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La Evolución Legislativa del Sistema Electoral Mexicano
Lic. Francisco Labastída Ochoa Secretario de Gobernación
La idea democrática supone que las decisiones de México sean tomadas en cada momento por las mayorías y que éstas, a través de su participación en partidos políficos, puedan permanentemente in- fluir en el rumbo de la nación.
Jesús Reyes Heroles
Introducción
L a evolución legislativa del sistema electoral mexicano es otra ma- nera de abordar la historia política del país. Este es el propósito funda- mental del presente ensayo.
El México independiente trajo consigo una nueva lucha. entre quienes deseaban la instauración de un régimen monárquico absoluto y entre quienes aspiraban a la construcción de un régimen republica- no. “salvo el caso de Brasil. independencia y república se convirtieron en ideas inseparables para las nuevas naciones”.1 El triunfo de la Re- pública fue. también. el inicio de la construcción del sistema democrá- tico en México. como desde muy temprano lo atestiguó el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana.
1 Cfr. VALENCIA Carmona. Salvador. “El Poder Ejecutivo en México” en EstudIos Juridlcos en
torna a la Constitución mexicana de 1917 en su 75” Aniversario. UNAM. México. 1992.
pág. 292.
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El siglo pasado fue testigo de luchas internas que debilitaron al país y de pretensiones externas por volver al pasado colonial. En ese con- texto, la evolución del sistema electoral fue extraordinariamente lento, con retrocesos que incluso llevaron a una larga dictadura personal de tres décadas.
La Revolución Mexicana trajo consigo la oportunidad para la ins- tauración de nuevas instituciones que permitieran una mayor partici- pación ciudadana, de un reconocimiento de las diferencias regionales y de la erradicación de la vieja práctica del caudillismo como forma de ejercer el poder en México.
La consolidación del régimen revolucionario aceleró, como nunca antes, la evolución del sistema electoral. Sin embargo, la naturaleza misma de la revolución aglutinó, en un único grupo, el quehacer político.
A pesar de esta situación, el país no detuvo el perfeccionamiento del sistema electoral. Los cambios mundiales y la existencia de una so- ciedad cada vez más educada y más demandante, determinó también el aceleramiento del proceso.
Dicho proceso se ha consolidado, irreversiblemente, en el gobier- no del Presidente Ernesto Zedillo. El país cuenta ya con un sistema electoral legítimo, altamente confiable y auténticamente democrático. La democracia, como fuente de legitimación de los gobernantes mexi- canos. es un hecho incuestionable.
El presente trabajo está dividido en tres períodos claramente dife- renciados, para el estudio de la evolución del sistema electoral mexica- no: la construcción del Estado mexicano, de 1810 a 1856; el triunfo liberal y la revolución, de 1856 a 1928; y el desarrollo y consolidación de la normalidad democrática, de 1929 a la fecha.
Para cada uno de estos períodos, se estudian los tres elementos esenciales que conforman cualquier sistema electoral: el objeto de la elección, el sujeto de la elección y el mecanismo de elección. Es este un esfuerzo inicial para aprehender este aspecto de la historia de México, estudios más profundos pueden ampliar y enriquecer esta aportación.
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1. La Construcción del Estado Mexicano y el Sistema Electoral
El primer intento por dotar de un marco constitucional emanado de una autoridad local se da en plena lucha por la independencia. En este paso, de primordial importancia en la construcción del México in- dependiente. sobresale la figura del General José Maria Morelos y Pavón.
Los Sentimientos de la Nación. del 14 de septiembre de 1813. es- tablecen el marco ideológico de lo que seria la primera constitución elaborada en tierras mexicanas. Tres días antes de publicar los Senti- mientos. el General Morelos había formulado el reglamento para los trabajos preliminares del Congreso Nacional Constituyente. En él se establecía que “es nulo. intruso e ilegítimo todo gobierno que no se de- rive de la fuente pura del pueblo. por lo que se había convocado [pre- viamente] a elecciones populares de diputados; que las condiciones del país no habían permitido llevara cabo unas elecciones perfectas, por- que las obras humanas solamente pueden progresar lentamente”.2
El 22 de octubre de 1814. fue promulgado el Decreto Constitu- cional para la Libertad de la América Mexicana, redactado por Don Andrés Quintana Roo y conocido más comúnmente como la Constitución de Apatzingán. en el que se retornó el punto quinto de los Sentimientos de la Nación. en el que se señalaba que la soberanía di- mana del pueblo y. por lo tanto, correspondía al pueblo la elección de los vocales de los tres poderes de la Unión.3
De manera primaria. sin definir naturaleza ni fines. la Constitución planteaba la elección de representantes provinciales elegidos en vota- ción directa por parroquia. partido y provincia.
A pesar de que la Constitución de Apatzingán nunca entró en vi- gor. por el momento histórico en el que se expidió, reflejó la voluntad por iniciar la construcción del sistema electoral mexicano.
2 TEJA Zabre. Alfonso. Vidade Morelos. INEHRM 1985. pág. 237
3 Cfr DE v\ TORRE Villar. Ernesto. “El Origen del Estado Mexicano” en La Formación del Es- tado Mexicano. PorNa. México. 1984 págs 66 y SS
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Al consumarse la independencia, los partidos que participaron en las contiendas políticas y electorales de la época, aunque identificados con una plataforma ideológica, eran entidades inorgánicas, sin mili- tancia y con escasa disciplina. Los hombres agrupados alrededor de los partidos políticos estaban menos organizados en el Partido Liberal o el Conservador, que en las logias masónicas a las que pertenecían.
La denominación de cada partido revelaba su filosofía política. Los liberales eran, en general, promotores de los derechos del hombre y del individualismo, de la propiedad privada, de la democracia repre- sentativa popular y del régimen federal. Los conservadores, en cam- bio, defendían el sistema corporativo heredado de la Colonia, la coexistencia de varias formas de propiedad -entre ellas la de las cor- poraciones eclesiásticas- y el régimen centralista.
La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexica- nos, promulgada en 1824 y la primera que entró en vigor en el Méxi- co independiente, hacía mención de los requisitos de elegibilidad para ocupar puestos en los poderes Ejecutivo y Legislativo, señalando que para este último, la elección de diputados sería indirecta y la de sena- dores se haría con base en la designación de las legislaturas locales de cada estado.4
En 1830, se publicaron las Reglas para las Elecciones de Di- putados que establecieron, por primera vez, la elaboración de un censo electoral que se usó en las elecciones primarias para elegir re- presentantes en el distrito y en los territorios federales de la república. También por primera ocasión, los comisionados electorales, encarga- dos de manzanas o secciones a nivel municipal, entregaban a los ciu- dadanos una boleta electoral que servía, asimismo, como credencial para votar.
La inestabilidad que vivía el país se expresó en un bajísimo número de elecciones que no eran impugnadas o que no provocaban asona- das. Al respecto, el período presidencial de Guadalupe Victoria, el pri- mero bajo el esquema federal, es, al menos, excepcional por ser uno
4 Nuestra Constituckq historia de la libertad y soberanía del pueblo mexicano. Instituto Nacio-
nal de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. Secretaria de Gobernación, 1990. To- mo 17. p6g. 29.
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de los pocos que cumplió con el lapso de tiempo para el que fue elegi- do, con base en el marco jurídico de la Constitución de 1824.
