la deuda externa para para el desarrollo · 2018-06-18 · 5 asociacin de investigacin y estudios...

LA DEUDA EXTERNA PARA INVERSIÓN, COMO OPCIÓN PARA EL DESARROLLO

S E R I E : ECO N O M Í A

MOMENTOn.o 1AÑO 33

2018

MOMENTOAño 33 n.° 1 – 2018

GRUPO EDITORIALAna Lucía Blas

Lilliana López PinedaGuisela Mayén

Ana María de Specher

AUTORCarlos González Arévalo

COLABORADORESAndrés NavasDavid Castillo

Anibal GuzmánClaudia García

SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA10a. Calle 7-48, Zona 9

Guatemala, CentroaméricaPBX: 2201-6300 Fax: ext. 268e-mail: [email protected]

http://www.asies.org.gt

Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Las opiniones vertidas en sus páginas son propias de los autores y no expresan necesariamente las de la Asociación. Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre que se cite la fuente. SE SOLICITA CANJE.

La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana.

Esta publicación se realizó gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania. Y con la subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think thank, www.idrc.ca/thinktank. Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Fundación Konrad Adenauer, IDRC o su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa ThinkTank (TTI).

ÍndiceIntroducción 5

Características de la deuda pública durante los últimos 10 años: montos, plazos, tasas de interés y destino de los fondos 6

Análisis del perfil de la deuda pública total respecto de los umbrales recomendados por organismos financieros internacionales 9

Consideraciones legales y financieras en torno del gasto público en inversión y funcionamiento y del endeudamiento público en Guatemala 13

Consideraciones sobre las carencias en infraestructura económica y social del país 16

Disponibilidad y condiciones de los recursos de organismos financieros internacionales, a los cuales podría accederse 23

Identificación de posibles áreas que requieren atención y con potencial para convertirse en proyectos de inversión con el apoyo de recursos de deuda externa 31

Conclusiones 39

Recomendaciones 40

Referencias 41

1.

2.

3.

4.

5.

6.

3

ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

Un momento, por favor

La deuda pública es un tema que con frecuencia acapara la atención de funcionarios públicos, columnistas, organizaciones de la sociedad civil y programas de opinión, así como de sectores sociales que dan seguimiento al acontecer político, económico y social.

Sobre el mismo caben diferentes enfoques que dependen de la perspectiva social y política de los críticos en el contexto bajo el cual se analice. Desde el punto de vista macroeconómico, los recursos provenientes del endeudamiento público externo representan el ahorro de otros países canalizado al financiamiento de los gastos del gobierno que los requiere, por lo que constituye un complemento del ahorro nacional; pero en ese mismo contexto, favorece la balanza de pagos por los ingresos de divisas que genera el desembolso de los créditos y a las finanzas públicas, toda vez que constituyen recursos adicionales a los ingresos ordinarios que el gobierno percibe, principalmente a través de

impuestos. Desde este punto de vista podría afirmarse que la deuda externa genera beneficios para el país. Las opiniones adversas al uso de la deuda pública giran en torno de que su necesidad deriva de la incapacidad de contar con una recaudación mayor que eleve la carga tributaria, lo que evitaría adquirir pasivos frente a entidades prestamistas e inversionistas nacionales o del exterior. También se aduce que constituye un endeudamiento de las generaciones futuras y se cuestiona el destino que se da a los fondos adquiridos por esta vía, así como a exigencias sobre la transparencia del gasto y su adecuada focalización para satisfacer las necesidades prioritarias de la población.

Por la trascendencia que tiene para el desarrollo económico y social del país un mejor aprovechamiento de estos recursos, es conveniente analizar la evolución reciente y la situación actual de la deuda pública en Guatemala, en especial la externa.

Acrónimos y abreviaturas

BANGUAT Banco de Guatemala

BCE Banco Central Europeo

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CICIG Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala

CIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

CPIA Índice de Evaluaciones Institucionales y de Políticas por País del Banco Mundial

ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

FMI Fondo Monetario Internacional

FODES Fondo de Desarrollo Social

FSS Fondo Social de Solidaridad

ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

IDPP Instituto de Defensa Público Penal

INACIF Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INE Instituto Nacional de Estadística

INFOM Instituto de Fomento Municipal

LIBOR Tipo de interés interbancario en el mercado de Londres

MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

MIDES Ministerio de Desarrollo Social

MINEDUC Ministerio de Educación

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

MINGOB Ministerio de Gobernación

MP Ministerio Público

MSD Marco de Sostenibilidad de la Deuda

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

OEA Organización de Estados Americanos

ONU Organización de Naciones Unidas

PAPTN Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

SAT Superintendencia de Administración Tributaria

USAC Universidad de San Carlos de Guatemala

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Introducción

LA DEUDA EXTERNA PARA INVERSIÓN, COMO OPCIÓN PARA EL DESARROLLO

Cuando el gobierno central incurre en déficit es debido a que sus gastos exceden a lo recaudado por la tributación. En esta situación, necesita de las fuentes de financiación disponibles en el ámbito nacional e internacional, a cuyo efecto emite títulos valores para colocar en el mercado interno o externo y contrata préstamos del exterior. La tasa de interés y el plazo dependen de las condiciones del mercado y de los riesgos que visualicen los inversionistas, con relación a la capacidad del Estado para devolver los recursos a su vencimiento y el pago puntual de los intereses con la regularidad pactada.

La deuda externa la constituyen los recursos percibidos por el Estado de entidades extranjeras como es el caso de los organismos financieros internacionales u organizaciones gubernamentales de países amigos; y los captados a través de la colocación de bonos en el mercado internacional denominados eurobonos. En tanto que la interna consiste en la colocación de títulos valores en el mercado interno. Además, en el caso de Guatemala, el gobierno central puede emitir letras de tesorería, cuya finalidad es cubrir deficiencias temporales de la caja fiscal, las cuales deben ser amortizadas al final del ejercicio fiscal que corresponda.

MOMENTO

6

El objetivo general del presente documento es analizar la estructura y las características de la deuda pública externa de Guatemala, a fin de determinar el destino para el cual se contrata y su aplicación a los componentes del gasto del presupuesto de ingresos y egresos del Estado. Esto con el fin de plantear lineamientos de política que promuevan que los recursos se destinen exclusivamente a la inversión en obras de infraestructura económica y social, en vez de atender gastos de funcionamiento.

Basada en los saldos del cuadro 1, durante la década 2008-2017, la deuda total registró un incremento del 223.9 %; la externa 181.5 % y la interna 277.5 % —el año 2017 fue la excepción al registrarse una disminución del 1.15 % en la deuda total—, lo que evidencia la preferencia por el endeudamiento interno,

cuya consecuencia es que se adquiere en condiciones menos favorables de costo y plazo1. Según el MINFIN, al 31 de diciembre de 2017, el saldo de la deuda interna representa 54.6 % y la externa 45.4 % (Ministerio de Finanzas Públicas, 2017).

1 No obstante, para nuevo endeudamiento externo, convendría analizar además de sus condiciones financieras, el riesgo cambiario que implicaría la contratación de deuda externa, a pesar del largo periodo de estabilidad mostrada por el tipo de cambio.

