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Alonso Jiménez, Verónica

La Cámara de Diputados en la República Dominicana. Un ejercicio de constatación de teorías mediante un

estudio de caso

Espacios Públicos, vol. 11, núm. 21, febrero, 2008, pp. 142-167

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

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Coaliciones de gobierno bajo regímenes presidenciales:una aproximación a la experiencia latinoamericana

Fecha de recepción: 14 de septiembre de 2007Fecha de aprobación: 5 de octubre de 2007

Verónica Alonso Jiménez*

RESUMEN

La democracia representativa como forma de gobierno, implica que elpoder se ejerce por personas, que elegidas por el pueblo, actúan en sunombre y representación. El modo de participación en la elección y lamanera como éstas se convierten en cargos públicos, requiere del dise-ño de instituciones que sistematicen dicha participación. La repúblicade tipo presidencial, es una modalidad del gobierno electivo y popular,cuyo titular es el jefe del ejecutivo, electo por el pueblo o sus represen-tantes, en donde el ejercicio del poder es limitado y mantiene un régi-men de responsabilidades políticas. El diseño institucional que lecorresponde a esta forma de gobierno es la parcelación del poder pú-blico en tres: poder ejecutivo, poder legislativo y poder judicial. Lasventajas políticas de este esquema es que la división de poderes, neu-traliza el riesgo de caer en el autoritarismo, al impedir que el poder seconcentre. La división de poderes es un dispositivo de restricción defacultades de los órganos estatales, por lo que no existe superioridadjerárquica entre los poderes, al contrario, cada órgano tiene bien deli-mitadas sus funciones y atribuciones, las que están reguladas por unmarco jurídico común llamado Constitución. Y la división de poderescontribuye a mantener el equilibrio entre estos, mediante el llamadosistema de �pesos y contrapesos�. El presente trabajo se centra en elestudio de la Cámara de Diputados, considerada como una de las par-

La Cámara de Diputados en la RepúblicaDominicana. Un ejercicio de constataciónde teorías mediante un estudio de caso

* Profesora de asignatura en el Centro Universitario UAEM-Amecameca.

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Verónica Alonso Jiménez

celas en las que está divida la autoridaddel Estado, cuyo objetivo es la validaciónde los modelos teóricos en la tipificacióndel Congreso y la comprensión de las va-riables internas y externas que influyen enel comportamiento legislativo.

PALABRAS CLAVE: sistema político, tipo delegislatura, facultades constitucionales, sis-tema de partidos, sistema electoral, trabajolegislativo.

ABSTRACT

The representative democracy as gover-nment�s form, implies that being possibleexercises for people that chosen by thetown, they act in its name and represen-tation. The participation way in the electionand the way like these become publicpositions, it requires of the design ofinstitutions that you/they systematize thisparticipation. The republic of presidentialtype, is the elective and populargovernment�s modality whose holder is theexecutive�s boss, elect for the town or hisrepresentatives where the exercise ofthe power is limited and it maintains arégime of political responsibilities. Theinstitutional design that corresponds togovernment�s form is the parcelación of thepublic power in three: to be able toexecutive, to be able to legislative and ju-dicial power. The political advantages ofthis outline are that the division of powers,neutralizes the risk of falling in the autori-tarismo, when preventing that beingpossible concentrates. The division ofpowers is a device of restriction of abilities

of the state organs, for what hierarchicalsuperiority doesn�t exist among the powers,on the contrary each organ has well definedits functions and attributions, those that areregulated by a mark juridical commoncalled Constitution. And, the division ofpowers contributes to maintain the balan-ce among these, by means of the call systemof pesos and counterbalances�. The presentwork is centered in the study of the cameraof deputies, considered as one of the parcelsin those that it is it divides the authority ofthe State whose objective is the validationof the theoretical models in the tipificaciónof the congress and the understanding ofthe internal and external variables thatinfluence in the behavior legislative.

KEY WORDS: Political system, legislaturetype, constitutional abilities, system ofparties, electoral system, work legislative.

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo es un ejercicio acadé-mico de validación de teorías a través de unestudio de caso. En consecuencia, su obje-tivo es determinar el tipo de cámara de di-putados existente en la República Domini-cana, al mismo tiempo que estudiar lasvariables externas e internas que afectan sucomportamiento. Por tratarse de un ejerci-cio de congruencia, la selección del sujetode estudio debería ser aquel que cumplieracon el requisito que marca la teoría a desa-rrollar. Esto significó elegir una repúblicade tipo presidencialista. Varios países in-cluyendo a México, presentan esta formade gobierno. Sin embargo, el trabajo acep-

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tó el desafío de estudiar un parlamento ex-terno, que permitiera, a la vez que conocerlas particularidades de otras formas de or-ganización política, corroborar la utilidadde los modelos teóricos.

En este contexto, se optó por realizar el aná-lisis acerca del Poder Legislativo de la Re-pública Dominicana, ya que cubría satisfac-toriamente los requisitos señalados, ademásinfluyeron en la selección las peculiaridadespolíticas de este pequeño país latinoameri-cano, ubicado en una isla del Mar de lasAntillas, cuya historia política la coloca comouna de las repúblicas jóvenes de AméricaLatina, después de haber pasado por la ex-periencia de regímenes políticos personalistasen gran parte del siglo XX.

Por otro lado, la factibilidad del estudio dela Cámara de Diputados de la RepúblicaDominicana, está fuera de discusión ya quese cuenta con un soporte teórico y es suscep-tible de investigarse con métodos y técnicasya existentes. El acceso a la información, erael único inconveniente en la realización delestudio, empero la dificultad fue salvadaen la mayoría de los casos y en otros secontó con la información empírica mínimaque permitió alcanzar el objetivo que eracotejar la díada teoría-realidad.

El cumplimiento del objetivo del trabajo seorienta por tres grandes cuestionamientos:¿qué tipo de parlamento existe en la Repú-blica Dominicana?; ¿cuáles son los factoresexternos que intervienen en la conducta dela legislatura dominicana? ¿cuáles son lasvariables internas que influyen en el com-portamiento de la legislatura dominicana?

La respuesta a la primera cuestión presu-pone describir su naturaleza, sus propieda-des esenciales, su origen, su composición.En este sentido, una primera aproximacióna su definición es la siguiente: �una legis-latura es una institución creada constitu-cionalmente para dar consentimiento a lasdecisiones públicas, que por tal virtud se-rán obligatorias para una sociedad deter-minada�.

Por tanto, se denomina legislatura al cuer-po legislativo en actividad o al periodo desu duración. La legislatura está integradapor un grupo de personas representativas,a las que el marco jurídico-político, les asig-na ciertas responsabilidades y les confierepara el cumplimento de ellas ciertas facul-tades. Su investidura jurídica, hace que lasdecisiones tomadas por los diputados, ad-quieran el carácter de obligatoriedad.

En términos generales, la legislatura a laque también se le llama congreso, es la re-unión amplia de personas representativas,en cualquier rama de la actividad humana,para deliberar sobre temas de su incumben-cia. En sentido propiamente político, es laasamblea legislativa del Estado y dependien-do de la amplitud se sus poderes, puede lla-marse parlamento o simplemente congresoo cámara legislativa.

¿Qué hace una legislatura? La legislaturaes una hechura eminentemente constitucio-nal. Consecuentemente, cualquier estudio opretensión de explicarla se remite a la Cons-titución política, que es el gran marco jurí-dico que determina el diseño de las institu-ciones y por tanto regula las relaciones y el

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comportamiento de quienes, como en éstecaso, integra la legislatura.

