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2Copyright Naciones Unidas 2003Todos los derechos estn reservados

Impreso en Santiago de Chile

PUBLICACIN DE LAS NACIONES UNIDAS

Nmero de venta: S.03.II.G.146

ISSN impreso: 0252-2195ISSN electrnico: 1727-0413

ISBN 92-1-322259-9

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales puedenreproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen lafuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

LC/G.2210-PNoviembre de 2003

Este libro se elabor en la Divisin de Desarrollo Sostenible y AsentamientosHumanos de la CEPAL en el marco del proyecto Instrumentos y estrategiasde gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe(GUDS), gracias a la colaboracin del Gobierno de Italia. Marcello Balbo fueel compilador de la versin original italiana; Ricardo Jordn y Daniela Simionison los compiladores de la versin en castellano.

3Santiago de Chile, 2003

CUADERNOS DE LA CEPAL

LA CIUDAD INCLUSIVA

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Marcello BalboRicardo JordnDaniela SimioniCompiladores

Comisin Econmicapara Amrica Latina

y el Caribe

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5Dedicado a nuestra querida amiga Sandra Snchez, que nosacompa en la preparacin de este libro.

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7SUMARIO

Pgina

Introduccin ...................................................................................................... 9Ciudad y economa:La ciudad eficiente, Annik Osmont ................................................................ 11Ciudad y pobreza:El paradigma cualitativo de la pobreza urbana, Ronaldo Ramrez .......... 29Ciudad y descentralizacin:La gestin urbana descentralizada, Marcello Balbo .................................... 59Ciudad y planificacin:La urbanstica para las ciudades de Amrica Latina, Jordi Borja ............ 81Ciudad y suelo:La propiedad del suelo: el debate y las perspectivas,Alain Durand-Lasserve ...................................................................................... 105Ciudad y centros histricos:Centros histricos y actores patrimoniales, Fernando Carrin ................. 129Ciudad y servicios:Produccin y gestin de los servicios urbanos, Carole Rakodi ................. 153Ciudad y transporte:La movilidad urbana, Ricardo Montezuma ................................................... 175Ciudad y sostenibilidad:Desarrollo urbano sostenible, Rod Burgess .................................................. 193Ciudad y violencia:Seguridad y ciudad, Laura Petrella, Franz Vanderschueren ........................ 215Ciudad y gnero:Una ciudad ms justa: el gnero y la planificacin, Caren Levy ................ 237Ciudad y alimentacin:Alimentarse en la ciudad, Marcello Balbo ..................................................... 259Ciudad y desastres naturales:Planificacin y vulnerabilidad urbana, Daniela Simioni ........................... 279La ciudad inclusiva, Marcello Balbo ............................................................... 305

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9INTRODUCCIN

Para enfrentar los desafos que surgen en las polticas urbanas y habitacionalesde Amrica Latina y el Caribe, el proyecto Instrumentos y estrategias degestin urbana para el desarrollo sostenible (GUDS), financiado por elGobierno de Italia y llevado a cabo por la Divisin de Desarrollo Sostenible yAsentamientos Humanos de CEPAL, promovi distintos programas einiciativas para capacitar a profesionales y tcnicos del rea de asentamientoshumanos.

Con las actividades de formacin el Proyecto ha buscado actualizar yperfeccionar los conocimientos y las aptitudes de los profesionales que operanen los temas del hbitat, as como aportar algunas alternativas instrumentalesde gestin urbana al diseo e implementacin de estrategias y polticas pblicasurbanas. Se ha buscado preparar a profesionales para encabezar o integrarequipos que promuevan, encarguen, preparen o supervisen la elaboracin deplanes de desarrollo urbano y territorial y pongan en prctica instrumentos yestrategias de gestin urbana.

Desde el punto de vista de los contenidos, ha sido importante hacer unacapacitacin abierta tanto a los instrumentos y estrategias como a los contenidostericos y metodolgicos. En la perspectiva de proporcionar a los estudiantesde Amrica Latina y el Caribe un material terico de apoyo que proporcionarauna visin de los ltimos adelantos en materia de importantes temas urbanos,se decidi traducir al espaol el libro La ciudad inclusiva, compilado porMarcello Balbo en la versin original italiana. El libro recoge el afn de realizaruna sistematizacin muy necesaria de los temas de la ciudad, de su gestin yde su papel clave en los procesos de transformacin y de crecimiento delterritorio, y es un aporte muy valioso a la capacitacin.

El compendio de textos se pens como un material que acercara a losestudiantes en formacin en planificacin urbana y territorial a los temasconsiderados prioritarios en los pases en el camino del desarrollo. Los nuevosanlisis e interpretaciones de los distintos captulos toman como puntos departidas los fenmenos de la globalizacin, la descentralizacin y la crecienteimportancia de la incorporacin del sector privado en reas quetradicionalmente haban sido de competencia pblica, todos elementos queobligan a una nueva lectura de las perspectivas y de las polticas para la ciudad.

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Los temas que se analizan son, entre otros: los desafos de la urbanizacin, laciudad eficiente, la pobreza urbana, la gestin urbana descentralizada, lapropiedad del suelo, los centros histricos, los servicios urbanos, la movilidad,el desarrollo urbano sostenible, la seguridad, la perspectiva de gnero y lavulnerabilidad urbana.

Como enseanzas obtenidas despus de tres aos en capacitacin, valela pena resaltar algunas lneas que han trazado nuestro camino. Frente a unagran heterogeneidad de situaciones urbanas la capacitacin de los profesionalesque responden a los problemas tiene que ser lo suficientemente flexible parano presentar respuestas preelaboradas cuando los problemas locales son muydistintos. La capacitacin tiene que dirigirse a un espectro amplio deprofesionales, provenientes de distintos niveles institucionales e institucionestanto pblicas como privadas, porque la gestin urbana democrtica necesitade interlocutores del gobierno central, dirigentes comunitarios, lderesvecinales, tcnicos, consultores, planificadores profesionales, miembros deONG, y la capacitacin desde el punto de vista de los contenidos necesitapresentar y analizar los temas tericos para no perder el sentido ms estratgicodel desarrollo local. Finalmente, desde un punto de vista ms metodolgico ypedaggico, es fundamental formar personas con diversas aptitudes, consentido de la perspectiva, que puedan desenvolverse en distintos entornos ysean capaces de articular los procesos que estn ocurriendo en las ciudades.

Se han detectado efectos positivos de la actividad de capacitacin amedida que ha aumentado la cantidad de profesionales formados, en cuantoa una mayor articulacin regional basada en la red de ex alumnos, unaconcientizacin institucional incipiente acerca de la importancia de lasostenibilidad en la gestin urbana y habitacional, y sobre todo un mejorconocimiento, a nivel tcnico, de los instrumentos para abordar los asuntosprioritarios de las ciudades y territorios del continente.

La actividad de capacitacin de la Divisin de Desarrollo Sostenible yAsentamientos Humanos, que seguir ms all de la finalizacin del ProyectoGUDS, seguir incorporando este texto como material de apoyo a lacapacitacin futura en los temas de planificacin y gestin urbana y territorial.

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CIUDAD Y ECONOMALa ciudad eficiente

Annik Osmont *

1. Ciudad y desarrollo econmico

La importancia de la ciudad como sector de intervencin es ya ampliamentereconocida. Lo es todava ms en el contexto de la globalizacin que, con laapertura de los mercados a los intercambios internacionales, ha determinadoun continuo aumento de las tasas de urbanizacin, reforzando los mecanismosde concentracin de la poblacin en general y, en particular, la formacin degrandes reas metropolitanas. Esta preeminencia de las leyes del mercado setraduce en una carrera desenfrenada hacia la ganancia obtenida deespectaculares reestructuraciones econmicas y territoriales, que dan un nuevoempuje a los procesos de aglomeracin. Las reas metropolitanas, tanto lasviejas como las emergentes, se transforman en lugares de la nueva modernidad:es aqu donde se concentran las infraestructuras para el desarrollo, como lasplataformas portuarias y aeroportuarias, las redes viales de mejor calidad, losparques cientficos, todos elementos que tienen el objetivo de ofrecer a lasmultinacionales el mximo de las economas de escala y las ventajascomparativas para satisfacer sus deseos de ganancia y lograr captar lasinversiones.

Al igual que los pases del Norte, los pases en desarrollo no escapan aestas profundas transformaciones que, en el contexto de la liberalizacin,comportan la aparicin en la escena de nuevos actores, o su reforzamiento alldonde ya operaban: inversores (grandes empresas multinacionales) yoperadores privados (grandes sociedades de servicios) que disponen decuantiosos recursos financieros, frente a los cuales es difcil que los gobiernosnacionales o los actores urbanos tradicionales, como las instanciasdescentralizadas del Estado, las grandes empresas publicas o las sociedadesde servicios permanezcan insensibles.

* Annik Osmont ense durante muchos aos en el Institut Franais dUrbanisme de Parsdonde se ocup de cuestiones urbanas en los pases en desarrollo, desde un enfoquesociolgico y poltico. Actualmente es responsable de la Secretara cientfica del Programmede la recherche urbaine pour le dveloppement del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia.

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Paradojalmente, la presencia en aumento de actores privados poderososse realiza en una fase en la cual un viento de democracia sopla cada vez msfuerte sobre el mundo, y la dimensin local asume un peso creciente: actoresde la democracia representativa (alcaldes, concejales comunales), pero tambinde la democracia participativa (la sociedad civil, asociaciones, movimientosde base) que luchan contra las desigualdades sociales que derivan de laglobalizacin, y que buscan proponer sus ideas sobre la ciudad buscandosoluciones alternativas.

Esto requiere una revisin profunda de las teoras y de las practicasurbansticas, requiere sobre todo que las polticas urbanas se reformulen. Laciudad siempre fue instrumento y producto del desarrollo econmico y social,pero desde que se intenta producir mejor y hacer funcionar mejor las ciudades,los urbanistas buscan responder a una doble exigencia, que los actualesmodelos de urbanizacin no hacen sino acentuar. De hecho, lo que a ellos seles solicita es:

Hacer que las ciudades sean el mejor soporte posible para el desarrollo,entendido esencialmente como desarrollo econmico. Aunque presentedesde siempre en la planificacin urbana, el objetivo cada vez msexplcito es aquel de la ciudad como motor del crecimiento econmico,mientras la dimensin poltica de la intervencin urbana tiende adesaparecer.