1. Características de la deuda pública durante los últimos 10 años: montos, plazos, tasas de interés y destino de los fondos

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Cuadro 1Guatemala: Deuda Pública, período 2008-2017

—cifras en millones de quetzales y en %—

Año

Deu

da P

úblic

a Ex

tern

a (Q

) 1/

Deu

da P

úblic

a In

tern

a (Q

)

Deu

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Deu

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gres

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obie

rno

2008 33,130.33 26,209.90 59,340.23 4.8 % 20.1 % 165.1 %

2009 40,216.83 30,598,20 70,815.03 19.3 % 23.0 % 205.1 %

2010 44,817.12 36,769.20 81,586.32 15.2 % 24.5 % 215.6 %

2011 43,623.97 45,074.60 88,698.57 8.7 % 23.9 % 202.7 %

2012 49,372.86 47,094.00 96,466.86 8.8 % 24.4 % 208.8 %

2013 50,477.90 49,406,80 99,884.70 3.5 % 23.6 % 202.8 %

2014 52,265.10 57,623,30 109,888.40 10.0 % 24.2 % 210.4 %

2015 60,290.80 64,466.00 124,756.80 13.5 % 25.6 % 213.6 %

2016 60,584.20 73,808.60 134,392.80 7.7 % 25.7 % 231.9 %

2017 60,116.72 72,735.90 132,852.62 -1.15 % 24.0 % 221.5 %

1/ Calculada al tipo de cambio promedio del año, del quetzal respecto del dólar estadounidense.Nota. Adaptado de información estadística obtenida del MINFIN.

De acuerdo a información del MINFIN, la tasa de interés promedio anual de la deuda interna al 31 de diciembre de 2017 se ubicó en 7.63 % y en 4.5 % para la externa. El 74.9 % de la deuda pública fue contratada a tasa de

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interés fija y 25.1 % a tasa variable. En 2017, la mayor proporción del pago de intereses (66.4 %) correspondió a la deuda interna y a la externa (34.1 %) (Ministerio de Finanzas Públicas, 2017).

Los plazos de los préstamos otorgados por organismos financieros internacionales oscilan entre 20 y 30 años; para la deuda en eurobonos 13.5 años, en promedio; y el financiamiento de las agencias gubernamentales oscila entre 10 y 50 años.

Cabe acotar que la carga tributaria ha dado muestras de estancamiento en el periodo seleccionado, ya que después de haber alcanzado el 12.1 % en 2007 se ha ralentizado durante los últimos años, ubicándose en niveles de alrededor del 10 % (10.4 % en 2017 según el MINFIN); es decir, que continúa siendo la más baja de la región centroamericana y del mundo. Esto se refleja en la precariedad de los ingresos tributarios y evidencia la necesidad del país de recurrir sucesivamente a la colocación de deuda (Ministerio de Finanzas Públicas, 2017).

El endeudamiento no debe considerarse como algo negativo per se para los gobiernos, dada la necesidad de atender las exigencias del gasto público que son crecientes frente a la insuficiencia de los recursos ordinarios de las finanzas del Estado. No obstante, si estas necesidades lo justifican, el endeudamiento futuro ameritaría mayor consideración sobre el destino de los recursos y la capacidad financiera del país para cubrir estas obligaciones.

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Históricamente, Guatemala ha cumplido sus compromisos relacionados con el pago de capital e intereses de su deuda, por lo que es considerado un buen pagador y elegible para las entidades prestamistas. Sin embargo, para saber cuál es el nivel de deuda prudente para los países existe diversidad

de enfoques. Estos giran en torno del grado de desarrollo y capacidad económica de los países, pero principalmente enfocado al equilibrio que deben guardar las finanzas públicas.

Entre los estudios realizados y revisados permanentemente, está el elaborado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) que propone el marco de la sostenibilidad de la deuda (MSD) de los países de bajo ingreso (actualizado a 2016), en el cual se asigna un riesgo global al sobreendeudamiento como advertencia para el manejo de los niveles de deuda pública, tanto global como con relación al exceso en la contratación de deuda pública. Según este estudio, para los países de bajo ingreso con políticas e instituciones débiles, el reembolso puede presentar más dificultades que para los países que poseen políticas e instituciones sólidas (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, 2016).

El estudio mencionado propone tres categorías de desempeño económico: firme, mediano y deficiente, según el Índice de Evaluaciones Institucionales y de Políticas por País (CPIA) del BM, sobre cuya base se establecen

2. Análisis del perfil de la deuda pública total respecto de los umbrales recomendados por organismos financieros internacionales

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diferentes umbrales indicativos de la carga de la deuda. La tabla siguiente muestra los umbrales propuestos para las distintas categorías identificadas en el estudio, en donde Guatemala se ubica entre los países de categoría de desarrollo económico mediano.

Tabla 1Umbrales de la carga de la deuda dentro del MSD

CA

TEG

OR

IA Valor de la deuda como porcentaje de

Servicio de la deuda como porcentaje de

Exportaciones PIB Ingreso Exportaciones Ingreso

Deficiente 100 30 200 15 25

Mediano 150 40 250 20 30

Firme 200 50 300 25 35

Nota. Recuperado del informe sobre El Marco de la Sostenibilidad de la Deuda para los países de bajo ingreso del FMI y del BM, 2016.

Estos umbrales son utilizados en diversos análisis e informes relacionados con la deuda pública, como lo hacen por ejemplo, las compañías calificadoras de riesgo en sus análisis periódicos. Asimismo, son tomados en cuenta por inversionistas e instituciones de crédito en sus evaluaciones, previamente a conceder financiamiento a un país.

Para los fines del presente documento, interesa examinar cuáles son las condiciones del perfil de la deuda de Guatemala en relación con los umbrales mencionados, lo cual se analiza a continuación en el Cuadro 2 y que permitirá evaluar hasta dónde la contratación de deuda futura no compromete sus posibilidades de lograr un desarrollo económico y social equilibrado y sostenido. Al contar con estas condiciones se busca que se

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garantice la mejora de la calidad de vida de la población en el mediano plazo y se logre la reducción de la pobreza en el largo plazo.

El cuadro 2 muestra la posición de deuda de los países de la región en cuanto a su relación con el PIB al año 2017, según información del MINFIN (Ministerio de Finanzas Públicas, Dirección de Crédito Público, 2017).

Cuadro 2Relación deuda a PIB

País Porcentaje de deuda total/PIB

Costa Rica 49.1

El Salvador 61.5

Guatemala 24.0

Honduras 44.1

Nicaragua 32.4

Panamá 40.0

Nota. Adaptado de información estadística obtenida del Reporte de Operaciones de Crédito Público del MINFIN (2017).

Según la misma fuente, otros países de Latinoamérica registraron porcentajes más altos que Guatemala (24 %). Por ejemplo, Argentina registró 53.4 %, Brasil 83.4 %, Colombia 48.5 %, Ecuador 39.0 %, Uruguay 59.8 % y México 53.3 % (Ministerio de Finanzas Públicas, Dirección de Crédito Público, 2017).

Respecto del otro umbral que relaciona los ingresos totales del gobierno central con el saldo de la deuda pública, el cual se sugiere no exceda del 250 % para países de desempeño económico mediano, que para el caso de Guatemala al año 2017 se ubicó en 221.5 %, según datos del Departamento de Registro de la deuda pública del MINFIN (2017).

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De acuerdo con la comparación realizada en ambos parámetros, todavía existiría un margen para contraer nueva deuda. En efecto, la situación de la deuda de Guatemala respecto de los umbrales ya comentados, no solo lo hace país elegible para considerar sus nuevas gestiones de crédito, sino también muestra a las autoridades que se dispone de algún margen para aprovechar en el futuro los recursos externos que sean necesarios, preferiblemente para impulsar proyectos de inversión acordes con la necesidad de fortalecer la infraestructura económica y la infraestructura física en las áreas de educación y salud.