Por esta razón, según el cúmulo de atribu-ciones que la constitución concede a lafunción legislativa, ésta cumple distintos pa-peles. No es lo mismo un sistema parlamen-tario a un régimen presidencialista, en don-de el primero tiene responsabilidades muyamplias, puesto que asume deberes legisla-tivos, políticos, administrativos, económi-cos y judiciales en el gobierno del Estado,en cambio en los segundos, el congreso pue-de limitarse exclusivamente a funcioneslegislativas, o bien incluir en su tarea legis-lativa, funciones de control político-admi-nistrativo.

Al revisar las facultades constitucionalesque tiene la Cámara de Diputados, pode-mos observar que tiene funciones:

� Legislativas� Financieras� Presupuestales� De control� Administrativas

Entre las primeras destacan la aprobaciónde leyes, la promoción de iniciativas de ley,conocimiento de las observaciones que hagael poder ejecutivo y legislar acerca de todamateria que no sea competencia de otropoder. Las financieras se refieren al estableci-miento de los impuestos o contribucionesgenerales y determinar el modo de recau-dación e inversión; aprobar o rechazar elestado de recaudación e inversión de lasrentas y autorizar o rechazar los emprésti-tos sobre el crédito que solicite el ejecutivo.

Entre las tareas presupuestales, le compe-te votar el presupuesto de ingresos y apro-bar o no los gastos extraordinarios paralos cuales solicite un crédito el poder eje-cutivo. Asimismo, la legislatura desempe-ña tareas de fiscalización tales como: apro-bar o desaprobar los acuerdos interna-cionales y contratos que efectue el ejecuti-vo, indistintamente, llamar a los secreta-rios de Estado para que rindan un informesobre sus actividades.

En las funciones administrativas de la Cá-mara, está la cuestión de los límites, pro-mueve la conservación de los bienes nacio-nales y aprueba o rechaza las salidas alextranjero del presidente de la República.Finalmente, el oficio de orientación, aun-que por el momento no se cuente con losdatos duros que permitan ilustrarla, empe-ro podemos suponer que es a través del de-bate en la Cámara, las opiniones de los di-putados ilustran a la ciudadanía y sirvenpara tomar una posición respecto al asuntoque corresponda.

La búsqueda de respuestas a las cuestio-nes inicialmente hechos, sobre el tipo delegislatura existente en la República Domi-nicana y de las variables tanto internas comoexternas que condicionan el comportamientolegislativo en dicho lugar, se apoyan en lautilización de los modelos teóricos y gene-ran la parte sustancial de este trabajo. Laestructura del presente trabajo se divide entres grandes apartados. El primero se refie-re a los modelos teóricos a emplear en elanálisis de la actividad legislativa y el se-gundo alude a las variables externas queafectan el comportamiento legislativo y el

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tercero es una exposición de las variablesinternas que influyen en la conducta legis-lativa.

LOS MODELOS TEÓRICOS EN LA

TIPIFICACIÓN DE LAS LEGISLATURAS

La clasificación de las legislaturas

Existen por lo menos dos modelos de agru-pamiento de las legislaturas. El de NelsonPolsby y de Michael Mezey. Para el pri-mero, la legislatura puede clasificarse endos grandes grupos de acuerdo con su des-empeño al interior de la legislatura. Portanto, los criterios que utilizan para suidentificación son: a) el debate y b) la tomade decisiones. Con base en estos indi-cadores, Polsby define dos tipos de Cáma-ras: legislatura arena y legislatura trans-formadora.

En el primer caso, las legislaturas del tipoarena, tienen como rasgo peculiar el hechode que debaten mucho, deciden poco. En elsegundo caso, la cámara decide mucho,debate poco.

El modelo teórico de Mezey

De acuerdo con Michael Mezey, las legis-laturas se pueden clasificar de acuerdo condos categorías y cada una de ellas está in-tegrada por varias unidades de análisis. Lascategorías son: la toma de decisiones en elproceso de las políticas y el apoyo que susdecisiones reciben por parte de la ciuda-danía.

La capacidad en la toma de decisiones ad-quiere tres dimensiones:

Fuerte o alto. Cuando pueden rechazar omodificar propuestas hechas por el ejecutivo.

Modesto o medio. Cuando no pueden re-chazar la propuesta, pero la modifican.

Pequeño o sin poder o bajo. Cuando nopueden rechazar ni modificar la propuesta

Respecto a la categoría del apoyo, éstetiene dos niveles: bajo y alto. Con estos ele-mentos se construye una matriz, que al com-binar columnas con renglones nos da comoresultado cinco tipos de legislatura, que son:

Cuadro 1CLASIFICACIÓN DE LAS LEGISLATURAS

gnikraMyciloP oyopA arutalsigeledopiT

otlA ojaB elbarenluV

otlA otlA avitcA

oideM ojaB lanigraM

oideM otlA avitcaeR

ojaB ojaB etsixeoN

ojaB otlA aminíM

Fuente: Mesey, 1979, 155.

El modelo anterior permite un análisis me-nos plano de la actividad legislativa, ya queestá tomando en cuenta dos elementosfundamentales en la naturaleza de la legis-latura, que las decisiones que se tomen alinterior de esta impacten positivamente, por-que de todas maneras deberán ser acatadascon carácter de obligatorias.

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Identificación de la legislatura dominicana

El diseño institucional encuentra su fundamento en la organización polí-tica deseable para el país y es en su Constitución Política donde puedeobservarse dicho proyecto político. En el caso dominicano, el artículoprimero de su Carta Magna señala que: �el pueblo dominicano constitu-ye una nación organizada en Estado libre e independiente con el nom-bre de República Dominicana�. De acuerdo con este postulado, se tratade un Estado unitario, con una forma de gobierno republicano de tipopresidencialista, así se deduce del contenido del artículo cuatro de dichodocumento, en donde se establece la forma de gobierno y a la parcelaciónde la autoridad del Estado en tres grandes apartados. Dice a la letra: �Elgobierno de la nación es esencialmente civil, republicano, democráticoy representativo. Se divide en tres. Ejecutivo, Legislativo y Judicial�.Más adelante en el articulo 16 del mismo texto, señala que el �poderlegislativo se ejerce por un congreso de la república compuesto por unsenado y una Cámara de Diputados�.

En función del objetivo del trabajo, que es el establecimiento del tipode legislatura que prevalece en la República Dominicana, el análisis seorienta por lo señalado en el modelo teórico de Mezey, en donde seseñala que la variable más significativa en la clasificación de un con-greso son las atribuciones que le confiere la Constitución, en razón deque es aquí en donde se hace explícito el nivel de injerencia de la legis-latura respecto a otros poderes. Por tanto, al revisar el texto constitu-cional de la República Dominicana, buscando las facultades del con-greso, se observa que el contenido del artículo 37 denominado: �Sonatribuciones del Congreso�, instituye 23 prerrogativas del Legislativofrente al Poder Ejecutivo. No obstante la información disponible sobreeste capitulo constitucional, para efectos de este trabajo se hace unconcentrado de aquellas libertades del congreso (véase cuadro 2) quesirvan para ilustrar la influencia de éste en la toma de decisiones en laspolíticas públicas gubernamentales.

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Como se aprecia en el cuadro anterior, delas 23 prerrogativas que le otorga la Cons-titución al Congreso vía artículo 37, las diezseñaladas en la relación que antecede, sonreveladoras del amplio espectro legislativo.Las secciones 3 y 23 hablan de las faculta-des legislativas del congreso. Las atribu-ciones financieras se observan en las sec-ciones 1, 2 y 13. Las facultades presu-puestales se ubican en la sección 12. Lassecciones 14,19 y 22 son representativas de

las prerrogativas de control también cono-cidas como de fiscalización y finalmente lasección 17 del citado artículo 37 constitu-cional, es ilustrativa de las atribuciones ad-ministrativas.

