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LA CORRUPCIÓN Y SU INFLUENCIA EN EL DESARROLLO SOCIAL EN COLOMBIA Y LAS ACCIONES GUBERNAMENTALES PARA ATACARLA.
SAÚL DAVID MEJIA PINEDA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ
2008
LA CORRUPCIÓN Y SU INFLUENCIA EN EL DESARROLLO SOCIAL EN COLOMBIA Y LAS ACCIONES GUBERNAMENTALES PARA ATACARLA.
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SAÚL DAVID MEJÍA PINEDA
Monografía de grado para optar al titulo de Politólogo
DIRECTORA ANA PATRICIA POLO BOSSIO
Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales. Magíster en Acción Política, Fortalecimiento Institucional y Participación
Ciudadana en el Estado de Derecho.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ
2008
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TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN 1 1. CORRUPCIÓN: DEFINICIÓN, DELIMITACIÓN CONTEXTUALIZACIÓN_4 1.1 DEFINICIONES DE LA CORRUPCIÓN Y CONCEPTOS AFINES. 4 1.2 FORMAS DE CORRUPCIÓN. 8
1.2.1 Principal Agente 8 1.2.2 Clase Modelada (Corrupción Administrativa) 9 1.2.3 Captura del Estado 9 1.2.4. Perspectiva de la Modernización 11
1.3 CAUSAS DE LA CORRUPCION 12
1.3.1 Maximización de la Utilidad Individual 12 1.3.2 La cultura como semilla de la Corrupción 13 1.3.3 Debilidad Institucional 14
1.4 CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCION 15
2. CORRUPCIÓN DESARROLLO_________________________________ 17
2.1 EL DESARROLLO COMO OBJETO DE ANÁLISIS 17 2.2 CORRUPCIÓN VS. DESARROLLO 19
3. EL APORTE DE LA GESTION PÚBLICA A LA REFORMA DEL ESTADO Y EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN._____________ 23
4. SITUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA_________________ 30
4.1 ACCIONES GUBERNAMENTALES PARA CONTROLAR LA CORRUPCIÓN. 40 4.2 CONSIDERACIONES CRÍTICAS 43
5. OBSERVACIONES FINALES 46 6. BIBLIOGRAFIA 50
11
LISTA DE CUADROS
Cuadro Número 1 7
Cuadro Número 2 16
Cuadro Número 3 27
Cuadro Número 4 28
Cuadro Número 5 31
Cuadro Número 6 32
Cuadro Número 8 40
Cuadro Número 9 42
LISTA DE GRAFICAS
Grafica Número 1 34
Grafica Número 2 35
Grafica Número 3 36
Grafica Número 4 37
Grafica Número 5 38
Grafica Número 6 39
12
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1. Índice de percepción de la corrupción Tansparency International 53
Anexo 2. Países considerados desarrollados por el Banco Mundial 57
Anexo 3. Pago de sobornos a nivel mundial 58
Anexo 4. Comparación países producto interno bruto 60
Anexo 5. IDH Argentina 65
Anexo 6. Marco Normativo para el control, investigación y sanción.
Normatividad de Control Interno 66
13
INTRODUCCIÓN.
Del 6 al 8 de Septiembre del 2000 se reunieron en la ciudad de Nueva York los
presidentes de los países miembros de la Organización de Naciones Unidas
(ONU) para firmar el documento más ambicioso que dicha organización
intergubernamental haya tenido en su existencia, la Declaración del Milenio.
Un manifiesto donde la humanidad se compromete a alcanzar 8 objetivos para
el año 2015 en pro de la exaltación de la vida humana; sin embargo, dicha
empresa está siendo amenazada por un fenómeno que comparten todos los
países del mundo sin importar su tamaño, religión, población o producto
nacional bruto (PNB): la corrupción.
Tantas dificultades ha traído la corrupción a la consecución de la Declaración
del Milenio que “la aplicación de la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción se ha convertido en una prioridad especial de la labor del
Sistema de las Naciones Unidas para mejorar la calidad de la gobernanza en
sus Estados Miembros (Organización de las Naciones Unidas. 1998)1”.
Por esto, a lo largo de la presente monografía, se abordará el fenómeno de la
corrupción desde la perspectiva de la administración y la gestión pública, con el
propósito de: a) indagar cuáles han sido sus repercusiones en el sistema
político colombiano, y b) entender la naturaleza de las medidas estatales que
se han implementado recientemente para combatirla.
Para tal fin, en el primer capitulo, se realizará una aproximación directa al
fenómeno de la corrupción, analizando las diferentes definiciones que
disciplinas como la ciencia política, la economía y la sociología aportan a la
discusión, con el fin de construir (o adoptar) una definición útil para la
comprensión de este fenómeno multifacético. Adicionalmente, se hará una
1 Informe del Secretario General de la ONU. Recuperado el 06/04/08 en: www.onu.org
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breve exposición de las causas y los efectos que tiene la corrupción en la
sociedad y en el sistema político en particular. A partir del análisis de los
factores más relevantes (políticos, económicos y sociales), se demostrará que
la corrupción es uno de los principales obstáculos para el desarrollo.
En el segundo capítulo, se hará hincapié en la tensión existente entre
corrupción y desarrollo, con el propósito de identificar cuáles son los efectos
directos de la corrupción en la economía y en la calidad de vida de las
personas. Es así como a la luz de los aportes hechos por la teoría de la gestión
pública, se analizará en qué medida los esfuerzos institucionales del Estado y
las directrices de organismos multilaterales como la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), la Organización de Estados Americanos (OEA), el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) entre otros, han
contribuido a la disminución del fenómeno.
En el tercer capítulo, se analizarán los principales modelos de la gestión
pública y la relación que éstos tienen con la corrupción, con el propósito de
exponer cómo los aportes de esta ciencia han influenciado los métodos de
control de la corrupción del Estado a través del empoderamiento de la
ciudadanía, la promoción de la transparencia y la simplificación de trámites
administrativos, entre otras medidas.
En el cuarto capítulo, se tomará el caso colombiano partiendo del análisis de
los indicadores de medición, para posteriormente abordar el estudio de algunas
de las iniciativas que desde la escuela de la gestión pública se han
implementado para minimizar el riesgo de corrupción.
Finalmente, en un quinto capitulo, se formularán las principales conclusiones
arrojadas por la investigación y se esbozarán algunas recomendaciones desde
la ciencia política para avanzar hacia la contención y disminución del fenómeno
de la corrupción en Colombia.
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La metodología de investigación partió de una revisión bibliográfica y
documental, así como del análisis de estadísticas relacionadas. Luego de la
construcción del marco teórico, se identificaron factores y efectos que han
caracterizado el caso colombiano y que tiene una relación directa con la
producción teórica tenida en cuenta durante la investigación.
El objetivo de esta investigación es mostrar cómo la corrupción administrativa
es un fenómeno obstructor del desarrollo económico y social del país,
convirtiéndose en una acción recurrente en las instituciones y en un enemigo
silencioso del Estado de Derecho.
16
1. CORRUPCIÓN: DEFINICIÓN, DELIMITACIÓN Y CONTEXTUALIZACIÓN
A través del uso del método inductivo se expondrán diversas posturas teóricas
que abordan la corrupción, suministrando las herramientas necesarias para
establecer inferencia, plantear hipótesis e identificar problemas metodológicos
de las ciencias que la analizan.
1.1 Definiciones de la corrupción y conceptos afines.
Diversos autores que abordan la cuestión de cuál y cómo debe ser el sistema
de gobierno para la dirección del Estado, deben afrontar el tema de la
corrupción, bien sea como un problema intrínsecamente negativo, o como un
rasgo característico de cualquier Estado, que es indiferente de su sistema de
gobierno. Por esta razón no resulta difícil encontrar un importante volumen de
definiciones del concepto, y dependiendo del alcance que tenga cada una,
identificar la gravedad de los efectos que produce en una sociedad.
Para Gianfranco Pasquino, “la corrupción es el fenómeno mediante el cual un
funcionario público es impulsado a actuar de un modo distinto a los estándares
normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una
recompensa. Corrupción es, por lo tanto, el comportamiento ilegal de aquel
que ocupa una función en la estructura estatal” (Gorlitz; Alianza. 1980. P.377). Esta
noción de la corrupción involucra necesariamente al servidor público como
protagonista de la acción.
En consonancia con lo ya expuesto, Elvira Restrepo define la corrupción como
“la creciente incapacidad del sistema político para alcanzar el interés público,
es decir, para llegar al espacio en el cual la libertad y la seguridad puedan
subsistir” (Restrepo, en Cepeda Ulloa; TM Editores.1991 p1). Restrepo,
adicionalmente, le da una connotación histórica al mencionar que este
problema responde a la tradición republicana y ha estado presente desde los
orígenes de la democracia.
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Cabe mencionar que estas definiciones identifican dos componentes
principales: a) Agente; un funcionario público que es quien comete el acto,
(corrupto = funcionario público); y b) Móvil o motivo; la circunstancia o
circunstancias que impulsan al ejecutor del acto corrupto, en este caso un
posible provecho económico, el favorecimiento de intereses particulares o la
búsqueda de una recompensa individual.
Para la Corporación Transparencia por Colombia2, la corrupción es “el abuso
de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en detrimento
del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir,
bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de
acciones, decisiones u omisiones” (Tomado de: www.transparenciacolombia.org.co
consultada el 20/02/08). Como puede verse, esta noción de corrupción deja abierta
la ventana para el involucramiento de otros actores diferentes a los servidores
públicos como protagonistas del acto corrupto.
Por otro lado, Robert Klitgaard en su libro Controlling Corruption, dice que
“existirá corrupción en cualquier organización en que los agentes tengan
monopolio sobre los recursos que utilizan, haya poco control sobre estos
recursos, y no exista un grado considerable de responsabilidad de los
funcionarios con respecto a sus decisiones”; (Recuperado de:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044110.pdf. consultado el
20 de enero de 2008) haciendo referencia directa a las condiciones que deben
darse para la ocurrencia del acto.
A pesar de la similitud entre la mayoría de definiciones que se tienen del
concepto, algunos autores reconocen en la corrupción matices que si bien no
modifican su significado, logran contextualizarla dentro de diferentes
2 Esta organización es el capítulo nacional de Transparencia Internacional -TI-, la Organización No Gubernamental líder en el mundo en la lucha contra la corrupción. Creada en 1993, en la actualidad trabaja en más de 90 países. Para obtener mayor información, consulte el sitio Web www.transparenciacolombia.org.co
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escenarios. Es así como Heidenheimer define la corrupción en tres fases: “a)
Corrupción negra como aquella que indica que una acción específica es tal que
existe un consenso entre la gran mayoría de la opinión pública y la elite para
condenar y sancionar en nombre de los principios; b) corrupción gris como
aquella que indica que ciertos elementos, por lo general las elites, quieren ver
el acto reprimido, mientras que otros no lo quieren, pudiendo ser entonces
ambigua la opinión mayoritaria; y c) corrupción blanca como aquella en la cual
tanto la mayoría de la opinión pública como de la elite no sostiene
vigorosamente los intentos por condenar actos que parecen tolerables”.
(http://www.nuso.org/upload/articulos/2536_1.pdf; Corrupción Institucionalizada y
Neocorporativismo, con ejemplos del caso francés; Jean Cartier-Bresson; Nueva Sociedad
Nro. 145 Septiembre-Octubre 1996, Pág.112.).
Las definiciones expuestas son bastante similares en sus elementos
principales; a) Se reconoce la corrupción como una acción ilegal y nociva que
tiene un ejecutor y un motivo; b) puede constituirse en un rasgo característico
de los Estados y por consiguiente de sus funcionarios; y c) su producto, casi
siempre económico, es más fuerte valorativamente hablando que su castigo.
Vale la pena distinguir entre la corrupción y otros problemas afines. En textos
no especializados es recurrente encontrar que conceptos tales como
clientelismo, amiguismo, nepotismo, entre otros, son usados
indiscriminadamente sin tener en cuenta que responden a fenómenos que
aunque también están presentes en las administraciones públicas, pueden
darse de forma independiente a la corrupción. A continuación, en el cuadro No.
1 se realiza una breve distinción de estos conceptos y se presentan ejemplos
que permiten contextualizar a cada uno de los diferentes fenómenos:
Cuadro No. 1. Conceptos Correlativos al término de Corrupción.
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CONCEPTO DEFINICIÓN EJEMPLO
CLIENTELISMO
"El clientelismo político es un modo de vinculación política entre un patrón y un
cliente construido sobre la base de transacciones asimétricas, donde el
primero controla importantes recursos de poder y garantiza, como un “guardián”, el acceso a ellos de su clientela a cambio de
lealtad y apoyo político".
Los partidos políticos pueden fundamentar la victoria electoral
sobre la base de promesas alrededor de puestos públicos
ofrecidos a los potenciales votantes y copartidarios. Por ejemplo el
Partido Revolucionarios Institucional - PRI de México,
estuvo 70 años en el poder gracias a que la lealtad generada por la
clientela se tradujo en respaldo en las elecciones3.
CLEPTOCRACIA
Fenómeno en el cual los funcionarios públicos socavan el principio de
responsabilidad financiera a través prácticas como gravar los recursos y a la
población del país por medio de impuestos, no retribuibles, desviándolos a cuentas bancarias secretas, por lo general en paraísos fiscales, como una vía para el
encubrimiento del robo.