Hacer que quien vive en la ciudad y produce riqueza pueda integrarselo mejor posible en el proceso de desarrollo y, por lo tanto, en el espaciourbano. De aqu, dos hiptesis diferentes: aquella que afirma el derechoa la ciudad para todos, y aquella que en bsqueda de la mxima eficienciaeconmica, reserva tal derecho slo a quien est en condiciones de haceraumentar la productividad urbana, y por consiguiente puedetransformarse en ciudadano a pleno ttulo.

Los dos aspectos de esta exigencia, ciudad productiva y funcin socialde la ciudad (la ciudad inclusiva), rara vez han sido conciliables.Histricamente, las polticas urbanas estuvieron con frecuencia caracterizadaspor el objetivo de promover el crecimiento econmico. Pero a diferencia delpasado, hoy este objetivo se coloca en la perspectiva del actual proceso deglobalizacin, de un capitalismo ultraliberal. Esta evolucin caracteriza desdehace una veintena de aos a todas las polticas de ayuda al desarrollo urbano,es decir, las multilaterales, como las del Banco Mundial o del BancoInteramericano de Desarrollo, y las bilaterales.

Inicialmente tales polticas miraban a integrar los segmentos de poblacinurbana considerados marginales, pero potencialmente productivos, con el finde mejorar la contribucin de la ciudad a la formacin de la riqueza nacionale internacional. Hoy el aspecto econmico tom completamente la delanterasobre la dimensin social, que era vista como el mbito de una indispensablegestin de las relaciones sociales, a menudo conflictivas. El objetivo declarado

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es aquel de hacer las ciudades ms productivas, mejorando en primer lugar elsistema de las infraestructuras y, en segundo lugar, garantizando en la medidade lo posible la paz social a quien pretenda invertir en la ciudad. Si se adoptanmedidas de inclusin de la poblacin urbana, ellas apuntan al conjunto de lapoblacin, en consideracin de una bsqueda casi obsesiva de la productividady de la eficiencia econmica: es la ciudad como totalidad de funciones quedeviene el objeto de intervencin, no ms pedazos de la ciudad, barriosirregulares o mbitos sectoriales delimitados.

Sin embargo, la globalizacin y metropolizacin se realizan en un marcode fuerte inestabilidad que perturba, a corto plazo, las modalidades de laurbanizacin y de la gestin urbana, que normalmente se desarrollan en elmediano o largo plazo. Los tiempos del crecimiento econmico se redujeronfuertemente a causa, sobre todo, de la inestabilidad de los mercados financierosglobalizados y esto origina nuevos problemas cuya aparicin imprevista ha sidoalgo para lo cual los expertos no estaban preparados: las graves crisis financierasque golpean frecuentemente a las grandes metrpolis han hecho vulnerable atodo el contexto de la urbanizacin y al conjunto de la poblacin urbana. Ladeslocalizacin de las actividades econmicas determina el despido decentenares o miles de trabajadores, con un tajante aumento de la desocupaciny la ulterior expansin del sector informal, activando importantes flujosmigratorios tanto al interior de los pases como hacia el exterior.

En Asia oriental y meridional, se ha registrado un fenmeno inquietanteao tras ao: a las burbujas inmobiliarias que se forman simultneamentecon las burbujas financieras, siguen desastrosas crisis inmobiliarias queacompaan a las crisis financieras o las preceden, y nuevas formas de pobrezaurbana golpean a las mismas clases medias. Los centenares de nuevos ricosque por la crisis de 1997-1998 en Yakarta (Indonesia) se encontraron en extremapobreza de un da para otro, ocuparon por meses las primeras pginas de losdiarios. En Brasil las clases medias urbanas fueron perjudicadas por una crisismenos grave, que se acentu con el ajuste estructural, mientras Argentinaatraviesa una crisis violenta, igual a la que sacudi a Asia.

En situaciones de este tipo, en las cuales las ciudades se encuentran dehecho en el centro de una profunda transformacin social, con frecuencia losgobiernos locales, y tambin los nacionales, y sus expertos, no han podidomantener bajo control esta nueva realidad mediante los tradicionalesinstrumentos de la planificacin urbana.

2. El ajuste estructural de las ciudades

De hecho, en este nuevo escenario, las reglas del juego se definen ms quenunca a nivel internacional, el de los organismos de ayuda al desarrollo, losnicos en condiciones de proporcionar respuestas apropiadas a esta situacindifcil, respuestas que estn guiadas por el criterio de la eficiencia econmicay del rendimiento del capital invertido.

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El desarrollo urbano es visto ms que nunca como un componente deldesarrollo econmico y los organismos internacionales, en primer lugar elBanco Mundial, 1 han creado una serie de estrategias de intervencin paramejorar la eficiencia de la ciudad. El estrecho vnculo entre objetivos urbanosy objetivos macroeconmicos llev al Banco a elaborar un modelo de desarrollourbano nico, vlido en todas las latitudes y en cualesquiera condiciones: unmodelo fundado en las prioridades y criterios arriba mencionados y propuesto,en virtud de la condicionalidad de la ayuda, como lo nico posible. Se hacemuy claro que el desarrollo urbano es visto como un elemento, junto a losotros, del ajuste estructural.

Es necesario retroceder a los aos noventa para comprender las recientestendencias, y tambin la verdadera y propia camisa de fuerza que representaaquello conocido como el consenso de Washington. Desde que la atencinse concentr en los problemas econmicos, en el ajuste estructural, en losdesequilibrios del balance y en aquellos derivados de polticas monetariasque se consideran inapropiadas, las estrategias elaboradas han mirado eldesarrollo como un problema tcnico, para el cual son necesarias y suficientessoluciones tcnicas a nivel de planificacin econmica, polticas comerciales yfijaciones de precios, y del mbito institucional del funcionamientomacroeconmico. En este escenario, al final de los aos ochenta se asisti a laconsolidacin de las tesis de la escuela de la economa institucional(Williamson, 1994), que tuvo un peso sustancial en la formulacin del llamadoconsenso de Washington.

La liberalizacin de los mercados y la libre competencia reclamaban lareduccin, por todos los medios posibles, de todos los costos de transaccin,incluidos aquellos polticos y sociales. Para impulsar el desarrollo se hacanecesario poner en movimiento una serie de reformas necesarias, pero tambinsuficientes: control del dficit del presupuesto y poltica monetaria, apertura delas fronteras comerciales y apoyo a una mayor competencia. La privatizacinde las empresas pblicas, de los servicios pblicos y de instancias cada vez msnumerosas del aparato estatal ha sido un elemento fundamental de este proceso.

Muy pronto el acento se puso sobre otro elemento, con la toma de concienciade cun importante era para el buen funcionamiento de los mercados lainfraestructura institucional (Stiglitz, 2000). Por esto los gobiernos se vieronobligados a eliminar las distorsiones creadas para el buen funcionamientodel mercado por el proteccionismo, las subvenciones, el mantenimiento de lasempresas nacionales, las reglamentaciones del trabajo, consideradas demasiadofavorables a los trabajadores. Siempre con la idea de reducir los costos detransaccin, pareci oportuno reformar profundamente los sistemas deproteccin social, en primer lugar la salud, las jubilaciones y la educacin.

1 El Banco Mundial slo aporta alrededor de la mitad del total de los financiamientos deayuda pblica para proyectos urbanos. Adems, dedica financiamientos importantes a lainvestigacin operativa y a la formacin.

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La reforma econmica y la reforma institucional comenzaron a caminarjuntas, y de este modo se predispusieron los elementos necesarios para que elBanco Mundial elaborara su propia nocin de gobernabilidad, que deberaproducir los instrumentos tcnicos para una gestin transparente y responsabledel desarrollo econmico y, complementariamente, social. 2

3. La gobernabilidad urbana

El ajuste estructural y su principal instrumento, la gobernabilidad, fueronaplicados a las ciudades para que pudieran formar parte de un sistema bienestructurado y controlado, como requiere la corporate governance, basada ensistemas rgidamente jerarquizados.

Despus de haber puesto en marcha los programas de ajuste estructurala mitad de los aos ochenta y haberlos consolidados en los aos noventa, parael Banco Mundial regir el desarrollo urbano a travs del control del sistemainstitucional, segn los dictmenes de la ortodoxia neoliberal, se transformen el objetivo a conseguir. En este sentido se puede sostener que existe unagestin neoliberal de la ciudad, basada en un nico modelo elaboradoindependientemente de las especificidades locales.

En este cuadro en los aos ochenta se activaron dos nuevos tipos deintervencin:

Proyectos de desarrollo local, es decir, de una gestin de la ciudad atravs de intervenciones de carcter urbanstico se pasa a proyectos degestin urbana, cuyo objetivo es un aumento de los recursos locales, sobretodo mediante mecanismos ms eficientes de cobranza de impuestos ytasas, el uso de instrumentos contables ms confiables, y una mayorproductividad de la administracin local. Tales medidas vanacompaadas generalmente por la institucin de un fondo nacional deprstamos a los gobiernos locales. A travs de estos mecanismos lagobernabilidad se hace real, en el sentido de la adopcin de un conjuntode instrumentos de administracin y gestin urbana modernos yeficientes. Se trata de reformas totalmente impuestas desde arriba,absolutamente impermeables a los mecanismos de poder locales y a losmodos en que dichos poderes se ejercitan.

2 Segn el Banco Mundial (1992) governance es la manera de ejercer el poder en la gestin delos recursos econmicos y sociales en un pas en desarrollo. Se trata de un enunciado tomadode la economa institucional, en la poca un concepto con un fuerte desarrollo en EstadosUnidos, segn la cual la governance es el cuadro institucional que permite controlar mejorlos costos de transaccin (Osmont, 1998).

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Programas de descentralizacin, que intentan realizar unadesconcentracin de la gestin urbana pero que de hecho llevan a unaredistribucin de los poderes entre el gobierno central y los niveles localesde gobierno, a los cuales se transfieren nuevas competencias y,tericamente, los relativos nuevos recursos. Sin embargo, para poner enmarcha de manera efectiva una reforma de este tipo, los programas dedescentralizacin requieren la adopcin de una ley municipal y nuevassubdivisiones territoriales.

Por otro lado, para mantener la apariencia tcnica en los proyectos dedesarrollo local y de descentralizacin, los proyectos clasificados como urbanospor el Banco Mundial la mayora de las veces han sido confiados al Ministeriodel Interior o a la Direccin general de gobiernos locales o institucionesequivalentes, y no al Ministerio de Urbanismo. Ello deja muy en claro la formaen que se pensaron y controlaron estos mecanismos segn una lgica precisade arriba hacia abajo, en coherencia con el conjunto de reformas estructuralesdel Estado y en la ptica de un estrecho control institucional del desarrollourbano.