Estas 10 potestades administrativas, legis-lativas, financieras, presupuestales y deaprobación, modificación y rechazo a laspropuestas del ejecutivo, representan el43.5% del total del total de los títulos del

Cuadro 2FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL CONGRESO DOMINICANO

FUENTE: Elaboración propia, con información de la Constitución Política de la República Dominicana.

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artículo 37, lo que significa que tiene unnivel alto en la toma de decisiones en el pro-ceso de las políticas. En relación con lo an-terior, el discurso oficial de los diputadoscorrobora esta apreciación empírica, al se-ñalar que lo primordial del organismobicameral que se denomina Congreso Na-cional, es legislar a favor de los diferentessectores de la nación, así como fiscalizar alEjecutivo, cuyo papel es el de ejecutor. Porotro lado, el contenido de los documentosoficiales asegura que dentro de la jerar-quía constitucional, el Legislativo consti-tuye el primer poder del Estado, represen-tado por el Senado de la República oCámara Alta y por la Cámara de Diputa-dos o Cámara Baja.

Aun cuando se ha logrado establecer queel congreso dominicano tiene un alto ni-vel en la toma de decisiones en el procesode las políticas públicas, esta informaciónno es suficiente evidencia para definir ala legislatura, según lo determinado por elmodelo de Mezey. De acuerdo con el au-tor, son dos las variables que permitencalificar a una legislatura: la toma de de-cisiones en el proceso de las políticas y elgrado de apoyo social que tienen las deci-siones legislativas.

Acerca de la primera y con ayuda del cua-dro 2, es posible deducir que el congresotiene una habilidad mayor para conocer yactuar en el proceso de elaboración de polí-ticas públicas. Pero en relación con la se-gunda, todavía hace falta medir el grado deapoyo al trabajo legislativo, para llegar aestablecer con base en la evidencia empíri-ca el tipo de congreso dominicano; los da-

tos agregados de una encuesta sirven paracuantificar el nivel de apoyo concedido porla ciudadanía al trabajo legislativo. Dichode otra manera, la encuesta realizada en laRepública Dominicana sobre la valoracióndel trabajo legislativo, constituye un indi-cador que nos permite correlacionar estaapreciación sobre el desempeño y el apoyosocial que tiene la legislatura.

Figura 1¿CÓMO VALORA LA GESTIÓN DEL PRESIDENTE

(ACTUAL) DE LA CÁMARA

FUENTE: Encuesta nacional realizada por el Congreso Do-minicano, 2006.

Excelente18%

Mala14%

Muy buena23% Buena

25%

Regular20%

Por lo que puede observarse del cuadro an-terior, la estimación de la labor de la Cá-mara a través de su cabeza visible que essu presidente, es en términos generales muyalta, lo que se traduce que el 66% de losencuestados contestaron que es entre buenay excelente, lo que nos hace deducir que elgrado de aceptación del trabajo legislativoes también alto.

Por tanto, basados en los datos anteriores,se puede concluir en una primera instanciaque la legislatura dominicana es, en pala-

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bras de Mezey, una legislatura de tipo ac-tiva. Puesto que tiene un amplio margen enla toma de decisiones en el quehacer guber-namental y cuenta con un alto grado desoporte social respecto a las decisiones dellegislativo.

VARIABLES EXTERNAS QUE

AFECTAN EL COMPORTAMIENTO

DE LA LEGISLATURA

El estudio del comportamiento parlamen-tario en todas las legislaturas y en todoslados, debe considerar que éstas están afec-tadas de diferente manera por fenómenospolíticos que suceden en su entorno. Parafines de este trabajo, estas variables se di-viden en tres grandes apartados:

� Factores histórico-constitucionales� Factores políticos y,� Cultura política

Los primeros son sucesos que están almargen del trabajo legislativo, pero que sinduda influyen en su comportamiento, enla medida que éstos son los responsablesdel diseño institucional. Los segundos, co-nectados directamente con los primeros,impactan el comportamiento de la Cáma-ra, ya que la conformación de ésta se debea los resultados electorales y su abanicode representaciones está dado por la pre-sencia de los partidos políticos, y la terce-ra se debe a la percepción que tiene la ciu-dadanía del trabajo legislativo y querepercute sin duda en el comportamientode la cámara, pero también en el tipo ygrado de apoyo social.

Factores histórico-constitucionales

La actual República Dominicana es un Es-tado de las Antillas, en la mitad oriental dela Isla de la Española, con una extensiónterritorial de 48 400 kilómetros cuadradosy 8 495 338 habitantes. Su principal activi-dad económica es el turismo. Las fuentesmás importantes de su ingreso son el turis-mo y las remesas que envían los domini-canos residentes en Estados Unidos deNorteamérica.

La instauración de la República Dominica-na, como forma de gobierno, es de recientecreación, apenas data del 1978, cuando porprimera vez se elige por voto popular al pre-sidente desde 1924. Con el arribo al poderdel socialdemócrata Hipólito Mejía, se ponea fin a regímenes personalistas y dictato-riales, incompatibles con los principios dedemocracia y representación que caracteri-zan a los gobiernos republicanos.

La etapa más oscura de su historia políti-ca, se encuentra en el pasado siglo XX, aun-que sin duda su evolución está marcada poruna historia de colonialismo e interven-cionismo, pero especialmente en la etapa queva de 1930 a 1961, cuando el General Ra-fael Leónidas Trujillo, identificado por suanticomunismo, logró con el apoyo deEE.UU. establecer una nueva dictadura enel curso de la cual él se convirtió en el prin-cipal propietario del país y una de las pri-meras fortunas internacionales. Tras su ase-sinato en 1961, el recién formado PartidoRevolucionario Dominicano (PRD) postulacomo candidato a Juan Boch, para las elec-ciones de 1962, asumiendo el poder en fe-

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brero de 1963, pero su gobierno es derro-cado apenas siete meses después de ser ins-tituido.

En 1965, después de una cruenta guerracivil, el Dr. Joaquín Balaguer asumió porprimera vez el poder en 1966, apoyado porel Partido Reformista Social Cristiano(PRSC) del cual fue fundador, obtuvo eltriunfo electoral al vencer a Juan Boch yal PRD. El Dr. Balaguer se mantuvo en elpoder hasta 1978 cuando fue desplazadopor el PRD por ocho años. Recuperó nue-vamente el poder en 1986. Durante su es-tancia en el poder el Dr. Balaguer consi-guió la paz social, estableciendo un pactopolítico al que Wilfredo Lozano (1996: 33)denomina oligárquico-reformista y queconsistió en el regreso del Estado de nue-va cuenta al primer plano como agente decontrol político, pero sobre todo como vín-culo de crecimiento y desarrollo a largoplazo, lo que agudizó el conflicto entre losactores políticos y un resquebrajamientode los mecanismos de legitimación. Esteproblema sentó las bases para una transi-ción democrática en el país.

Posteriormente, el candidato fue el oposi-tor Juan Bosch, apoyado por el PartidoRevolucionario Dominicano (PRD) quetuvo sus orígenes en la oposición a la dic-tadura de Trujillo en los cincuenta y semantuvo en la oposición contra el presi-dente Joaquín Balaguer, heredero políticode Trujillo en los setenta, hasta alcanzar elpoder en 1978 y reelegirse en 1982, sien-do derrotados por Balaguer y el PartidoReformista Social Cristiano (PRSC) en1986. Con la llegada al poder del PRD, se

marca un cambio en la dinámica políticacontemporánea.

