OCTUBRE DE 2009AÑO LXX

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DOCUMENTO: 200 años de Estado Mayor

• La evolución de las insurgenciasy el concepto de guerra híbrida

• La Alianza Atlántica en la senda del enfoque integral

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EDITORIAL 4

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• OCTUBRE 2009 • AÑO LXX. NÚM. 822

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La carga de Taxdirt. 1909ELADIO BALDOVÍN RUIZ.Coronel. Caballería. DEM. 102

La Alianza Atlánticaen la senda del enfoque integralGUILLEM COLOM PIELLA.Licenciado en Sociologíay Ciencias Políticas. 16

La evolución de las insurgenciasy el concepto de guerra híbridaJOSÉ LUIS CALVO ALBERO.Teniente Coronel. Infantería. DEM. 6

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Las operaciones de gestión de crisis de las últimas décadas se han producido en un ambiente multinacional

Guillem Colom Piella. Licenciado en Sociología y Ciencias Políticas.

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Seguridad y Defensa

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LLas operaciones de gestiónde crisis de las últimas dé-

cadas se han producido en unambiente multinacional, hancontado con la participación demuchos actores (Fuerzas Ar-madas, agencias gubernamen-tales, organizaciones interna-cionales, empresas privadas uONG) con cometidos, agendas,objetivos y recursos muy dispa-res y han requerido el empleode acciones muy diversas, des-de la labor diplomática, la ges-tión política, la asistencia eco-nómica, la ayuda humanitariahasta el uso de la fuerza arma-da.

La participación en este tipode operaciones ha permitidoextraer muchas lecciones deincalculable valor, siendo lasmás importantes dos que po-drían parecer evidentes: por unlado, que cada crisis es única,con identidad propia y que, porlo tanto, requiere respuestasespecíficas y concretas. Porotro lado, que la aplicación ais-lada de los instrumentos delpotencial nacional e internacio-nal o su coordinación ad-hocsobre el terreno sin que existauna coordinación previa, difícil-mente conduce al éxito.

En consecuencia, para inten-tar resolver de forma satisfacto-ria y estable cualquier crisis quepueda surgir en el futuro, espreciso que todos los actores in-teresados en su resolución con-creten sus estrategias y accio-nes desde el primer momento yal más alto nivel, compartiendo

información, objetivos y planea-miento para evitar que la ges-tión de la crisis pueda verseafectada por la divergencia deprioridades, la falta de realismoen los objetivos, la duplicaciónen las distintas actividades o elchoque entre estrategias opues-tas. Esta concertación debeadoptarse en todos los nivelesde la gestión de la crisis —des-de el más alto a la acción sobreel terreno— y en todas las fasesde la operación, desde su con-cepción y planteamiento hastasu ejecución y evaluación.

Este nuevo procedimientopara la gestión de crisis nacio-nales e internacionales adopta-do por muchos países de nues-tro entorno y por organizacionescomo las Naciones Unidas, laUnión Europea o la AlianzaAtlántica, recibe genéricamenteel nombre de Enfoque Integral(Comprehensive Approach)1.

La Alianza Atlántica ha se-guido con gran interés estosdebates y, desde el año 2006,está inmersa en la definición deun concepto de Enfoque Inte-gral que pueda adaptarse a lasparticularidades de esta organi-zación. Todavía en fase de de-sarrollo, esta idea parece habercuajado en el seno de la Alian-za y se espera que en un futurono muy lejano esta organiza-ción presente su propio enfo-que integral.

La OTAN empezó a plante-arse la necesidad de mejorar lacoherencia entre las accionesmilitares y las civiles a raíz de

su participación en los Balca-nes, un conflicto que no solodemostró la enorme falta decoordinación entre los actoresciviles —fuera cual fuera suprocedencia— y la AlianzaAtlántica, sino también las ca-rencias de esta en materia degestión de crisis, estabilizacióny reconstrucción post-conflicto.

Por esta razón, a mediadosde 2001 el Comité Militar aliadopublicó la directiva MC-411/1(Military Policy on Civil MilitaryCo-Operation) que presentabala postura de la Alianza Atlánti-ca en materia de cooperacióncivil-militar (CIMIC)2. Este tra-bajo estaba orientado principal-mente a las unidades sobre elterreno y, aunque establecíamedidas y procedimientos paracoordinar ad-hoc las distintasactividades, también vislumbra-ba un cierto hermetismo de lomilitar frente a lo civil, puesconsideraba estas labores aje-nas a la organización y algo ex-terno a gestionar exclusiva-mente sobre el terreno. Noobstante, este documento sen-tó las bases teóricas para lapublicación, a mediados de2003, del AJP-9 (NATO Civil-Military Coordination), la doctri-na conjunta aliada para la coo-peración CIMIC3.

