema para la realización de las previsiones normativas, instando y/o colaborando en la elaboración de distintos cursos de acción a fin de implementar estrategias que habiliten la concreción de los dere-chos reconocidos a los extranjeros en dicho proceso.

También se llevan a cabo distintas acciones orientadas a la capacitación, la in-vestigación y la difusión de la problemática vinculada con los derechos de las personas migrantes.

Refugiados

Un caso especial de cooperación interinstitucional en Argentina en materia mi-gratoria es el de la Comisión Nacional para los Refugiados (CO.NA.RE), que es un organismo interministerial que opera en el ámbito del Ministerio del Interior y fue creada por medio de la Ley 26.165.

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Está integrada por los Ministerios de Interior; Relaciones Exteriores; Comercio Internacional y Culto; Justicia, Seguridad y Derechos Humanos; Desarrollo Social; Instituto Nacional contra la Discriminación (INADI). Participan con voz y sin voto un representante de la sociedad civil, así como el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

La Ley 26.165 crea también la Secretaría Ejecutiva que funciona en el ámbito de la Dirección Nacional de Migraciones y es la encargada, entre otras cosas, de instruir el expediente y elaborar un informe técnico no vinculante sobre cada caso que sirve de sustento a la decisión que la CONARE adopte.

Lo anterior permite observar que en este tema existe una explícita coordinación interinstitucional.

Así pues, en materia de política migratoria y su implementación las competencias están centradas en el Ministerio del Interior quien las ejerce a través de la Di-rección Nacional de Migraciones. En el tema de refugiados, donde la ley ya prevé una coordinación interinstitucional, la Secretaría funciona en el ámbito de esta misma Dirección (DNM).

Dado lo anterior, es posible decir que el caso argentino está más cercano al primer modelo.

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2. Estado Plurinacional de Bolivia

En el caso de Bolivia la Ley N° 370 (8 de Mayo de 2013) establece en su Artículo 5 las Entidades Competentes en el tema migratorio:

I. El Ministerio de Gobierno es la autoridad responsable de la formula-ción y ejecución de las políticas públicas y la planificación en materia de migración.

II. El Ministerio de Relaciones Exteriores tendrá a su cargo la coordi-

nación de la política nacional de protección, atención, vinculación y retorno de las bolivianas y los bolivianos en el exterior.

Lo anterior presenta un importante cambio entre esta nueva ley de Migración y la anterior contenida en el Decreto Supremo Nº 24423 (29 Noviembre 1996) en la cual la responsabilidad primaria en el tema migratorio era exclusiva del Mi-nisterio de Gobierno, conforme lo establecía en su Artículo 10º. De igual modo se modificó la conformación del Consejo Nacional de Migración el cual pasó de estar compuesto por una serie secretarías y subsecretarías (D.S. 24423, Art. 11) a estar constituido por las Ministras o los Ministros de Gobierno, de Relaciones Exteriores y de Trabajo, Empleo y Previsión Social (Ley N° 370 Art. 6.).

Así mismo, señala en este artículo 6 que el Consejo contará con una Secretaría Técnica, órgano de coordinación permanente del Consejo Nacional de Migración, que estará a cargo de la Directora o el Director General de Migración y contará con el apoyo de un equipo técnico conformado por profesionales y especialistas en el área, para cumplir las tareas que le asigne el Consejo Nacional de Migración.

En cuanto a la Dirección General de Migración, el Artículo 7 señala que este es un órgano de derecho público desconcentrado del Ministerio de Gobierno, con una estructura propia y jurisdicción nacional bajo tuición del Ministerio de Gobierno, que tiene entre sus funciones la de gestionar las políticas públicas migratorias, planes, programas, proyectos y estrategias nacionales migratorias; gestionar el ré-gimen migratorio a nivel nacional; gestionar el Registro Nacional de Extranjeros y el Registro Nacional de Arraigos; conceder a favor de las personas refugiadas los documentos de viaje y visa de permanencia indefinida; otorgar y reconocer la nacionalidad boliviana de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política del Estado y ordenamiento jurídico; regularizar permanencias temporales o de-finitivas; crear y controlar puestos fronterizos migratorios; elaborar y aprobar disposiciones técnicas y operativas en materia migratoria; suscribir convenios o acuerdos interinstitucionales con organismos de cooperación internacional o representaciones diplomáticas, a través del Ministerio de Gobierno; gestionar la información y datos estadísticos migratorios para un correcto diseño de las políticas públicas, asegurando la disponibilidad de indicadores diferenciados por género; entre otras.

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Acto seguido, en el Artículo 8 la ley establece Administraciones Departamentales y regionales de Migración para que realicen las funciones operativas en trámites de migración, extranjería, pasaportes, control migratorio y arraigos, de conformi-dad a la Ley y su reglamentación. Así mismo, la Dirección General de Migración podrá establecer Administraciones Departamentales y Oficinas Regionales en los departamentos, según el crecimiento y necesidades.

En términos de control migratorio se prevé en el Artículo 9 la articulación de algunos organismo bajo la figura de La Unidad Policial de Control Migratorio, la cual es una unidad policial operativa, conformada por personal capacitado y especializado de la Policía Boliviana, que ejerce sus funciones bajo dependencia orgánica del Comando General de la Policía Boliviana, dependencia administrati-va del Ministerio de Gobierno y dependencia operativa de la Dirección General de Migración, declarados en comisión de servicio en la Policía Boliviana, cuyas atribuciones y funciones serán establecidas en la reglamentación de la Ley de Migración.

A partir de los cambios presentados entre la anterior Ley migratoria (Decreto Supremo Nº 24423) y la nueva Ley N° 370 del 8 de Mayo de 2013, es posible observar un avance desde un modelo de competencias centrado en un solo ente público, hacia un modelo con competencias compartidas en algunas temáticas como vinculación y retorno, aunque la formulación y ejecución de las políticas públicas y la planificación en materia de migración siga siendo exclusiva del Mi-nisterio de Gobierno.

Refugiados

En cuanto al tema de refugio, la Ley de Migración no hace ninguna modificación y antes señala en su Artículo 28 que la permanencia para refugiados procede conforme a la Ley Nº 251 de 20 de junio de 2012. Esta Ley Nº 251 de Protección a Personas Refugiadas establece como órgano competente en la materia en su el Título III, Capítulo I, Artículo 21 a la Comisión Nacional Del Refugiado, donde señala que:

I. La Comisión Nacional del Refugiado – CONARE constituye la instancia competente para determinar la condición de refugiada de una persona, así como la exclusión, cesación, cancelación, revocatoria y expulsión.

II. Asimismo, contribuirá en la protección y búsqueda de soluciones du-raderas de las personas reconocidas como refugiadas, conforme a las atribuciones conferidas en la presente Ley.

En relación con su conformación el artículo 22 expresa:

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I. La CONARE estará conformada por un representante titular y su al-terno de los siguientes Niveles:

1. Nivel Ejecutivo: Constituido por los siguientes Ministerios:a. Ministerio de Relaciones Exteriores, que ejercerá la Presidencia

y representación de las actuaciones de la CONARE.b. Ministerio de Gobierno.c. Ministerio de Justicia.

2. Nivel Consultivo: Constituido por la Oficina Regional del Alto Co-misionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR, que asesorará a la CONARE en relación con aspectos técnicos sobre casos específicos sometidos a su consideración, y además coadyuvará en el ejercicio de sus atribuciones.

3. Nivel Operativo: A cargo de la Agencia Implementadora de los Programas del ACNUR en Bolivia, que en el marco de un Convenio Interinstitucional suscrito con la CONARE, ejecutará y recomendará las acciones necesarias para facilitar la integración de las personas re-fugiadas.

II. El Nivel Ejecutivo tendrá derecho a voz y voto; los Niveles Con-sultivo y Operativo podrán participar de las reuniones de la CONARE, con derecho a voz y sin derecho a voto.

El Artículo 23 señala que los miembros de la CONARE serán designados ex-presamente por las máximas autoridades de la institución a la cual representan, siendo necesario que tengan conocimiento, experiencia y capacitación en el tema de derechos humanos de las personas refugiadas, de acuerdo a reglamentación.

En el Capítulo II del mismo Título se establecen las funciones y organización de la Secretaría Técnica:

Artículo 25 (FUNCIÓN) La Secretaría Técnica de la CONARE tendrá la función de promover e impulsar el procedimiento de determinación de la condición de persona refugiada y asistir a los miembros de la CONARE, de acuerdo con sus funciones dentro de la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Artículo 26 (DESIGNACIÓN) El cargo de Secretaria Técnica o Secre-tario Técnico será ejercido por una servidora pública o servidor público designado, que debe contar con experiencia, conocimiento e idoneidad en la materia, cuya designación corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo a reglamentación.

Artículo 27 (FUNCIONES) La Secretaría Técnica de la CONARE tendrá las siguientes funciones:

a. Recibir las solicitudes de la condición de persona refugiada en el país;

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b. Informar a la persona solicitante acerca de sus derechos y deberes, así como proporcionar información y asesoramiento necesarios;

c. Remitir a los miembros de la CONARE, las solicitudes de la condición de persona refugiada y sus antecedentes;

d. Otorgar, por instrucción de la CONARE, una certificación tem-poral a la persona solicitante y la renovación respectiva, hasta que se defina su condición;

e. Entrevistar a la persona solicitante, efectuando las diligencias pertinentes para proveer de intérprete en caso necesario y elaborar el acta respectiva;

f. Emitir opiniones técnico-jurídicas respecto a las solicitudes de la condición de persona refugiada;

g. Organizar las reuniones de la CONARE y levantar actas de las mismas;

h. Poner a consideración de la CONARE los proyectos de resolu-ciones de los casos resueltos;

i. Notificar las decisiones de la CONARE al solicitante;j. Coordinar con otras autoridades migratorias y de frontera, para

asegurar el acceso al procedimiento de personas solicitantes de la condición de persona refugiada;

k. Extender certificaciones y resoluciones legalizadas a la persona refugiada.

Tal como se observa en otros casos, también en el Estado Plurinacional de Boli-via se plantea una coordinación interinstitucional para tratar el problema de los refugiados.

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3. República Federativa del Brasil

En el caso brasileño nos encontramos con el modelo que caracterizáramos de competencias migratorias compartidas, donde la formulación de la política migratoria ha sido encomendada por ley al Consejo Nacional de Inmi-gración.

Consejo Nacional de Inmigración CNIg

El Consejo Nacional de Inmigración - CNIg es un órgano colegiado creado por la ley Nº 6.815 del 19 de agosto del año 1980. Este Consejo es dependiente del Ministerio de Trabajo, cuya organización y funcionamiento de encuentran definidos por el Decreto Nº 840 del 22 de junio de 1993 y el Decreto Nº 3.574 del 23 de agosto de 2000, y tiene por propósito:

I. Formular la política de inmigración;II. Coordinar y dirigir las actividades de la inmigración;III. Efectuar el examen periódico de las necesidades de la mano de

obra extranjera cualificada, para la admisión en carácter perma-nente o temporal;

IV. Definir las regiones de las que trata el artº 18 de la ley N º 6.815 del 19 de agosto de el año 1980, y elaborar los planes respectivos de la inmigración;

V. Promover o proveer estudios de problemas relativos a la inmi-gración;

VI. Establecer normas de la selección de inmigrantes, dirigidos a proporcionar mano de obra especializada a varios sectores de la economía nacional y a captar recursos para sectores específi-cos;

VII. Para aclarar las dudas y solucionar los casos de omisión, en lo que se establece respecto los inmigrantes;

VIII.Opinar en materia de modificación de la legislación relativa a la inmigración, ante cualquier propuesta de un órgano del Poder Ejecutivo;

IX. Elaborar su regulación interna, que deberá ser sometida a la aprobación del Ministro de Estado Del Trabajo.

El Consejo Nacional de Inmigración tiene la siguiente composición:

I. Un representante de cada Ministerio que se detalla a continuación: a) De Trabajo, que lo presidirá; b) De Justicia; c) De Relaciones Exteriores; d) De Agricultura, do Abastecimiento e da Reforma Agraria; e) De Salud;

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f) De Industria, do Comercio y Turismo; g) De Ciencia y Tecnología;

II. Cuatro representantes los trabajadores;III. Cuatro representantes los empleadores;IV. Un representante de la comunidad científica e tecnológica.

Dicho Consejo tiene miembros titulares y suplentes y debe tener una agenda de una reunión mensual fijada de antemano en el año calendario para adoptar decisiones de política migratoria y se reúne tres veces por semana para adoptar decisiones en los procesos en trámite.

Las políticas las ejecuta en forma conjunta con los otros ministerios que integran el Consejo.

La vinculación con los nacionales en el exterior es responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual actúa conforme al Reglamento Consular de Brasileros en el exterior (DCB) y a través de la División de Comunidades Brasi-leñas en el exterior (DBR).

Los brasileños en el exterior pueden expresarse a través un programa de vin-culación denominado Consejo de Representantes de Brasileros en el exterior. Este Consejo agrupa a residentes en el exterior y se encuentra coordinado por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

El DCB y el DBR tienen responsabilidad primaria sobre los programas de retor-no, mientras que hay órganos como el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) que ayudan con incentivos al retorno.

Refugiados

En materia de refugiados la ley 9474 de 1997 establece el cuerpo interdiscipli-nario CONARE (Comité Nacional para los Refugiados) con representación de:

• Ministerio de Justicia;• Ministerio de Relaciones Exteriores;• Ministerio de Educación;• Ministerio de la Salud;• Ministerio del Trabajo;• Policía Federal;• Sociedad Civil;• ACNUR (con voz y no voto).

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El CONARE decide en los casos individuales de Determinación del Estatus de Refugiado (DER), además de regular otros asuntos que conciernen a los refugia-dos.

En el caso brasileño, este cuerpo se reúne regularmente cada dos meses. Su accionar replica la coordinación interinstitucional establecida para el tema mi-gratorio, dándole a ambos temas igual nivel de articulación entre las distintas jurisdicciones intervinientes.

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4. República de Chile

En el caso de Chile el modelo de competencias migratorias es compartido, aunque predominantemente se encuentran centradas en el Departamento de Extranjería y Migración dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pú-blica, siendo este ente el responsable de la aplicación de las leyes migratorias. En efecto, el Decreto ley 1094 del 19-Jul-1975 en su Artículo 92 dispone que:

“Corresponderá al Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior, aplicar y supervigilar directamente el cumplimiento de las normas del presente decreto ley y su reglamento”.

El Artículo 93 señala que:

“Al Departamento de Extranjería y Migración le corresponderá eje-cutar los decretos, resoluciones, órdenes e instrucciones que dicte el Ministerio del Interior en conformidad a este decreto ley y a su reglamento”.

El Ministerio del Interior es el órgano de formulación de la política migratoria y el Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior es el órgano de ejecución de la misma, pero esa responsabilidad no es total, por cuanto está compartida con el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección General de asuntos Consulares y con el Ministerio de Defensa por intermedio de la Policía de Investigaciones de Chile.