En Europa, salvando las diferencias en nivel tecnológico y de desarrollo económico, es aleccionador el caso de los países que afrontaron problemas con posterioridad a la crisis mundial de 2008-2009 debido a sus altos niveles de endeudamiento y desempleo, especialmente el caso de Grecia, cuya deuda se ubicó en 180 % del PIB en 2015 y que, a pesar del apoyo recibido del Banco Central Europeo (BCE) y de otras instituciones financieras multilaterales y gobiernos, todavía requerirá de un largo plazo para su recuperación, mediante la implementación de severas políticas de austeridad exigidas por sus prestamistas.

La situación de sobreendeudamiento que aqueja a Grecia es un ejemplo de la imprudencia de sus autoridades al recurrir a un financiamiento externo excesivo para cubrir su presupuesto, en vez de aplicar medidas de contención del gasto público, mayormente influido por prestaciones laborales no acordes a su situación financiera, así como a la falta de políticas fiscales oportunas encaminadas al incremento de los ingresos tributarios.

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De acuerdo con la legislación guatemalteca, el endeudamiento público requiere de la aprobación previa del Congreso de la República, a los dictámenes de la Secretaría de Planificación y Programación del Gobierno y del Banco de Guatemala.

La Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97 del Congreso de la República), en su artículo 61, establece que los recursos provenientes del crédito público se destinarán a financiar:

a) Inversiones productivas, de beneficio social y de infraestructura;

b) Casos de evidente necesidad nacional, aprobados por el voto favorable de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso de la República;

c) Reorganización del Estado, cuando los requerimientos del proceso de reforma y modernización de la administración pública así lo requieran; y

d) Pasivos, incluyendo los intereses respectivos.

3. Consideraciones legales y financieras en torno del gasto público en inversión y funcionamiento y del endeudamiento público en Guatemala

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No se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos2 (Congreso de la República, 1997).

No obstante la ley no contempla la opción de utilizar los recursos del crédito público para cubrir gasto recurrente3, en la práctica sí ha ocurrido sin que haya sido objetada por ninguna instancia supervisora del gasto.

En torno de las consideraciones sobre aspectos financieros del gasto público, cabe citar algunos aspectos. Entre ellos, que el monto del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado ha oscilado alrededor de 14 % del PIB durante los últimos años, que la inversión pública ha venido mostrando una significativa disminución, pasando del 33 % del presupuesto total en 2008 al 18 % en 2017, en tanto que el gasto de funcionamiento se ha fortalecido, superando el 80 % como se aprecia en la gráfica 1 (Banco de Guatemala, 2017).

2 El subrayado es del autor.3 De acuerdo con la distribución de gastos del presupuesto de ingresos y egresos del Estado,

el gasto recurrente conocido también como gasto corriente o de funcionamiento, engloba todos los costos operativos de cada el ejercicio fiscal, que incluyen principalmente al pago de bienes y servicios como los servicios personales, gastos generales, pensiones, subsidios y transferencias, entre otros. A diferencia de estos, los gastos de inversión se refieren a erogaciones que incrementan el patrimonio público.

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Gráfica 1Administración Central: Participación del gasto de funcionamiento y de

inversión dentro del total del gasto público. Estructura porcentualPeriodo 2008-2017

Nota. Adaptado de información estadística del BANGUAT.

La cobertura de los servicios públicos demanda constantemente el incremento de los recursos necesarios; sin embargo, es preocupante que las políticas de gasto público no privilegian los gastos de inversión que incentivan el crecimiento económico a través de su efecto multiplicador, ya sea por precariedad de fondos, por falta de proyectos o por transferencias de fondos de inversión a gasto recurrente4, decisiones que inciden en la

4 Medios de comunicación dieron a conocer el acuerdo entre el Presidente de la República y la dirigencia magisterial del 1/02/2018, para atender las demandas de esta. El acuerdo que implica

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calidad del gasto. A este respecto, con frecuencia se informa en los medios de comunicación sobre la falta de maestros, de escritorios o servicios básicos en las escuelas públicas o la falta de espacio, equipo y personal en los hospitales nacionales. Esto además del hacinamiento que padecen los centros penitenciarios y del estado de calamidad de la red vial del país.

Otro aspecto que preocupa, es la tendencia a utilizar fondos provenientes de deuda para cubrir gasto recurrente, en vez destinarlos a la inversión como lo prescribe la ley. En otro apartado de este documento se amplían las características de la deuda pública.

La ciudadanía conoce y sufre la insuficiencia y carencia de servicios públicos en el país, especialmente cuando se presentan crisis derivadas de fenómenos naturales que afectan con cierta regularidad dada su

vulnerabilidad climática o por deficiencias estructurales en el caso de vías de comunicación terrestre. Estas deficiencias no solo han estado presentes desde hace muchos años sino que se han agravado, ya sea por falta de planificación, carencia de recursos o ineficiente aplicación de los mismos. Aunque no se dispone de información precisa en fuentes oficiales sobre

incrementos de salarios y bonos para el magisterio se informó que ascendería a Q1,000,000, lo que según el Ministro de Finanzas “si se necesitan más recursos debe aprobarlos el Congreso, a través de una ampliación del presupuesto” e incluso Miguel Ángel Moir, jefe de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) “expuso…que el rubro de inversión del Mineduc se verá impactado porque habrá que hacer readecuaciones de funcionamiento, para cubrir el incremento salarial” (Contreras, Gamarro, Lainfiesta, & Bolaños, 2018, pág. 4).

4. Consideraciones sobre las carencias en infraestructura económica y social

del país

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el inventario de las carencias físicas en servicios públicos como salud, educación e infraestructura vial, en el tema de la salud ha sido evidente y persistente la escasa disponibilidad de espacios y equipo para atender pacientes en los hospitales nacionales5. Cabe recordar que desde la fundación de los hospitales nacionales San Juan de Dios y Roosevelt que funcionan en la ciudad capital, no se ha construido uno nuevo6, en tanto que la población que requiere sus servicios se ha incrementado notablemente7. Empero, al no haber disponibilidad para un mayor número de pacientes del que actualmente albergan, se puede deducir que a mayor población habrá mayor demanda por sus servicios sin que estos nosocomios hayan incrementado su capacidad para prestar sus servicios, ni se hayan construido nuevos.

Esta situación genera colapsos continuos por exceso de demanda de sus servicios o porque su capacidad se desborda. De igual manera, es manifiesta la insuficiencia de escuelas en buenas condiciones de infraestructura física y servicios básicos o la falta de maestros8.

La red vial, según lo manifestado por el Ministro del CIV en la presentación del presupuesto abierto para 2018 y varias publicaciones de prensa, también evidencian un deterioro importante con efectos económicos y sociales

5 La nota se refiere al hospital nacional en construcción en Villa Nueva e indica que “Cada día, decenas de vecinos de Villa Nueva viven un calvario para recibir atención médica especializada, ya que deben recorrer largas distancias para llegar a los hospitales más cercanos. Mientras, la construcción del Hospital Nacional de ese municipio, que comenzó hace casi siete años y que costará unos Q186.5 millones, sigue inconclusa. Yanira Albizúrez, 2018, pág. 18.

