la disminuciÓn del cultivo del tabaco en nayarit
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Tesina de maestría enfocada al análisis de las razones históricas en México que llevaron a la reducción de los niveles de cultivo de tabaco en el estado de Nayarit y su relación con la entrada en vigor de la Ley General para el Control de Tabaco en México.TRANSCRIPT
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
RECTORÍA DE ESCUELAS NACIONALES DE POSGRADO
LA DISMINUCIÓN DEL CULTIVO DEL TABACO EN NAYARIT
ANÁLISIS DE CAUSAS, SU RELACIÓN CON LA LEGISLACIÓN ANTITABAQUISMO NACIONAL Y EL DISEÑO Y CREACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE RECONVERSIÓN COMO MEDIO DE
APOYO A LA POBLACIÓN DEDICADA A SU CULTIVO.
TESINA
PRESENTADA COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO ACADEMICO DE:
Maestro en Administración Pública Y Política Pública
POR:
JACOB ARTURO RIVERA PÉREZ
MONTERREY, N.L. DICIEMBRE DE 2011
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A mi padre, calmado como brisa pero fuerte para ser el viento que impulsa mis alas.
A mi madre, ojos y lágrimas que aceptan verme ir
pero siempre esperan verme regresar.
A mis hermanos, somos cuatro para ser sólo uno.
A mis amigos, escasos y por
lo demás valiosos.
A mis maestros, leña de mis aspiraciones.
Gracias.
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ÍNDICE
SIGLAS ....................................................................................................................................................... 5
RESUMEN .................................................................................................................................................. 6
1. INTRODUCCIÓN. .................................................................................................................................. 8
1.1 GENERALIDADES. .......................................................................................................................... 8
1.2 OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS. ............................................................................... 11
1.3 HIPÓTESIS. .................................................................................................................................... 12
1.4 JUSTIFICACIÓN Y RELEVANCIA TEÓRICA. ............................................................................... 12
2. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................................... 16
3. METODOLOGÍA. .................................................................................................................................. 27
3.1 FUENTES DE INFORMACIÓN. ..................................................................................................... 28
3.3 INVESTIGACIONES PREVIAS. ..................................................................................................... 30
4. ANÁLISIS DE CAUSAS. ...................................................................................................................... 33
4.1 FACTORES HISTÓRICOS RELATIVOS AL CULTIVO DEL TABACO EN NAYARIT................... 33
4.1.1 LA ÉPOCA ANTERIOR A LA CREACIÓN DE TABACOS MEXICANOS. .............................. 33
4.1.2 LA APARICIÓN DE TABACOS MEXICANOS S.A. DE C.V. ................................................... 37
4.2 LA ÉPOCA POSTERIOR A LA DESAPARICIÓN DE TABAMEX. ................................................. 43
4.2.1 CONSECUENCIAS RELATIVAS A LA APERTURA COMERCIAL Y EL COMERCIO EXTERIOR DE TABACO EN RAMA. ............................................................................................... 43
4.2.1 LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY GENERAL PARA EL CONTROL DEL TABACO. ...... 57
5. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE RECONVERSIÓN............................................................................ 62
6. CONCLUSIONES. ................................................................................................................................ 73
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................................................... 78
ANEXOS ................................................................................................................................................... 82
4
ÍNDICE DE CONTENIDOS
TABLAS
Tabla 1: SUPERFICIE COSECHADA, TONELADAS Y RENDIMIENTO DE LA PRODUCCIÓN DE TABACO EN NAYARIT ANTES DE LA ENTRADA DE TABAMEX ................................................................................................ 34 Tabla 2: Precio del Tabaco en Rama (1966-1980) ................................................................................................... 38 Tabla 4: IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE MÉXICO DE TÁBACO Y SUCEDÁNEOS. .......................... 45 Tabla 5: PRODUCCIÓN DE TABACO EN NAYARIT Y HECTÁREAS DEDICADAS A LA PRODUCCIÓN DE TABACO COSECHADAS 1990 – 2008. ................................................................................................................... 47 Tabla 6: PRECIO POR TONELADA DEL TABACO EN RAMA EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO (1991 – 2009) (USD). ....................................................................................................................................................................... 52 Tabla 7: EMPLEOS RELACIONADOS AL CULTIVO DEL TABACO. 1990 - 2008. .................................................. 54 Tabla 9: ANALÍSIS COMPARATIVO DE LA RENTABILIDAD DEL CULTIVO DEL TABACO. ................................. 68 Tabla 10: PROPUESTA DE RECONVERSIÓN EN NAYARIT: PAPAYA. ................................................................ 69 Tabla 11: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN TRASFERENCIAS MONETARIAS: PROCAMPO Y OPORTUNIDADES: 2006. ........................................................................................................................................ 71
GRÁFICOS
Gráfico 1 IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE MÉXICO DE TÁBACO Y SUCEDÁNEOS. ........................ 45 Gráfico 3: IMPORTACIONES NACIONALES POR PARTIDA DEL CAPÍTULO 24: TABACO Y SUS SUDEDÁNEOS 1993-2009 (MILES DE DÓLARES - MENSUAL): TENDENCIA DE LA IMPORTACIÓN DEL TABACO EN RAMA. 50 Gráfico 4: EXPORTACIONES NACIONALES POR PARTIDA DEL CAPÍTULO 24: TÁBACO Y SUS SUCEDÁNEOS 1993-2009 (MILES DE DÓLARES - MENSUAL): TENDENCIA DE LA EXPORTACIÓN DE CIGARRILLOS Y PUROS. .................................................................................................................................................................... 51 Gráfico 5: PRECIO POR TONELADA DEL TABACO EN RAMA EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO (1991 – 2009) (USD). ....................................................................................................................................................................... 53 Gráfico 6: PROGRAMAS ENFOCADOS A LA RECONVERSIÓN PRODUCTIVA; SAGARPA; 2000-2006. ............ 66 Gráfico 7: MIGRACIÓN EN EL ESTADO DE NAYARIT CON DESTINO A LOS ESTADOS UNIDOS ( DATOS QUINQUENALES) Y MONTO DE LAS REMESAS PROCEDENTES DE LOS ESTADOS UNIDOS A PARTIR DEL AÑO 2004 (Millones de dólares). .............................................................................................................................. 83
ANEXOS
Anexo 1: REMESAS Y MIGRACIÓN EN NAYARIT .................................................................................................. 83 Anexo 2: LEY GENERAL PARA EL CONTROL DEL TABACO: Título Cuarto. ................................................. 84 Anexo 3: LEY DE LOS IMPUESTOS GENERALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN: Capítulo 24. ............. 85 Anexo 4: LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE BIENES Y SERVICIOS: ARTÍCULO SEGUNDO (Fragmento). .................................................................................................................................................................................. 86 Anexo 5: RELACIÓN COSTO DE ADAPTACIÓN DE MAQUINARIA Y CAMBIOS A PERMISO DEL CAPÍTULO 24 GENERADOS POR LAS EMPRESAS TABACALERAS CONTRA VENTAS DE PRODUCTOS DEL TABACO 2008. .................................................................................................................................................................................. 87 Anexo 6: EVOLUCIÓN DEL VALOR MENSUAL DE LAS VENTAS Y BENEFICIOS RELACIONADOS AL COMERCIO DEL TABACO. ..................................................................................................................................... 88 Anexo 7: PROPUESTAS DE RECONVERSIÓN DE CULTIVOS: NAYARIT. ........................................................... 89 Anexo 8: PROGRAMAS Y SERVICIOS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES CON INGERENCIA EN EL SISTEMA-PRODUCTO DEL SORGO EN NAYARIT. ................................................................................... 90
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SIGLAS
ARIC Asociación Rural de Interés Colectivo Gral. Esteban Baca Calderón
PAD Apoyos Directos al Productor por Excedentes para Reconversión Productiva
ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
BAT British American Tobacco México
CIGATAM Cigarros la Tabacalera Mexicana
CMCT Convenio Marco para el Control del Tabaco
INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias
LADIGS Laboratorio de Agromapas Digitales
LA Ley Agraria
LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable
LIGIE Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación
LIEPS Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
LGCT Ley General para el Control del Tabaco
OMS Organización Mundial de la Salud
PM Phillip Morris
PROCAMPO Programa de Apoyo Directo al Campo
PIASRE Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente
PNRP Programa Nacional de Reconversión Productiva
SARH Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIAP Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera
SP Sistemas-Producto
SADRC Subprograma de Apoyos Directos para la Conversión de Cultivos
SbAg Subsecretaría de Agricultura
TERSA Tabaco en Rama, S.A.
TADESA Tabacos Desvenados
TABAMEX Tabacos Mexicanos S.A. de C.V.
TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte
UITER Unión Internacional contra la Tuberculosis y Enfermedades Respiratorias
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RESUMEN
El tabaquismo representa una pandemia a nivel mundial la cual - si bien es causada por voluntad
propia del consumidor aunada a los niveles adictivos del tabaco – representa un problema público que
ha requerido de la intervención gubernamental para su control. El consumo de tabaco ocasiona
externalidades negativas que se traducen en gastos altos en el sector salud originados por el daño que
el mismo tiene en el usuario. Sin embargo, el control que los gobiernos ejercen con la finalidad de
combatir esta situación de igual manera puede perjudicar a aquellos cuyos ingresos dependen de su
cultivo, en el caso de que las políticas públicas encaminadas al combate de su consumo no estén
acompañadas de programas bien implementados dirigidos a fomentar alternativas a la siembra del
mismo. La importancia del vínculo entre la regulación y sus efectos en los niveles de producción se
acentúa cuando éste último significa una fuente de ingresos importantes para la región geográfica
donde se lleva a cabo dicha actividad, por lo que en tal caso un análisis del impacto se hace mucho
más relevante. En el estado mexicano de Nayarit, principal productor de tabaco a nivel nacional, las
voces del gobierno y los productores se han levantado desde el año 2008 por causa de la entrada en
vigor de regulaciones antitabaco, demandando protección y apoyos financieros por un lado e incluso
afirmando el no cumplimiento de las mismas, todo lo anterior bajo el argumento de que las nuevas
normativas llevarían a la desaparición de la actividad dedicada al cultivo en el estado. Por todo lo
anterior, un análisis de la relación entre las regulaciones actuales y su influencia efectiva en la
producción resulta de suma relevancia para la toma de decisiones informadas dirigidas a este sector y,
de manera consecuente, el correcto diseño o modificación de los programas de apoyo a los
productores.
7
8
1. INTRODUCCIÓN.
1.1 GENERALIDADES.
La problemática actual que representa el consumo del tabaco a nivel mundial ha llevado a la creación
de programas encaminados a la concientización de los ciudadanos respecto a la magnitud de la
situación y las consecuencias económicas, sociales y sanitarias que éste representa, por lo que las
autoridades gubernamentales de diversos países han decidido generar acciones que se enfoquen en
disminuir el consumo de este producto.
Diversos gobiernos, incluido el mexicano, han optado por seguir directrices generales que han sido
establecidas por acuerdos, convenios o tratados creados por organizaciones supranacionales de las
cuales son miembros y que, de acuerdo a su naturaleza y objetivos, homogeneízan las acciones a
llevar a cabo en una escala global, siendo éstas últimas implementadas por los gobiernos nacionales
en sus territorios una vez que éstos se adhieren a dichos acuerdos y/o los ratifican. Tal es el caso del
Convenio MARCO para el Control del Tabaco (CMCT) creado por la Organización Mundial de la Salud
(OMS) el cual fue creado con la intención de combatir el problema del tabaquismo a nivel mundial1.
Dicho tratado entró en vigor el día 27 de febrero de 2005 habiendo sido ratificado, aceptado y/o
aprobado por 40 países en ese momento (Organización Mundial de la Salud, 2003). México firmó dicho
tratado el día 12 de agosto de 2003 y fue ratificado el 28 de mayo de 2004 (Organización Mundial de la
Salud, 2010).
Ahora bien, el CMCT establece una serie de directrices enfocándose en dos objetivos principales: la
disminución del consumo del tabaco y la disminución de la oferta del insumo.
NOTAS
1 El Convenio MARCO para el Control del Tabaco se abrió a la firma del 16 al 22 de junio de 2003 en Ginebra, y posteriormente, del 30 de junio de 2003 al 29 de junio de 2004, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, el Depositario del tratado. El Convenio cuenta con 168 signatarios, entre ellos la Comunidad Europea, lo que lo convierte en uno de los tratados más respaldados de toda la historia de las Naciones Unidas. (Organización Mundial de la Salud, 2003). Cabe mencionar que los Estados Unidos de América no han ratificado ni se han adherido al CMCT.
9
Dichas acciones se enfocan principalmente en: a) las medidas relacionadas con los precios e
impuestos para reducir la demanda de tabaco2; b) medidas no relacionadas con los precios para
reducir la demanda de tabaco3; y, c) disposiciones del CMCT/OMS relativas a la reducción de la oferta4
(Organización Mundial de la Salud, 2003). De igual manera se incluyen disposiciones relativas a la
responsabilidad de las partes y a la cooperación técnica y científica, las cuales se recomienda haya
entre las partes para un fortalecimiento de las acciones llevadas a cabo.
En cuanto a las disposiciones relacionadas con la disminución de la oferta de tabaco, el tratado se
centra en tres acciones: i) el combate al comercio ilícito de los productos derivados de tabaco; ii) el
acceso de los menores de edad al producto, así como al control de las ventas al por menor; y, iii) el
apoyo de los gobiernos a actividades alternativas económicamente viables5.
En relación al último punto del párrafo anterior y en su Artículo Cuarto, Fracción VI, el CMCT establece
lo siguiente:
“Se debe reconocer y abordar la importancia de la asistencia técnica y
financiera para ayudar a realizar la transición económica a los
cultivadores y trabajadores cuyos medios de vida queden gravemente
afectados como consecuencia de los programas de control del tabaco,
en las partes que sean países en desarrollo y en las que tengan
economías en transición, y ello se debe hacer en el contexto de
estrategias nacionales de desarrollo sostenible”.
(Organización Mundial de la Salud, 2003).
2 En México “las ventas totales en 2007 (50,500 millones de cigarrillos) fueron 5.5% menores que en 1990 (53,2oo millones). Sin embargo, en la industria se prevé que el consumo aumente nuevamente en un 12.9%, a un total de 56,800 millones de cigarrillos para 2016. También se prevé que el consumo por individuo aumente en un 1.3% durante este período, a 474 cigarrillos anualmente. La posibilidad de revertir la disminución anterior del consumo de tabaco por individuo sugiere que las políticas para contrarrestar el uso de tabaco continuarán siendo relevantes”. (Waters, Saenz de Miera, Ross, & Shigematsu, 2010). 3 Dichas acciones se basan en la “protección contra la exposición al humo de tabaco; reglamentación del contenido de los productos de tabaco; reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco; empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco; educación, comunicación, formación y concientización del público; publicidad, promoción y patrocinio del tabaco; y medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco”. (Organización Mundial de la Salud, 2003). 4 En México, “la producción nacional de cigarrillos ha permanecido relativamente estable en los últimos años. Entre 1994 y 2008 se produjo un promedio anual de 2,700 millones de cajetillas… La mayoría de la producción se consume dentro del país, aunque hubo un aumento en la proporción exportada en los últimos dos años.”. (Waters, Saenz de Miera, Ross, & Shigematsu, 2010). 5 La importancia de los programas y apoyos que los gobiernos nacionales, en este caso el mexicano, dirigen a los productores de tabaco con la finalidad de ofrecer alternativas al cultivo del producto funge como uno de los ejes centrales de presente tesina y será tratado a profundidad más adelante.
10
Lo anterior se resume en: a) Promover alternativas económicamente viables para los trabajadores, los
productores y los pequeños vendedores de tabaco; b) Facilitar la transferencia y la adquisición de
tecnología, conocimiento, aptitudes, capacidad y competencia técnica relacionados con el control del
tabaco; y, c) Brindar ayuda a los cultivadores de tabaco para llevar a efecto la transición de la
producción agrícola hacia cultivos alternativos que sean igual o más rentables que el cultivo del tabaco
(políticas públicas o programas de reconversión de cultivos).
Así pues, las políticas públicas de reconversión deben ofrecer planes integrales de acción que, en
primera instancia, cuenten con un marco legal e institucional sólido que permita llevar a cabo su
implementación, como en el caso de aquellas referentes a las políticas públicas de protección y
reducción del consumo. Una vez establecido el marco legal que avale las acciones a llevar a cabo por
las instituciones, los programas públicos deben poseer un diseño que sea aplicable y que vaya en
relación con las necesidades reales de los interesados, para de esta manera poder incrementar las
posibilidades de éxito de los mismos. Una vez conocido la naturaleza real de problema, el trabajo
conjunto tanto horizontal como vertical de las instituciones encargadas así como la inclusión de los
stakeholders es imprescindible para la transición a la cual el CMCT hace referencia.
Si bien México, dados los niveles de producción de tabaco por parte de otros países, no se ostenta
como un productor importante a nivel mundial, sí presenta motivos por los cuales resulta importante el
análisis de los impactos de las políticas que se implementen con respecto al tabaco.
De acuerdo a la Subsecretaría de Agricultura (SbAg), perteneciente a la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), en la actualidad, se dedican a la
producción de tabaco más de 4 mil productores a nivel nacional7, con un promedio de dos hectáreas
por productor, lo que genera 238 jornales por hectárea en la parte productiva. Sin embargo, desde al
año 2000 la producción de tabaco ha venido disminuyendo derivado de una menor superficie dedicada
a su cultivo. En el año 2007 se produjeron 12,412 ton en 6,597 hectáreas, llegando a un valor de dicha
7 Si bien a término de participación en niveles de empleo a nivel nacional el problema del cultivo del tabaco se percibe como de proporciones que podrían ser consideradas pequeñas por la cantidad de empleos dedicados al mismo no se debe perder de vista la importancia que el cultivo del tabaco en rama tiene para la economía nayarita y en especial para los municipios de la región de la costa norte del estado.
11
producción de 260 mdp., con un precio medio rural de más de 19.9 mil pesos por tonelada (SAGARPA,
2008).
Ahora bien, de acuerdo al Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), el cultivo del
tabaco en nuestro país se concentra en ocho entidades. Por orden de producción: Nayarit, Veracruz,
Chiapas, Jalisco, Guerrero, Tabasco y Oaxaca. El Estado de Nayarit participa con el 86% de la
producción de tabaco en el país, mientras que el 14% restante corresponde a los estados de Chiapas y
Veracruz (Mejía González, 2008).
Para Nayarit, el cultivo de dicho bien representa la generación de empleos que son ocupados
mayormente por población de origen indígena con poco acceso a educación y para los cuales la
cosecha del producto, además de representar su fuente de ingreso, representa de igual manera una
cuestión tradicional e implícita en su estilo de vida.
Como efecto indirecto de la búsqueda del establecimiento de una nueva mentalidad relativa al
tabaquismo en nuestro país, así como por la posterior adhesión de México al CMCT y el decreto de
leyes antitabaco, la situación económica de los jornaleros dedicados al cultivo y cosecha de la hoja de
tabaco en Nayarit se podría ver directamente afectada en el caso de que las políticas públicas de
reconversión a las que hace referencia el CMCT no se lleven a cabo de una manera correcta. Sin
embargo, es necesario analizar si realmente existe una relación directa entre la disminución del cultivo
y la ratificación del tratado con la entrada en vigor de nuevas legislaciones en México.
1.2 OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS.
Objetivo General
Descartar, mediante un análisis histórico y estadístico de la industria tabacalera en el estado de
Nayarit, la existencia de una relación entre la entrada en vigor de la Ley General para el Control del
Tabaco en México, su Reglamento y las modificaciones a otras regulaciones relativas al combate del
tabaquismo en México, con la disminución de la producción de hoja de tabaco en el estado de Nayarit,
12
para posteriormente realizar un análisis de las políticas públicas y programas de reconversión de
cultivos llevados a cabo por la federación y los gobiernos estatales y municipales.
Objetivos Específicos.
Se realizará un análisis de la legislación actual en México referente al combate del consumo
del tabaco con la finalidad de encontrar si existe una relación con la disminución de la
producción tabacalera en Nayarit.
Se analizarán los indicadores económicos relativos a la producción tabacalera en el país con el
fin de encontrar si existe alguna evidencia del impacto de la legislación actual.
Se analizarán los programas y políticas públicas de reconversión de cultivos aplicados en la
región para proponer mejoras a las mismas con la finalidad de incrementar los niveles de vida
de la población dedicada al cultivo en la región.
1.3 HIPÓTESIS.
La hipótesis a demostrar dentro de la presente tesina establece que:
No existe relación significativa entre la ratificación del Convenio MARCO para el control del Tabaco así
como de la entrada en vigor de las legislaciones actuales relativas al control del tabaquismo en México
y la disminución del cultivo del producto en el estado de Nayarit.