4. Las dimensiones sociales del ajuste

En otro plano, el consenso de Washington permite entender mejor qu cosason y a qu cosa miran los mecanismos de compensacin social previstospor los programas de ajuste estructural. Su realizacin fue confiada por elBanco Mundial a su unidad DSA (Dimensin Social del Ajuste), transformadaen 1991 en Divisin de la Pobreza y de la Poltica Social con la ciudad comombito de intervencin. Debido a que las reformas que se estaban realizandodeterminaban un aumento de la desocupacin y una mayor precariedad delas condiciones de vida, la ciudad poda convertirse en socialmente peligrosa.La DSA mide la pobreza urbana y propone una nueva categorizacin entrepobres clsicos, nuevos pobres y poblaciones vulnerables (jvenes,mujeres, citadinos), y elabora medidas especficas de compensacin que seconcretizan en proyectos de trabajo de inters colectivo, con una alta intensidadde mano de obra, como el saneamiento o la recogida de desechos en los barriosde las grandes ciudades y, secundariamente, en las ciudades medianas ypequeas.

Estos mecanismos suscitan una serie de cuestiones: el modelo DSA tiendea privar a los gobiernos de la capacidad de luchar contra la pobreza y deencontrar respuestas adecuadas al contexto especfico, y pone al mismo tiempoen una difcil condicin a las asociaciones y organizaciones sociales que trabajanen este terreno, pero que, siguiendo un mtodo diferente, corren el riesgo deno poder contar con apoyo financiero. Correlativamente el modelo DSA llevaa una instrumentalizacin de la pobreza, en el sentido de constituir una suertede legitimacin de las medidas de ajuste requeridas por el Banco Mundial, y

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presentadas bajo la apariencia de medidas de lucha contra la pobreza. Adems,existe el riesgo de una instrumentalizacin de la participacin, sobre todo delos jvenes, involucrados a ttulo temporal en estos proyectos pblicos, denuevo para legitimar las polticas de ajuste.

De todas maneras, ms all de las crticas que suscitan la DSA y lasAGETIP, el objetivo explcito de la creacin de estas redes de seguridad(social networks) es siempre el de hacer las ciudades ms productivas y mseficientes.

Recuadro 1LAS AGENCIAS DE EJECUCIN DE TRABAJOS

DE INTERS PBLICO (AGETIP)

Las AGETIP son de hecho la forma concreta de compensacin social prevista porlos programas de ajuste estructural, para reducir las posibilidades de conflictosurbanos y, al mismo tiempo, para luchar contra las nuevas formas de pobreza, enparticular en las ciudades.

La primera AGETIP instituida fue la de Dakar (Senegal), en 1989. Realizatrabajos de inters pblico creando ocupacin de tipo no calificado y de duracinbreve, dos semanas en promedio, para desocupados y jvenes: limpieza ymanutencin de los canales de drenaje, obras de saneamiento ambiental en losbarrios pobres.

Nacida como organismo sin fines de lucro, es decir como organizacin nogubernamental completamente subvencionada, en el tiempo AGETIP se transformen empresa que sigue y realiza trabajos para las municipalidades o lasadministraciones centrales. Esta transformacin, iniciada a partir de la mitad delos aos noventa, contrasta con el proceso de descentralizacin puesto en marchaen aquellos mismos aos; incluso fue avanzada la hiptesis de que las agenciasse transformasen en oficinas nacionales para los problemas urbanos. Para resolvereste problema de una descentralizacin que recentralizaba, al final en Senegalse opt por mantenerles sus competencias, y de instituir una Agence dedveloppement municipal, en Dakar como primer lugar.

La Agencia de Senegal represent un poco el modelo para los otros pases,sobre todo en frica (Mal, Benin, Burkina Faso, Nger). Hasta hoy ha activadotrabajos por 122.000 millones de francos CFA, y creado 350.000 puestos de trabajotemporal y 6.000 permanentes. Se han construido 2.000 aulas, 140 centros desalud y numerosas obras hidrulicas de saneamiento.

Sin embargo, cabe preguntarse cul puede ser el impacto a largo plazo deeste tipo de organismo, dada la precariedad de la ocupacin creada y la totaldependencia de financiamiento internacional.

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5. Tendencias actuales: el desarrollo holstico

A fines de los aos noventa se reformularon las nociones del desarrollo y deayuda al desarrollo bajo apariencias ms ideolgicas. La ayuda al desarrollodebe inscribirse en el marco del desarrollo integrado como lo define el BancoMundial (Wolfensohn, 1999) y basarse en una visin ms global deldesarrollo.

Este enfoque contiene dos elementos claves:

La necesidad de un vnculo ms estrecho entre el FMI y el Banco Mundialy de una mejor coordinacin de sus intervenciones: el FMI debe continuardesarrollando su propia tarea de estabilizacin y de control a nivelmacroeconmico, mientras que el Banco Mundial debe ocuparse de losaspectos estructurales y sociales del desarrollo. Aparece un nuevocolaborador, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), con la cual,para responder a las expectativas y a las poblaciones de nuestros pasesclientes, es necesario colaborar con la OMC y respaldar su accin, que esde importancia fundamental para los acuerdos comerciales y para elfuturo de los pases que son nuestros clientes.

Acerca del mtodo: los dos componentes fundamentales del desarrollo,el macroeconmico y el socioestructural, deben afrontarse juntos.

Mas all de la formulacin especfica de esta nueva filosofa deldesarrollo, es interesante subrayar la serie de condiciones estructurales, socialesy humanas que deberan estar presentes junto a las condiciones econmicas,condiciones que deben permitir realizar una economa de mercado.

El desarrollo urbano es una de las condiciones para el desarrollo de tiponeoliberal. No se trata de una novedad, pero el enunciado se sita en el contextoverdadero, el de una rpida globalizacin que hace declarar al conjunto de losorganismos financieros internacionales que el desarrollo requiere laurbanizacin y, en otros trminos, que las ciudades estn al servicio deldesarrollo.

Tal afirmacin est marcada por un nuevo inters en las ciudades: si seconsideran las 60 megaciudades con ms de 10.000.000 de habitantes en lospases en desarrollo en 2025, el crecimiento urbano en general y los problemasque ya conocemos en ciudades como Yakarta o Bombay, se puede fcilmenteimaginar la dificultad de la gestin urbana. Es claro que los gobiernos debendotarse de una estrategia urbana distinta a una estrategia nacional, porque laconcentracin de la poblacin pone problemas particulares. En el prximomilenio la planificacin urbana y la adopcin de medidas especficas para laciudad sern cruciales (Wolfensohn, 1999).

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Si las metrpolis estn al centro de esta estrategia es porque al sectorprivado, sea nacional o internacional, se lo ve como el motor del crecimiento yes necesario asegurar las condiciones estructurales capaces de ganar laconfianza de los inversores. Se trata sobre todo de la poltica comercial y fiscal,de las medidas para favorecer la competencia, del sistema de regulacin, y dela empresa: es evidente que son todos elementos concentrados sustancialmenteen las grandes ciudades y que en las ciudades pueden desplegar toda sueficiencia.

Aquello que emerge como el hilo conductor es la idea de una estrategiaintegrada: podremos de este modo reflexionar en trminos ms estratgicossobre la programacin de las polticas, de los programas y de los proyectos, yal ritmo de las reformas. Nuestro planteamiento global implica que avancemosen todos los frentes, aunque algunas medidas deben adoptarse antes que otras.

Recuadro 2LAS CONDICIONES PARA UN DESARROLLO INTEGRADO

Las condiciones para un desarrollo integrado son de cuatro tipos:Aspectos estructurales

- un gobierno competente e ntegro- un sistema jurdico y judicial eficaz- un sistema financiero organizado y controlado- un sistema de seguridad y de programas sociales

Aspectos humanos- escuelas y centros de difusin de los conocimientos- problemas relativos a la salud y a la poblacin

Aspectos materiales- agua y saneamiento- energa- caminos, transportes y telecomunicaciones- desarrollo sostenible, problemas ambientales y culturales (en particular la conservacin del patrimonio)

Estrategias especficas para las reas rurales y urbanas y para el sector privado- estrategia rural- estrategia urbana- estrategias para el sector privado

Fuente: James D. Wolfensohn, Proposition pour un cadre de dveloppement intgr, 21 deenero de 1999.

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6. La estrategia integrada de desarrollo urbano

En el marco del esquema antes trazado, se comprende mejor la forma en quese conciben las nuevas tendencias de la gestin urbana. Segn el Banco Mundialel crecimiento econmico y el desarrollo necesitan la urbanizacin y, recalcandolo propuesto en materia de desarrollo mundial, se delinea un nuevo escenariode desarrollo integrado de las ciudades (Banco Mundial, 2000).

La importancia de las cuestiones urbanas para los objetivos nacionales ymundiales del desarrollo sostenible es desde tiempo reconocida a nivelinternacional. Lo que sucede en las ciudades del mundo en desarrollo tieneimportantes implicaciones para los objetivos propuestos por el Banco Mundialen materia de reduccin de la pobreza, de promocin de la economa demercado, de creacin de instituciones sostenibles y de proteccin del ambiente.Realizar las promesas de la urbanizacin es de fundamental importancia parael desafo puesto por un desarrollo holstico e intersectorial, como lo hapropuesto Wolfensohn (1999).

El apoyo de los conocimientos y recursos del Banco Mundial para mejorarel desempeo econmico de las ciudades y para traducir las polticas nacionalesen realidad cotidiana sobre el terreno es visto como insustituible, porque elBanco es el organismo internacional que ofrece la ayuda ms importante en elcampo urbano y el nico que tiene un planteamiento global pero al mismotiempo operativo respecto de los problemas de la urbanizacin.

Objetivo ultimo de esta nueva estrategia es que las ciudades ofrezcanuna mejor calidad de vida a los propios habitantes, contribuyendo al progresoeconmico del pas en su conjunto.

A tal fin son necesarias cuatro condiciones:

La competitividad: deben ponerse en prctica intervenciones con el finde corregir las ineficiencias, tambin en el seno de la administracin local,con el objetivo de disminuir los costos de transaccin. Para esto esnecesaria la participacin de un conjunto de socios en condiciones depromover proyectos de desarrollo coherentes con el cuadromacroeconmico.