La Dirección General de Asuntos Consulares y de Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores tiene por objetivo ejecutar la política del Ministerio de Relaciones Exteriores en materia consular y migratoria.

Entre sus funciones se encuentran:

• Estudiar, analizar, coordinar y dirigir las diversas actividades y funciones que realizan las oficinas consulares de Chile.

• Desarrollar una gestión eficiente y moderna del servicio consular para así satisfacer los requerimientos de los connacionales que residen en el exterior.

Para el cumplimiento de su función cuenta con 3 direcciones:

• Dirección de Política Consular.• Dirección de Servicios Consulares.• Dirección para las Comunidades de Chilenos en el Exterior.

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La Dirección para las Comunidades Chilenas en el Exterior (DICOEX), tiene en-tre sus objetivos el “Fomentar la organización de los chilenos en el exterior para mejorar su participación en las sociedades en las que se encuentran insertos. Generar un intercambio de ideas respecto del ejercicio de los derechos civiles, políticos, sociales y culturales” y además, “estimular el apoyo a las comunidades de chilenos en el exterior en la mantención de su herencia cultural nacional e impulsar el diálogo entre la Patria chilena que se encuentra en territorio nacional y la Patria de la diáspora, en su amplia diversidad”.

Sus funciones son:

• Vincular a nuestros connacionales con Chile.• Promover la defensa de sus derechos humanos y sociales, sin condicionarla

al lugar de residencia.• Promover su inclusión en el quehacer del país y su proyecto de desarrollo.• Fortalecer su identificación y su pertenencia a la realidad del Chile del

siglo XXI.• Informar sobre las leyes de reparación (Nº 19.234, 19.123, 19.980, 19.992

y 20.405) y remitir al IPS las solicitudes entregadas en los Consulados chi-lenos, como también monitorear su aprobación y rechazos para comunicar a nuestras misiones.

• Impulsar la formación de redes para promover los talentos chilenos.• Fomentar la cultura, identidad y pertenencia entre las comunidades.• Capacitar a líderes y dirigentes comunitarios.• Coordinar las prestaciones de los ‘servicios públicos en terreno’ que

atienden a las comunidades de chilenos en el exterior.• Difundir y mantener informados a los chilenos en el exterior sobre las

políticas públicas que puedan concernirles.• Elaborar estudios sobre las cuestiones migratorias internacionales, propo-

ner los componentes de la agenda migratoria y coordinar la participación de la Cancillería en foros internacionales sobre migraciones.

Respecto de las competencias del Ministerio de Defensa Nacional, por el Decreto Ley Nª2460, Ley Orgánica de Investigaciones de Chile de enero de 1979, en su Art. 1 dice “investigaciones de Chile es una institución policial de carácter profesional, técnico y científico, integrante de las Fuerzas del Orden, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional que se vinculará administrativa-mente con el referido Ministerio a través de la Subsecretaría de Investigaciones”.

El Decreto Ley Nº 2460, en su Art. 5 dice que, “corresponde en especial a Inves-tigaciones de Chile contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pública (...) dar cumplimiento a las órdenes emanadas de las autoridades judiciales y administra-

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tivas, controlar el ingreso y la salida de personas del Territorio Nacional, fiscalizar la permanencia de extranjeros en el país”.

Corresponderá a Policía de Investigaciones, o a Carabineros de Chile en aquellos lugares donde no existen Unidades de Policía de Investigaciones, con-trolar el ingreso y egreso de los extranjeros e impedir que entren o salgan del territorio nacional personas que no cumplan los requisitos. Le corresponderá, asimismo, denunciar ante el Ministerio del Interior las infracciones de que tome conocimiento, sin perjuicio de cumplir las demás obligaciones que le impone la Ley y el Reglamento.

Policía de Investigaciones de Chile o Carabineros de Chile, en los casos que correspondan, ejercerá el control de las actuaciones de artistas y deportistas sujetos a contrato, supervigilar sus actuaciones y la conducta de los contratantes con el objeto de verificar que ellas se ajustan a las disposiciones del presente Reglamento y a las instrucciones que se dicten por el Ministerio del Interior (Art. 44).

En el caso de Chile, el Decreto Nº 888 del 26 de agosto de 1977 dispuso crear la Comisión de Asesoría y Coordinación sobre Migraciones, que está integrada por un representante titular y uno suplente de los Ministerios y Servicios Públi-cos del Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Tierras y Colonización, Ministerio de Agricultura, Corporación de Fomento de la Producción y Oficina de Planificación Nacional.

Forman parte de esta Comisión sobre Migraciones, en calidad de miembros permanentes, las siguientes personalidades o quienes los subroguen:

• El Jefe del Departamento de Extranjería y Migración, del Ministerio del Interior.

• El Director Consular y de Inmigración, del Ministerio de Relaciones Ex-teriores.

• El Jefe del Departamento de Extranjería y Policía Internacional de Inves-tigaciones de Chile.

• El Jefe del Departamento de Fronteras y Límites de Carabineros de Chile.

A la Comisión sobre Migraciones le corresponde, esencialmente, asesorar al Ministerio del Interior en la labor de diseñar y mantener una política nacional migratoria, a si mismo, recomendar medidas tendientes a lograr una adecuada coordinación administrativa de los servicios públicos relacionados con las mate-rias de extranjería y migración, en especial las siguientes:

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• Informar las iniciativas o proporciones de inmigración organizada; propo-ner acciones sobre la eventual colonización o repoblación de determina-das zonas y practicar estudios y /o proyectar programas de inmigración selectiva.

• Sugerir medidas que favorezcan el retorno al país de científicos, profesio-nales, técnicos y, en general, mano de obra clasificada, que sean nacionales o extranjeros ex residentes y recomendar acciones que tiendan a regular o restringir la emigración, especialmente de científicos o profesionales, cuando lo exija el interés nacional.

• Analizar y pronunciarse en relación a la corriente de emigraciones libres y espontáneas, fronterizas y clandestinas.

Actualmente en la República de Chile se encuentra en trámite un proyecto de ley para la creación de una nueva Ley de Migración y Extranjería, con el cual se busca modificar el Decreto Ley N°1.094 de 1975. Este proyecto fue radicado en el senado el 4 de Junio de 2013, presentando en su Título I:

Artículo 2°.- Ámbito de aplicación. El objeto de la presente ley y sus re-glamentos es regular el ingreso, la estadía, la residencia y el egreso de extranjeros al país.

Asimismo, esta ley regulará materias relacionadas con la vinculación y re-torno de chilenos en el exterior que se indican en el Título respectivo.

Estas disposiciones también serán aplicables a los Refugiados y a los so-licitantes de dicha condición, así como a sus familias, en todas aquellas materias que la Ley N° 20.430 y su reglamento se remitan a las normas sobre extranjeros en Chile, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren ac-tualmente vigentes.

Así mismo en el Párrafo IV: de la Política Nacional de Migración y Extranjería señala que:

Artículo 16.- Fijación. El Presidente de la República definirá la Política Na-cional de Migración y Extranjería, la cual deberá tener en consideración, al menos, los siguientes elementos:

1. La realidad social, cultural, económica, demográfica y laboral del país;

2. La política de seguridad interior y exterior del Estado, y el resguar-do del orden público, especialmente en lo referente a la prevención

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y represión del crimen organizado transnacional, el narcotráfico, el terrorismo y la trata de personas;

3. Las relaciones internacionales y la política exterior del país; y

4. Los intereses de los chilenos en el exterior.

En materia de institucionalidad, el referido proyecto postula en su Artículo 151 crear un Consejo de Política Migratoria:

Artículo 151.- Creación. Créase el Consejo de Política Migratoria, como instancia multisectorial responsable de asesorar al Presidente de la Repú-blica, a través del Ministro del Interior y Seguridad Pública, en la elaboración de la Política Nacional de Migración y Extranjería y en la actualización de su contenido y definiciones, de acuerdo a las necesidades y requerimientos del país.

Artículo 152.- Conformación. El Consejo será presidido por el Ministro del Interior y Seguridad Pública y estará además integrado por el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Hacienda.El Subsecretario del Interior actuará como Secretario Ejecutivo del Con-sejo y podrá ser oído en las sesiones del Consejo.

Los miembros del Consejo no percibirán dieta o remuneración por su participación en el mismo.

Sin perjuicio de lo anterior, el Ministro de Interior y Seguridad Pública podrá invitar a participar, con derecho a voz, a otros Secretarios de Estado, funcionarios de la Administración del Estado o personas de reconocida competencia en el ámbito migratorio.

En caso de ausencia o impedimento del Presidente, éste será reemplazado por el Ministro que corresponda según el orden establecido en el inciso primero.

Al Consejo sólo podrán asistir quienes estén ejerciendo el cargo de Minis-tro del respectivo Ministerio al que representan.

En cuanto a las funciones del Consejo, el proyecto de ley contempla que:

Artículo 153.- Funciones. Serán funciones y atribuciones del Consejo las siguientes:

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1. Asesorar al Presidente de la República, a través del Ministro del Inte-rior y Seguridad Pública, en la formulación de la Política Nacional de Migración y su modificación;

2. Solicitar informes de avance, cumplimiento e implementación de los planes sectoriales a las instituciones correspondientes cuando corres-ponda, en conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 17;

3. Solicitar a la Subsecretaría del Interior, en su calidad de Secretaría Ejecutiva, la realización de informes técnicos a instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales, especializados en la temática migratoria;

4. Efectuar recomendaciones respecto a materias migratorias a los orga-nismos públicos con competencia en la materia; y

5. Realizar todas las demás funciones que le encomiende la ley.

En el Artículo 154 Del proyecto de Ley se enuncia la Propuesta de lineamiento de la Política Nacional de Migración y Extranjería, la cual señala que “en cumpli-miento a lo establecido en el primer numeral del artículo anterior, el Consejo, por acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, con el objeto de atender las distintas necesidades sociales o económicas del país, podrá proponer al Mi-nistro del Interior y Seguridad Pública, el número y tipo de permisos migratorios que se estima más adecuado otorgar, en concordancia con la Política Nacional de Migración y Extranjería, por un periodo de tiempo o zona geográfica deter-minada.

En tal caso, el Ministro podrá ordenar al Subsecretario del Interior y, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, a los consulados chilenos, a cumplir con dichas instrucciones en el ejercicio de sus funciones.”

A su vez, se plantea la creación de una División de Migraciones, dependiente de la Subsecretaría del Interior, que reemplazaría al actual Departamento de Extranjería y Migración, y que además estaría encargado de las estadísticas mi-gratorias, así como del análisis, recopilación y sistematización de diversas fuentes secundarias de tipo migratorio.

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Refugiados

En materia de refugiados la Ley número 20.430 establece disposiciones sobre protección de refugiados, así como los organismos competentes para el recono-cimiento de la condición de Refugiado. En su Artículo 19 Acto Administrativo so-bre condición de refugiado, señala que el otorgamiento, rechazo, cesación, cance-lación o revocación de la condición de refugiado será resuelto por el Ministerio del Interior, a través de Resolución del Subsecretario del Interior, mientras que el Artículo 20 crea la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugia-do, organismo encargado de asesorar al Ministerio del Interior y de proveer la información necesaria para decidir respecto del otorgamiento, rechazo, cesación, cancelación o revocación de la condición de refugiado. Señala, además, que esta Comisión se entenderá sucesora, para todos los efectos legales, de la Comisión de Reconocimiento establecida en el Artículo 40 bis del decreto ley nº 1.094, de 1975, que establece normas sobre Extranjeros en Chile.

En su Artículo 21 se establece que la señalada Comisión estará conformada por los siguientes miembros, con derecho a voto:

1. El Jefe del Departamento de Extranjería y Migración, quien la presidirá.2. Dos representantes del Ministerio del Interior.3. Dos representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los repre-

sentantes de las referidas Carteras, así como sus reemplazantes, serán nombrados por los respectivos Ministros. Podrá asistir a las reuniones de la Comisión un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).

Artículo 22.- Competencias. La Comisión de Reconocimiento de la Condi-ción de Refugiado tendrá las siguientes atribuciones:

1. Proponer al Ministerio del Interior el reconocimiento o rechazo de tal condición, así como la exclusión, cesación, cancelación y revocación del estatuto de refugiado.

2. Proponer la aceptación o rechazo de las solicitudes de reunificación fami-liar de refugiados reconocidos.

3. Proponer la aceptación o rechazo de las solicitudes de reasentamiento.4. Solicitar los antecedentes que estime convenientes para el cumplimiento

de su tarea asesora, a los organismos públicos pertinentes. 5. Planificar, promover y coordinar políticas en materia de protección de

solicitantes de la condición de refugiado y refugiados, relacionándose di-rectamente, para tales efectos, con cualquier institución pública o privada, nacional, internacional o extranjera, que fuese pertinente.

6. Coadyuvar en la búsqueda e implementación de soluciones duraderas para los refugiados.

7. Dictar y aprobar su reglamento interno.

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El Artículo 23 dispone que la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado podrá sesionar con, al menos, tres de sus miembros con derecho a voto y sus decisiones se adoptarán por un mínimo de tres votos concurrentes.

La comisión se encuentra asistida por una Secretaría Técnica, así el Artículo 24 dispone que el Jefe del Departamento de Extranjería y Migración dispondrá de una Secretaría Técnica, que asistirá a la Comisión de Reconocimiento de la Condición de Refugiado. Las funciones de esta Secretaría deberán determinarse en el reglamento interno que fije la referida Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 22 nº 7 de la ley 20.430.

En el caso chileno, la atención de la problemática de refugio sigue muy centrada en el Ministerio del Interior.

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5. República de Colombia

El caso colombiano puede tipologizarse como el modelo de competencias mi-gratorias primarias centradas en un solo ente público referido al Ministerio de Relaciones Exteriores, pero complementado con mecanismos de vinculación y coordinación interjurisdiccional respecto de la formulación y definición de políticas migratorias; de modo que esta función es compartida entre varios organismos del gobierno que conforman el Sistema Nacional de Migraciones, que es definido como un instrumento de acompañamiento para garantizar el adecuado diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Migratoria, atendiendo todos los aspectos de la emigración y la inmigración. La Comisión Nacional Intersectorial de Migración (CNIM) es el órgano para la coordinación y orientación en la ejecución de la política migratoria del país.

Sistema Nacional de Migraciones

La Ley 1465 del 29 de junio de 2011 crea el Sistema Nacional de Migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior. Mediante la referida ley se dispone:

“Artículo 1° CREACIÓN. Créase el Sistema Nacional de Migraciones, SNM, como un conjunto armónico de instituciones, organizaciones de la sociedad civil, normas, procesos, planes y programas, desde el cual se debe-rá acompañar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Migratoria con el propósito de elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior, considerando todos los aspectos de la emigración y la inmigración”.

Pero se señala que “Sin perjuicio de otras disposiciones legales y jurídicas, el Ministerio de Relaciones Exteriores será el encargado de la formulación y ejecu-ción de la Política Migratoria”.

En el Artículo 2° de la referida ley se señala que:

“El Sistema Nacional de Migraciones, SNM, tendrá como objetivo principal acompañar al Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas públicas, planes, programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer los vínculos del Estado con las comunidades colombianas en el exterior”.