1.4 JUSTIFICACIÓN Y RELEVANCIA TEÓRICA.
En el año 20088 y como consecuencia de la entrada en vigor en México de la Ley General para el
Control del Tabaco (LGCT) publicada en Diario Oficial de la Federación el mismo año, argumentos a
favor y en contra de ésta se hicieron escuchar; los primeros se basan principalmente en los beneficios
que las nuevas regulaciones tendrían en la salud pública de nuestro país9, el impacto positivo que las
8 Se debe diferenciar la fecha de ratificación en México del Convenio MARCO de la OMS (2004) de la entrada en vigor de la LGCT en el país. Si bien ambos casos están directamente relacionados, estos representan dos eventos particulares. 9 Para el año 2008, las estimaciones de la Secretaría de Salud arrojaban que más del 60,000 personas murieron por enfermedades relacionadas con el consumo de tabaco, lo que equivale, utilizando la fracción atribuible estimada por el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los
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mismas tendrían en la economía de las familias más necesitadas10 y, sobre todo, en la disminución de
los costos que las enfermedades atribuidas al tabaquismo representan para el gobierno y la sociedad11.
Por el otro lado, los argumentos en contra de la legislación se centran en la afectación que, de acuerdo
al gobierno nayarita y los productores nacionales, ésta tiene en los niveles de producción del cultivo en
la zona.
La producción de tabaco en el Estado de Nayarit es la fuente de ingreso de miles de familias. Si bien
han surgido adelantos tecnológicos en esta rama de la agricultura en los últimos años, la actividad
continúa empleando intensivamente mano de obra, con la particularidad de dar trabajo a un gran
número de personas en pequeñas superficies cultivadas. Su importancia social y económica dentro de
la entidad es indiscutible, puesto que el tabaco genera múltiples beneficios para los cultivadores y las
regiones productoras, dentro de las que destacan la generación de empleos, la derrama económica, la
seguridad social, etc.
Por otra parte, cabe resaltar que el 95% de los jornales generados por el cultivo de tabaco son en el
campo, los que son realizados por población de huicholes, tepehuanos y mexicaneros de las zonas
serranas en diferentes estados (Castellón Fonseca, 1997), lo cual, como se mencionaba en un
principio, resalta la importancia de un análisis y rediseño de las políticas públicas encaminadas a la
reconversión de cultivos dada la dependencia que estos sectores poblacionales tienen de esta
actividad.
En la década de los noventas en el estado de Nayarit, se plantaron un promedio de 22,500 hectáreas,
con 12 mil productores y seguridad social para los mismos y sus familias, generándose 5 millones 366
mil 250 jornadas de trabajo. Para el año 2000, la producción estaba concentrada en once de los veinte
municipios del estado (Madera Pacheco, 2003) . Sin embargo, dada la reducción de los niveles de
Estados Unidos, a que 160 mexicanos murieron diariamente, estas defunciones representan el 10% de las muertes nacionales”. (Tapia-Conyer, Kuri-Morales, & Hoy-Gutierrez, 2001) 10 Los costos económicos – independientes al gasto gubernamental – relativos al tabaquismo afectan sobre todo a las familias con menos recursos dado que son éstas las que presentan el mayor incremento en el consumo del mismo. Teniendo en cuenta la relación del costo de la cajetilla con el nivel del salario mínimo, el impacto es amplio aumentando significativamente por el hecho de que estas familias en muchos casos tienen acceso limitado a las instituciones de salud pública nacionales lo que causa que deban pagar el costo de los tratamientos producidos por el consumo del tabaco por sus propios medios lo que eleva sus niveles de pobreza. 11 El sector salud destina al año aprox. 30,000 millones de pesos, el 0.3 % del producto interno bruto, en la atención y tratamiento de pacientes que presentan enfermedades relacionadas al tabaco. Esto representa recursos económicos que podrían ser de utilidad para construir aproximadamente 50.000 viviendas de interés social en nuestro país (INER, 2010)
14
producción, en la actualidad, las principales zonas productoras son la región de la costa norte, Tecuala,
Santiago Ixcuintla, San Blas y Compostela.
Todo lo anterior arroja disminuciones en las cantidades producidas y las hectáreas cultivadas poniendo
en peligro los ingresos que obtienen los campesinos por esta actividad, lo cual podría apoyar los
argumentos en contra de la legislación antitabaco nacional y justificar en cierta manera las demandas
de subsidios o apoyos económicos directos que tanto las asociaciones tabacaleras de campesinos
como el gobierno nayarita demandan como condicionante para que esta industria no se vea tan
afectada por las nuevas disposiciones12.
Sin embargo la condena de parte de los tabacaleros afirma que por causa de la ley antitabaco el cultivo
simplemente desaparecerá de la llamada “Costa de Oro” nayarita. Argumentos van y vienen en contra
de la Ley General para el Control del Tabaco (LGCT) afirmando que va en contra del campo y sus
dependientes.
La intención de la presente tesina se enfoca en analizar la validez de los argumentos que califican a la
LGCT como una “ley anti familias y anti campesinos”13. Si bien la LGCT legisla el consumo del tabaco,
es necesario corroborar o negar la existencia de argumentos que avalen los vínculos que, de acuerdo
al gobierno del Estado de Nayarit, la ley tiene con el cultivo del producto.
Ahora bien, de igual manera es necesario llevar a cabo un análisis de fondo de los estudios y de las
políticas públicas de reconversión que el gobierno ha llevado a cabo con la finalidad de fomentar el
desarrollo de cultivos alternativos que brinden certidumbre económica a los campesinos, teniendo en
mente la importancia del establecimiento de dichas prácticas dada la dependencia económica de los
campesinos hacia con este cultivo.
12 “Lo que tenemos que hacer es exigir que ya que van a tomar una decisión sin considerar a los productores de tabaco, éstos reciban, durante 15 años, un programa compensatorio de dinero para utilizarlo en las zonas de las familias productoras de tabaco”. Palabras del C. Ney González Sánchez a cargo del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit en día 18 de febrero de 2008. Tomado del sitio web del gobierno estatal de Nayarit. Disponible en http://www.nayarit.gob.mx/notes.asp?id=10389 13 “Por eso les agradezco que me permitan incorporarme, sumarme en esta lucha; díganme qué se ocupa, porque el jueves se vota esa ley anti campesinos, no es anti tabaco, es una ley anti campesinos, es una ley anti familias de productores de tabaco; no es una ley anti fumadores, es una ley contra la economía de muchas regiones de nuestro país”. Palabras del C. Ney González Sánchez a cargo del Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit en día 18 de febrero de 2008. Tomado del sitio web del gobierno estatal de Nayarit. Disponible en http://www.nayarit.gob.mx/notes.asp?id=10389
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Así pues, la presente investigación busca justificar la aplicación de las regulaciones y de las leyes
nacionales enfocadas al combate al tabaquismo estableciendo la validez de las mismas, descartando
aquellos argumentos que apoyan la existencia de un vínculo directo entre dichas leyes y la
problemática que, de acuerdo a estos, ésta produce.
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2. MARCO TEÓRICO
La creación de políticas públicas encaminadas a la reducción de algún problema que aqueja a la
sociedad, es una de las herramientas con las que cuenta el gobierno con la finalidad de reducir las
externalidades negativas que se producen como consecuencia de la realización u omisión de ciertos
actos por determinados actores económicos y/o sociales.
En el caso que se analiza en la presente tesina, la externalidad a la cual se hace referencia en el
párrafo anterior está ligada a los altos costos derivados de la atención médica que se provee a los
ciudadanos por el consumo de cigarrillos o por la exposición al humo de segunda mano16,
independientemente de que dicha atención sea brindada por instituciones públicas o privadas, como
consecuencia de las enfermedades que en el mediano o largo plazo generan un detrimento en la salud
tanto del individuo como de la población en general. Así pues, lo que trata de regular el gobierno es
una externalidad negativa en el consumo, la cual se traduce en las enfermedades y costos generados
por el consumo del tabaco y exposición al humo del mismo.
Las acciones que han llevado a cabo los gobiernos en cuanto al problema del tabaquismo se centran
principalmente en la aplicación de impuestos a los productos derivados del tabaco, como los cigarrillos.
Mankiw (1998) se refiere a lo anterior como la “internalización de la externalidad”. Para él, la respuesta
correcta en el caso de las externalidades de consumo es llevar el equilibrio del mercado al óptimo
social, o sea, simplemente reducir la cantidad que es consumida para reducir la externalidad que se
genera.
En cuanto al tema de la pandemia que representa el tabaquismo a nivel mundial, los impuestos han
sido uno de los instrumentos que se han usado como medio de combate a la misma. Al igual que
Mankiw, Gruber (2001) destaca - con una ejemplificación más práctica poniendo el caso del
16 Las primeras evidencias relacionadas a los fumadores pasivos – como se conoce a todos aquellos individuos no fumadores expuestos al humo procedente del tabaco causado por terceras personas o “humo de segunda mano” – se derivan del estudio realizado por Takeshi Hirayama en 1981 en el cual se establecieron relaciones directas en la incidencia de cáncer de pulmón en mujeres japonesas no fumadoras casadas con hombres fumadores. De acuerdo a dicho estudio, el riesgo de padecer cáncer de pulmón como fumador pasivo aumenta entre un 20 y 30 por ciento. De igual manera el riesgo de problemas cardiacos aumenta en un 23 por ciento. (Hirayama, 1981).
17
comportamiento de los impuestos a las cajetillas de cigarro en los Estados Unidos17 – el uso de los
impuestos como una de tres opciones que tiene a la mano el gobierno: impuestos, regulación y
restricciones al acceso del producto (Gruber, 2001). Sin embargo, no se debe perder de vista la
naturaleza adictiva del tabaco debido a su contenido de nicotina.
Los impuestos que se aplican a los productos derivados del tabaco tienen la finalidad de – como se
mencionaba – disminuir el consumo de los mismos entre la población para atacar las externalidades
pero esto encuentra un obstáculo cuando el producto que se está regulando es de naturaleza adictiva,
lo cual se traduce en una demanda del tipo inelástica: las variaciones en el precio del producto
simplemente tienen poco impacto en la cantidad que se demanda.
La afirmación anterior haría – desde un punto de vista general – relativamente ineficaces las acciones
llevadas a cabo por los gobiernos en materia de impuestos a los productos de tabaco, porque el
consumidor simplemente continuaría adquiriendo el producto independientemente del aumento en el
precio del mismo. Durante mucho tiempo se creía que la naturaleza adictiva del tabaco hacía que los
productos derivados del mismo no fueran considerados como bienes normales los cuales sí son
susceptibles a los cambios en el precio de los mismos llevando a que el consumidor cese su uso o los
sustituya por otros. Sin embargo, de acuerdo a Ciecersky y Chaloupka (2005), en la actualidad y por
diversos estudios llevados a cabo en los Estados Unidos, se ha puesto en evidencia el hecho de que la
demanda del tabaco sí es sensible a los cambios en el precio18.
Cabe resaltar el hecho de que los gravámenes aplicados al tabaco de cualquier modo no se pueden
considerar como realizados a un bien completamente normal – en términos económicos - dada la
adicción que causa. En lo relativo a esto y desde inicios de los años ochenta, se han llevado a cabo
diversas investigaciones con la finalidad de encontrar la relación entre la adicción y la demanda en un
producto como el tabaco.
17 Para mayores referencias sobre el tema se recomiendan los análisis llevados a cabo por Gruber relativos a las cuestiones económicas que proceden de la regulación del tabaco. 18 Los autores establecen, por ejemplo, que la demanda de cajetillas de cigarros sí es sensible dado que un aumento en el costo de las mismas desincentiva a los no fumadores a iniciar con el hábito dado que al comenzar dicho hábito en edades tempranas la capacidad de compra de los jóvenes es menor. Lo anterior es establecido de igual manera por Gruber (2001).
18
En el año 1988, Becker y Murphy llevaron a cabo una investigación que estudió el comportamiento de
bienes adictivos. Así pues y con el uso del concepto de “adicción racional”19, se encontró la relación
producto-adicción llegando a identificar el hecho de que, en efecto, los individuos reconocen la
naturaleza adictiva de sus elecciones pero aún así las llevan a cabo dado que para ellos el beneficio
del consumo actual es mayor al costo futuro que dicho consumo traerá como consecuencia. Dicho de
otra manera, bajo este marco conceptual, los individuos reconocen los precios totales de su adicción:
el precio monetario actual y el costo en términos de la adicción futura (Becker & Murphy, 1988). Bajo
este esquema, y de acuerdo a Gruber (2001), es de suma importancia resaltar que este modelo
encuentra que el consumo actual de los bienes adictivos no está solamente determinado por el
consumo pasado sino por el consumo que se llevará a cabo en un futuro. Así pues, esta teoría afirma
que un incremento en los precios futuros del producto llevarán a una disminución en el consumo actual
como precisamente sucede con todos aquellos individuos que tienen la intención de comenzar a
consumir tabaco: el aumento futuro del precio simplemente desincentiva la compra.
Para Gruber, la implicación principal del modelo de Becker y Murphy se limita al rol que debe jugar el
gobierno como interventor con la finalidad de aliviar las externalidades negativas que el tabaquismo
trae consigo. La decisión de fumar es tomada por el individuo racional independientemente de los
costos que se impone a si mismo por lo cual esto es irrelevante. Becker y Murphy aseveran que es
solamente el costo que estos individuos imponen a terceros el cual justifica la entrada del gobierno.
Como se mencionaba anteriormente, aparte de los impuestos, la regulación representa una de las
herramientas usadas por los gobiernos para combatir las externalidades producidas por el tabaco.
Si se mantienen en mente las aseveraciones de Becker y Murphy relativas al rol que debe jugar el
gobierno en cuanto al humo de segunda mano20 se denota en mayor medida la importancia de las
regulaciones relativas al consumo del tabaco en lugares públicos. El estado puede resolver una
externalidad exigiendo o prohibiendo determinadas conductas dado que los costos sociales que dicha
19 Para los autores el concepto “racional” se refiere a que los individuos maximizan su utilidad de manera constante con el tiempo – el beneficio que les da el fumar – y un bien es potencialmente adictivo si el incremento en el consumo pasado lleva a un incremento en el consumo actual. 20 Como se menciona anteriormente, el concepto de “humo de segunda mano” se refiere al humo que las personas no fumadoras inhalan por encontrarse cerca de fumadores activos lo cual genera de igual manera un perjuicio para estos.
19
conducta causa son muy superiores a los beneficios que obtiene el causante de la externalidad. Por lo
tanto, el Estado debe mantener una política de orden y control que combata y/o reduzca las
externalidades negativas que el acto produce (Mankiw, 1998).
En la actualidad los gobiernos utilizan una combinación entre impuestos pigouvianos21 y la regulación
como herramientas para el combate al tabaquismo a nivel mundial. La importancia y eficacia de los
impuestos se ve incrementada en el momento en el que se cuantifican los costos de las externalidades;
en este caso, los costos generados por el consumo de cada cajetilla de cigarros. En lo relativo a esto
ha habido una serie de investigaciones que tratan de cuantificar dichas externalidades a pesar de lo
complicado de la tarea. Para investigadores como Viscusi (1995) no hay realmente una evidencia
creíble de los costos que se generan por la exposición e inhalación del humo de segunda mano
mientras que por su parte Chaloupka y Warner (2000) mantienen que para el año 2000 el costo social
generado por el humo de segunda mano se encontraba alrededor de los setenta centavos de dólar
americano por cajetilla22. Ahora bien, es de suma importancia recalcar el hecho de la eficacia que
generan los impuestos en el combate contra el tabaquismo, independientemente de que los costos que
se generan por consumo de cajetilla de cigarro estén bien cuantificados, dado que precisamente en la
actualidad la población con menores ingresos es la que registra una mayor demanda y consumo de
tabaco, al mismo tiempo de que esta población también es la más sensible al cambio en el precio de
los mismos, por lo que el aumento del precio por cajetilla que se genera por un aumento en el
gravamen disminuye la cantidad demandada. Si a lo anterior se le agrega un conjunto de regulaciones
y políticas públicas que prohíban el consumo de tabaco en lugares públicos y que regulen la promoción
y publicidad de los productos – tal como lo establece el CMCT – la lucha contra el tabaquismo se ve
reforzada.
21 Los impuestos pigouvianos se refieren a todos aquellos impuestos que son creados o aplicados por el gobierno con la finalidad de combatir una externalidad negativa y que buscan “solventar” por medios económicos costo social que dicha externalidad produce. 22 Los costos que los autores mencionan se refieren a las estimaciones de los mismos en base a las enfermedades que el humo de segunda mano causa. Por ejemplo, mencionan que si se añadiesen los costos que la atención médica generada por dichas enfermedades a cada cajetilla de cigarros estos se traducirían en 0.19 USD por el cáncer de pulmón generado; 0.03 USD por la atención necesaria que se debe brindar a los recién nacidos debido al bajo peso al nacer; si se incluyen las muertes fetales por la exposición al humo de segunda mano se deberían agregar 0.19 USD más; y, como se menciona en el texto superior, un costo de 0.70 USD por las enfermedades cardiacas y las muertes que la exposición al humo generan. Para mayores referencias respecto al tema se recomienda revisa la bibliografía proporcionada de los autores.
20
Pero ¿qué es lo que sucede cuando con el afán de combatir un problema que genera una externalidad
negativa se comienza a seguir una directriz que de igual manera puede generar otra externalidad
negativa tal como la disminución de los ingresos de familias dedicadas a cierta actividad?
Tal como se menciona en un inicio, como parte del CMCT los países deben tomar acciones que
apoyen y guíen a los productores de tabaco a la reconversión para disminuir el cultivo del mismo al
mismo tiempo que se les brinda apoyo para asegurar que los ingresos de los campesinos que
dependen de la siembra de tabaco no se vean afectados, mediante el establecimiento de programas y
políticas públicas que fomenten la conversión de cultivos. El problema se presenta cuando las políticas
públicas de reconversión que se llevan a cabo no son bien implementadas haciendo que zonas que
antes eran importantes desde el punto de vista económico para una región – como la Costa de Oro
nayarita – lleguen al grado de ver en peligro la fuente de sus ingresos. En consecuencia, los gobiernos
locales en turno demandan una serie de subsidios y apoyos financieros con la finalidad de proteger a
los individuos de la entrada en vigor de nuevas regulaciones la cuales – de acuerdo a ellos – generan
un perjuicio al bienestar de éstos.
El esquema económico actual bajo el cual se desenvuelven los países ha llevado a la apertura de
fronteras comerciales con la consecuente disminución de las barreras comerciales que se imponen al
intercambio de mercancías. En el caso de México, durante la década de los ochenta se comenzaron a
llevar a cabo acciones destinadas al cambio de modelo económico llevándolo de un proteccionismo de
la industria nacional a una apertura comercial que se vio magnificada con la entrada del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Con este tratado, se establecieron una serie de
regulaciones encaminadas a una reducción gradual de los aranceles impuestos a las mercancías que
se importaban de los países miembros y/o la desaparición de impuestos a las exportaciones
Si bien la apertura comercial que se generó por la globalización ha tanto beneficiado a ciertos sectores
por su acceso a materias primas más baratas como fomentado la exportación de insumos que
industrias extranjeras demandan, ocasionando el aumento de la oferta de productos de calidad a los
cuales el consumidor final puede acceder, al mismo tiempo provocó que sectores que no estaban
preparados para la liberalización económica por no ser competitivos en el mercado mundial se vieran
21
afectados - como lo es el caso del campo– y descansa - en las ventajas comparativas regionales,
entre las que pueden señalarse las de localización y las de índole geopolítica (Madera Pacheco, 2002),
entre otras, por lo que es de suma importancia que “el diseño de políticas públicas dirigidas al campo
aún en un marco globalizador representen una opción real para el sector rural y no sólo formen parte
de un prurito formal de reivindicaciones sociales” (Villalobos L., 1999).
Por ejemplo, en lo relativo al cambio de modelo económico, México siguió una serie de líneas básicas
que se encontraron propuestas en el Plan Nacional de Desarrollo del año 1989. Éstas se basaron en la
estabilización de la economía, en la ampliación de la disponibilidad de los recursos para la inversión
productiva y en la modernización económica. Con la finalidad de llevar a cabo este último objetivo se
estableció que éste era inconcebible sin la modernización de la empresa pública dada la importancia de
la misma en la promoción del desarrollo, por lo que esta área se sujetó a un proceso de modernización
estructural. Así pues, las políticas neoliberales en México se encaminaron a reducir la participación del
Estado en la economía, y dejar ésta última cada vez más bajo la lógica de operar del mercado, por lo
que la política neoliberal se enfocó en la consecución de tres rubros centrales: finanzas públicas sanas,
apertura económica y privatización (Madera Pacheco, 2002). Durante la administración Salinista (1988-
1994) se trató básicamente de: a) eliminar subsidios indiscriminados y promover subsidios "selectivos"
o "dirigidos"; b) eliminar una buena parte de la intervención gubernamental liberalizando precios; c)
reducir el rol de las paraestatales en el mercadeo, almacenamiento y procesamiento de productos
agropecuarios; d) descentralizar y reducir funciones de la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos (SARH) – ahora SAGARPA - y de otras dependencias gubernamentales, y ello, dentro del
marco de un nuevo, más amplio y eficiente programa de inversiones públicas en la agricultura (Moguel
& Bartra, 1995).