La inestabilidad también impactó la práctica electoral. El tránsito de una constitución de tipo federalista hacia otra de corte centralista y viceversa se vio reflejado en la forma de integrar los Poderes Ejecutivo y Legislativo. “Este aspecto histórico es importante. ya que la cuestión federal fue el problema vertebral de México de 1823 a 1856”.5
A escasos once años de ser promulgada la Constitución de 1824. que había sido reformada por el Vicepresidente Valentín Gómez Fa- rías. los políticos federalistas perdieron el poder a favor de quienes apoyaban la construcción de una república centralista. Los consetva- dores. entre quienes destacaba Lucas Alamán. iniciaron la elaboración de un marco jurídico opuesto al anterior.
Las Bases para la Nueva Constitución Mexicana de octubre de 1835. a la que se le llamó la Constitución de las Siete Leyes. men- cionaba que la Cámara de Diputados se integraría con base en las de- signaciones que hicieran las Juntas Electorales. es decir. se mantenía la elección indirecta de representantes populares: en tanto que los se- nadores serían designados por la Cámara de Diputados, por el Jefe del Poder Ejecutivo con su Junta de Ministros. por la Suprema Corte, por las Juntas Departamentales y por el Supremo Poder Conservador. La promulgación de las Siete Leyes trajo como consecuencia el predomi- nio de los conservadores en la política nacional y la instalación del régi- men centralista y unitario para la república.
Ocho años después. se hizo otro planteamiento para las eleccio- nes en el Poder Legislativo: los diputados. ciudadanos mexicanos ma- yores de 30 arios. serían nominados por el Colegio Electoral. con el voto popular indirecto. Los senadores. mexicanos mayores de 35 años. serían designados por las legislaturas estatales y por los poderes ejecutivo. legislativo (Cámara de Diputados) y judicial (Suprema Corte). El documento que contenía estas disposiciones se promulgó en 1843 con el título de Bases Orgánicas de la República Mexicana.
5 Ch CARPIZO. Jorge Eitudlosconstltuclonales. UNAM. México. 1987. pág 87
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Los problemas suscitados en las diversas regiones del país a causa de los gobiernos centralistas que se habían mantenido desde la procla- mación de las Siete Leyes, la difícil situación económica y la invasión norteamericana al territorio nacional, motivaron la promulgación, en mayo de 1847, del Acta Constitutioa y de Reformas, que significaba el regreso al régimen federal.
Las elecciones, durante el periodo de construcción del Estado me- xicano, mostraron una enorme fragilidad para hacer frente a la intensa actividad política, por su falta de transparencia y por la escasa base de participación que se mostraba en la sociedad.
2. Marco Jurídico Electoral de la Reforma a la Revolución
La alianza histórica entre los conservadores y los intereses extranje- ros, por una parte, y la identificación liberal con los intereses naciona- les, por la otra, resolvieron el dilema histórico de la Reforma y de la Intervención a favor de los segundos.
No fue sino hasta octubre de 1856, con la Convocatoria a la Nación para la Elección de un Congreso Constituyente, que comenzó a consolidarse el sistema electoral liberal del siglo XIX.6 El objetivo de esta convocatoria fue que los electores, ciudadanos mexi- canos en ejercicio de sus derechos, designasen diputados para elabo- rar la Constitución Política de 1857.
Posterior a la Constitución de 1857, fue la publicación, en ese mis- mo año, de la Ley Orgánica Electoral que presentó, como contribu- ción importantísima para la práctica democrática en México, la división del país en distritos y secciones electorales. Atendiendo a la di- visión política de México, los distritos asignados para cada uno de los estados, por densidad de población, se subdividían en secciones a nivel municipal, lo que posibilitó contar con un sistema fiable de repre- sentatividad de acuerdo con el número de habitantes por regiones y por estados. La división territorial en distritos y secciones se lleva a ca- bo aún en nuestros días.
6 Cfr. RABASA, Emilio 0. Historia de las Constituciones Mexicanas, UNAM, México, 1997, págs. 61-69.
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Asimismo. la Ley Orgánica Electoral definió los procedimientos que debían observar el registro de votantes y la emisión de boletas y credenciales electorales.
Una vez finalizado el período de la Intervención y el imperio de Maximiliano de Habsburgo. el Presidente Benito Juárez expidió, en agosto de 1867. la Convocatoria para la elección de los Supremos Poderes Federales, que hacía modificaciones a la Constitución de 1857 para restablecer el equilibrio entre los poderes ejecutivo y legis- lativo. El segundo punto de la convocatoria es significativo al respecto:
“Considerando [...] que cuando se acaba de restablecer en toda la República la acción del gobierno nacional. puede ya el pueblo elegir a sus mandatarios con plena libertad.“’
En elecciones indirectas. el Congreso eligió a Benito Juárez como Presidente de la República en 1867 y 1871. cargo que desempeñó hasta su muerte en 1872. Sebastián Lerdo de Tejada asume entonces la presidencia para completar el período de Juárez. Al intentar reele- girse. Porfirio Díaz y sus seguidores proclaman el llamado Plan de Tux- tepec. que obliga a Lerdo a abandonar el país para que Díaz ocupe la presidencia provisional.8
En 1876 y con base en la Constitución vigente de 1857. Díaz es electo por el Congreso como Presidente de México. cargo que ocupa, con el intervalo de 1880 a 1884. de manera ininterrumpida hasta 1911.
El ejercicio del poder que realizó el General Porfirio Díaz, a partir del último tercio del siglo XIX y hasta 1911. desalentó la existencia de las agrupaciones políticas abiertamente opositoras a su régimen. No fue sino hasta principios del siglo XX que el Club Liberal Ponciano Arriaga pretendió reactivar un nuevo Partido Liberal. sin haberlo lo- grado completamente, debido a la represión desatada contra sus inte- grantes por el gobierno porfirista. A pesar de ello, algunos clubes liberales se esforzaron en organizar. desde la clandestinidad. tanto las
7 TENA Ramirez. Felipe Leyes Fundamentales de Mkwo. 1808-1967 Ed Pornia. 1967 Pág. 683
S Cfr Idem.pág 620
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filas del Partido Liberal como la lucha revolucionaria contra la dicta- dura.
Al respecto, se menciona que durante el período del porfiriato las elecciones no dejaron de representar un acto periódico ajeno a la vo- luntad popular y carente de representatividad nacionaL9
Francisco 1. Madero fundó, en 1909, el Partido Antirreleccionista, que haría en el país la primera campaña electoral de importancia, fue- ra del marco de los amigos y protegidos del General Díaz, llevando al propio Madero y a Francisco Vázquez Gómez como candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, respectivamente.
En junio y julio de 19 10 se realizaron las elecciones indirectas, de las cuales, de acuerdo con el bando emitido por el General Díaz en septiembre del mismo año, el propio General Díaz salió electo nueva- mente para el sexenio 1910- 19 16, con Ramón Corral en la vicepresi- dencia.
La inconformidad planteada por Francisco 1. Madero, la represión desatada en contra del Partido Antirreleccionista y el inicio de la lucha armada motivó, en mayo de 19 11, la renuncia del General Díaz y la presidencia provisional de Francisco León de la Barra, quien convocó nuevamente a elecciones indirectas para el día 15 de octubre de ese mismo año.