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El Artículo 3° de la mencionada ley dispone que “El Sistema Nacional de Migra-ciones, SNM, se orientará por los siguientes principios”:

“1. Respeto integral de los Derechos Humanos de los migrantes y sus familias.2. Asistencia y mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se

encuentran en el exterior.3. Fomento de la migración ordenada para mitigar los efectos negativos de

la inmigración irregular, la trata de personas y el tráfico ilícito de personas que incluya un sistema de alertas tempranas.

4. Participación de la diáspora colombiana en los destinos del país y el ejerci-cio de los derechos de sufragio activo y pasivo en igualdad de condiciones con el resto de los colombianos.

5. Integración social de los extranjeros en Colombia mediante políticas transversales dirigidas a toda la ciudadanía y basadas en la tolerancia, igual-dad y no discriminación, siguiendo principios de reciprocidad.

6. Promoción del diálogo con los países de origen, tránsito y destino migra-torio, incluyendo la ratificación y desarrollo de los acuerdos necesarios.

7. Fomento de iniciativas de desarrollo y codesarrollo migratorio, fortale-ciendo y ampliando los Centros de Referencia y Oportunidades para los Retornados del Exterior (CRORE)”.

En el Artículo 4° de la referida ley se precisa que: “son objetivos del Sistema Nacional de Migraciones, SNM, los siguientes”:

“1. Acompañar integralmente los procesos migratorios buscando la eficiencia, equidad, reciprocidad, participación, transversalidad, concertación e igual-dad de trato y de condiciones de todos los migrantes colombianos y de los extranjeros que se encuentren en territorio colombiano.

2. Presentar al Ministerio de Relaciones Exteriores inquietudes, diagnósticos y propuestas para el establecimiento y fortalecimiento de vínculos entre la Nación y los colombianos en el exterior, entre ellos la creación del Viceministerio de Migraciones y Desarrollo.

3. Identificar los intereses y necesidades de los colombianos en el exterior y sus familias.

4. Fortalecer los canales de comunicación, participación e integración de los migrantes colombianos, así como las redes y asociaciones de colombianos en el exterior.

5. Fortalecer acciones y mecanismos de carácter político y técnico, para me-jorar las condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el exterior y de sus familias en aspectos de las remesas, los flujos laborales ordenados, la protección y seguridad social, la homologación de títulos y competencias técnicas, profesionales y laborales, la asistencia al retorno incluyendo su menaje profesional industrial y doméstico, la protección de sus Derechos Humanos, o cualesquiera otros que puedan ser pertinentes.

6. Fomentar acciones y mecanismos de carácter político y técnico, para me-

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jorar las condiciones y oportunidades para la inserción y aprovechamiento del recurso humano calificado y promover el intercambio cultural y edu-cativo con los países de mayor recepción de colombianos.

7. Proponer e instar al Gobierno Nacional para la celebración de acuerdos, convenios y tratados bilaterales y multilaterales que atiendan los diferen-tes aspectos temáticos de la migración colombiana internacional.

8. Proponer y participar en espacios para el desarrollo de la educación, la ciencia, la cultura, el arte, la investigación, el deporte y la integración social de los ciudadanos migrantes.

9. Promover la participación política, amplía y libre de los colombianos en el exterior para que tomen parte en las decisiones de interés nacional y en la conformación y ejercicio del poder político conforme a la Constitución y a la ley.

10.Difundir los mecanismos legales y constitucionales para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana por parte de los colombianos en el exterior.

11. Proponer y apoyar acciones para el fortalecimiento del servicio Diplomá-tico y Consular conforme a las necesidades específicas de los colombianos en el exterior.

12. Promover la vinculación y la articulación de la política integral migratoria a los planes de desarrollo nacional, regional y local y a las políticas de codesarrollo.

13. Facilitar y acompañar la gestión y ejecución de proyectos productivos, sociales o culturales de iniciativa de la población migrante tanto en el exterior como al interior del país.

14. Proponer la implementación de mecanismos para asesoramiento jurídico en materia penal a los connacionales detenidos y/o condenados en cárce-les del exterior.

15. Promover la articulación de acciones interinstitucionales y de los niveles público y privado para la creación de un sistema de información estadística integral, periódica y confiable en materia migratoria.

16. Proponer la implementación de una póliza de seguro integral para la repa-triación de los cuerpos de nuestros connacionales fallecidos en el exterior.

17. Los demás que no correspondan a otras autoridades.PARÁGRAFO. En la consecución de estos objetivos podrá convocarse el concurso y cooperación del sector privado, las organizaciones no guber-namentales y las de carácter multilateral”.

El Sistema Nacional de Migraciones estará integrado (Artículo 5°) por la Co-misión Nacional Intersectorial de Migraciones como eje central, así como las entidades estatales y gubernamentales que no formen parte de la primera, pero cuyas funciones y objetivos tengan relación con los temas concernientes a la emigración y la inmigración en Colombia, además de las Comisiones Segundas del Senado y la Cámara de Representantes y la Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones, donde tendrán asiento el sector privado, las organiza-

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ciones no gubernamentales, la academia y las organizaciones de colombianos en el exterior cuyos objetivos atiendan temas migratorios.

Por el Artículo 6° de la ley se crea un FONDO ESPECIAL PARA LAS MIGRA-CIONES. El Sistema Nacional de Migraciones contará con este Fondo que fun-ciona como una cuenta adscrita al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los recursos del Fondo Especial para las Migraciones se destinarán para apoyar económicamente al Ministerio de Relaciones Exteriores en los ca-sos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias, cuando se requie-ra asistencia y protección inmediata a nuestros connacionales en el exterior. Y aquí en el PARÁGRAFO 1° se señala que el Ministerio de Relaciones Exteriores convocará a las entidades del Gobierno Nacional competentes para definir los mecanismos más inmediatos y operativos de atención a estos casos, de donde se desprende la existencia de una intención, al menos5, de una coordinación intejurisdiccional operativa para estos casos.

Es interesante destacar que la ley en su Artículo 7° referido a la PARTICIPA-CIÓN DE LOS COLOMBIANOS EN EL EXTERIOR, señala que:

“El Gobierno Nacional creará espacios para la participación, con el propó-sito de facilitar la interlocución de las asociaciones, redes y federaciones de colombianos en el exterior. En estos espacios se presentarán y con-certarán las propuestas de dichas comunidades, a fin de ser evaluadas y aplicadas por la Comisión Nacional Intersectorial de Migración”.

Iniciativas similares se encuentran en otros casos con fuertes comunidades na-cionales en el exterior.

También, en Colombia existe la Comisión Nacional Intersectorial de Migración (CNIM) como un órgano para la coordinación y orientación en la ejecución de la política migratoria del país.

Comisión Nacional Intersectorial de Migración

Mediante Decreto 1239 de 2003 se creó la Comisión Nacional Intersectorial de Migración (CNIM) como un órgano para la coordinación y orientación en la ejecución de la política migratoria del país.

5- Párrafo 2º La Comisión Nacional Intersectorial de Migración en cabeza del Ministerio de Rela-ciones Exteriores definirá la reglamentación de este Artículo en un término no superior a seis (6) meses.

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Dicho órgano es presidido por el Ministro de Relaciones Exteriores, o su delega-do, y está conformado por el Ministro del Interior y de Justicia, o su delegado; el Ministro de Defensa Nacional, o su delegado; el Ministro de la Protección Social, o su delegado; el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su delegado; el Director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)*, o su delegado; el Director General del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado; el Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior “ICFES”, o su delegado; el Director del Instituto Colombiano de Crédito Educa-tivo y Estudios Técnicos en el Exterior “ICETEX”, o su delegado; y el Director de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Dentro de sus principales funciones se encuentran:

1. Sugerir las pautas para la fijación y coordinación de la política migratoria;2. Coordinar estudios relacionados con las necesidades sociales, demográ-

ficas, económicas, científicas, culturales, de seguridad, de orden público y sanitario, que tengan incidencia en materia migratoria nacional;

3. Efectuar estudios sobre profesiones que sean consideradas como de uti-lidad o beneficio para el país, o que promuevan el fortalecimiento de la comunidad de investigadores en el país;

4. Coordinar estudios y proponer al Ministerio de la Protección Social reco-mendaciones en relación con la proporcionalidad de trabajadores extran-jeros en los términos de los artículos 74 y 75 del Código Sustantivo del Trabajo, y demás normas vigentes;

5. Efectuar estudios comparativos de la política migratoria colombiana con otros Estados;

6. Hacer un seguimiento a los acuerdos o tratados y demás compromisos internacionales adquiridos por Colombia, con incidencia en el tema migra-torio, para velar por su aplicación. Así como también, a la reglamentación interna en materia migratoria, con el fin de emitir las recomendaciones necesarias para su debida aplicación;

7. Presentar propuestas sobre programas para colombianos que retornan al país;

8. Propiciar programas que permitan la re-vinculación de los nacionales co-lombianos con el país;

9. Orientar a los colombianos en el exterior, respecto a estrategias en torno a los derechos de la protección y seguridad social, a fin de preservar la historia laboral y demás beneficios a que pueden acceder los trabajadores.

* - Por medio del Decreto 4062 de 2011, y como consecuencia de la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, los Objetivos y funciones en materia de vigilancia y control migratorio y de extranjería, fueron trasladadas a la Unidad Administrativa Especial Migración Co-lombia (Nota del editor).

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Actualmente se encuentra en proceso de suscripción un decreto modificatorio al decreto 1239 de 2003, mediante el cual se integran como miembros perma-nentes de la CNIM al Ministerio de Educación Nacional; Ministerio de Cultura; Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Instituto Colombia-no de Bienestar Familiar y Colciencias, además de otorgar la Secretaría Técnica de la CNIM a la Coordinación del Grupo de vinculación de colombianos en el exterior – Programa Colombia Nos Une.

El Ministerio de Relaciones Exteriores también es el encargado de la ejecución de las políticas migratorias con ayuda de los programas creados por el mismo, como por ejemplo el programa de retorno de nacionales en el exterior que se efectiviza a través del consulado respectivo o se puede contactar directamente a la cancillería que esta a cargo del programa Retorno Positivo.

La responsabilidad primaria de los programas de vinculación se encuentra en la Cancillería a través del Programa “Colombia Nos Une”.

También existe en el ámbito de la cancillería el Comité para Asistencia a Conna-cionales en el Exterior, encargado de evaluar y analizar la situación y necesidades de los colombianos en el exterior y recomendar al Ministerio de Relaciones Exteriores la asignación, cuantía y destino de las partidas para el logro de una efectiva e idónea asistencia a los colombianos fuera del país.

Marco Estratégico y Normativo

• Documento Visión Colombia 2019: Menciona la necesidad de diseñar una política exterior acorde con un mundo en transformación. Reconoce la importancia de reforzar los vínculos con los colombianos en el exterior y favorecer sus aportes al desarrollo de la nación.

• Plan de desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para Todos”: Señala que “El Ministerio de Relaciones Exteriores como eje articulador de la Política Integral Migratoria, tendrá como objetivo el afianzamiento de dicha política bajo el principio de coherencia en el trato a los migrantes nacionales o extranjeros y sus familias, priorizando la temática migrato-ria en todas las entidades de nivel nacional, departamental y municipal involucradas, promoviendo el trabajo interinstitucional que garantice un impacto social de forma eficaz y eficiente”. De igual forma señala que el diseño de la Política Integral Migratoria, debe estar guiada por las siguien-tes estrategias:

- Caracterización de la población migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos).

- Creación y consolidación de redes sociales. - Gestión de los flujos migratorios laborales de forma bilateral.

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- Atracción de capital humano. - Ampliación de los servicios sociales para los migrantes. - Estrategias que faciliten y acompañen el retorno de los colom-

bianos en el exterior. - Estrategias de cooperación internacional en materia migratoria

que permita mostrar las experiencias positivas de Colombia y facilite profundizar en el desarrollo de proyectos.

• La creación del programa “Colombia Nos Une” en el año 2003 dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, con el objetivo de promover los vínculos entre los colombianos residentes fuera del país con sus familias, sus regiones de origen y, de manera extensa, con Colom-bia.

• Decreto 4976 de creación del fondo rotativo para las migraciones.

Puede concluirse del análisis efectuado que en términos de la tipología de este trabajo, en el caso colombiano se está en presencia del primer modelo de com-petencias migratorias primarias centradas en un solo ente público, pero con ciertos rasgos y competencias del tercero.

Refugiados

En Colombia, la problemática de los refugiados es tratada por la Comisión Ase-sora para el Reconocimiento de la Condición de Refugiado.

El Artículo 29 del Decreto número 4503 de 2009, señala que corresponde a la Comisión Asesora para la determinación de la Condición de Refugiado adscrita al Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Rela-ciones Exteriores, recibir, tramitar y estudiar las solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado, presentadas por los extranjeros que se encuentren dentro los supuestos de los artículos 1° de la Convención de Ginebra de 1951 y 1° del Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los refugiados.

En el Artículo 30, se establece que la Comisión Asesora para la determinación de la Condición de Refugiado estará integrada por los siguientes funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores: el Viceministro de Asuntos Multilatera-les quien la presidirá o su delegado; el Viceministro de Relaciones Exteriores o su delegado; el Director de Asuntos Jurídicos Internacionales o su delegado; el Director de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario o su de-legado; el Director de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano o su delegado; y un asesor del Viceministro de Asuntos Multilaterales quien actuará en calidad de Secretario. Cuando la Comisión Asesora así lo determine, podrá

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invitar a un miembro de una institución nacional o internacional, que participará con voz y sin derecho a voto.

Como se observa, la competencia en materia de refugiados está centrada en funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, con lo cual repite para esta temática el modelo de competencias primarias centradas en un solo ente público, a diferencia de los casos de otros países donde el tema de refugiados es objeto de una mayor vinculación y coordinación interinstitucional.

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6. República del Ecuador

En los últimos años Ecuador ha desarrollado una serie de cambios en su política migratoria teniendo actualmente como referencia la Constitución Política de 2008, la cual considera en distintas partes de su contenido el tema de la mo-vilidad humana, señalando, por ejemplo, en su Sección tercera sobre Movilidad humana, el derecho de las personas a migrar, además de que no se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria.

Esta nueva orientación ha requerido iniciar una serie de modificaciones en las instituciones y normativas sobre el tema migratorio, razón por la cual, además de estar desarrollando actividades con miras a elaborar una nueva propuesta de legislación en Movilidad Humana, ha establecido cambios en la institucionalidad migratoria.

Al respecto, el Decreto No.20 emitido el 10/06/2013 y establecida en el Registro Oficial No. 22 del 25/06/2013, reestructuró a nivel nominal pero también de jerarquía la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI), estableciéndola como Viceministerio de Movilidad Humana:

Artículo 1.- Transfórmese la Secretaría Nacional del Migrante en Vicemi-nisterio de Movilidad Humana e incorpóreselo en la estructura adminis-trativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, con todas las competencias, responsabilidades, atribuciones, programas, proyectos, recursos y delegaciones que le correspondían hasta antes de la expedición de este Decreto Ejecutivo.