La calidad de vida (livability): este criterio es considerado indispensablepara que la ciudad funcione. Se trata de trabajar contra la degradacindel medio ambiente, la criminalidad y la violencia, y los desastresnaturales. Es adems necesario mejorar los servicios urbanos (transportes,agua, saneamiento), tambin a travs de asociaciones a nivel nacional einternacional. Para luchar contra la pobreza urbana ser necesarioapoyarse en las comunidades locales, movilizando sus recursos.

Buena gobernabilidad y gestin: esta condicin es considerada unrequisito respecto de las otras. Tiene como objetivo un aumento de losrecursos para la intervencin urbana y una mejor asignacin de losmismos, e implica la adopcin de polticas de privatizacin de losservicios.

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Bankability (capacidad bancaria): las ciudades deben demostrar unacapacidad de gestin financiera seria y de incrementar los propiosingresos. El Banco Mundial define un criterio de capacidad crediticia(creditworthiness) para seleccionar las ciudades a las cuales destinar lospropios financiamientos, una suerte de clasificacin sobre la base de lacual el Banco decide en qu medida sostener la demanda definanciamiento, hasta llegar a abastecer, donde la legislacin nacional loconsienta, un fondo de garanta a las municipalidades para acceder almercado privado de los capitales.

Una estrategia de esta naturaleza implica un mayor empeo del Bancoen el campo del desarrollo urbano, que se debe traducir en una mayorasignacin de recursos para la formacin del personal y para actividades deinvestigacin, en pos de una capacidad de afrontar de manera ms eficaz yms completa las cuestiones urbanas al interior de las estrategias de ayuda alos pases (Country Assistance Strategies).

Los principios fundamentales de dichas estrategias son:

Ante todo, el Banco debe desarrollar su propia capacidad de concebir unaestrategia holstica y de intervenir de manera selectiva. Ello significa mirara la ciudad como una entidad nica inserta en el contexto espacial, social,poltico, ambiental, financiero y econmico nacional. La comprensin delaporte del sistema urbano al sistema econmico general, de las perspectivasy de los lmites de desarrollo de las ciudades al interior de la red de ciudadesen cada pas podra ofrecer el cuadro de referencia para las actividades deayuda del Banco. La eleccin de las ciudades a las cuales proporcionarapoyo financiero debe ser hecha slo al interior de esta perspectiva general.

Adems, el Banco debe ampliar la intervencin en el sector urbano parahacer frente a los problemas cada vez mayores que esto conlleva, con laayuda de socios importantes y apoyndose en otras instituciones; porejemplo, algunas asociaciones de las municipalidades o tambin algunasmegaciudades podran ser identificadas como objeto de una ayudaparticular al interior de algunas regiones.

El nuevo enfoque se funda en cuatro elementos:

La formulacin de estrategias urbanas nacionales, para definir el aportede cada ciudad, de diferentes tipos y dimensiones, a los objetivos nacionalesdel desarrollo. Esto implica una divisin de las funciones y de lasresponsabilidades financieras entre los diversos niveles de gobierno; laelaboracin de polticas nacionales respecto de las redes de seguridad;medidas adecuadas para mejorar las condiciones ambientales urbanas;una reglamentacin nacional para favorecer la colaboracin entre lo pblicoy lo privado en relacin con la realizacin y gestin de las infraestructuras.Todo esto se inserta al interior de una poltica de descentralizacinconstante, que llega hasta la privatizacin de los servicios urbanos y quese sita plenamente en el campo de la gobernabilidad.

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El apoyo a las estrategias de desarrollo urbano definidas por los actoreslocales y otros responsables de las decisiones, estrategias que son decarcter intersectorial y coherentes con las prioridades del desarrolloeconmico y de la ayuda. Esto equivale a poner en marcha unaplanificacin estratgica, de la cual se tratar ms adelante.

La extensin de los servicios destinados a la poblacin pobre, incluido elmejoramiento de los asentamientos informales. Se debe hacer un granesfuerzo encaminado a difundir las lecciones aprendidas, sobre todoaquellas de tipo comunitario, para mejorar los conocimientos en el temade la recalificacin, instrumento de estructuracin de la dimensincomunitaria como forma de lucha contra la pobreza. Esto significa delegarla gestin de la pobreza a las iniciativas de la misma poblacin pobre, anivel local y de comunidad.

El aumento de los recursos para el fortalecimiento de las capacidades,promoviendo el intercambio de informacin y conocimientos entre lasmunicipalidades y la difusin de las mejores prcticas a travs de lasredes de las ciudades a nivel nacional o internacional. 3

Se trata de un conjunto de medidas mucho ms articuladas y definidasque las asumidas en el pasado, que tiene el fin de poner las ciudades al serviciodel desarrollo neoliberal. Transformadas en verdaderos actores, pero actoresinstrumentalizados, las ciudades a las cuales ofrecer sostn financiero se elegirnen funcin de su nivel de correspondencia con los criterios arriba enunciados.

Es sta la ultima mutacin de la gobernabilidad urbana, que tiende atecnificar al mximo la cuestin de la ciudad, vista esencialmente desde elpunto de vista del desarrollo econmico en una perspectiva de fuertecompetencia. En estos ltimos aos la gestin de los instrumentos de unagobernabilidad definida desde arriba y desde el exterior se ha transformadoen un objetivo en s, del mismo modo en el cual la liberalizacin de losintercambios y las privatizaciones se han convertido en un fin en s mismos yno en medios para un crecimiento sostenible, equitativo y democrtico.

7. La planificacin estratgicaA nivel operativo, el Banco Mundial apoya firmemente la planificacinestratgica, inspirada en la prctica de Barcelona. Qu decir de este modelo,del cual se piensa que resuelve todas las contradicciones del desarrollo, en cuantoune todas las fuerzas vivas, desde la sociedad civil (organizaciones de barrios,sindicatos, asociaciones de base) hasta los socios econmicos, pblicos y privados,y expertos de todo tipo, para elaborar y activar un gran proyecto urbano?

3 El Instituto del Banco Mundial tiene como fin sostener este fortalecimiento de las capacidades,vinculndose a la estrategia urbana en su conjunto, lo que hizo decir a uno de susrepresentantes que el Instituto es el arma secreta del Banco para facilitar el dilogo sobre lagobernabilidad en los pases en que las negociaciones son difciles.

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Es necesario no olvidar que en Barcelona exista un gobierno municipalcon una legitimidad democrtica luego de la dictadura, para el cual trabajabaun grupo de expertos progresistas que haban tomado directamente parte enlos conflictos urbanos abiertos en el tiempo de la dictadura, y que se apoy enuna sociedad civil tambin legitimada por su propia lucha. Un plan estratgicoes un proyecto de ciudad que une anlisis y acciones pblicas y privadas, yque define un cuadro de movilizacin y de cooperacin de los actores socialesurbanos (Borja, 1998). Elaborado luego de un proceso de fuerte participacinque define sus contenidos, es un contrato poltico entre las institucionespblicas y la sociedad civil. Es en esta ptica que se puede situar el proyectode ciudad (o de regin) fundado en un plano estratgico, fruto de una vastaconcertacin social, que de este modo constituye para el autor una granoportunidad para la democracia.

Sin embargo, se pueden tener algunos recelos cuando se constata que elBanco Mundial promovi la planificacin estratgica como el mejorinstrumento para la competitividad de las ciudades en forma de libreintercambio generalizado. De hecho, despus de haber sufrido una suerte deabandono cuando result predominante la urbanstica del proyecto, laplanificacin estratgica es ahora considerada el mtodo por excelencia de laplanificacin urbana. Se trata, no obstante, de la planificacin urbana delliberalismo triunfante de fines de los aos ochenta, aquella que puso de modala planificacin estratgica inspirada, al menos en apariencia, en el modelode Barcelona. Sostenida por los urbanistas cercanos a las teoras liberales dela globalizacin, este modo de afrontar los problemas de la urbanizacin fueretomado por el Banco Mundial, que lo hizo su propio modelo de intervencin,que lleva su sello, un modelo que se difunde rpidamente, a merced de loscrditos concedidos por el Banco, seguido de cerca por otros organismos decooperacin, multilaterales, regionales y bilaterales.4

Esto se traduce en procedimientos de seleccin de las ciudades quepueden aspirar a obtener el apoyo financiero del Banco Mundial para elfinanciamiento de proyectos inspirados en su plan estratgico; se traduce enun inters preferencial para las grandes ciudades, tradicionales o emergentes.Esto quiere decir que, si existe la idea de una asociacin pblica/privada en laplanificacin estratgica, su contenido, y por lo tanto el contrato que laformaliza, se definen segn una lgica descendente dictada por los sociosms importantes; vale decir, las multinacionales. Los socios ms pobres puedenciertamente pronunciarse, pero son instrumentalizados, puestos al serviciode un desarrollo de tipo liberal, mientras su suerte depende de la capacidad

4 Una primera aplicacin de esta nueva estrategia est representada en el programa CitiesAlliance, iniciado en 1999 y financiado casi en un 50% por el Banco Mundial y el resto porayudas bilaterales. El programa consiste sustancialmente en la elaboracin de estrategias dedesarrollo urbano (City Development Strategy), con dos objetivos prioritarios: promover eldesarrollo econmico local y combatir la pobreza urbana.

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de movilizar los recursos a nivel comunitario y de las ONG. En cuanto a lasmunicipalidades, su margen de maniobra, ya limitado por el poder de decisinde los inversionistas, est adems constreido por las estrategias urbanas ymacroeconmicas.

Adems, las autoridades locales estn literalmente bloqueadas en suaccionar por la obligacin impuesta de adoptar, como condicin para cualquierconcesin de financiamiento, un modelo de gobernabilidad de tipo corporategovernance que vaca su gobierno local de todo contenido poltico; al mismotiempo la supuesta sociedad civil se transforma en un instrumento para larealizacin de un desarrollo de corte liberal.

8. Ciudad productiva y ciudad inclusiva

Para hacer frente a esta verdadera obsesin por la productividad y larentabilidad urbana es necesario volver a la fuente y pensar que planificaciny administracin de la ciudad es un asunto de todos. Una planificacin urbanaposible y una capacidad de administrar las transformaciones de la ciudad sefundan en dos condiciones. De un lado es necesario que exista un mnimo deadhesin a un contrato comn de derechos y deberes, por medio del cual losdiversos actores urbanos aceptan constituir un espacio pblico de mediaciny de transaccin; es esto el fundamento de la condicin de citadino sin la cualla ciudadana se reduce, en el mejor de los casos, a votar y a pagar los impuestos.Es necesario, sin embargo, tambin un contrato de ciudadana, sin el cual elcitadino no tendr todo su poder de control democrtico, y que constituye unelemento de continuidad entre la poltica local y la poltica nacional.