Ranking de Transparencia Internacional de Líderes
Cleptócratas: • Ex-presidente indonesio Suharto
($15.000 - $35.000 millones) • Ex-presidente filipino Ferdinand
Marcos ($5.000 - $10.000 millones)
• Ex-presidente Del Zaire Mobutu Sese Seko
($5.000 millones.)
NEPOTISMO
"Otorgar protección o privilegio por motivos de relación familiar en lugar de razones de mérito. Como resultado de esta relación se fomenta la apropiación
ilegítima o ilegal de recursos públicos para uso privado".
(Badel. DNP,1999.a.)
La Caja Nacional de Salud (CNS) esconde muchas irregularidades.
Un informe de la Contraloría General de la República reveló 348 casos de nepotismo que involucran
a 707 trabajadores.
AMIGUISMO
Otorgar protección o privilegio a colegas o amigos por motivos de relación personal,
en lugar de razones de mérito. Como resultado de esta relación se fomenta la apropiación ilegítima o ilegal de recursos
públicos para uso privado
Culpable de nepotismo declara el Comité de ética del Banco Mundial al presidente de esta Organización, Paul Wolfowitz por su decisión de
promover y aumentar el salario a su pareja, Saha Riza.
Fuente: Elaboración Propia con información tomada de: www.cepchile.cl;
http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/1206/ijds/kleptocracy.htm; www.transparency.org; www.lostiempos.com; www.eltiempo.com/internacional/euycanada/noticias/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-3548190.html. Teniendo en cuenta la exposición anterior, podemos concluir que La corrupción
es la acción consciente de un agente público o privado al utilizar su posición
3 La hegemonía del PRI era la mayor muestra de la desigualdad en el poder en Méjico. Desde 1950 los partidos de oposición, a pesar de existir, no tenían representación. Dicho poder sobredimensionado también invadió el espacio de los demás partidos en las regiones del Estado federativo mejicano y sus instituciones. Para mayor información sobre el caso mejicano ver: Perlman, Bruce. Pineda, Juan de Dios. Nuevo Institucionalismo e Institucionalidad en México. Universidad Autónoma del Estado de México. 2006.
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dentro del sistema para tomar, cooptar, manipular o influenciar decisiones
propias o de terceros en vías de obtener privilegios a su nombre o a nombre de
particulares. Dicha acción, generalmente va en contra del beneficio general.
1.2 Formas de Corrupción.
Luego de haber hecho una breve exposición de algunas de las definiciones de
la corrupción, es pertinente presentar las tendencias académicas que analizan
el tema para que su comprensión se haga más perceptible.
1.2.1 Principal Agente
En los primeros apartados del texto, se presentó una cita de Elvira Restrepo,
en la cual se afirmaba que desde la época de Platón, la corrupción está siendo
definida como la incapacidad estatal para sensibilizar a sus servidores en que
el bienestar general es superior al particular.
Desde allí, parte la racionalización de la teoría económica para explicar la
corrupción; y en este sentido el modelo principal – agente, se refiere
directamente al rent seeking como búsqueda de las rentas económicas de los
funcionarios públicos4, donde el empleado oficial es reconocido como agente
económico y por esta razón sus decisiones estarán determinadas a la
maximización de su ganancia personal, razón por la cual la búsqueda del bien
general degenera en la exploración y consecución de intereses egoístas y
privados.
Dos características fundamentales aparecen en esta explicación: a) La
naturaleza económica; es decir, la transacción entre el agente y el cliente es
característica del mercado, es un intercambio de un bien o servicio por una
recompensa que casi siempre es económica, y; b) la flexibilidad de los precios
de la corrupción hace que ésta sea posible en la medida en que dichos valores 4 Ver: Departamento Nacional de Planeación, DNP. Unidad de Análisis Macroeconómico, ARCHIVOS DE MACROECONOMÍA, Costos de la corrupción en Colombia, Martha Elena BADEL RUEDA, Documento 111, 24 de Mayo de 1999.
21
pueden cambiar siempre que el agente, al buscar la maximización de sus
intereses, esté dispuesto a actuar respondiendo al “mejor postor”.5
1.2.2 Clase Modelada (Corrupción Administrativa)
La corrupción administrativa se refiere directamente a que en la aplicación de
las leyes, éstas pueden ser aceleradas, bloqueadas o desviadas, para
favorecer a los funcionarios. En este tipo de corrupción, también se presenta
un proceso de maximización de utilidad pero esta vez no es motivado por un
cliente que ofrece una recompensa, sino por el sistema que manipulado a
través de la modificación, adición o sustracción de leyes, provoca que la
corrupción sea vista como la mejor opción en vez de acatar un marco legal
corrompido o que solo beneficia a ciertos grupos de interés. Un claro ejemplo
de lo anterior son las leyes que buscan aumentar los trámites burocráticos
ampliando los costos de la vía legal, haciendo de la manera corrupta la más
atractiva en términos de tiempo y en algunos casos de costos.
La clase modelada introduce una dimensión de análisis que resulta
interesante, toda vez que se ha demostrado en la práctica que la corrupción
suele ser un fenómeno sistémico y no la simple manifestación de las
decisiones que toman actores aislados.
1.2.3 Captura del Estado
5 Ver: Cartier-Bresson, Jean. Corrupción institucionalizada y neocorporativismo, con ejemplos del caso francés. Nueva Sociedad No. 145. Septiembre-Octubre 1996, pp. 110-125.
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El concepto de Captura del Estado fue utilizado inicialmente por el Banco
Mundial en un intento por explicar la situación que frente al fenómeno de la
corrupción presentaban los países en vías de desarrollo.
“La influencia en la formación de las reglas básicas de juego (leyes, decretos,
regulaciones, sentencias) a través de pagos ilícitos y no transparentes a
funcionarios públicos”, (Rettberg, Business and Politics, Vol.3, No.1; 2001. Article 3) lo
que Kauffman denomina mayores formas de corrupción6, consiste en el hecho
de que grandes conglomerados empresariales poderosos económicamente,
direccionan intencionalmente la elaboración o eliminación de políticas públicas
para su beneficio, ya sea para la obtención de nuevas ganancias y/o la
apertura de nuevos mercados o la liberación de carga tributaria.
Luís Jorge Garay, reconocerá dicha forma de corrupción en Colombia a través
del estudio publicado por la Corporación Transparencia por Colombia en el cual
afirma “que la información empírica del caso colombiano, valida la hipótesis de
que un entorno de violencia compleja en donde concurren corrupción,
narcotráfico y grupos armados aumenta los riesgos de corrupción y conduce a
diversos intentos de capturar el Estado” (T.I Cuaderno No.13. 2008. Pág. 8)7.
Dragacol, Cajanal, Termorrio, son solo algunos de los casos donde el Estado
colombiano ha dado señales de captura, donde la presión de un puñado de
poderosos han direccionado decisiones legislativas y judiciales a su favor en
dos vías: a) Para conseguir el favorecimiento en diversas instancias a sus
proyectos de desfalco; y b) para lograr salir impunes de las investigaciones
desarrolladas por estos temas.
En el marco del fenómeno de la captura del Estado, “las políticas se definen no
para beneficiar a la mayoría o resolver un problema socialmente relevante, sino
para beneficiar a aquellos con más voluntad de pagar. Los más débiles son los
6 Ver en: http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/seizestate.htm. Replanteando Gobernabilidad. Las Lecciones Empíricas Desafían a los Convencionalismos. Daniel Kaufmann. 7 En el Capitulo IV se analizara este estudio con mayor profundidad.
23
más perjudicados por estas actuaciones” (IX Congreso Internacional CLAD. 2004.
Pág.8). Cabe mencionar que esta dinámica reproduce los esquemas de
desigualdad y contribuye a fortalecer las tensiones sociales ya presentes.
1.2.4. Perspectiva de la Modernización.
“Max Weber, había ya sostenido la tesis según la cual el dominio universal de
la absoluta inescrupulosidad en la búsqueda de intereses egoístas para hacer
dinero ha sido precisamente un rasgo muy específico de aquellos países cuyo
desarrollo capitalista burgués ha permanecido rezagado de acuerdo con las
pautas del desarrollo occidental”8. Garzón Valdez sintetiza esta máxima
weberiana afirmando que a menor evolución del sistema político de un Estado,
mayor va a ser el grado de corrupción en este, y viceversa.
Transparencia Internacional y su estudio sobre el Índice de Percepción de la
Corrupción (IPC)9 (Anexo1) centrado en el abuso del poder público para el
beneficio particular, podrían corroborar dicha posición. Según los resultados en
el 2007, 22 de los 35 países considerados desarrollados10 por el Banco
Mundial (Anexo 2), están en los 30 primeros lugares en el Índice, es decir que
son aquellos en los que se goza de una percepción menor de corrupción11.
Sin embargo, esta tesis no expone un escenario donde la corrupción
desaparece por completo, sino que reconoce que por avanzada que esté la
sociedad política y por bien calificado que sea el control de la corrupción, esta
situación solo conducirá a la disminución del fenómeno y no a su eliminación
total.
8 Ver en: Ernesto Garzón Valdez. Acerca del concepto de corrupción. Claves de Razón Práctica. Madrid, No.56, 1995, pp. 26-38.. 9 El Índice de Percepción de la Corrupción analiza las percepciones que sobre este tema tienen expertos en 180 países y territorios del mundo en el sector público. Basado en 14 encuestas clasifican a los países en una escala de cero (0) a diez (10), siendo diez el que tiene mayor percepción y 0 el que tiene menor percepción. Esta medición se hace desde 1996 por Transparency Internacional (www.transparency.org/). 10 Dicha medición se hace sobre el Índice de Desarrollo Humano creado por Mahbub ul Haq y Amartya Sen en 1990 y publicado en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 11 El Índice de Percepción de la Corrupción no necesariamente refleja el estado de corrupción real de una Nación. Esta es una muestra representativa de las opiniones particulares de un grupo de personas encuestadas sobre el tema.
24
1.3 CAUSAS DE LA CORRUPCION
Previamente, la corrupción es reconocida por la ONU como un fenómeno
multifacético, que afecta la estabilidad y la seguridad de los Estados al minar
los valores democráticos, éticos y de justicia, y comprometer la sostenibilidad y
el marco legal de los territorios. Además, los vínculos entre la corrupción y las
diversas manifestaciones delincuenciales hacen que éste deje de ser un
problema local para convertirse en un fenómeno transnacional, haciendo
imperante la aplicación de un enfoque amplio y multidisciplinario para
prevenirla y combatirla eficazmente.12
La explicación de las causas de la corrupción se ha realizado desde diversos
enfoques. Sin embargo, en la presente monografía se tendrán en cuenta
exclusivamente tres de las corrientes teóricas principales: a) Raíces
económicas; b) explicación cultural; y c) procedencia institucional.
1.3.1 Maximización de la Utilidad Individual.
Desde la teoría de la elección racional, se sostiene la tesis de que el
comportamiento individual está determinado por la búsqueda del auto-interés
del agente13, postulado íntimamente ligado con el Modelo Principal – Agente,
que se fundamenta en las raíces económicas del fenómeno afirmando que
“todos los agentes económicos maximizan su utilidad individual, es decir, su
bienestar personal (riqueza)” (Begovich; Recuperado el 4/12/2006 de
http://www.nuso.org/upload/articulos/2536_1.pdf) y como tal, es inevitable que los
funcionarios públicos hagan cálculos costo/beneficio para analizar las
ganancias que generan los actos corruptos contra las posibles sanciones
penales o sociales.
Jean Cartier- Bresson, hace referencia a este asunto y afirma que la aplicación
de una política anticorrupción más severa, capaz de aumentar los costos
12 Ver: http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf. 13 Ver: Ferraro, Agustín. Gobernanza, desarrollo económico y cooperación internacional. Documento de Trabajo, Universidad de Salamanca, España, 2006.
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(mayores castigos y sanciones), hará que las personas que piensen cometer
un acto corrupto, lo hagan a sabiendas de que el costo es mayor (comparado
con la utilidad obtenida) y por ende menos accesible o rentable (Cartier-Bresson.
1996).
Es decir, mientras mayor sea la carga punitiva del acto corrupto, más alta será
la valoración que el agente le de a los costos que este conlleva, aumentando el
precio del beneficio esperado, generando una disminución de la demanda al
hacerse mucho más onerosa la posibilidad de manipular al agente para que
incurra en corrupción. Sin embargo, si el aumento de la carga punitiva no es
acompañado de un Sistema Judicial robusto capaz de procesar dicho tipo de
crímenes, ésta no tendrá el impacto esperado en el sistema14.
1.3.2 La cultura como semilla de la Corrupción
Funcionarios públicos en diferentes organizaciones o culturas dirigen sus
comportamientos y actitudes según sus valores, haciendo que la corrupción
sea menos perseguida y mayoritariamente considerada parte de la cultura
organizacional, lo que degenera el Estado, pero aún más, hace imposible su
control15.
Gunnar Myrdal, premio Nóbel de Economía en 1974, afirma que “cuando
observamos que la corrupción es más frecuente en el sur de África que en los
países desarrollados de Occidente, estamos sugiriendo una diferencia en
hábitos en cuanto a cómo, dónde y cuándo obtener una ganancia personal”
(Badel Rueda, Departamento Nacional de Planeación, 1999).