En lo relativo a la aplicación o retiro de los subsidios, existen argumentos que tanto los apoyan como
los atacan dependiendo del caso.
Por un lado los subsidios representan un gasto gubernamental que en algunos casos puede ser
bastante alto como lo aplicados a la producción agropecuaria en Estados Unidos, Canadá y el Mercado
Común Europeo los cuales llegan en promedio a representar entre 30 y 40% del PIB sectorial (Diego
22
Quintana, 1996) por considerar este rubro como de suma importancia nacional lo cual de igual manera
es un argumento válido para el proteccionismo aplicado a ciertos sectores. Case y Fair (2008)
establecen que los subsidios a la agricultura siguen siendo parte del panorama del comercio
internacional en la actualidad llevando a que muchos países “apacigüen” a sus agricultores mediante la
aplicación de fuertes subsidios lo cual se presenta como una barrera al comercio, pero, por otro lado
podrían fomentar el desarrollo de estas áreas, siempre y cuando el gobierno las considere como
prioritarias. Para Gruber (1998), los subsidios en la teoría económica se justifican cuando la actividad
que se realiza tiene una externalidad positiva – en el tema central tratado en la presente tesina, una
externalidad de la producción, no del consumo - por lo que el gobierno debe incentivar dicha actividad
siendo de suma importancia identificar quién debería recibir el subsidio en base al beneficio que se
pretende lograr.
De igual manera Diego Quintana (1996) señala el hecho de que los subsidios deben ser otorgados en
base a las necesidades particulares de los campesinos, estimular la productividad y estar al nivel de los
subsidios que los socios comerciales otorgan a dichos sectores acentuando el hecho de que lo
relevante no es establecer una desaparición gradual de los mismos sino compensar los niveles de los
otorgados por los socios comerciales con la finalidad de lograr que el desarrollo del sector alcance los
niveles de sus contrapartes23. Por otro lado, cabe mencionar que González-Estrada y Orrantia (2006)
apoyan la tesis anterior reafirmando que los subsidios deben estar orientados a fomentar la
productividad; sin embargo, ambos hacen una diferencia entre los subsidios – a los cuales ellos
identifican como los que afectan directamente los precios - y las trasferencias gubernamentales – las
cuales afectan el ingreso del receptor -. De acuerdo a González-Estrada (2002), el gobierno debe
concentrarse principalmente en el financiamiento de servicios de apoyo a la producción que impulsen el
desarrollo y la actividad de la agricultura en vez de otorgar subsidios onerosos y aumentar el
proteccionismo. El campo – en el caso nacional - requiere de aumentos considerables de la inversión
pública y privada en servicios de apoyo que promuevan el avance técnico, la intensificación del proceso
23 De acuerdo a Diego Quintana, cito, “el monto del subsidio en México, debe compensar los subsidios otorgados a los productores y exportadores de otros países, debidamente ponderados por la paridad cambiaria. Asimismo, ante la apertura comercial, el subsidio deberá ser una herramienta de política económica permanente, sobre todo si se considera que los subsidios similares de los principales socios comerciales de México, no obstante las buenas intenciones expresadas en la Ronda Uruguay, no van a desaparecer a mediano plazo. En este sentido, pretender su reducción conforme se logra hacer más eficiente la producción agropecuaria es un enfoque erróneo: el problema trasciende la eficiencia y se relaciona con la necesidad de compensar los altos niveles de subsidio de los socios comerciales”. (Diego Quintana, 1996)
23
productivo y la productividad así como de una reforma profunda de las instituciones del Estado
relacionadas con el sector para que ejerzan esos recursos con mayor eficiencia y con mayor
compromiso social (González Estrada & Orrantia Bustos, 2006).
Es en este punto donde surge la importancia de un correcto diseño de las políticas públicas y sobre
todo del hecho que dicho diseño debe contener una identificación clara y correcta del problema que se
tiene pretendido atacar para, después de una serie de evaluaciones, seleccionar una posible solución
entre varias alternativas. En el caso de los subsidios o de las transferencias gubernamentales, por
ejemplo, se debe evaluar si la problemática que se pretende atacar realmente puede ser solucionada
por estos medios, independientemente de las demandas de los sectores que en determinados
momentos se estén viendo afectados por la puesta en marcha de políticas públicas y de programas
que puedan crear una externalidad negativa. No hay que perder de vista que las soluciones aplicadas
deben ser efectivas tanto en el corto como en el largo plazo por lo que es importante identificar el
objetivo final de la política pública que se está implementando.
Para Merino (2010) – y basado en las metáforas científicas de Giandoménico Majone – existe un
“núcleo duro” el cual se entiende como aquellas acciones que son indispensables para analizar una
política pública: la definición del problema que el Estado quiere resolver, los criterios y los valores que
orientan su decisión de intervenir y el propósito explícito que quiere obtener. De igual manera hace
referencia a un “cinturón de protección” de las políticas públicas que no es otra cosa sino la red o el
conjunto de procedimientos, recursos, funciones y oficinas encargadas de llevar a cabo la
implementación de las políticas públicas. Por último, enfatiza la importancia de la aplicación de ajustes
y adecuaciones que dicho conjunto debe tener sobre la marcha24.
Merino (2010) menciona que “en el núcleo duro de una política hay, al menos, tres cosas que no
pueden pasarse por alto. La primera se refiere a la causalidad del problema que se quiere atender: las
causas que hayan generado, a juicio del analista de políticas y de quién toma las decisiones, el
24 Esto se relaciona de enorme manera con la teoría del Incrementalismo desarrollada por Lindblom la cual menciona la importancia de la adaptación de las políticas públicas enfatizando que el cambio y adaptación se debe dar durante la implementación de las políticas públicas mediante pequeños acciones (para él, babysteps) dado que estas son llevadas a cabo en el mundo real y no en un mundo ideal, lo cual contradice la ideología del modelo racional. Para mayor referencia consultar (Lindblom, 1959) .
24
problema que se ha seleccionado. La segunda trata la forma en que quiere modificarse el status quo: el
punto al que quiere llegarse o, si se prefiere, el resultado específico que quiere producirse tras la
intervención del Estado. La tercera considera la argumentación exacta sobre el sentido y el propósito
de la política que se está llevando a cabo, a partir de los valores que se defienden y que le dan sentido
a la intervención”. En este punto es de suma importancia señalar que la adaptación y los reajustes que
se aplican son propias, de acuerdo a Merino, solamente a todo aquello que implica al núcleo duro dado
que precisamente éste debe tener identificado el problema a combatir desde un inicio para hacerse
sólido y establecer el objetivo final que deben tener las acciones gubernamentales.
El problema, en el caso del campo en México, surge cuando los creadores de las políticas públicas se
centran en los grandes partícipes de las mismas – como las empresas trasnacionales con poder
económico y de negociación - olvidando a los participantes de menor tamaño, relegándolos, en el
mejor de los casos, a programas de asistencia social. Estos últimos, si bien producen beneficios en los
ingresos de los campesinos, no los hacen sujetos de una estrategia de desarrollo económico dado que
solo proporcionan transferencias directas de efectivo dejando de lado programas que trabajen en el
desarrollo del sector. La naturaleza redistributiva y progresiva de los programas de asistencia social –
los cuales se basan en subsidios o transferencias – ocasionan un retraso en el desarrollo del
campesino incrementando la brecha existente entre estos y los grandes productores la cual ya de por
sí es amplia dadas las diferentes fases por las cuales ha pasado la política agraria en México yendo de
una política de precios de garantía a pagos directos dejando de lado, como se mencionaba
anteriormente, la inversión destinada al desarrollo de los campesinos (Fox & Haight, 2010). Si bien las
políticas públicas que se llevaron a cabo después de la entrada en vigor del TLCAN tuvieron la
intención de controlar el impacto que tendría éste en determinados sectores, la realidad es que en
muchos casos ocasionaron, como en el caso del campo, la disminución de empleo y un aumento en las
tasas de migración (Ver Anexo 1 , Pp. 83) hacia otros países dado que los empleos que en teoría se
iban a crear no alcanzaron las tasas esperadas por lo que, en el caso de los campesinos, los individuos
optaron por mover su residencia en la búsqueda de mejores oportunidades dejando en abandono
zonas que antes representaban una bonanza económica la cual, si bien en algunos caso era producto
un gran medida de protecciones sectoriales o intervenciones gubernamentales que hacían que fuera –
25
por decirlo de alguna manera - artificial, al menos les ofrecía la posibilidad de mejores condiciones de
vida.
Diego Quintana (1996) también establece la importancia de diseñar políticas públicas que estén
encaminadas a fomentar un desarrollo en el mediano y largo plazo enfocadas, por ejemplo, a la
formación de capital y el financiamiento del campo en vez de políticas mal diseñadas que solamente
brinden una solución momentánea a los problemas haciendo llegar nuevos recursos en grandes
cantidades a un campo descapitalizado y endeudado en el cual los agricultores solamente están
buscando no perder lo poco que les queda y los cuales al mismo tiempo tienen pocas o nulas
posibilidades de hacer producir sus tierras.
En relación con lo antes mencionado, en México como en otros países se han desarrollado una serie
de políticas públicas y programas las cuales han ido encaminadas a fomentar el desarrollo del campo e
incentivar a los campesinos al cambio hacia cultivos alternativos que sean más rentables en
comparación con los que son cultivados actualmente, lo anterior dependiendo de la situación
geográfica, tipo de tierra, clima y demás factores determinantes para la agricultura.
Por ejemplo, en el caso del TLCAN, Chávez (2007) menciona que el gobierno federal anunciaba - en el
caso de los granos, sobre todo del maíz – la necesidad de dejar de producir granos en México para de
esta manera aprovechar los bajos costos de producción de los Estados Unidos en este sector. Con lo
anterior se lograría hacer uso de las ventajas comparativas de ciertos cultivos que tuvieran potencial
para incrementar su competitividad en el mercado internacional y promover la reconversión de todos
aquellos cultivos que no tuvieran oportunidad.
La reconversión productiva representa un instrumento hacia donde puede avanzar la producción
agropecuaria en el corto, mediano y largo plazo al mismo tiempo que busca lograr un mayor nivel de
participación de la comunidad para decidir el rumbo del desarrollo agrícola de la zona de acuerdo a la
potencialidad de la misma. De igual manera, la reconversión implica modificar el patrón de producción
tradicional mediante el establecimiento de cultivos alternativos con una mayor viabilidad agronómica,
social y rentabilidad económica (Ramírez García, Vera Castillo, Carrillo Anzures, & Magaña Torres,
2008).
26
Los programas de reconversión que han surgido como producto de las políticas públicas diseñadas en
un entorno neoliberal tienen la finalidad de llevar al campesino hacia cultivos alternativos que se
adecuen de una mejor manera al marco económico y comercial actual en el cual se desenvuelven los
países. Si bien esta no es otra cosa sino un salto entre cultivos, es necesario que fuera del recurso
económico que se le otorgue al productor también se le brinde capacitación en cuanto a las bondades
de los nuevos cultivos, las prácticas culturales que éstos requieren, el tipo de manejo, el tipo de
mercado, los canales de comercialización y, por lo menos en una etapa inicial, apoyarlo con el acceso
a créditos y asistencia técnica (Chávez Ruíz, 2007).
Para lo anterior es de suma importancia identificar las necesidades propias de las regiones o zonas en
las cuales se lleva a cabo la implementación de la política pública. Se deben identificar las principales
causas de la situación actual para, de esta manera, evitar que se repitan en un futuro así como
encontrar soluciones que brinden un acercamiento al objetivo que se está buscando. Para Klein (2005)
el desarrollo local que se genera es el resultado precisamente de la voluntad de todos los actores que
están implicados en la implementación de las políticas públicas ya sean actores económicos, sociales
y/o políticos y de la manera en la cual intervienen todos estos en los procesos de desarrollo de las
zonas.
La correcta implementación de las políticas públicas demanda una colaboración total entre las partes
relacionadas para fomentar, entre otras cosas, el intercambio de información necesario para generar
conocimiento, el cual posteriormente debe ser usado en la mejora de dichas políticas cuando éstas ya
están siendo implementadas; requiere la mejora y compromiso de las instituciones gubernamentales
que son encargadas de llevarlas a cabo, la participación de organizaciones encargadas de analizar la
situación desde diversos ángulos, de la industria del sector privado que está relacionada con el mismo
y sobre todo de la participación de los beneficiarios finales sin olvidar el hecho de que una correcta
implementación depende en su totalidad de un análisis detallado del problema para que la solución que
se brinde sea la óptima en términos reales y no ideales.
27
3. METODOLOGÍA.
La presente investigación se realiza a partir de la conjunción de diversos análisis tanto de información
relativa al desarrollo de la industria tabacalera en Nayarit, como de la recopilación de datos numéricos
y su posterior análisis que permitan, en primera instancia, brindar un panorama histórico del desarrollo
del cultivo del tabaco en la zona y su relación con la situación actual de ésta para posteriormente
explorar si existe un impacto significativo real de las legislaciones actuales en relación al mismo y el
análisis de las políticas públicas de reconversión llevadas a cabo en la zona.
Para lo anterior y como marco general de la metodología se utiliza un estudio de tipo descriptivo el cual
permitirá encontrar las características más importantes relacionadas con la disminución de los niveles
de producción de tabaco en el estado de Nayarit. Este estudio permitirá medir o recoger información de
manera independiente o conjunta sobre los conceptos o las variables que se relacionan con la situación
actual del cultivo de tabaco en la actualidad. El método descriptivo al cual se hace referencia se basa
principalmente en el análisis histórico reciente, como se menciona en el párrafo anterior, del desarrollo
y comportamiento del cultivo del producto en el estado de Nayarit. Para la finalidad de la presente
investigación es de suma importancia entender la raíz de la problemática actual para entenderla con la
finalidad de generar propuestas de mejora.
Con la obtención de datos relacionados con indicadores como los niveles de producción, comercio
internacional y/o hectáreas cosechadas, entre otros, se procede, en primer lugar, a la elaboración de
un análisis estadístico el cual se basa principalmente en el uso de dos herramientas: las tendencias de
los niveles de producción y la bondad de ajuste (R2)25 de dicha tendencia.
Por su parte, el análisis de tendencia que se deriva de la estadística descriptiva, permitirá mostrar de
una manera gráfica los pronósticos o tendencias en los niveles de las variables analizadas a partir de
un determinado momento, teniendo en consideración momentos históricos clave dentro del desarrollo
25 La Bondad de Ajuste o R2 se refiere la medida de dispersión que tienen los datos muestrales a partir de los cuales se está realizando un análisis para aceptar o rechazar una hipótesis y analiza de que manera dichos datos se ajustan a una distribución teórica de los mismos. En otras palabras, arroja un valor entre 0 y 1, siendo los resultados con un número más cercano a 1 más confiables en sus predicciones en base a los datos proporcionados para el cálculo de la misma.
28
de la industria tabacalera en la región – aparición o desaparición de paraestatales, liberación del
comercio internacional, etc. -, lo cual, aunado a los niveles de ajuste de los datos (R2), mostrarán la
confianza de los resultados obtenidos26.
Posteriormente, se realiza el análisis legal de fuentes como la Ley General para el Control del Tabaco
nacional principalmente para brindar el marco legal que se relaciona de manera directa con la
problemáticas que se está analizando en la presente tesina. Lo anterior con la finalidad de encontrar
limitantes legales que se pudieran relacionar con el cultivo de tabaco o las políticas de reconversión
nacionales.
3.1 FUENTES DE INFORMACIÓN.
Si bien la finalidad del presente análisis es encontrar indicadores financieros o económicos que
muestren el impacto de las políticas antitabaquismo en los niveles de producción de tabaco nayaritas,
es de suma importancia no dejar de lado el análisis de dichas políticas en sí. Con esto nos referimos al
análisis de los dos principales fundamentos legales que tienen como finalidad regular las políticas
antitabaquismo vigentes en México: La Ley General para el Control del Tabaco y el Reglamento para el
Consumo del Tabaco. Como se mencionaba, dicho análisis tiene como objetivo encontrar si existe
alguna base legal relacionada directamente con la regulación de la producción del tabaco en México,
con la meta de que – en caso de existir – dicha política pública sea el detonante principal para el
impacto en los niveles de producción del estado.
Por otro lado, las investigaciones previas relacionadas con el tema del presente proyecto han tenido
tanto una naturaleza cuantitativa – en el caso de los informes obtenidos por parte de la Cámara de
Diputados – como cualitativa – refiriéndonos al caso de los estudios de reconversión llevados a cabo
por la SAGARPA -, por lo que la presente investigación se encuentra con los siguientes obstáculos:
26 En el caso del cultivo del tabaco, la Bondad de Ajuste es usada como indicador de las tendencias de los datos soportando la hipótesis enunciada en la presente tesina la cual indica que la disminución del cultivo del tabaco en la región nayarita ya presentaba tendencias decrecientes desde antes de la entrada en vigor de las regulaciones antitabaquismo nacionales.
29
El factor geográfico el cual afecta directamente en la capacidad de llevar a cabo una investigación de
índole cualitativa – la cual sería el método ideal a usar – en donde se integraría una investigación de
campo para ver la realidad de los municipios con la oportunidad de realizar entrevistas a profundidad
para posteriormente lograr datos de relevancia que nos podrían llevar al rechazo o aceptación de la
hipótesis; y, el factor tiempo de igual manera afecta la realización de la presente investigación dada la
reciente entrada en vigor de las leyes antitabaco en nuestro país, lo cual trae consigo el hecho de no
poder recabar datos históricos que nos ayuden a obtener información relevante sobre el impacto de
estas sobre la pobreza y la disminución de la producción tabacalera en Nayarit.
Dadas las limitantes del proyecto, la opción que se toma como ideal para poder llegar a una conclusión
es la recopilación y análisis de la información disponible en la actualidad, la cual, mediante la
utilización de datos como los históricos de producción, importaciones de tabaco, impuestos a la
importación del tabaco, empleo, etc. nos llevaría al rechazo o aceptación de la hipótesis que se
plantea. Dichos datos serán obtenidos tanto de la información y documentos ya publicados así como
por parte del gobierno de Nayarit, la SAGARPA y los organismos que la integran con base en los
medios brindados por los mismos como parte de las leyes de transparencia y acceso a la información
vigentes en el estado mexicano.
En lo relativo a la presente metodología se toman el marco teórico propuesto por Ciecierski y
Chaloupka en su publicación “Datos para el Análisis Económico del Control del Tabaco”27, y el cual
nos brinda la guía para la búsqueda de la información que es necesaria para analizar el tema en
cuestión. Dicha recopilación de información se centra en los siguientes principales: la información
relativa al consumo, ventas, empleo generado, gasto del consumidor, producción, índices económicos,
comercio y regulaciones. Todas las anteriores relativas a la industria del tabaco en México y el mundo.
De igual manera, se analizará información relativa a las regulaciones comerciales y políticas públicas
actuales en materia de tabaquismo y su relación con el aumento de la pobreza en el estado.
27 (Ciecierski & Chaloupka, 2005)
30
3.2 INVESTIGACIONES PREVIAS.
En el año 2002, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados realizó el
“Estudio Económico y Fiscal de la Industria Tabacalera de México”, en la cual, analizó las tendencias
de esta industria entre los periodos de 1990 a 2001. Ya en ese entonces se llegó a la conclusión de
que los indicadores analizados sugerían que el crecimiento de esa actividad en los años analizados
había sido muy inestable, pasando desde una tasa de crecimiento anual de 12.7 por ciento en 1998,
hasta una tasa negativa de 5.4 por ciento en el año 2000. Se previó que en los próximos años
continuaría una tendencia descendente del consumo de tabaco, lo cual generaría una sobreoferta y
consecuentemente una disminución en el precio internacional del tabaco. De igual manera, bajo el
supuesto de que se presentaría una caída en el consumo, se estableció que se debería considerar el
efecto multiplicador de la industria28, ya que esto llegaría a provocar una disminución de la producción y
consecuentemente menos empleos en dicha industria, destacado el caso de los estados productores,
particularmente Nayarit, el cual ya era el principal productor de tabaco a nivel nacional.