La ciudad es sin duda alguna una sociedad poltica: es la sociedad polticalocal, en el sentido pleno y clsico del trmino, y slo iniciativas que provengande una voluntad poltica fuerte, definidas a diferentes escalas territoriales,pueden autorizar a confiar en una reversin de tendencia, y a devolver elaliento a una perspectiva de gestin social de la ciudad, fundada en lasolidaridad y no en la bsqueda de ganancia. Esto se puede obtener, en primerlugar, slo si tal voluntad poltica desciende de un anlisis riguroso y no dediscursos ideolgicos que privan a la mayora de la poblacin de la capacidadde decidir con plena conciencia; en segundo lugar, a condicin de que elaccionar urbano y urbanstico est al servicio de polticas concretas, elaboradasa partir de un conocimiento riguroso y documentado de la realidad, y no seala aplicacin tecnicista de modelos exgenos de tipo universal. En esto est laverdadera idea del proyecto de ciudad, un proyecto que nace de un contratopoltico.

Las intervenciones sobre la ciudad tienen como objetivo la modificacindel sistema urbano y territorial, pero deben partir de la conciencia de lavoluntad siempre ms fuerte de los habitantes a participar de lastransformaciones econmicas y sociales que tienen lugar en la ciudad, y queles conciernen directamente. Para poner en marcha estas intervenciones, como

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se dijo, existen instrumentos tcnicos, financieros y urbansticos conocidos ycodificados. Es necesario no olvidar que se trata de un terreno en el cual, aunquese disponga de los medios tcnicos ms sofisticados, no existe la garanta delos resultados. Por esto, y para concluir, vale la pena atraer la reflexin sobrealgunos puntos que aparecen como particularmente relevantes a niveloperativo.

En el operar urbano, cada vez con mayor frecuencia y en forma msmarcada, existe una contradiccin entre el tiempo limitado de la economay el tiempo largo de la urbanizacin, una contradiccin hecha ahora msaguda por la globalizacin y por los profundos cambios sociales yeconmicos que la acompaan: los proyectos urbanos de Yakarta(Indonesia), por ejemplo, perdieron gran parte de su utilidad despusdel estallido de la burbuja del mercado financiero, seguido por el de laburbuja del mercado inmobiliario, en 1997. En estas condiciones unaplanificacin a mediano y, con mayor motivo, a largo plazo, paramantener un mnimo de credibilidad, debe tratar de integrar factores deriesgo bastante difciles de evaluar, como el del endeudamiento, que sepuede producir por el empobrecimiento de la ciudad, por ejemplo, luegode procesos de relocalizacin industrial.

Una segunda reflexin tiene que ver con la estabilidad del cuadro deintervencin, que lleva a las relaciones entre el nivel local y el nacionalen lo que respecta a los recursos disponibles, pero tambin en relacincon la legislacin y al espacio reservado a los ciudadanos para suparticipacin en la elaboracin de los planes. La cuestin debe plantearsea los que estn arriba, que descentralizan sin asegurar la transferenciapor el Estado de medios financieros adecuados. Sin embargo, tambindebe plantearse a los de abajo, y a los adeptos de la nocin de que lopequeo es bello se les podra preguntar si el modelo de Porto Alegre,vale decir, de una planificacin estratgica sostenida por un presupuestoparticipativo, habra podido consolidarse y expandirse si no existieraun artculo de la constitucin brasilea de 1998 que establece la funcinsocial de la ciudad?

Otro tema es la cuestin de los actores, cuyo lugar, papel, estrategia yaccionar resultan con frecuencia muy confusos, por lo menos enapariencia, marcados por la ambigedad de las palabras que se usan: esbastante difcil dar una definicin precisa, aceptable al menos por lamayora de los actores, de trminos como sociedad civil, asociacin,gobernabilidad, democracia local. Estamos frente a un grave dficitde investigacin sobre tales cuestiones, lo que hace a veces problemticala elaboracin de aquel contrato poltico, indispensable para cualquierintervencin, pero todava ms en el caso de medidas urbanas colectivasque se proponen como estrategias de muy largo plazo.

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Una ultima cuestin, particularmente especfica de los pases endesarrollo, atae al hecho de que la planificacin y la gestin urbana sonun terreno fundamental de las polticas de desarrollo. Por ello, losinstrumentos tcnicos, financieros e institucionales que sirven paraactivar las polticas urbanas se elaboran en el marco de los programasde ayuda para el desarrollo, segn los modelos operativos de losorganismos multilaterales, regionales y bilaterales. Es el caso de laspolticas de descentralizacin y, ms en general, del desarrollointegrado, que de hecho forman parte de los programas de reformaeconmica y administrativa puestos en prctica a escala nacional; estambin el caso de las medidas relativas a la gobernabilidad urbana que,sobre la base de un modelo general, estn encaminadas a la realizacinde reformas estructurales en el campo administrativo y fiscal, y queinciden profundamente en las estructuras locales de poder. El problemaconcierne a la oportunidad de la transferencia de instrumentos quepueden funcionar en ciertas sociedades urbanas desarrolladas, perocuya transposicin a una sociedad histrica, econmica y culturalmentedistinta, compromete, a veces radicalmente, su carcter operativo.En consecuencia, ya sea que se apoye en una planificacin estratgica de

tipo democrtico o en la participacin directa de la poblacin en forma ms omenos controlada y estructurada, el desarrollo urbano est constantementeen una situacin paradjica, ciertamente contradictoria, porque demuestravoluntad de organizacin y de planificacin, pero al mismo tiempo es uninstrumento de regulacin social y de produccin de riqueza, a mediano ylargo plazo, una hiptesis local y al mismo tiempo de alcance mundial.

Todo esto apunta a renunciar a la idea de un nico modelo deintervencin, de un prt--penser la ciudad, y a favor de un accionar fundadoen la duda metdica.

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Discenso del Presidente del Banco Mundial, 21 de enero.

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CIUDAD Y POBREZA

El paradigma cualitativo de la pobreza urbana

Ronaldo Ramrez*

1. Introduccin

El tema de este ensayo es la erradicacin de la pobreza de las ciudades de lospases en desarrollo. Desde esta perspectiva se examinarn brevemente lassiguientes proposiciones: a) que el paradigma cualitativo de la pobreza urbanahoy prevaleciente en este campo ofrece conceptos ms adecuados paraentender la complejidad de la pobreza que los propuestos por marcos tericoscuantitativos anteriores, pero muestra tambin limitaciones que reducen susposibilidades como fuente de medidas para erradicar la pobreza; b) que entreestas limitaciones hay dos tendencias, a minimizar la importancia del anlisissocial al nivel macro y a ignorar la dimensin poltica de esta situacin, que sonparticularmente perjudiciales en la lucha para erradicar la pobreza y que podranllevar a definir a los pobres de la ciudad como una categora social separada;c) que la condicin de pobreza urbana debe ser entendida como un componenteintegral de la sociedad contempornea, y las acciones dirigidas a su eliminacindeben basarse en este entendido, y d) que el potencial integrativo de la ciudadproporciona una base material e institucional sobre la cual pueden desarrollarselas dimensiones ausentes en el paradigma cualitativo, y pueden ademselaborarse estrategias y programas eficaces para la erradicacin de la pobreza.

El examen de estos temas coloca este ensayo en el centro de la problemticaurbana de hoy, donde la urgencia por erradicar la pobreza ha ocupado el primerlugar de la agenda. La pobreza ha reemplazado al desarrollo el tema principalen la segunda mitad del siglo XX como preocupacin central del sistema polticomundial y de las ciencias sociales especializadas en los pases del llamado Sur.Este cambio de prioridades ha resultado en parte del convencimiento cada vezms generalizado de que los beneficios econmicos y sociales del desarrollo nollegaron a los pobres ni en la proporcin ni en la cantidad ni calidad que se

* Ronaldo Ramrez ense en la Unidad de Planificacin del Desarrollo del University Collegede Londres, desde donde dirigi los Master de Planificacin del desarrollo urbano y deEstudios internacionales sobre la vivienda. Desde 1999 es Investigador Principal con BecaHonoraria de esta institucin.

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haba supuesto. Un sinnmero de conferencias y acuerdos nacionales einternacionales, de tratados, declaraciones e iniciativas conjuntas ilustran esteproceso. Al mismo tiempo, estudios acadmicos y prcticas sobre el terrenocon la participacin de expertos, autoridades locales y comunidades urbanaspobres han contribuido a afinar los instrumentos requeridos para lacomprensin de la pobreza, para entender a los pobres, para identificar losobstculos con que estos se enfrentan y para definir las consecuencias que lapobreza de gran escala y la desigualdad social tienen en la vida de las ciudadesy de la sociedad en su conjunto. Existe en este momento una suerte de consensorespecto de un grupo de teoras que promueven mejoras considerables en lasituacin de los pobres, pero sin que ellas amenacen el orden social y polticoestablecido. Sobre la base de este entendido muchos gobiernos, tanto en lospases avanzados como en desarrollo, han estado dispuestos a entrar encompromisos muy precisos, como reducir a la mitad la proporcin de lapoblacin que subsiste con menos de 1 dlar diario al ao 2015,1 mientras porsu parte las comunidades pobres y la sociedad civil participan entusiastamenteen el diseo y ejecucin de proyectos inspirados por los mismos principios.

Entre los muchos elementos y circunstancias que han ayudado aconformar este contexto hay dos hechos que merecen atencin especial debidoa sus impactos en el campo urbano. Uno es la aparicin y desarrollo delparadigma cualitativo y participativo de la pobreza, mencionado ms arriba,provisto de una reconocida capacidad para guiar iniciativas dirigidas a sureduccin. El otro es la conformacin de los contornos de un marco normativopara las polticas de desarrollo (UN-HABITAT, 2001),2 resultante de unnmero de conferencias mundiales de los organismos de las Naciones Unidasy otras organizaciones, especialmente durante la dcada de los noventa. Lamayor parte de los argumentos presentados en este ensayo tienen su origenen la comparacin entre las demandas definidas por este marco normativo yla capacidad del paradigma cualitativo de la pobreza de responder a ellas.

Es comprensible que exista cierto grado generalizado de escepticismocon respecto a los mritos de estas nuevas proposiciones, motivado tanto porlas teoras como por las prcticas de algunas organizaciones internacionales yde la mayora de los gobiernos en esta materia. Sin embargo, esto no deberadisminuir la importancia de la escala masiva con que el esfuerzo internacionalpor erradicar la pobreza se est llevando a cabo. Cualesquiera sean susambigedades y contradicciones, este proceso est destinado a abrir nuevasoportunidades para avanzar las teoras y prcticas relativas a la pobreza, ladesigualdad, los derechos humanos y la justicia social.