6 Según información de la página web de estas instituciones, el Hospital Roosevelt inició operaciones en diciembre de 1955 solo con la unidad de maternidad e incrementó sus departamentos continuamente hasta enero de 1995. El Hospital San Juan de Dios, fundado en la ciudad de Santiago de los Caballeros de Guatemala en 1667 durante la colonia española, se trasladó a la ciudad de Guatemala en 1773 y finalmente a su sede actual en 1981.

7 Como referencia, la población total de Guatemala en 1940 era de 3.3 millones de habitantes y según el último dato del INE, al año 2012 era de 15.1 millones de habitantes

8 Según nota periodística de Prensa Libre, 6 de marzo de 2018, pág. 24: en Petén, escuelas que tienen carencias se encuentran en mal estado, obligan a recibir clases en aulas inapropiadas, hacinadas, incluso en toldos; hay un establecimiento en la carrocería de un camión (Escobar, 2018).

MOMENTO

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negativos para sus usuarios, unida a la necesidad de construir más caminos que permitan a comunidades del área rural del país trasladar insumos para la producción y sus productos a los centros de consumo, además de la necesidad de contar con servicios básicos para dichas comunidades9.

Ante la ausencia de un inventario físico de estas carencias de instalaciones físicas en infraestructura educativa y hospitalaria, se considera útil ilustrar el impacto que estas han tenido en la ciudadanía y en el desarrollo socioeconómico, que en buena medida constituyen un reflejo del retraso en los indicadores sociales del país ilustrados por investigaciones idóneas, a través de algunos indicadores obtenidos de fuentes nacionales como es el caso de las encuestas periódicas del Instituto Nacional de Estadística (INE) y otras dependencias del Estado, así como de fuentes internacionales especializadas en el tema, que muestran la situación del país. A continuación, se incluye la información más importante y reciente disponible para los indicadores seleccionados, con especificación del año y fuente en que los datos están disponibles.

Guatemala tiene retrasos significativos en materia de educación y eso se evidencia mediante los indicadores educativos10. A pesar de que el indicador de cobertura escolar es relativamente alto, con un 89.1 % de niños en edad escolar que atiende la escuela primaria, aún existen carencias en cuanto a los logros educativos de aquellos que asisten. Uno de los indicadores más influyentes dentro de la calidad educativa es el del número de alumnos por docente, el cual tiene un estándar de 25 alumnos por docente. Sin embargo Guatemala muestra algunos casos donde hay más de 50 alumnos por docente y otras donde hay menos de 10 alumnos por docente (Empresarios por la Educación, 2016).

9 Víctor Chamalé, 2018, pág. 20. Prensa Libre, 17 de enero de 2018, pág. 4 y El Periódico, 24 de enero de 2018, pág. 5.

10 Cabe indicar que estos indicadores educativos también se encuentran desactualizados debido a la falta de un censo poblacional que está pendiente de realizarse desde hace ya varios años.

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Estos extremos caracterizan el sistema educativo del país. Entre otros indicadores que se presentan a continuación se analiza el de la tasa neta de escolaridad —que representa la relación entre los efectivos escolares de cada nivel y grupo de edad y la población de dicho grupo de edad—, que evidencia grupos importantes de personas en edad escolar que no pueden acceder a los servicios de educación, ya sea por falta de interés de las familias, la necesidad de trabajar en tareas familiares y en algunos casos, por la carencia de centros escolares cercanos o con capacidad para absorberlos.

Por lo tanto estos indicadores de educación sirven para remarcar la importancia de invertir en educación y en tal sentido, cabe indicar que a la fecha hay un crédito en trámite de autorización en el Congreso de la República, destinado a un programa de mejoramiento y cobertura educativa, a otorgarse por el BID por US$150.0 millones, el cual se espera contribuya en alguna medida a mejorar la cobertura de los servicios de educación pública.

a) Cobertura escolar (niños en edad escolar asistiendo a la escuela primaria, a nivel República): 89.1 % (Instituto Nacional de Estadística, s.f.).

b) Tasa neta de escolaridad por nivel educativo11, basada en el Portal Estadístico del MINEDUC, año 2015 (Empresarios por la Educación, 2016):

11 La tasa neta de escolaridad se obtiene dividiendo el número de estudiantes en edad escolar según nivel educativo entre la población total de la misma edad según las estimaciones del Censo de Población 2002 (Instituto Nacional de Estadística, s.f.).

MOMENTO

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Tabla 2

Nivel educativo Tasa neta de escolaridad

Preprimaria 49.7 %

Primaria 81.0 %

Básica 45.6 %

Diversificado 23.9 %

Nota. Adaptado de informe de Empresarios por la Educación con datos del Ministerio de Educación.

c) Inversión pública en educación/PIB, año 2013: 2.8 % (Ministerio de Educación, s.f.).

En cuanto a indicadores de empleo, los que se incluyen a continuación revelan las escasez de oportunidades, principalmente porque muestran una tasa de informalidad bastante alta que se une al porcentaje de personas subempleadas, que constituye un reflejo de las dificultades para acceder a empleos en el sector formal, y que en buena medida sirve de aliciente para migrar en busca de oportunidades a otros países, especialmente en los Estados Unidos de América. La inversión pública en general genera oportunidades de empleo, lo que a su vez mejoraría las condiciones de vida de la población.

d) Tasa de desempleo abierto total: 3.1 % (Urbano 5.7 % y Rural 1.4 %) (Instituto Nacional de Estadística, 2017).

e) Tasa de subempleo visible total: 11.5 %: hombres 12.1 % y mujeres 10.5 % (Instituto Nacional de Estadística, 2017).

f) Tasa de informalidad total 69.8%: hombres 68.2 % y mujeres 72.7 %; indígena 85.2% y no indígena 61.9 % (Instituto Nacional de Estadística, 2017).

21


Los indicadores de salud de la niñez requieren mayor atención, dado que estos son vitales para que en el futuro los ciudadanos mejoren sus aptitudes para aprovechar las ventajas que otorga la educación y de esta manera, aspirar a mejores niveles de ocupación y fortalecer la oferta de recurso humano calificado.

g) Porcentaje de niños con bajo peso al nacer12 año 2015 a nivel República: 12.7 % (Instituto Nacional de Estadística, 2017).

h) Tasa de mortalidad por desnutrición, nivel República: 9.1 por cada 100,000 habitantes (Instituto Nacional de Estadística, 2014).

i) Proporción de niños menores de 5 años con desnutrición crónica total: 43.4 % (Instituto Nacional de Estadística, s.f.).

Finalmente en cuanto a pobreza y desigualdad cabe indicar que Guatemala es uno de los pocos países en el mundo en donde a pesar de los esfuerzos realizados en materia de programas sociales, la población en situación de pobreza se ha incrementado de 51.2 % en 2006 a 59.3 % en 2014, mientras que la población en pobreza extrema evolucionó del 15 % en 2006 a 23.4 % en 2014. Parámetros que denotan una tendencia al deterioro de las condiciones de vida de la población y que demandan la implementación de políticas públicas para mejorarlas, especialmente para incrementar la inversión en infraestructura económica y social. Indicadores de pobreza y desigualdad (Instituto Nacional de Estadística, 2011):

12 Nacidos vivos con peso inferior a 5.5 libras.

MOMENTO

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Tabla 3Porcentaje de hogares con necesidad básica insatisfecha

Concepto Porcentaje

Calidad de vivienda 13

Hacinamiento 31

Con abastecimiento de agua 13

Disponibilidad de servicio sanitario 22

Nota. Adaptado de datos del Mapa de Pobreza 2006 del Instituto Nacional de Estadística.