Cabe resaltar que dicho estudio se llevo a cabo años antes de que México formara parte del CMCT y
que las nuevas regulaciones antitabaco entrarán en vigor en nuestro país, pero ya se anticipaba una
caída en la demanda de dicho producto dado que esas regulaciones ya se aplicaban en otros países
del mundo socios comerciales de México.
Como se ha mencionado, una vez que dichas regulaciones entraron en vigor, salieron a flote
argumentos en contra dado el impacto que éstas tendrían sobre los niveles de ingreso de Nayarit y el
impacto directo al bolsillo de los productores de tabaco. Destaca entre éstas el hecho de que se pedía
precisamente al gobierno de la República que fomentara programas integrales y de reconversión
productiva que ayudarían a disminuir el impacto de estas políticas en el estado de Nayarit, dado que
para éste no solo traería impacto de índole económica, sino sociales y culturales.
28 Cuando se hace efecto a un efecto multiplicador de una industria se refiere al hecho de que cualquier alteración a un eslabón de una cadena productiva produce consecuencias no solo para dicho eslabón en sí sino al resto de los componentes que integran dicha cadena. Por ejemplo, una caída en el consumo de cigarrillo no afecta solamente a las tabacaleras, sino que de igual manera afecta a los productores de tabaco en rama por disminuir la demanda del insumo producto de la disminución de la demanda del producto final.
31
En base a esto, en el año 2008, la Subsecretaría de Agricultura perteneciente a la SAGARPA, llevó a
cabo un estudio acerca de la factibilidad de reconversión en las áreas dedicadas al cultivo del tabaco29.
El estudio anterior señaló que entre el año 2001 a 2008, la superficie de siembra dedicada al cultivo del
tabaco en el estado de Nayarit se redujo en un 73% pasando de 15 900 hectáreas a sólo 4,300. Para
ese mismo periodo, el volumen de producción se redujo en un 76.5%, desde un total de 34,400
toneladas a solamente 8,100 en 2008. De acuerdo con los estudios de potencial productivo del Instituto
Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), perteneciente a la SAGARPA,
se encontraron opciones viables para la reconversión productiva de las tierras dedicadas al cultivo de
tabaco en el estado de Nayarit basados en diversos factores como costo-beneficio, potencial
productivo, rentabilidad y demanda, tanto en los mercados regionales, nacional y/o de exportación, etc.
Todo lo anterior nos arroja, al menos en teoría, que la reconversión productiva en el estado de Nayarit
al cual se hace referencia desde el Convenio MARCO del cual México es miembro, es factible desde el
punto de vista económico. El problema que se puede presentar aquí es precisamente la falta de
recursos de parte del estado para llevarlo a cabo, el sometimiento de las tradiciones y costumbres de
los jornaleros tabacaleros, los cuales en su gran mayoría son de procedencia indígena, la falta de
continuidad de los programas, , etc. Cabe mencionar que dicho estudio se llevó a cabo en el municipio
de Santiago Ixcuintla, Nayarit, el cual forma parta de la zona de la costa norte nayarita importante por la
producción de tabaco en rama.
Sin embargo, a finales del mismo año (2008), información presentada por asociaciones campesinas
nayaritas tales como la Asociación Rural de Interés Colectivo “Gral. Esteban Baca Calderón” (ARIC)
dieron datos acerca de su verdadera situación30.
De acuerdo a ellos, de las 15 mil hectáreas que se dedicaron al cultivo del tabaco a nivel nacional en el
ciclo 2007-2008, solo se sembrarían ocho mil para el año 2009.. Al disminuir la siembra de tabaco,
cayó la economía de los productores nayaritas, donde más de 50 mil hectáreas, de acuerdo a los
miembros de la ARIC, no serían sembradas porque no había reconversión productiva, proyectos o
29 (SAGARPA, 2008) 30 En apartados posteriores se brinda información más amplia en relación a la ARIC y su rol en el cultivo y comercio del tabaco en rama en Nayarit.
32
recursos económicos. De acuerdo a los campesinos, en Nayarit, se encuentran pueblos fantasma o
gente que tiene la tierra pero que no tuvo recursos con qué sembrar, mencionando incluso que a nivel
nacional se podría llegar a 70 mil hectáreas no sembradas. De igual manera mencionan que
aproximadamente un total de 16 mil campesinos se vieron afectados por la llegada de las políticas
antitabaco al estado estableciendo que en los últimos 10 años se han perdido alrededor de un millón y
medio de jornadas de trabajo en las regiones tabacaleras que se asientan principalmente en el
municipio de Santiago Ixcuintla. La superficie plantada se ha reducido considerablemente en la entidad,
en tanto que las importaciones se han incrementado. Por último, ya en ese entonces destacaron el
hecho de que la reconversión del cultivo del tabaco, de no ser bien planteada, podría generar migración
e impacto a la economía local.
En el año 2008, el Laboratorio de Agromapas Digitales (LADIGS), perteneciente al INIFAP, y el cual
realiza investigaciones orientadas a la adopción y aplicación de nuevas tecnologías en las empresas en
instituciones de los sectores agrícola, pecuario y forestal en México, inició la Estrategia Integral de
Reconversión Productiva para la Región Sur-Sureste de México con la finalidad de analizar los medios
para llevar a cabo la reconversión en la zona. Sin embargo a la fecha, los resultados de dicho proyecto
al día de hoy no están disponibles.
33
4. ANÁLISIS DE CAUSAS.
4.1 FACTORES HISTÓRICOS RELATIVOS AL CULTIVO DEL TABACO EN NAYARIT.
En el desarrollo de la industria tabacalera en el estado de Nayarit se pueden identificar tres grandes
fases: el periodo relativo al desarrollo y crecimiento del cultivo en la zona, marcado por el control de
empresas internacionales, el posterior relativo a la intervención gubernamental en la industria con la
creación de Tabacos Mexicanos (TABAMEX) y, por último, la época relativa a la privatización de la
industria y la desaparición de TABAMEX.
Es conveniente presentar un breve panorama histórico de la producción de tabaco en rama nacional
para poder entender la situación actual de la industria y, al mismo tiempo, identificar otra serie de
variables, aparte de la legislación actual, las cuales sean de utilidad para el entendimiento de la
situación actual del cultivo en la zona.
4.1.1 LA ÉPOCA ANTERIOR A LA CREACIÓN DE TABACOS MEXICANOS.
Si bien el consumo y producción del tabaco en México se remonta a cientos de años atrás hasta la era
prehispánica, el verdadero desarrollo de la industria en nuestro país se comenzó a dar con el inicio de
la producción de cigarrillos industrializados dejando un poco de lado la producción artesanal de los
productos derivados de la hoja de tabaco.
A principios y hasta mediados de siglo, la creciente participación de empresas extranjeras en los
sistemas económicos de compra y demanda de tabaco en el país llevaron al establecimiento de tanto
oligopsonios - unas cuantas empresas controlaban la compra del tabaco a los campesinos productores,
situación que por cierto se mantiene hasta la actualidad - como de oligopolios los cuales controlaban
prácticamente en su totalidad la industria. Ya para 1985 se resaltaba que aunque la inversión
extranjera en la industria cigarrera nacional no era ni había sido cuantitativamente importante en
términos de su participación en la economía nacional, el comportamiento que había tenido en lo relativo
34
a la participación del capital extranjero era ya importante y se resaltaban ya los problemas que el
control de una empresa extranjera podía acarrear si no se le sometía a controles rígidos, sobre todo en
temas relacionadas al agro nacional. Ya para el año de 1972, cuando se crea TABAMEX, la producción
de tabaco en rama, su industrialización y la comercialización del tabaco estaban totalmente controladas
por empresas fuertemente ligadas con consorcios tabacaleros trasnacionales31 (Chumacero, 1985).
Tabla 1: SUPERFICIE COSECHADA, TONELADAS Y RENDIMIENTO DE LA PRODUCCIÓN DE TABACO EN NAYARIT ANTES DE LA ENTRADA DE TABAMEX
FUENTE: (Madera Pacheco, 2003).
Ahora bien, conforme fue creciendo la competencia en el mercado tabacalero, la libertad que tenían los
productores de tabaco en la zona se vio cada vez más controlada por cuestiones relativas a la calidad
en el tabaco que las empresas demandaban, lo cual en un principio se pudo enfrentar por medio de la
importación del producto. Sin embargo, las empresas tabacaleras continuaron comprando el producto
nacional por considerarse de calidad mundial.
De igual manera cabe mencionar que, desde antes de la creación de TABAMEX y hasta la fecha, el
cultivo del tabaco y las relaciones entre tabacaleras y campesinos se llevaban en base a una economía
de contrato. Por este medio, los campesinos obtenían créditos para financiar su producción a cambio
31 Para Madera, cito, “la influencia de las compañías tabacaleras transnacionales rebasó de manera rápida los ámbitos estrictamente técnico agrícolas para llegar al terreno de la dominación económica y política en la entidad. En lo económico, contaban con un complejo productivo que les permitía dominar en la región nayara, desde el control de calidad en los planteros y en los trabajos de campo (a través de los inspectores de campo encargados de brindar las asesorías técnicas), hasta la elaboración de cigarrillos y su posterior distribución y venta. En lo político, ejercían un control a todos los niveles, desde ejidos, comités regionales de campesinos, e incluso corrompiendo funcionarios estatales y federales. Se comienza a exigir el uso de fertilizantes, insecticidas y fungicidas con cargo al productor, aparecen también los representantes de las empresas con excesivo poder para contratar o dejar de hacerlo, agentes que exigían altos precios por la planta que se entregaba a los productores, y a llevar parcelas a medias, etcétera” (Madera Pacheco, 2002, pág. 9) Más adelante se explica de qué manera las tabacaleras comenzaron a ejercer dichos controles, por ejemplo, mediante el establecimiento de empresas intermediarias controladas por ellas mismas.
35
de vender la totalidad de la misma a la tabacalera a precios fijos que se habían establecido
previamente (Madera Pacheco, 2003)32.
Es importante resaltar que bajo este tipo de esquemas la experiencia que tiene el campesino en el
cultivo del insumo es olvidada por lo que no se capitaliza al momento de negociar los precios con las
tabacaleras. Se limita a la oferta de tierra del productor y la oferta de insumos de parte de las
tabacaleras (Gonzalez Castañeda, 1995).
La necesidad de controlar la calidad del producto llevó a la creación o surgimiento de empresas
intermediarias controladas por las tabacaleras - por ejemplo, Tabaco en Rama, S.A. (TERSA) – para
que fungieran como “vistas de las actividades de los campesinos y las cuales, eventualmente, formaron
parte de los controles corporativos relegando al campesino a una condición de agente pasivo en el
proceso de producción, supeditado a las decisiones de las compañías, convirtiéndolo en un asalariado
con tierra. Así pues, el campesino rentaba su fuerza de trabajo y su tierra” (Chumacero, 1985). Los
encargados de llevar a cabo esta labor se conocieron como inspectores de campo y de ellos dependía
en gran medida el otorgamiento de los créditos a los campesinos lo cual eventualmente llevó al
surgimiento de corruptelas que permitían incrementar el control de las tabacaleras, como por ejemplo,
la práctica de “Ir a Medias” con lo cual los inspectores le otorgaban el crédito a los campesinos a
cambio de que estos les entregaran la mitad de sus utilidades (Chumacero, 1985).
Como consecuencia de lo antes mencionado y yendo de la mano con el crecimiento del control y poder
de las tabacaleras, el ámbito se extendió hacía el campo político dada la importancia que tenía la
producción tabacalera en la entidad. Al mismo tiempo que surgían de lado de las tabacaleras los
inspectores de campo, del lado de los campesinos comenzaron a surgir líderes ejidales los cuales de
igual manera decidían el otorgamiento de los créditos y a su vez obtenían beneficios extras tales como
el otorgamiento de créditos más allá de los legalmente permitidos33. Con el control del los campesinos
32 De acuerdo a McKinlay (1994), este tipo de esquemas de producción son muy útiles cuando es necesario asegurar la oferta de materia prima que cumpla con ciertas características pero que requiera de inversiones altas en tecnología, inversiones que no pueden ser llevadas a cabo por los campesinos por la falta de recursos económicos propios suficientes. 33 De acuerdo a Chumacero, un campesino común obtenía crédito para cultivar como máximo cinco hectáreas, mientras que los líderes ejidales obtenían créditos tan grandes con los cuales podían cultivar hasta cuarenta hectáreas aproximadamente. Para ejemplificar lo anterior, hace referencia al caso de un líder ejidal el cual poseía el control de 44 hectáreas mediante el registro de las mismas a nombre de sus familiares (Chumacero, 1985). Lo anterior se mantiene hasta la fecha. Los recursos de programas como PROCAMPO - el cual si bien no tiene la finalidad de ejercer redistribuciones de la riqueza entre los deciles sociales sino buscar el desarrollo del agro nacional - tienen como destino los extremos
36
por los inspectores de campo así como por los líderes, la toma de decisiones enfocada a cuál persona
ocupaba determinado puesto tomaba una relevancia por el poder que los grupos de tabacaleros tenían
en la región los cuales eran decisivos al momento de las votaciones en tiempos electorales. Así pues,
en rigor durante las tres décadas anteriores a la mexicanización, los acontecimientos políticos en las
zonas tabacaleras (de Nayarit, Veracruz y Oaxaca, principalmente) deben ser encuadrados en el marco
de influencia de las empresas tabacaleras (Chumacero, 1985).
Por último, una de las situaciones más importantes a resaltar hasta antes de la creación de TABAMEX
era el control que ejercían sobre los precios a los cuales compraban el tabaco. Las empresas muchas
veces fomentaban la aparición de productores que no estuvieran sujetos a la contratación a los cuales
les compraban el tabaco a precios mucho menores con lo cual aseguraban el abasto de tabaco y a su
vez obligaban a los productores por contrato a vender por debajo de los precios oficiales dado que
estas ya contaban con “excedentes” en sus inventarios muchas veces llevando a que la oferta del
tabaco disminuyera por causa de la disminución de la demanda del tabaco por contrato llevando a la
reducción de los precios, dado que al tener las compañías tabacaleras tabaco en rama en sus
inventarios forzaban a los campesinos a disminuir sus precios para de esta manera lograr vender su
producción. Para el año 1965, el precio internacional del tabaco se encontraba en aproximadamente 17
pesos mientras que las compañías que operaban en Nayarit compraban el tabaco a tan solo 3.5 pesos
(Domingo, 1985). En base a lo anterior cabe mencionar que autores como Maldonado (1977) indican la
existencia de arbitrariedad y discrecionalidad al momento de que se realizaba la recepción del tabaco
cosechado en las plantas desvenadoras del mismo, clasificando el tabaco de maneras incongruentes y
teniendo represalias como el retiro de la habilitación otorgada en contra de aquellos campesinos que
presentaran queja alguna.
Lo anterior elevó el descontento de los campesinos por lo que en el año 1966 se funda la Sociedad
Cooperativa de Palma Grande la cual logra comenzar a realizar operaciones con una empresa
sociales ya sea donde se concentra el capital (los consorcios con capacidad económica) o donde se concentra el factor productivo tierra (los cacicazgos con controles de un número superior de hectáreas que los permitidos por ley) dejando, como en el caso que se plantea en la presente tesina, a los pequeños ejidatarios a un lado de los beneficios de dichos programas. Al mantener hasta la fecha economías de contrato, los subsidios que en teoría deberían recibir los ejidatarios como parte del programa PROCAMPO no son recibidos realmente por ellos sino por los corporativos que les rentan las tierras descontando dicho subsidio de la renta que estas pagan a los ejidatarios. Para mayores referencias se pueden consultar los estudios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) relativos a la distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas los cuales están disponibles en su sitio oficial en línea.
37
checoslovaca. Es de suma importancia destacar tres factores de gran relevancia en cuanto a los
términos de esta operación, los cuales hasta la fecha pueden ser considerados como claves para el
entendimiento de la situación del cultivo del producto en Nayarit: a) Se logró un aumento en el precio
del tabaco; b) Dichos precios se revisaban antes de cada cosecha por lo que se podía al menos
esperar un aumento en los mismos o que por lo menos se mantuvieran iguales; y, c) se llevó a cabo el
modelo de sustitución de importaciones por la producción nacional lo cual les aseguraba a los
campesinos la compra del tabaco. De igual manera cabe resaltar la importancia del comercio exterior
tanto de la hoja de tabaco como del cigarrillo o demás productos derivados para poder entender la
posible influencia de los mismos en la disminución de cultivo en Nayarit.
Así pues por todo lo anterior y las crecientes presiones de los campesinos tabacaleros, en el año 1972
se crea por decreto presidencial Tabacos Mexicanos S.A. de C.V. (TABAMEX).
4.1.2 LA APARICIÓN DE TABACOS MEXICANOS S.A. DE C.V.
Le creación de TABAMEX tenía como finalidad el fungir como mediador entre las empresas
tabacaleras y los campesinos para de esta manera tratar de contrarrestar los enormes abusos que se
habían venido dando desde la entrada de las compañías tabacaleras a la zona. El gobierno poseía más
del 50% de las acciones de la compañía, mientras que el resto se dividió entre las compañías
cigarreras y la Confederación Nacional Tabacalera en partes relativamente semejantes34. Con su
intervención el Estado se convierte en mediador entre productores y compañías tabacaleras.
“TABAMEX, se responsabiliza de brindar crédito, asistencia y supervisión técnicas, insumos y servicios
agrícolas a los productores. Al fungir el estado como único intermediario para la compra-venta del
tabaco en rama, se constituye un canal único de comercialización en el mercado nacional….
impulsando de esta forma el cultivo de tabaco, así como la investigación agro-tecnológica en dicha
rama” (Madera Pacheco, 2002). Castellón menciona el hecho de que TABAMEX no solamente permitió
una redistribución económica de los beneficios de los financiamientos a una cantidad mayor de
campesinos sino que llegó al logro de metas mayores como el otorgamiento de seguro social y el
34 Lo anterior se puede consultar en el decreto presidencial referente a la creación de TABAMEX llevado cabo el día 4 de noviembre de 1972 (Gobierno Federal, 1985).
38
seguro agrícola como fomento la llegada de programas de desarrollo social a la entidad (Castellón
Fonseca, 1997).35
Tanto Castellón Fonseca como Madera recalcan la idea de que bajo el control de TABAMEX hubo una
mejora relativa de las condiciones de vida de los campesinos fomentada principalmente por el hecho
de durante este tiempo los precios mínimos del tabaco se incrementaron aproximadamente en un
148% (Periodo 1975-1980) lo que hacía que lograran un 40% más de utilidades en comparación con lo
obtenido en épocas anteriores (Ver Tabla 2).
Tabla 2: Precio del Tabaco en Rama (1966-1980)
Año Precios al
Productor ($/Ton)
1966 5360 1967 5470 1968 5650 1969 5830 1970 6150 1971 6230 1972 7180 1973 9990 1974 9580 1975 11070 1976 14940 1977 17585 1978 21760 1979 25107 1980 21606
Fuente: FAO (2011) (Pesos Mexicanos).
Sin embargo, a partir del año 1980 comienza a haber un cambio importante en la manera en la cual el
gobierno maneja tanto al agro nacional como la política de comercio exterior.
Si bien el modelo de sustitución de importaciones que se había manejado durante varios años en el
gobierno federal había ayudado a mejorar la situación de los campesinos nacionales por asegurar de
35 En el año de 1973 el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) comenzó el Plan Tabacalero de Extensión de la Seguridad Social al Medio Rural el cual mediante el establecimiento de clínicas de campo buscaba brindar atención médica a comunidades rurales con una población máxima de 7000 derechohabientes. Se establecieron 76 consultorios y 167 camas de hospital que daban servicio a cerca de 92 mil asegurados. Enrique Cárdenas de la Peña (Historiador y ex funcionario del IMSS) menciona, cito, “El 23 de enero de 1973 ocurrió la promulgación del decreto por el cual se implanta el Seguro Social para los ejidatarios del estado de Nayarit. Considerando que los principios democráticos, humanísticos y de justicia social en que se sustenta la acción del Gobierno Federal tienden a disminuir las desigualdades y carencias de quienes viven en el campo, mediante su adecuada organización y protección, se implanta el Seguro Social obligatorio cubriendo los ramos de enfermedades generales y maternidad, invalidez total permanente, vejez y muerte, para los ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios, miembros o no de sociedades de crédito, de grupos solidarios o uniones de crédito dedicados al cultivo del tabaco, en los municipios de Acaponeta, Compostela, Rosamorada, Ruiz, San Blas, Santiago Ixcuintla, Tecuala, Tepic y Tuxpan, del Estado de Nayarit, con las modalidades que se determinan en este decreto. El propósito radica en proteger a quienes, en condiciones deplorables, trabajan en los plantíos de tabaco”. (Fajardo Ortiz, 2002).