Dicha afirmación queda respaldada por las estadísticas expuestas por
Transparencia Internacional (TI) en su Índice de Percepción de Corrupción (Ver
anexo 1), en el cual los países en vías de desarrollo ocupan los últimos puestos
14 La Pena de Muerte a funcionarios de las altas esferas públicas esta contemplada dentro del marco legal en China, sin embargo en el IPC de 2007 esta nación esta ubicada en lugar 72. 15 Mayor claridad del concepto en: Departamento Nacional de Planeación, DNP. Unidad de Análisis Macroeconómico, ARCHIVOS DE MACROECONOMÍA, Costos de la corrupción en Colombia, Martha Elena BADEL RUEDA, Documento 111, 24 de Mayo de 1999.
26
en cuanto a visibilidad de sus esfuerzos para combatir el fenómeno. También
continentes como África, América Latina y la región Asia Pacífico ocupan los
primeros puestos en solicitud de pagos de sobornos, porcentaje de personas
que han pagado un soborno a cambio de servicios y comparación de pago de
sobornos entre el 2006 y 2007, estos últimos según el Barómetro Global de la
Corrupción de T.I. (Anexo 2).
Una cultura de la legalidad débil, reflejada en la proliferación de actos delictivos
en todas las esferas sociales y del poder político y judicial, producidas por
ejemplo, por infiltración del narcotráfico y la tolerancia social a la ocurrencia de
actos ilegales como las invasiones de propiedades privadas o conexiones
ilegales a servicios públicos son muestras de cómo hechos al margen de la ley
son eventos cotidianos insertos en el funcionamiento diario de los sistemas.
1.3.3 Debilidad Institucional
A diferencia de las causas anteriormente expuestas, que centran su núcleo
alrededor del individuo o agente, la corriente de la debilidad institucional afirma
que la corrupción es un fenómeno incubado y protegido por las instituciones
públicas, íntimamente ligada a la “Captura del Estado”, descrita anteriormente.
“América Latina es caracterizada por la debilidad de sus instituciones, como
resultado de su modelo colonizador en el que los poderes político y económico
estaban generalmente concentrados en las mismas manos” (Portugal, Gouvêa.
Cambridge, 2006 En:http://islandia.law.yale.edu/sela/sela2006/papers/carlos%20gouvea%20_
spanish_.pdf.), siendo esto una condición propicia para que grandes
conglomerados económicos, participes también del poder político estatal,
diseñen estructuras que beneficien sus intereses particulares sobre los
generales.
27
Dicho fenómeno le da a las democracias de América Latina tintes
plutocráticos16 ya que las influencias desequilibradas en la toma de decisiones
a favor de los que ostentan las fuentes de riqueza son cada vez más evidentes
y peligrosas, acompañadas por sistemas de información de la gestión pública
débiles, la ausencia de mecanismos para la moralización y transparencia, la
diferencia entre los canales de información o la inexistencia de éstos y la
inoperancia de los sistemas de control interno. Todo lo anterior hace que se
haga aún más evidente la languidez institucional y propicia el enraizamiento de
la corrupción en los cimientos de las administraciones latinoamericanas.
1.4. CONSECUENCIAS DE LA CORRUPCIÓN.
Las consecuencias de la corrupción sobre la sociedad y el desarrollo son tan
diversas como sus mismas causas.
Evidentemente el fenómeno de la corrupción, tiene un efecto negativo integral
en la sociedad ya que perjudica los campos de la política, la democracia, la
economía y la justicia, entre otros. Por esta razón, la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) en la Convención contra la Corrupción dice que: “Se
reconoce la corrupción como factor perjudicial para el desarrollo de la
naciones, tema que debe inmiscuir no solo a la esfera pública de las naciones
sino también la privada, y sobretodo porque este dejó de ser un problema
particular para convertirse en un problema globalizado, que incumbe a cada
gobierno de cada país, sobretodo por la relación de corrupción que existe en el
sector privado y público, y el papel de las multinacionales en este fenómeno”
(Recuperado el 28/02/08 en: www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-
s.pdf).
16 Una plutocracia es un régimen político en que el gobierno del Estado esta mayoritariamente en manos de los ricos. Larousse. 1979. Tomo 7. Pág. 1921
28
A su vez, en el marco del Décimo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente realizado en Viena, Austria
en abril del 2000, se concluyó que las prácticas corruptas vacían las arcas de
los Estados, arruinan el libre comercio y espantan a los inversores.
Adicionalmente, el Banco Mundial estima que la corrupción puede reducir la
tasa de crecimiento de un país entre 0,5 y 1 puntos porcentuales por año.
Según las investigaciones del Fondo Monetario Internacional, la inversión en
los países corruptos es casi un 5% menor que en los países relativamente
exentos de corrupción. (ONU Convención Contra la Corrupción. 2005)17
En el cuadro que se muestra a continuación, se clasifican y resumen los
principales efectos de la corrupción:
Cuadro No. 2. Consecuencias de la Corrupción.
Fuente: Elaboración propia con información de Convenciones Anticorrupción en América Latina (TI); Los costos de la Corrupción John Sullivan y Alexsandr Shkolnikov.
La corrupción es un problema multifacético que trasciende la pérdida de
recursos públicos, o el aprovechamiento de una posición en el Estado para
beneficio de un particular. La corrupción es un cáncer que afecta todos los
ámbitos estatales, y también, a cada uno de los miembros de la sociedad.
17 Para mayor información ver: http://www.un.org/spanish/conferences/Xcongreso/prensa/2088bs.htm
POLÍTICAS SOCIALES ECONÓMICAS
• Atenta contra la democracia representativa,
• Es una causa del deterioro ambiental,
• Es una herramienta del crimen organizado,
• Fomenta políticas y reglamentaciones
desacertadas e insensibles, • Socava el Estado de
Derecho.
• Distribuye desacertadamente los recursos,
• Reduce los ingresos públicos destinados a bienes y servicios
esenciales, • Reduce los niveles de empleo en el
sector privado, • Reduce el número de empleos de
calidad en el sector público, • Agrava la pobreza y la desigualdad,
• Contribuye al aumento de la delincuencia.
• Fomenta políticas y reglamentaciones desacertadas
e insensibles, • Reduce los niveles de inversión,
• Reduce la competitividad y la eficiencia,
• Aumenta el gasto público, • Reduce la productividad y
desalienta la innovación, • Aumenta el costo de las
transacciones comerciales (actúa como un impuesto sobre las
empresas), • Reduce los niveles de
crecimiento.
29
La pérdida de recursos para la generación de empleo, filtrados para el pago de
sobornos, la inequidad en el acceso a las oportunidades y la distorsión en la
administración de justicia, hacen que la gestión pública y las democracias
adopten, teorías de ciencias de la administración para contrarrestar los efectos
nocivos de la corrupción.
2. CORRUPCION Y DESARROLLO
2.1 El Desarrollo como objeto de análisis
”El desarrollo político se expresa en distintas etapas, primero la construcción
del Estado, luego la ampliación del compromiso y lealtad hacia ese Estado,
tercero, la ampliación de la participación y, por último, la expansión y la
redistribución de recursos” (Almond, 1992); para la economía, el desarrollo era
más bien algo referido al crecimiento sostenido del Producto Nacional Bruto, al
aumento de las exportaciones con respecto a las importaciones, al crecimiento
de la fuerza laboral y la tecnificación de la mano de obra, siendo este el
enfoque más utilizado para hablar del tema hasta la década de los 80.
De esta concepción sobre el desarrollo se desprendieron una serie de
tendencias que abordaban el tema:
• Teoría de la modernización: Hace referencia directa al desarrollo a
partir de hechos históricos determinantes en el manejo de la
economía como el fin de la Segunda Guerra Mundial, el movimiento
comunista unido y, posteriormente, el fin de los colonialismos en Asia
y África18.
• Teoría de la Dependencia: Desarrollada por la Comisión Económica
para América Latina - CEPAL y enfocada a fomentar el despliegue
18 El Fin de la II Guerra Mundial da paso a los Planes de Reconstrucción Europea y a los Planes de Desarrollo guiados desde las ciencias de la Administración. dando como resultado nuevas teorías de la Gestión y Adimistración publica como la Gestión de Calidad, Calidad Total y Desarrollo Organizacional,
30
económico en Latinoamérica, patrocinado por los Estados Unidos y
los países alineados con la doctrina capitalista, como una manera de
alejar a las naciones del Tercer Mundo (como se las denominaba en
la época) de la tentadora oferta comunista.
• Asunción de los Tigres Asiáticos19: Cuatro países que
aparentemente aislados de los polos de desarrollo del capitalismo o
socialismo, a partir de un hibrido entre ambos sistemas, lograron
sacar adelante economías sostenibles;
• Crisis del Socialismo: Caída de la Unión Soviética al colapsar su
sistema de abastecimiento económico a las 16 Repúblicas que la
conformaban, demostraron a la comunidad académica mundial que
si bien la economía era una disciplina válida para explicar y sustentar
la manera en que los Estados se constituían y sostenían, no era
suficiente y aspectos como la brecha entre crecimiento económico
de los Estados y el aumento de los índices de pobreza, desnutrición
y analfabetismo en el mundo no eran explicados por ésta.
Sin embargo dichas tendencias y teorías no explicaban situaciones como la
disparidad reinante en muchos Estados entre el crecimiento monetario y la
pobreza en los ciudadanos; lo que obligó a la Academia a buscar nuevas
definiciones del concepto de Desarrollo, con el fin entender las razones que
perpetuaban esta brecha y diseñar estrategias que permitieran disminuirla de
manera notable.
En este sentido, y como una respuesta al dilema planteado anteriormente,
Desarrollo y Libertad, el libro del profesor bengalí Amartya Sen galardonado
con el Premio Nobel de economía tuvo como principal aporte replantear la
visión del desarrollo que se tenía hasta el momento al dirigirla hacia las
nociones de Libertad y Bienestar.
19Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong Kong entre 1960 y 1990 llamaron la atención del mundo por mantener altas tasas de crecimiento, industrialización e inversión extranjera.
31
El concepto de desarrollo es replanteado en el texto de Sen porque además de
reconocer la evolución en la economía como condición para el desarrollo,
afirmó que aspectos como menos hambre y más nutrición, salud, agua potable,
sanidad, educación, orden político y paz, son factores indispensables para la
generación de un desarrollo más humano y menos monetario.
Su trabajo da importancia al desarrollo de las potencialidades humanas. La
Economía debe permitir la evolución de las condiciones individuales
aumentando las opciones vitales sin ignorar el bienestar de las generaciones
futuras20.
La necesidad de replantear el concepto radica en la idea de que mientras los
Estados aumentan su poder económico (PNB) los ciudadanos siguen siendo
pobres económicamente y con déficit de condiciones que garanticen su libertad
y bienestar. Es decir, no siempre un PNB alto garantizara un IDH21 (Índice de
Desarrollo Humano) alto.
Por ejemplo, Argentina en la lista de comparación de países por PIB (Anexo 4)
ocupa el puesto 20 por debajo de economías como la de China, Federación
Rusa, India y México; a su vez según el IDH (Anexo 5) se ubica dentro de los
países considerados con un Índice de Desarrollo Humano alto (puesto 38) por
encima de estos mismos países; confirmando la tesis de Sen de que no
necesariamente la fortaleza económica de un país es igual a los niveles de
libertad y bienestar para sus ciudadanos.
Es así cómo la disertación propuesta por Sen lleva a la discusión sobre el
desarrollo al plano del vivir mejor, donde los ciudadanos a pesar de carecer, en
algunos casos, de estatus económico y social, gozan de seguridad y equidad
en el nivel de acceso de la educación, salud, información, concurrencia política
20 Para mayor ilustración ver: Sen, Amartya Kumar, Development as freedom. Anchor Books. 1999. 21 El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medición por país, elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: Vida larga, Educación y Nivel de vida digno.
32
y económica22; contribuyendo de manera decisiva para que el debate supere la
lógica economicista y se adentre en otros terrenos como el social y el ético.
2.2 Corrupción vs. Desarrollo
La tensión entre corrupción y desarrollo a pesar de parecer en primera
instancia una dicotomía evidente, no lo es tal.
Los efectos tangibles de la corrupción sobre el desarrollo manifestados, por
ejemplo, en colegios en obra negra, obras viales de las que solo se ven las
bases y hospitales donde no hay medicamentos son el foco de las denuncias
ciudadanas y acciones gubernamentales, eclipsando lo que hemos
denominado el “costo de oportunidad”
Cada colegio en obra negra, cada obra vial inconclusa y cada hospital sin
medicamentos generara un rezago histórico que minara el avance social de
una comunidad especifica, limitando gravemente la potencialización de las
condiciones individuales para la generación de mejores condiciones vitales,
efectos que son inperseptibles ya que sus consecuencias se hacen evidentes
años después de ocurrido el acto corrupto.
El IDH de 2005 hace una escalofriante afirmación: “El ingreso total de las 500
personas más ricas del mundo es igual al ingreso de los 416 millones más
pobres”23. Ésta es una de las motivaciones principales para que las
organizaciones multilaterales y agencias de gobiernos de países desarrollados
asuman un rol de donantes y dicten lineamientos de política a los beneficiarios
de sus acciones con el fin de revertir esta situación como condición para seguir
accediendo a la facilitación de recursos.