Tabla 4j) Pobreza (Instituto Nacional de Estadística, 2014):

PobrezaTotal (porcentaje

poblacional)Rural (porcentaje

poblacional)

Pobreza general 59.3 38.4

Pobreza extrema 23.4 17.8

Nota. Adaptado de datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida del Instituto Nacional de Estadística.

k) Índice de Desarrollo Humano: 0.640, puesto 125 de 188 países para los que se disponen datos comparables13 (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2017)

13 El PNUD clasifica a los países entre 0 y 1, en tres grandes grupos: a) Países con alto desarrollo humano con IDH mayor de 0.80; b) Países con medio desarrollo humano con IDH entre 0.50 y 0.80; y c) Países con bajo desarrollo humano con IDH menor de 0.50 (Pampillón, 2008).

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Los indicadores expuestos también son reveladores del retraso del país respecto de las metas establecidas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)14 de Naciones Unidas (ONU). Sin embargo, es oportuno advertir que en todo caso, la implementación de políticas y el desarrollo de proyectos de infraestructura económica y social orientados a mejorar dichos indicadores, tendrían efecto a mediano y largo plazo; empero, enfrentarlos ahora debería ser parte importante de la agenda de políticas del gobierno central y sus instituciones, no solo para evitar un mayor deterioro, sino para iniciar su gradual recuperación.

En este apartado se abordará cómo las ventanas de crédito de los organismos financieros internacionales identificadas, contemplan destinos que encajan dentro de las necesidades que presenta el país en

su infraestructura económica y social de servicios públicos. Se considera conveniente el diseño y planificación de los proyectos que se necesitan para atender las prioridades que evidencian tales servicios en Guatemala. Se considera que este diseño debiera estar a cargo de las entidades del sector público a quienes corresponda la atención de dichos servicios.

14 En 2015, la ONU aprobó la agenda 2030 sobre el desarrollo sostenible: fin de la pobreza; hambre cero; salud y bienestar; educación de calidad; igualdad de género; agua limpia y saneamiento; energía asequible y no contaminante; industria, innovación e infraestructura; trabajo decente; reducción de desigualdades; ciudades y comunidades sostenibles; producción y consumo responsable; acción por el clima; vida submarina; vida de ecosistema; paz, justicia e instituciones sólidas; y alianzas para lograr los objetivos.

5. Disponibilidad y condiciones de los recursos de organismos financieros internacionales, a los cuales podría accederse

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Uno de los problemas que se afronta en los préstamos del exterior, según lo manifestado personalmente en entrevistas realizadas a representantes de las entidades prestamistas en Guatemala, especialmente en el caso del BCIE, es la lentitud en el desembolso de sus recursos, en lo cual influye el retraso en la atención de las condiciones previas acordadas para los mismos y en algunos casos, se podría atribuir a la incapacidad de las unidades ejecutoras, aspecto en que deben trabajar las instituciones públicas encargadas de los proyectos para superar estos problemas, dadas sus implicaciones en el costo del financiamiento, debido a las comisiones establecidas para el caso del retraso de los desembolsos.

Además, se afrontan dificultades internas para la aprobación de los préstamos, especialmente en el Congreso de la República. Al 28 de febrero de 2018, de acuerdo con información de la Dirección de Crédito Público del MINFIN15, estaban pendientes de aprobación en dicho organismo, préstamos por US$1,330.0 millones, distribuidos por institución en la forma siguiente (R.M. Ortega, comunicación personal, 13 de feb. 2018):

• Del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE):

1. Tercera etapa del programa de inversión en infraestructura, maquinaria y equipo para la Universidad de San Carlos (USAC) por US$120.0 millones. (Fecha límite de suscripción 20.10.18);

2. Programa de inversión y modernización del sector justicia por US $300.0 millones, a ejecutarse por el Ministerio de Gobernación (MINGOB), Organismo Judicial (OJ), Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF y el Instituto de Defensa Público Penal (IDPP). (Fecha límite de suscripción 26.10.18).

15 Entrevista a la Lcda. Rosa María Ortega de Ramazzini, Directora de Crédito Público del Ministerio de Finanzas.

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• Banco Interamericano de Desarrollo (BID):

1. Programa de mejoramiento y cobertura educativa por US$150.0 millones, a ejecutarse por el Ministerio de Educación (MINEDUC). (Fecha límite de suscripción 10.04.18);

2. Programa de fortalecimiento y modernización del Ministerio Público (MP) por US$60.0 millones, a ejecutarse por el MP. (Fecha límite de suscripción 07.06.18);

3. Fortalecimiento de la gestión de la política fiscal y transparencia por US$250.0 millones, para apoyo presupuestario (Fecha límite de suscripción 02.05.18).

• Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF):

1. Primer préstamo programático de políticas y desarrollo para el mejoramiento de la gobernanza de los recursos públicos y nutrición por US$250.0 millones, para apoyo presupuestario (Fecha límite de suscripción 17.05.18);

2. Proyecto de transparencia y eficiencia en la administración tributaria por US$ 55.0 millones, a ejecutarse por la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) (Fecha límite de suscripción 17.07.18);

3. Proyecto de nutrición y salud en Guatemala por US$ 100.0 millones, a ejecutarse por el Ministerio de Desarrollo (MIDES) y el Fondo de Desarrollo Social (FODES) (Fecha límite de suscripción 24.03.18);

4. Proyecto de infraestructura urbana y prevención de la violencia por US$45.0 millones, a ejecutarse por el CIV y el Fondo Social de Solidaridad (FSS) (Ministerio de Finanzas Públicas, Dirección de Crédito Público, 2017) (Fecha límite de suscripción 17.07.18).

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Todos los préstamos enumerados, tienen fechas límite para suscripción de contratos en plazos que vencen durante diferentes meses de 2018. Además, es de resaltar que dentro de estos figuran dos créditos para apoyo presupuestario, que no necesariamente se destinarán a la inversión16, ambos por US$250.0 millones cada uno, a otorgarse por el BID y el BIRF. Tomando en cuenta que no fue posible obtener en el MINFIN información precisa sobre cuál ha sido el destino de los préstamos del exterior, cabría al menos llamar la atención en el sentido de que están en proceso de aprobación dos créditos para apoyo presupuestario, lo que podría estar marcando una tendencia a recurrir a este tipo de endeudamiento.

5.1 Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

Complementariamente a lo indicado respecto de los créditos que están en proceso de aprobación, se obtuvo información en las oficinas locales de los organismos financieros internacionales, sobre perspectivas crediticias para Guatemala de acuerdo con las normas que los rigen, cuyo resumen se incluye a continuación.

En el caso del BCIE, su convenio constitutivo fue suscrito por los países centroamericanos el 13 de diciembre de 1960 en la ciudad de Managua, Nicaragua, instrumento legal que ha tenido seis modificaciones entre los años 1989 y 2016. Sus operaciones dieron inicio en 1961 y su sede está en la ciudad de Tegucigalpa, Honduras.

Según el Artículo 2 de su Convenio Constitutivo, el Banco tiene por objeto promover la integración económica y el desarrollo económico y social equilibrado de los países centroamericanos. Las áreas de atención crediticia

16 El destino “apoyo presupuestario” es tan amplio que el gobierno central puede utilizar los recursos bien para cubrir gastos de funcionamiento como de inversión; sin embargo, dada la estructura porcentual del gasto público, donde los gastos de inversión tienen un peso que oscila entre el 17 y el 18% (gráfica 1), cabe presumir que la mayor parte de estos préstamos podrían utilizarse en gastos de funcionamiento.