39
cierta manera su ingreso, al inicio de la década de los años ochenta se comienza a dar un cambio
estructural en la manera en la cual se maneja la política comercial dirigiendo ésta hacia un estilo
neoliberal. Con este nuevo modelo, se comienzan a dar una serie de acciones que tienden a la
apertura del comercio con los demás países del mundo terminando con el proteccionismo que se daba
en determinados sectores productivos.
Respecto a lo anterior, Madera señala lo siguiente:
Se da un cambio en la superficie cultivada. Pasa de 30,347 ha en el periodo 1972-73 —primer ciclo de operación de Tabamex—, a 38,375 ha en el periodo 1979-80, en el cual se logra la superficie cultivada más alta y a partir del cual empieza a reducirse esta superficie hasta alcanzar solamente las 19,865 ha en el periodo 1989-90 el más bajo en la historia de Tabamex, y también el último ciclo de operación de dicha paraestatal. Esta reducción en la superficie cultivada, obedece en gran medida a las profundas modificaciones (jurídicas, económicas y sociales) que desde la década de 1980, ha venido sufriendo el campo mexicano. Cambios que se enmarcan dentro de las políticas de liberalización y privatización del agro en México, entre ellos se encuentran por ejemplo: la reforma agraria, el rápido desmantelamiento del proteccionismo y la contracción de los instrumentos de fomento productivo, así como de apoyos y subsidios que tradicionalmente venía recibiendo el sector agrícola, entre otras, que implicaban además una reducción en la intervención del Estado.
(Madera Pacheco, 2002)
Todo lo antes mencionado aunado a los problemas de financiamiento, las frecuentes crisis económicas
nacionales y el modelo neoliberal llevaron a que en el año 1990 durante el sexenio de Carlos Salinas
de Gortari y con miras a la entrada en vigor del TLCAN se privatizara TABAMEX36.
La privatización de TABAMEX implicó la pérdida de los subsidios y proteccionismo que tenían los
tabacaleros permitiendo que se presentara de nuevo un incremento en el control que las tabacaleras
tenían en la comercialización de la hoja de tabaco, situación que se mantiene hasta la fecha. Desde un
principio el gobierno Salinista “reafirmó su postura sobre el nuevo modelo económico en la agricultura.
36 En su trabajo Madera hace referencia a un “adelgazamiento del estado” ocasionado por el cambio en las políticas gubernamentales que partieron del intervencionismo a la regulación. Además de TABAMEX, menciona los casos de otras paraestatales como el Instituto Mexicano del Café y la Comisión Nacional de Zonas Áridas (Madera Pacheco, 2003).
40
En su administración, se trataría básicamente de: a) eliminar subsidios indiscriminados y promover
subsidios "selectivos" o "dirigidos"; b) eliminar una buena parte de la intervención gubernamental
liberalizando precios (excepto maíz y frijol); c) reducir el rol de las paraestatales en el mercadeo,
almacenamiento y procesamiento de productos agropecuarios; d) descentralizar y reducir funciones de
la SARH SAGARPA y de otras dependencias gubernamentales, y ello, dentro del marco de un nuevo,
más amplio y eficiente programa de inversiones públicas en la agricultura”. (Moguel & Bartra, 1995).
Después de la desaparición de TABAMEX, el papel del gobierno en ésta área se fue haciendo cada
vez más pequeño incrementando de nuevo el control de las tabacaleras en la zona.. En los ciclos
inmediatos a la desaparición de TABAMEX los niveles de producción y de cultivo de tabaco comienzan
a entrar en inestabilidades cada vez más evidentes.
De una manera generalizada, durante los dieciocho años de existencia de TABAMEX, los niveles de
superficies cosechada se encuentran alrededor de las 30,000 ha. mientras que en los dos periodos
antes mencionados (1990-1991, 1991-1992) los niveles disminuyen hasta poco mas de 14,000 ha. y
9,000 ha. respectivamente aumentando en ciclos posteriores pero nunca volviendo a alcanzar los
niveles de producción que se presentaban durante la época de la intervención gubernamental (Ver
Tabla 5; Pp. 47).
41
Tabla 3: SUPERFICIE, TONELADAS, RENDIMIENTO Y NÚMERO DE PRODUCTORES RELATIVOS A LA PRODUCCIÓN DE TABACO DURANTE LA EXISTENCIA DE TABAMEX
FUENTE: (Madera Pacheco, 2003)
Si bien es cierto que la existencia e intervención de TABAMEX sirvió para elevar los niveles de
producción y “disminuir” la influencia de las tabacaleras en la zona, de igual manera es cierto el hecho
de que la paraestatal distaba mucho de ser una empresa cien por ciento rentable y que destacara por
sus buenas administraciones. Durante la primera década posterior a su creación, la paraestatal logró
incrementos en la productividad de tabaco de la zona y mejoras en los precios del producto, sin
embargo, ya para la década de 1980 toda la gama de problemas administrativos aunadas a las
múltiples funciones la empresa debía cumplir hicieron que la producción comenzará a decaer, llegando
a los niveles más bajos en el último año de existencia de la empresa. Cabe destacar el hecho de que la
figura de los inspectores así como de las de los jefes ejidales se mantuvo durante la existencia de
TABAMEX alejándose de la estructura tradicional que se había manejado en décadas anteriores a su
creación. Todo lo anterior se hacía evidente a través de la acumulación de la riqueza de ciertos líderes
ejidales los cuales a través de la adquisición de contratos que superaban los límites legales tenían
42
beneficios económicos que distaban de los del campesino común pero aún así todos aquellos
campesinos que eran habilitados tenían una mejora en sus niveles de vida, situación contraria a la de
aquellos que no lo eran dado que estos dependían de los jornales pagados por los productores
acreditados y por la paraestatal (Giarraca, 1983).
Este ir y venir de controles sobre la misma hizo que se desarrollara un rezago organizacional en las
estructuras básicas de agrupación de los productores. De acuerdo a Mendoza Zazueta (1997) “el retiro
del sector público de actividades que fueron sustantivas, dejó vacios institucionales que no han sido
llenados por las organizaciones o por la propia sociedad rural…. Se pensó que dicho retiro sería
automáticamente cubierto por las instancias que para ello ya estaban operando.… Sin embargo, ese
vacío institucional allí quedó, no fue llenado”. Los productores se encuentran ligados a las políticas de
corto plazo de las empresas tabacaleras en el estado, los cuales se reflejan en contratos anualizados y
la inexistencia de programas para los siguientes años. Hay una enorme dependencia de parte de los
productores hacia con las empresas tabacaleras así como de los estudios de calidad que las
tabacaleras realizan al producto para su posterior fijación de precios en base a la misma, la habilitación
de sus parcelas, los altos costos de producción y la falta de asesoría técnica (Madera Pacheco, 2003).
De igual manera la suspensión de la intervención gubernamental simplemente se dio de una forma
abrupta lo que hizo que los campesinos se quedarán sin al menos el mínimo apoyo que el gobierno les
otorgaba, el cual - si bien muchas veces carecía de organización y estaba lleno de corrupción – al
menos representaba un soporte para estos (Diego Quintana, 1996).
Con la ausencia de TABAMEX comenzó a surgir la necesidad de llenar el vacío institucional que la
misma había dejado por lo que las asociaciones de campesinos comenzaron a tomar mayor relevancia.
En el año 1990 surge la Asociación Rural de Interés Colectivo Gral. Esteban Baca Calderón (ARIC) la
cual si bien en un principio tenía la intensión de suplir las actividades de TABAMEX para aliviar un poco
la situación de los campesinos, en la actualidad simplemente funge como intermediaria y representante
trámites burocráticos rezagando de nuevo al campesino como un mero actor pasivo. Leonard y
Mackinlay hace referencia a lo anterior resaltando el hecho de que la desincorporación de TABAMEX si
bien benefició de enorme manera a la iniciativa privada, sobre todo a las cigarreras nacionales y a las
43
exportadoras trasnacionales por la aportación de plantas procesadoras de tabaco también produjo
transferencia de activos a los campesinos los cuales de igual manera y a través de la acción colectiva,
generaron formas de organización y de regulación propias (Leonard & Mackinlay, 2000).37
Una vez desaparecida TABAMEX el control de las negociaciones regresó a las tabacaleras y se retomó
el papel de los grupos solidarios38 el cual asegura a las tabacaleras la recuperación de sus inversiones
quedando, como se mencionaba anteriormente, el gobierno como mediador en algunos casos pero
viéndose cada vez más alejado de la situación.
4.2 LA ÉPOCA POSTERIOR A LA DESAPARICIÓN DE TABAMEX.
4.2.1 CONSECUENCIAS RELATIVAS A LA APERTURA COMERCIAL Y EL COMERCIO EXTERIOR DE TABACO EN RAMA.
La apertura comercial que se comienza dar en la década de los noventa tuvo como consecuencia el
acceso a tabaco en rama procedente de otros países el cual tenía calidad similar o superior al
producido en territorio nacional y una mayor facilidad para que el producto terminado en forma de
cigarrillos y puros principalmente se exportara dada la desgravación gradual que se fue presentando.
Para ilustrar los anterior a continuación se desarrolla un análisis de la evolución del comercio exterior
del tabaco en rama y sus sucedáneos mediante la obtención de datos provenientes de diversas fuentes
documentales relativas a la producción de tabaco las cuales se basan principalmente en la cantidad de
hectáreas dedicadas a la producción del mismo, el número de empleos generados y los niveles de
exportación e importación tanto de los productos derivados de tabaco como de la rama en sí. El
espacio temporal tomado como referencia es entre los años 1990-2008 por ser el primero el año de la
desaparición de TABAMEX y el segundo el año en el cual los datos se encuentran disponibles.
37
Algo que es de suma importancia destacar es que a pesar de las asociaciones campesinas que se formaron en la región después de la desaparición de la paraestatal, la resistencia de los campesinos a la desaparición de la paraestatal fue por lo demás mínima dado el incentivo económico o indemnización que los mismos recibieron y el cual sirvió para aminorar las protestas de los mismos. 38 Los grupos solidarios son formaciones de aproximadamente cinco productores a los cuales la tabacalera “habilita” o da los insumos para poder realizar la siembra del tabaco y posteriormente les es comprada la producción, dependiendo de las calidades del tabaco. Sin embargo, así como puede tener un beneficio de igual manera corren el riesgo de pérdidas dado que en el caso de que uno de los miembros del grupo recurra en pérdidas en su producción, la ganancia de los demás productores es usada para pagar a la tabacalera el costo de la habilitación de las hectáreas.
44
Como se había mencionado en un principio, la mayor parte de la producción nacional de productos
derivados del tabaco se exporta siendo los principales destinos los Estados Unidos y Canadá los
cuales reciben aproximadamente el 88% del total. En base a esto, se pensaría que el marco ideal de la
balanza comercial respecto a este producto debería representarse como un superávit en la misma, lo
que ocasionaría que se presentara un aumento en la demanda de la hoja de tabaco de los productores
nayaritas para de esta manera cubrir con la demanda de las tabacaleras. Como se presenta en la
Tabla 4, en cuanto a esta cuestión se encontró que efectivamente en la actualidad la exportación de
productos derivados del tabaco (como los cigarrillos o los puros) es mayor que la importación de los
mismos:
45
Tabla 4: IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE MÉXICO DE TÁBACO Y SUCEDÁNEOS.
AÑO EXPORTACIONES DE TABACO (MILES DE
DOLARES)
IMPORTACIONES DE TABACO (MILES DE
DOLARES)
1990 $ 28,950.71 $ 39,448.94 1991 $ 52,880.89 $ 65,508.85 1992 $ 30,942.01 $ 58,081.33 1993 $ 79,974.00 $ 40,775.00 1994 $ 53,562.00 $ 18,047.00 1995 $ 61,384.00 $ 8,216.00 1996 $ 97,672.00 $ 12,715.00 1997 $ 104,875.00 $ 40,568.00 1998 $ 105,107.00 $ 48,787.00 1999 $ 83,788.42 $ 42,203.00 2000 $ 89,767.40 $ 49,506.00 2001 $ 62,550.15 $ 38,429.00 2002 $ 58,300.00 $ 58,439.00 2003 $ 51,200.00 $ 69,539.00 2004 $ 41,900.00 $ 79,188.00 2005 $ 24,800.00 $ 68,087.00 2006 $ 176,482.00 $ 149,436.00 2007 $ 331,815.00 $ 213,431.00 2008 $ 326,790.00 $ 179,706.00
FUENTE: Elaborada con Datos del INEGI. 2010.
Gráfico 1 IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE MÉXICO DE TÁBACO Y SUCEDÁNEOS.
Como se observa en la tabla y gráfico anteriores, a partir del año 1990 y hasta la actualidad se ha
venido presentando un aumento en las exportaciones del tabaco y sus sucedáneos. Ahora bien, en un
mercado ideal, el aumento de la demanda de los productos derivados de cierto insumo - los cigarrillos
o puros - se traduciría en el aumento de la demanda de dicho insumo – el tabaco en rama -. El
$-
$50,000.00
$100,000.00
$150,000.00
$200,000.00
$250,000.00
$300,000.00
$350,000.00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EXPORTACIONES DE TABACO (MILES DE DOLARES)
IMPORTACIONES DE TABACO (MILES DE DOLARES)
46
aumento de las exportaciones de los productos derivados del tabaco se debería traducir en el aumento
de la demanda del tabaco que se produce en el estado de Nayarit, dada la importancia del mismo en la
producción de este producto a nivel nacional. De igual manera, dicho aumento de la demanda de los
productos terminados debería haber ocasionado un aumento en los factores de producción que se
usan para la obtención del mismo, entre ellos la tierra – a mayor demanda de tabaco en rama se
necesitan aumentar las hectáreas cosechadas -. Sin embargo, a partir del año 1993 se comenzó a
presentar una disminución tanto en las hectáreas dedicadas al cultivo del tabaco como en los niveles
de producción del mismo, pasando de 31,230 toneladas de tabaco producidas con la cosecha de
20,302 ha. en el año 1990, a tan solo 8107 ton. y 4323 ha. en el año 2008 (Ver Tabla 5).
Ahora bien, no se puede separar la exportación de los sucedáneos del tabaco (productos derivados) de
la producción del mismo, independientemente de que la problemática actual se centre en el cultivo del
mismo. El aumento en las exportaciones de productos del tabaco afecta de manera directa a los
productores nayaritas por una simple pero importante razón: el canal de comercio. En la actualidad
dicho canal está controlado por las tabacaleras ya que son éstas las que compran la producción de
manera directa a los ejidatarios por la agricultura de contrato que se lleva a cabo en la zona y son
éstas las que exportan e importan los productos derivados del tabaco, no los productores. Toda la
producción de hoja de tabaco que se realiza en la zona en hectáreas que fueron habilitadas por las
tabacaleras, es vendida a las mismas tabacaleras por lo que no hay alternativas para la venta de las
cosechas, regresando al esquema de oligopsonio que se daba a principios de siglo. Los agricultores
por sí mismos no pueden habilitar las hectáreas por la falta de capacidad económica para realizarlo y lo
que acompañado de la falta de poder de parte de las asociaciones campesinas simplemente eleva el
grado de control de las tabacaleras en la zona.
47
Tabla 5: PRODUCCIÓN DE TABACO EN NAYARIT Y HECTÁREAS DEDICADAS A LA PRODUCCIÓN DE TABACO COSECHADAS 1990 – 2008.
AÑO PRODUCCIÓN DE TABACO
NAYARIT (TONELADAS) HECTAREAS COSECHADAS
NAYARIT
1990 31,230.00 20,302
1991 25,511.00 14,084
1992 16,039.00 9,682
1993 57,831.00 31,584
1994 55,476.00 25,940
1995 25,542.00 15,378
1996 37,374.00 20,309
1997 27,041.00 18,364
1998 41,788.00 26,401
1999 43,514.00 21,333
2000 39,613.00 18,489
2001 34,418.00 15,969
2002 17,673.35 9,329
2003 19,054.00 10,036
2004 18,387.50 9,533
2005 12,779.30 6,784
2006 16,403.00 7741
2007 10,100.00 5035
2008 8,107.00 4323 Fuente: Elaborada con datos del INEGI. 2010.
Si bien en el año 2006 las exportaciones e importaciones de tabaco se dispararon, la tendencia a la
baja que se presentaba ya desde el año 2000 en los niveles de producción de tabaco en Nayarit así
como en la cantidad de hectáreas cosechadas continuó con la misma tendencia para ese mismo año.
El aumento en las exportaciones de tabaco y sus sucedáneos de ninguna manera benefició
directamente a los productores nacionales del mismo.
La adhesión y ratificación de México al convenio MARCO en el año 2004 y la entrada en vigor de las
leyes antitabaco así como de su reglamento no influenciaron o cambiaron la tendencia negativa en los
niveles de producción de este producto en nuestro país. La disminución en los niveles de producción
de tabaco en rama en la zona ha sido consecuencia de una serie de factores y variables que se han
venido conjugando a través de la historia y desarrollo tanto de México como de la industria en sí en la
zona, lo cual es ajeno a la entrada en vigor de las regulaciones antitabaquismo. La realidad es que la
48
disminución de la producción de tabaco en la zona ya mantenía una tendencia decreciente desde años
previos a la desaparición de la paraestatal. Al desaparecer TABAMEX, la producción disminuyó a un
ritmo cada vez mayor, viéndose cada vez más afectada por la falta de competitividad del agro nacional
en general ante una apertura comercial que pedía mejores productos, a mejores precios y con calidad
internacional.
Como se puede observar, la tendencia a la baja en las hectáreas cosechadas dedicadas al tabaco ya
se presentaba con anterioridad39.
Se observó y se comprobó dicha tendencia mediante el uso de herramientas estadísticas y líneas de
tendencia las que corroboraron que efectivamente para el año 2004 la tendencia a la baja ya era
marcada (Ver Gráfico 2 ) lo que comprueba que las políticas antitabaquismo que entraron en vigor no
se relacionan con la disminución de las hectáreas cosechadas de tabaco en Nayarit, la cual es causada
por otras cuestiones ajenas relativas al desenvolvimiento de la industria tabacalera en la zona y no a la
legislación actual en el país.
39 Se hace referencia directa a la cantidad de hectáreas cosechadas de tabaco por dos principales razones: Primero, las hectáreas cosechadas de tabaco se traducen directamente en los niveles de ingreso que los productores pueden recibir, dado que se les paga por los niveles de cosecha finales; y en segundo lugar, porque la producción de tabaco - en otras palabras, la eficiencia tonelada/hectárea - puede depender de otros factores como la tecnología disponible, temporales, etc.
49
Gráfico 2: HECTÁREAS COSECHADAS DE TABACO EN NAYARIT (TENDENCIA AL 2004) Y TENDENCIAS AL AÑO 2008.
Como se puede observar en el análisis anterior, la bondad de ajuste (R2) de los datos pasa de 0.4087
en la tendencia del año 2004 a 0.6031 para 2008 lo cual solo confirma la tendencia a la baja actual de
la producción tabacalera en la zona.
R² = 0.4087
-15,000
-10,000
-5,000
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
HECTAREAS COSECHADAS NAYARIT Poly. (HECTAREAS COSECHADAS NAYARIT)
R² = 0.6031
-10,000
-5,000
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
HECTAREAS COSECHADAS NAYARIT Poly. (HECTAREAS COSECHADAS NAYARIT)
50
Ahora bien, el vínculo entre la disminución tanto de las hectáreas cosechadas y de las toneladas
producidas en relación al aumento de las exportaciones de los sucedáneos del tabaco se da por el
hecho de que precisamente las tabacaleras están importando la hoja de tabaco de otros países y
disminuyendo la compra del nacional a pesar del aumento en las restricciones arancelarias – lo cual se
presenta en el apartado relativo al análisis legal - . Con la apertura comercial las tabacaleras se
centraron en importar el tabaco en rama y procesarlo para posteriormente exportarlo en forma de
cigarrillos principalmente. Es esto lo que causa el superávit en el comercio exterior del tabaco pero no
beneficia de manera alguna a los productores de la hoja de tabaco. Si se observa el comportamiento
de manera particular por cada partida arancelaria perteneciente al Capítulo 2440, se ratifica lo anterior.
A partir del año 2000, las importaciones del tabaco en rama (Partida 2401) ya se mostraban a la alza,
mostrando un incremento mayor a partir del año 2006 (Ver Gráfico 3). Por otro lado, la exportación de
cigarrillos de igual manera ha aumentado de manera significativa durante los mismos años (Ver Gráfico
4 ).
Gráfico 3: IMPORTACIONES NACIONALES POR PARTIDA DEL CAPÍTULO 24: TABACO Y SUS SUDEDÁNEOS 1993-2009 (MILES DE DÓLARES - MENSUAL): TENDENCIA DE LA IMPORTACIÓN DEL
TABACO EN RAMA.