22 Condiciones presentes en el análisis de los elementos centrales de una democracia desarrollado por Robert Dahl en “La democracia. Una Guía para los Ciudadanos”. Además aparecen también la comprensión ilustrada, el control de la agenda y la inclusión de los adultos. 23 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2005. United Nations Publications. P. 4
33
“La corrupción sigue implicando un enorme escape de recursos vitales para la
educación, salud e infraestructura” (Transparencia Internacional, IPC, 2007. Pág. 1). TI
en las conclusiones del IPC de 2007 afirma que los países con altos niveles de
percepción de la corrupción deben tomar con seriedad la rendición de
cuentas24 de sus instituciones como mecanismo para que sus ciudadanos
puedan participar en la selección y toma de decisiones de su gobierno.
En el mismo estudio, se encuentra que la correlación entre corrupción y
pobreza sigue patente. “El 40% de los países con una corrupción considerada
como desenfrenada son países de bajos ingresos25” (Ibid. P.2), evidenciando
que la corrupción influye dramáticamente en el desarrollo de las instituciones
estatales generando subdesarrollo en la sociedad.
Además, TI hace énfasis en la necesidad que tienen los países en desarrollo
de cumplir dos condiciones: (i) Restablecer los lazos de confianza con los
gobiernos y agencias cooperantes; y (ii) tomar conciencia de que en países
donde históricamente el clientelismo y nepotismo se han interpuesto a los
méritos, dicho proceso de confianza tardará más de lo esperado.
Pero tal vez una evidencia irrefutable de la nociva incidencia de la corrupción
en el desarrollo queda evidenciada al final de dicho informe con la siguiente
recomendación: “Los países en desarrollo deben usar los fondos humanitarios
para fortalecer las instituciones de gobierno -basados en evaluaciones
nacionales y estrategias de desarrollo-, e incorporar la integridad y la
prevención de la corrupción como parte sistémica de los programas de
reducción de la pobreza” (Ibid. P.4).
24 El Banco Mundial, considera a la rendición de cuentas como una de las seis nociones fundamentales del buen gobierno Que son: 1. Voz y Rendición de Cuentas; 2. Estabilidad política y ausencia de violencia; 3. Eficacia del Gobierno; 4. Calidad Normativa; 5.Imperio de la Ley; 6.Control de la Corrupción. 25 Esta afirmación, sin embargo, no quiere decir que todos los países pobres son corruptos ni que todos los países corruptos son pobres. Se refiere directamente a una correlación entre pobreza y corrupción en una muestra representativa de países dentro de un estudio académico.
34
Si bien, dicha sugerencia implica un avance en el control de la corrupción
sobretodo para cambiar las situaciones estructurales que la mantienen en el
largo plazo, la ayuda humanitaria perdería su fundamento inicial como lo son
mitigar las tragedias humanitarias en lugares donde la vida está seriamente
amenazada por conflictos, hambrunas o enfermedades, y donde estos
problemas requieren atención inmediata.
Es así como las mayores catástrofes humanitarias suelen ir acompañadas de
grandes casos de corrupción. El 29 de agosto de 2005 en los Estados Unidos
de América cuando el huracán Katrina azotó la región sur de este país y a su
devastador paso dejó además de incalculables pérdidas económicas y
humanas, se evidenció una clara negligencia gubernamental para la atención
de desastres y el desvío de recursos de los sistemas de atención de
emergencia.
Casos como el mencionado anteriormente plantean la siguiente dicotomía,
¿deben estos recursos asignarse para cambiar condiciones estructurales que
encuban corrupción para que al pasar el tiempo ésta no tenga un hábitat
propicio para su evolución o debe atenderse a los enfermos, hambrientos y
desplazados?
Mientras más corrupción se tenga menos desarrollo se alcanzará, pero entre
menos sea atendida la población vulnerable tampoco habrá desarrollo humano.
Entonces la corrupción es dañina para el sistema en la medida en que propicia
la desviación de recursos en los Estados e impide el fortalecimiento
institucional necesario para que la estructura estatal pueda responder de
manera efectiva a las demandas sociales.
Los Estados democráticos, sobretodo aquellos de países en vías de desarrollo
están expuestos a que el camino hacia la consolidación del sistema termine por
llevarlos a estructuras, donde si bien el gobierno es compartido por varios
sectores de la sociedad, siguen sin garantizarse los derechos necesarios para
considerarse democracias.
35
Por ende, parecen más Poliarquías26, porque lo más representativo de sus
sistemas son unas elecciones a cargos públicos libres, pero donde el nivel de
acceso a condiciones mínimas para el desarrollo humano siguen siendo
restringidas. Sistemas políticos en los cuales la pobreza está presente en
medio de la abundancia, donde desde las perspectivas de los pobres, la
corrupción, la falta de pertenencia y el comportamiento abusivo suelen
empañar a las instituciones formales del Estado (Narayan. Banco Mundial. 2000).
3. EL APORTE DE LA GESTION PÚBLICA A LA REFORMA DEL ESTADO Y
EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN.
La Gestión Pública nace para atender la necesidad de que el Estado se
convierta en un agente generador de cambios dentro de la sociedad que
26 Poliarquía sistema político de gobierno caracterizado por una pluralidad de centros de decisión y de poder. Larousse. 1979. Tomo 7. Pág. 1926
36
garantice la sostenibilidad política, económica y social, y donde la ciudadanía
pueda, en acompañamiento con las instituciones dispuestas para cumplir con
estos propósitos, controlar las redes de poder.
“Si el modelo burocrático weberiano fue un instrumento fundamental para
impulsar y garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondas
democráticas modernas, en 1870 y luego de la Segunda Guerra Mundial, a
partir de fines de la década de 1970 este modelo ya no podía responder a las
nuevas demandas de democratización del servicio público, especialmente las
que surgieron en el nivel local. La administración pública se orientaba entonces
por reglas y normas pretendidamente universales, y no de acuerdo con las
expectativas de los ciudadanos27”.
En la actualidad existe un consenso con respecto a que el crecimiento
económico, sumado con la equidad social y la competición en el mercado
internacional, exigen una buena Gestión Pública28, es decir, el Management
entendido como “la preponderancia de ciertos valores, como lo pueden ser la
responsabilidad, la eficacia y la confianza en lo público” (Lozada.1999)
aplicado a la reforma del Estado.
Según el texto De Burócratas a Gerentes, la dimensión ideológica del
Management se refiere a la economía, complementada por nociones como la
rendición de cuentas y la Gobernanza, entendida como “la calidad de la
burocracia pública como factor de la buena administración y en consecuencia
determinante para el desarrollo económico” (Ferraro, Agustín. 2008)29.
27 Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD. En: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/ clad0044110.pdf.
28 Lozada i Marrodan. Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? BID. 1999. Washington D.C. 29 Ferraro, Agustin. Sistema político y profesionalización de la burocracia pública. Un estudio comparado con especial referencia al caso de Argentina. VII Congreso Español de Ciencia Política y de la administración: Democracia y Buen Gobierno. Recuperado el 03/04/08 en: http://www.aecpa.es/congreso_07/archivos/area2/GT-06/FERRARO-Agustin(USAL).pdf
37
Precisamente los organismos multilaterales como el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y la Organización de las Naciones
Unidas (ONU), han intervenido radical y determinantemente en la aplicación de
los principios de la Nueva Gerencia Pública en los Estados del mundo,
sobretodo en los que se consideran en vías de desarrollo como Colombia.
Dicho cambio impulsado por el desgaste del sistema burocrático Weberiano
como se conocía, donde temas como la vigilancia al milímetro de las
decisiones tomadas por los funcionarios públicos para controlar la ineficiencia y
la corrupción, el control paso a paso de las normas y procedimientos, la
ausencia de profesionalización del servicio público, la rígida y vertical jerarquía
organizacional, el sistema auto- referenciado donde lo importante era imponer
y defender el poder “absoluto del Estado”, entre otros, no correspondían a las
nuevas necesidades modernas.
El modelo burocrático weberiano solía estar acompañado de Estados grandes
o paquidérmicos. Bajo este modelo, se concebía la acción del Estado como un
todo y se pretendía que desde las instancias estatales se atendieran y se diera
solución a todas las demandas sociales. Como producto del agrandamiento
exagerado de los Estados, las burocracias se tornaron ineficientes, lo que
generó descontento en la ciudadanía, inestabilidad de los sistemas y mayor
disminución de la legitimidad.
Posteriormente, con el impulso de la reforma del Estado, se hizo patente la
necesidad de tener Estados con burocracias más pequeñas, dejando en manos
del mercado la solución de los problemas que éste puede atender. Esta nueva
tendencia denominada en el mundo como neoliberalismo, nace en los años 80
en los Estados Unidos, Inglaterra y Alemania, apadrinado por el Fondo
Monetario Internacional, y teniendo como un objetivo principal la óptima
inserción de los Estados en el escenario supranacional.
38
Las ciencias de la Gestión de la Administración empresarial, se empiezan a
aplicar a la conducción de Estado a través del puente de las políticas públicas
buscando generar un cambio, pasando de un Estado que interviene legalmente
para promover el funcionamiento de los sistemas, a un Estado proactivo
protagonista de dicho funcionamiento como agente generador de cambio.
En América Latina, este nuevo rol del Estado ha sido abanderado por
organizaciones como el BID, la CEPAL, la ONU, la OEA, el Banco Mundial
entre otras, aportando sustancialmente al robustecimiento de las políticas
públicas a través de la intervención ciudadana como generador o de las
acciones gubernamentales.
“Las ciencias de la gestión tienen un importante acervo de éxitos en el sector
privado y son pocos los que cuestionan su legitimidad como fuente de
propuestas para mejorar el sector público” (Lozada Madorran. De Burócratas a
Gerentes.1999. Pág.2). A partir de esta premisa, las nuevas corrientes teóricas de
la Gestión Pública apuntan a extraer valiosas prácticas del sector privado para
aplicarlas al sector público, teniendo en cuenta las particularidades propias del
sector. Aportes como la Responsabilidad Social, la Atención al Cliente, el
Gobierno en Línea, los Call Centers, el Desarrollo Organizacional, la Gestión
por Objetivos, la Generación de Valor Agregado (EVA), entre otros conceptos,
son solo algunos de los conceptos que el sector público esgrime hoy como
herramientas para hacer de su misión una tarea más prolija.
En este orden de ideas, las ciencias empresariales son aplicables al ámbito de
lo público partiendo del punto que ambos sectores dependen directamente del
Management, concepto acuñado por el Gobierno Británico alrededor de la
década de los 80 y que hace referencia directa a un giro en el modo de
gobernar hacia la cultura del contrato, en el que los ciudadanos son
consumidores de productos a través de contratos con terceros que prestan
servicios públicos. A partir de esta nueva relación es posible identificar
claramente al responsable de cada sector y de esta manera ejercer mayor
39
control. Una tendencia similar se presentó en la Commonwealth donde Nueva
Zelanda y Australia se “embarcan en procesos de publicitación de sus
servicios (Bresser Pereira. 1998)” 30 como vía para aumentar los niveles de
responsabilidad de los agentes que intervenían en la prestación de los
servicios.
Es así como a través de la aplicación de dicho concepto – y con el auspicio de
los entes multilaterales – que surge la Reinvención del Gobierno o el Gobierno
Empresarial. Este nuevo modelo de administración plantea una evolución de un
gobierno burocrático hacia otro de carácter empresarial, basado en la
capacidad de asimilar rápidamente formas de ofrecer servicios a la gente de
manera innovadora y eficaz31. Esta receta buscaba lograr que las instituciones
generaran por sí mismas las condiciones necesarias para garantizar el
desarrollo, el fortalecimiento institucional y el control de la corrupción; es decir,
permitir que el Estado haga lo que sabe hacer mejor.
A partir de estos aportes a la administración del Estado, y dentro de los
procesos de reforma institucional en la región latinoamericana, empiezan a
aparecer conceptos como los de Buen Gobierno, Accountability o rendición y
toma de cuentas, empoderamiento ciudadano, descentralización,
modernización de los mecanismos financieros y contables, tecnificación de los
parlamentos, de la rama judicial y de los entes del orden subnacional, entre
otros aspectos.
El cuadro que se presenta a continuación muestra la definición de algunos de
estos conceptos. A partir de estas definiciones, es posible inferir las
implicaciones que tuvieron dichas reformas en las administraciones públicas de
la región.
30 Para mayor información remitirse a: El New Public Management y el Gobierno a Través de Contratos en El Reino Unido. Garrido Nieto Eva. Revista de Administración Pública. Núm. 162. Septiembre-diciembre 2003. 31 Para mayor ilustración sobre este concepto, entender que esta tendencia es llamada también Reingeniería, teoría elaborada por David Osborne y Ted Gaebler en su texto La Reinvención del Gobierno. La Influencia del Espíritu Empresarial en El Sector Público.
40
Cuadro No. 3: Conceptos correlativos a la Nueva Administración Pública.