Madero fue postulado como Presidente por tres partidos políticos y en dichas elecciones triunfó la nominación del Partido Constitucio- nal-progresista, que finalmente lo llevó a la Presidencia con José Ma- ría Pino Suárez como vicepresidente.
Desde la primera magistratura del país, el Presidente Madero pro- mulgó, en 1911, la Ley Electoral, que contenía varias innovaciones definitorias en el proceso electoral mexicano.
La primera de ellas concedía personalidad jurídica a los partidos políticos, los cuales debían cumplir varias condiciones: formarse en
9 RUIZ Massieu, José Francisco. El proceso democrático de México. Fondo de Cultura Econó- mxa. ColeccIón Popular, núm 481. 1994. Pág. 21.
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una asamblea constitutiva con al menos cien integrantes y protocoliza- da ante notario público, mantener órganos de dirección, apoyarse en una plataforma ideológica y política, designar representantes del par- tido ante los órganos electorales y llevar a cabo el registro de candida- turas para las elecciones.
Además. la Ley otorgaba a los municipios diversas actividades re- lacionadas con el proceso electoral, entre las que destacaban su prepa- ración, desarrollo y vigilancia mediante cuerpos colegiados (mesas de casilla y colegios electorales sufragáneos) y la conformación de las Juntas Revisoras del Padrón Electoral. a través de la cual el presidente municipal publicaba las secciones en las que se dividía el municipio. el padrón electoral definitivo y la conformación y ubicación de las casi- llas. lo
Por último. la Ley de 1911 y su reforma de 1912 hacían mención de la elección directa de los puestos de representación popular en el poder legislativo. tanto los diputados como los senadores del Congre- so de la Unión. l 1
La realización de elecciones legales y creíbles. por sí solas. signifi- caba para Madero la reivindicación de las instituciones de la República y de la vida política nacional. condicionantes básicas para el desarrollo armónico y equitativo de la nación.
Sin embargo. el golpe de Estado promovido por Victoriano Huer- ta provocó la ruptura del proyecto democrático de Madero y la conti- nuación de la lucha armada por varios años más.
Al consolidar su posición como jefe del movimiento revolucionario en el país. Venustiano Carranza decretó una Ley Electoral. en 1916. para regular las elecciones de diputados al Congreso Constituyente. que tendría como objetivo redactar. en la ciudad de Querétaro. la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 19 17.
10 GARCIA Orozco. Antonio Legislación electoral mexicana 1812-1988. ADEO. MÉXICO. 1989. pág 209
ll Idem. pág 215
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El contenido general de la Ley Electoral de 1916 fue similar a aquella aprobada cinco arios atrás, salvo por dos elementos: la posibili- dad de elegir de manera directa al Presidente de la República y que las Juntas Revisoras del Padrón Electoral se sustituirían por las llamadas Juntas Empadronadoras que tendrían a su cargo, además de sus ante- riores funciones, la resolución de reclamaciones del proceso electoral.
Dos años después y al amparo de la nueva Constitución, Venustia- no Carranza emitió otra Ley para la Elección de los Poderes Fe- derales, en 1918, la cual retornó muchos de los planteamientosde la Ley Electoral de 19 11, pero vinculaba las elecciones directas tanto pa- ra representantes del poder legislativo como del ejecutivo. Asimismo, además de refrendar la personalidad jurídica de los partidos políticos y sus requisitos de constitución, regulaba su denominación religiosa y prohibía su conformación a favor de individuos de determinada raza o creencia. En contrapartida, instituía las candidaturas individuales, equiparándolas a las de los partidos políticos, como consecuencia del periodo caudillista de esa época.
Las elecciones subsecuentes tuvieron como marco la ley de 1918 ya que, a pesar de que jurídicamente se había definido el papel de los partidos políticos como aglutinadores de los intereses de la sociedad, en realidad éstos carecían de una oferta política precisa para el electo- rado y respondían más bien a los objetivos particulares de sus propios líderes.
Los procesos electorales que siguieron a partir de la década de 1920 no trajeron consigo una revisión de la Ley de 1918, como tam- poco se realizó en el período del maximato, ni en las tres elecciones presidenciales siguientes.
No obstante que en materia de reglamentación de los procesos electorales en nuestro país hubo logros limitados, el avance político, en cambio, fue fundamental para definir la organización del sistema político de las siguientes décadas.
De hecho, con la llegada al poder del grupo revolucionario de So- nora, empieza a manifestarse la constante que caracterizará los proce- sos electorales en nuestro país: la realización de comicios como medio para dirimir las controversias políticas sin recurrir a las armas y el
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resultado de las elecciones como fuente de legitimidad de los gober- nantes. No obstante. el sistema electoral y de partidos era aún insufi- ciente. en la década de losveinte. para remplazar el uso de la violencia. como quedó de manifiesto con el asesinato de Alvaro Obregón.
De esta forma. las turbulencias sociales desatadas por la lucha re- volucionaria que procedió a la pax porfiriana no fueron mitigadas si- no cerca de veinte años después de iniciado el conflicto. El logro se debió al Presidente Plutarco Elías Calles quien. con la conformación del Partido Nacional Revolucionario (PNR). eliminó casi definitiva- mente una de las fuentes de conflicto entre la clase política del país. al iniciar de manera sistemática la institucionalización de la vida política nacional y dejar atrás la época de los caudillos. Este cambio. desde lue- go. impactó en la participación de la ciudadanía en las elecciones y en la organización de éstas.
3. Desarrollo y Consolidación de la Normalidad Democrática
La inestabilidad provocada por el período de luchas entre las diferen- tes facciones en pugna pudo ser minimizada sólo después de grandes pérdidas humanas. de negociaciones y reacomoclos de la clase política en los regímenes postrevolucionarios.
Es decir. la institucionalización de la actividad política. iniciada por Calles. disminuyó la capacidad de actuación de los caudillos regiona- les: posibilitó la corporativización de la sociedad en el quehacer políti- co. que se expresó en la creación de los sectores obrero. campesino y, posteriormente. el sector popular; y promovió un desarrollo econó- mico con base en un modelo hacia adentro que buscaba favorecer la industrialización acelerada del país. fortalecida por un proceso similar de urbanización.
En este contexto. jugó un papel fundamental la actividad política del General Lázaro Cárdenas. quien impulsó la transformación del PNR mediante la conformación. en su interior. de la Confederación de Trabajadores de México (CTM). la Confederación Nacional Campesi- na (CNC). el sector popular. compuesto por la Federación de Sindica- tos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) y el sector militar. como partes integrantes del denominado Partido de la Revolución Mexicana (PRM). integrado en 1938. Este proceso de evolución de dicho
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partido, que estaba teniendo un rol importante en la vida política na- cional, se hizo en el marco de las disposiciones electorales de 19 18.
Las diferentes reestructuraciones que operaron al interior del PRM, tales como la salida del ejército, en 1940, con el objetivo de des- militarizar la actividad política y la creación de la Confederación Na- cional de Organizaciones Populares (CNOP) en 1943, llevaron a proponer y consolidar, para enero de 1946, la conformación del Par- tido Revolucionario Institucional (PRI).
En pleno tránsito de una sociedad eminentemente rural hacia una sociedad urbana, se reformuló el marco jurídico del sistema electoral para plasmar diversas innovaciones en la Ley Electoral Federal pro- mulgada en 1946. Dicha Ley también reglamentaba y definía la natu- raleza y los fines de la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
Es esta la primera ley que, de manera sistemática, englobaba el proceso de preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en los comicios ordinarios y extraordinarios de los poderes menciona- dos. También señalaba la responsabilidad compartida del Estado y los ciudadanos en la vigilancia de los Colegios Electorales.