Artículo 2.- Cámbiese la denominación del Ministerio de Relaciones Exte-riores, Comercio e Integración por Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.

Artículo 3.- El Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, a través del Viceministerio de Movilidad Humana, deberá actuar de ma-nera coordinada con los Consejos Nacionales para la Igualdad, a fin de garantizar la transversalización de las políticas públicas relacionadas con la temática de movilidad humana, de acuerdo con lo dispuesto por la Cons-titución de la República.

Lo anterior, complementa la nueva distribución ministerial, la cual ya había teni-do cambios en relación con los organismos de política migratoria, puesto que mediante el Decreto Ejecutivo No. 410, de 30 de junio de 2010, publicado en el Registro Oficial No. 235, de 14 de julio de 2010, se cambia la denominación del ministerio de Gobierno, Policía, Cultos y Municipalidades, por la de “Ministerio del Interior”.

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Artículo l.- Cámbiese la denominación del Ministerio de Gobierno, Policía, Cultos y Municipalidades, por la de “Ministerio del Interior”.

Artículo 2.- El Ministerio del Interior tendrá a su cargo el ejercicio de las facultades legales y reglamentarias, y el cumplimiento de las funciones, atribuciones, responsabilidades y competencias asignadas al Ministerio de Gobierno, Policía, Cultos y Municipalidades, excepto en lo referente a cultos que pasan a ser competencia del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y, en lo referente a municipalidades, demás gobiernos autóno-mos descentralizados y regímenes especiales, que pasan a ser competencia del Ministerio de Coordinación de la Política.

Artículo 3.- El personal del Ministerio de Gobierno, Policía, Cultos y Muni-cipalidades, que se encuentre encargado de la supervisión y coordinación de cultos y municipalidades será incorporado al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y al Ministerio de Coordinación de la Política; respec-tivamente, previa evaluación y valoración de las posiciones, de conformi-dad con la ley.

Así pues, la legislación migratoria ecuatoriana se encuentra en un proceso de transición que busca pasar de la Ley de Migración y la Ley de Extranjería que existen desde 1971 a un cuerpo legal más acorde con su realidad actual. En cuanto a estas leyes que hoy todavía están vigentes, la Ley de migración (Codifi-cación 2005-006 Registro Oficial 563, 12-IV-2005) establece la competencia de ejecución de las políticas migratorias al Ministerio de Gobierno, Cultos, Policía y Municipalidades (cf. artº 2 “la aplicación y ejecución de las normas y procedimien-tos relativos al control migratorio”) el cual, como ya se señaló, ahora se llama Ministerio del Interior.

Así mismo, en la codificación de la Ley de extranjería (Codificación 23, Registro Oficial 454 de 4 de Noviembre del 2004) en su Art. 5 se señala que corresponde a la Función Ejecutiva, por conducto de la Dirección General de Extranjería del Ministerio de Gobierno, Cultos, Policía y Municipalidades, la aplicación y ejecu-ción de las normas y procedimientos relativos a extranjería, especialmente al otorgamiento de visas de inmigrantes dentro y fuera del país. Por su parte, el manejo y otorgamiento de visas de no inmigrantes estará a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. La decisión de conceder, negar o revocar una visa a un ciudadano extranjero, no obstante el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios, es facultad soberana y discrecional de la Función Ejecutiva, a través de los organismos competentes.

En cuanto a lo que era el SENAMI (hoy Viceministerio de Movilidad Humana), este se creó mediante Decreto Ejecutivo N° 150, publicado en el Registro Oficial N° 39 de 12 de marzo de 2007, siendo la Secretaria Nacional del Migrante un órgano creado para promover y proteger los derechos de los migrantes ecuato-

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rianos en el exterior, contando con una red de casas ecuatorianas en el exterior cuyo principal propósito es acercarles los servicios del Estado Ecuatoriano.

Finalmente al retomar la Ley Orgánica del Servicio Exterior, esta establece en el Ministerio de Relaciones Exteriores el diseño y definición de políticas sobre los nacionales residentes en el exterior, retorno y emigración. Igualmente se estableció la Dirección General para Ecuatorianos Residentes en el Exterior dependiente de la Subsecretaria política (Ley Orgánica del Servicio Exterior), por lo cual se al tener diferenciados los ámbitos de acción entre estos dos Minis-terios se generaban competencias migratorias distribuidas en dos órganos del Estado.

Refugiados

La decisión de reconocer o no a una persona como refugiada la toma el Go-bierno del Ecuador a través de la “Comisión para Determinar la Condición de Refugiado”.

Esta Comisión es el organismo del gobierno ecuatoriano encargado de evaluar y decidir si acepta o no la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. Este organismo está integrado por representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio del Interior, que tienen voz y voto. Representantes del ACNUR también participan en estas reuniones únicamente como observadores, con voz pero sin voto.

Para tomar la decisión sobre las solicitudes de asilo, la Comisión de elegibilidad recibe una recomendación por cada solicitud por parte de la Dirección General de Refugiados con base en la entrevista realizada por un funcionario de esa oficina que la presenta oralmente a los miembros de la Comisión.

A esta Comisión a la que asiste el ACNUR como observador, se le permite presentar recomendaciones y el contenido de sus entrevistas con los solici-tantes. Con las recomendaciones de estas dos fuentes: Dirección General de Refugiados y del ACNUR, la Comisión toma una decisión cuya forma jurídica es una resolución.

En caso de que ésta resolución sea positiva se otorga al refugiado reconocido la Visa 12-IV extendida a su familia y dependientes. En el caso contrario, es de-cir, cuando la decisión sea negativa, el solicitante tiene derecho a apelar ante el Ministro de Relaciones Exteriores dentro de los 30 días hábiles contados a partir de la notificación de la decisión negativa. Mientras tanto, tiene derecho a permanecer en el Ecuador hasta que se emita una decisión final.

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En el caso de refugiados existe una mayor coordinación interinstitucional, pero la apelación final recae, como se ha señalado en el párrafo anterior, en el Ministro de Relaciones Exteriores.

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7. República Cooperativa de Guyana

La formulación y aplicación de la política migratoria se encuentra en el Ministerio del Interior (Ministry of Home Affairs) que tiene una oficina de servicios migra-torios, por lo cual es un modelo de competencias migratorias concentradas en un solo órgano. Además de este Ministerio no se registran otras instancias de institucionalidad migratoria o de coordinación interjurisdiccional, que por tratarse de un Sistema Parlamentario, es competencia del Primer Ministro.

Las políticas migratorias se expresan a través de actas (acts) sancionadas por el parlamento y órdenes. Se pueden mencionar a título de ejemplo las siguientes:

Título Referencia 1. Immigration Act, 1st January 1948 Cap. 14:02 2. Immigration (Passports) Order Cap. 14:02 3. Immigration Regulations Cap. 14:02 4. Immigration (Amendment) Act, 7th April 1992 9/1992 5. Immigration (Alternative to Passports) Order, 1992 3/1992 6. Immigration (Alternative to Passports) Order, 1992 4/1992 7. Immigration (Passports) Order, 15th February 1993 1/1993(*) 8. Immigration (Passports) Order, 15th February 1993 28/1993(*) 9. Immigration (Graduates) Order, 25th May 1992 15/1992 10. Caribbean Community (Free Entry of Skilled Nationals) Act, 7th May 1996

6/1996

11. Aliens (Immigration and Registration) Act, 31st December 1947, 37/1947

Cap. 14:03

12. Expulsion of Undesirables Act, 1st November 1930, 30/1930 Cap. 14:05 13. Guyana Citizenship Act, 26th May 1966, 14/1967 Cap. 14:01 14. Guyana Citizenship Regulations, 1967, 11/1967, 17/1967 Cap. 14:01 15. Status of Aliens Act, 15th October 1949, 37/1951 Cap. 14:04 16. Recruiting of Workers Act, 5th June 1943, 9/1943 Cap. 98:06

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8. República del Paraguay

La ley nº 978/96 de migraciones establece un modelo de competencias migra-torias centradas en un solo ente público, en cuyo Artículo n° 141 señala que “El órgano de ejecución de la política migratoria nacional y de aplicación de la referida ley y su reglamentación será la Dirección General de Migraciones, dependiente del Ministerio del Interior. Así pues, la Dirección General de Migra-ciones es la encargada de aplicar la política migratoria en el país, sin que exista otro organismo en la materia.

El Artículo Art. 142 de la ley nº 978/96 dota a la Dirección General de Migracio-nes de las siguientes funciones:

1) Otorgar a los extranjeros los permisos de ingreso al país, según las cate-gorías de admisión establecidas en la presente ley y su reglamentación;

2) Otorgar prórroga de permanencia o cambio de categoría a los extranjeros admitidos como residentes temporales o no residentes;

3) Habilitar los lugares por los cuales los nacionales y extranjeros deben entrar o salir del país;

4) Controlar y fiscalizar el ingreso y egreso de pasajeros al país;5) Llevar el registro de entradas y salidas del país de pasajeros nacionales y

extranjeros;6) Controlar la permanencia de extranjeros en relación su situación migrato-

ria en el país, de acuerdo con lo dispuesto por esta ley y su reglamentación;7) Declarar ilegal el ingreso o permanencia de extranjeros cuando no pudie-

ran probar su situación migratoria en el país;8) Cancelar la permanencia de los extranjeros en los casos señalados por

esta ley;9) Regularizar la situación migratoria de los migrantes ilegales cuando así

corresponda;10) Disponer el rechazo y la expulsión de extranjeros de acuerdo con sus

competencias establecidas en la ley;11) Hacer efectivo judicialmente el rechazo y la expulsión ordenada por la

autoridad competente;12) Inspeccionar los medios de transporte internacional para verificar el cum-

plimiento de las normas vigentes relacionadas con la entrada Y salida del país de nacionales, extranjeros o tripulantes, documentando las infraccio-nes pertinentes;

13) Inspeccionar los lugares de trabajo y alojamiento de extranjeros a fin de registrar posibles infracciones relacionadas con la categoría migratoria de los extranjeros;

14) Aplicar las sanciones que correspondan a los infractores de las normas migratorias previstas en la ley y cobrar las multas que correspondan;

15) Percibir los aranceles que por diversos conceptos deben abonar los ex-

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tranjeros y que se determinarán en la reglamentación de esta ley;16) Reunir y suministrar información acerca de las condiciones para la repa-

triación de los nacionales y para la inmigración y preparar las instrucciones para el servicio exterior sobre estas materias;

17) Proceder a la recepción de los nacionales repatriados y de los inmigrantes;18) Coordinar con otras autoridades nacionales y organismos internacionales

la asistencia que pueda prestarse a los nacionales repatriados y a los ex-tranjeros en virtud de las disposiciones de esta ley;

19) Planificar conjuntamente con otros organismos especializados la política migratoria que en función del número y calificación de los recursos huma-nos requiera la ejecución del plan nacional de desarrollo;

20) Realizar estudios de la migración de nacionales, causas y efectos y propo-ner planes y programas para solucionarlos;

21) Realizar estudios a fin de determinar la inmigración que el país necesita, de-terminando las ramas de la actividad económica a que han de pertenecer, y, en su caso, la localización territorial de su asentamiento;

22) Practicar estudios en materia de integración de los extranjeros al medio nacional, e interesar al respecto a los organismos públicos o entidades privadas cuyos cometidos sean comunes con tal atribución;

23) Proponer modificaciones a las normas migratorias vigentes; cuando fuere necesaria su adecuación, dictar normas interpretativas y establecer los procedimientos administrativos inherentes a sus funciones; y,

24) Delegar el ejercicio de sus funciones y facultades en los Cónsules paragua-yos y en las instituciones que determine, las que actuarán de acuerdo a las directivas que les imparta.

El modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público se re-fuerza en el Art. 143 de la referida ley cuando señala que “La Dirección General de Migraciones podrá realizar directamente, de acuerdo con sus competencias legales, todas las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines ante cualquier organismo público o privado, nacional o extranjero”, y se reafirma en el Art. 144 cuando se señala que “Los organismos nacionales competentes están obligados a cooperar con la Dirección General de Migraciones para el cumpli-miento de esta ley y su reglamentación”.

Según la Ley 978/96, Artículo 120, la Dirección General de Migraciones coor-dinará acciones con el Ministerio de Justicia y Trabajo además menciona en el Artículo 129 que en forma coordinada trabajará con las Embajadas y Consulados para el retorno de los connacionales al país.

En Paraguay existe un Comité Interinstitucional de Población (CIP) presidido por el Ministerio del Interior e integrado por dieciocho instituciones, entre ellas la Dirección General de Migraciones (DGM), el Ministerio de Relaciones Exterio-res (MRREE), la Secretaría de Desarrollo de Repatriados y Refugiados Connacio-

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nales (SDRRC), entre otras; sin embargo, la Dirección General de Migraciones es la única encargada de aplicar la política migratoria en el país.

Existen mesas interinstitucionales para temas especiales y la DGM forma parte de la Mesa interinstitucional de Prevención y Combate a la Trata de Personas (creada por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 5093, del 15 abril 2005).

Programas de Vinculación de nacionales en el exterior

El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene una Dirección de atención a Co-munidades Paraguayas en el Extranjero (DACPE), que depende de la Dirección General de Asuntos Consulares y los servicios diplomáticos en el exterior, en especial los consulados, que tiene la responsabilidad primaria. Por ejemplo, el Programa “Mi país, mi casa” - SENAVITAT deviene del acuerdo entre la Secreta-ría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales de la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI, hoy SENAVITAT).

La Dirección de Atención a las Comunidades Paraguayas en el Extranjero (DAC-PE) se crea en el año 2009 en respuesta a uno de los ejes de acción y atención del Gobierno, que se dirige a la problemática migratoria en área tales como la Atención a las Comunidades Paraguayas en el exterior, asistencia social, promue-ve la inclusión en los lugares de destino, la lucha contra la Trata de Personas, y facilita canales de comunicación y vinculación que acerquen a las comunidades en el exterior con el país.

Es de señalar que aunque no existe participación de instancias de la sociedad civil en la formulación de programas de vinculación, a través de los congresos de migrantes paraguayos que se realizan y que participan las asociaciones, casas paraguayas, federaciones, clubes y colectivos, hacen oír sus reclamos a las autori-dades en estos espacios de participación.

Desarrollo de programas de retorno de nacionales en el exterior

La Secretaría de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales de-pendiente de la Presidencia de la República tiene la responsabilidad primaria sobre este tema. La normativa que lo respalda es la Ley 3958/2009 que modifica y amplía la Ley N° 227/93 “que crea la Secretaria de Desarrollo para Repatriados y Refugiados Connacionales” y modifica la Ley n° 978/96 “de Migraciones”.

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Las funciones son compartidas con el Ministerio de Relaciones Exteriores (DAC-PE – DGAC), donde se tratan temas de:

• Situación de vulnerabilidad;

• Víctimas de Tratas de personas;

• Repatriación de restos mortales de connacionales fallecidos en el exte-rior.