CONCEPTO DEFINICIÓN
BUEN GOBIERNO
Se basa en la búsqueda del beneficio colectivo y en los principios de justicia y eficiencia. Un Buen Gobierno sólo puede ser producto de la sumatoria del esfuerzo conjunto y de la construcción de una visión compartida dirigida a alcanzar la prosperidad social y el bien común, sustentada en instituciones sólidas y en la ley.32
ACCOUNTABILITY (RENDICION DE
CUENTAS)
Significa, precisamente, que el gobierno tiene la obligación de rendir cuentas a la sociedad. La realización de este valor (o meta-valor) político depende de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definición de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apatía de la población respecto a la política hace inviable el proceso de accountability y de construir mecanismos institucionales que garanticen el control público de las acciones de los gobernantes.33 La rendición de cuentas es interpretada como “la obligación legal y ética, que tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre cómo ha utilizado los recursos que le fueron dados por el pueblo para emplearlos en beneficio del pueblo y no en provecho de los gobernantes de turno”34
EMPODERAMIENTO CIUDADANO
El empoderamiento es la expansión en la libertad de escoger y de actuar. Significa aumentar la autoridad y el poder del individuo sobre los recursos y las decisiones que afectan a su vida.35
GENERACION DE VALOR
La transparencia en la información suministrada por el Estado, es considerada hoy en día un rasgo característico de la generación de valor, es decir, que a través de transacciones individuales con los ciudadanos se generan las condiciones necesarias para alcanzar el entorno en el que el ciudadano desea vivir.
Un ejemplo concreto de la Generación de Valor en instituciones públicas aplicado al caso colombiano, son las políticas gubernamentales de Reparación, Restauración y Reconciliación de las víctimas de la violencia, que si bien no benefician directamente a la mayoría de la población, sí generan un ambiente de bienestar y de concordia con la actuación del Estado
Cabe resaltar que el empoderamiento de la ciudadanía ha sido uno de los
principales cambios de la gestión pública, en la medida en que se constituye en
un aporte fundamental para la constitución de los Estados como los conocemos
hoy en día, y en los cuales la acción ciudadana ha contribuido de manera
notable al control del fenómeno de la corrupción.
Siguiendo lo descrito por CLAD en Nueva Gestión Publica para América Latina,
el siguiente cuadro expone cómo ha incidido este modelo en el control de las
32
www.buengobierno.com 33 La Responsabilización (“accountability”) en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana Consejo Científico del CLAD. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000178.pdf 34 Guía para la Rendición de cuentas de la Administración Pública a la ciudadanía. Departamento Administrativo de la Función Pública. 2005. 35 Recuperado el 05/10/2008 de: www.virtual.unal.edu.co/cursos/sedes/manizales/4010060/Lecciones/MODULO2/empowerment.htm.
41
diferentes clases de corrupción descritas en el primer capitulo de esta
monografía:
Cuadro No. 4 Impacto de la nueva gestión pública en las diferentes formas de
corrupción.
Fuente: Elaboración propia.
Fuente: Elaboración propia.
42
Fuente: Elaboración propia.
43
4. SITUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA Para el abordaje de esta sección, la investigación se respaldo en los estudios
realizados por Confecamaras, Departamento Nacional de Desarrollo,
Transparencia por Colombia y Transparencia Internacional, ya que su campo
de acción y metodología, proveen a la investigación una verdadera muestra
representativa de cómo se percibe la corrupción en Colombia y su entorno más
cercano.
Si bien estos resultados estadísticos son una importantísima y fiel fuente de
datos que permiten establecer hipótesis, vale la pena recalcar que giran
entorno a la percepción del fenómeno en la sociedad y que no dejan de ser
estudios realizados desde estanques de pensamiento con filiaciones políticas,
económicas, sociales e ideológicas que las hacen sanamente subjetivas.
El inconveniente metodológico de medir el fenómeno de la corrupción, hace
que la percepción sea el sistema de medición estándar del fenómeno.
Para finales de los años 70, la corrupción en Colombia parecía ser un problema
enquistado en la sociedad a tal punto que las acciones gubernamentales para
controlarla eran mínimas y los estudios externos al gobierno para señalarla
pocos36.
Los paradigmas económicos prevalecientes en el globo llenaban las agendas y
las discusiones en Latinoamérica y Colombia no fue la excepción. El Estado
estaba preocupado por mantenerse a flote en una década “perdida” en el
continente y por controlar la aún incipiente insurgencia existente en el país.
36 Para Martha Badel, si bien existen claros indicios de corrupción en Colombia desde 1819, solo a partir de final de la década de los 60 se tienen datos estadísticos sobre la corrupción. Ver Anexo 6.
44
Sin embargo, para los años 80 la corrupción se convirtió en el mejor canal para
que el narcotráfico cooptara al Estado colombiano y lo condicionara a moverse
según sus requerimientos, llevando a las instituciones a doblegarse ante su
poder económico pero sobretodo ante su capacidad para permear todas las
esferas del poder en cualquier nivel.
En la actualidad, según el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República,
la corrupción es uno de lo problemas que más afecta a la sociedad y sus
instituciones implicándole la pérdida de 480 millones de dólares cada año37.
Con el propósito de atajar esta dinámica, la intervención del Banco Mundial en
Colombia desde los años 90 ha apalancado estudios y acciones
gubernamentales y no gubernamentales para controlar la corrupción.
Encuestas empíricas de diagnóstico, programas de aprendizaje, investigación
operacional y elaboración de bancos de datos han servido de instrumentos
para construir una radiografía del fenómeno en el país.
En el contexto Latinoamericano, Colombia aparece con un índice de
percepción de la corrupción estándar. Según Transparencia Internacional, para
el 2008, Colombia ocupó el puesto 13 entre 32 países de la Región.
Cuadro No. 5: Percepción de la Corrupción en America en el 2008.
37 Para ampliar esta información ver: http://www.transparenciacolombia.org.co
45
Fuente: Índice de Percepción de la Corrupción 2008. Transparencia Internacional,
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol
En el contexto Suramericano, Colombia ocupa un virtual tercer puesto en
cuestión de percepción detrás de Chile y Argentina y adelante de Brasil y
Venezuela.
46
Cuadro No.6: Comparación de la Percepción de la Corrupción en Sur America
Fuente: Elaboración propia con información tomada de los Índices de Percepción de Corrupción 2007 y 2008.
Sin embargo, si bien la percepción de la ciudadanía en torno a la corrupción en
nuestro país hace que estemos por debajo de la media mundial, es de resaltar
también, que los mismos encuestados han considerado, como se muestra el
cuadro siguiente, que las acciones gubernamentales para controlarla han sido
eficaces.
Cuadro No. 7: Eficacia de los gobiernos del mundo contra la corrupción
Los principales socios comerciales del país están ubicados en los últimos
puestos en la percepción de la corrupción, siendo este un efecto negativo
dentro de los procesos de integración comercial y de consolidación de negocios
a nivel bilateral y regional.
47
Transparencia Internacional en su informe de 2008 afirma que las iniciativas
anticorrupción parecen haberse paralizado en gran medida, lo que resulta
especialmente inquietante a la luz de los programas de reforma impulsados por
numerosos gobiernos, así como del lugar preponderante que ocupa el tema de
la corrupción en la agenda política y las campañas electorales en la región
(Transparencia Internacional. 2008 P. 1.). En Colombia, si bien los esfuerzos
gubernamentales a partir de la constitución del 91 para darle herramientas al
sistema para el control, judicialización y castigo de la corrupción han sido
positivos, sus resultados no han sido los esperados; como lo muestra la
siguiente gráfica, desde la expedición de la nueva Carta los delitos contra la
Administración Publica disminuyeron en cierta proporción pero aún siguen
siendo elevados.
Gráfica No. 1: Delitos contra la administración en Colombia.
Fuente: Badel Rueda, Martha Elena. “Costos de la corrupción en Colombia”, DPN, Santafé de Bogotá, Mayo 24 de 1999. Además, en esta gráfica es posible observar que la época más fuerte de la
corrupción en Colombia fue desde finales de la década de los 70 hasta
principios de los 90, coincidiendo con las llamadas bonanzas cafetera y
marimbera, la asunción de los capos de la droga y el fortalecimiento de los
grupos insurgentes.
48
Todos estos actores constituidos en grupos de presión, se aprovecharon de la
debilidad institucional para capturar al Estado y protagonizar grandes desfalcos
al erario público, a través de la participación directa en política38 y la realización
de tomas violentas a establecimientos públicos con el propósito de reivindicar
causas insurgentes en contra del poder establecido39. La cultura se vuelve
entonces semilla de la corrupción en un sistema donde la ilegalidad es
considerada una muestra de astucia; en la Gráfica No. 2 se expone cómo en el
periodo entre 1998 – 2001 durante el gobierno de Andrés Pastrana la calidad
de las leyes, la efectividad del gobierno, la estabilidad política y el rendimiento
de cuentas disminuyeron según la percepción de los empresarios del país.
Grafica No 2: Relación control de la corrupción en Colombia con el Mundo
Fuente: Diagnóstico acerca de la corrupción y gobernabilidad en Colombia: Elementos para la construcción de una estrategia anticorrupción resultados de las encuestas a usuarios, empresarios y funcionarios públicos sobre corrupción, desempeño del sector público y gobernabilidad efectuada por la Vicepresidencia de la república, el Banco Mundial y Organizaciones No Gubernamentales, con la colaboración del Centro Nacional de Consultoría Febrero 7, 2002.
38 Pablo Escobar Gaviria y Jairo Ortega, elegidos Representantes a la Cámara en 1981 por el Nuevo Liberalismo, serian expulsados posteriormente de este movimiento por su presidente y Fundador Luis Carlos Galán. 39 En 1985 el grupo Guerrillero M-19 se toma las instalaciones del Palacio de Justicia, lugar donde la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional sesionaban. Este evento destaco la capacidad de fuego de los grupos insurgentes pero sobretodo la falta de legitimidad y de autoridad que inspiraban las autoridades nacionales.
49
Otro apoyo estadístico que tiende a demostrar que la corrupción se convirtió en
parte de la cultura de las organizaciones estatales y privadas involucradas en la
prestación o consecución de un servicio público, aparece con la encuesta de
Probidad realizada por CONFECAMARAS en 2004, donde a la pregunta
“Cuando se habla de sobornos ¿Qué supone usted que pasa con mayor
frecuencia?” un 42% de los encuestados respondió que sabe con anterioridad
bajo qué modalidad y cuánto debe pagar para hacerlo efectivo. Es decir, el
soborno ha dejado de ser una expresión aislada del crimen para convertirse en
evento tradicional y previsible.
Gráfica No. 3: Tendencia en la generación de la corrupción
A partir del gráfico anterior es posible dilucidar que la corrupción no ha dejado
de ser un problema netamente económico explicado desde el modelo “principal
agente”. El 40% de los encuestados afirma que el funcionario directamente
involucrado en el proceso, tarde o temprano solicita un pago para beneficiar a
un tercero. Tan solo el 25% de los encuestados afirma que el sector privado
ofrece un soborno antes de que se lo pidan.
Por otro lado, la captura del Estado colombiano, se evidencia también a través
del pago de sobornos; se afirma pues que ciudadanos sin ninguna vinculación
50
directa al Estado, compran puestos públicos (Ver gráfico No. 4) para alcanzar
posiciones económicas y laborales estables, y en algunos casos acceder a
manejos de presupuestos o de investigaciones judiciales.
Otro ejemplo de la crisis institucional, es claramente explicado por Luis Jorge
Garay en el Cuaderno No. 13 de Transparencia por Colombia. En el análisis
del Gasto Militar en el Estado colombiano se expone cómo la dispersión en los
procesos de contratación de la Fuerza Publica, los fondos rotatorios, la
contratación de créditos externos, las agencias de compras de las Fuerzas, la
Industria Militar y la destinación incorrecta a la asistencia antidrogas, son
alicientes para el debilitamiento de la Institución y cultivo para el afincamiento
de nichos de corrupción.
Gráfica No. 4: Compras de posiciones en la Administración Pública
Diagnóstico acerca de la corrupción y gobernabilidad en Colombia: Elementos para la construcción de una estrategia anticorrupción resultados de las encuestas a usuarios, empresarios y funcionarios públicos sobre corrupción, desempeño del sector público y gobernabilidad efectuada por la Vicepresidencia de la república, el Banco Mundial y Organizaciones No Gubernamentales, con la colaboración del Centro Nacional de Consultoría Febrero 7, 2002.
Por otro lado, en la siguiente gráfica, puede verse la percepción de los
empresarios colombianos sobre el grado de corrupción en los diferentes niveles
del gobierno con respecto a lo que ha sido tradicionalmente uno de los
principales focos de corrupción en el país: la contratación pública.
51
Grafica No 5: Confiabilidad en la contratación.
Por esta razón, se piensa que la transparencia de los procesos de contratación
a nivel nacional y departamental es poco confiable y que la mayoría de las
vinculaciones son producto de procesos corruptos y clientelistas.
Otro aspecto que llama la atención es que las entidades cuyo árbol jerárquico
es más vertical, son consideradas más corruptas. Es así como el Seguro
Social, la Policía Nacional, las Fuerzas Armadas, el Congreso de la República,
las Alcaldías y los Juzgados, son considerados por los encuestados como las
más deshonestas. Dicha verticalidad permite que la autoridad se concentre en
una sola persona haciendo que su poder de decisión dentro de la organización
sea directamente proporcional al de coaccionar a sus subordinados o similares,
generando así las condiciones necesarias para realizar de manera sostenida e
impune actos corruptos.