40 Los comentarios hechos en relación a los Capítulos y Partidas se refieren a la clasificación brindada por el Sistema Armonizado de Clasificación Arancelaria el cual es utilizado por una gran cantidad de países alrededor del mundo para facilitar el intercambio comercial mediante una homogeneización de clasificaciones para la identificación de productos. El Capítulo 24 de dicha clasificación se refiere al tabaco y los productos que se deriven de este. En base a lo anterior, las diversas partidas arancelarias separan, por ejemplo, la partida 24.01 para el tabaco en rama y la partida 24.02 para los cigarrillos y puros.
R² = 0.2848
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
1993/01
1993/04
1993/07
1993/10
1994/01
1994/04
1994/07
1994/10
1995/01
1995/04
1995/07
1995/10
1996/01
1996/04
1996/07
1996/10
1997/01
1997/04
1997/07
1997/10
1998/01
1998/04
1998/07
1998/10
1999/01
1999/04
1999/07
1999/10
2000/01
2000/04
2000/07
2000/10
2001/01
2001/04
2001/07
2001/10
2002/01
2002/04
2002/07
2002/10
2003/01
2003/04
2003/07
2003/10
2004/01
2004/04
2004/07
2004/10
2005/01
2005/04
2005/07
2005/10
2006/01
2006/04
2006/07
2006/10
2007/01
2007/04
2007/07
2007/10
2008/01
2008/04
2008/07
2008/10
2009/01 p/
2009/04
2009/07
24.01 Tabaco en rama 24.02 Cigarrillos y purosOtros tabacos y sucedáneos a/ Tendencia Importaciones Tabaco en Rama
51
Gráfico 4: EXPORTACIONES NACIONALES POR PARTIDA DEL CAPÍTULO 24: TÁBACO Y SUS SUCEDÁNEOS 1993-2009 (MILES DE DÓLARES - MENSUAL): TENDENCIA DE LA EXPORTACIÓN DE CIGARRILLOS Y
PUROS.
Como se puede observar en los gráficos anteriores la tendencia desde al año 1993 se fue acentuando
con el paso del tiempo llevando a que en la actualidad se marcara una enorme diferencia entre la
cantidad de tabaco en rama y los sucedáneos del tabaco que se importan y exportan. En lo relativo
sobresale la importación de tabaco en rama y la exportación de cigarrillos y puros.
Lo anterior se justifica por el hecho de que las tabacaleras al no encontrar restricciones arancelarias
sobresalientes en lo relativo a la importación del tabaco en rama y a la exportación del producto final
simplemente ven la conveniencia de importarlo de otros países. Cabe mencionar que para el año 2007,
tres cuartos de las importaciones de hoja de tabaco provinieron de países a los cuales se les aplican
exenciones arancelarias como los Estados Unidos, Canadá, Brasil, Grecia e Italia (Waters, Saenz de
Miera, Ross, & Shigematsu, 2010).
Ahora bien, como se analizó en el apartado relativo al desarrollo histórico de la industria, el desarrollo
de este sector se vio limitado por la falta de acceso a nuevas tecnologías y capacitación lo cual,
aunado a la falta de capacidad económica de los campesinos y al control de las tabacaleras en los
R² = 0.5818
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
1993
/01
1993
/06
1993
/11
1994
/04
1994
/09
1995
/02
1995
/07
1995
/12
1996
/05
1996
/10
1997
/03
1997
/08
1998
/01
1998
/06
1998
/11
1999
/04
1999
/09
2000
/02
2000
/07
2000
/12
2001
/05
2001
/10
2002
/03
2002
/08
2003
/01
2003
/06
2003
/11
2004
/04
2004
/09
2005
/02
2005
/07
2005
/12
2006
/05
2006
/10
2007
/03
2007
/08
2008
/01
2008
/06
2008
/11
2009
/04
2009
/09
24.01 Tabaco en rama 24.02 Cigarrillos y puros
Otros tabacos y sucedáneos a/ Tendencia de las Exportaciones de Cigarillos
52
sistemas de contratación, ha provocado un encarecimiento de la producción nacional de tabaco
disminuyendo la competitividad de los campesinos. Países – como los Estados Unidos o Brasil –
decidieron proteger el cultivo del tabaco brindándo apoyos y subsidios para el desarrollo del cultivo
traducido en mayores ganancias para los productores, lo cual es nuestro país simplemente se
desvaneció con la desaparición de TABAMEX41. En lo relativo a la entrada en vigor a las nuevas
regulaciones antitabaco en nuestro país hay que recordar que no hay limitaciones para la exportación
del tabaco en rama pero sí las hay para la importación, por lo que en cuanto al aumento de la
importación de tabaco en rama la legislación simplemente no ha tenido impacto alguno dado que el
aumento de las importaciones son causadas por motivos como los que se mencionan al inicio del
presente párrafo.
Tabla 6: PRECIO POR TONELADA DEL TABACO EN RAMA EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO (1991 – 2009) (USD).
AÑO MÉXICO ESTADOS UNIDOS
DIFERENCIA EN PRECIO
1991 917 3904 426%
1992 1362.6 3918 288%
1993 1869 3867 207%
1994 1918.2 3876 202%
1995 1034 4012 388%
1996 1155.7 4149 359%
1997 1152.8 3973 345%
1998 1387.3 4030 290%
1999 1296.8 4030 311%
2000 1380.6 4211 305%
2001 1811.3 4312 238%
2002 1905.3 4268 224%
2003 1698.5 4330 255%
2004 1530 4374 286%
2005 1649 3620 220%
2006 1688.8 3671 217%
2007 1830 3732 204%
2008 2073.6 4098 198%
2009 1803.9 4012 222% Fuente: FAO. 2011.
41 Por ejemplo, dada la importancia del cultivo y comercio del tabaco en los Estados Unidos (es el principal exportador de cigarrillos y el segundo exportador de hoja de tabaco después de Brasil a nivel mundial) aunado a la importancia que tiene el cultivo del mismo en estados como Kentucky o Carolina del Norte que en conjunto producen el 65% de la producción total de hoja de tabaco en aquél país, desde los años 30 se han venido estableciendo una serie de instrumentos con la finalidad de apoyar los ingresos de los campesinos dedicados a su cultivo. Así pues, mediante el uso de instrumentos como las cuotas establecido por el gobierno y el control de la oferta de la hoja realizado por los productores, se ha logrado mantener estable y a un precio alto la hoja de tabaco proveniente del país del norte en comparación con la hoja de tabaco proveniente de otros países lo cual ha sido de gran beneficio para la industria y productores en aquel país. Cabe mencionar que dicho programa de apoyos incluso cuenta con un sistema de seguro en el caso de pérdidas o desastres ( (Womach, 2005).
53
Gráfico 5: PRECIO POR TONELADA DEL TABACO EN RAMA EN ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO (1991 – 2009) (USD).
FUENTE: FAO. (2011).
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
MÉXICO ESTADOS UNIDOS
54
Por último y como se muestra en laTabla 7, el empleo de jornaleros dedicado al cultivo del tabaco se
presenta de igual manera una tendencia a la baja desde el año 1999 por lo que de nueva cuenta no se
presenta relación o un cambio repentino en la demanda de mano de obra para su cultivo proveniente
de la regulación actual.
Tabla 7: EMPLEOS RELACIONADOS AL CULTIVO DEL TABACO. 1990 - 2008.
Año Superficie
cosechada (Hect) Jornales Totales
(150 jornales/Hect)
Empleos Permanentes Totales
(270 jornales = 1 Empleo Permanente)
1990 20,302 3045300 11279
1991 14,084 2112600 7824
1992 9,682 1452300 5379
1993 31,584 4737600 17547
1994 25,940 3891000 14411
1995 15,378 2306700 8543
1996 20,309 3046350 11283
1997 18,364 2754600 10202
1998 26,401 3960150 14667
1999 21,333 3199950 11852
2000 18,489 2773350 10272
2001 15,969 2395350 8872
2002 9,329 1399350 5183
2003 10,036 1505400 5576
2004 9,533 1429950 5296
2005 6,784 1017600 3769
2006 7741 1161150 4301
2007 5035 755250 2797
2008 4323 648450 2402 TABLA CONSTRUIDA CON DATOS DEL INEGI. LAS EQUIVALENCIAS
HECTAREA/JORNAL/EMPLEO SE TOMAN DEL ESTUDIO LLEVADO A CABO POR LA COFEPRIS.
La disminución del cultivo del tabaco en Nayarit ha sido consecuencia de una serie de factores
históricos que han llevado al aumento de la importación de tabaco en rama de otros países el cual va
de la mano con la disminución del cultivo en la zona así como de los empleos pero causando el
aumento de la exportación de los productos derivados del mismo una vez terminado el proceso
productivo.
En cuanto a la situación de la industria tabacalera en la actualidad y de acuerdo a un informe
presentado por la Unión Internacional contra la Tuberculosis y Enfermedades Respiratorias (UITER) en
el año (2010) la presencia de las empresas tabacaleras se ha condensado hasta llegar a ser un
55
duopolio: Cigarros la Tabacalera Mexicana (CIGATAM), la cual está asociada con Phillip Morris (PM), y
British American Tobacco México (BAT) (Waters, Saenz de Miera, Ross, & Shigematsu, 2010). De
acuerdo al mismo informe estas dos empresas controlan el 95% del mercado nacional42.
Por otro lado, en su estudio la UITER menciona el hecho de que en la actualidad los productores
entregan su producción precisamente al duopolio antes mencionado mediante agentes intermediarios.
BAT utiliza Agroindustrias La Moderna 43; Cigatam44 hace uso de Tabacos Desvenados (Tadesa); y,
Universal Left Tobacco a través del Pacífico Corte y Dimon. De acuerdo a dicho informe estás
empresas negocian en la actualidad con los campesinos a través de la ARIC a la cual pertenecen la
mayoría de los campesinos para fijar un precio a la hoja de tabaco resaltando el control de parte de las
tabacaleras en dicha negociación dado el poco poder de negociación de los productores.
En el año 2000 durante su estudio de campo llevado a cabo en la zona nayarita, Madera identificó
cuatro grandes problemas que afectaban – y afectan – a los campesinos: a) las tabacaleras
comenzaron a establecer calidades de tabaco; b) las habilitaciones eran insuficientes; c), los costos de
producción eran demasiado altos; y, d) no había suficiente asesoría técnica proporcionada a los
campesinos para la mejora de la siembra y cultivo (Madera Pacheco, 2003).
En lo relativo a las diversas calidades del tabaco el problema se presenta por el hecho de que el precio
que se paga por kilogramo se basa en el tipo de tabaco y su calidad, dejando lugar a la
discrecionalidad para determinar ésta última al momento en el que los campesinos entregan el tabaco
a las desvenadoras, lo cual reduce en gran medida los ingresos de los productores en comparación
con la política de precios que se tenía durante la existencia de Tabamex.
42 Cabe mencionar que el dato proporcionado se refiera al comercio de cigarrillos terminados, no al comercio o compra de la hoja de tabaco. Sin embargo cabe mencionar que este dato es de suma relevancia dado el control que tienen estas tabacaleras en la compra de la hoja de tabaco. 43 En el año de 1997, BAT compró Cigarrera La Moderna la cual desde 1936 era una empresa pública y Phillip Morris aumentó su participación en Cigatam al 49.9% (Waters, Saenz de Miera, Ross, & Shigematsu, 2010). 44 “Philip Morris actualmente es propietaria del 79.9% de Cigatam; Cigatam es responsable de la producción, mientras que PM es responsable de la comercialización y distribución” (Waters, Saenz de Miera, Ross, & Shigematsu, 2010).
56
Por otro lado, las habilitaciones que reciben los campesinos son consideradas como insuficientes en
comparación con las que se recibían anteriormente. Según Madera y con el uso de datos recabados
mediante encuestas, en el año 2000 el 60% de los campesinos consideraba que el valor de las
habilitaciones recibidas durante la época de Tabamex era suficiente y tan solo el 11.9% consideraba
que la habilitación obtenida por parte de las tabacaleras lo era. Lo anterior va de la mano con el hecho
de que el esquema de agricultura por contrato de igual manera sigue vigente y por otro lado presenta
una nueva modalidad con la inclusión del esquema de módulos en el cual la habilitación ya no es
recibida de manera individual sino grupal y el cual es manejado por un administrador de módulo lo cual
permite falta de transparencia en el uso de los recursos.
Madera señala lo siguiente:
“…. quienes señalan que la habilitación recibida es insuficiente para completar los costos de producción que implica el cultivo del tabaco, tienen que recurrir a una diversidad de estrategias, por ejemplo el pedir dinero prestado a amigos y/o familiares, y la empresa se lo repone la siguiente semana. Entre otras estrategias están: la venta de algún producto (frijol, chile u otra cosa) para obtener ingresos que les permita ajustar los costos de producción del tabaco, o bien, recurrir al trabajo familiar en su cultivo; emplearse como jornaleros o tener que poner de sus escasos ahorros (si los hay) para completar los costos de producción del cultivo de tabaco”.
(Madera Pacheco, Política Agraria Neoliberal y la Desincorporación de Tabamex en la Región Productora de Tabaco en Nayarit, 2002)
Por último, cabe mencionar que lo anterior provoca que el campesino tenga que encontrar la manera
de reducir los costos de producción mediante la búsqueda de mano de obra que represente el mínimo
costo posible, lo cual se traduce en la búsqueda del apoyo del núcleo familiar para de esta manera
disminuir el gasto que se usa para jornales y mantener lo más elevado posible el ingreso de la familia.
Ahora bien, como parte de la ratificación del convenio MARCO, el gobierno mexicano comenzó a
fomentar la implementación de una serie de regulaciones y políticas públicas enfocadas a la lucha
contra el tabaquismo las cuales posteriormente (2008) se encontraron respaldadas por un marco legal,
establecido por la promulgación de la Ley General para el Control del Tabaco, su Reglamento y demás
57
modificaciones a otras legislaciones como la Ley de los Impuestos Generales de Importación y
Exportación.
4.2.1 LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY GENERAL PARA EL CONTROL DEL TABACO.
La Ley General para el Control del Tabaco y su Reglamento tienen diversas finalidades. Regulan la
fabricación e importación de productos procedentes del tabaco – los cigarrillos principalmente -, las
licencias sanitarias, el comercio, las distribución, venta, el suministro, empaquetado, etiquetado,
publicidad, promoción y patrocinios. De igual manera establece acciones que se tienen que llevar a
cabo para regular el consumo del tabaco así como para proteger a los no fumadores de la exposición al
humo del mismo. Por último, fomenta la participación ciudadana y regula características con las que
deberán contar los espacios 100% libres de humo de tabaco y la normatividad que debe cumplirse en
las zonas exclusivas para fumar.
Ahora bien, la producción legal del tabaco no se encuentra regulada, o sea, que no hay prohibición
alguna por parte del gobierno enfocada a limitar la producción de la hoja de tabaco en México. La Ley
General para el Control del Tabaco en su Título Cuarto (Ver Anexo 2 . Pp.84) solamente hace
referencia a las medidas que se llevaran a cabo para combatir la producción ilegal y el comercio ilícito
de los productos del tabaco. Dichas regulaciones se centran principalmente en la importación de los
productos del tabaco pero no hace referencia – como es de esperarse por las implicaciones
comerciales que tendría – a las exportaciones de dichos productos, lo que no representa un bloqueo u
obstáculo a la producción de hoja de tabaco en territorio nacional45.
Para confirmar lo anterior, la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (LIGIE)
indica que solamente las importaciones de productos del tabaco se encuentran gravadas con
impuestos. Todas las exportaciones de productos del tabaco se encuentran totalmente exentas (Ver
Anexo 3; Pp. 85). Lo anterior indica de igual manera la inexistencia de limitaciones a la producción y
45 Cabe mencionar que tanto la Ley General para el Control del Tabaco como su Reglamento regulan los productos provenientes del tabaco (cigarrillos, puros, etc.), pero no al insumo en sí. No se debe perder de vista que la finalidad de dichas regulaciones es la salud pública de la ciudadanía por lo que se centran en el consumo de los productos derivados del mismo.
58
exportación del tabaco en rama en nuestro país. Esto bajo el supuesto de que si se presentara un
impuesto a la exportación del mismo, las tabacaleras buscarían mercados más abiertos o con menores
limitaciones comerciales dado que el hecho de pagar impuestos a la exportación de los productos del
tabaco se traduce en una disminución de las ganancias provenientes de los mismos. Es de importancia
mencionar - en relación a lo que se trataba en el análisis estadístico relativo a las importaciones y
exportaciones del Capítulo 24 y sus partidas - el hecho de que así como no existe limitación alguna en
la legislación para la exportación de tabaco en rama, sí hay una serie de limitaciones para la
importación del mismo: La importación de tabaco en rama en general está tasada con un impuesto ad-
valorem del 45% sobre kilogramo y la importación de cigarrillos, cigarros o puros va desde un 45% por
pieza o 67% por kilogramo dependiendo el caso.
Ahora bien, de igual manera aparte de los impuestos que la LIGIE menciona, el tabaco también es
sujeto de un impuesto especial que es regulado por la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios (LIEPS). Dicha ley, al igual que la LIGIE solamente regula la importación de tabacos labrados
– entiéndase los productos terminados -: 160% de impuesto ad-valorem para cigarrillos o puros y del
30.4% en el caso de cigarrillos o puros artesanales (Ver Anexo 4; Pp.86), dejando de nueva cuenta a la
exportación de tabaco y sus derivados libre de toda regulación46 y solamente regulando la importación.
Al igual que las tasas impuestas por la LIGIE, los impuestos establecidos por la LIEPS no han sido
limitantes para que las tabacaleras importen tabaco en rama y exporten el producto terminado. A pesar
de los enormes impuestos que se presentan estos solo afectan principalmente a los cigarrillos y puros
(los productos terminados) – la LIEPS no regula la enajenación o importación definitiva de tabaco en
rama – por lo que las tabacaleras solamente se encuentran en este caso con la limitante del impuesto
establecido por la LIGIE la cual no presenta un obstáculo importante tomando en cuenta los niveles de
importación de tabaco en rama que se dan en la actualidad47.
46 La finalidad de la LIEPS es solamente regular la enajenación de productos dentro del territorio nacional o todos aquellos que se importen de manera definitiva. De igual manera regula la provisión de ciertos servicios. 47 En cuanto a lo anterior, López Antuñano (2005) asegura – basado en estudios previos - que el impacto de las medidas contra el tabaco como el aumento de los impuestos a los cigarrillos sobre las ganancias de los agricultores podría también depender de la respuesta del gobierno federal para reducir la demanda debido a intervenciones en el cultivo de tabaco, o sea, restricciones o impedimentos a su cultivo, las cuales en México simplemente no existen. Al no haber tales intervenciones, de acuerdo a ellos, el
59
En lo relativo al empleo no asociado con el cultivo del tabaco pero relacionado con la industria
tabacalera cabe mencionar lo siguiente:
La legislación antitabaco actual obligó a las empresas tabacaleras a llevar a cabo adecuaciones a su
maquinaria para de esta manera lograr que las leyendas y etiquetados que la nueva legislación requirió
se llevaran a cabo. De igual modo, la evolución de aviso a permiso de las clasificaciones arancelarias
pertenecientes al tabaco les generó un gasto extra. En primera instancia ambas razones se podrían
tomar como fuentes del despido de personal que labora en su planta o en la disminución de compra del
tabaco nacional. La realidad es que el costo de adecuación de la maquinaria y de la evolución de aviso
a permiso representa una inversión baja en comparación con el valor de las ventas que el tabaco
significa para las tabacaleras (Ver Anexo 5; Pp. 87) por lo que un despido de personal o una baja
repentina en la demanda (la cual no se presentó) no podría ser justificada como causa directa de las
regulaciones impuestas por la legislación actual. En cuanto a lo anterior cabe el hecho de que las
ventas de tabaco a nivel nacional mantienen una tendencia a la alza desde el año 2004 (Ver Anexo 6;
Pp. 88) por lo que las ganancias de las tabacaleras no se han visto afectadas y fácilmente pudieron
cubrir el costo de las adecuaciones mencionadas anteriormente.
impacto de estas políticas en los niveles de producción del tabaco en cualquier país es muy bajo, sobre todo si en su mayor parte la demanda de dicho producto se destina a la exportación.
60
Tabla 8: VALOR DE VENTAS DE CIGARRILLOS Y BENEFICIOS DEL TABACO: 2000-2007.