1 ste y otros objetivos similares son hoy parte de los objetivos universales establecidos por laDeclaracin del Milenio de los jefes de estado participantes en la Asamblea General de lasNaciones Unidas al comienzo del Tercer Milenio.

2 El Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH-Hbitat) fuedeclarado un Programa de las Naciones Unidas por decisin de la Asamblea General dediciembre de 2001, bajo el nombre de Programa de Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos (Hbitat) en enero de 2002.

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2. La pobreza del mundo a comienzos del siglo XXI

A pesar de reconocerse ampliamente la ineficiencia de la informacincuantitativa para expresar la complejidad de la pobreza, las estadsticas delingreso per cpita publicadas por los organismos internacionales continansiendo los instrumentos ms usados para describir y comparar las condicionesde la pobreza a travs del mundo. Mientras la mayora de los pases definenlneas nacionales de pobreza de acuerdo con sus circunstancias, los organismosinternacionales han promovido el uso de tales lneas establecidas de manerasimilar para pases en regiones y condiciones similares. La mayora de lascomparaciones internacionales convierten los ingresos nacionales en unamoneda comn, usando tasas de paridad de poder adquisitivo (ppp),3

referidas a aos especficos a fin de eliminar las diferencias en los nivelesnacionales de precios. Un dlar (1985 ppp US$) por persona por da constituyela lnea de pobreza en la mayora de los pases en desarrollo, excepto enAmrica Latina y el Caribe, donde la lnea se traza a 2 dlares (1985 ppp US$).Para los pases de Europa Oriental y la antigua Unin de Repblicas SocialistasSoviticas (URSS) la cifra es de 4 dlares (1990 ppp US$) y en los pasesindustrializados es de 14 dlares (1985 ppp US$) (PNUD, 1997).

Las cifras en este campo son tradicionalmente imprecisas y reflejanmuchas veces diferencias conceptuales y metodolgicas o de capacidad pararecoger informacin. Sin embargo, estas cifras permiten por lo menos teneruna idea de la magnitud, la evolucin y las tendencias en este campo. No hayduda de que la pobreza ha sido reducida a lo largo de los aos y que lascondiciones generales de la poblacin mundial a fines del siglo XX eranconsiderablemente mejores que al comienzo. Sin embargo, a pesar de esteprogreso ms del 25% de la poblacin mundial unos 1.500 millones depersonas permanecen en condiciones de extrema pobreza. Esto significa, entreotras cosas, que de los 4.600 millones de personas en los pases en desarrollo,cerca de 1.000 millones carecen de acceso al agua potable y 2.400 millones notienen sistemas sanitarios bsicos (PNUD, 2001; UN-HABITAT, 2001); 32% dela poblacin de los pases del Sur vivan en condiciones de pobreza a fines delsiglo XX. Las cifras ms altas 960.000.000 de personas estaban en AsiaMeridional, Asia Oriental y Asia Sudoriental y el Pacfico. frica al Sur delSahara tena la mayor proporcin de pobres ms de 46% en 1999 y en 16pases africanos los ingresos per cpita eran en 1999 inferiores que en 1975. EnAsia Oriental y el Pacfico y en Amrica Latina los niveles de pobreza eranmenores que en el resto del mundo en desarrollo, con 15% de sus poblaciones275.000.000 y 75.000.000, respectivamente viviendo en condiciones depobreza. En Europa Oriental y la antigua URSS la pobreza se haba extendidodesde una parte reducida de la poblacin hasta incluir aproximadamente160.000.000 de personas a finales del siglo. Los ingresos per cpita haban

3 Purchasing Power Parity (ppp).

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declinado tambin en 16 pases en la regin a fines del siglo. En el mundoindustrializado las condiciones eran obviamente mejores pero aun all habaunos 130.000.000 de personas bajo la lnea de pobreza a mediados de la dcadade los noventa (PNUD, 1997; PNUD, 2001).

Estas cifras proporcionan slo una idea general de las condiciones depobreza en estas regiones. Cuantificaciones ms detalladas, basadas en lneasde pobreza definidas por los pases mismos, y los resultados de estudios depases especficos, muestran situaciones peores. Adicionalmente, el cuadrotiende a complicarse an ms debido a que ni el crecimiento ni la reduccinde la pobreza son procesos lineales. Estudios de corto plazo muestran altos ybajos de acuerdo con condiciones econmicas y polticas variables. La dcadade los ochenta fue un mal perodo para Amrica Latina, cuando la pobrezasubi del 35% al 41%, para bajar luego al 39% durante los primero aos de ladcada de los noventa y subir nuevamente en una cantidad de pases despusde 1994 (CEPAL, 1997). Durante la dcada de los noventa lamentablemente lapobreza creci casi en todo el mundo, a lo que se sum en Asia una gravecrisis financiera.

La cuantificacin de la pobreza urbana en los pases en desarrollo hasido ms difcil y menos confiable que el mismo estudio relativo a la pobrezanacional. Las dificultades han sido generalmente referidas a discrepancias entrelo que cada pas define como urbano, qu entienden por pobreza urbana y adiferencias en los procedimientos usados para recoger informacin. No sedispone de cifras agregadas para la totalidad del sector urbano en estos pasesy algunas estimaciones publicadas por el Banco Mundial en 1985 han sidodescalificadas por desestimar seriamente el nmero de pobres urbanos(Chambers, 1995). Un estudio realizado en 30 pases en desarrollo realizadoms tarde, en la dcada de los noventa (Banco Mundial, 2001; PNUD, 1997),4

mostr que el 25% de sus poblaciones urbanas vivan bajo las lneas de pobrezadefinidas nacionalmente y estim que el 30% de la poblacin urbana deAmrica Latina podra clasificarse como pobre en 1997 (UN-HABITAT, 2001).

Otra posicin frecuentemente adoptada para estimar la pobreza urbanaha sido considerar que la capacidad para mantener un nivel mnimo decondiciones de vida en las ciudades depende del acceso a servicios bsicostales como agua potable, alcantarillado, recogida de basura y atencin mdica.De acuerdo con estos criterios, el Informe Mundial 2001 consider que cercade 220.000.000 de residentes urbanos, equivalentes al 13% de la poblacinurbana mundial, careca de acceso a agua potable y que cerca del doble carecade la ms elemental letrina. En frica, por ejemplo, slo un tercio de la totalidadde los hogares urbanos estn conectados a la red de agua y en Asia y el Pacficoapenas 38% de los hogares estn conectados al sistema de alcantarillado (UN-HABITAT, 2001). Una variacin de este mtodo, creado por el InstitutoInternacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIMAD), consisti en

4 Incluye 12 pases de Asia, 9 de Amrica Latina y 9 de frica.

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estimar el nmero de pobres urbanos sobre la base de la calidad de susviviendas y del acceso a agua potable, alcantarillado, drenaje de lluvias,recogida de basuras y servicios de salud. Su estimacin fue de que por lomenos 600 millones de residentes urbanos en frica, Asia y Amrica Latinaviven en viviendas y vecindarios que constituyen una amenaza para su viday su salud (Chambers, 1995; UN-HABITAT, 1996).

3. El marco normativo de polticas urbanas5

Las dcadas de los ochenta y noventa del siglo pasado fueron testigos deldesarrollo de tendencias alarmantes en lo que se refiere al bienestar de lapoblacin mundial. La globalizacin, el nuevo modelo de acumulacin decapital, se expandi rpidamente imponiendo sus correspondientesdimensiones econmicas, sociales, polticas y culturales sobre todos loscontinentes. El impacto positivo del nuevo modelo en varias regiones yciudades tanto en el Norte como en el Sur especialmente en aquellos distritosurbanos que poseen la capacidad de responder a los desafos tecnolgicos einstitucionales de la globalizacin ha sido evidentemente impresionante. Almismo tiempo, las consecuencias de las ideologas y polticas, especialmentede los programas de ajuste estructural impuestos y adoptados prcticamenteen todas partes, han trado un deterioro considerable de las condiciones devida de los pobres en todo el mundo (UN-HABITAT, 2001). Este contexto haprovocado la movilizacin de numerosas organizaciones, algunasgubernamentales y otras que expresan los puntos de vista e intereses de lasociedad civil, en pos de definir otras estrategias de desarrollo capaces decombinar las posibilidades de la globalizacin con los principios de derechoshumanos e igualdad social. Estos movimientos provocaron respuestas de variasorganizaciones de las Naciones Unidas en trminos de un nmero deconferencias mundiales, las que se llevaron a efecto durante la dcada de losnoventa. Los objetivos sociales universales identificados en esas cumbresmundiales, vale decir, erradicacin de la pobreza y reduccin de todas lasformas de desigualdad, y las principales estrategias propuestas por los planesde accin adoptados en esas reuniones iniciativas basadas en los derechoshumanos en lugar de la capacidad de pago establecieron las bases de unmarco normativo cuyos parmetros estn llamados a influir significativamenteen las polticas urbanas.

El surgimiento de este marco normativo de polticas urbanas se remontaa la Conferencia Hbitat I, en Vancouver en 1976, y la historia de su gestacinincluye iniciativas internacionales, algunas especficamente dedicadas a lascondiciones de las ciudades, como la Global Strategy for Shelter for the Year 2000,

5 El marco normativo presentado en el Informe Global 2001 de Hbitat cubre aspectos generalesdel desarrollo econmico y social. Dado el foco urbano de este ensayo, se ha dado prioridada sus contenidos urbanos y se le ha bautizado como marco normativo de polticas urbanas.