52
Gráfica No 6: Entidades menos honestas.
Estas entidades también son las más susceptibles al desfalco de sus bienes y
patrimonios, reflejado en Colombia en diversos casos como el de Chambacú,
en el que altos funcionarios del Gobierno Pastrana se vieron inmiscuidos en un
caso de tráfico de influencias dirigido al domino de una basta zona de la ciudad
de Cartagena para su explotación en el sector de la construcción. Otro caso
fue el de Dragacol donde la inmovilización de una grúa obligó al gobierno
colombiano a pagar una indemnización de más de 15.000 millones de pesos,
viéndose involucrados también funcionarios del gobierno de turno. Ambos
casos representaron un detrimento importante del erario público, y
adicionalmente un malestar de la opinión pública como consecuencia de la
impunidad. Otros casos han contribuido a aumentar dicho malestar y es así
como “se estima que los costos directos de la corrupción entre 1991 y 1996,
ascienden a más de 4.4 billones de pesos de 1996, es decir, un promedio
anual 742 mil millones de pesos de 1996 equivalente a un 0.91% del PIB”
(Badel Rueda, 1999, p. 10).
En el cuadro No. 8 se muestran cuáles han sido los más grandes casos de
corrupción administrativa en la historia reciente del país, y a cuánto han
ascendido sus efectos económicos sobre el Estado y la sociedad.
53
Cuadro No. 8: Mayores desfalcos al erario publico en Colombia.
Fuente: La corrupción en la contratación estatal Colombiana, una aproximación desde el neoinstitucionalismo. Revista Reflexión Política Año 8 nº 15 Junio de 2006.
Lamentablemente la reproducción de este fenómeno a nivel nacional, es reflejo
de lo que pasa en el nivel territorial. Casos como la Jagua de Ibirico en el
Departamento del Cesar lo demuestran. Es la segunda reserva de carbón del
país, por su explotación el municipio recibe cada año cerca de 30.000 millones
de pesos de regalías para invertir en saneamiento, educación y salud para sus
21.000 pobladores (http://semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=100995), y dicho
municipio no tiene ni agua, ni luz, ni colegios para los niños. En parte porque
los alcaldes que son los encargados junto con las asambleas de controlar la
inversión del dinero y de identificar y sancionar los agentes corruptos compran,
paquetes de dulces de 5.000 pesos en 15.000 y que de 31.000 millones de
pesos que ingresaron en regalías, solo se invirtieron 14.000 (Ibíd.).
4.1 Acciones Gubernamentales para controlar la Corrupción.
Si bien las medidas gubernamentales contra la corrupción pueden analizarse a
partir de 1958 con la constitución del Departamento Administrativo del Servicio
54
Civil, para fines de este estudio se observará el periodo comprendido entre los
Gobiernos de Cesar Gavia y Álvaro Uribe Vélez, ya que la influencia de la
nueva gestión pública y la germinación de sus aportes teóricos y prácticos a la
conducción del Estado son más evidentes en este escenario.
Es así como es posible identificar que la administración Gaviria tomó varias
decisiones dirigidas a controlar la corrupción, la mayoría de éstas siguiendo los
lineamientos de la estrategia anticorrupción del Banco Mundial (Ver. Cepeda.
F. 1995. p.29). A parte de las disposiciones en materia de lucha contra la
corrupción dispuesta en la Carta del 91, el trabajo del Ejecutivo en dicha
materia en el periodo 91- 94 se puede sintetizar en el denominado Estatuto
Anticorrupción, Ley 190 de 1995.
Adicionalmente y a partir de 1994, con la llegada del Gobierno Samper, se
emprendieron una serie de acciones concretas para erradicar la corrupción,
que contrastaron con la crisis de gobernabilidad que vivía el país en ese
momento como consecuencia de la percepción generalizada de los
colombianos sobre los vínculos de dicho gobernante con los carteles de la
droga.
La implementación del “Plan Transparencia, para volver a creer” fue
desarrollado sobre los ejes fundamentales de la Responsabilidad
Gubernamental, Transparencia Administrativa y la Lucha contra la corrupción.
Posteriormente en el período Pastrana, se implementó el Sistema de Desarrollo
Administrativo (SDA), cuyo principal objetivo fue el aplicar una Administración
Pública moderna, transparente y democrática para lograr optimizar los
resultados de las políticas públicas. Sin embargo, el aporte más importante de
este sistema para el control de la corrupción fue la Política de Moralización y
Transparencia en la Administración Pública.
55
Por otro lado, a partir del acenso del Gobierno Uribe, nace el Programa
Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la
Corrupción con las funciones de diseñar las políticas antifraude, impulsar la
investigación tendiente a encontrar las causas de la corrupción, promover los
sistemas de información e interacción con el ciudadano. El propósito en últimas
era impulsar políticas como la meritrocacia y rendición de cuentas y promover
una cultura de la legalidad en la sociedad colombiana.
En el cuadro No. 9, se resumen las diferentes medidas implementadas en los
últimos años y se especifican los elementos de la reforma institucional tenidos
en cuenta:
56
Cuadro No. 9: Aspectos contenidos en las Políticas Transversales para el control de la corrupción en el periodo 1990 – 2006.
Elaboración Propia, con información tomada de http://www.anticorrupcion.gov.co/marco/normatividad_control_interno.asp
57
4.2 Consideraciones Críticas.
A lo largo de la historia reciente de nuestro país se han implementado más de
50 leyes tendientes a robustecer el marco legal y normativo del Estado para el
control de la corrupción (Ver anexo 7). Dicha normatividad a pesar de su basta
extensión, no ha logrado aportar al sistema las herramientas suficientes para
que la corrupción se convierta en un problema menor.
La mayoría de leyes, en un inicio, tienden a aumentar o endurecer las
sanciones punitivas contra los agentes corruptos. Sin embargo, éstas no han
sido efectivas porque el sistema judicial aún no ofrece garantías para la
sanción ejemplar contra los agentes corruptos. Como se mencionó en el marco
teórico, la comisión de los actos corruptos responde a una lógica de costo –
beneficio y en un sistema con altos niveles de impunidad, esta relación no sufre
notables modificaciones.
Por otro lado, dichas políticas tienen como génesis iniciativas gubernamentales
implementadas por cada gobierno según sus tendencias políticas y
administrativas lo que ha generado dos graves inconvenientes: a) La
generalidad de dichas iniciativas no tiene un impacto real que permita atajar los
efectos de la corrupción; y b) el corto tiempo de vida de las iniciativas, hace que
sus resultados sean difíciles de ver o de estudiar.
Al tratarse de un fenómeno multidimensional generado por diversas
condiciones, se manifiesta de diversas maneras en las diferentes esferas de
Estado. Por esto las políticas públicas anticorrupción deben ser específicas
para cada caso y elaboradas después de un profundo análisis de cada entidad
a través de un mapa de riesgo que defina cómo, dónde y por qué puede estar
presente la corrupción. Por otro lado, al cada gobierno implementar sus propias
normas, se dejan de lado los aportes y aspectos positivos de las medidas
adelantadas por administraciones anteriores; obstruyendo la construcción de
una real política de Estado tendiente a combatir la corrupción en Colombia.
58
Es así como, adicionalmente, más de 54 leyes contra la corrupción en un
periodo de 18 años, en promedio 3 leyes por año y doce por gobierno, hacen
que la extradimensión legal sea también un obstáculo para su control.
A pesar de que el marco legal existe, es evidente también la brecha entre
marco legal y realidad nacional. No ha sido posible que las herramientas
legislativas diseñadas a través de los gobiernos expuestos, hagan de la
corrupción un problema menor.
Sin embargo, cabe resaltar que en aspectos como la participación ciudadana
los avances han sido evidentes. La rendición publica de cuentas, la
implementación de sistemas virtuales de información y la publicidad en la
información han hecho que el empoderamiento del ciudadano sea tangible. En
este aspecto falta que los output generados por estos procesos de interacción
Ciudadano – Estado, sean procesados de mejor manera y como un proceso de
retroalimentación en el cual se pretende buscar soluciones conjuntas a los
problemas y no culpables.
59
5. OBSERVACIONES FINALES
Como fenómeno multifacético, la corrupción no tiene definición absoluta, ni
única causa que provoque su manifestación, ni una única consecuencia que
demuestre lo nocivo de su acción en la sociedad. Las ciencias sociales, han
realizado intentos de definirla y estudiarla desde sus enfoques particulares y
han sugerido aportes para su control según sus campos de estudio.
La cultura de la ilegalidad en nuestro país, ha hecho que la corrupción se
convierta en una actitud generalizada dentro del sistema. Actos que van desde
la piratería que viola los derechos de autor hasta los actos en contra del erario
público son noticia diariamente. A su vez, la debilidad de las instituciones tiene
como consecuencia que las estrategias para contener el fenómeno no
presenten resultados alentadores, bien sea porque los proyectos atacan las
manifestaciones del problema y no sus causas o porque la legislación no es lo
suficientemente consistente con la realidad.
La pobreza generalizada provocada por el desvío de recursos destinados para
la superación de necesidades básicas insatisfechas, es tal vez el efecto más
devastador de la corrupción en la sociedad. El desarrollo ahora, más que una
discusión alrededor del producto interno bruto de un país, se refiere a la
capacidad del Estado de proveer a los ciudadanos de las condiciones básicas
para desarrollar una vida digna. Un mayor ingreso económico no garantiza este
derecho, es más, en algunas regiones de Colombia, la abundancia de ingresos
multiplica los riesgos de la corrupción, ocasionando situaciones paradójicas.
Dicha tensión entre corrupción y desarrollo ha provocado que la manera de
manejar el Estado desde el gobierno y posiciones de poder cambie
drásticamente. El subdesarrollo no solo se genera por pérdida de recursos
60
económicos desviados por actos corruptos, también es producto de la errónea
destinación del patrimonio y la escasa interacción entre ciudadanía y gobierno.
La Gestión Pública, busca aportar a la conducción del Estado herramientas
determinantes para la conducción de las democracias. La rendición de cuentas,
la elaboración de mapas de riesgo, la profesionalización de la carrera
administrativa, la meritocracia entre otros temas aportan al ejercicio del poder
un compromiso más consciente de los efectos de la corrupción.
Gracias a esta visión, el ciudadano se ha hecho también más consciente de su
responsabilidad asumiendo, aún de manera incipiente, el papel de juez de
opinión contra los agentes corruptos. Sin embargo, esta positiva actitud
contrasta fuertemente con la ya mencionada cultura de la ilegalidad que sigue
siendo domínate en la sociedad. Esta responsabilización ciudadana puede
constituirse en el largo plazo en una de las principales herramientas para
combatir la corrupción en el país.
Sin embargo, en el corto y mediano plazo aún se ve distante el control a la
corrupción en el país, la percepción de la corrupción se mantiene estable, pero
los constantes escándalos en los que funcionarios de las distintas ramas del
poder se ven inmiscuidos hacen pensar que la situación ha desbordado la
capacidad del Estado para controlarla.
Basta con revisar la extraña lingüística política de nuestro país, donde
conceptos como la parapolítica, la farcpolítica y la yidispolítica adornan los
titulares de una prensa habida de noticias de impacto comunicativo.
Así pues, es momento de replantear seriamente la manera de adoptar e
implementar las recomendaciones de corporaciones internacionales para el
control de la corrupción. Las estrategias anticorrupción no pueden ser
diseñadas ni legalizadas por corporaciones con altos índices de corrupción.
61
Por esto, la solución al tema no vendría desde el poder constituido, el cambio
debe generarse desde el poder constituyente. La ciudadanía debe asumir su rol
de máxima autoridad en una democracia, señalar a los corruptos y ser agentes
de cambio.
Las ONG deben también cumplir su papel dentro del sistema. A parte de
denunciar, deben aportar, dar elementos al público en general para que se
enteren de sus estudios e investigaciones. El acceso a estas fuentes de
información es determinante para que la sociedad entienda cómo la corrupción
afecta desde el precio de los productos en los supermercados hasta la
eficiencia de la educación de los niños.
Por otro lado, desde el ámbito político, se debe avanzar hacia la construcción
de una política de Estado para el fortalecimiento institucional y la lucha contra
la corrupción, lo que va a requerir de la voluntad de los líderes políticos y de la
observancia de los líderes sociales.
62
6. BIBLIOGRAFÍA
1. Libros:
1.1 De un Autor:
• Losada Marrodán, Carlos, Ed. ¿De burócratas a gerentes? : Las
Ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado.
Washington, D.C. 1999.
• Badel Rueda, Martha Elena. “Costos de la corrupción en Colombia”,
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TM Editores, Contraloría General de la República, Fedesarrollo. Bogotá.
1994.
• Cepeda Ulloa, Fernando. La corrupción administrativa en el sector
público y privado aporte de la contaduría pública para el control de este
flagelo. 1995
• Cepeda Ulloa, Fernando. Opiniones Sobre Fedesarrollo. Una Tarea
Bien Hecha. FEDESARROLLO. 1995.
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ciencia política” Editorial Ariel, Barcelona 1992. Carnero Arbat, Teresa
(compilador). “Modernización, desarrollo político y cambio social”.