La Ley Electoral Federal de 1946 definió, por primera vez, a los partidos políticos nacionales, para ampliar, de esta forma, las condi- ciones que se les imponían para su constitución ante la Secretaría de Gobernación, fundamentalmente en lo que se refería a la repre- sentatividad en la mayor parte del territorio del país y al número de afi- liados (la Ley de 1911 marcaba la necesidad de tener al menos 100 afiliados, en tanto que ésta establecía la cifra en 30 mil).
Son varias las aportaciones que la legislación electoral de 1946 hi- zo al sistema electoral en México. Entre las más sobresalientes se en- cuentran las siguientes:
l Estableció el registro de los partidos políticos ante la Secretaría de Gobernación.
l Se creó la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, como una estructura organizativa permanente de jurisdicción federal.
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Para el cómputo de votos se apoyaba. a nivel seccional. en las Juntas Computadoras.
l Los partidos políticos mantuvieron una presencia en los orga- nismos electorales a través de representantes.
l En caso de inconformidad de los participantes en la elección. la Suprema Corte de Justicia de la Nación practicaba de oficio la averiguación de los hechos que constituían violaciones al voto público.
l Instituyó el Consejo del Padrón Electoral. como órgano encar- gado de dividir territorialmente los distritos. de la formación. re- visión y actualización del padrón y de las listas de electores. El Consejo era un órgano administrativo autónomo con sede en la ciudad de México.
El conjunto de disposiciones jurídicas contenidas en la Ley Electo- ral Federal de 1946 la hizo un instrumento innovador por la forma en que sistematizó y desarrolló los elementos que intervenían en el proce- so electoral: ciudadanos asociados en partidos políticos de carácter nacional: definición ideológica de éstos; esquemas de votación territo- rial por distritos y secciones: órganos que se encargan de la prepara- ción. desarrollo y vigilancia de las elecciones. como la Comisión Federal de Vigilancia Electoral. el Consejo del Padrón Electoral. los Colegios Electorales. etc.; y la instancia de apelación en que se consti- tuyó la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Con el objetivo de preparar las elecciones presidenciales de 1952. el Presidente Adolfo Ruiz Cortines promulgó. en 1951. la Ley Elec- toral Federal. que retornó la mayor parte de los ordenamientos jurí- dicos comprendidos en la anterior ley de 1946. Los principales elementos que la constituían fueron los siguientes:
La preparación. desarrollo y vigilancia del proceso electoral tanto en las elecciones ordinarias como en las extraordinarias. recaía en los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión. pero esta responsabilidad se extendía también hacia los partidos políticos que contaban con re- gistro legal.
En relación con la actuación de los partidos políticos, la Ley de 1951 posibilitaba la confederación de éstos durante los períodos
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electorales a través de la figura del “frente” y la coalición de los parti- dos, mecanismo de uso común desde esa época en que diversos partidos políticos pequeños, como el Popular Socialista (PPS) y el Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) se sumaban a la candidatura del Re- volucionario Institucional.
Como era ya práctica común, los notarios públicos debían dar fe de la identidad y residencia de un mínimo porcentaje de los afiliados a los partidos políticos, los cuales, con una Reforma a esta ley, llevada a cabo en 1954, se comprometían a registrar al menos 2 500 afiliados en cada una de al menos dos tercios de las entidades federativas, sien- do para ello un número de afiliados no menor a 75 mil.
Para ampliar las funciones de la anterior Comisión Federal de Vigi- lancia Electoral, circunscrita únicamente a la vigilancia, la Ley de 195 1 la sustituyó por la Comisión Federal Electoral, que se encargaba de preparar, desarrollar y vigilar los procesos electorales con el apoyo de la comisiones locales, los comités distritales, las mesas de casilla y el Registro Nacional de Electores.
El Registro Nacional de Electores fue el organismo que reemplazó al anterior Consejo del Padrón Electoral, con carácter de servicio pú- blico y con funciones permanentes, pero dependiente de la Comisión Federal Electoral, cuyas atribuciones eran las de revisar, conservar y actualizar permanentemente el registro de electores, clasificado por entidades federativas, distritos electorales, municipios o delegaciones, y secciones electorales; también tenía a su cargo formar las listas no- minales de electores, establecer los procedimientos técnicos más ade- cuados para facilitar la inscripción y los cambios que debían hacerse en el Registro o en las credenciales de elector; así como hacer que los da- tos del Registro estuviesen completos, tuviesen uniformidad y estuvie- sen clasificados para permitir su fácil consulta y tabulación; el Registro debía, además, expedir las credenciales de elector, rendir los informes y expedir las constancias que les solicitasen los organismos electora- les; finalmente, el Registro debía obtener las constancias del número de votos emitidos en cada distrito electoral y hacer las tabulaciones res- pectivas.
Otra importante aportación de la legislación de 1951 en materia electoral fue, con las reformas constitucional y legales de 1953,
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integrar la participación plena de la mujer en el desarrollo democrático de la nación al conceder, de acuerdo con el artículo 34 constitucional, la ciudadanía a la mujer mexicana, lo que implicaba su derecho a partici- par activamente en los procesos electorales, aun cuando en 1947 se había reformado el artículo 115 constitucional, en relación a la Ley de Planeación de 1936. en que se sostenía que las mujeres tenían dere- cho al voto a nivel municipal. l2
Habida cuenta de la mayor pluralidad que adquiría la repre- sentación democrática de los partidos, fundamentalmente en la Cá- mara de Diputados. el Presidente Adolfo López Mateos estableció. en 1963. la figura de los “diputados de partido”, cuyo número en la Cá- mara era determinado con base en la representatividad nacional que conseguían durante las elecciones; es decir, se trataba del inicio de la representación plurinominal o proporcional que se mantiene hasta ahora.
El PNR. después el PRM y finalmente el PRI, mantuvieron una pre- sencia fundamental en el ejercicio del poder, por dos razones. Por la legitimidad que le daba ser la formación política emanada de un movi- miento triunfante que liberó al país de una dictadura personalista desli- gada de la atención social a las mayorías y le proporcionó varias décadas de estabilidad y paz social; asi como por la escasa receptividad social de la propuesta política e ideológica de los partidos de oposi- ción. los que hemos mencionado líneas arriba (PPS y PARM) y el Parti- do Acción Nacional (PAN) creado desde 1939. de acuerdo con el comportamiento de los resultados electorales de la época.
Este predominio se manifestaba en las victorias del PRI durante los comicios para elegir la Presidencia de la República, las gubematuras y las senadurías en su totalidad. así como la mayoría abrumadora de las diputaciones tanto federales como estatales. Esta presencia no fue im- pugnada sistemáticamente en su legitimidad ni en la legalidad de las elecciones. aun cuando llegaron a presentarse algunas inconformida- des electorales por parte del PAN.
12 GONZÁLEZ de Pazos. Marganta “La Mujer en la Constltuclón del 17” en “Alegatos”. UAM.
México. número 6. rpayo- agosto de 1987
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Los acontecimientos socio-políticos de fines de la década de los se- sentas y principios de los años setentas (el movimiento estudiantil y las guerrillas rural y urbana) mostraron una creciente sensibilización de la sociedad en relación con la participación en la actividad política, in- cluidos los procesos electorales, y pusieron de manifiesto las insufi- ciencias que comenzaba a mostrar el modelo económico de desarrollo hacia adentro por el que se había optado desde hacía casi cuarenta años.