La formalización y codifica-ción de la cooperación CIMICfue un gran paso adelante enla coordinación entre la activi-dad militar aliada y las accio-nes realizadas por el resto deactores civiles en el teatro de

La OTAN empezó a plantearse la necesidad de mejorar la coherencia entre las acciones militares y las civiles a raíz

de su participación en los Balcanes

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operaciones. Sin embargo, es-ta pronto estimó necesario de-sarrollar otros mecanismosmás ambiciosos y efectivosque la mera colaboración civil-militar sobre el terreno, siem-pre que ello ni desvirtuara lanaturaleza político-militar de laOTAN ni tampoco traspasaralos límites fijados por la Guíade Política General (Compre-hensive Political Guidance),que descarta que la AlianzaAtlántica proceda al desarrollode capacidades específicaspara fines civiles4.

La Visión Estratégica (Bi-SCStrategic Vision)5 de agosto de2004 fue el primer trabajo queseñaló esta necesidad. Reali-zada conjuntamente por elMando Aliado de Operacionesy el Mando Aliado de Transfor-mación para presentar su pun-

to de vista sobre cómo podríaser el ambiente futuro en el queoperaría la OTAN, en la VisiónEstratégica se exponía que nin-guna crisis en cuya gestiónparticipara la Alianza Atlánticapodría resolverse aplicando elpoder militar de forma aislada;y que solo si utilizaba todos losinstrumentos a su disposición ycooperaba activamente conotros actores sería posible re-solver las crisis de forma esta-ble y duradera.

Estas ideas fueron ratificadascuatro meses después en laCumbre de Estambul, dondetambién nació el compromisopolítico para emprender el desa-rrollo de una nueva forma deplanear y conducir las misionesmilitares de la Alianza Atlántica,para poder ajustarse a estos re-querimientos operativos. El re-

sultado fue el Enfoque Basadoen Efectos (Effects Based Ap-proach to Operations–EBAO),una nueva concepción operativaque, caracterizada por la armo-nización de los distintos instru-mentos del potencial aliado(económico, civil, militar y políti-co) junto con la cooperaciónpráctica con el resto de actoresparticipantes en la gestión de lacrisis, pretende lograr un plane-amiento y conducción de lasoperaciones militares más efi-ciente, coherente y sustentadoen las acciones y efectos quepuedan realizarse tanto desdela esfera militar como civil, todoello con el fin de resolver la cri-sis de forma satisfactoria y dura-dera.

Aunque a día de hoy elEBAO todavía no se ha imple-mentado en el seno de la Alian-

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za debido al silencio manifesta-do por el Consejo del AtlánticoNorte y a la ardua tarea de de-finición e implementación queestán realizando los dos man-dos estratégicos antes de pro-ceder a su integración militar,este concepto constituye elprincipio fundamental de latransformación militar de laAlianza Atlántica6.

Y fue precisamente en estacoyuntura cuando empezaron asentarse las bases del enfoqueintegral aliado. En efecto, mien-tras el Comité Mil i tar de laOTAN estaba debatiendo elconcepto de EBAO, en abril de2006 un grupo de siete paísesformados por Canadá, Repúbli-ca Checa, Dinamarca, Hungría,Países Bajos, Noruega y Eslo-vaquia presentaron ante el Co-mité un breve documento de-nominado Planeamiento yAcción Concertados (Concer-ted Planning & Action). Estetrabajo planteaba varias medi-das para favorecer y optimizarla coordinación de los mediosciviles y militares aliados conotros actores relevantes —enespecial la Unión Europea y lasNaciones Unidas— en opera-ciones de gestión de crisis, yde forma coherente con lo se-ñalado en la Guía de PolíticaGeneral, que mientras recono-ce la necesidad de mejorar lacoordinación de sus instrumen-tos internos así como entre ellay los distintos actores interna-cionales, también descarta el

desarrollo de capacidades es-pecíficas para fines civiles.

En la Cumbre de Riga de no-viembre de 2006 los jefes deEstado y de Gobierno de laOTAN aprobaron y lanzaronesta iniciativa, que pasó de de-nominarse por un breve perio-do de tiempo Acción Concerta-da (Concerted Action) antes depasar al definitivo enfoque inte-gral. Desde entonces, y a peti-ción del Secretario General, sudefinición e integración está co-rriendo a cargo de un ComitéPolítico Reforzado (PoliticalCommittee at Senior LevelReinforced–SPC-R) que ha tra-bajado en la confección de undocumento teórico y un plan deacción que permitan elaborareste concepto dentro de la es-tructura de la Alianza Atlántica.