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adoptada en 1988 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y laConferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos(Hbitat II), celebrada en Estambul en 1996, y otras a temas de urgente atencinmundial como los tratados en las seis conferencias cumbres de las NacionesUnidas celebradas durante la dcada de los noventa, dedicadas a los nios, elmedio ambiente, los derechos humanos, la poblacin, el desarrollo social y lasmujeres.6 Los estudios presentados a estas conferencias y sus debatesexpusieron las interrelaciones entre temas discutidos en reuniones diferentesy las coincidencias de problemas que parecan distantes y altamenteespecializados. Por ejemplo, las condiciones urbanas, especialmente de lapobreza urbana, aparecieron como componentes importantes en lasproblemticas de los nios, del medio ambiente, de los derechos humanos, dela poblacin, del desarrollo social y de las mujeres (UN-HABITAT, 2001).Precisamente de estas interrelaciones es que ha surgido el esbozo de marconormativo mencionado, que establece objetivos y procedimientos universales.An ms, las reuniones no se limitaron a debatir estos temas sino que losgobiernos y las instituciones internacionales adoptaron decisiones yadquirieron compromisos, en muchos casos definiendo objetivos y fechasprecisas.7

La Conferencia Hbitat II fue especialmente relevante para eldesarrollo del marco normativo en lo que concierne a las ciudades. Puso juntosmuchos de los temas ms importantes abordados por las conferenciasanteriores en un modelo para las polticas y prcticas relativas a asentamientoshumanos (UN-HABITAT, 2001). Hbitat II conceptualiz esos temas dandoatencin especial a sus interrelaciones y contexto, rechazando la estrechez dedefiniciones sectoriales que ya haban probado ser irrelevantes en el pasadotambin recalc la importancia de un proceso de toma de decisionesdescentralizado y democrtico; la necesidad de dar prioridad a los gruposms vulnerables de la poblacin; la necesidad de acciones coordinadas queincorporen las asociaciones ms amplias posibles, y el aprovechamiento delpotencial ofrecido por las tecnologas de informacin y comunicacin. Semanifest a favor del derecho a una vivienda adecuada y subray laimportancia de temas tales como la pobreza y la desigualdad por razones desexo, raza, origen tnico, condicin econmica, edad y otras dimensionesrelevantes.

6 Estas fueron reuniones altamente representativas que contaron con la participacin deautoridades en muchos casos jefes de Estado de casi todos los pases del mundo. Lapresencia de un gran nmero de ONG 4.500 en la Cumbre Social en Copenhague y 2.400en la Cumbre de la Ciudad en Estambul fue una manifestacin de la preocupacin y de lacontribucin de la sociedad civil.

7 Los gobiernos han llegado a acuerdo con respecto a 6 objetivos internacionales de desarrolloa ser alcanzados en 2015: el 50% de reduccin del nmero de personas que viven en extremapobreza; educacin primaria universal; avanzar hacia la igualdad de gnero; reduccin de ?de la tasa de mortalidad infantil y de la mortalidad materna; acceso a salud bsica; revertirla prdida de recursos ambientales (DFID, 2000).

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Junto a estas reuniones ha habido un buen nmero de otras conferencias,algunas regionales, otras altamente especializadas, que han contribuidosignificativamente al surgimiento del marco normativo. Contribucionesimportantes han venido de las conferencias organizadas por el ForoInternacional de la Pobreza Urbana (FIPU). El concepto del FIPU se originen la Reunin Internacional sobre la Pobreza Urbana, en Recife, 1996. Lareunin adopt la Declaracin de Recife, la cual llam a un cambio conceptualy de poltica fundamental para enfrentar la pobreza urbana, definindola deacuerdo con criterios cualitativos. El FIPU ha organizado tambin lasConferencias Internacionales sobre Pobreza Urbana en Florencia (1997),Nairobi (1999) y Marrakech (2001). Estas conferencias han sido decisivas en lacreacin, debate, desarrollo y difusin de nuevos enfoques a la pobreza urbana,basados en conceptos cualitativos y en la participacin de las comunidadespobres mismas. Ellas tambin han promovido la definicin de polticasintegrales para la erradicacin de la pobreza urbana, congruentes con estasnuevas ideas.

Las reuniones mundiales de los aos noventa no produjeron un marconormativo de polticas urbanas definitivo. Como se dijo anteriormente, deellas result slo el esbozo de ese marco. Este ha continuado evolucionando atravs de los seminarios, deliberaciones, estudios y publicaciones quecaracterizan el trabajo diario de cualquier disciplina. Retrospectivamente esposible sostener que la dinmica que ha movido el desarrollo de este marconormativo surgi de la brecha entre objetivos universalmente aceptados yestrategias cuya validez y capacidad para alcanzar esos objetivos sonseriamente disputadas. Las crticas parecen haber comenzado durante lasconferencias mismas. Muchas crticas se han centrado en la aparentecontradiccin de proponer objetivos y estrategias para la erradicacin de lapobreza basadas en los derechos humanos y en el gasto pblico, mientras almismo tiempo se aceptan sin discusin los principios y mecanismospromovidos por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial comocomponentes centrales de la globalizacin, a los que se identifica como la causaprincipal de la pobreza actual. Las crticas sealan como principalesresponsables de esta situacin el enfoque de desarrollo centrado nicamenteen el crecimiento econmico, la adopcin de sistemas de libre mercado y lanaturaleza no democrtica de las polticas de ajuste estructural, las que, deacuerdo a Hbitat, beneficiaran a las elites ricas y las empresas multinacionalesen lugar de asegurar la provisin de servicios bsicos para los pobres (UN-HABITAT, 2001). El Informe Mundial 2001 ha examinado con profundidadlas contribuciones y mritos de Hbitat II, resumiendo algunos puntos crticosque refuerzan la idea de que existe una brecha considerable entre objetivos yestrategias. Analizando el Programa de Hbitat adoptado por la Conferencia,el Informe Mundial concluye que se aplica a problemas urgentes, pero sucobertura frecuentemente ofrece slo extensas descripciones de esos problemasen lugar de anlisis de sus causas y claras proposiciones para solucionarlos.

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Significativamente, los caminos propuestos para avanzar surgen desde unaperspectiva ilustrada, basada en el supuesto de que el progreso seguira a laprevia eliminacin de la ignorancia. Las causas de los problemas songeneralmente presentadas en la forma de categoras especulativas. El Programaes intuitivo en su descripcin de lo que es y es tambin avanzado en suproposicin de lo que debera ser, pero no identific cmo pasar de loprimero a lo segundo. Debido a esto, sus recomendaciones principalmente selimitan a indicar acciones necesarias pero que solamente pueden aliviar lasituacin (UN-HABITAT, 2001).

El desarrollo del marco normativo ha tenido tres consecuenciasespecialmente importantes para los argumentos presentados en este ensayo.En primer lugar, ha desplazado el argumento desde un nivel micro, donde lasmanifestaciones de la pobreza urbana pueden ser descritas y es posibleprescribir y ejecutar medidas especficas, de corto alcance y eficaces parareducirla, a un nivel macro, donde las funciones que estructuras y sistemassociales especficos tienen en la creacin de la pobreza y en la validacin ofrustracin de los procedimientos para atacarla podran ser examinadas ycuestionadas. En segundo lugar, los anlisis que combinan niveles micro ymacro generalmente trascienden las descripciones de la pobreza, cuestionanla relevancia de medidas para su reduccin nacidas de esas descripciones ypromueven preguntas y anlisis que relacionan la pobreza con teoras socialesde mayor alcance. Finalmente, el desarrollo del marco normativo ha dejadoen claro la necesidad de iniciativas para la erradicacin de la pobreza quetomen en consideracin las condiciones polticas en las que ellas se proponeny que podran ser relevantes para su ejecucin y xito o podran explicar susfracasos.

La importancia de los anlisis a nivel macro, de examinar procesos socialesgenerales e identificar sus impactos en condiciones sociales especficas, como lapobreza, es reconocida por gran parte de las publicaciones sobre temas urbanos.Por ejemplo, el estudio de casos relativos a la ejecucin de la Agenda Hbitat quela Development Planning Unit (DPU), de la Universidad de Londres, public en2001 establece que las economas locales han sido transformadasfundamentalmente mediante programas de ajuste estructural dirigidos a laprivatizacin de bienes pblicos, reducciones drsticas de los empleos pblicos,la eliminacin de subsidios a los alimentos, energa, transporte y vivienda, laintroduccin de tarifas por servicios pblicos que incluyen la recuperacin decostos de instalacin, la aplicacin de nuevos impuestos y en general la reduccindel gasto social de los gobiernos. La evidencia es que en muchos pases las polticasde ajuste estructural han conducido a un serio deterioro de las condiciones devida de los pobres. La desregulacin del mercado de trabajo puede aumentar lasoportunidades para la generacin de empleos e ingresos, pero puede tambindejar a los pobres sin proteccin contra las peores formas de explotacin. Esto esespecialmente el caso del empleo irregular y de tiempo parcial, en los cuales laproporcin de mujeres tiende a ser muy alta (DPU, 2001).

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En la misma lnea de anlisis, en el Informe Mundial 2001 se resalta laimportancia de examinar las estrategias de asentamientos humanos en elcontexto de la globalizacin. Se seala que existen cada vez ms evidenciasde que las polticas y programas actuales de asentamientos humanos no seorientan a resolver los problemas ms urgentes, tales como el acceso a lavivienda, a infraestructura y a servicios bsicos adecuados (UN-HABITAT,2001). El Informe indica que cualesquiera hayan sido los beneficios de laglobalizacin estos se han distribuido desigualmente y que esa distribucindesigual no es accidental sino una funcin de la lgica dominante que orientael actual proceso de globalizacin (UN-HABITAT, 2001).

La necesidad de anlisis terico aparece con frecuencia en el InformeMundial 2001. Comentando las bases de datos sobre mejores prcticas,establece que aunque las prcticas sean muy buenas la transferencia de modosde trabajo que funcionen requiere que los especialistas sean capaces dedistinguir entre las descripciones tcnicas de prototipos exitosos, que puedenser difundidos mediante simple repeticiones, y las lecciones ms analticasbasadas en evaluaciones de sus diferencias en distintos contextos polticos,econmicos y culturales. Ms adelante el Informe ampla la necesidad de teoraen el campo urbano. Plantea que los asentamientos humanos son un productode procesos socioeconmicos y polticos ms amplios, a nivel internacional,nacional y local, y son al mismo tiempo la fuente de origen de esos procesos;por lo tanto, si se quiere tener una concepcin razonablemente bien fundadade las condiciones y los procesos que intervienen en los asentamientos humanosen general, y en las ciudades en particular, es necesario conocer acerca de lastendencias ms relevantes que caracterizan esos contextos ms amplios (UN-HABITAT, 2001).

