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LA CALIDAD DE LA REGULACIÓN ENERGÉTICA A EXAMEN: ESPAÑA, ITALIA Y REI NO UNIDO
Silvia Serrano Calle *
RESUMEN
En este trabajo se analizan los resultados obtenidos en tres países europeos: España,
Italia y Reino Unido tras la evaluación de la calidad de sus respectivos marcos
regulatorios energéticos. Para su evaluación se ha definido el Índice de Calidad
Regulatoria 2011. Los resultados permiten comparar la calidad del sistema regulatorio
en los tres países basada en principios de buena regulación. La comparativa se centra
en aspectos específicos, así como en el resultado global que obtiene cada país.
PALABRAS CLAVE: Índice, Calidad regulatoria, Regulación energética
CÓDIGOS JEL: L51, L98, Q48
ASSESSING THE QUALITY OF ENERGY REGULATION: SPAIN, ITALY AND UNITED KINGDOM
ABSTRACT
This paper analyzes the results of the quality assessment for the energy framework in
three European countries: Spain, Italy and UK. The assessment has been conducted
using the Index of Regulatory Quality 2011. Results allow comparing the quality of the
regulatory framework of the three countries based on best practices. The benchmark is
focused on specific aspects of the energy framework and on the global results in every
country.
KEYWORDS: Index, Regulatory Quality, Energy Quality
JEL CODES: L51, L98, Q48
* Grupo de Investigación Consolidado en Economía Política Internacional. Facultad Ciencias Económicas y
Empresariales, UNED. Paseo Senda del Rey 11, Madrid. [email protected]
Los resultados que aquí se presentan están basados en los obtenidos en un proyecto de investigación que
desde la UNED se ha realizado con ayuda financiera de la empresa Enagás. La autora agradece a la UNED y a
Enagás las ayudas recibidas.
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1. INTRODUCCIÓN
El sector energético es imprescindible para el crecimiento y desarrollo de cualquier país. En
las últimas décadas la creciente liberalización del sector en muchos países, en particular de los
miembros de la Unión Europea (UE), ha dado paso a una nueva organización de sus marcos
regulatorios. Con el paso de los años y lejos de simplificarse, la regulación sobre el sector ha
ido creciendo en complejidad y en el nivel de detalle, dando lugar en muchos casos a una
nueva estructura, no siempre mucho mejor que la anteriormente existente. En este trabajo se
analiza el marco regulatorio energético global de tres países de la UE: España, Italia y Reino
Unido. Todos ellos comparten muchos elementos que forman parte de su marco regulatorio
energético, ya que la normativa comunitaria es de obligado cumplimiento en todos los países
miembros. No obstante, a pesar de su relevancia, este es sólo un elemento más dentro del
complejo marco regulatorio del sector energético.
Mejorar la calidad de la regulación es un objetivo principal para los reguladores del sector y
un deseo para el resto de agentes involucrados, desde empresas que desarrollan actividades
reguladas hasta los clientes finales, pasando por inversores, analistas, otras empresas del
sector y otros, etc. Incrementar la calidad supone manejar mejor los riesgos, hacer una gestión
más adecuada de los recursos y reducir los costes innecesarios.
Un buen procedimiento para mejorar la calidad de la regulación debe incluir su conocimiento
en profundidad. Para ello es necesario no sólo analizar los procedimientos o la normativa en
vigor, sino el contexto económico, técnico y social en el que esa regulación se inscribe. El
índice de calidad que se ha elaborado evalúa el grado de calidad de las instituciones, las
normativas y los procedimientos que forman parte del marco regulatorio energético de un
país, tanto desde el punto de vista de diseño institucional como desde su aplicación práctica.
La calidad del marco regulatorio se analiza teniendo en cuenta el grado de cumplimiento o
asunción de unos principios de buena regulación, analizando distintas perspectivas y
respondiendo al enfoque de los distintos actores relevantes en el sector energético.
La regulación es necesaria para que el sector energético funcione adecuadamente y toda la
economía de un país lo haga. Mejorar la calidad del marco regulatorio es una labor difícil y
compleja. Casi todos los países siguen procedimientos más o menos establecidos para
considerar posibles alternativas cuando se adoptan nuevas regulaciones y para evaluar el
impacto y alcance de la regulación. Los resultados obtenidos en el Índice de Calidad
Regulatoria 2011, (ICR) 2011, para España, Italia y Reino Unido permiten evaluar la
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regulación en un periodo de tiempo determinado y señalan aquellas áreas más susceptibles de
mejora si se ponen en marcha las reformas regulatorias adecuadas. La comparativa entre los
resultados de los índices en distintos países puede ser de gran ayuda en la adopción de nuevas
medidas regulatorias para corregir las imperfecciones detectadas.
2. LA CALIFICACIÓN DEL MARCO REGULATORIO ENERGÉTICO
Conviene precisar el concepto de marco regulatorio energético ya que este puede incluir más
o menos elementos según el alcance de su definición. En este trabajo la especificación incluye
el conjunto de normas legales y procedimientos, así como las distintas autoridades con
competencias regulatorias encargadas de proponer, aprobar y supervisar posteriormente el
cumplimiento de esas medidas. La normativa regulatoria en el sector energético, dependiendo
de su rango y de la estructura legal y de gobierno del país, la establece el poder legislativo, el
ejecutivo o la propia autoridad reguladora sectorial. Esta autoridad reguladora energética
puede tener una estructura independiente del poder ejecutivo, algo habitual en algunos países
de la UE, aunque su autoridad y competencias estén establecidas en la legislación nacional.