Aunque a fecha de hoy toda-vía no se ha expuesto pública-mente ningún trabajo concep-tual sobre el enfoque integral,en la Cumbre de Bucarest delpasado abril los jefes de Esta-do y de Gobierno no solo ratifi-caron su compromiso en imple-mentar esta nueva fórmulapara la gestión de crisis inter-nacionales7, sino que presenta-ron el plan de acción que habíaempezado a desarrollar elSPC-R el año anterior. Este in-cluía medidas para mejorar elintercambio de información, eladiestramiento conjunto y lacomunicación pública entre losrepresentantes civiles y milita-res aliados, las ONG y organi-

zaciones internacionales comolas Naciones Unidas y la UniónEuropea, todo ello con el objeti-vo de armonizar los mecanis-mos e instrumentos aliados derespuesta a crisis. Este plan deacción constituye, a día de hoy,la base sobre la que trabaja elEquipo para el Desarrollo delEnfoque Integral (Comprehen-sive Approach Task Force), ungrupo de estudio multidiscipli-nar establecido el pasado abrily formado por representantesdel Estado Mayor Internacional,los dos Mandos Estratégicos,el Comité Militar y otros órga-nos de la Alianza con el fin deimplementar el plan de accióndesarrollado por el SPC-R enel seno de la OTAN.

Aunque, como se ha podidoconstatar en el presente traba-jo, el enfoque integral está reci-biendo grandes atenciones porparte de la comunidad de de-fensa aliada y su evolución po-lítica se presenta rápida y fir-me, parecen existir algunosescollos que están ralentizandotanto su desarrollo conceptualcomo su implementación prác-tica en el seno de la OTAN.

En primer lugar, la misma de-finición del concepto: el enfoqueintegral es una idea planteadaoriginalmente por Centro deDoctrina y Conceptos Conjunto(Joint Doctrine & ConceptsCentre) británico para explicarla integración de todos los ins-trumentos del potencial nacio-nal con el fin de garantizar la

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Los recientes conflictos han demostrado la necesidad de quelas Fuerzas Armadas dispongan de capacidadespolivalentes para intervenir eficazmente en toda la gamade operaciones

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coherencia del país en la res-puesta a crisis, siendo el EBAOsu vertiente militar. En otras pa-labras, según el documentomarco británico, «…el enfoqueintegral constituye la extensiónnatural del enfoque militar ba-sado en efectos8». Esta idea hasido, en general, bien recibidapor la comunidad de defensainternacional y adoptada enmayor o menor medida por to-dos los países que están desa-rrollando sendos conceptos deenfoque integral. Sin embargo,en el seno de la Alianza Atlánti-ca parece existir una gran va-riedad de opiniones al respecto:las que aceptan este plantea-miento, las que contemplan elenfoque integral como la ver-tiente civil de la respuesta a cri-sis y el EBAO la militar, las queconsideran que este conceptodebe constituir el marco generalde actuación de la OTAN enmateria de gestión de crisis, in-cluyendo tanto las relaciones deesta con todos los actores partí-

cipes en la crisis como el plane-amiento coordinado civil-militar;o las que entienden que el en-foque basado en efectos y elenfoque integral son exacta-mente lo mismo9.

Otra fuente de controversiaafecta directamente uno de losgrandes tabúes de la OTAN:su participación en operacio-nes de estabilización y recons-trucción10. Los recientes con-f l ictos han demostrado lanecesidad de que las FuerzasArmadas dispongan de capaci-dades polivalentes para inter-venir eficazmente en toda lagama de operaciones (desdeel apoyo a la paz a las accio-nes de combate más exigen-tes) y ha sido en el escenarioafgano donde la OTAN ha en-sayado con notable éxito la fór-mula de los equipos de recons-trucción provincial (PRT), queintegran elementos militares yciviles. Aunque esto parece su-gerir que la Alianza Atlánticadebería desarrollar e implantar

medidas más generales y per-manentes que permitieran ar-monizar la acción de los ele-mentos militares y no-militaresen las operaciones de gestiónde crisis, estabilización y re-construcción, ello choca tantocon la Guía de Política General—que si bien entiende necesa-rio ampliar el apoyo militar alas labores de estabilización yreconstrucción, establece quela OTAN no creará capacida-des específicas para fines civi-les— como con las opinionesde ciertos países, que juzganinnecesario que la Al ianzaAtlántica incremente sus atri-buciones en estas materiasporque existen otras organiza-ciones —como la Unión Euro-pea o las Naciones Unidas—capaces de realizar estas acti-vidades.