Año Total por año Crecimiento anual
respecto al año anterior
Inflación enero-
diciembre
2000 15,168,183 7.52
2001 16,563,753 9.2 3.83
2002 18,737,628 13.1 4.73
2003 20,694,077 10.4 3.56
2004 21,956,390 6.1 4.54
2005 23,574,943 7.4 3.33
2006 25,478,236 8.1 3.45
2007 27,865,869 6.9 3.23
FUENTE: INEGI
Por último cabe mencionar que aparte de las regulaciones mencionadas anteriormente existen otras
legislaciones de igual manera se centran en lo relativo a las implicaciones del tabaquismo en la salud
pública, llevando al establecimiento de controles en áreas como lo es la publicidad y promoción de
productos de tabaco, su consumo en lugares públicos, el empaquetado y leyendas, su consumo en
edificios públicos y la protección al medio ambiente principalmente, a saber: la Ley General de Salud y
sus Reglamento en Publicidad, la Ley General de Equilibrio Ecológico y su Reglamento, el Reglamento
de la Ley Federal de Radio y Televisión en Materia de Concesiones, Permisos y Contenido de las
Transmisiones de Radio y Televisión, el Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios, la
Ley Aduanera, el Código Fiscal de la Federación, la Ley de Comercio Exterior y diversas Normas
Oficiales Mexicanas. Ninguna de las anteriores tiene limitaciones relacionadas al cultivo del tabaco.
Por todo lo anterior, no se encontró fundamento legal que representara una limitación directa a la
producción y cultivo del tabaco en México. En caso de existir una disminución en los niveles de
producción de tabaco en rama en México, ésta no se encuentra directamente relacionada con alguna
disposición que se desprenda de las legislaciones actuales en territorio nacional.
61
La Ley Agraria y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable por su parte establecen regulaciones relativas
al apoyo que debe brindar el gobierno a los campesinos para su transición hacia cultivos alternativos y
la manera en la cual se lleva a cabo dicho apoyo.
62
5. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE RECONVERSIÓN.
La finalidad de las políticas públicas de reconversión llevadas a cabo por el gobierno nacional a través
de la SAGARPA están basadas principalmente en la realización de estudios científicos los cuales
tienen como finalidad analizar la factibilidad de sustituir el tabaco por otras especies de cultivos que
brinden a los campesinos alternativas que no sólo sean posibles por las características propias de los
suelos donde se realizan dichas investigaciones sino también por el beneficio económico que estas les
puedan brindar.
Para el año 2003, la SAGARPA había puesto en marcha el Programa Nacional de Reconversión
Productiva (PNRP) el cual buscaba brindar mejores oportunidades y el aumento de ingresos a los
campesinos principalmente mediante la asistencia y apoyos que se les otorgaran a los mismos. Dichos
programas de reconversión productiva se aplicaban en con el apoyo de los gobiernos estatales y
municipales a través de las Direcciones Regionales de la SAGARPA en cada uno de los estados.
El PNRP encuentra su marco legal principalmente en la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable (LDRS) la cual menciona dedica su Capítulo IV, Artículos 53º al 59º a la reconversión
productiva sustentable mencionando el rol que juega el gobierno nacional al promover la reconversión,
con la finalidad de incrementar la productividad y la competitividad del sector agropecuario, mediante la
incorporación de cambios tecnológicos y de los procesos, los cuales se deberán obtener mediante el
uso óptimo de las tierras logrado con los apoyos financieros y las inversiones complementarias que se
realicen48. Es de suma importancia mencionar el hecho de que la ley establece que el gobierno
mexicano podrá suscribir contratos de aprovechamiento – la agricultura de contrato como en el caso de
los campesinos y las tabacaleras – mediante los cuales, y con la negociación previa llevada a cabo ya
sea con campesinos organizados o individuales, se busca generar empleos, proteger el medio
ambiente, producir bienes y servicios y mantener la sustentabilidad de las tierras. El gobierno obtendrá
el presupuesto para la aplicación de dichos programas y pagará por el cumplimiento de los servicios
que se establezcan en el contrato, pero de igual manera tiene el derecho a verificar que los resultados 48 Artículo 53º. (LDRS, 2010)
63
estén de acuerdo a lo establecido. Por otro lado cabe mencionar el hecho de que en su Artículo 54º
dicha ley establece que el gobierno deberá crear instrumentos de política pública los cuales estén
encaminados a buscar alternativas a todos aquellos sectores o unidades de producción agropecuarias
que queden rezagadas o excluidas del desarrollo, como lo es el caso del cultivo del tabaco en México.
Por otro lado el Artículo 57º de la LDRS establece que el gobierno llevará a cabo estudios de
factibilidad, procesos de capacitación, educación y fortalecimiento de las habilidades de gestión y
organización de los actores sociales involucrados, con el propósito de contribuir en el cambio social y la
concepción del uso y manejo sustentable de los recursos naturales.
De igual manera la Ley Agraria (LA) en su Artículo 6º establece que el gobierno mediante las
dependencias que correspondan deben buscar la manera de canalizar recursos de inversión y
crediticios que permitan la capitalización del campo; que propicien la organización y unión de los
ejidatarios en asociaciones con fines productivos; promuevan la investigación científica y hagan
públicos sus descubrimientos; y, brinden asesoría a los campesinos, entre otros.
Ahora bien, las políticas sectoriales que desarrolla la SAGARPA son posibles mediante la participación
de diversos actores entre los que se encuentran las organizaciones de productores, los industriales –
según sea el sector -, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Apícolas y Pecuarias
(INIFAP), los Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), etc. Dichas políticas
se basan en el establecimiento de los llamados Sistemas-Producto49 (SP) los cuales tiene como
finalidad el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. La SAGARPA establece que la
reconversión productiva se enmarca en el contexto económico actual en el cual se desenvuelve el país
y busca entre otras cosas incluir a los campesinos y productores en el mercado actual y fomentar las
alianzas y la organización de estos.
49 Los SP se refieren a la integración de los diversos actores que intervienen en la creación o fomento de un cultivo hasta su comercialización con la finalidad de mejorar el bienestar de la población que se encuentra fuera de los núcleos urbanos. Se basan en el abastecimiento de equipo técnico, insumos y servicios de la producción primaria, la transformación, la producción y la comercialización de los productos. En la actualidad la SAGARPA ha establecido SP para diversos cultivos como el aguacate, el arroz, al agave, el chile, el café, mango y manzana entre otros. El tabaco no se encuentra constituido en algún SP dado que esto iría en contra de la disminución de la oferta del mismo a la que México se comprometió al ratificar el CMCT.
64
La SAGARPA resalta la importancia de mantener a las organizaciones de productores informadas con
los últimos datos de mercado relativos a sus productos para lo cual se creó el SIAP50 el cual cuenta con
información y estadísticas que sirven de apoyo a los productores para guiarse en cuanto a la posición
de sus cultivos desde un punto de vista competitivo y en un esquema de mercado. Los programas de
reconversión de igual manera consideran el desarrollo de nuevas tecnologías como de suma
importancia para el desarrollo del campo buscando aumentando la competitividad del campo
mejorando los procesos de producción así como el desarrollo de infraestructura agrícola para mejorar
los sistemas de riego para, por ejemplo, disminuir la dependencia de las hectáreas de temporal. Todo
lo anterior de acuerdo a la SAGARPA se debe desarrollar en un marco de sustentabilidad buscando
que precisamente los cultivos alternativos no degraden las propiedades del suelo y de igual manera
brinde seguridad alimentaria a los campesinos.
Lo que es de suma importancia resaltar es el hecho de que la SAGARPA llevó a cabo programas
durante el sexenio de gobierno de Vicente Fox Quezada entre los años 2000 a 2006 los cuales en la
actualidad ya no están siendo implementados.
Estos programas de reconversión productiva llevados a cabo por la SAGARPA eran divididos en
cuatro sub-conceptos dependiendo sea el caso de la zona que entre dentro del programa: los
programas destinados a cambios tecnológicos, los cuales buscaban elevar la productividad y la
competitividad teniendo como plazo de tiempo un año o el ciclo agrícola; los destinados a la conversión
de cultivos, basados en el cambio de especies o cultivos en las áreas agrícolas con potencial reducido
buscando que el cultivo alternativo tenga una mayor rentabilidad dando un plazo de tres años para la
adaptación de los productores ya sea repitiendo el cultivo durante los tres ciclos agrícolas o tres para el
establecimiento de un cultivo perenne; los programas de reconversión productiva los cuales buscaban
sustituir los cultivos actuales en determinada área por otros que deterioraran menos el suelo y tuvieran
un mayor potencial productivo, teniendo una mayor rentabilidad pero dándose a largo plazo (tres o más
años) y debe ser autoregenerable; y, los programas de recuperación de zonas degradadas, los cuales
buscaban recuperar parcial o totalmente las funciones originales del ecosistema y mantenerlas 50 El SIAP a su vez cuanta con representaciones y oficinas tanto estatales como municipales las cuales tienen a cargo el cumplimiento de los objetivos del SIAP aplicados al ámbito local de cada uno de los estados brindando información agropecuaria específica sobre los territorios.
65
restableciendo especies nativas convirtiendo muchas veces las zonas en áreas protegidas y
restringidas al uso agropecuario por tiempo indefinido.
Ahora bien, para la realización de los programas de reconversión productiva, la SAGARPA contaba con
instrumentos de apoyos directos y complementarios para impulsar dichos proyectos: El Programa
Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente
(PIASRE), los Apoyos Directos al Productor por Excedentes para Reconversión Productiva (PAD) y el
Programa de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero (Alianza Contigo).
EL PIASRE buscaba reducir el riesgo de siniestralidad y bajas productividades mediante proyectos
integrales de obras de infraestructura básica y reconversión de cultivos de alto riesgo a actividades
productivas acordes al uso potencial de suelo y mercado (SAGARPA, 2004). Este programa buscaba
desarrollar la economía de todos aquellos productores que vivieran en zonas que frecuentemente se
vieran afectadas por siniestros naturales mediante el aumento de activos fijos de la población rural
como por ejemplo con el establecimiento de huertos familiares, corrales, etc. Éste programa brindaba
un apoyo de hasta $403 MXP por hectárea o $36 MXP por jornal con límite de 88 jornales por
productor. Los productores debían presentar la solicitud del apoyo de una manera organizada colectiva
y posteriormente entregarla a las oficinas locales de la SAGARPA para que fuera sometida a juicio por
el Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable y diera su dictamen. Cabe mencionar que este
programa de igual manera apoyaba a los productores con el 90% del costo unitario de activos comunes
de la localidad como bodegas, almacenes, etc.
66
Gráfico 6: PROGRAMAS ENFOCADOS A LA RECONVERSIÓN PRODUCTIVA; SAGARPA; 2000-2006.
Por su parte el programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes para Reconversión
Productiva (PAD) tenía como objetivos, cito, fortalecer la competitividad de los productores
agropecuarios, la integración de las cadenas productivas, la diversificación productiva, la utilización de
la infraestructura agroindustrial instalada, la conservación de los suelos agrícolas y los recursos
hídricos, así como el desarrollo de los mercados regionales, mediante la entrega de apoyos directos al
productor y de apoyos a través de compradores, buscando garantizar un ingreso objetivo que dé
certidumbre a los productores agrícolas en su participación en las actividades productivas, privilegiando
a los productores de bajos ingresos en las regiones con producción comercializable-excedentaria y/o
con problemas de comercialización (ASERCA, 2004).
Entre otros, este programa manejaba el Subprograma de Apoyos Directos para la Conversión de
Cultivos (SADRC) el cual brindaba apoyos directos al productor para la conversión de cultivos que
combatieran problemas como la erosión de la tierra, excedentes de producción, dificultades de
comercialización, etc. El problema que se presentaba en la aplicación de este subprograma era que, si
bien los productores tomaban los apoyos y mejoraban las condiciones de la tierra, no había una
reconversión de cultivos real dado que se consideraba, según fuera el caso, que los cultivos que ya se
sembraban eran rentables. De igual manera manejaban subprogramas que fomentaban la agricultura
por contrato con la finalidad de asegurar la comercialización de los productos, y otros que se enfocaban
en el establecimiento de precios fijos para asegurar el ingreso a los niveles que los productores
esperaban.
Por otro lado, de acuerdo a la información ofrecida por ASERCA (2004), el PAD presentaba problemas
sobre todo enfocados a la entrega de los subsidios a los trabajadores dado que no se llevaba a cabo
dicha tarea en los plazos convenidos lo que afectaba la producción de los campesinos y de igual
manera al desconocimiento de parte de los trabajadores de los precios de mercado de los cultivos que
SAGARPA
Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente (PIASRE)
Programa de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero (Alianza Contigo).
Subprograma de Apoyos Directos para la Conversión de Cultivos
Esquema de Apoyos para la Agricultura por Contrato
Apoyos Directos al Productor por Excedentes para Reconversión Productiva (PAD)
Subprograma de Apoyos para la Adquisición de Coberturas de
Precios Agropecuarios
67
sembraban51. Cabe mencionar que parte de las quejas de los productores se centraban en el hecho de
que los apoyos directos al ingreso principalmente no llegaban (44% de los casos52) o ellos sabían de la
existencia de este tipo de apoyos pero desconocían como llevar a cabo los trámites para obtenerlos y
una vez obtenidos estos efectivamente les brindaban una certidumbre en el ingreso; sin embargo, en el
caso de desaparecer, la ausencia de los mismos tendría un impacto directo en su economía
impidiéndoles trabajar en el 17% de los casos o llevándolos a vender más barata su producción.
Por otro lado es importante mencionar que los apoyos directos otorgados lograron que el 95% de los
productores retomaran la producción en sus parcelas siendo que antes el 93% de estos habían
emigrado a otras áreas haciendo que dicho subprograma fomentara el arraigo de los mismos a sus
localidades y sus tierras.
En lo relativo al Subprograma de Apoyos Directos para la Reconversión de Cultivos (SADRC) tan solo
el 4% de los productores utilizaron el apoyo. El resto opinó que el hecho de llevar a cabo una
conversión de los cultivos se podía reflejar en un precio menor que el del cultivo actual, en su dificultad
para comercializarlo, “porque la tierra no funcionaba para sembrar otra cosa”, por falta de herramienta,
etc. Sin embargo, los campesinos que usaron el programa opinaron que mejoraba la rentabilidad o el
ingreso y que aumentaba la productividad de la tierra.
Por último, y en relación al último de los tres instrumentos que utilizaba la SAGARPA como parte de las
programas de reconversión, el Programa de Fomento Agrícola y Fomento Ganadero buscaba promover
la siembra de cultivos que ofrecieran una mayor rentabilidad y mejoraran las condiciones tecnológicas
de las unidades de producción, mediante la inducción de mejores tecnologías de producción, la
renovación de plantaciones y la rehabilitación de praderas en el sector pecuario (SAGARPA, 2004).
Este programa de igual manera otorgaba apoyos directos a los campesinos por hectárea para todos
aquellos proyectos de reconversión que fueran presentados por los agricultores. Estos apoyos tenían
como finalidad el apoyar a los campesinos con la adquisición de insumos – por ejemplo las semillas de
51 Entre los cultivos que se vieron beneficiados con estos programas se encontraban el maíz, el arroz, el sorgo y el trigo principalmente. Ninguno de los subprogramas era aplicado a las hectáreas dedicadas al cultivo del tabaco en ese momento. 52 Las encuestas se llevaron a cabo en los estados de Sinaloa, Jalisco, Baja California, Chiapas, Veracruz, Campeche y Chihuahua con una muestra estadística de 1428 campesinos.
68
los cultivos -, tecnologías de riego y siembra, etc. El apoyo que se brindaba de igual manera podía
cubrir hasta el 50% del costo total del proyecto o hasta $500,000 MXP por unidad de producción.
Si bien los programas antes mencionados ya no están siendo aplicados, en el año 2008 la SAGARPA y
el INIFAP llevaron cabo una investigación relativa a la factibilidad de la reconversión de cultivos en el
estado de Nayarit en relación a las hectáreas dedicadas al cultivo del tabaco.
Dicha investigación arrojó que de acuerdo a las condiciones del suelo y el potencial productivo del
suelo en Nayarit, las opciones para la reconversión del suelo eran: Hortalizas, entre las que se
encuentran el tomate, el chile verde y el pepino; los frutales perennes, como la papaya, los cítricos, el
mango y el plátano principalmente; y, los granos como el sorgo, el maíz, el arroz y el frijol.
Tabla 9: ANALÍSIS COMPARATIVO DE LA RENTABILIDAD DEL CULTIVO DEL TABACO.
Fuente: (SAGARPA, 2008).
Como observa en la tabla superior, si bien el precio medio rural para el año 2008 por tonelada de
tabaco era de $18,000 MXP, muy superior a los cultivos alternativos, el valor de la producción era
mucho menor por el rendimiento por hectárea que este tiene en comparación con los otros cultivos
aunado a los costos directos de producción que este genera disminuyendo la ganancia obtenida por los
productores. Por ejemplo, al final del proceso de comercialización, en el caso del tabaco, la ganancia
de los productores se encontraba alrededor de los $11,000 MXP, mientras que en el caso de la papaya
la ganancia es de alrededor de los $62,000 MXP. Lo anterior sumado al factor perenne de la papaya y
el esquema de recolección por lo demás laborioso del tabaco hacen que en este caso la papaya sea
una mejor opción al cultivo del tabaco.
69
Ahora bien, lo que se analizaba en ese momento era la posibilidad de reconvertir 6000 hectáreas
dedicadas al cultivo del tabaco – para el año 2008 la superficie cosechada de tabaco era de 4300
hectáreas – repartiéndolas entre diversos cultivos alternativos, esto con la finalidad de no saturar la
oferta de un solo producto en el mercado, obteniendo una buena rentabilidad en el mercado ya fuera
nacional o internacional permitiendo a los campesinos obtener beneficios económicos por lo menos
iguales a los obtenidos con el tabaco. El tiempo que se manejaba en la propuesta de reconversión se
establecía entre los años 2008 a 2012 haciendo paulatinamente la reconversión de las hectáreas hasta
llegar al total del objetivo y disminuyendo a lo largo del tiempo los porcentajes de los apoyos otorgados
a los campesinos. Por ejemplo, como se puede observar en la Tabla 9 relativa al esquema de
reconversión hacia la papaya, el porcentaje del apoyo disminuía pasando de un 100% para la
adquisición se semillas certificadas53 al 30% en el tercer año. Este lapso de tiempo va de la mano con
los esquemas que los programas mencionados anteriormente manejaban por considerar que en este
tiempo el productor tiene oportunidad de adaptarse bien al cambio de cultivos (Ver Pp. 64). Las
propuestas de reconversión de otros cultivos se pueden observar en el anexo relativo (Anexo 7 ,
Pp.89).
Tabla 10: PROPUESTA DE RECONVERSIÓN EN NAYARIT: PAPAYA.
FUENTE: (SAGARPA, 2008).
Cabe mencionar que de los cultivos alternativos a la siembra del tabaco que se manejaban en el
estudio, en la actualidad la mayoría de los mismos cuentan con programas Sistema-Producto a los
53 La SAGARPA maneja en la actualidad un sistema de certificación de semillas el cual se encarga de analizar aquellas que sean aptas para los cultivos y que cuenten con buena calidad genética, física, fisiológica y fitosanitaria. Estas semillas le certifican al productor la calidad en el cultivo al momento de la cosecha disminuyendo sus pérdidas por causa de una mala cosecha.
70
cuales se hacía referencia en apartados anteriores y que permiten a los campesinos una mayor
inserción en el mercado durante todo el proceso productivo.
En la actualidad la SAGARPA no lleva a cabo programas enfocados estrictamente a la conversión de
cultivos. Sin embargo, si tiene programas que pueden ser usados como apoyo por los campesinos para
mejorar sus cultivos y elevar sus ingresos.
En primer lugar, el Programa de Apoyo Directo al Campo (PROCAMPO) ofrece apoyos directos a los
campesinos dependiendo del número de hectáreas y cultivos que sean cosechadas. Esto fomenta el
cultivo de la tierra y eleva los ingresos de los campesinos. PRO CAMPO otorga apoyos a los
campesinos una vez que los mismos se inscriben en el programa y dichos apoyos se dan por hectárea
cultivada dependiendo del cultivo que se vaya a sembrar. Dichos apoyos pueden ir actualmente desde
los $963.00 MXP a los $1300.00 MXP. Aunque en un principio el programa ofrecía limitantes como los
cultivos que eran elegibles para obtener dicho apoyo, en la actualidad cualquier cultivo lícito puede ser
beneficiario del programa, lo cual hace que dicho programa sea de suma importancia para la
reconversión de cultivos en la zona nayarita (Tabla 9, Pp.6854).
Sin embargo, como se mencionaba anteriormente, el problema que se presenta actualmente con este
programa se da por el modo en el cual las trasferencias monetarias se distribuyen entre los diferentes
decíles de ingreso a nivel nacional dado que los dos primeros decíles con menores ingresos a nivel
nacional que reciben el apoyo reciben alrededor del 20% del total siendo que tan solo el décimo decíl
recibe el 24.3% (Ver Tabla 11).