Alianza editores Madrid 1992.
63
1.2 De dos Autores:
• Osborne David y Gaebler Ted. La reinvención del gobierno la
influencia del espíritu empresarial en el sector publico. Paidos. 1994.
• David Marsh y Gerry Stoker. Teoría y métodos de la ciencia política.
Madrid, España: Alianza, 1997.
1.3 Con Director:
• Gorlitz, Axel, (dir.), 1980, Diccionario de ciencia política. (Alianza
Diccionarios). Madrid : Alianza,1980.
1.4 Con autoría de una organización, una empresa o una entidad
• Transparencia Internacional (TI), 2006, Convenciones Anticorrupción en
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1.5 Publicados por una dependencia del Gobierno:
• VII Conferencia Internacional Anti- Corrupción. Colombia Lucha Contra
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2. Internet
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Logica y Mecanismos de Control. Revista Desarrollo Economico.Vol 30.
No 150. Julio – Septiembre de 1998.
65
ANEXO 1
2007 ¡ndice de Percepción de 1.1 Corrupción Transparency Intemational
Puntuación del IPe . Corresponde a las percepciones de l grado de corrupción segun la ven los empresarios y los analistas de cada pais. Va de 10 (altamente transparente) a O (altamente corrupto).
Rango Puntuación
Rango de Encuestas PaisfTerrito,;o dellPC del pais 2007
confiabilidad' utiliudas"
1 Nueva Zelanda 9 .' 9.2 - 9.6 6 1 Dinamarca 9 .' 9.2 _ 9.6 6 1 Finlandia 9 .' 9.2 - 9.6 6 , Singapur 9 .3 9.0 - 9.5 • , Suecia 9 .3 9.1 - 9.4 6 6 Islandia 9 .2 8.3 - 9.6 6 7 Holanda 9 .0 8.8 - 9.2 6 7 Suiza 9 .0 8.8 - 9.2 6
• Norue9a B.7 8.0 - 9.2 6
• Canadá B.7 8.3 - 9.1 6 11 Australia B.' 8.1 - 9.0 B 12 Luxemburgo B.' 7.7 - 8.7 5 12 Reino Unido B.' 7.9 - 8.9 6
" Hong Kon9 B.3 7.6 - 8.8 B
15 Au"trill B.l 7.5 - 0.7 6 16 A lemania 7.B 7.3 - 8.4 6 17 Japón 7.' 7.1 - 8.0 B 17 Irlanda 7.' 7.3 - 7.7 6 19 Francia 7.3 6.9 - 7.8 6 20 Estados Unidos 7.2 6.5 - 7.6 B 21 Bélgica 7.1 7.1 - 7.1 6 22 Chile 7.0 6.5 - 7.4 7 23 Barbados 6.' 6.6 - 7.1 , 24 Santa lucía 6.B 6.1 - 7.1 3 25 Uruguay 6.7 6.4 - 7.0 5 25 España 6.7 6.2 - 7.0 6 27 Eslovenia 6.' 6.1 - 6.9 B
" Estonia .. , 6.0 - 7.0 , " Portugal .. , 5.8 - 7.2 6 30 Israel ' .1 5.6 - 6.7 6
San Vicente y Las 30 Granadinas ' .1 4.0 - 7.1 3 32 Qatar ' .0 5.4 - 6.4 , 33 Malta ' .B 5.3 - 6.2 ,
66
Rango Puntuación
Rango d. Encuestas PaisfT emtorio d.IIPC
del país 2007 confiabilidad" utilizadas"
34 Macao '.1 4.1 - 6.4 4 34 Taiwán '.1 5.4 - 6. , 9
miralos Árabes 34 Unidos '.1 4.8 - 6.5 5 37 Dominica '.6 4.0 - 6. 1 3 38 Bolsuana ••• 4.8 - 6. 1 7 39 Hungary '.3 4.9 - 5.5 8 39 Chipre '.3 5. , - 5.5 3 41 República Checa .. , 4.9 - 5.8 8 41 IIal ia .. , 4.1 - 5.7 6 43 Malasia '.1 4.5 - 5.7 9 43 Corea del Sur '.1 4.1 - 5.5 9 43 Suráfrica '.1 4.9 - 5.5 9 46 Costa Rica '.0 4.1 - 5.3 5 46 Bután '.0 4. , - 5.7 5 46 Bahréin '.0 4.' - 5.7 5
" Edovaqui" 4.' " 5.2 8 49 Cabo Verde 4.' 3.4 - 5.5 3 51 letonia 4.8 4.4 - 5. 1 6 51 Lituania 4.8 4.4 - 5.3 7 53 Omán 4.1 3.9 - 5.3 4 53 Jordania 4.1 3.8 - 5.6 7 53 Mauncio 4.1 4. , - 5.7 6 56 Grecia 4.6 4.3 - 5.0 6 57 Namibia 4.' 3.9 - 5.2 7 57 Seychelles 4.' 2.9 - 5.7 4 57 Samoa 4.' 3.4 - 5.5 3 60 Kuwait 4.3 3.3 - 5. 1 5 61 Cuba 4.' 3.5 - 4.1 4 61 Polonia 4.' 3.6 - 4.9 8 61 Túnez 4.' 3.4 - 4.8 6 64 Bulgaria 4.1 3.6 - 4.8 8 64 Croada 4.1 3.6 - 4.5 8 64 Turquí " 4.1 3.8 " 1 67 El Salvador 4.0 3.2 - 4.6 5 68 Coiombia 3.8 3.4 - 4.3 7 69 Ghana 3.1 3.5 - 3.9 1 69 Rumania 3.1 3.4 - 4. , 8 11 Senegal 3.6 3.2 - 4.' 1 12 Marruecos 3.' 3.0 - 4.' 7 12 China 3.' 3.0 - 4.' 9 12 Surinam 3.' 3.0 - 3.9 4 12 India 3.' 3.3 - 3.7 10 12 México 3.' 3.3 - 3.8 7 12 Perú 3.' 3.4 - 3.7 5 12 Brasil 3.' 3.2 - 4.0 7 19 Seroia 3.' 3.0 - 4.0 6 19 Georgia 3.' 2.9 - 4.3 6 19 Grenada 3.' 2.0 - 4. 1 3 19 Trinidad y Tobago 3.' 2.1 - 3.9 4 19 Arabia Saudit" 3.' 2.7 3.8 4
67
Rango Puntuación
Rango de Encuestas PaisfTerritorio dellPC
del pais 2007 confiabilidad" utilizadas"
Bosnia y 84 Herzegovina 3.3 2.9 - 3.7 7 84 Montenegro 3.3 2.4 - 4.0 4 84 Maldivas 3.3 2.3 - 4.3 4 84 Jamaica 3.3 3.1 - 3.4 5 84 Kiribati 3.3 2.4 - 3.9 3 84 Gabán 3.3 3.0 - 3.5 5 84 Suazilandia 3.3 2.6 - 4.2 5 84 Tailandia 3.3 2.9 - 3.7 9 S4 Lesotho 3.3 3.1 - 3.5 , 84 FYR Macedonia 3.3 2.9 - 3.8 6 94 Madagascar 3.2 2.5 - 3.9 7 94 Sri lanka 3.2 2.9 - 3.5 7 94 Panamá 3.2 2.8 - 3.4 5 94 Tanzania 3.2 2.9 - 3.4 8 98 Vartuatu 3. 1 2.4 - 3.7 3
República 99 Domirt icana 3.0 2.8 - 3.3 5 99 Armert ia 3.0 2.8 - 3.2 7 99 libarto 3.0 2.2 - 3.6 4 99 Mortgol ia 3.0 2.6 - 3.3 6 99 Algeria 3.0 2.7 - 3.2 6 99 Bel ice 3.0 2.0 - 3.7 3 105 Argentina 2.9 2.6 - 3.2 7 105 Yibuti 2.9 2.2 - 3.4 3 105 Albartia 2.9 2.6 - 3.1 6 105 Burkirta Faso 2.9 2.6 - 3.4 7 105 Bolivia 2.9 2.7 - 3.2 6 105 Egipto 2.9 2.6 - 3.3 7 111 Moldavia 2.' 2.5 - 3.3 7 111 Eritrea 2.' 21 - 3.5 5 111 Guatemala 2.' 2.4 - 3.2 5 111 Ruanda 2.' 2.3 - 3.3 5 111 Islas Salomórt 2.' 2.4 - 3.1 3 111 Mozambique 2.' 2.5 - 3.1 8 111 Uganda 2.' 2.5 - 3.0 8 118 Mali 2.7 2.4 - 3.0 8 118 Malawi 2.7 2.4 - 3.0 8
Santo Tome y 118 Principe 2.7 2.4 - 3.0 3 118 Ucrania 2.7 2.4 - 3.0 7 118 Benin 2.7 2.3 - 3.2 7 123 Guyarta 2.6 2.3 - 2 7 4 123 Zambia 2.6 2.3 - 2.9 8 123 Comoras 2.6 2.2 - 3.0 3 123 Nicaragua 2.6 2.3 - 2 7 6 123 Vietnam 2.6 2.4 - 2.9 9 123 Mauritania 2.6 2.0 - 3.3 6 123 Niger 2.6 2.3 - 2.9 7 123 Timor Oriental 2.6 2.5 - 2.6 3 131 Ne al 2.' 2.3 - 2 7 7
68
Rango Punluación Rango de Encueslas
d.1 Paísrrerritorio dellPC país 2007
confiabilidad" ulilizadas"
131 Yemen 2.' 2 1- 3.0 5 131 Filipinas 2.' 2.3 - 27 9 131 Burundi 2.' 2.0 - 3.0 7 131 libia 2.' 2 1 - 2.6 4 131 Irán 2.' 2.0 - 3.0 4 131 Honduras 2.' 2.3 - 2.6 6 138 Pakistán 2.4 2.0 - 2.8 7 138 Etiopia 2.4 2 1 - 2 7 8 138 Paraguay 2.4 2 1 - 2.6 5 138 Camerún 2.4 2 1 - 2 7 8 138 Syria 2.4 1.7 - 2.9 4 143 Gambia 2.3 2.0 - 2.6 6 143 Indonesia 2.3 2 1- 2.4 11 143 Togo 2.3 1.9 - 2.8 5 143 Rusia 2.3 2 1 - 2.6 8 147 Angola 2.2 1.8 - 2.4 7 147 Nigeria 2.2 2.0 - 2.4 8 147 Guinea-8issau 2.2 2.0 - 2.3 3 150 Sierra leona 2. 1 2.0 - 2.2 5 150 Kazajstán 2. 1 1.7 - 2.5 6 150 Bielorrusia 2. 1 1.7 - 2.6 5 150 Zimbabue 2. 1 1.8 - 2.4 8 150 Costa de Marfil 2. 1 1.7 - 2.6 6 150 Tajikistan 2. 1 1.9 - 2.3 8 150 liberia 2. 1 1.8 - 2.4 4 150 República del Congo 2. 1 2.0 - 2.2 6 150 Ecuador 2. 1 2.0 - 2.3 5 150 Azerbaiján 2. 1 1.9 - 2.3 8 150 Kenia 2. 1 1.9 - 2.3 8 150 Kirguistán 2. 1 2.0 - 2.2 7 162 Bangladesh 2.0 1.8 - 2.3 7 162 Papua Nueva Guinea 2.0 1.7 - 2.3 6 162 Turl\menistán 2.0 1.8 - 2.3 5 162 República Centroafricana 2.0 1.8 - 2.3 5 162 Camboya 2.0 1.8 - 21 7 162 Venezuela 2.0 1.9 - 21 7 168 laos 1.9 1.7 - 2.2 6 168 Guinea Ecuatoria l 1.9 1.7 - 2.0 4
"8 Guinea 1.9 1.4 _2.6 6 República Democrática del
168 Congo 1.9 1.8 - 21 6 172 Afganistán 1.8 1.4 - 2.0 4 172 Sudán 1.8 1.6 - 1.9 6 172 Chad 1.8 1.7 - 1.9 7 175 Uzbekistán 1.7 1.6 - 1.9 7 175 Tonga 1.7 1.5 - 1.8 3 177 Haiti 1.6 13 - 1.8 4 178 Irak l .' 1.3 - 17 4 179 Somalia 1.4 1 1 - 1 7 4 179 M anmar 1.4 1 1 - 1 7 4
69
ANEXO 2
PAISES CONSIDERADOS DESARROLLADOS POR EL BANCO
MUNDIAL
Alemania Islandia
Andorra Israel
Australia Italia
Austria Japón
Bélgica Liechtenstein
Canadá Luxemburgo
Chipre Mónaco
Ciudad del Vaticano Noruega
Corea Nueva Zelanda
Dinamarca Países Bajos
Eslovenia Portugal
España Reino Unido
Estados Unidos Singapur
Finlandia San Marino
Francia Suecia
Grecia Suiza
Hong Kong Taiwán
Irlanda
70
ANEXO 3 Pago de Sobornos a Nivel Mundial
Solicitud de pago de sobornos, por re glones
Africa
'!-: Asia-Pacifico
l atiooamérica
S,nSIIt de Europa
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Asia-Pacífico
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71
Comparación '" pago de sobornos en , .. , "" ~
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72
ANEXO 4
COMPARACION PAISES POR PRODUCTO INTERNO BRUTO
Posición País PIB (miles de millones )
1 Estados Unidos 12,980 2 China 10,000
3 Japón 4,220 4 India 4,042
5 Alemania 2,585 6 Reino Unido 1,903 7 Francia 1,871
8 Italia 1,727 9 Rusia 1,723
10 Brasil 1,616 11 Corea del Sur 1,180 12 Canadá 1,165
13 México 1,134 14 España 1,070
15 Indonesia 935 16 Taiwán 668.3 17 Australia 666.3
18 Turquía 627.2 19 Irán 610.4
20 Argentina 599.1 21 Tailandia 585.9
22 Sudáfrica 576.4 23 Polonia 542.6 24 Países Bajos 512
25 Filipinas 443.1 26 Pakistán 427.3
27 Arabia Saudí 374 28 Colombia 366.7 29 Ucrania 355.8
30 Bangladesh 330.8 31 Bélgica 330.4
32 Egipto 328.1 33 Malasia 308.8
34 Suecia 285.1 35 Austria 279.5 36 Vietnam 258.6
37 Argelia 253.4 38 Hong Kong 253.1
39 Suiza 252.9 40 Grecia 251.7 41 República Checa 221.4
73
42 Noruega 207.3
43 Portugal 203.1 44 Chile 203
45 Dinamarca 198.5 46 Rumania 197.3 47 Nigeria 188.5
48 Perú 181.8 49 Irlanda 177.2
50 Venezuela 176.4 51 Hungría 172.7