A partir del primer gobierno del PRD, seprodujo en la República Dominicana unrápido proceso de despolitización de lasfuerzas armadas que en la política modifi-ca el mecanismo de lograr el equilibrio yunidad del Estado que fuera propio del an-terior régimen político. De esta forma co-bra fuerza otro espacio de articulación yequilibrio político interno en el Estado: elplanteado por las relaciones entre el Ejecu-tivo y el Congreso. Bajo los gobiernos delPRD (1978-1986), el sistema de partidos sefortaleció consolidándose así el espacio deuna clase política como estamento especí-fico, relativamente independiente al séqui-to de los caudillos tradicionales como Boschy Balaguer.

En diciembre de 1973, en el marco de esteproceso de democratización, nació el Parti-do de la Liberación Dominicana (PLD) alsepararse su fundador Juan Bosch del PRD,ya que sus ideas eran demasiado radicalesy consideradas como �comunistas�. JuanBosch había sido electo presidente de la Re-pública en 1963, pero fue derrocado nuevemeses más tarde por los militares con elapoyo de la Iglesia, a quienes no les agra-daba su orientación decididamente socialis-ta. Balaguer fue electo nuevamente presi-dente de la República y sucesivamentereelecto hasta 1996. Pero con los cambiospolíticos instaurados por los anteriores go-biernos del PRD, se obligaba a la élite go-bernante a reconocer la existencia deagrupamientos partidarios que debían sertomados en consideración al definir las es-

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trategias de legitimación política, lo queconducía en la práctica a un ejercicio de-mocrático de carácter restringido.

Hoy por hoy, sin la sombra histórica delmilitarismo, la República Dominicana avan-za con paso firme por el camino del Estadode derecho, es decir, regida por un ordenconstitucional y marco jurídico común quemantiene a los ciudadanos sujetos a unaautoridad única. La República Dominica-na está divida, para su administración, en31 provincias y un Distrito Nacional y tie-ne una forma de Estado Unitario, toda vezque al mando de las 31 provincias está enrepresentación del gobierno un gobernadorprovincial, nombrado por el presidente. Sín-dicos elegidos por votación popular admi-nistran el Distrito Nacional, los municipiosy distritos municipales de todo el país.

El Estado adopta la forma de república ci-vil y democrática representativa, así quedaestablecido en el artículo 4 constitucional.En consecuencia, se trata de una repúblicade tipo presidencial, ya que mantienen ladivisión de poderes (Serra, 1985: 587), elPoder Legislativo, el Poder Ejecutivo y elPoder Judicial. Como se trata de una re-pública, lo cual implica que el poder lo ejer-ce el pueblo a través de sus representantesy que éstos lo son por un tiempo limitado,la Constitución establece un periodo decuatro años, tras los cuales se renueva algobierno. En otras palabras, es una demo-cracia representativa que responde al mo-delo clásico de la división de poderes. ElPoder Ejecutivo está representado por elpresidente de la República que es elegidopor voto directo; nombra el Gabinete de

Gobierno, ejecuta las leyes provenientes delPoder Legislativo y es el comandante enjefe de las Fuerzas Armadas y la PolicíaNacional.

El Poder Legislativo es el Congreso Nacio-nal, que está conformado por dos cámaraslegislativas: el Senado de la República, quees el ente de representación territorial, cuen-ta con 32 escaños, uno por cada uno de lostreinta y una provincias y uno por el Distri-to Nacional y la Cámara de Diputados. Bajolas reformas constitucionales de las elec-ciones de 1994, los 16 miembros de la Su-prema Corte de Justicia son nombrados porun consejo nominado por los tres principa-les partidos políticos. La Suprema Corte deJusticia tiene jurisdicción sobre accionescontra el presidente de la República, miem-bros del Gabinete de Gobierno y sobre loslegisladores y, ésta se encarga de resolverlas apelaciones de tribunales menores. Laselecciones se celebran a nivel nacional, perode una manera separada las que correspon-den a las presidenciales, municipales ycongresuales cada cuatro años, en eleccio-nes de doble vuelta.

Factores políticos

De acuerdo con la visión eastoniana, sontres los elementos que distinguen a un sis-tema político: 1) autoridad, 2) régimen y3) comunidad política.

El primero se refiere al personal estatal quedetenta cargos públicos: gobernantes, fun-cionarios, jueces, senadores diputados,etc., y que son los encargados entre otras

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cosas de vigilar el óptimo funcionamientodel régimen.

En una mayoría de veces, el segundo se con-sidera como sinónimo de gobierno. Sin em-bargo, en un sentido amplio, el concepto derégimen se refiere al ordenamiento políticoreal establecido en una sociedad por el jue-go de los poderes constitucionales y extraconstitucionales que obran en ella (Borja,2003:1191). Dicho de otra manera, el régi-men es la manera de ser política de un pue-blo, forma que no siempre es congruentecon lo establecido por la Constitución, yaque lo que busca el régimen es la forma efec-tiva de solución a los problemas de su con-vivencia. Esta discrepancia entre lo que debeser y lo que es, se debe en gran parte a va-riables como el desarrollo económico, suscondiciones geográficas, las costumbres ytradiciones de su pueblo, la presencia degrupos de presión, el sistema de comunica-ción social, entre otras.

Retomando lo anterior, el régimen se ob-serva en el orden de la realidad antes quelas normas constitucionales. Por lo que elconocimiento de las instituciones se trans-forma en un indicador de estas formas desolución política real de una comunidad. Porende, se entiende por institución (Jepperson,1999:201) el conjunto de reglas o másespecíficamente como sistemas de progra-mas o de gobierno socialmente constituidosy reproducidos rutinariamente. Finalmen-te, la comunidad política, que es el tercercomponente de este esquema, engloba a to-dos, en nuestra capacidad de actores de re-cibir los efectos de las decisiones que tomala autoridad.

Bajo esta perspectiva teórica, se realiza elanálisis de la Cámara de Diputados de laRepública Dominicana. Considerando quela legislatura es una institución que formaparte del régimen político de aquel país yque sus decisiones afectan de alguna mane-ra a la comunidad política. Sin embargo,el régimen político no es sólo una de lasvariables de orden político y naturaleza ex-terna que impactan en el comportamientode la legislatura, las otras son en orden deimportancia: el sistema electoral y el siste-ma de partidos.

El sistema electoral

Es un principio básico en las sociedadesdemocráticas, que se elija por voluntadmayoritaria a las autoridades que han demandar, pero han de hacerlo legítimamen-te, para lo cual se debe crear un aparatoque recoja esta voluntad de quien debe ejer-cer el mando. Este mecanismo es un proce-dimiento organizado y ordenado en etapassucesivas, en donde la elección de los go-bernantes deberá ser por votación. El dise-ño de este dispositivo se llama Sistema Elec-toral, el cual se define como una unidad detipo procedimental para convertir votos enescaños como culminación de un procesoeleccionario. Esto significa que el sistemaelectoral transforma la voluntad política delos ciudadanos, expresada por medio del su-fragio y depositado en las urnas electorales,en la asignación de los cargos de naturalezarepresentativa que están en disputa.

Los sistemas electorales suelen ser de natu-raleza muy variada, la literatura especiali-

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zada en el tema clasifica a estos procedi-mientos electorales en:

� Mayoría relativa� Representación proporcional� Sistema mixto

En el caso que nos ocupa la República Do-minica tiene un sistema de representaciónproporcional, lo cual significa que existeuna relación directamente proporcional en-tre el número de votos emitidos por los elec-tores y la distribución de los escaños parla-mentarios entre los partidos políticoscontendientes en el proceso eleccionario. Laventaja de este sistema es que se elimina lasobrerrepresentación que se da en la mayo-ría relativa al equilibrar la relación, puestoque el número de representantes elegidosguarda proporción con el número de votosdepositados por los electores.