Finalmente, otro elementode discusión parece vincularsecon las relaciones que deberáestablecer la Alianza Atlánticacon el resto de actores partici-

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CUMBRE DE ESTAMBUL

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pantes en la gestión de la crisispara concertar estrategias, pla-neamiento y acciones sobre elterreno. Aunque la OTAN pre-tende coordinar sus actividadescon el resto de agentes respe-tando en todo momento la au-tonomía y libertad de acción deestos, parecen existir ciertosrecelos y suspicacias en rela-ción al alcance de esta volun-tad de coordinación.

De todas formas, y con inde-pendencia de estos pequeñosescollos que están demorandoel desarrollo e implementacióndel enfoque integral en el senode la Alianza Atlántica, todo pa-rece indicar que esta dispondráen un futuro cercano de un pro-ceso adaptado a sus necesida-des particulares para contribuireficazmente a la gestión de lascrisis internacionales.

Para afrontar con éxito los re-tos que plantea el ambiente es-tratégico actual, la AlianzaAtlántica está desarrollando unnuevo enfoque a la seguridadque pretende mejorar sus pro-pios instrumentos de gestión decrisis, ampliar su cooperaciónpráctica con el resto de actoresimplicados en su resolución eincrementar sus propias capaci-dades de apoyo militar a lasoperaciones de estabilización yreconstrucción. Esta concerta-ción en los planteamientos, es-trategias y acciones que reali-cen los distintos agentesparticipantes en la gestión de lacrisis con el fin de alcanzar unasolución lo más rápida, efectivay duradera posible, es lo queplantea el enfoque integral de laOTAN, una de las grandes ini-ciativas de la Alianza Atlánticapara adaptarse al complejomundo del siglo XXI.

NOTAS

1 Vid. PAREJA, Iñigo y COLOM,Guillem: «El Enfoque Integral(Comprehensive Approach) a lagestión de crisis internacionales»,en Análisis del Real Instituto (ARI)Nº115/2008 (25 de septiembre de2008).www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido/ARI115-2008.pdf.

2 MC 411/1 «NATO Military Policy onCivil-Military Co-Operation» (17 dejulio de 2001) www.nato.int/ims/do-cu/mc411-1-e.htm.

3 AJP-9 NATO Civil-Military Co-Co-ordination (CIMIC), junio 2003www.nato.int/ims/docu/ajp-9.pdf.

4 La Guía de Política General, apro-bada por el Consejo Atlántico a fi-nales de 2005 y refrendada en laCumbre de Riga de noviembre de2006, analiza las tendencias estra-tégicas de los próximos quinceaños, identifica las amenazas másprevisibles a las que deberá en-frentarse la Alianza Atlántica y de-fine las capacidades que deberádesarrollar para hacerles frente.Por ello constituye un pseudo-con-cepto estratégico que marcará ladirección política aliada a falta deun concepto estratégico que susti-tuya al de Washington.

5 NATO Strategic Commanders:Strategic Vision, the Mil i taryChallenge, Bruselas: NATO Pu-bl ic Information Off ice, 2004transnet.act.nato.int/WISE/Stra-tegicV/StrategicV/file/_WFS/stratvis804.pdf.

6 Vid. COLOM, Guillem: «EBAO: elprincipio fundamental de la trans-formación militar aliada», en Re-vista Ejército Nº 808 (julio/agosto2008), pp. 6-12.

7 «Experiences in Afghanistan andthe Balkans demonstrate that theinternational community needs towork more closely together and ta-ke a comprehensive approach […]

it is essential for all major interna-tional actors to act in a coordinatedway, and to apply a wide spectrumof civil and military instruments in aconcerted effort that takes into ac-count their respective strengthsand mandates.» Declaración de laCumbre de Bucarest (3 de abril de2008)www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html.

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8 Joint Doctrine & Concepts Centre:Joint Discussion Note 4/05: TheComprehensive Approach, Shriven-ham: Ministry of Defense, 2006, p. iiiwww.mod.uk/NR/rdonlyres/BEE7F0A 4 - C 1 D A - 4 5 F 8 - 9 F D C -7 F B D 2 5 7 5 0 E E 3 / 0 / d c d c 21_jdn4_05.pdf.

9 Véase, por ejemplo, la entrevistarealizada al general Lance L.

Smith, Jefe del Mando Aliado deTransformación hasta noviembrede 2007: «NATO’ continuingtransformation», en NATO Re-view (noviembre 2006) www.na-to.int/docu/review/2006/issue3/english/interview.html.

10 Vid. NELSON, Richard C. (ed): HowShould NATO Handle StabilizationOperations and Reconstruction Ef-

forts? Washington DC: The AtlanticCouncil of the United States, 2006www.acus.org/docs/061021-How_Should_NATO_Handle_SR_Operations.pdf.�

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VISTA DE LA CIUDAD DE RIGA �

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