Para dar respuesta a las crecientes demandas de mayor participa- ción ciudadana en los comicios a nivel nacional, se hicieron algunas modificaciones a la legislación electoral.
La década de los setentas atestiguó dos modificaciones al sistema jurídico electoral mexicano en dos sexenios diferentes: en 1973 y en 1977, con la promulgación de la Ley Federal Electoral y la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, respectivamente.
La Ley Federal Electoral de 1973 recopiló un gran número de los elementos conceptuales que habían quedado dispersos en las leyes de 1911 y 1916 y se fortalecieron diversos aspectos que mantenían las legislaciones de 1946 y de 195 1.
Al respecto, se hizo referencia a la calidad de ésta como una ley reglamentaria que ordenaba y sistematizaba la aplicación de los pre- ceptos constitucionales en materia electoral. Repitió también la con- formación de quienes integraban la celebración de comicios y la corresponsabilidad que para ello compartían los ciudadanos, los parti- dos políticos y el Estado pero, a diferencia de las anteriores, omitió ha- cer mención a la intervención de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en la vigilancia del proceso electoral para calificar los comicios. Es decir, la Comisión Federal Electoral se refrendaba como organismo autóno- mo, pero reportaba su actividad únicamente al Poder Ejecutivo.
Para obtener el registro como partido político ante la Secretaría de Gobernación, se redujeron los números mínimos de afiliados tanto por entidad federativa como en el total nacional. Como en las anteriores legislaciones, se hacía referencia al papel del notario público en la constitución de partidos políticos, pero daría fe, además, de la declara- ción de principios, estatutos y programa de acción como la compilación
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filosófica e ideológica del partido político en cuestión. Por otra parte, el notario público asistía a la elección de delegados del partido en la asamblea nacional constitutiva.
La ley de 1973 agregaba tres elementos más en el marco jurídico electoral mexicano:
l Concibió la asociación política de los ciudadanos a través de los partidos políticos como un derecho individual con rango consti- tucional;
.
l Flexibilizó el principio de representación proporcional; y
l Otorgo ciertas prerrogativas a los partidos políticos para dismi- nuir la desigualdad entre ellos.
La realización de comicios en julio de 1976 puso de manifiesto ciertas inequidades en algunos aspectos del sistema electoral, particu- larmente en lo relativo a los mecanismos de financiamiento y a las pre- rrogativas de los partidos políticos en cuestiones fiscales, postales (correos y teléfonos) y de comunicación electrónica (radio y televisión).
Con el objetivo de subsanar esta situación, se emprendió la refor- ma de la legislación electoral para promulgar, en 1977. la Ley Fede- ral de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. conocida más comúnmente como la LOPPE, la cual ofrecía un conjun- to de disposiciones conceptuales que, por su importancia, serán desa- rrolladas de manera más específica.
La LOPPE estableció diversas normas en relación con los dere- chos políticos de los ciudadanos; la organización y función de los partidos políticos y las asociaciones politicas nacionales; y la preparación, de- sarrollo y vigilancia del proceso electoral en las elecciones ordinarias y extraordinarias de los poderes legislativo y ejecutivo de la federación. asumiendo para ello, como lo marcaba la Ley de 1973. la responsa- bilidad tripartita de ciudadanos, partidos políticos y Estado. mediante la Comisión Federal Electoral.
En relación con los partidos políticos, la LOPPE establecía el esta- tuto más alto para el reconocimiento legal de estas instancias de repre- sentación ciudadana desde que se les reconoció personalidad jurídica
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en 19 ll, al definirlos como “entidades de interés público”. Al respec- to, se establecieron los mecanismos de financiamiento proveniente tanto del sector público como del privado, se definieron los espacios que a cada partido se le otorgaría en radio y televisión para la transmi- sión de sus plataformas políticas y sus propuestas hacia la ciudadanía.
Otra disposición, de extraordinario significado en el sistema elec- toral mexicano, fue que los partidos políticos presentarían, desde en- tonces, sus solicitudes de registro directamente ante la Comisión Federal Electoral y no como había venido ocurriendo desde 1946, an- te la Secretaría de Gobernación.
Por otra parte, la ley hizo una distinción entre los partidos con re- gistro definitivo, como aquellos que satisfacían los requisitos legales de documentación, representatividad y base ciudadana en el territorio nacional, y los partidos con registro condicionado, que no podían de- mostrar fehacientemente el número de afiliados, por lo que su registro quedaba supeditado a los votos que obtuviesen en las elecciones.
Como consecuencia del incremento poblacional y de la necesaria representatividad que ésta debía tener en los partidos políticos nacio- nales, se especificaron los requisitos de afiliados distribuidos en el te- rritorio nacional con base en las siguientes limitaciones: cada partido político debía tener al menos tres mil afiliados en la mitad de las entida- des federativas del país; sin embargo, se planteaba la alternativa de comprobar la afiliación de 300 ciudadanos en el 50% de los distritos uninominales del país. En cualquier caso, el número de afiliados no de- bía ser menor a 65,000.
Otra aportación interesante de la LOPPE fue la reorganización te- rritorial que estableció en 300 distritos electorales uninominales y cir- cunscripciones plurinominales. Con ello, quedaba sancionada como norma jurídica la presencia de diputados por mayoría relativa y diputa- dos por representación proporcional ante la Cámara de Diputados, para reafirmar así la tesis expresada casi veinte anos atrás en relación con la necesaria pluralización del Congreso de la Unión a través de la representación de los diversos partidos políticos minoritarios pero con representación suficiente para mantener el registro.
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Por otra parte. se manifiestó el carácter permanente del Registro Nacional de Electores por lo que. para su integración, se le dotó de es- tructura administrativa que contemplaba un Director General. un Se- cretario General. el Comité Técnico y el Comité de Vigilancia.
En la LOPPE se conjugaron tanto las demandas de una mayor par- ticipación en los procesos democráticos del país como la voluntad po- lítica para emprender las reformas jurídicas que definieran la pluralidad política e ideológica que presentaba la ciudadanía. De esta forma, salió fortalecido el esquema de la democracia institucional que se ha venido practicando en nuestro país desde hacía casi cincuenta años.
Las insuficiencias manifestadas por el modelo económico tuvieron como contrapartida una revitalización del modelo político. caracteri- zado por una participación más abierta de la ciudadanía. un esquema democrático más competitivo y un protagonismo cada vez más rele- vante de los partidos de oposición, asumido con base en una mayor captación de votos durante los comicios.
La crisis económica ocasionada por una fuerte caída de los precios del petróleo en 198 1 y 1982. motivó al gobierno mexicano a hacer un análisis del modelo de desarrollo económico que había emprendido desde los años cuarentas. para modificarlo substancialmente con base en varias premisas: mayor apertura de la economía nacional hacia los mercados extranjeros. flexibilización en el régimen de inversión ex- tranjera. reducción del número de trabajadores del Estado, ingreso de México en los mecanismos y organismos de la economía internacional (particularmente y en principio, el GATT). desincorporación de un gran número de empresas paraestatales. etc.