52 Finlandia 171.7 53 Israel 166.3 54 Marruecos 147
55 Kazajistán 138.7 56 Singapur 138.6
57 Emiratos Árabes Unidos 129.4 58 Nueva Zelanda 106 59 Eslovaquia 96.35
60 Sudán 96.01 61 Sri Lanka 93.33
62 Irak 87.9 63 Túnez 87.88 64 Birmania; Myanmar 83.84
65 Bielorrusia 80.74 66 Bulgaria 77.13
67 Siria 75.1 68 Libia 74.97
69 Puerto Rico 74.89 70 República Dominicana 73.74 71 Etiopía 71.63
72 Guatemala 60.57 73 Ecuador 60.48
74 Croacia 59.41 75 Ghana 59.15 76 Azerbaiyán 58.1
77 Uzbekistán 54.81 78 Lituania 54.03
79 Kuwait 52.17 80 Angola 51.95 81 Uganda 51.89
82 Costa Rica 48.77 83 Eslovenia 47.12
84 Turkmenistán 45.11 85 República Democrática del Congo 44.6
86 Cuba 44.54 87 Omán 43.88
74
88 Nepal 42.84
89 Camerún 42.2 90 Kenia 40.77
91 Camboya 36.78 92 Uruguay 36.56 93 Letonia 35.08
94 El Salvador 33.2 95 Luxemburgo 32.6
96 Paraguay 30.64 97 Mozambique 29.32
98 Tanzania 29.25 99 Costa de Marfil 28.47
100 Bolivia 27.21
101 Qatar 26.05 102 Estonia 26
103 Guinea Ecuatorial 25.69 104 Panamá 25.29 105 Zimbabue 25.05
106 Honduras 22.13 107 Senegal 22.01
108 Afganistán 21.5 109 Líbano 21.45 110 Trinidad y Tobago 20.99
111 Yemen 20.38 112 Guinea 19.4
113 Botswana 18.72 114 Burkina Faso 17.87
115 Georgia 17.79 116 Bahrain 17.7 117 Madagascar 17.27
118 Nicaragua 16.83 119 Mauricio 16.72
120 Armenia 15.99 121 Chad 15.26 122 Papúa-Nueva Guinea 15.13
123 Namibia 15.04 124 Malí 14.59
125 Haití 14.56 126 Ruanda 13.54 127 Laos 13.43
128 Jamaica 12.71 129 Níger 12.23
130 Zambia 11.51 131 Islandia 11.4
132 Kirguizistán 10.49 133 Gabón 10.21
75
134 Corea del Norte 10
135 Brunei 9.53 136 Tayikistán 9.4
137 Togo 9.24 138 Moldavia 8.97 139 Benín 8.93
140 Mauritania 8.39 141 Malta 8.12
142 Malaui 8.03 143 Bahamas 6.47
144 Suazilandia 5.91 145 Mongolia 5.78 146 Burundi 5.74
147 Fiyi 5.5 148 Sierra Leona 5.38
149 Lesoto 5.19 150 Barbados 5.1 151 Jersey 5.1
152 Somalia 5.02 153 Congo 4.95
154 República Centroafricana 4.91 155 Polinesia Francesa 4.58 156 Bermudas 4.5
157 Eritrea 4.47 158 Guyana 3.62
159 Gambia 3.25 160 Nueva Caledonia 3.15
161 Cabo Verde 3.12 162 Surinam 3.09 163 Liberia 2.91
164 Bután 2.9 165 Antillas Neerlandesas 2.8
166 Man, Isle of 2.71 167 Guam 2.5 168 Belice 2.3
169 Aruba 2.25 170 Islas Caimán 1.93
171 Liechtenstein 1.78 172 Islas Vírgenes Americanas 1.57 173 Maldivas 1.25
174 Guinea-Bissau 1.24 175 Groenlandia 1.1
176 Islas Feroe 1 177 Samoa 1
178 Mayotte 0.95 179 Santa Lucía 0.86
76
180 San Marino 0.85
181 Islas Vírgenes Británicas 0.85 182 Islas Salomón 0.8
183 Gibraltar 0.76 184 Antigua y Barbuda 0.75 185 Seychelles 0.62
186 Yibuti 0.61 187 Samoa Americana 0.51
188 Comoras 0.44 189 Granada 0.44
190 Dominica 0.38 191 Timor Oriental 0.37 192 San Vicente y las Granadinas 0.34
193 San Cristóbal y Nieves 0.33 194 Vanuatu 0.27
195 Islas Turcas y Caicos 0.21 196 Santo Tomé y Príncipe 0.21 197 Kiribati 0.2
198 Islas Cook 0.18 199 Tonga 0.17
200 Islas Marshall 0.11 201 Anguila 0.1 202 Islas Malvinas 0.07
203 Nauru 0.06 204 San Pedro y Miquelón 0.06
205 Wallis y Futuna 0.06 206 Montserrat 0.02
207 Tuvalu 0.01 208 Santa Helena 0.01 209 Niue 0.01
210 Tokelau 0 * Fuente: CIA World Factbook. Recuperado el 30/03/08 de: http://www.indexmundi.com/g/r.aspx?c=cu&v=65&l=es
77
ANEXO 6
78
ANEXO 7
Marco Normativo para el control, investigación y sanción.
Normatividad de Control Interno
NORMA ARTICULOS OBSERVACIONES
Constitución Política
1, 2, 5, 6,11, 13, 15, 16, 18,19, 20, 23, 25, 28, 29, 38, 39, 42, 43, 48, 53, 54, 55, 74, 78, 80, 83, 106, 113 a 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127,128, 150, 171, 173, 174, 176, 178, 188, 189, 200, 201, 202, 208, 209, 216, 234, 235, 236, 237, 239, 241, 249, 256, 265, 268, 269, 270, 277, 282, 286, 287,298, 305, 306, 311, 314, 315, 320, 322, 328, 354, 339 a 355, 365, 366.
Estos artículos inciden según cada caso, en cada uno de los subsistemas y elementos del MECI:1000: 2005 y sistema de Gestión de Calidad.
Ley 42 de 1993 9, 12, 18, 272, 274, 277, 284,
Autoevaluación de Gestión, Evaluación del Sistema de Control Interno, Comunicación informativa. Ley de Control Fiscal.
Ley 80 de 1993 23, 24, 25, 26, 66. Ley de contratación Estatal. Principios contractuales.
Ley 87 de 1993 Todo Ley de Sistema de Control Interno.
Ley 134 de 1994 7, 8 y 9 Ley para Entidades Territoriales.
Ley 136 de 1994 1, 2, 3,, 4, 5 y 8 Mecanismos de Participación Ciudadana
Ley 152 de 1994 Todo Información primaria, planes y programas-Planeación.
Ley 190 de 1995
1, 7, 9, 10, 11, 12, 12, 19 al 31, 40, 48, 49, 51, 53, 56, 66, 76.
Estatuto Anticorrupción. Sistema de atención de quejas y reclamos. –Autocontrol.
Ley 298 de 1996 7 Agenda de Conectividad.- Información primaria, secundaria y Sistema de
79
Información.
Ley 443 de 1998 24, 58, 81, 82 Crea ESAP Y SUIP.- Norma Subrogada por la Ley 190.
Ley 189 de 1998
3, 4, 9, 10, 11, 12, 13, 16, 17,, 18, 21, 22, 23, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 106, 107.
Crea el Sistema Nacional de Control Interno y el CICI.
Ley 734 de 2002 Todo CDU. Define principios de la Función Administrativa y diferencia Oficina de Control Interno Disciplinario con OCI.
Ley 850 de 2003 Todo Regula veedurías ciudadanas.
Ley 872 de 2003 Todo Establece Sistema Gestión de Calidad
Ley 190 de 2004 Todo Norma de Carrera Administrativa. Art. 39
Ley 1010 de 2006 Estilo de Dirección. Caracteriza La figura de acoso laboral.
Decreto 841 de 1990 2, 5, 5, 26, 28, 32, 34, 72.
Decreto 111 de 1996 4 a 15, 17, 18, 20, 21 y 68
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Decreto 1567 de 1998 7, 14, 20, 34 a 41 Sistema Nacional de Capacitación y estímulos de empleados públicos.
Decreto 1737 de 1998 22
Normas de austeridad en el gasto público, modificada por los decretos 2209 de 1998, 950 de 1999, 2445 de 2000 y 4561 de 2006.
Decreto 2145 de 1999 12, 21 Organiza el Sistema de Control Interno- Crea CICI.
Decreto 1363 de 2000 19
Decreto 1537 de 2001 1, 2, 3, 4. Sistema de Control Interno.
Decreto 190 de 2003 Todo Desarrollo de Talento Humano.
Decreto 4110 de 2004 Todo Sistema de Información.
Decreto 760 de 2005 7, 14, 20 Procedimiento Comisión Nacional Servicio Civil
Decreto 770 de 2005 Todo Desarrollo de Talento Humano
Decreto 785 de 2005 Todo Desarrollo de Talento Humano
Decreto 1227 de 2005 Títulos II, IV, V, VI, VII, numeral
Reglamentario Sistema Nacional de Capacitación.
80
75.4
Decreto 1599 de 2005 Todo Modelo estándar de Control Interno-MECI.
Decreto 2539 de 2005 Todo Estilo de Dirección.- Competencias Laborales
Decreto 2772 de 2005 Todo Desarrollo de Talento Humano.
Decreto 2621 de 2006 Todo Amplía plazo para implementación de MECI.
Decreto 3622 de 2005 7 Reglamenta la Ley 489 Cap. IV
Decreto 2913 de 2007 Todo Plazo para implementación del MECI hasta 8 Dic. De 2008.
Directiva Presidencial 02 de 1994
Todo Principios del Sistema de Control Interno.Estilo de Dirección.
Directiva Presidencial 01 de 1997
Todo Desarrollo de Talento Humano, Planes y Programas, modelos de operación.
Directiva Presidencial 09 de 1999
Todo Política Administración de Riesgo.
Directiva Presidencial 02 de 2000
Todo Sistema de Información. Contratación Estatal
Directiva Presidencial 04 de 2002
Todo Estilo de Dirección.
Directiva Presidencial 10 de 2002
Todo Desarrollo de Talento Humano.
Directiva Presidencial 12 de 2002
Todo Sistema de Información (asunto lucha), comunicación informativa.
Resolución 415 de 2003 CGN
Todo
Resolución 5544 de 2003 CGR
Todo Planes de Mejoramiento
Resolución048 de 2004 CGN
Todo Modelos de operación, contexto estratégico e identificación de Riesgos.
Resolución 5580 de 2004 CGR
Toda Planes de mejoramiento
Resolución 5872 de 2007 CGR
Toda Planes de mejoramiento.
Circular 02 de 2005 Toda Consejo Asesor de Gobierno Nacional en materia de Control Interno.
Circular 03 de 2005 Toda Consejo Asesor de Gobierno Nacional en materia de Control Interno-
81
Lineamientos generales en implementación MECI.
Circular 02 de 2006 Toda
Consejo Asesor de Gobierno Nacional en materia de Control Interno-Informe bimestral hallazgo austeridad gasto público.
Circular 01 de 2007 Toda
Consejo Asesor de Gobierno Nacional en materia de Control Interno- Evaluación y seguimiento de avance en la implementación MECI
Circular DAFP 1000-05 de 2006
Toda Adopción MECI - Guía para diseño e implementación.
Circular DAFP 1000-02 de 2007
Toda Equipo de implementación MECI y/o calidad.
Circular DAFP 1000-014 de 2007
Toda Reportes avances implementación MECI calidad.
Circular 01 de 2008 Toda Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno- No hay razón para prórroga y ampliación MECI
Tomado de http://www.anticorrupcion.gov.co/marco/normatividad_control_interno.asp