Sistema de partidos

Si partimos de la concepción de que en losregimenes democráticos, los partidos po-líticos son un instrumento de mediación dela comunidad en los quehaceres del Esta-do, entonces podemos advertir que la úni-ca vía para hacer valer la voluntad del ciu-dadano es a través de la intervención dedichas organizaciones. En consecuencia,la simpatía por un partido u otro radica enque esta organización represente los inte-reses del ciudadano. En este sentido, cadapartido que aparezca en el escenario polí-tico representa una opción para elegir alos que posteriormente se han de convertiren gobierno.

Siguiendo esta idea, en los regímenes de-mocráticos modernos todo el juego polí-tico se sintetiza en las relaciones de con-frontación y de lucha entre los partidos,que son los grandes protagonistas de laacción política. Ellos han alcanzado unalto grado de organización. A pesar detodos los cuestionamientos que se hanhecho y se hacen a los partidos, todavíano se ha inventado un sistema de repre-sentación política mejor que los ejercidospor los partidos políticos en los sistemasdemocráticos.

Para fortalecer a los partidos políticos yerradicar las exageraciones de los peque-ños grupos que pululan en la vida pública,se ha implantado un sistema de partidos, endonde se regula la actividad de ellos. Portanto, la vida jurídica de los partidos se ini-cia con el reconocimiento por la autoridadelectoral de su inscripción y registro perti-nente, dicho reconocimiento capacita a lospartidos políticos para participar en la con-tienda electoral.

Tradicionalmente, se pueden distinguir tressistemas partidistas:

� Bipartidismo� Multipartidismo� Sistema de partido único

En el caso de la República Dominicana,existen varios partidos políticos (Véase cua-dro 3) los cuales han obtenido alguna curulen la actual composición de la cámara dediputados.

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.oN salgiS oditraplederbmoN

1 DRP onacinimoDoiranoiculoveRoditraP

2 DLP anacinimoDnóicarebiLaledoditraP

3 CSRP onaitsirClaicoSatsimrofeRoditraP

4 CPP onaitsirCralupoPoditraP

5 PNF atsisergorPlanoicaNazreuF

6 DUP acitárcomeDdadinUaledoditraP

Cuadro 3PARTIDOS POLÍTICOS EN LA ACTUAL

LEGISLATURA DOMINICANA 2006-2010

FUENTE: Elaboración propia con información de las inter-venciones en la sesiones de la Cámara de Diputados de laRepública Dominicana.

Una forma de determinar el sistema de par-tidos, la ofrece Maurice Duverger, su méto-do requiere del acopio de material electoralcuantitativo y de conocer el poder de chan-taje que se tenga de parte de cualquier parti-do pequeño para aliarse a otro más grande yformar mayoría. En la explicación del siste-ma de partidos existente en la RepúblicaDominicana, este trabajo no sigue la meto-dología duvergeriana, sino que su definiciónobedece a ejercicio basado en el análisis dela información empírica que ofrece el cua-dro anterior, la reflexión que acompaña estaactividad parte del supuesto de que en elcaso dominicano, se cuenta con un sistemamultipartidista, por lo siguiente:

El sistema electoral es de representaciónproporcional y teóricamente, cuando estápresente uno, invariablemente se presentael segundo. Es decir que, la correlación esdirecta, el sistema electoral determina el sis-tema de partidos.

Existe por lo menos una coalición al inte-rior de Cámara entre el PRSC y el PPC, loque hipotéticamente plantea que ésta seoriginó para hacer mayoría en la toma dedecisiones, o por lo menos para presentarun frente más sólido. Si no para qué otracosa se hacen alianzas y, en el supuesto deque el poder de chantaje no funcionara enesa realidad, ¿la legislatura podía hacer usode otras estrategias parlamentarias paraconseguir mayoría como es el caso del ca-bildeo en comisiones? La respuesta pareceser en todo caso afirmativa.

Este ejercicio de análisis, se refuerza con elinforme electrónico disponible sobre eltema, Dicha información asegura que el sis-tema de partidos en la República Domini-cana, es multipartidista y se agrega queexisten más de 25 partidos y organizacio-nes políticas que presentan candidatos enlas elecciones. De éstos, apenas tres sereparten la mayoría de la simpatía del elec-torado y alrededor de ellos gravita la vidapolítica nacional. De los otros veinte y tan-tos, buena parte de ellos acude en alianza orespaldando a los candidatos de alguno delos tres partidos grandes, en particular enlas elecciones presidenciales, o son iniciati-vas independientes, aisladas o recientes deindividuos y personas que pretenden crearun nuevo espacio para la expresión de lasociedad civil, pero sin gran arrastre o res-paldo del público.

Para redondear el tema vale la pena desta-car las peculiaridades de los tres partidosmayoritarios, que por razones obvias estánpresentes (véase cuadro 3) en la conforma-ción actual de la legislatura dominicana.

Elena

Resaltado

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El Partido Revolucionario Dominicano(PRD) fue el triunfador de las eleccionespresidenciales en el 2000 y se encuentraactualmente en el poder, además de contarmayoría en el Congreso, por ser el mayortriunfador de las elecciones congresionalesdel 2000. Si bien su ideología lo coloca enla clasificación tradicional de centro-iz-quierda y es la encarnación nacional de laInternacional Socialista, institución con laque guarda profundos vínculos, el PRD seha caracterizado por su simpatía con ellibre mercado y las políticas de los organis-mos internacionales como el Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID) y el FondoMonetario Internacional (FMI).

La filosofía reformista del Partido Refor-mista Social Cristiano (PRSC) permite iden-tificarlo en la clasificación tradicional decentro-derecha con un salpicado tono denacionalismo patriótico. Trata de recupe-rar el espacio que poseía en el electoradohace una década cuando era uno de los máspoderosos bajo el liderazgo del hoy ancia-no y semi-retirado Joaquín Balaguer, va-rias veces presidente de la República, quiena pesar de no participar como candidato enlas elecciones, sigue siendo una figura depeso en la política nacional, por ser herede-ro del grupo de poder que dirigía el paísdesde la época del dictador Rafael LeonidasTrujillo Molina.

El Partido de la Liberación Dominicana(PLD) espera aún definir y afianzar su pa-pel e importancia en la preferencia del elec-torado, ya que continúa en un rol secunda-rio a pesar de haber alcanzado el poder enla segunda vuelta de las elecciones de 1996

y gobernar hasta el 2000, por acuerdos yalianzas políticas que no han vuelto a con-cretarse. De corte claramente izquierdista,el PLD asumió un papel neoliberal y delibre mercado al ganar las elecciones pre-sidenciales de 1996 e iniciar aceleradosprocesos de privatización de las empresaspúblicas y liberalización de mercados, altiempo que fortalecían ciertos aspectos dela institucionalidad en la gestión pública.

Por otro lado, como la Ley Electoral de laRepública Dominicana en su artículo 62admite las alianzas entre partidos, este esun aspecto que ha favorecido a los partidosminoritarios permitiéndoles su sobreviven-cia. Este es el caso de varios con más deuna y dos décadas de formados y que, apesar de no representar un peso fuerte en elelectorado, son claves con frecuencia al for-mar alianzas con los partidos mayoritarios,inclinando la balanza en las tradicionalmen-te reñidas elecciones dominicanas. Al res-pecto se señala que en más de una ocasión,Joaquín Balaguer y el PRSC no hubieranganado las elecciones si no fuera por lasalianzas con dichos partidos. Y fue graciasa las alianzas (aunque en particular con elPRSC, uno de los grandes) que el Partido dela Liberación Dominicana (PLD) derrotó alPRD en la segunda vuelta de las eleccionesde 1996.