El cambio del esquema económico que se emprendió desde princi- pios de los años ochentas tuvo un fuerte impacto social. que ocasionó inconformidades de una sociedad más educada. participativa y de- mandante. Esta situación se manifestó en un incremento de los votos en favor de los partidos de oposición. en el marco de una lucha electo- ral cada vez más intensa y competida.
El proceso de consolidación del sistema electoral dio un paso más con la promulgación del Código Federal Electoral, de 1987. cuyo
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objetivo fue reformular los derechos y las obligaciones político- electo- rales de los ciudadanos durante las elecciones de los poderes Legislati- vo y Ejecutivo, de cara a las elecciones que se llevarían a cabo en julio de 1988.
Este Código sistematizó la organización, las funciones y las prerro- gativas de los partidos políticos, así como la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral a través de la Comisión Federal Electo- ral, que conservó las funciones básicas que le otorgaba la LOPPE. De esta forma, el gobierno federal mantuvo a su cargo la realización de los comicios de manera compartida con la ciudadanía y los partidos políti- cos.
Tres son los cambios que introdujo el Código Federal Electoral en la legislación con respecto a los ordenamientos anteriores: afirmó que los partidos políticos son “entidades de interés público” para incre- mentar con ello su financiamiento, su presencia en la radio y la televi- sión y sus prerrogativas en materia fiscal y de franquicias postal y telegráfica, de acuerdo con la concepción filosófica comprendida en la Constitución; creó el Tribunal de lo Contenciosc Yectoral, con el fin de establecer un órgano que resolviera las controversias surgidas en los procesos electorales; y agregó diversas atribuciones al Registro Na- cional de Electores que fortalecieron su papel como órgano electoral, entre las que destacan las siguientes:
l Tramitar la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral único.
l Revisar el grado de depuración y la actualización del padrón, así como tomar las medidas que aseguren su confiabilidad.
l Proporcionar las listas definitivas de los electores a los partidos políticos.
l Ejercer el presupuesto propio y dirigir la administración interna, entre otras.
La complejidad del escenario político en México y la creciente participación ciudadana en los procesos electorales, así como una competencia cada vez más manifiesta de los partidos políticos ante el electorado nacional, abrieron la posibilidad de que el PR1 estu- viese a punto de perder la mayoría que había logrado conservar sin
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dificultades en la Cámara de Diputados durante las elecciones federa- les de 1988.
En el mismo sentido, las elecciones de esa fecha para la Presiden- cia de la República fueron fuertemente cuestionadas por los partidos de oposición en general y por el llamado Frente Democrático Nacional en particular. que conjuntó a una serie de partidos políticos de izquier- da con exmilitantes del PR1 en una candidatura única.
Como resultado de los comicios de 1988, el régimen democrático de México adquirió un perfil tripartidista con una participación dispu- tada entre el PR1 como partido en el gobierno. el PAN y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en la oposición, aun cuando se inclu- yen otros partidos menores en el escenario político nacional.
En dichos comicios la ciudadanía eligió. por primera vez. senado- res de oposición y un año más tarde el primer Gobernador de oposi- ción tomó posesión de su cargo. de acuerdo a los resultados electorales de los comicios estatales en Baja California.
Esta nueva situación motivó la promulgación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. tan sólo tres años después de haberse publicado el anterior Código. es decir. en 1990.
El marco electoral que está definido por el Código Federal de 1990 plantea un sistema integrado por tres elementos fundamentales y rela- cionados entre sí: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- canos: el mismo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. que adopta su estructura mediante el Instituto Federal Electoral: y el Tribunal Federal Electoral, como máxima instancia juris- diccional para resolver las controversias suscitadas durante el proceso electoral. Estos elementos integran modelo democrático de México.
La Constitución comprende el marco juridico y conceptual uel cual se desprenderá el Código Federal, ya que define los siguientes concep- tos:
l La soberanía y la forma de gobierno:
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l Las garantías individuales y las prerrogativas otorgadas a los ciu- dadanos;
l Los puestos de elección popular y directa tanto en los poderes Legislativo y Ejecutivo, como en los diferentes niveles de gobier- no (federal, estatal y municipal); y
l Los órganos autónomos encargados del proceso electoral.
Por su parte, el Código Federal de Instituciones Políticas y Procedi- mientos Electorales, con más de 380 artículos divididos en ocho li- bros, hace una recopilación de las experiencias jurídicas que el pueblo mexicano ha obtenido en materia electoral, para sistematizar la prácti- ca democrática de las votaciones de una forma tal que se consolidan avances en los procesos democráticos y se obtiene un ordenamiento jurídico más claro del sistema electoral mexicano.
El Código está compuesto por ocho grandes secciones o “libros” que engloban el proceso electoral. De ellos, el Libro Primero trata so- bre la integración de los poderes Legislativo y Ejecutivo, la participa- ción de los ciudadanos en las elecciones, ya sea como votantes con derechos y obligaciones o como candidatos, en cuanto a sus requisitos de elegibilidad.
La participación de los partidos políticos es reglamentada en el Li- bro Segundo a través de tres aspectos básicos:
l La constitución, registro, derechos y obligaciones de los parti- dos políticos;
l Las prerrogativas (fiscales, y franquicias postales y telegráficas), el acceso a la radio y la televisión y los diferentes mecanismos de financiamiento de los partidos políticos; y
l La conformación de frentes, coaliciones y fusiones entre los partidos.
El organismo gubernamental que sustituye la anterior Comisión Federal Electoral es mencionado en el Libro Tercero del Código. Se trata del Instituto Federal Electoral (IFE), al cual se le otorga una amplia estructura en una dimensión vertical (los órganos centrales del IFE, for- mados por el Consejo General, la Junta General Ejecutiva y las Direc- ciones Ejecutivas) y en una dimensión horizontal (Delegaciones del IFE
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compuestas cada una por Consejos Locales. Juntas Locales Ejecutivas y sus Vocales en las 32 entidades federativas y los Organos del IFE en los 300 distritos electorales, conformados por Consejos Distritales. Juntas Distritales Ejecutivas y sus Vocales).
La trascendencia que tiene la formación del Instituto Federal Elec- toral para la vida democrática de nuestro país. amerita hacer algunas precisiones sobre su participación en los procesos electorales.
El IFE. de acuerdo con el Código Federal de Instituciones y Proce- dimientos Electorales es el “depositario de la autoridad electoral, es el responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las eleccio- nes. [para lo cual tiene como objetivos:]
“a) Contribuir al desarrollo de la vida democrática:
“b) Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos;
“c) Integrar el Registro Federal de Electores:
“d) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político- electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones:
“e) Garantizar la celebración periódica y pacifica de las elecciones [...l:
f) Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio: y
g) Coadyuvar en la promoción y difusión de la cultura política”.13
Una de las más importantes aportaciones que hace el Código Fe- deral de 1990 a la cultura electoral de nuestro país es la figura del “con- sejero ciudadano” al interior del Consejo General del IFE. en donde comparte la responsabilidad de vigilar el cumplimiento de las disposi- ciones constitucionales en materia electoral. Este esquema de partici- pación de los consejeros ciudadanos se mantiene tanto en los Consejos Locales como en los Distritales del IFE.