Existen instancias de participación de la sociedad civil en la formulación de pro-gramas de retorno como es el “Congreso de la Migración Paraguaya”. Este es un Congreso Permanente creado en 2012 por los migrantes paraguayos en Europa para atender la problemática de los connacionales en el Viejo Continente. Será una instancia ante el Gobierno Nacional en los reclamos por el cumplimiento de sus derechos, entre ellos el voto desde el exterior, la nacionalidad de hijos nacidos en el extranjero y el retorno de compatriotas.

Puede concluirse del análisis efectuado que el caso Paraguayo se encuentra clara-mente ubicado en el modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público, con una interesante apertura al segundo modelo en lo que hace a vinculación y retorno de nacionales en el exterior.

Refugiados

La Ley nº 1938.- GENERAL SOBRE REFUGIADOS crea en su Artículo 13 la Comisión Nacional de Refugiados, y señala que dependerá de la Secretaría de Asuntos Consulares y Generales del Ministerio de Relaciones Exteriores. La Comisión Nacional de Refugiados está integrada por los siguientes miembros con derecho a voto:

a) el Secretario de Asuntos Consulares y Generales del Ministerio de Rela-ciones Exteriores en carácter de Presidente o, en su defecto, la Presidencia será ejercida por la persona que éste designe;

b) el Subsecretario de Población y Relaciones con la Comunidad del Ministe-rio del Interior, o la persona que el mismo designe;

c) el Director Nacional de Migraciones o la persona que el mismo designe;d) el Subsecretario de Derechos Humanos o, en su defecto, el Director de

Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores;e) un representante del Ministerio de Justicia y Trabajo y Seguridad Social;f) un representante de la Comisión de Derechos Humanos de la Honorable

Cámara de Senadores de la Nación; y

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g) un representante de la Comisión de Derechos Humanos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y los siguientes miembros con voz y sin derecho a voto:

1. un representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); y

2. un representante de las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), asistenciales o religiosas, sin fines de lucro con compe-tencia en la materia objeto de esta ley.

En cuanto a las de las funciones de la comisión se señala en el Artículo 14 que corresponde a la Comisión Nacional de Refugiados:

a) examinar y resolver, en primera instancia, dentro de un plazo no mayor de noventa días, las solicitudes de refugio interpuestas por ciudadanos extran-jeros en el territorio nacional;

b) resolver sobre las aplicación de las Cláusulas de Exclusión establecida en las secciones “D” y “E” del Artículo 1º de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados;

c) resolver sobre aplicación de las cláusulas de cesación de la condición de refugiado, en base a las causales establecidas en la Sección “C” del Artículo 1º de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados;

d) resolver sobre la revocación de los derechos y beneficios acordados al refugiado, conforme a lo establecido en el Artículo 7º;

e) solicitar información a organismos públicos, privados y organismos no gu-bernamentales, sobre circunstancias de hechos del país de origen de los solicitantes;

f) citar a declarar, cuando lo considere necesario, a los peticionantes de refu-gio;

g) proponer políticas públicas, a fin de asegurar la protección y la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados y, en su caso, para lo solicitan-tes de refugios;

h) asegurar en todos los casos la confidencialidad del procedimiento para la determinación de la condición de refugiado;

i) examinar y resolver las solicitudes de reunificación familiar;j) coadyuvar para la repatriación voluntaria de los refugiados;k) en el marco de normas jurídicas vigentes, adoptar las medidas necesarias

para hacer cumplir las disposiciones destinadas a la protección de las per-sonas refugiadas en el país;

l) dictar su propio reglamento interno y el de la Secretaria Ejecutiva; ym) la Comisión Nacional de Refugiados podrá solicitar que la República del

Paraguay acepte en su territorio, mediante el trámite de reasentamiento, a refugiados reconocidos en otros países en los que no pudieran perma-necer porque su vida, derechos y libertades fundamentales estuvieran en riesgo.

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Artículo 15°.- La Comisión Nacional de Refugiados sesionará con un quórum de mayoría simple del total de los miembros integrantes mencio-nados en los apartados a), b), c), d), e), f) y g) del Artículo 13. Las decisiones se resolverán con el voto de la mayoría simple del total de esos miembros que se hallen presentes. En ningún caso podrá haber abstención. En caso de empate, el Presidente de la Comisión Nacional de Refugiados emitirá un voto para desempatar.

Artículo 16°.- La resoluciones adoptadas por Comisión Nacional de Refugiados serán fundadas y serán notificadas debidamente al interesado, dentro del plazo perentorio de cinco días hábiles de haber sido dictadas.

Artículo 17°.- La Comisión Nacional de Refugiados deberá reunirse en sesiones ordinarias, como mínimo, dos veces al mes, y extraordinariamente cada vez que uno de sus miembros lo solicite.

Artículo 18°.- se crea el cargo, de Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Refugiados, el que será designado por el Ministro de Relacio-nes Exteriores de una terna propuesta por el Presidente de la Comisión Nacional de Refugiados. El Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Refugiados durará en el cargo por un término de tres años y podrá ser nuevamente nombrado para ejercer el cargo por un período más de igual duración.

Artículo 20°.- El Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Refu-giados tiene las siguientes funciones:a) iniciar el expediente de los solicitantes de refugio, adjuntando al mismo la declaración inicial del solicitante y toda la documentación que el mismo acompañe; sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 22 de la presente ley;

b) informar a los solicitantes de refugio y a los refugiados acerca de sus derechos y obligaciones;

c) auxiliar al solicitante de refugio en todo lo relativo a la documenta-ción requerida;

d) proveer de un intérprete cuando el idioma del solicitante no fuera el español;

e) compilar la información del país del solicitante de refugio y de los refugiados para un adecuado análisis por parte de la Comisión Na-cional de Refugiados;

f) notificar las decisiones de la Comisión Nacional de Refugiados den-tro del plazo de cinco días hábiles de adoptadas; y

g) llevar a cabo toda tarea relacionada con el área administrativa, con la conformación de expedientes y el impulso del procedimiento.

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En el tema de refugiados en Paraguay existe, al igual que en el caso de otros paí-ses, una mayor coordinación interinstitucional que en los temas de formulación y ejecución de políticas migratorias.

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9. República del Perú

El caso Peruano puede adscribirse al modelo de competencias migratorias com-partidas entre varios entes públicos, siendo los principales el Ministerio del Inte-rior, con atribuciones vinculadas al control migratorio; el Ministerio de Relacio-nes Exteriores, más orientado a la atención de los peruanos en el exterior y a la promoción de beneficios para su retorno; y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a través de la Dirección de Migración Laboral. Otras instituciones del Estado comparten la responsabilidad de gestionar asuntos migratorios pero participan indirectamente desde otro tipo de competencias y funciones, como es el caso del Congreso de la República y la Defensoría del Pueblo.

En materia de vinculación interjurisdiccional se ha creado una muy interesante Comisión Multisectorial Permanente denominada “Mesa de Trabajo Intersecto-rial para la Gestión Migratoria” adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.

Siguiendo a Sánchez 20126 a continuación se detallan las competencias en mate-ria migratoria de cada una de las principales instituciones mencionadas.

a) Ministerio de Relaciones Exteriores

La prioridad que otorga el Estado peruano a través de su política exterior a la si-tuación de las comunidades peruanas residentes fuera del país quedó expresada con el Decreto Supremo 059-2001-RE, mediante el cual se creó la Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior como órgano de línea del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyos objetivos principales son la profundización de la protección al nacional, la atención prioritaria a las colectividades nacionales en el exterior, el fomento del desarrollo de sus vínculos sociales y culturales con el país, así como su contribución al desarrollo nacional. En dicho marco se estable-cieron los siete lineamientos rectores de una nueva política consular:

- Política de protección legal; - Política de ayuda humanitaria; - Política de reforma y mejora cualitativa de los servicios consulares; - Política de apoyo a la inserción productiva, legal y respetuosa de los dere-

chos humanos de los peruanos en las sociedades de recepción; - Política de promoción del vínculo cultural y nacional; - Política de vinculación de los peruanos con el país desde una perspectiva

productiva;

6- Sánchez Aguilar, Aníbal; Perfil Migratorio del Perú 2012, OIM-Organización Internacional para las Migraciones, Lima, Perú Octubre de 2012.

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- Política de promoción del ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior.

En el año 2010, mediante el DS 135-2010-RE, se aprobó el nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, pasando la Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior a ser la Dirección General de Comunidades Peruanas en el Exterior y Asuntos Consulares, que está conformada por la Dirección de Política Consular y por la Dirección de Protección y Asistencia al Nacional. Esta última es la encargada de gestionar los asuntos migratorios a través de sus tres subdirecciones:

• Sub Dirección de Política Migratoria (Pim). Es responsable de hacer una constante evaluación y seguimiento de las políticas migratorias extranje-ras, y coordina permanentemente con otros sectores del Estado diversas propuestas y acciones en materia migratoria en el ámbito internacional. Se encarga de proponer, coordinar, negociar, implementar y evaluar, conjun-tamente con otros órganos competentes del Estado, diversos acuerdos en materia migratoria, tales como convenios de regularización migratoria, de libre tránsito, de homologación de aportes de seguridad social, entre otros. Igualmente se encarga de definir e impulsar la posición peruana en los foros internacionales en materia migratoria. (Artículo 119º del ROF de RR.EE. aprobado por D.S. No. 135-RE del 17 de diciembre de 2010).

• Sub Dirección de Protección a las Colectividades Nacionales. Impulsa como una de sus políticas prioritarias el desarrollo de las relaciones en-tre el Estado a través de los consulados y las comunidades peruanas en el exterior, fomentando el fortalecimiento de sus vínculos nacionales y culturales con el Perú, así como su contribución al progreso nacional.

• Sub Dirección de Asistencia al Nacional. Tiene el encargo de atender a los ciudadanos peruanos que se encuentren en el exterior, independiente-mente de su calidad y condición migratoria, que requieran de asistencia o protección en situaciones de vulnerabilidad y que estén al alcance de una determinada Oficina Consular.

b) Ministerio del Interior

El Ministerio del Interior a través de la Dirección General de Migraciones y Naturalización (DIGEMIN) se encarga de la administración, coordinación y con-trol del movimiento migratorio de los nacionales y extranjeros autorizando el ingreso y la salida del país.

La DIGEMIN tiene la función de proponer la política sectorial en asuntos de inmigración y control del movimiento migratorio. En tal sentido, aplica normas y

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directivas que regulen la administración del control migratorio de nacionales y extranjeros; acredita la calidad migratoria de los extranjeros que ingresan al país registrando su permanencia o residencia; autoriza el otorgamiento de visas, pró-rrogas de permanencia y residencia, cambio de clase de visa y calidad migratoria; expide pasaportes, salvoconductos o documentos de viaje análogos; regula y controla el movimiento migratorio de nacionales y extranjeros autorizados por los puestos de control fronterizo, aeropuertos y puertos de todo el país; otorga títulos de naturalización; entre otros.

La Dirección General de Migraciones y Naturalización depende del Ministerio del Interior y es un organismo de control, cuyo propósito principal es velar por el cumplimiento de las leyes y normas que regulan los flujos migratorios desde y hacia el territorio nacional, así como determinar sobre la permanencia de extranjeros, entre otras funciones, coadyuvando al orden interno a través de las Jefaturas de Migraciones y los Puestos de Control Migratorio y Fronterizos a nivel nacional.

La Dirección General de Migraciones y Naturalización tiene las funciones si-guientes:

1. Proponer la política sectorial en asuntos migratorios, así como proponer la celebración de convenios de integración fronteriza y lo referente a asuntos migratorios internacionales;

2. Proponer y aplicar las normas, planes y directivas que regulan la adminis-tración del movimiento migratorio de nacionales y extranjeros, efectuan-do los registros correspondientes; así como el otorgamiento o adquisición de la nacionalidad peruana;

3. Proponer y aplicar sanciones administrativas y pecuniarias a personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras que infrinjan la normatividad sobre la materia;

4. Autorizar la calidad migratoria a los extranjeros para su ingreso y perma-nencia en el territorio nacional, efectuando los registros correspondien-tes;

5. Otorgar visas en el territorio nacional;6. Expedir, revalidar y anular pasaportes comunes, libreta de tripulantes te-

rrestres, salvoconductos y otros documentos de viaje;7. Administrar, coordinar y controlar el movimiento migratorio de naciona-

les y extranjeros;8. Llevar los registros de nacionalidad por naturalización, doble nacionalidad

y recuperación de la nacionalidad, nacionalidad por parentesco y por op-ción, u otros que establezca la ley;

9. Expedir certificaciones de movimiento migratorio, de pasaporte común, de inscripción en el Registro Central de Extranjería, de Nacionalidad y otras de su competencia; así como autenticar copias de Pasaportes y

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Carnés de Extranjería, y del registro de peruanos por parentesco y natu-ralización;

10. Administrar y mantener actualizado el registro Central de Extranjería;11. Acreditar la calidad migratoria de los extranjeros, expidiendo carné de

extranjería o su duplicado;12. Proponer la creación de nuevos órganos desconcentrados;13. Disponer la fiscalización de los expedientes atendidos de su competencia,

conforme a ley;14. Expedir Resoluciones Directorales en el ámbito de su competencia;15. Implementar los mecanismos de control en las zonas fronterizas;16. Formular instrumentos normativos y absolver consultas en materia de su

competencia;17. Emitir opinión técnica sobre los procedimientos administrativos y servi-

cios exclusivos a su cargo;18. Las demás funciones que le asigne el Viceministerio de Orden Interno.

Por su parte, el Decreto Legislativo 1130 crea la Superintendencia Nacional de Migraciones como Organismo Técnico Especializado adscrito al MININTER, con personería jurídica de derecho público interno, con autonomía administrativa, funcional y económica en el ejercicio de sus atribuciones. Tiene competencia de alcance nacional.

c) Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ha constituido dentro de su estructura orgánica funcional la Dirección de Migración Laboral7, que tiene por función proponer y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales en materia de migración laboral en coordinación con los otros niveles de gobierno y con los sectores que se vinculen.

En ese sentido, entre sus funciones se encuentran proponer las normas naciona-les y sectoriales, lineamientos técnicos, directivas, mecanismos y procedimientos en materia de migración laboral; diseñar e implementar marcos bilaterales o multilaterales en la materia; supervisar a las agencias de empleo para el extran-jero; promover mecanismos de acompañamiento y seguimiento del retornado de trabajadores en su proceso de reinserción laboral o autoempleo; formular y coordinar convenios y alianzas estratégicas con instituciones públicas y privadas para velar por el cumplimiento de los derechos laborales y de seguridad social de los migrantes peruanos en el extranjero; entre otras.

7- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo - Reglamento de Organización y Funciones. Aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2010-TR del 21 de abril del 2010.