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las focaliza en el desarrollo humano e infraestructura social, infraestructura productiva, energía, desarrollo rural y medio ambiente, intermediación financiera y finanzas para el desarrollo y servicios para la competitividad (Banco Centroamericano de Integración Económica, 1961).

Actualmente, además de los créditos incluidos en la lista anterior, en el BCIE están en proceso las operaciones siguientes:

• Programa vidas (para vivienda social) por US$100.0 millones a cargo del Ministerio de Comunicaciones (CIV)

• Infraestructura (Restauración del Puente Belice) por US$190.0 millones

• Para reconstrucción y remodelación de tres hospitales ubicados en los departamentos de Suchitepéquez, Sololá y Jutiapa por US $110.0 millones

Adicionalmente, según lo manifestado por funcionarios de la oficina de la institución en Guatemala17, la ejecución de algunos créditos vigentes se ha demorado por deficiencias de las instituciones responsables de su ejecución, que a su vez en algunos casos han sido afectados por la implicación de compañías ejecutoras en actos de corrupción, cuyos juicios están pendientes de resolución (J.C. Castañeda y F. M. Arriaza, comunicación personal, 9 de febrero de 2018).

5.2 Banco Mundial (BIRF)

Fue creado en la conferencia de Bretton Woods, celebrada del 1 al 22 de julio de 1944, cuyo convenio constitutivo fue suscrito inicialmente por 45 países, entró en vigor el 1 de mayo de 1945, con algunas modificaciones efectivas a partir del 27 de junio de 2012. El convenio establece como su

17 Entrevista realizada al Lic. José Carlos Castañeda, Director por Guatemala y la Lcda. Flor de María Arriaza, Gerente de Créditos.

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primer objetivo, contribuir a la obra de reconstrucción y fomento de los territorios de países miembros que faciliten la inversión de capital para fines productivos e incluyan la rehabilitación de las economías destruidas o dislocadas por la guerra, la transformación de los medios de producción, a fin de satisfacer las necesidades en tiempos de paz y el fomento del desarrollo de los medios y recursos de producción en los países menos desarrollados (World Bank Group, 2012).

De acuerdo con información proporcionada por la oficina del BIRF en Guatemala, también conocido como Banco Mundial (BM)18, la institución elabora conjuntamente con el gobierno de Guatemala el plan cuatrienal del financiamiento que se requerirá en el periodo en cuanto a destinos y montos. Al presente, según el plan vigente, en desarrollo a la mitad del periodo de la administración actual, están en proceso de aprobación por el Congreso de la República los préstamos que ya se identificaron al inicio de este apartado 6 (F. Paredes, comunicación personal, 9 de febrero de 2018).

Respecto de las condiciones de los créditos de organismos financieros internacionales, es oportuno destacar que para el que será utilizado para apoyo presupuestario por US$250 millones, el plazo es de 30 años, con periodo de gracia de 10 años y tasa de interés LIBOR19 más 1 %, el cual ya cuenta con dictamen favorable de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República.

Para el futuro, sería importante tener presente que los destinos de crédito atendibles para esta institución son la salud y la educación, el desarrollo rural, mejora de la competitividad y la productividad, apoyo a la eficiencia en la administración de las finanzas públicas e iniciativas para la transparencia,

18 Entrevista con el Lic. Fernando Paredes realizada en las oficinas del BM.19 El LIBOR para el dólar USA es el tipo de interés interbancario medio al que un gran número

de bancos desean otorgarse préstamos a corto plazo no cubiertos en el mercado monetario londinense en dólares USA. Es variable y se publica diariamente para 7 vencimientos desde un día hasta 12 meses. Al 6.02.2018 por ejemplo, esta tasa para 6 meses era 1.99% y para 12 meses 2.27% (global-rates.com, 2018).

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los que deberían tomarse en cuenta en la planificación a mediano y largo plazo por las autoridades de gobierno, a fin de aprovechar las ventajas que esta asistencia financiera provee.

5.3 Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El convenio constitutivo del banco fue suscrito en Washington D.C., Estados Unidos de América el 8 de abril de 1959, por 21 países, entre ellos los Estados Unidos de América y 20 latinoamericanos, todos miembros fundadores de la Organización de Estados Americanos (OEA).

Su objeto es contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico, individual y colectivo de los países miembros, para lo cual promoverá, entre otras funciones, la inversión de capitales públicos y privados para fines de desarrollo. Con este propósito utilizará su propio capital, los fondos que obtenga de los mercados financieros y los demás recursos que disponga para el financiamiento del desarrollo de los países miembros, cooperará con estos a orientar su política de desarrollo hacia una mayor utilización de sus recursos y proveerá asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de desarrollo.

La estrategia de país del BID para Guatemala periodo 2017-2020, contempla un apoyo estimado de US$521 millones (US$130 millones anuales en promedio), en aprobaciones con garantía soberana20, en tanto que los desembolsos programados serían de US$650 millones (US$163 millones anuales en promedio). Se indica que los avances en la ejecución de la cartera serán elemento principal a tener en cuenta en el diálogo de programación de nuevas operaciones (Banco Interamericano de Desarrollo, 2017).

20 La garantía soberana se refiere a la deuda pública que el Estado contrae con la finalidad de financiarse, generalmente a través de la colocación de títulos valores en los mercados financieros y por lo tanto, goza de la garantía del Estado.

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Este documento identifica como riesgos para su implementación: i) de ejecución, relacionados con las capacidades de las contrapartes locales y debilidades en el diseño de los programas; ii) políticos, relacionados con demoras en los procesos de ratificación legislativa de los programas del banco, debido a la fragmentación del Congreso, y la alta rotación de funcionarios de gobierno; y iii) riesgos derivados de la posible ocurrencia de desastres naturales (Banco Interamericano de Desarrollo, 2017).

Las áreas prioritarias se articularon en dos ejes, uno institucional y otro de desarrollo rural. En el primero: gestión fiscal y municipal, protección social y convivencia y seguridad ciudadana y en el segundo: desarrollo productivo, salud y transporte. De manera transversal, contempla temas como adaptación y mitigación del cambio climático, mitigación del impacto de los desastres naturales, pueblos indígenas y género, e integración regional.

En adición, el BID dentro de su rol de Secretaría Técnica del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte (PAPTN)21 que incluye a El Salvador, Guatemala y Honduras, cuenta con una cartera de proyectos de aproximadamente US$91 millones vinculados a las prioridades del plan y focalizada en los departamentos que tienen prioridad en el PAPTN en Guatemala (Banco Interamericano de Desarrollo, 2017).

Como ya se mencionó al inicio de este apartado, las ventanas de crédito deben ser aprovechadas para presentar proyectos que permitan darle cobertura a las principales necesidades del país en infraestructura económica y social de servicios públicos.

21 Este plan es promovido por el gobierno de los Estados Unidos de América y su objetivo es ofrecer oportunidades para los ciudadanos y generar arraigo, especialmente de la población joven, por medio de acciones destinadas a dinamizar el sector productivo, fortalecer el capital humano, mejorar la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia, y fortalecer el marco institucional y mejorar la transparencia, que constituyan los pilares y líneas de acción del plan (Banco Interamericano de Desarrollo, 2017).