La dimensin poltica de las normativas urbanas es un temacuidadosamente evitado en la mayora de los anlisis urbanos ejecutados enla ltima dcada. El discurso es notoriamente ambiguo. Los actores localesson partes interesadas (stakeholders)8 que expresan intereses particulares,carecen de plataformas polticas y participan generalmente en sistemas deconsenso. Los pobres son representados por comunidades, nunca porpartidos polticos. Los gobiernos especialmente los gobiernos locales sonagencias de gestin y las decisiones pblicas estn, o deberan estar, basadasen consensos y en una racionalidad neutral. Sin embargo, esta situacin estempezando a cambiar. El estudio de casos de la DPU muestra la diferenciaentre gobernabilidad urbana, es decir, el proceso de toma de decisiones quees el deber de autoridades elegidas, y gestin y administracin urbana, elproceso por medio del cual se alcanzan los objetivos del desarrollo urbano(DPU, 2001). El Informe Mundial, por su parte, cuestiona la neutralidad demuchos procesos y sostiene que para que el desarrollo sea exitoso el crecimiento

8 La frecuente traduccin de este tmino como partes interesadas no expresa con suficienteclaridad la fuerza ideolgica de su significado en el idioma ingls.

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econmico debe llevarse adelante en un contexto de justicia social ysostenibilidad ambiental. Esto define un conflicto entre el componenteeconmico y el componente social de la globalizacin. Muy poco del contenidode ambos puede considerarse neutral, dado que ambos buscan ventajasmediante la disminucin del poder real del otro. El Informe insiste en que lasestrategias de globalizacin deben dar prioridad al bienestar y la calidad devida de los mil millones de personas que estn sufriendo crecientes dificultadescomo resultado de polticas que han promovido nicamente la expansinglobal de los mercados (UN-HABITAT, 2001).

En este ensayo no se pretende debatir los mritos de las diversasproposiciones que estn crecientemente dando forma al contenido urbano delmarco normativo. Para los objetivos del ensayo hay dos componentes de estemarco, ya comentados, que necesitan ser subrayados. El primero es laidentificacin de la erradicacin de la pobreza urbana y la reduccin de ladesigualdad social como objetivos universales de la poltica urbana, medianteestrategias basadas en los derechos humanos y no en la capacidad de pago. Elsegundo es la reincorporacin de una dimensin macro a la comprensin dela pobreza urbana y a la discusin de las estrategias para su erradicacin,reintegrando al mismo tiempo la necesidad de teoras sociales adecuadas yde consideraciones polticas. Cuales podran ser esas teoras e ideas polticasson materias que quedan fuera de los lmites de este artculo.

4. El paradigma cualitativo y participativode la pobreza urbana

Planteamientos tericos respecto del tema de la pobreza difundidos en ladcada de los setenta ya mostraban su complejidad e identificaban algunosde sus mltiples atributos y dimensiones, su diversidad, su relatividad y lasinteracciones entre sus numerosos componentes. De acuerdo con el conceptode necesidades bsicas la pobreza se defina como la falta de las condicionesmateriales para satisfacer los niveles mnimos de necesidades humanas(PNUD, 1997), vale decir, alimentacin, salud, educacin, empleo, participaciny los servicios comunitarios ms esenciales. De la misma manera, para elconcepto de capacidad la pobreza representaba la ausencia de algunas delas capacidades bsicas para funcionar (PNUD, 1997), algunas de las cualesson fsicas, como contar con alimentacin y vivienda adecuadas, y otras sonms complejas, como la capacidad de participar en la vida comunitaria.Igualmente la creacin de ndices compuestos, entre ellos el ndice de pobrezaurbana elaborado por el PNUD, que combinan variables ponderadas talescomo esperanza de vida, mortalidad infantil, alfabetizacin y varias otras, hasido un reconocimiento del carcter multidimensional de la pobreza. Todasestas definiciones se alejaban paulatinamente de la concepcin cuantitativade la pobreza y mostraban la gradual aparicin de conceptos cualitativos paraentenderla. Las crticas a la concepcin cuantitativa entendida como pobreza

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de ingreso han sido considerables y se han centrado especialmente en launidimensionalidad que se aprecia en ella, en momentos en que se hacancada vez ms evidentes y se generalizaban las manifestaciones de sucomplejidad. Tambin se han criticado sus limitaciones culturales y suconviccin en la superioridad de la cuantificacin como herramientametodolgica, lo cual, de acuerdo con Chambers, llev a perder de vista larealidad de la pobreza: lo que es medible y es medido llega a ser lo real eimportante, estandarizndose la diversidad y excluyndose lo que esdivergente y diferente (Chambers, 1995).

El trabajo al interior de comunidades pobres realizado por cientistassociales, antroplogos, especialistas en salud, educadores, planificadores,activistas y muchos otros ha ayudado a entender la extrema complejidad dela pobreza y sus mltiples manifestaciones, los obstculos que impiden susuperacin, la heterogeneidad de los pobres y la simplicidad artificial demuchas de las definiciones existentes. La crtica sistemtica a los enfoques dela pobreza previamente mencionados, junto al compromiso social y profesional,continuo y de largo plazo, de los especialistas en las comunidades pobres hanllevado al surgimiento de definiciones y planteamientos cualitativos yparticipativos de la pobreza. De acuerdo con ello, la pobreza se entiende hoyprincipalmente como una condicin multidimensional, sujeta a influenciasculturales, sociales y locales, entendida de maneras distintas, por los que vivenesta situacin de acuerdo con su sexo, edad, origen tnico y aptitudes. Incluyediversas formas de ingreso y consumo que generalmente quedan fuera delconcepto de lneas de pobreza. Dado que esta condicin es vivida por lospobres de maneras muy distintas, es imposible definir un concepto de lapobreza y una estrategia para erradicarla sin su participacin en estas tareas.

Estudios cualitativos y participativos de las condiciones de comunidadespobres realizados en el terreno mismo han producido un nmero considerablede descripciones de situaciones de pobreza y de los mtodos seguidos por lospobres para enfrentarlas. Al mismo tiempo hay una significativa ausencia deestudios sobre las causas de la pobreza. Los trabajos descriptivos han ayudadoa superar la idea de que los pobres constituyen entidades pasivas yhomogneas, y han permitido al contrario identificar entre ellos a grupos queposeen mayores ventajas que otros y las diferencias existentes al interior delos hogares (Jones, 1999). Tambin han mostrado las variadas percepciones delos pobres acerca de sus condiciones y cmo es que ellos evalan la importanciarelativa de lo que ven como componentes de su pobreza. Un estudio de 12tugurios en ciudades de India, realizado en 1997 por la Universidad deBirmingham, produjo seis categoras de dichos componentes: los bienesentendiendo por ello todo tipo de productos, artefactos domsticos, ahorrosy la subsistencia, esto es, ingreso, seguridad y calidad de trabajo, surgieroncomo las condiciones que ms afectan la pobreza, seguidas por el apoyo, esdecir, ayuda y/o dependencia de los ancianos y de otros grupos igualmentevulnerables y las condiciones de las mujeres, y las enfermedades. Finalmente

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se mencionaron tambin el endeudamiento y el abuso del alcohol (Amis, 2001).De la misma manera, otros estudios realizados por Robert Chambers (1995) yEllen Wratten (1995) han identificado largas listas de componentes y atributosde la pobreza segn distintas comunidades.

Las ideas concernientes a la pobreza urbana han sido parte del mismoproceso seguido por los estudios ms generales de la pobreza. El resultado hasido la aparicin de una literatura que sigue con la misma preocupacin dedefinir en este caso qu es la pobreza urbana y que muestra menos intersen indagar por qu esta existe. La pobreza urbana ha sido definida mediantelos mismos conceptos y atributos utilizados para definir la pobreza en general,a los cuales se han agregado peculiaridades propias de lo urbano. De acuerdocon la Conferencia de Recife, la pobreza urbana es tambin una condicinmultidimensional, sujeta a influencias culturales, sociales y locales, entendidasubjetivamente y experimentada de manera diferente por los pobres segn susexo, edad, origen tnico y aptitudes. Para el pobre de la ciudad, esta situacinconstituye una totalidad indivisible, una realidad diaria y continua... en lacual l, o ella, no slo carece de ingreso y de acceso a bienes y serviciosbsicos... sino experimenta tambin las consecuencias de un estatus socialdevaluado, marginalizacin en trminos de espacio urbano y de un degradadomedio ambiente, acceso limitado a la justicia, a la informacin, a la educacin,a los centros de decisin y ciudadana, vulnerabilidad frente a la violencia yfalta de seguridad (FIPU, 1996).

El hecho de que ambas definiciones compartan muchos conceptos y deque ambas conceptualizaciones hayan evolucionado desde principioscuantitativos basados en el ingreso hacia aproximaciones cualitativas yparticipativas ha llevado a cuestionar la validez y utilidad de una distincinconceptual entre pobreza general y urbana. Hay, sin embargo, estudios queidentifican atributos especficos de la pobreza que slo es posible encontraren las ciudades, los que introducen grados de variacin que, sin alterar lacomprensin general del problema, transforman la pobreza urbana en un temaespecfico. Ellen Wratten, por ejemplo, ha identificado cuatro aspectosinterrelacionados de la pobreza urbana: riesgos ambientales y de salud;vulnerabilidad resultante de la mercantilizacin; fragmentacin social ydelincuencia, y contactos negativos con el Estado y la polica (Wratten, 1995).Igualmente, Philip Amis sugiere que es el proceso de proletarizacin, valedecir, el grado en que la subsistencia de los individuos depende de un salarioen dinero, lo que determina la pobreza urbana (Amis, 1995).

Los conceptos de Wratten y de Amis, vulnerabilidad resultante de lamercantilizacin en el primer caso, y proletarizacin en el segundo, comoatributos particulares de la pobreza urbana, no son simples adjetivos paradescribir esta condicin. Ambas proposiciones tienen una capacidadexplicativa considerable. Ambas ubican implcitamente a la ciudad como partede las transformaciones sociales llevadas a cabo por el sistema capitalista. Lasdemandas y requerimientos de la mercantilizacin, entre ellas la existencia de

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gente sin otros medios de subsistencia que la venta de su fuerza de trabajo, sehicieron realidad en las ciudades, con una poblacin que crecientemente hacortado sus lazos con las fuentes de subsistencia rurales. Ambas proposicionesidentifican la vulnerabilidad de la poblacin urbana, en parte como resultadode las dificultades, muchas veces creadas por la pobreza misma, para participaren la fuerza de trabajo formal, y en parte como consecuencia de tendencias delargo plazo y de crisis. Estas situaciones definen no solamente atributosespecficos de la pobreza urbana sino que avanzan tambin varios pasos haciasu explicacin. Sin embargo, continuar en ese camino requerira ligar estasproposiciones a teoras sociales ms generales y entrar en terrenos aun noexplorados por el paradigma cualitativo de la pobreza urbana.

5. Descripciones y explicaciones de la pobreza

Como se ha visto, los estudios que buscan describir la pobreza han avanzadodesde planteamientos reduccionistas pobreza como un conjunto reducidode variabl