13 Código Federal de Insrlruclonesy ProcedImIentos Electorales. en Ordenamientos Electorales. edi!ado por el Tnbunal Federal Electoral, México. 1994. págs 117 y 118
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La Junta General Ejecutiva, por su parte, está conformada por un Director General, un Secretario General y seis Directores Ejecutivos y es el órgano administrativo del IFE. Entre sus atribuciones, es impor- tante resaltar las siguientes:
“a) Fijar las políticas generales, los programas y los procedimien- tos administrativos del Instituto;
“b) Supervisar el cumplimiento de programas relativos al Registro Federal de Electores;
“c) Supervisar el cumplimiento de las normas aplicables a los parti- dos políticos nacionales y sus prerrogativas;
“d) Evaluar el desempeño del Servicio Profesional Electoral:
“e) Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitación electoral y educación cívica Cr4 instituto;
“f) Seleccionar a los candidatos y someter a consideración del Consejo General las propuestas de consejeros ciudadanos;
“g) Proponer al Consejo General el establecimiento de oficinas municipales [. . .];
“h) Desarrollar las acciones necesarias para asegurar que las comi- siones de vigilancia nacional, locales y distritales se integren, sesionen y funcionen en los términos previstos por éste Código;
“i) Hacer la declaratoria de pérdida de registro del partido político [ ..l;
“j) Resol-:cr los recursos de revisión que se presenten. ..“14
Debe resaltaw la importancia que se concede, en el marco del ser- vicio civil de carrera, ak. prafesionalización de los empleados encarga- dos de los procesos electorales, a través de la conformación de una
14 Idem. págs. 133 y 134.
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Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral. de cuya revisión está encargada la Junta General.
En el Libro Tercero del Codigo se explican a detalle la conforma- ción, atribuciones y funciones, además de los órganos centrales que recién se ha mencionado, de los órganos del IFE en las Delegaciones de las entidades federativas y en los distritos electorales, que se han mencionado anteriormente (Consejos y Juntas Locales, Consejos y Juntas Distritales). así como las mesas de casillas en los comicios.
El Libro Cuarto del Código Federal señala los procedimientos es- peciales que llevan a cabo las direcciones ejecutivas del IFE, de las cua- les es pertinente mencionar dos de manera particular: la organización del Servicio Profesional Electoral, que ha sido serialado líneas arriba. y el Registro Federal de Electores.
El actual Registro Federal de Electores presenta dos aportaciones fundamentales en materia electoral:
Enriquece el Padrón Electoral con el Catálogo General de Electo- res, base de datos en la cual se contiene la información básica de los electores (nombre. lugar y fecha de nacimiento, edad y sexo, domici- lio. ocupación, firma y huella digital del elector).
La segunda aportación es que se integra una fotografía a la creden- cial de elector, sumada a la firma, huella y una serie de datos como en- tidad federativa. municipio y localidad que corresponde al domicilio del elector, nombre, edad, sexo, año de registro y clave de registro, lo que la convierte en un documento difícilmente falsificable. Esto le da una enorme certidumbre al proceso electoral.
El marco legal del Proceso Electoral está contenido en el Libro Quinto del Código Federal. E n esta sección se contempla el desarrollo administrativo y operativo de los comicios: los actos preparativos de la elección, la jornada electoral y los actos posteriores a la elección y re- sultados electorales.
El Libro Sexto del Código Federal de Instituciones y Procedimien- tos Electorales contiene una de las más trascendentes innovaciones de la legislación electoral en México: la consolidación del Tribunal
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Federal Electoral, con el objetivo de asumir las funciones que anterior- mente realizaba el Tribunal Contencioso Electoral.
El Tribunal Federal Electoral (TFE) es un órgano autónomo, consti- tuye la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral federal y tiene como objetivo fundamental substanciar y resolver de manera de- finitiva e inatacable las controversias suscitadas antes, durante y des- pués de la celebración de comicios.
El TFE está compuesto por el Pleno y las Salas. El Pleno lo inte- gran los Magistrados propietarios de las Salas Central y Regionales y ellos eligen al Presidente y Secretario General del Pleno del Tribunal para cada proceso electoral.
La Sala Central y las cuatro Salas Regionales (Distrito Federal, Du- rango, Xalapa, Guadalajara y Toluca, respectivamente) del TFE tienen a su cargo, principalmente, la resolución de los recursos de apelación, de inconformidad y de revisión que se interpongan en la circunscrip- ción de cada una de sus sedes.
El Tribunal Federal Electoral contempla también una Sala de Se- gunda Instancia, la cual conoce y resuelve solamente los recursos de reconsideración que se interponen en el TFE.
La decisión de otorgar personalidad jurídica y autonomía a un ór- gano que se inserta en el ámbito del Poder Judicial, responde a la vo- luntad política de otorgar la mayor transparencia y credibilidad a los procesos electorales. La experiencia ha demostrado que, después de emitido el fallo de los resultados en los comicios electorales, la protesta callejera se convertía en mecanismo de uso habitual para ganar los es- pacios que no se habían conseguido en las urnas.
Como complemento de lo dispuesto en el anterior, el Libro VII del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales incluye el procedimiento para declarar la nulidad en los procesos electorales, cuando así proceda. El Libro también incluye un sistema de medios de impugnación de los resultados electorales, así como las faltas adminis- trativas en las que se podría incurrir durante la celebración de comicios y las sanciones previstas para éstas.
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De esta manera, se dota al ordenamiento jurídico electoral de las herramientas necesarias para realizar los procesos electorales de una forma democrática. institucional y con un fuerte apego al Estado de Derecho.
Otra de las aportaciones más relevantes del Código Federal de 1990 la constituye su Libro Octavo, en el que se contempla la elección e integración de lo que inicialmente se llamó la Asamblea de Repre- sentantes del Distrito Federal.
El Distrito Federal. como asiento de los Poderes de la Unión y ciu- dad capital de los Estados Unidos Mexicanos, carecía. hasta 1988, de un órgano de representación popular similar al Congreso Local en los estados del país. Esta situación. inadmisible para cerca de nueve millo- nes de habitantes en el Distrito Federal. motivó la creación del órgano que actualmente se denomina como Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
El proceso para elegir a los diputados de la Asamblea está conteni- do en el Libro octavo del Código Federal y contempla los requisitos de elegibilidad. los partidos políticos participantes. el registro de candida- tos. la elección, los resultados electorales, el otorgamiento de las cons- tancias de mayoría. la asignación de representación proporcional y los medios de impugnación de los resultados electorales, si procede.
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal surgió como un órgano de representación ciudadana con facultades para promul- gar bandos. ordenanzas y reglamentos, pero a partir de 1994, su ran- go se eleva a órgano de gobierno con facultades legislativas, por lo que los integrantes de la Asamblea cambian su denominación de repre- sentantes a diputados.
Desde 1990, fecha en que se promulgó el Código Federal de Insti- tuciones y Procedimientos Electorales. ha habido diferentes reformas que han adecuado su funcionamiento a las necesidades de la sociedad mexicana. Es importante mencionar de manera particular cuatro de ellas.
La reforma del Código Federal del 17 de julio de 1992 instituyó que la credencial para votar contara también con la fotografía del elector.
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De esta forma, se garantiza de manera integral las cualidades del sufra- gio en Méxko: el voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.
La reforma del 23 de diciembre de 1993 elevó el rango del órgano de representación del Distrito Federal a Asamblea Legislativa, como se ha mencionado líneas arriba.