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Ante la dificultad de obtener información precisa como sería el caso de un inventario de las deficiencias existentes en la infraestructura de los servicios públicos, se consideró oportuno recurrir a la Secretaría de Planificación y

Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN)22, en donde se pudo obtener alguna información preliminar, que por lo menos orienta sobre los que podrían constituir planes de corto plazo de algunas dependencias de la administración pública, merecedores de considerarse como potenciales proyectos posibles de ser desarrollados con el apoyo de recursos presupuestarios o de financiamiento público.

De esta manera se obtuvieron dos documentos que contienen los lineamientos generales de política para 2019-2023, de febrero 2018 y el de Programación Nacional de Inversión Pública 2018-2021, este último en borrador, a través de los cuales ha sido posible visualizar proyectos de inversión en algunas carteras del gobierno central. Esta idea se sustenta en que este tipo de proyectos de llegar a concretarse encajarían dentro de los destinos atendibles y prioridades establecidas por estas instituciones (L. Catalán, comunicación personal, 19 de febrero de 2018).

22 Entrevista con el Lcdo. Luis Catalán, Subsecretario de Inversión Pública.

6. Identificación de posibles áreas que requieren atención y con potencial para convertirse en proyectos de inversión con el apoyo de recursos de deuda externa

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Sin embargo, no se pudo establecer sobre la base de la información obtenida, si al presente se cuenta con proyectos específicos ya elaborados para considerar su presentación oportuna a las entidades de crédito internacional. Como se indicó, ante la ausencia de un inventario cuantificado de las necesidades actuales y futuras de la infraestructura física de los servicios públicos, al menos los datos de SEGEPLAN permiten visualizar los programas que el gobierno central podría plantear para el resto de la actual administración y de esta manera, fortalecer la infraestructura física de los servicios públicos básicos como educación y salud. Por ello, a continuación se incluye un extracto de la información obtenida (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

6.1 Sector red vial

La situación de la red vial a 2017 registraba 6,313 kilómetros de carreteras pavimentadas (84.7 % del total) que habían llegado al final de su vida útil y debían sustituirse por nuevo asfalto o pavimento. De estas solo se había programado reparar 619 kilómetros correspondientes a 84 proyectos en dicho año, a cuyo efecto se había previsto una inversión de Q4,119.2 millones (Ministerio de Finanzas Públicas, 2017).

Cabe agregar que el tránsito en la ciudad capital en horas pico de entrada a las actividades cotidianas de la población y su retorno a casa, genera congestionamiento de vehículos de todo tipo y demoras para llegar a los lugares de destino en el tiempo previsto y prevenir accidentes. Esto a pesar de haberse construido varios pasos a desnivel en puntos clave e instalado carriles reversibles para agilizar el tránsito de vehículos.

De acuerdo con información de la SAT (2018) —al mes de febrero de 2018—, la cantidad de vehículos en circulación en el Departamento de Guatemala es de 1,580,543, en tanto que en 2005 eran 608,961, es decir en los últimos doce años se ha más que duplicado el parque vehicular. Para este análisis, se asume que dentro del departamento, es la ciudad capital la que concentra el mayor porcentaje de vehículos. Esto sugiere la urgencia de construir una

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ruta de circunvalación a la ciudad (identificado como anillo metropolitano), que permita que el transporte, especialmente de carga, cuyo destino final no sea la ciudad de Guatemala, disponga de una ruta alterna sin provocar accidentes y congestionamiento en las vías internas de la ciudad, destino que calificaría dentro de las ventanas de crédito de las instituciones internacionales de crédito.

Asimismo, empresarios del área rural han reiterado la importancia de contar con caminos vecinales en mejor estado y la construcción de nuevos, que faciliten la movilización de personas, insumos y productos finales para el mercado, cuyas actividades se desarrollan en el área rural23.

La variable inversión tiene un efecto multiplicador24 en la actividad económica en general, en particular en el sector construcción a través de la compra de insumos y empleo de mano de obra intensiva que utilizan los proyectos, razón por la cual es de suma importancia su fortalecimiento. Sin embargo, debido a la falta de aprobación del presupuesto para 2018 queda vigente el correspondiente al ejercicio 2017, por lo que se desconoce la forma en que el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) desarrollará los proyectos contemplados para 2018, lo que dependerá del progreso de los procesos implicados en casos de corrupción, la disponibilidad de recursos presupuestados y el avance de los procesos de licitación y adjudicación de los mismos, según lo manifestado por el Ministro del CIV en diversas declaraciones de prensa y programas de televisivos de debate (Montepeque, 2018), (Pocasangre, 2018).

23 La necesidad de mejores caminos fue abordada en la presentación realizada en ASIES, el 6 de diciembre de 2017, por la “Cooperativa Cuatro Pinos“ , que abordó entre otros temas su origen, organización, técnicas de producción y destino de sus productos en los mercados nacionales e internacionales (Cooperativa Cuatro Pinos, 2017).

24 Multiplicador: término de macroeconomía que denota el cambio en una variable inducida (como el PIB o la oferta monetaria) por unidad de cambio en una variable externa (como el gasto gubernamental o las reservas bancarias). El multiplicador del gasto denota el incremento en el PIB que resultaría de un incremento de US$1 en el gasto (digamos, en inversión) (Nordhaus & Samuelson, 2010).

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En el caso de los dos grandes proyectos cuya construcción fue suspendida —que se consideran no incluidos entre los que están en reparación—, que según información proporcionada por el Ministro del CIV, habría que esperar la resolución judicial de proyectos como los tramos CA-2 occidente —de Patulul a frontera de México— y CA-2 oriente de Escuintla a frontera de El Salvador—25. Asimismo, ha indicado dicho funcionario que es importante concluir el libramiento de la ciudad de Chimaltenango en la carretera interamericana a occidente, por el ahorro de tiempo y costos que propiciará.

Independientemente de las obras que el gobierno central está realizando y tiene en proyecto desarrollar, convendría considerar opciones de desarrollo vial a través de alianzas público privadas con pago de peaje, tomando en cuenta las dificultades existentes para el desarrollo de obra pública y funcionamiento de los tramos viales que operan bajo esta modalidad.

A este respecto, cabe indicar que la Cámara Guatemalteca de la Construcción ha anunciado la presentación de una propuesta de ley de infraestructura vial, en fase final de socialización, que tiene el objetivo de reactivar el sector construcción y contribuir a la solución de las deficiencias que en infraestructura económica presenta el país (Gándara, 2018).

6.2 Sector educación

Según información de SEGEPLAN, el MINEDUC en su Plan de Educación 2016-2020, identifica como desafíos las áreas de cobertura, infraestructura, tecnología, calidad educativa, población no atendida y modelo de gestión. Dentro de ellos, la prioridad es la cobertura, considerada como uno de los

25 Estos proyectos están inmersos en problemas de corrupción, uno de ellos con las demandas y cobro de fianzas a la firma Odebrecht de Brasil y el otro relacionado con la constructora nacional Sigma identificado por la CICIG y el MP como el caso “construcción y corrupción”; estos hechos se han difundido profusamente en varias publicaciones de prensa, entre ellas cabe citar Prensa Libre, 17 de enero de 2018, pág. 4 y El Periódico, 24 de enero de 2018, pág. 5.