54 Los montos proporcionados en la Tabla 9: ANALÍSIS COMPARATIVO DE LA RENTABILIDAD DEL CULTIVO DEL TABACO., se refieren a los montos que estaban vigente en el momento del estudio (2008). Se llevaron a cabo modificaciones a los apoyos y los cultivos receptores en el año 2009 los cuales pueden ser consultados en la información ofrecida por la SAGARPA en su sitio en línea.
71
Tabla 11: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN TRASFERENCIAS MONETARIAS: PROCAMPO Y OPORTUNIDADES: 2006.55
CC: Coeficiente de Concentración. Fuente: (SHCP, 2010)
Lo anterior se refiere a la naturaleza propia del programa y el esquema actual del campo nacional bajo
el cual si bien hay limitaciones para la propiedad de tierras prohibiendo los latifundios, ciertos grupos
privilegiados con relaciones familiares o industriales pueden poseer más allá del límite legal recibiendo
los beneficios del programa. En el otro extremo la mayor cantidad de la tierra se encuentra en
pequeños propietarios como los campesinos razón por la cual se da esta concentración en dichos
decíles teniendo una mayor cantidad de propietarios con una mayor cantidad de tierra en total pero
menor a nivel personal. De igual manera hay que recordar el esquema actual de agricultura que se
maneja en la zona nayarita en relación al cultivo del tabaco la cual permite que el beneficio económico
que proviene de programas de apoyos directos como PROCAMPO sea parte de la ganancia de las
tabacaleras y no de los campesinos por el hecho de que las habilitaciones que llevan a cabo las
tabacaleras restan el apoyo de PROCAMPO, por lo cual el campesino tiene que usar ese apoyo para
habilitar sus tierras por lo que el beneficio real no lo tiene el campesino sino la tabacalera. Uno de los
retos reales en este caso es el lograr que el apoyo realmente sea obtenido por el campesino y no por la
55 Para más información referente a la distribución por decíl del ingreso en México, así como el impacto de diversos programas sociales e impuestos en la población por decíles, se recomienda consultar los estudios realizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, disponibles en la sección de informes gubernamentales disponible en su página de internet (www.shcp.gob.mx)..
72
empresa lo cual se puede disminuir impulsando la reconversión de los cultivos, fomentando la
inscripción de los campesinos a PROCAMPO y capacitándolos en programas como los Sistemas-
Producto.
Por ejemplo, en el año 2005 el estado de Nayarit realizó diagnósticos relativos a los Sistemas-Producto
del sorgo, en los cuales se analizaron factores como los precios nacionales, los internacionales, la
rentabilidad y el todo el proceso de comercialización del producto desde su cultivo hasta la entrega final
del mismo, resaltando, por ejemplo, el hecho de que en la actualidad el estado por sí mismo no tiene
siquiera una producción suficiente para cubrir su propia demanda del producto56 lo que fomentaría la
producción del mismo en el estado teniendo un mercado directo en territorio nacional. Hay que recordar
que el sorgo es uno de los cultivos que el INIFAP recomendó en su estudio para la conversión del
cultivos en el estado (Tabla 9, Pp. 68 y, Pp.89). De igual manera, el análisis que se llevó a cabo
analizaba de igual manera el esquema de apoyos y programas tanto gubernamentales como no
gubernamentales que se podían obtener al hacer uso de los sistemas-producto que ofrece la
SAGARPA los cuales mejoran la competitividad de cada uno de los eslabones que integran la cadena
agroalimentaria. Si bien es cierto que la mayoría de dichos apoyos o programas requiere de la
presentación de proyectos viables y estratégicos para su otorgamiento, el acceso a los mismos
consolida las cadenas productivas y mejoran la calidad de vida de los campesinos (Ver Anexo 8; Pp.
90). Como se mencionaba anteriormente, si bien en la actualidad no existe un programa específico que
tenga como finalidad la conversión de cultivos a nivel federal, la conjunción de los demás programas
que se ofrecen podría ayudar a impulsar el paso de un cultivo a otro brindándole al campesino
seguridad y solvencia durante el proceso siempre y cuando el campesino conozca el modo de llevar a
cabo la reconversión y esté al tanto de la existencia de dichos programas.
56 La demanda en el año 2005 de sorgo en el estado de Nayarit era de 87, 000 toneladas de las cuales la producción estatal solamente cubría un total de 44,000 toneladas (SAGARPA-NAYARIT, 2005).
73
6. CONCLUSIONES.
El cambio de modelo económico que se manejo durante varios años en México el cual pasó de un
proteccionismo de la industria nacional enfocado el fomento al consumo de los productos hechos en el
país y el cual era basado en la sustitución de importaciones, a una apertura de las fronteras
comerciales para integrar a México al modelo neoliberal que se venía gestando como entrada a la
globalización trajo tanto beneficios como daños a territorio nacional. Por un lado es importante resaltar
el hecho de que la llegada de empresas trasnacionales al país o de productos de importación
efectivamente hizo que aquellos sectores industriales nacionales que estuvieran preparados se hicieran
más competitivos aprovechando los beneficios del comercio internacional y brindó al consumidor la
oportunidad de acceder a productos de una mejor calidad a los producidos en el país, entre otros
beneficios. Sin embargo, de igual manera, la premura con la cual se llevó a cabo dicha apertura
ocasionó que aquellas industrias o sectores que no estuvieran preparados para competir a nivel
internacional se vieran afectados de una enorme manera por la apertura de fronteras comerciales
causado entre otras razones por el retraso tecnológico que los afectaba.
La apertura de México no se reflejó solamente en la firma de tratados y convenios internacionales
comerciales sino en la participación activa del país en organizaciones globales que buscaban
diferentes objetivos dependiendo de la naturaleza de las mismas ocasionando que el gobierno nacional
firmará tratados que están enfocados en combatir problemáticas que no son ajenas para los demás
países de la orbe, como lo es el caso del Convenio Marco para el Control del Tabaco del cual México
es parte.
Buscando combatir la problemática del tabaco en el país y disminuir las muy diversas consecuencias
de índole social y económica que el consumo de tabaco tiene en el territorio, México optó por seguir un
esquema de combate enfocado a la disminución del mismo, el cual ha incluido la promulgación de
nuevas leyes y la puesta en marcha de políticas públicas que buscan reducir la incidencia de la
población en el consumo del mismo.
74
Como consecuencia de la promulgación de dichas leyes, los sectores que se pensaron se podría ver
afectados comenzaron a demandar la anulación de las mismas amenazando con no cumplir las
mismas en sus territorios o demandando apoyos y subsidios que les brindaran una seguridad que, de
acuerdo a estos, iban a perder por consecuencia de la promulgación de las legislaciones.
Lo que no mencionan los demandantes es el hecho de que la situación actual del cultivo del tabaco no
es producto de la entrada en vigor de las nuevas regulaciones sino del esquema histórico bajo el cual
la industria se desarrolló desde principios de inicios del siglo veinte.
La situación por la que en la actualidad atraviesa el cultivo del tabaco en México y en especial en el
estad de Nayarit no está ligada de ninguna manera a lucha contra el tabaquismo que se da en territorio
nacional, en primera instancia por el hecho de que no hay un marco jurídico establecido que les impida
a los campesinos continuar con el cultivo del mismo. La legislación actual no regula la producción del
cultivo del tabaco, regula el consumo del producto ya procesado.
Lo que es una realidad es que la disminución del cultivo es producto de una serie de factores de índole
comercial y de proteccionismo que fueron apareciendo o desapareciendo a través de los años. Es una
realidad que con la privatización de TABAMEX en el año 1990 el proteccionismo hacia los campesinos
tabacaleros simplemente desapareció dejándolos en manos de grandes consorcios internacionales,
pero también es importante resaltar la prácticamente nula importancia que el gobierno mexicano le
brindó a este sector para hacerlo competitivo ante la apertura comercial que llegaría en los próximos
años.
El proteccionismo de una industria puede ser justificado siempre y cuando esta sea de importancia
para la nación ya sea por su participación en la economía nacional, por el grado de empleos que
genera o simplemente por diversas índoles de seguridad nacional. El cultivo del tabaco simplemente no
fue del interés de los gobiernos nacionales de ese tiempo a pesar de que la calidad del tabaco del
estado de Nayarit competía a nivel internacional. Fuera de los vacios institucionales que la
desaparición de TABAMEX trajo consigo, ésta puso en evidencia la ausencia de políticas públicas que
estuvieran enfocadas en fomentar el cultivo del tabaco en México.
75
Como se menciona al inicio de la presente tesina, al momento de diseñar una política pública es de
suma importancia definir con la mayor precisión posible el problema que se pretende solucionar. La
desaparición de TABAMEX dejó un cuestionamiento de suma importancia: mejorar el bienestar de los
campesinos o fomentar el desarrollo de la industria del tabaco. Al final del camino el objetivo es
simplemente mejorar el bienestar de los campesinos con la puesta en marcha de políticas públicas que
fomenten el desarrollo del campo y les representen ingresos y seguridad a ellos y sus familias.
A pesar del aumento de los impuestos a los productos del tabaco, si el objetivo hubiera sido el
desarrollo de la industria tabacalera nacional, un programa que buscara el fomento de las
exportaciones del tabaco mexicano podría haber sido implementado aprovechando la misma apertura
comercial que posteriormente permitió el aumento de las importaciones de tabaco en rama.
Al no existir impedimentos ni para la producción de tabaco ni para su exportación se hubiera podido
optar por buscar y mantener un precio competitivo de mercado para de este modo fomentar la compra
de producto por empresas internacionales que no estuvieran establecidas en el país para disminuir la
dependencia que tienen los campesinos hacia con las tabacaleras establecidas en territorio nacional.
Esto junto con el apoyo de programas gubernamentales que fueran creados exclusivamente para
desarrollar esta industria y la inclusión de las organizaciones campesinas previamente establecidas
que fungieran como intermediaros y mediadores reales y no ficticios entre el gobierno y las tabacaleras
y que buscaran la habilitación de las hectáreas podría haber sido una opción para impedir la
problemática que se desarrollo posteriormente en lo relacionado al cultivo del mismo.
Si en algún momento se pretendía otorgar un subsidio era de suma importancia identificar quien iba a
ser el beneficiario de dicho subsidio y que era lo que se buscaba obtener del mismo. Si se otorgaba el
subsidio al campesino se buscaba fomentar el cultivo del tabaco y que el campesino no lo abandonara
para que el sector siguiera creciendo; pero si se le otorgaba el subsidio a la tabacalera esto hubiera
sido con la finalidad de asegurar que estas compraran el tabaco de los campesinos nacionales que
eventualmente se hubiera continuado encareciendo por la falta de acceso a mejores procesos y
tecnologías que disminuyeran sus costos de producción. La realidad es que ya fuera que se otorgara el
subsidio al campesino para que mantuviera un relativo bienestar y enfrentara su crisis o se buscara que
76
las tabacaleras compraran el tabaco a un precio mayor, en ambos casos la industria no se hubiera
desarrollado.
La realidad es que el cultivo del tabaco no fue ni es un área prioritaria para el gobierno nacional, más
sí lo es para el estado de Nayarit por la importancia económica que este representa para él y sobre
todo por la dependencia que tienen miles de campesinos que se dedican al cultivo del mismo. Este es
precisamente el objetivo de las políticas públicas y de los programas que el gobierno ha puesto en
marcha en la actualidad.
Lo anterior está establecido en el convenio marco de la OMS buscando que precisamente los
gobiernos nacionales brinden apoyo a los campesinos para la conversión de cultivos con la finalidad de
aminorar el impacto que las políticas antitabaco a nivel mundial pudieran causar por una posible
diminución en la demanda.
Si bien en algún momento el gobierno de México desarrolló programas que buscaban fomentar la
conversión de cultivos, la realidad es que en la actualidad no existen programas que apoyen de una
manera eficaz estas acciones, resaltando la falta de compromiso del gobierno actual con este tema,
pareciendo que este tipo de programas en específico son tan solo un recurso encaminado a tranquilizar
por el momento a los afectados. En evidencias internacionales como el caso de Canadá se llevaron a
cabo políticas públicas que se enfocaron directamente en la conversión de las hectáreas dedicadas al
cultivo del tabaco mediante el apoyo a los campesinos y el otorgamiento de beneficios económicos
para fomentar que estos cambiaran de cultivos. Lo anterior es producto de políticas públicas bien
diseñadas que tanto combaten el tabaquismo disminuyendo la producción de tabaco en los territorios
donde son aplicadas como de igual manera mantienen un interés continuo por el bienestar de sus
ciudadanos. Ahora bien, si lo que se busca es el desarrollo del campesino dedicado al cultivo del
tabaco fomentando la conversión de cultivos pero no dejando de lado el combate al tabaquismo una
posibilidad de igual manera sería que de los recursos que se obtienen por concepto de la recaudación
de los impuestos al tabaco y sus sucedáneos, una parte de los mismos fueran utilizados
exclusivamente para ayudar a los campesinos a aumentar y mejorar sus unidades de producción y
guiarlos en la reconversión hacia otros cultivos.
77
Lo que se debe rescatar de lo anterior es la importancia que los programas que siguen vigentes le dan
al campesino y a sus organizaciones los cuales buscan fomentar que estos sean quienes brinden y
aporten ideas para su propio desarrollo. Es necesario que los campesinos, independientemente del
cultivo o actividad a la que se dediquen, fortalezcan sus organizaciones y trabajen mano a mano con
los gobiernos locales para que de esta manera por un lado los gobiernos les brinden capacitación y la
información necesaria que necesiten y posteriormente sean ellos quienes sean los encargados de
desarrollar las actividades que ofrezcan mejores posibilidades a su desarrollo.
78
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82
ANEXOS
83
Anexo 1: REMESAS Y MIGRACIÓN EN NAYARIT
En relación a la migración, el INEGI brinda información relativa a las tasas de migración por entidad federativa dirigidas a los Estados Unidos, brindando dicha información en datos quinquenales y haciendo una diferenciación entre la migrantes circulares – aquellos que van y regresan – y aquellos que no retornan.
Como se observa en el Gráfico 7, a partir del año 1987 se ha dado un incremento en las tasas de migración, a pesar de la leve disminución que se ha presentado en las tasas de los migrantes de no retorno pero presentándose un incremento marcado en la cantidad de Nayarit que tienen como destino los Estados Unidos de América pero que son de tipo circulares.
Lo anterior de igual manera se puede corroborar en el incremento que se hado en el envío de remesas procedentes de aquel país hacia Nayarit.
Gráfico 7: MIGRACIÓN EN EL ESTADO DE NAYARIT CON DESTINO A LOS ESTADOS UNIDOS ( DATOS QUINQUENALES) Y MONTO DE LAS REMESAS PROCEDENTES DE LOS ESTADOS UNIDOS A PARTIR DEL AÑO 2004 (Millones de dólares).
Algo que se debe tener en mente es que la migración no se desarrolla solamente de país a país sino de una manera interna, ya sea de un municipio a otro dentro de un mismo estado o entre estados.
1987-1992
1990-1995
1992-1997
1997-2002
Migrantes Circulares 13 057 11 482 16 921 20 243
Migrates de No Retorno 25 394 23 938 23 328 18 585
Total 38 451 35 420 40 249 38 828
---5 000
10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
Mig
ran
tes
Quinquenios
262.4
302.7
348.2374.9 376.4
340.7 336.9
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
84
Anexo 2: LEY GENERAL PARA EL CONTROL DEL TABACO: Título Cuarto.
Título Cuarto Medidas para Combatir la Producción Ilegal y el Comercio Ilícito de
Productos del Tabaco Capítulo Único
Artículo 30. La Secretaría vigilará que los productos del tabaco y productos accesorios al tabaco materia de importación cumplan con esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. En los casos en que los productos de importación no reúnan los requisitos o características que establezca la legislación correspondiente, la Secretaría aplicará las medidas de seguridad que correspondan de acuerdo con la Ley General de Salud. Artículo 31. Se requiere permiso sanitario previo de importación de la Secretaría para la importación de productos del tabaco. Artículo 32. La importación de productos del tabaco y de productos accesorios al tabaco, se sujetará a las siguientes bases: I. Los importadores y distribuidores deberán tener domicilio en México; II. Podrán importarse los productos del tabaco y los productos accesorios al tabaco, siempre que el importador exhiba la documentación establecida en las disposiciones reglamentarias de esta Ley, y II. La Secretaría podrá muestrear y analizar los productos del tabaco y los productos accesorios al tabaco importados, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones aplicables. Cuando se encuentre que el producto muestreado no cumple con las disposiciones citadas, la Secretaría procederá conforme a lo establecido en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables. Artículo 33. La Secretaría, a través de los verificadores y en coordinación con las autoridades correspondientes, está facultada para intervenir en puertos marítimos y aéreos, en las fronteras y, en general, en cualquier punto del territorio nacional, en relación con el tráfico de productos del tabaco y de los productos accesorios al tabaco, para los efectos de identificación, control y disposición sanitarios. Artículo 34. La Secretaría participará en las acciones que se realicen a fin de prevenir el comercio, distribución, venta y fabricación ilícita de productos del tabaco y de productos accesorios al tabaco.
Fuente: (LGCT, 2010)
85
Anexo 3: LEY DE LOS IMPUESTOS GENERALES DE IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN: Capítulo 24.
Fuente: (LIGIE, 2010)
86
Anexo 4: LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE BIENES Y SERVICIOS: ARTÍCULO SEGUNDO (Fragmento).
Artículo 2o.- Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas siguientes: I. En la enajenación o, en su caso, en la importación de los siguientes bienes: A) Bebidas con contenido alcohólico y cerveza: 1. Con una graduación alcohólica de hasta 14°G.L.......................................... 25% 2. Con una graduación alcohólica de más de 14° y hasta 20°G.L............... 30% 3. Con una graduación alcohólica de más de 20°G.L.................................. 50% B) Alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables. ...................... 50% C) Tabacos labrados: 1. Cigarros. ................................................................................................. 160% 2. Puros y otros tabacos labrados. ............................................................. 160% 3. Puros y otros tabacos labrados hechos enteramente a mano. ............. 30.4% D) Gasolinas: la tasa que resulte para el mes de que se trate en los términos de los artículos 2o.-A y 2o.-B de esta Ley. E) Diesel: la tasa que resulte para el mes de que se trate en los términos de los artículos 2o.- A y 2o.-B de esta Ley. F) (Se deroga). G) (Se deroga) H) (Se deroga)
Fuente: (LIEPS, 2010)
87
Anexo 5: RELACIÓN COSTO DE ADAPTACIÓN DE MAQUINARIA Y CAMBIOS A PERMISO DEL CAPÍTULO 24 GENERADOS POR LAS EMPRESAS TABACALERAS CONTRA VENTAS DE PRODUCTOS DEL TABACO 2008.
Concepto Importe Costos de adecuación a plantas industriales por cambio troqueles para etiquetado
$200,000,000 a Costos por cambio de aviso a permiso de las fracciones o códigos establecidos en la clasificación arancelaria del Tabaco y sucedáneos del tabaco elaborado
$4,895,198 a Total de costos para empresas. $204,895,000
Valor de ventas de cigarros y de beneficio de tabaco en 2008 (Preliminar) $30,097,702,000 b
a Datos tomados de: “Reglamento General para la Ley de Control del Tabaco: Análisis de Impactos y Evaluación Costo – Beneficio”. Elaborado por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS). Noviembre, 2008. Pp. 39. b
Dato elaborado con información del INEGI. 2009.
Total de costos para empresas.,
$204,895,000
Valor de ventas de cigarros y de
beneficio de tabaco en 2008 (Preliminar),
$29,892,807,000
88
Anexo 6: EVOLUCIÓN DEL VALOR MENSUAL DE LAS VENTAS Y BENEFICIOS RELACIONADOS AL COMERCIO DEL TABACO.
$0.00
$500,000.00
$1,000,000.00
$1,500,000.00
$2,000,000.00
$2,500,000.00
$3,000,000.00
$3,500,000.0020
04/0
1
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p/
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/11
Valor Mensual de las Ventas y Beneficios del Tabaco 2004-2008Miles de Pesos (Corrientes)
Valor Mensual
89
Anexo 7: PROPUESTAS DE RECONVERSIÓN DE CULTIVOS: NAYARIT.
FUENTE: (SAGARPA, 2008)
90
Anexo 8: PROGRAMAS Y SERVICIOS GUBERNAMENTALES Y NO GUBERNAMENTALES CON INGERENCIA EN EL SISTEMA-PRODUCTO DEL SORGO EN NAYARIT.
91
ANEXO 7: CONTINUACIÓN.
92
ANEXO 7: CONTINUACIÓN.
93
ANEXO 7: CONTINUACIÓN.
94
ANEXO 7: CONTINUACIÓN.
FUENTE: (SAGARPA-NAYARIT, 2005).