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Así pues, en el tema migratorio en el Perú el Ministerio de Trabajo tiene compe-tencia a través de la Dirección de Migración Laboral.

d) Congreso de la República

A mediados del año 2010 se creó en el seno del Congreso de la República la Comisión Especial de Peruanos en el Exterior, con la finalidad de conocer la problemática de los peruanos en el extranjero y coadyuvar desde el Legislativo a resolver las demandas de los emigrados promoviendo medidas en salvaguarda de sus derechos. Actualmente dicha Comisión funciona como un Grupo de Trabajo Especial en el marco de la Comisión de Relaciones Exteriores, desarrollándose un trabajo fluido con diferentes instituciones públicas y privadas vinculadas con el tema migratorio.

e) Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo es el órgano constitucional autónomo encargado de proteger los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, tal y como lo establece la Constitución Política del Perú en los artí-culos 161 y 162.

Asimismo, es la entidad del Estado que supervisa la política migratoria peruana y los mecanismos de protección de los derechos de los migrantes peruanos. En ese sentido, mantiene un activo rol de seguimiento a las acciones del ejecutivo en materia migratoria participando como observadores en distintos espacios, en especial en la Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria. De igual manera, vela por el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado en el marco de Convenios Internacionales para la protección de los derechos humanos de los migrantes.

f) La Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria

Considerando un enfoque integral del fenómeno migratorio que involucra múlti-ples aspectos, el Estado peruano a través del Ministerio de Relaciones Exteriores conformó en el segundo semestre del año 2009 una Mesa de Trabajo Intersec-torial para la Gestión Migratoria, la cual desarrolló reuniones periódicas con los distintos sectores involucrados directa e indirectamente en la gestión de las migraciones.

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De tal forma, en el año 2011 mediante Decreto Supremo se formalizó la Comi-sión Multisectorial Permanente denominada como Mesa de Trabajo Intersecto-rial para la Gestión Migratoria (MTIGM). Esta mesa es de naturaleza permanente y adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, teniendo por objeto coordinar, evaluar, proponer, priorizar y supervisar políticas y acciones vinculadas a la ges-tión integral migratoria, siendo conformada por diversas instituciones públicas y privadas para atender en forma orgánica el fenómeno creciente de la emigración internacional peruana.

• Mediante DS 067-2011-PCM (27-07-11) se institucionalizó la Comisión Multisectorial Permanente denominada “Mesa de Trabajo Intersectorial para la Gestión Migratoria“.

• Es de naturaleza permanente y adscrita a RREE.

• Su objeto es: coordinar, evaluar, proponer, priorizar y supervisar políticas y acciones vinculadas a la gestión integral migratoria en el Perú.

MIEMBROS DE LA MTIGM

• Ministerio de Relaciones Exteriores.• Presidencia del Consejo de Ministros.• Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.• Ministerio del Interior.• Ministerio de Educación.• Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.• Ministerio de la Producción.• Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.• Ministerio de Salud. • Ministerio Público.• Superintendencia Nacional de Migraciones.• Oficina Nacional de Normalización Previsional (ONP).• Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).• Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).• Instituto Nacional Penitenciario (INPE).• Seguro Social de Salud (ESSALUD).• Seguro Integral de Salud (SIS).• Fondo MIVIVIENDA.• Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Observadores permanentes:

• Defensoría del Pueblo.• La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la Repú-

blica.

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g) Los Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior

La Ley N° 29495 reconoce a los Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior como expresión de la sociedad civil peruana residente en el exterior.

Establece en el Artículo 2º que la finalidad de los Consejos de Consulta es cons-tituir un espacio de diálogo y cooperación con las oficinas consulares para sumar esfuerzos a fin de contribuir y orientar en la solución de los problemas que enfrentan los connacionales residentes en la correspondiente circunscripción consular.

El Artículo 3º establece que los Consejos de Consulta tienen los siguientes ob-jetivos:

a) Constituir un espacio de participación y cooperación con las oficinas con-sulares en el ámbito de los servicios consulares, administrativos, notariales, registrales y de protección de connacionales en el exterior.

b) Facilitar el diálogo y comunicación entre los peruanos en el exterior y las oficinas consulares.

c) Promover la cultura peruana, así como la positiva inserción de los connacio-nales en el país de acogida.

d) Fortalecer el vínculo entre los connacionales residentes en las circunscrip-ciones consulares.

e) Potenciar la participación social de los peruanos inmigrantes y de las entida-des que trabajan a favor de su integración.

f) Fomentar el acercamiento y sensibilización de los ciudadanos inmigrantes peruanos en el nuevo contexto social, económico y cultural en que se en-cuentran.

El Artículo 4º establece que para alcanzar los objetivos mencionados en el Artí-culo 3º, los Consejos de Consulta tienen las siguientes funciones:

a) Cooperar con la oficina consular en las actividades que desarrolle en bene-ficio de la comunidad peruana o a favor de obras de carácter humanitario que se realicen en el Perú.

b) Apoyar las tareas y esfuerzos del jefe de la oficina consular, así como respal-dar sus iniciativas para la atención de los problemas y la protección consular de los migrantes peruanos en el exterior.

c) Colaborar con el jefe de la oficina consular en la promoción del ejercicio de la ciudadanía y la participación electoral de los connacionales residentes en la circunscripción consular.

d) Difundir la imagen del Perú y de la comunidad peruana residente en la jurisdicción consular.

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e) Rechazar y denunciar toda expresión de intolerancia, discriminación, racis-mo y xenofobia.

f) Apoyar las tareas de protección legal y asistencia a los peruanos en el exte-rior.

El DS 057 – 2010 reglamenta la referida ley y señala que:

Son fines del Consejo de Consulta:

1. Constituir un espacio de diálogo y cooperación con el Jefe de la Oficina Consular;

2. Apoyar los esfuerzos del Jefe de la Oficina Consular y respaldar sus ini-ciativas para la atención de los problemas y protección consular de los migrantes peruanos en el exterior;

3. Ayudar en las tareas de protección legal y asistencia humanitaria a los migrantes peruanos en el exterior;

4. Fortalecer el vínculo nacional, desarrollo económico en el Perú y la pro-moción de la cultura peruana;

5. Facilitar la positiva inserción de los connacionales en el país de acogida; 6. Colaborar con el Jefe de la Oficina Consular en la promoción del ejercicio

de la ciudadanía y participación electoral de los connacionales residentes en la circunscripción consular;

7. Cooperar con las iniciativas del Jefe de la Oficina Consular en las activi-dades que desarrolle en beneficio de la comunidad peruana o a favor de obras de carácter humanitario a realizarse en el Perú.

El Consejo de Consulta no constituye un órgano del Estado peruano ni de la Oficina Consular correspondiente. Tampoco conlleva la representación oficial de éstos para actuar ante las autoridades locales o terceros ni efectuar gestiones en su nombre.

Incentivos Migratorios

La Ley nº 28182 de incentivos migratorios, encarga su difusión en el exterior al Ministerio de Relaciones Exteriores.

La Dirección de Política Migratoria del Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga de hacer el seguimiento de los convenios bilaterales y multilaterales de los cuales el Perú es Estado Parte. Coordina permanentemente con la Dirección General de Migraciones del Ministerio del Interior las propuestas y acciones en materia migratoria en el ámbito internacional. En ese sentido, propone y negocia acuerdos de cooperación en temas migratorios, de Regularización Migratoria, de

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libre tránsito, de homologación de aportes de Seguridad Social, de reconocimien-to de Licencias de Conducir, entre otros.

Refugiados

Según la ley del refugiado nº 27891, las entidades directamente intervinientes en el reconocimiento y tratamiento del refugiado se desprenden del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual de acuerdo al Artículo 6° “es el sector encargado de velar por el debido cumplimiento de las obligaciones y compromisos asumi-dos por el Estado en relación con el derecho internacional de los refugiados, así como de las leyes internas sobre la materia”. Dentro de este ministerio se encuentran las siguientes comisiones:

La Comisión Especial para los Refugiados

La Comisión Especial para los Refugiados, (Artículo 7º) es el órgano encargado de recibir, estudiar, procesar, resolver lo correspondiente a la solicitud de reco-nocimiento de refugio y revisar periódicamente las calificaciones; decide sobre el tratamiento, y la aplicación del estatuto a que tiene derecho el así declarado y vela por que todas las entidades intervinientes en materia de refugio cumplan con los acuerdos contenidos en los instrumentos internacionales signados por el Perú.

La referida Comisión Especial para los Refugiados está integrada por:

a) El Director de Derechos Humanos y Asuntos Sociales del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien la preside;

b) El Director de Seguridad del Estado de la Policía Nacional del Perú o su representante;

c) El Director de Apoyo Legal y Asistencia Humanitaria del Ministerio de Relaciones Exteriores;

d) El Secretario Ejecutivo designado por el Presidente de la Comisión Espe-cial para los Refugiados, sin derecho a voto; y

e) Un representante del ACNUR, sin derecho a voto.

Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados:

La Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados ( Artículo 8º) es el órgano vinculado funcionalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores, que convocado

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periódicamente por su Presidente, resuelve en última y definitiva instancia, las apelaciones interpuestas contra las resoluciones emitidas por la Comisión Espe-cial para los Refugiados.

La Comisión Revisora para Asuntos de Refugiados está integrada por:

a) El Viceministro de Relaciones Exteriores o su representante, quien la pre-side;

b) El Viceministro del Interior o su representante;c) El Viceministro de Justicia o su representante; yd) Un representante del ACNUR, sin derecho a voto.

Como se observa en el caso Peruano, ambas temáticas son abordadas con una perspectiva de competencias migratorias compartidas entre varios entes públi-cos.

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10. República Oriental del Uruguay

El caso uruguayo pasó de un modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público a un modelo de competencias migratorias concertadas en-tre varios entes públicos, creando la Junta Nacional de Migración como órgano asesor y coordinador de políticas migratorias del Poder Ejecutivo.

En la Ley Nº 18.250 de migraciones publicada el 17 ene/2008, en el Artículo 24 se crea la Junta Nacional de Migración como organismo asesor y coordinador de políticas migratorias del Poder Ejecutivo, definiendo su régimen de funciona-miento, además de su composición, la cual estará integrada por tres delegados en representación de los Ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores y de Trabajo y Seguridad Social, los cuales son designados por los jerarcas de cada uno de los Ministerios. En el Artículo 25 se establece con precisión las competencias de la Junta antes mencionada.

En los artículos 27 y 28 se definen las atribuciones del Ministerio del Interior en materia migratoria; en el Artículo 29 se asignan las atribuciones específicas de la Dirección Nacional de Migración; y en el Artículo 30 se establece el rol en materia migratoria del Ministerio de Relaciones Exteriores a través de sus Consulados.

La Presidencia de la Junta Nacional de Migración es ejercida en forma rotativa por cada una de las Secretarías de Estado, con una alternancia por períodos no menores a los seis meses, tomándose las resoluciones por consenso. La Junta puede convocar para consulta o asesoramiento a otras instituciones públicas o privadas, representantes de las organizaciones sociales y gremiales, representan-tes de organismos internacionales y expertos, cuando la temática así lo imponga.

Así pues, entre los tres Ministerios que la integran se rota la Presidencia de la Junta y tienen la potestad de invitar a participar a otros organismos públicos. En éste último aspecto, cabe señalar que la Junta Nacional de Migración propu-so que el Ministerio de Desarrollo Social se integre a la misma como invitado permanente, logrando así una mejor coordinación de acciones y beneficios para aquellos inmigrantes más vulnerables.

En cuanto a los objetivos de la Junta Nacional de Migración, en el Artículo 63 del Decreto 394/2009 que reglamenta la Ley de Migración se establecen sus cometidos:

a) Proponer las políticas migratorias al Poder Ejecutivo;b) Proponer la reglamentación de la normativa migratoria;c) Implementar instancias de coordinación intergubernamental en la aplica-

ción de dichas políticas;

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d) Asesorar en materia migratoria dentro de la órbita de competencia de cada organismo del Estado;

e) Analizar y proponer modificaciones en la normativa migratoria;f) Procurar el relacionamiento multilateral en la materia;g) Promover la adopción de decisiones que favorezcan el proceso de integra-

ción regional en relación con las migraciones intra y extra zona;h) Promover la adopción de todas las medidas necesarias para lograr una

adecuada aplicación de las disposiciones migratorias;i) Actuar como órgano dinamizador de las políticas migratorias;j) Proponer la implementación de los siguientes programas: de migración

selectiva relativo a la inmigración de personas extranjeras; de retorno de uruguayos; de la vinculación con compatriotas en el exterior y de pobla-ciones con alta propensión migratoria;

k) Implementar cursos de formación y sensibilización de los recursos huma-nos vinculados con la materia con el fin de capacitar sobre la base de los principios que se inspiran en la presente ley;

l) Promover el relevamiento de datos estadísticos sobre el fenómeno migra-torio;

m) Articular la promoción de los Derechos Humanos de las personas mi-grantes, específicamente en lo atinente a la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia.

Esta experiencia de gestión y de coordinación nueva de carácter interinstitu-cional fue fortaleciéndose a medida que se fueron desarrollando las distintas reuniones entre los miembros. En el año 2011 asume la presidencia el Ministerio de Relaciones Exteriores quien dispuso realizar una planificación de trabajo a los efectos de fortalecer la nueva institución.

En complemento a lo anterior y conforme al Artículo 25 de la ley de migraciones, son competencias de la Junta Nacional de Migración:

a) Proponer las políticas migratorias al Poder Ejecutivo;b) Proponer la reglamentación de la normativa migratoria;c) Implementar instancias de coordinación intergubernamental en la aplica-

ción de dichas políticas;d) Asesorar en materia migratoria dentro de la órbita de competencia de

cada organismo del Estado;e) Analizar y proponer modificaciones en la normativa migratoria;f) Procurar el relacionamiento multilateral en la materia;g) Promover la adopción de decisiones que favorezcan el proceso de integra-

ción regional en relación con las migraciones intra y extra zona;h) Promover la adopción de todas las medidas necesarias para lograr una

adecuada aplicación de las disposiciones migratorias;

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i) Actuar como órgano dinamizador de las políticas migratorias;j) Proponer la implementación de los siguientes programas: de migración

selectiva relativo a la inmigración de personas extranjeras; de retorno de uruguayos; de la vinculación con compatriotas en el exterior y de pobla-ciones con alta propensión migratoria;

k) Implementar cursos de formación y sensibilización a los recursos humanos vinculados con la materia con el fin de capacitar sobre la base de los principios que inspiran la presente ley;

l) Promover el relevamiento de datos estadísticos sobre el fenómeno migra-torio.

A los efectos de poder articular y coordinar mejor las políticas públicas entre los organismos públicos del Estado y dar participación a las organizaciones civiles y gremiales que se encuentran trabajando en la defensa de los derechos de los migrantes, se crea a través de la Ley 18.250 el Consejo Consultivo Asesor de Mi-gración (Artículo 26) cuya finalidad es asesorar a la Junta Nacional de Migración en los temas relativos a la inmigración y emigración de personas, en el diseño de políticas migratorias y en el seguimiento del cumplimiento de la normativa vigente en la materia. Este Consejo estará conformado por organizaciones so-ciales y gremiales relacionadas con la temática migratoria y se señala que “La reglamentación establecerá la forma de funcionamiento y su integración, la que podrá modificarse en razón de los asuntos que se sometan a su asesoramiento”.