Cultura política

De acuerdo con Sydney Verba, todo siste-ma político está inscrito en un particularpatrón de orientación política, es decir, queestá en mayor o menor medida condiciona-

Elena

Resaltado

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do por las tradiciones históricas que la co-munidad respeta. En consecuencia, la cul-tura política es parte de la cultura generalque inspira las conductas políticas de unacolectividad y que da sustento a sus institu-ciones públicas (Borja, 2003: 300).

Considerando lo anterior, puede dimen-sionarse la importancia que tiene la cultu-ra política como un factor externo que per-turba el comportamiento legislativo, en lamedida que la permanencia de ella, la au-sencia o la debilidad de la misma tiene efec-tos en el quehacer político. Consecuente-mente, la cultura política de una comunidaddetermina el comportamiento individual ycolectivo y sustenta las instituciones polí-ticas.

Figura 2¿QUÉ EXPECTATIVAS TIENES DE LOS

DIPUTADOS PARA EL PERIODO 2006-2010?

una labor con eficiencia, es reflejo de lacultura política alcanzada por la comuni-dad política de la República Dominicana.A través de esta consulta, se infiere que paracontestarla el público dominicano está altanto de los que es la cámara, cómo funcio-na y cuál es su utilidad, por otra parte, lacontestación refleja que el trabajo legislati-vo goza de credibilidad y que la ciudadaníano tiene problemas al calificarlo. En estesentido, el 33% que representa el porcenta-je mayor se encuentra en la confianza quela ciudadanía tiene en el trabajo legislativo,al señalar que éste está para defender el in-terés de todos.

El nivel cognitivo de la ciudadanía, res-pecto al funcionamiento de la cámara, esalto, puesto que está al tanto de que sulabor principal es hacer leyes que propi-cien el desarrollo (17%), lo que va de lamano con la capacidad de la cámara deinfluir en las políticas públicas y del apo-yo que tienen de la ciudadanía respecto asus decisiones. En este mismo orden deideas, el 14% contestó que la legislaturaestá para fiscalizar al Ejecutivo, lo que in-dica un nivel de conocimiento y reconoci-miento de la labor legislativa como el quecalifica la actividad del ejecutivo. Así tam-bién, los datos reflejan el nivel de confia-bilidad puesto que el 17% de los entrevista-dos espera que el trabajo de los diputadossea una labor limpia. Finalmente, la eva-luación de la labor legislativa es positiva,ya que el 33% de los entrevistados tiene laperspectiva de que la legislatura se conviertaen un baluarte en el interés general de lanación por encima de los intereses de grupoo de particulares.

FUENTE: Encuesta nacional realizada por el Congreso Do-minicano en 2006.

Como puede apreciarse en la figura 2, larespuesta de la ciudadanía sobre las posi-bilidades que tiene la legislatura de realizar

Defiendan elinterés nacional yde sus provincias

23%

Legislen parael desarrollonacional 17%

Trabajen contransparencia

33%

Asistan a lassesiones y

comisión detrabajo 13%

Fiscalicenal poder

ejecutivo 14%

158


VARIABLES INTERNAS QUE

AFECTAN EL COMPORTAMIENTO

DE LA LEGISLATURA

El comportamiento de la legislatura, nosólo se ve perturbado por los acontecimien-tos ajenos a ella, sino también por cues-tiones inherentes, es decir, lo que sucedeahí dentro, lo que atañe a la propia legis-latura. Consecuentemente, en este últimoapartado, las variables internas de la le-gislatura dominicana serán estudiadas des-de la perspectiva de la institucionalizaciónlegislativa.

El modelo teórico de Polsby

Existen varios modelos teóricos que se pro-ponen para describir, explicar el procesode institucionalización, como la variablemás significativa de entre los factores in-ternos que afectan el comportamiento dela legislatura. Pese a esta variedad de es-quemas teóricos, la realización de este tra-bajo se orienta en el diseño planteado porPolsby. Dicho autor maneja que las cate-gorías de la institucionalización son:diferenciabilidad, complejidad y universa-lismo.

La primera se refiere a la identidad de lalegislatura, la cual se construye a partir desu diferenciación respecto a otras legisla-turas, asimismo de su capacidad de adap-tación al entorno político exterior, estabili-dad y a su autonomía en relación con otrospoderes. La complejidad hace referencia asu estructura interna, su organización y sis-tema de comisiones, y el concepto de uni-

versalismo alude al proceso legislativo, en-tendiendo que este proceso se compone defases sucesivas que tienen una ruta admi-nistrativa segura, es decir, donde las etapasson consecutivas y siempre realizadas de lamisma manera.

La institucionalización de lalegislatura dominicana

Todo régimen político se compone por ins-tituciones y éstas se entienden como un con-junto de reglas o más específicamente comosistemas de programas o de gobierno so-cialmente construidos y reproducidosrutinariamente (Jepperson, 1999: 201). Elconocimiento sobre las instituciones y sufuncionamiento no ayuda a explicar el sis-tema político de un país. Una instituciónmuy significativa dentro de éste, es sin dudaalguna la legislatura.

Conocer el fenómeno de la institucio-nalización legislativa, ayuda en la explica-ción del desempeño de la labor legislativa ycontribuye a la creación de la confianza ciu-dadana en el trabajo legislativo. Por tanto,la institucionalización se concibe aquí,como aquel proceso que permite la perma-nencia y la estabilidad que son las caracte-rísticas inherentes de una institución, esdecir, comportamientos que refuerzan aque-llas conductas coherentes, estables, fuertesy generales. Contrariamente a la realizaciónde aquellas tareas y comportamientos queadopten como patrón de conducta la ines-tabilidad, lo perecedero, lo permisivo y locambiante.

Elena

Resaltado

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Diferenciabilidad

El Congreso Nacional de la República Do-minicana, es un poder del Estado, que seprecia de ser el principal. Por lo tanto, gozade una autonomía real, que le confiere laConstitución del país. Las decisiones se to-man al interior de la Cámara y su fallo esinapelable. Tiene como características na-turales ser autónoma, de gran adaptabili-dad y una institución estable.

Complejidad

Son tres los indicadores del concepto decomplejidad:

� La organización del Poder Legislativo enla República Dominicana

� La estructura interna de la Cámara deDiputados

� El sistema de comisiones existente en laCámara de Diputados

Por lo tanto, el estudio de la complejidad dellegislativo dominicano sigue este esquemade exposición, en el orden ya establecido.

Organización del Poder Legislativo

Históricamente el Poder Legislativo se creacon una, dos o más cámaras, cada una deellas representativas de un sector importantede la sociedad. En el caso de la RepúblicaDominicana, El Congreso Nacional tieneuna estructura bicameral, compuesta por laCámara alta o Senado y la Cámara Baja oCámara de Diputados. Es importante seña-

lar que dos cámaras tiene cada una distintonivel de representación, pero también con-viene exteriorizar que las ventajas de esteesquema son, además de contar con una se-gunda opinión, fomentar los contrapesos,ya que supone que el Senado será una Cá-mara revisora de las decisiones arrebata-das de la otra cámara y, en este segundoreconocimiento se serenan las decisiones quecasi siempre, si no es que siempre, obede-cen a intereses políticos. En síntesis, las ven-tajas de contar con una segunda cámara son:a) mayor nivel de representación y b) unasegunda opinión que redunda en mejores le-yes. Por el contrario, las desventajas deeste diseño son los tiempos, es decir, que elprocedimiento de que una ley pase de unacámara a otra, requiere de tiempo, lo queimplica que la aprobación de la iniciativapuede prolongarse indefinidamente, lo quesignifica que no hay acuerdos.