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principales ejes estratégicos, que se enmarcará en procurar que la niñez y la juventud tengan, sin distinción alguna, fácil acceso a programas escolares y extraescolares, que sean pertinentes cultural y lingüísticamente (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

Lamentablemente no se cuenta con un lista de proyectos en ejecución o proyectados de establecimientos escolares, para medir el horizonte de la inversión pública requerida en educación. El MINEDUC espera que con el apoyo del BM se implemente un censo de infraestructura escolar a nivel nacional para contar con estadísticas fehacientes y de esta manera, corroborar el total de la inversión nueva y la reposición de capital fijo necesarias en Guatemala (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, 2,018).

Además, cabe indicar que en la obra de infraestructura escolar en el sector público no solo participa el MINEDUC, sino también lo hacen otras entidades como el CIV, los gobiernos locales, los Consejos de Desarrollo, el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad y la Universidad de San Carlos en la educación superior, y otros entes.

6.3 Sector salud

La mayor parte de la inversión pública en el sector salud es realizada por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), en proporciones del 42 % y el 37 % en promedio, respectivamente (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018). El resto de inversión en el sector la realizan las municipalidades y los Consejos de Desarrollo.

Según la misma fuente y de acuerdo con los técnicos del MSPAS, en el año 2018 se continuará la ejecución de proyectos de arrastre26 y para el periodo

26 Proyectos de arrastre son los programados que no se pudieron realizar en ejercicios fiscales anteriores.

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2019-2021 se persigue fortalecer el primer y segundo nivel de atención en salud en todo el país por un monto estimado de Q160 millones anuales. No obstante, visualizan como obstáculos para programar esa inversión, entre otros, los recortes presupuestarios, la politización de los proyectos, el estancamiento de los proyectos de arrastre y el apoyo de las municipalidades y algunos procesos administrativos legales, lo que además se indica requerirá la aprobación de un plan de inversión preliminar por parte de las autoridades superiores (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

6.4 Sector agropecuario

La política agropecuaria de Guatemala plantea el hecho de promocionar la construcción de infraestructura productiva para apoyar a la producción (riego, generación de fuentes de energía renovable, silos, plantas de procesamiento, construcción de nuevos caminos rurales y el cambio en la calidad de la rodadura de estos), así como en la creación de redes de mayoreo y conservación a nivel nacional.

La dirección de infraestructura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), contempla el mejoramiento de 29 unidades de riego existentes y la construcción de 10 unidades de riego nuevas. Para el corredor seco se prevé la construcción de por lo menos 11 reservorios para almacenaje de agua. Para ello, la inversión prevista para 2017 fue de Q230.0 millones que incluyó la realización de 18 proyectos para incrementar la productividad en alrededor de 20,000 hectáreas de tierra agrícola, en beneficio de 7,000 productores; sin embargo, no se pudo conocer a través de la información suministrada por SEGEPLAN la proyección de inversiones para 2018, a fin de evaluar con mayor objetividad los beneficios que traerán estos proyectos. No obstante, dan una idea de lo que dicha cartera planifica desarrollar en el corto plazo (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

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6.5 Sector seguridad interna

El plan de inversiones de este sector para 2018-2021, prevé en el sistema penitenciario proyectos de inversión distribuidos en diferentes departamentos, tales como perforación de pozos, sala de video-conferencias, mantenimiento correctivo de infraestructura carcelaria y construcción de nuevos módulos carcelarios. El monto estimado es de aproximadamente Q1 millardo para el sistema penitenciario y de Q60 millones para la Policía Nacional Civil (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

El Organismo Judicial planifica como inversión física la construcción de centros integrados de justicia en los departamentos de Izabal, Zacapa, San Marcos, Malacatán y Villa Nueva, Guatemala, con un costo estimado para cada centro de Q8 millones para un total de Q40 millones. Otros proyectos de infraestructura se ubican en Ipala, Chiquimula, San Francisco, Petén, ampliación del edificio Jade, gradas de emergencia de la torre de tribunales, complejo judicial de Villa Nueva, edificio en 20 Calle, zona 1, 20 juzgados de paz en el interior, más seis ampliaciones a complejos, que hacen un estimado total de Q201 millones (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

Finalmente, el INACIF planifica la construcción de sedes en los departamentos de Zacapa, Petén, Huehuetenango, Quiché, San Pedro Carchá, Alta Verapaz y Suchitepéquez, con un costo estimado de Q200 millones (Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, 2018).

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• El perfil de la deuda pública de Guatemala puede considerarse todavía aceptable, ya que muestra algún margen para contratar nuevos créditos al ubicarse por debajo de los umbrales recomendados por organismos financieros internacionales. Sus parámetros son más favorables que los de los países de la región centroamericana y de varios países de Latinoamérica y además, debe reconocerse que atiende puntualmente sus compromisos del servicio de la deuda;

• Las ventanas de crédito de los organismos financieros internacionales contemplan dentro de los destinos atendibles, los rubros que encajan con las necesidades de financiamiento potencial del país para invertirlos en la mejora de la atención de los servicios públicos básicos, así como para la infraestructura económica, especialmente la red vial, cuya recuperación es urgente;

• Los créditos para apoyo presupuestario a otorgarse por el BID y el BM pendientes de aprobación por el Congreso de la República, cada uno por US$ 250.0 millones, dado que no identifican como destino proyectos de inversión, denota la tendencia a contratar préstamos externos para financiar parte o totalmente gasto recurrente, a pesar de que la Ley Orgánica del Presupuesto taxativamente lo prohíbe;

• A pesar de no contar con diagnósticos y estadísticas que cuantifiquen las carencias en infraestructura física del país en materia de servicios públicos, estas son evidentes a través de varios indicadores socioeconómicos y manifestaciones de la ciudadanía en medios de comunicación y que por tanto, sugieren la conveniencia de fortalecerla para proveer servicios de mejor calidad. Para ello sería necesario fortalecer la inversión pública, focalizada en la atención de los servicios que más benefician a la población, en particular a la que está en situación de pobreza;

Conclusiones

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• Ante la precariedad de los recursos tributarios del país, se tiene el recurso de la contratación de financiamiento, aprovechando las condiciones más favorables del mercado financiero, los que deberían destinarse a la atención de las necesidades prioritarias identificadas en procura del bienestar de la ciudadanía.

• Con el objeto de fortalecer el crecimiento económico sostenido, conviene que las instituciones del Estado trabajen en el diseño de proyectos de inversión pública enfocados a la satisfacción de las necesidades identificadas en la política nacional de inversiones definida por SEGEPLAN, para iniciar en el corto plazo la mejora de la infraestructura económica, principalmente la red vial y la infraestructura física de los servicios públicos que demanda la población en salud y educación, y para recuperar gradualmente los déficits que muestra el país en los índices sociales.

• Sobre lo anterior, con el fin de aprovechar los recursos que proveen los organismos financieros internacionales, conviene diseñar e impulsar nuevos proyectos dirigidos a fortalecer la infraestructura física contenidos dentro de las áreas de atención crediticia establecidas por dichos organismos.

• Complementariamente, es necesario mejorar la capacidad de ejecución de las unidades encargadas de desarrollar los proyectos, acompañada de la supervisión oportuna, a fin de evitar el recargo en el costo del financiamiento, principalmente a través del cobro de comisiones por la lentitud del desembolso de los recursos y la demora en la entrega de los proyectos.

Recomendaciones

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Referencias

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Anotaciones

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la deuda externa para para el desarrollo · 2018-06-18 · 5 asociacin de investigacin y estudios...

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