En cuanto al Ministerio del Interior, el Artículo 27 de la ley dispone que tendrá las siguientes atribuciones en materia migratoria:

a) Habilitar los lugares por los cuales las personas deben ingresar o egresar del país;

b) Otorgar y cancelar, a las personas extranjeras, la residencia definitiva, en los casos señalados en la presente ley;

c) Expulsar a las personas extranjeras según las causales previstas en la pre-sente ley.

En el Artículo 28, se señala que el Ministerio del Interior podrá, por resolución fundada, delegar en la Dirección Nacional de Migración cualquiera de las atribu-ciones establecidas en el Artículo 27 de la ley.

Y finalmente el Artículo 29, dota a la Dirección Nacional de Migración de las siguientes atribuciones:

a) Controlar y fiscalizar el ingreso, permanencia y egreso de personas del

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país, en cumplimiento de las normas legales y reglamentarias vigentes, así como declarar irregular el ingreso o permanencia de personas extranjeras cuando no pudieran probar su situación migratoria en el país;

b) Rechazar a las personas extranjeras en el momento de ingresar al país, de acuerdo a las situaciones previstas en la presente ley;

c) Exigir permiso de viaje a menores de edad de nacionalidad uruguaya o extranjera con domicilio o residencia habitual en el país;

d) Registrar las entradas y salidas de las personas del territorio nacional y efectuar las estadísticas correspondientes;

e) Controlar la permanencia de las personas extranjeras en relación a su situación migratoria en el país;

f) Otorgar y cancelar el permiso de residencia temporaria y autorizar su prórroga;

g) Otorgar la prórroga de permanencia a quienes hubieren ingresado al país como no residentes;

h) Autorizar el cambio de categoría a las personas extranjeras que ingresan regularmente al país como residentes temporarios o no residentes;

i) Regularizar la situación de las personas migrantes cuando así correspon-diere;

j) Inspeccionar los medios de transporte internacional para verificar el cum-plimiento de las normas vigentes relacionadas con la entrada y salida del país de pasajeros y tripulantes;

k) Aplicar las sanciones administrativas que correspondan a quienes infrinjan las normas migratorias en los casos previstos en la presente ley y cobrar las multas pertinentes;

l) Percibir y proponer los tributos que por la prestación de servicios pudie-ran corresponder;

m) Disponer medidas de expulsión de residentes temporarios y no residentes cuando así lo haya resuelto el Ministerio del Interior;

n) Ejercer las demás atribuciones que le confiere la presente ley y su regla-mentación.

Dicho lo anterior, se confirma que en materia migratoria el caso uruguayo cla-ramente pasó de un modelo de competencias migratorias centradas en un solo ente público a un modelo de competencias migratorias concertadas entre varios entes públicos.

Vinculación

En materia de vinculación, en 2001 se creó el Programa Vinculaciones dirigi-do a los emigrantes altamente calificados, como un intento de involucrar a los

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emigrados en el desarrollo del país. Sin embargo, a partir de 2005 se empezó a institucionalizar las políticas de vinculación, dándoles mayor efectividad y peso.

El Programa de Vinculación con Uruguayos Altamente Calificados residentes en el Exterior fue promovido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Univer-sidad de la República, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA); nuevamente aquí una iniciativa multi-institucional.

En ese año (2001) se crea por decreto la Comisión Nacional para la Vincula-ción con los Uruguayos Residentes en el Extranjero y un Comité Asesor de la Comisión, y comienza a sesionar una comisión parlamentaria para el estudio de soluciones legislativas a la emigración. En 2002 se nombran los integrantes del Comité Asesor y comienzan a realizarse reuniones con migrantes, quienes proponen que el programa de vinculación no se reduzca a los “altamente califi-cados”.

El programa de vinculación se instrumentó entre 2001 y 2004 mediante un sitio web, una base de datos de 3000 registros voluntarios, un boletín informativo y la realización de talleres y reuniones anuales en Uruguay.

En el año 2003 el comité asesor eleva a la Comisión Nacional un informe de evaluación y recomendaciones, que incluye más de cuarenta acciones orientadas a avanzar en la formulación de una política de estado en materia de vinculación con los uruguayos residentes en el exterior.

En 2005 se crea la Dirección General de Asuntos Consulares y de Vinculación con los Uruguayos en el Exterior (disolviendo la Comisión) en la órbita del Minis-terio de Relaciones Exteriores, como institución coordinadora en todo el Estado sobre los temas relativos a los migrantes uruguayos en el exterior. La Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación tiene a cargo la coordinación de la política nacional de vinculación y retorno con la emigración uruguaya.

Con la creación de este organismo aparece como prioritaria la política uruguaya de vincularse con todos los compatriotas que se encuentran en el exterior y se señala en los fundamentos de su creación que “la inclusión de la población mi-grante al país de origen es esencial para la construcción del futuro. Las fronteras territoriales no deben ser impedimentos para que los nacionales que residen en el exterior puedan fortalecer su vínculo con el país de origen. Por tal motivo, la planificación, programación y ejecución de una política de vinculación se realiza desde la Dirección General a través del Servicio Exterior de la República”.

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Desde la creación de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vincu-lación se puede destacar que se han realizado en Uruguay cuatro Encuentros Mundiales con uruguayos que residen en el exterior.

Para fortalecer el vínculo se crearon los ya mencionados Consejos Consultivos que son organizaciones representativas de los uruguayos residentes en el ex-terior cuyo cometido central es la vinculación con el país en sus más diversas manifestaciones.

Retorno

El Estado uruguayo concibe a la migración como un derecho humano, por lo tanto el retorno de los nacionales es un derecho de todos compatriotas que se encuentran en el exterior.

A efectos de atender las demandas de los compatriotas que desean retornar o están retornando se establecieron diferentes medidas entre las que se pue-den mencionar: ingreso de enseres, herramientas, maquinarias y un vehículo por persona libre de todo trámite cambiario y exento de toda clase de derechos de aduana, tributos o gravámenes conexos.

Por medio del Decreto 339/008 se creó la Oficina de Retorno y Bienvenida en la órbita de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación, teniendo como uno de sus cometidos la recolección, sistematización y difusión de toda la información relevante para el retorno de los uruguayos en el exterior así como de ciudadanos extranjeros que deseen establecerse en el país.

El tema del retorno también es una manifestación de cooperación interjurisdic-cional con la creación en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Unidad de coordinación de retornados (Ley 18.834, Artículo 219), con el cometido de: 1) Planificar, implementar y evaluar las medidas tendientes a facilitar la inserción laboral y social de los uruguayos que retornan al país; 2) Solicitar a través del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional para el sector privado la convocatoria a las distintas entidades capacitadoras públicas y privadas, para la capacitación de dicha población; 3) Coordinar con los Centros Públicos de Empleo y las distintas Unidades Ejecutoras del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social relacionados con los temas de migración, seguridad social y formación profesional.

El Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente firmó un convenio con el Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación, a efectos de que aquellos compatriotas que regresan con un ingreso o encuentran trabajo al llegar puedan acceder a una

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Garantía de alquiler. Para aquellos casos de vulnerabilidad y/o indigencia se puede otorgar un subsidio de alquiler por dos años.

A efectos de reforzar la gestión se firmó un convenio entre la el Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección General para Asuntos Consulares y Vincula-ción con la Asociación de Promotores Privados de la Construcción a efectos de poder enviar los currículos vitae de los compatriotas que regresan para que puedan ser tomados en cuenta en las Empresas que se nuclean en la Asociación.

La Oficina de Retorno y Bienvenida envía los currículos vitae de los compatriotas retornados a las Consultoras laborales de Deloitte y Advice, así como también al Conglomerado de Turismo y Cámara Uruguaya de la Construcción.

A la persona y su familia que retornan se les entrega en la Oficina de Retorno y Bienvenida un certificado para presentar en la Administración de los Servicios de Salud del Estado a efectos de poder recibir el carné de asistencia médica en la cual se le brinda asistencia médica gratuita por un año. Asimismo las personas mayores de edad pueden solicitar el carné de salud laboral de forma gratuita.

El Ministerio de Industria, Energía y Minería organiza dos veces al año cursos de capacitación para retornados que vengan con pequeños emprendimientos.

La Oficina de Retorno y Bienvenida trabaja coordinada con la Dirección de Pe-queñas y Medianas Empresas de la Intendencia Departamental de Montevideo y conjuntamente con Micro Finanzas BROU el diseño de un plan de negocios y posibles préstamos para aquellos compatriotas que retornan y proponen un pequeño emprendimiento.

El Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección General para Asuntos Con-sulares y Vinculación – Oficina de Asistencia al Compatriota trabaja diariamente en el Repatrio de compatriotas y restos.

Se trata de un Instituto de Ayuda para el regreso de ciudadanos uruguayos que se encuentra regulado a través del Artículo 136 de la Ley 17.930 del año 2005, y reglamentado a través de la resolución ministerial 385/2006, el cual permite el regreso de ciudadanos uruguayos naturales y legales al país cuando se encuen-tren en situaciones fundadas y especiales de vulnerabilidad.

Como causales de repatrío encontramos a los problemas justificados de salud, indigencia, indocumentación u otros motivos graves, con prelación en casos de menores, mujeres, discapacitados o enfermos graves.

Es posible señalar que la mayoría de los uruguayos que se repatrían toman esta decisión debido a la crisis que se vive en España y Estados Unidos. El regreso de los compatriotas, y muchas veces la familia, obliga a realizar gestiones con

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otras instituciones del Estado como son el Ministerio de Desarrollo Social, Ad-ministración de Salud del Estado, Ministerio de Vivienda, Instituto Nacional de Alimentación, Instituto Nacional de Mujeres, Consultorio Notarial de la Facultad de Derecho, entre otros. La atención primaria y coordinada con otros organis-mos del Estado es fundamental para que estas personas puedan reinsertarse en la sociedad.

Igualmente se firmó un convenio entre el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Retorno y Bienvenida y la Universidad de la República – Facultad de Psicología para prestar asistencia psicológica a aquellos compatriotas que regre-san en situaciones de particular vulnerabilidad y de estrés postraumático como consecuencia de haber sufrido situación de cárcel y haber sido deportados a Uruguay por su condición de inmigrantes irregulares.

El Ministerio de Relaciones Exteriores presentó en la última ley de rendición de cuentas diferentes propuestas que benefician a los compatriotas que regresan, como son la baja en el costo de determinados aranceles consulares en las ac-tuaciones realizadas por las Oficinas Consulares, exoneración de pago de todas las legalizaciones de documentos que están relacionados con el retorno de los compatriotas (documentos de estudio, certificados de antecedentes de los cón-yuges cuando son estos extranjeros, partidas de nacimiento del núcleo familiar, partidas de matrimonio, diplomas y títulos universitarios). Asimismo y con el fin de economizar los gastos privados que deben de realizar los compatriotas que retornan y desean ingresar un vehículo automotor, no les será preceptivo el despachante de aduana de la misma forma que no lo es para los enseres, herramientas y maquinarias. Por otro lado, cabe destacar que el Ministerio de Relaciones Exteriores no percibirá precio alguno por aquellas legalizaciones y traducciones de documentos presentados por el Ministerio de Desarrollo Social y requeridas tanto por los nacionales en situación de vulnerabilidad social como por los extranjeros que, hallándose en la mencionada situación, tramiten su re-sidencia en la República.

El Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación ha impulsado jornadas de trabajo y talleres de información y sensibilización para funcionarios públicos, como por ejemplo al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social – Centros Públicos de Empleo; Intendencias Depar-tamentales de Montevideo, Canelones, San José, Lavalleja, Rocha, Paysandú, Río Negro, Colonia, Durazno, Tacuarembó y Artigas. Este tipo de trabajos ayudaron para poder pensar en conjunto la aplicación de políticas públicas que sirvan para incluir tanto al nacional que regresa como para el extranjero que elige vivir en Uruguay.

Por otro lado, se viene trabajando en un convenio entre el Ministerio de Re-laciones Exteriores, Banco Hipotecario, Banco República, Correo Uruguayo y

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Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para facilitar a aquellos uruguayos que desean retornar, el envío de remesas para ahorro o compra de una vivienda, de la misma forma que lo pueden hacer los uruguayos que residen en el país.

En el año 2011 el Ministerio de Relaciones Exteriores presentó al Parlamento un proyecto de ley, que fue rápidamente aprobado, en el cual se reduce el período de avecinamiento de un año a tres meses para aquellos uruguayos que retornen al país, que sean mayores de 18 años y no se encuentren registrados en la Corte Electoral. Asimismo, se presentó un causal de avecinamiento por estudio. Esta fle-xibilización facilitó a uruguayos que regresaron y se inscribieron para concursar en un empleo, y que antes debían esperar un año, tener ahora solo tres meses de espera.

Por último, se está elaborando la propuesta para un nuevo proyecto de ley con el objetivo de que los nietos de uruguayos puedan obtener la nacionalidad, ya que hoy lamentablemente no son nacionales y si desean residir en Uruguay deben solicitar una residencia permanente en la Dirección Nacional de Migración como extranjeros.

Todos estos ejemplos de vinculación y retorno son transcriptos pues grafican las diversas maneras de cómo pueden producirse las coordinaciones, vinculación y cooperación interinstitucional en materia migratoria, así como la riqueza y posibilidades que abre esta perspectiva.

Refugiados

La ley 18.076 del estatuto del refugiado establece el derecho al refugio. La de-terminación de la condición jurídica de refugiado le compete a la Comisión de Refugiados (CORE) que funciona en el ámbito del Ministerio de Relaciones Ex-teriores (Artículo 23) y que está integrada por:

a) Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, designado por el Ministro;

b) Un representante de la Dirección Nacional de Migración, designado por el Ministro del Interior;

c) Un representante de la Universidad de la República, designado por el Consejo de la Facultad de Derecho entre los docentes de la Cátedra de Derechos Humanos o disciplinas específicas;

d) Un representante del Poder Legislativo que será el Presidente de la Comi-sión de Derechos Humanos de la Cámara de Representantes o quien sea designado por la propia Comisión de entre sus miembros;

e) Un representante de una organización no gubernamental, sin fines de

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lucro, con competencia en la materia, designada por el Representante Re-gional o Nacional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados;

f) Un representante de una organización no gubernamental, sin fines de lucro, cuyo objetivo y práctica esté centrada en los derechos humanos, designada por la Asociación Nacional de Organizaciones No Gubernamentales, o quien haga sus veces;

g) El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o su representante, será siempre miembro invitado para las reuniones de la Comisión de Refugiados, con derecho a voz pero sin voto.

Cada uno de los integrantes de la CORE es designado por cada autoridad com-petente conjuntamente con su alterno respectivo y la presidencia de la CORE es ejercida anualmente en forma rotativa entre los representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Representantes.

La Comisión de Refugiados funciona en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores (Artículo 26) y sesiona con un quórum mínimo de tres miembros con voz y voto.