La figura de los consejeros ciudadanos al interior del Consejo Ge- neral del Instituto Federal Electoral, fue creada con base en la reforma del 18 de mayo de 1994. También se ha particularizado al respecto en los párrafos precedentes.
En 1996 se realizaron dos modificaciones a la legislación electoral que redefinieron a la Cámara de Senadores y al Departamento del Dis- trito Federal.
Anteriormente, la Cámara de Senadores se componía de dos re- presentantes por cada entidad federativa electos mediante voto direc- to; esta integración de la Cámara fue modificada en 1993, fecha en la cual se duplicó el número de representantes senatoriales a cuatro por estado, para totalizar 128 en la Cámara de Senadores. De ellos, tres eran elegidos por votación directa y el cuarto era asignado conforme al principio de “primera minoría”, es decir, el partido político que ocupa- ba la segunda posición por el número de votos obtenidos, tenía dere- cho a asignar al cuarto senador de una entidad federativa.
La reforma de 1996 introdujo, por primera vez, el principio de representación proporcional para la integración de la Cámara de Se- nadores. Con base en la modificación constitucional y legal de 1994, la Cámara de Senadores mantiene su composición de 128 senadores, pero ahora la mitad es elegida mediante el proceso electoral de mayo- ría relativa, una cuarta parte de los senadores son asignados mediante el principio de primera minoría y una cuarta parte se designa a través de la representación proporcional. La Cámara de Senadores es, en la actualidad, un órgano democrático, plural y altamente representativo de la sociedad mexicana.
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La otra reforma trascendental contenida en las modificaciones constitucionales y legales de 1996 es la elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
La administración del Distrito Federal. como sede de los Poderes de la Unión. recaía en el titular del Poder Ejecutivo, el Presidente de la República. quien delegaba su función en un Jefe del Departamento que asumía las funciones de gobierno del Distrito Federal.
La reforma de 1996 abrió la posibilidad de que los ciudadanos del Distrito Federal tuviesen la posibilidad de elegir a su Jefe de Gobierno.
La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que el ciudadano electo para el gobierno, ejercerá su encargo durante un período de seis años (aunque el primer jefe de gobierno electo durará solamente tres años en el puesto) y tendrá las siguientes funciones:
“a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que ex- pida el Congreso de la Unión, en la esfera de competencia del órgano ejecutivo a su cargo;
“b) Promulgar. publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa [. .]:
“c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Le- gislativa:
“d) Nombrar y remover libremente a los servidores públicos depen- dientes del órgano ejecutivo local [ . . .]:
“e) Ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública. de conformidad con el Estatuto de Gobierno [ .]“15
Las elecciones de julio de 1997, realizadas en el marco de estas re- formas legislativas. registraron un alto grado de participación ciudada- na. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión modificó su
15 Articulo 122. Base Segunda. fracción II de la Constitución Politica de los Estados Unidos Memanos Eihtada por la Secretaria de Gobernación. febrero de 1998. pág 127
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conformación y, por primera vez en el período postrevolucionario, la oposición conjuntó más legisladores que el partido en el gobierno; este hecho marcó el inicio de una nueva etapa de los trabajos legislativos en el país.
Asimismo, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integró con una mayoría absoluta por parte de un partido (PRD), que nunca antes había tenido la posibilidad de contar con una presencia domi- nante en un cuerpo legislativo. A esto se sumó que el candidato de di- cho partido al gobierno del Distrito Federal obtuviera el triunfo para ejercer las funciones ejecutivas en la capital de la República.
Estos cambios se dan en un marco de absoluto respeto a las deci- siones de la ciudadanía y marcan un proceso irreversible en el perfec- cionamiento de la democracia en México.
Consideraciones Finales
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, el Presidente Ernesto Zedillo señaló que “el compromiso fundamental del Ejecutivo Federal, en el ámbito político, es con la democracia”.
Con base en esta premisa, se ha realizado un proceso de recompo- sición substancial en varios niveles: se ha readecuado el marco legal para responder a las nuevas demandas de la sociedad; se restructura- ron los órganos electorales, los cuales fortalecieron su autonomía; y se ha puesto de manifiesto la indeclinable voluntad del gobierno por res- petar la decisión popular expresada en las urnas.
En la actualidad, el Poder Ejecutivo a nivel federal, estatal y munici- pal y el Poder Legislativo en los ámbitos federal y estatal, tienen una composición diferente a la que prevalecía hace un par de décadas.
De las 32 ‘entidades federativas, 25 son gobernadas por el PRI, seis por el PAN y una, el Distrito Federal, por el PRD. También hay una cantidad considerable de ayuntamientos en los que se ha acrecen- tado la presencia de partidos de oposición, situación similar que se re- fleja en los Congresos locales y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
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En el Congreso de la Unión. el país cuenta con una Cámara de Diputados plural. Como resultado de las pasadas elecciones, ninguno de los cinco partidos con representatividad legislativa tiene por sí solo mayoría absoluta. El PRI obtuvo el 39% de los votos en las elecciones federales de 1997; el PAN alcanzó el 26% de la votación; el PRD obtu- vo el 25%: el Partido Verde Ecologista Mexicano el 3% y el Partido del Trabajo el 2%.
La voluntad democrática y la actuación del Ejecutivo Federal ha ampliado el nivel de confianza de la sociedad en los procesos electora- les. Los resultados ponen de manifiesto los avances que ha alcanzado la sociedad mexicana al construir el régimen democrático que respon- de a la historia. anhelos propios y características de la sociedad mexi- cana.
Con este proceso y con la voluntad y el compromiso del Presidente de la República, la democracia en México se está colocando a la altura de los principales regímenes democráticos del mundo, cumple, también, con las características que los más destacados politólogos consideran debe cubrir cualquier Estado democrático.
Giovanni Sartori. uno de los politólogos contemporáneos más re- conocidos a nivel internacional. seriala que el ideal democrático no puede definir la realidad democrática y viceversa. un régimen demo- crático real no puede pretender ser una democracia ideal. La situación democrática de cualquier régimen es resultado de la interacción entre los ideales y la realidad.
El largo proceso para crear un régimen democrático propio. en- marcado en un sistema electoral de vanguardia. ponen de manifiesto la voluntad de la sociedad mexicana para continuar trabajando por acercar cada vez más los ideales democráticos con las características y el legado histórico que tiene nuestra nación.
Este año los mexicanos tendremos la oportunidad de confirmar que el sistema electoral mexicano va en el camino correcto. Se realiza- rán catorce elecciones estatales. En nueve estados se elegirán gober- nador. diputados locales y ayuntamientos: en un estado se elegirá gobernador y diputados y en cuatro más se renovarán los congresos locales y los ayuntamientos.
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El Gobierno y la sociedad consolidarán, en este año electoral, su avance hacia la plena normalidad democrática. Los procesos electora- les de 1998 otorgarán confianza a los electores que emiten su voto, transparencia al proceso electoral, credibilidad a los órganos y parti- dos que participan y legitimidad a quienes resulten electos por la voluntad popular para asumir responsabilidades en los poderes Legis- lativo y Ejecutivo.
El proceso de Reforma del Estado en el que está comprometido el Gobierno Federal, permitirá contar con un sistema político democráti- co, equilibrado, transparente, y justo que posibilitará a la sociedad me- xicana encarar, con una mayor confianza, los retos que le depara el siglo XXI. Para esto, el país cuenta ya con un sistema electoral que da certidumbre a la ciudadanía en sus instituciones.