La Cámara de Diputados de la RepúblicaDominicana, se compone de 178 miembroselectos por un periodo de cuatro años, de loscuales 150 son diputados por el principio demayoría relativa y 28 diputados designadospor el principio de representación proporcio-nal para el mismo periodo. En la Cámarabaja dominicana hay 35 mujeres que repre-senta el 19.66 % del total de legisladores.

Estructura interna de laCámara de Diputados

Desde el punto de vista administrativo, laestructura se define como el órgano o la es-tructura organizacional de todo cuerpo so-cial organizado con una finalidad o cometi-

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do. En tal sentido, la mejor forma de cono-cer su estructura interna es observar la di-visión de la Cámara en distintos departa-mentos que garantizan la eficiencia de laspartes involucradas. Esta división de lasfunciones administrativas está basada en laplaneación, organización, dirección, coor-dinación y el control de la misma. En estecontexto, la estructura organizada de laCámara dominicana es como sigue:

Órganos sustantivos� Pleno de la Cámara� Bufete directivo� Comisión general y comisiones perma-

nentes, especiales y bicamerales

Órganos políticos� Comisión coordinadora� Bloques partidarios

Órganos de apoyo a la función legislativaSecretaria General� Departamento de Coordinación de Co-

misiones� Oficina Técnica de Revisión Legislativa� Departamento de Elaboración de Actas

de sesiones� Departamento de Trascripción Legislativa� Departamento de Reproducción, Archi-

vo y Correspondencia� Controlaría Legislativa� Auditoria Legislativa� Consultoría Jurídica

Órganos de consulta y asesoría� Oficina Permanente de Asesoría del Con-

greso Nacional (OPA)� Centro de Documentación e Información

del Congreso

Esta estructura interna de la Cámara deDiputados implica la división del trabajo,así como la división de la autoridad y de lasresponsabilidades, disciplina, unidad demando, subordinación de intereses indivi-duales a los generales, centralización de latoma de decisiones y jerarquización, entreotras, que permite alcanzar niveles óptimosde eficacia y eficiencia en sus funciones.

Sistema de comisiones

En palabras de José Abel Rivera, las comi-siones hacen la diferencia en las legislatu-ras. La efectividad de éstas es un elementoindispensable en el trabajo legislativo, yaque sería imposible que el pleno atendieratodos los asuntos y pudiera desahogarloscon prontitud. Las comisiones son la formatípica de organizar el trabajo parlamenta-rio. Por esta razón, las comisiones asumenla responsabilidad de investigar, estudiar,aprobar o modificar una iniciativa, lo quelas coloca en un lugar privilegiado para latoma de decisiones, en vista de lo cual supapel es definitivo en el proceso de las polí-ticas. En el caso de la República Domini-cana, se establece en el Reglamento de laCámara que hay tres tipos de comisiones:comisiones permanentes, comisiones espe-ciales y comisiones bicamerales.

Las comisiones permanentes, tienen una du-ración indefinida y se pueden subdividir ensubcomisiones, pero las decisiones debenadoptarse por mayoría de votos en la comi-sión (artículo 144). Las comisiones espe-ciales son las que a propuesta del pleno yde manera excepcional, se forman para un

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cometido específico y que no sea de compe-tencia de alguna comisión permanente. Suduración es temporal (artículo 149), Las co-misiones bicamerales se integran a partir dela propuesta del presidente de la cámara ode un diputado, para tratar asuntos de tras-cendencia. A esta comisión se le confieren

facultades para trabajar conjuntamente conuna comisión similar del Senado y puede enun momento dado relevar al pleno (artículo150). Independientemente del tipo que seanlas comisiones, éstas están ordenadas porReglamento Interno de la Cámara, tal y comopuede observarse en el siguiente cuadro:

Cuadro 4ARTÍCULOS DEL REGLAMENTO DE LA CÁMARA QUE NORMA LA CONDUCTA DE LAS COMISIONES

FUENTE: Elaboración propia con información del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados de la República Dominicana.

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162


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Dada la naturaleza de la comisiones existentes en la Cámara de Diputadosinstituida por Reglamento Interno de la Cámara dominicana, éstas se puedenagrupar en dos grandes bloques: las comisiones permanentes y las comisionesad hoc. A diferencia de las primeras que tienen una tarea específica y perma-nencia durante un periodo legislativo, se especializan en un tema, tienen juris-dicción delimitada y son creadas por ley, las segundas son temporales, deba-ten poco y son creadas con un fin determinado, por ejemplo, determinar unaley y luego desaparecer, por lo tanto, no se especializan en un tema.

Dada esta diferenciación entre las comisiones y ya que no son tema de estetrabajo, por el momento queda excluido del presente análisis el segundo tipode comisiones dando preferencia por su característica de estabilidad(institucionalización) al sistema de comisiones permanentes. De acuerdo conel artículo 147, del Reglamento de la Cámara, las comisiones permanentesejercerán por iniciativa propia, la función de fiscalización de la gestión públicaen aquellas dependencias estatales, cuyas atribuciones se encuentren dentro dela esfera de su competencia y rendirán un informe sobre el estado de las entida-des, objeto del examen de la comisión.

Como puede apreciarse en el cuadro 4, las comisiones permanentes soninstituciones que funcionan en un entorno definido por estructurasprocedimentales y reglamentos organizacionales, en la medida que variossesiones del reglamento interno se ocupan de ello, regulando no sólo el tama-ño de las comisiones, sino también las funciones de las comisiones al dotar-las de capacidad para interrogar a los funcionarios públicos que juzgue con-veniente, así como de solicitar la información necesaria para elaborar sudictamen, el cual puede ser favorable o resultar contrario a la iniciativa delejecutivo. Por esta razón se deduce que las comisiones permanentes en ellegislativo dominicano ocupan un lugar central en el proceso Legislativo yesta situación les brinda un potencial para contribuir y de manera contun-dente en la definición y resultado de las políticas.

Asimismo en el cuadro 4, es revelador que el trabajo parlamentario descansaen buena medida en las comisiones permanentes. Estas comisiones puedentomar varias formas y desempeñar una variedad de funciones, pero lo quedestaca es que las comisiones son esenciales para el desahogo eficiente delos asuntos parlamentarios.

En cuanto se refiere al número de las Comisiones Permanentes en el Congre-so dominicano (véase cuadro 5) el artículo 149, del mencionado ReglamentoInterno, lo imprime de manera detallada.

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Las comisiones permanentes, como puedeapreciarse en el cuadro 5, no sólo tratanasuntos detallados de políticas públicas,sino aspectos que tienen mucha relevanciapara la República Dominicana, puesto queun indicador de que participan activamenteen el proceso de negociaciones presu-puestales, lo ilustra la creación de las co-misiones de presupuesto, la cámara de cuen-tas, de contratos, de finanzas y la comisiónde planificación y deuda pública. Dicho deotra manera, la presencia de estas comisio-nes determina en mayor o menor medida lacapacidad de las éstas para afectar la dis-tribución de los poderes o bien la de gene-rar políticas públicas. Lo anterior permiteen gran medida que se afine la idea de quelas comisiones en el Congreso Dominica-no, no son procedimientos formales del pro-ceso legislativo, sino entidades decisivas oinfluyentes en el proceso de las políticas.