Artículo 28 (Competencia).- Compete a la Comisión de Refugiados:a) Reconocer o no la calidad de refugiado;b) Aplicar las cláusulas de exclusión o cesación;c) Anular o revocar el reconocimiento de la condición jurídica de refugiado;d) Resolver sobre las solicitudes de reunificación familiar;e) Resolver sobre las solicitudes de reasentamiento;f) En general resolver en todos aquellos aspectos referidos a la condición de

refugiados.

Las resoluciones debidamente fundadas se adoptarán dentro de un plazo no ma-yor a noventa días de recibido el informe de la Secretaría Permanente, por mayo-ría de miembros presentes requiriéndose un mínimo de tres votos favorables. En caso de empate el Presidente de la Comisión de Refugiados tendrá doble voto.

Artículo 29 (Cometidos).- Son cometidos de la Comisión de Refugiados:a) Planificar, promover y coordinar políticas en materia de refugio, relacio-

nándose directamente, a tales efectos, con cualquier institución pública o privada, nacional, internacional o extranjera, que fuese pertinente;

b) Coadyuvar en la búsqueda e implementación de soluciones duraderas para los refugiados;

c) Colaborar en la promoción de políticas educativas tendientes a difundir los derechos y deberes de los refugiados;

d) Dictar y aprobar su reglamento Interno y el de la Secretaría Permanente.

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Artículo 30 (Secretaría Permanente).-La Comisión de Refugiados se integra con una Secretaría Permanente de carácter honorario, compuesta por un representante de la Dirección Nacional de Migra-ción del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores y un delegado de la agencia que representa en Uruguay los intereses de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Cada organismo integrante de la Secretaría Permanente designará el titular y el alterno respectivo.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o su represen-tante, será siempre miembro invitado para las reuniones de la Secretaría Perma-nente, con derecho a voz pero sin voto.

Artículo 31. (Cometidos).- Son cometidos de la Secretaría Permanente asesorar a la Comisión de Refugiados (CORE) para lo cual deberá:

a) Tomar conocimiento de toda solicitud de refugio que se presente ante cualquier autoridad del Estado;

b) Sustanciar el procedimiento de examen de la situación del refugiado y sus familiares;

c) Recibir en forma personal el testimonio del solicitante y todas las pruebas que éste ofrezca;

d) Practicar las diligencias de confirmación y prueba que correspondan;e) Llevar un registro de los solicitantes y refugiados y elaborar y propor-

cionar los datos estadísticos que le sean solicitados por las autoridades competentes;

f) Producir informe circunstanciado a la CORE sobre cada caso que la misma deba considerar;

g) Realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de su cometido.

En el caso uruguayo se pasó de un modelo de competencias migratorias cen-tradas en un solo ente público a un modelo de competencias migratorias con-certadas entre varios entes públicos y el tema de refugio también es tratado de manera concertada.

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11. República Bolivariana de Venezuela

Las políticas migratorias en la República Bolivariana de Venezuela son estableci-das en un modelo de competencias compartidas entre varios entes públicos para la fijación de la política por parte del poder Ejecutivo Nacional.

En efecto, la ley de extranjería y migración publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.944, de fecha 24 de mayo de 2004 en su Artículo 28 dispone crear la Comisión Nacional de Migración, la cual tendrá como objeto asesorar al Ejecutivo Nacional en el cumplimiento de las funciones establecidas por la referida Ley.

En el Artículo 29 define sus integrantes, señalando que “La Comisión Nacional de Migración estará integrada por el ministro con competencia en materia de extranjería y migración, quien la presidirá y por un (1) representante de los ministerios con competencia en relaciones exteriores, defensa, educación, pesca, agricultura, ganadería, producción, comercio y trabajo”.

Por el Artículo 30 de la referida ley se crea el cargo de Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Migración, señalando que la Comisión tendrá un (1) Secretario Ejecutivo, con derecho a voz, y que será designado por el ministro con competencia en materia de extranjería y migración.

Por el Artículo 31 se faculta al Presidente de la Comisión Nacional de Migración a designar comisiones de trabajo, para lo cual contará con la colaboración de los ministerios, institutos autónomos y demás órganos y entes públicos que, a juicio de la Comisión puedan ejecutar aportes significativos para el cumplimiento de su objetivo.

También faculta a la Comisión Nacional de Migración, cuando lo juzgue con-veniente, para lograr mayor eficacia y eficiencia en el logro de sus objetivos, solicitar la asistencia o colaboración a instituciones, tanto públicas como privadas a nivel nacional e internacional.

El Artículo 32 fija las Atribuciones de la Comisión Nacional de Migración:

1. Revisar el ordenamiento jurídico vinculado con la política migratoria y proponer al Ejecutivo Nacional las reformas y medidas necesarias para su actualización y modernización;

2. Realizar los estudios necesarios para identificar las mejores metodologías que permitan hacer más eficaz y eficiente la aplicación de las normas con-tenidas en esta Ley y su Reglamento;

3. Elaborar informes y emitir dictámenes sobre legislación y políticas migra-torias y hacer las recomendaciones pertinentes, a fin de que el Ejecutivo

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Nacional dicte las medidas necesarias sobre la materia;4. Todas las demás funciones que le encomiende el Ejecutivo Nacional se

desarrollen conforme a esta Ley;

La aplicación de la ley de extranjería y migración es competencia del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores Justicia y Paz, y dentro de éste la competencia recae en el órgano desconcentrado que es el Servicio Administra-tivo de Identificación, Migración y Extranjería (SAIME), el cual tiene por misión:

Garantizar el derecho a la identidad de todos los ciudadanos, la regulación del flujo migratorio y el control de extranjeros de conformidad con los preceptos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en un marco de seguridad, justicia social, calidad del servicio y eficiencia, con un perso-nal comprometido, competente y que haga uso de los recursos necesarios para satisfacer las demandas de la ciudadanía.

Establecer un óptimo servicio de Identificación Nacional, control de de ingreso y permanencia de ciudadanos extranjeros así como brindar eficiencia a través de la automatización de los servicios con alta calidad y confiabilidad a costos razo-nables dentro del marco que establece la ley y de procedimientos de seguridad y control cónsono con un estado moderno.

Posicionarse como una institución de marcada referencia nacional por la exce-lencia del servicio que presta, y que cuente con una estructura moderna, una base de datos segura y confiable, con todos los procesos automatizados y un alto grado de profesionalismo y eficiencia, donde los trámites de identificación, mi-gración y control de extranjeros se hagan de una manera ágil dentro del marco de la Ley, y preste el apoyo necesario a todas las instituciones públicas y privadas que requieran de nuestros servicios, contribuyendo a garantizar la seguridad del Estado venezolano.

Refugiados

La Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas pu-blicada en Gaceta Oficial No. 37.296 del 3 de octubre de 2001, en su Artículo 12, crea la Comisión Nacional para los Refugiados, la cual estará integrada por un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien la presidirá; un representante del Ministerio del Interior y Justicia; y un representante del Ministerio de la Defensa; quienes tendrán derecho a voz y voto, y contarán con la presencia de un representante del Ministerio Público, un representante de la Defensoría del Pueblo, y un representante de la Asamblea Nacional, propuesto por la Comisión Permanente de Po-

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lítica Exterior de esta corporación parlamentaria, quienes sólo tendrán derecho a voz.

A las sesiones de la Comisión podrá asistir, en calidad de observador, un representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, con voz y sin voto. Asimismo, la Comisión podrá invitar también a sus sesiones a otros delegados de instituciones gubernamentales o no gubernamentales, con voz y sin voto.

En su Artículo 13 dispone que la Comisión Nacional para los Refugiados se reunirá una vez al mes y extraordinariamente cuantas veces sea ne-cesario para el cumplimiento de sus objetivos, previa convocatoria de su Presidente en la sede del Ministerio de Relaciones Exteriores, y tendrá las siguientes funciones:

1. Orientar y coordinar las acciones necesarias para brindar protección, asistencia y apoyo jurídico a las personas solicitantes de refugio y a los refugiados y refugiadas;

2. Conocer y decidir sobre los casos de determinación de la condición de refugiado [a], de la cesación y de la pérdida de esta condición, así como resolver sobre las medidas de expulsión de refugiados [as], de conformi-dad con los procedimientos y criterios establecidos en la presente Ley y su Reglamento y en los Instrumentos Internacionales vigentes sobre la materia;

3. Redactar su reglamento interno;

Se puede concluir que en la República Bolivariana de Venezuela, en la formulación de la política migratoria intervienen una pluralidad de órganos que asesoran al Poder Ejecutivo Nacional en la materia, y que la implementación de la misma se encuentra centralizada en el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, cuyo organismo adscripto es el Servicio Administrativo de Identificación Migración y Extranjería SAIME, que es el encargado de su im-plementación operativa.

La temática de los refugiados, también en la República Bolivariana de Venezuela es abordada en un modelo de competencias compartidas entre varios entes públicos.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Hacia una mayor articulación interinstitucional

Conclusiones

Como se pudo observar, es de buen principio de gestión pública separar el diseño y la formulación de políticas públicas de la ejecución de las mismas. De este modo, las primeras se encuentran en el nivel centralizado dentro de un mi-nisterio con el rango de secretaría de Estado o subsecretaría vinculada a políticas poblacionales, de trabajo, de desarrollo económico o de control y seguridad, mientras que las segundas se ubican generalmente a nivel descentralizado, de ma-nera que el ente que las ejecuta no sea el mismo que las formule y las controle.

Es de hacer notar que las políticas migratorias vinculadas solamente a las ac-tividades de control y seguridad conllevan a minusvalorar la relevancia de las mismas, por lo tanto surge la importancia de la coordinación interjurisdiccional al establecimiento de las mismas. De igual forma, es necesario que los sistemas de formulación de políticas migratorias cuenten con capacidades para prever, identificar y definir problemas, y para gestar e implementar políticas eficaces.

Así pues, se ha argumentado acerca de la necesidad de fortalecer la vinculación interinstitucional, tanto a nivel de la formulación de políticas migratorias como en la ejecución de las mismas en programas migratorios a través de distintas jurisdicciones del Estado; niveles nacional, regional o local y vinculación pública estatal y pública no estatal y de actores sociales y privados. Esto es muy impor-tante, pues la política migratoria cobra sentido en la relación con otras políticas públicas más amplias como ser de poblamiento, desarrollo económico y social, enriquecimiento cultural; incorporación de competencias, conocimientos y tec-nologías, aprendizajes, integración subcontinental; etc.

Al interior del documento se han esbozado mecanismos de coordinación in-terinstitucional en materia de políticas migratorias, planeamiento estratégico de las mismas y programación técnica y presupuestaria para la formulación e implementación de políticas y de programas en materia migratoria en los países sudamericanos.

Los espacios de fortalecimiento mencionados apuntan a potenciar las capacida-des gubernamentales para el desarrollo humano de las migraciones; de modo

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que si se efectuara un análisis comparativo con la situación que se daba en 2002*, mucho es lo que se ha avanzado en materia de coordinación interinstitucional. De hecho, sólo Brasil tenía en aquel entonces un mecanismo de coordinación interministerial en materia de fijación de política migratoria que aún mantiene.

Por su parte, los demás países han ido avanzando hacia un grado formal (en nue-vas leyes y organismos) o más informal (en prácticas consultivas) hacia una ma-yor concertación de la política migratoria y hacia una mayor coordinación en su ejecución. En general, el camino transitado es positivo, sin embargo, todavía resta mucho por hacer en materia de legislación, creación de consejos o comisiones y prácticas de una política migratoria consensuada entre distintos organismos públicos, reflejando la complejidad y riqueza de la problemática en algunos países. En la implementación, es necesario mejorar la coordinación horizontal entre entes vinculados con la ejecución de la política migratoria.

En el trabajo se ha examinado exhaustivamente el caso del tratamiento de refu-giados, donde se observa en todos los países una legislación que plantea un alto nivel de coordinación interinstitucional.

Recomendaciones

Viendo la creciente complejidad institucional de la temática migratoria en aque-llos países donde aún no existe, sería recomendable estudiar la posibilidad de generar una Comisión Nacional de Migración o “mesa de concertación” con representantes de otros organismos con competencia en la temática migratoria, a fin de fijar un temario y cronograma con reuniones donde se puedan inter-cambiar opiniones e informaciones, así como obtener consenso sobre cursos de acción de manera periódica. Varios países ya han instrumentado un ente de estas características, tal como pudo verse en el estudio de diversos casos.

Es del mismo tenor la comisión que se suele establecer en los países para tratar de manera coordinada entre las distintas jurisdicciones el tema de los refugiados, sobre el cual también se ejemplifica en el análisis por país. Esta modalidad podría servir de ejemplo para mejorar la coordinación entre las diversas jurisdicciones al momento de formular las políticas migratorias o entre distintas áreas encar-gadas de implementarlas.

* - Análisis comparativo de las estructuras administrativas migratorias de América del sur, Tercera Conferencia Sudamericana sobre Migraciones Internacionales, Oim Quito, Ecuador, 15 y 16 de agosto de 2002.

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BIBLIOGRAFÍA

Organización Internacional para las Migraciones (OIM)

2002 Análisis comparativo de las estructuras administrativas migratorias de América del sur, Tercera Conferencia Sudamericana sobre Migraciones Internacionales, Quito, Ecuador, 15 y 16 de agosto de 2002. 2008 Perfil Migratorio de Argentina.2008 Perfil Migratorio de Ecuador.2010 Perfil Migratorio do Brasil.2010 Perfil Migratorio de Colombia.2011 Perfil Migratorio de Paraguay.2012 Perfil Migratorio de Argentina. 2012 Perfil Migratorio de Bolivia.2012 Perfil Migratorio de Ecuador.2012 Perfil Migratorio de Perú.2012 Perfil Migratorio de Uruguay.

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2001 Diseño de organizaciones eficientes. Ed. El Ateneo. Buenos Aires. Krieger, M. y Franklin, E.2011 Comportamiento organizacional, Pearson, México 2011, Capítulo 10.

Centro de Información migratoria para América Latina (CIMAL) 2013 Legislación Migratoria http://www.cimal.cl (consultado el 1º de febrero de 2013)

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Sobre el Autor:

El Dr. Mario J. KRIEGER es doctor en ciencias económicas, con mención en administración por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires; es Licenciado en Ciencias Políticas y en Administración Pública por la Uni-versidad del Salvador.

Cursó estudios en Estados Unidos: Certificado en Dirección del Cambio, Gestión Estratégica y Conducción de Equipos (University of Illinois) y en Planeamiento Estratégico, Gestión Financiera y Calidad Total (University of Columbia).

En la actualidad es Director de la Carrera de Especialización en Gestión Pública y de la Maestría en Gestión y Desarrollo Gubernamental (Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-versidad de Buenos Aires) y Director de la especialización en Dirección de proyectos Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.

Además es Profesor Titular de “Administración Pública” y de “Sociología de las Organizaciones” en la Facultad de Cien-cias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y Profe-sor de Políticas y Gestión Pública aplicada a las Migraciones Internacionales en la Especialización de políticas migratorias internacionales, y en la Maestría en Políticas y Gestión de las Migraciones Internacionales en la Universidad Nacional de Tres de Febrero UNTREF.