Respecto al número y el tamaño de comi-siones permanentes existente en el Congre-so Dominicano, vale la pena destacar quela proporción de éstas en relación con eltamaño de la cámara es muy elevada, puesde acuerdo con la información obtenida son39 las comisiones y los diputados 178. Porotro lado, en el artículo 119 del Reglamen-to Interno, se encuentra que el tamaño delas comisiones se integra con un máximode 15 y un mínimo de cinco, lo que permiteconcluir en un primer momento que si seconsidera el mínimo de integrantes, todoslos diputados pertenecen por lo menos a unacomisión. Lo anterior supone que existe almenos una razón que explica el porqué elnúmero de comisiones tiende a aumentar.Tal motivación se basa en la idea de que los

Cuadro 5RELACIÓN DE LAS COMISIONES PERMANENTES

EN EL CONGRESO DOMINICANO

FUENTE: Elaboración propia con información del ReglamentoInterno del Congreso de la República Dominicana.

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políticos consideran a las comisiones comoprebendas y por ello entre más comisioneshaya la probabilidad de formar parte de ellasaumenta en proporción directa.

Universalismo

Los procedimientos legislativos tienen uncarácter de integridad, esto significa queel la actividad de la cámara presenta ciertaregularidad en los procedimientos, lo queimplica que esta institucionalidad en losprocedimientos genera certidumbre en elproducto que el legislativo genera, lo quese traduce en confianza y credibilidad enla labor legislativa. En consecuencia, el si-guiente apartado se refiere al concepto deuniversalismo que es, en términos llanos,el proceso legislativo, es decir la ruta que

sigue las iniciativas, cuando están en la Cá-mara.

Procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo (véase cuadro6) se refiere al mecanismo para la elabora-ción de las leyes. Dicho procedimiento cons-ta de varias fases que guardan un orden yson consecutivas. Esto quiere decir que, elordenamiento de las etapas no se puede ono se debe violentar, so pena de que el tra-bajo no se concluya en el término de tiempoacordado que para el caso que nos ocupa esde treinta días, igualmente sucede que porsaltarse fases se derive en un informe conuna investigación incompleta, inoportuna eincongruente.

Cuadro 6LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

FUENTE: Elaboración propia con información del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados de la República Domi-nicana.

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En el cuadro 6 se pone a la vista de unamanera sistemática y abreviada el procedi-miento considerado como el mecanismoempleado en la elaboración de las leyes.Pese a que este es un procedimiento y susetapas siguen un orden sucesivo, en dondeel resultado es se logra con la conjunciónde todas, es importante subrayar quecuantitativamente hablando, la actividadmás significativa está presente en la fasedos y cuatro: en el dictamen y en el debatey aprobación respectivamente.

En el periodo de la aprobación de las ini-ciativas que se han de hacer ley, la activi-dad de la comisión que va a elaborar el dic-tamen se intensifica, su propuesta de cómodebería quedar la ley en caso de ser apro-bada y su opinión a favor o en contra de lainiciativa que se llama Resolutivo, debenestar expuestas en un informe completo quecontenga los antecedentes, los motivos dela iniciativa, la justificación y un resumende los trabajos previos al dictamen. El dic-tamen es pues la emisión de una opinióntécnica, que en última instancia aprueba,modifica o rechaza una iniciativa. La otraetapa difícil es la que se refiere al debate yaprobación. Ésta puede representar un pro-blema ya no de investigación e informe deldictamen, sino de otra índole más de for-mato y logística. La dificultad estriba en lapresencia de los legisladores para lograr elquorum requerido para efectuar sesión, peroaún más el trabajo de tipo político para ellogro de acuerdos.

CONCLUSIÓN

En resumen, esta investigación encontró queel diseño institucional de la actual Repúbli-ca Dominicana es el que corresponde a unEstado libre e independiente, en función delcual se toma una forma de gobierno repu-blicano de tipo presidencialista en donde laConstitución política vigente y jurada en1966, establece que la autoridad del Estadose fragmenta en tres poderes que son el Eje-cutivo, el Legislativo y el Judicial. Se esta-blece también aquí que el Poder Legislati-vo, debe tener una estructura bicameralcompuesta por una Cámara de Diputados yuna de Senadores, basado en la idea de lasmejorías de una segunda opinión en la ela-boración de las leyes y del principio de loscontrapesos. Así también, se encuentra enel texto constitucional el argumento de larepresentatividad en los cargos públicos yla temporalidad de los mismos, señalandoque el representante de ejecutivo, los dipu-tados y senadores deberán ser electos porla voluntad política de los ciudadanos, me-diante el sufragio universal.

Respecto al ejercicio de congruencia, esta-blecido como el objetivo general del pre-sente trabajo, esta investigación encontróal aplicar los modelos teóricos a la realidadobservada, que la legislatura dominicana co-rresponde al tipo de activa, lo que significaque tiene un alto grado de influencia en lahechura de las políticas públicas guberna-mentales y sus decisiones parlamentariasgozan de un alto grado de apoyo social.Dicha deducción fue posible analizando enun primer momento una variable externa alcongreso que se refiere a las facultades que

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la constitución le dispensa al mismo. En di-cho reconocimiento, fue posible observarque el en el orden de las prerrogativas seencuentran las legislativas, financieras,presupuestales, de control o fiscalizaciónque implica aprobar, modificar y en su casorechazar las iniciativas del ejecutivo y fa-cultades de índole administrativa.

En un segundo momento, y tomando encuenta que la legislatura dominicana es detipo activa, se observó una variable de na-turaleza interna de la legislatura que es elsistema de comisiones, en la medida que eltrabajo parlamentario se desahoga a travésde éstas. En virtud de lo anterior las comi-siones legislativas ocupan un lugar medularen el proceso legislativo, en general, en losregímenes democráticos y, en específico, enla República Dominicana, este hecho, en símismo, les dota de una capacidad extraor-dinaria para contribuir en los resultados dela hechura de políticas públicas.

En este orden de ideas, las comisiones pue-den determinar la capacidad de las legis-laturas de influir en el proceso de las polí-ticas, ya que las comisiones asumen unatarea relevante en el proceso legislativo,ya que es al interior de éstas en donde seconocen, se debaten y se dictaminan laspropuestas promovidas por el gobierno.Por otro lado, como las comisiones tienenla facultad de supervisar la ejecución delas políticas públicas, puede en un momen-to dado llamar la atención del gobierno so-bre temas que no están contemplados en laagenda gubernamental y que son indispen-sables implementar para el óptimo desa-rrollo del país.

También se observó que el número y tama-ño de las comisiones es relativamente gran-de para el tamaño del Congreso Dominica-no, lo que explicaría que su número obedecea razones políticas que implican la distri-bución de prebendas. En cuanto al tamañode las comisiones se encontró que de acuer-do con lo establecido en el reglamento in-terno, hace suponer que la mayoría, si noes que todos los diputados de la actual le-gislatura dominicana, forma parte al me-nos de una comisión permanente.

Finalmente, este trabajo concluye que unaidea fundamental en el régimen de separa-ción de poderes, es que, entre otras cosas,cumple la función de frenos y contrapesosdel propio poder público y, por otra parte,legitima la decisión pública en la medidaque la hace obligatoria para la comunidadpolítica y parte de esta legitimidad la tomade las facultades que le confiere la Consti-tución.

Sin embargo, con este panorama existenteen una legislatura activa, como lo es la le-gislatura dominicana, se puede contrapo-ner el sistema de representación proporcio-nal, en la medida que puede dificultar, enun momento dado, la construcción de ma-yorías. A este inconveniente hay que sumarel pluripartidismo, que en términos genera-les es favorecedor en el entendido que estánpresentes las distintas posturas ideológicasde la ciudadanía dominicana, pero que sien-do tan abundantes y distintas tiendan a po-larizar las posturas de los diputados, quenuevamente dificulte los acuerdos fuera delos bloques partidistas.

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