Tanto la estructura de las autoridades reguladoras como las normas de regulación varían
notablemente entre países. No obstante, en el ámbito de la UE esta estructura comparte
muchas similitudes entre los países miembros, y tiene una clara orientación hacia la
convergencia de los distintos sistemas regulatorios entre los socios comunitarios (Pollitt,
2009).
La evaluación cuantitativa del marco regulatorio en un país es muy útil por distintos aspectos:
permite comparar, sugerir mejoras, así como evaluar los efectos que la puesta en marcha de
las nuevas medidas pueden ocasionar. La evaluación de la calidad de la regulación, como
señala Becker (2009), entraña enormes dificultades. El hecho de que la evaluación se base en
medidas objetivas es un pilar fundamental para la utilización de una metodología que
descansa en la composición de un índice.
Son varios los autores y las instituciones que han abordado la evaluación de la calidad de la
regulación centrándose en determinados aspectos que se analizan en el índice de calidad aquí
desarrollado. Hanney y Pollit (2010) construyeron un índice de buenas prácticas regulatorias
en el sector eléctrico a partir de las respuestas obtenidas de los cuestionarios enviados a los
reguladores sectoriales de cuarenta países. Andrés et al. (2008) desarrollaron un índice sobre
la gobernanza regulatoria basado, también, en las respuestas remitidas por los reguladores
4
energéticos consultados. Larsen et al. (2004) definieron un índice de independencia con el
que evaluaban a 16 autoridades reguladoras europeas. El World Energy Council (WEC)
elaboró en 2008 un informe sobre la evaluación de la política energética y regulatoria
definiendo un índice de políticas y prácticas regulatorias (WEC, 2008). Desde 2009 el WEC ha
elaborado un índice anual sobre las políticas energéticas y medioambientales de los países
miembros de la organización. Los indicadores del índice utilizados, dentro de una estructura
inicial organizada en cuatro grandes áreas (instituciones, economía, sociedad y
medioambiente), han ido variando ligeramente con los años (vid. WEC, 2009; WEC, 2010;
WEC, 2011). No obstante, este índice no permite un análisis detallado de las agencias
reguladoras energéticas, ni tampoco de la estructura del mercado eléctrico y gasista a
diferencia del índice utilizado en este trabajo.
Son muchos los organismos reguladores que suelen elaborar estudios de tipo comparativo
sobre los procedimientos regulatorios que se aplican en el sector energético y otros sectores
regulados en distintos países. Estos trabajos examinan distintos aspectos de buenas prácticas
regulatorias en relación con el diseño institucional del marco, la aplicación de buenas
prácticas, u otros procedimientos en el ámbito de las competencias ejercidas por las
autoridades sectoriales. No obstante, estos informes no suelen tener una metodología y
periodicidad establecida que permita un análisis a largo plazo de la evolución del marco
regulatorio, aunque suelen ser de gran utilidad y son un buen reflejo de la preocupación y el
interés por parte de los reguladores sobre la calidad de la regulación.
3. PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN
Aunque está fuera del ámbito de discusión cuestionar si la regulación del sector energético es
necesaria para el buen funcionamiento del mismo, sin embargo es completamente pertinente,
y es uno de los objetivos de este trabajo, analizar si la regulación establecida y aplicada es la
más adecuada. Por un lado, la regulación debe perseguir la mejora del bienestar de la sociedad
y, al mismo tiempo, debe garantizar el óptimo funcionamiento de los mercados y la actividad
en el sector. La formulación de unos principios de buena regulación y su adopción por parte
de las autoridades reguladoras tiene un origen antiguo (Wiener, 2006), aunque ha sido
principalmente en el mundo anglosajón donde estos principios se han tratado de llevar a la
práctica de forma efectiva. Así, tanto los gobiernos como los organismos reguladores en países
como EEUU, Reino Unido o Australia los han utilizado habitualmente como guía.
5
Algunos organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) han sido pioneros en establecer recomendaciones para mejorar la calidad
de las políticas públicas (vid. OCDE, 1995). Las diez cuestiones que se plantean en el anexo del
citado documento son una guía práctica de aplicación de los principios de buena regulación
como: la transparencia, la seguridad jurídica, las consultas públicas y participación de los
agentes, la coordinación entre instituciones, la responsabilidad y la rendición de cuentas a la
que deben estar sometidos los organismos reguladores, la sencillez y la consistencia de la
normativa, o la accesibilidad. La OCDE ha seguido profundizando en estos aspectos (vid.
OCDE, 1997; 2005; 2011; 2012a), y ha desarrollado una metodología de buenas prácticas que
se extiende a distintos ámbitos regulatorios, como son los análisis del impacto de la
regulación (OCDE, 2009), y la calidad del marco regulatorio en los países miembros de la
organización como, por ejemplo, en Reino Unido (OCDE, 2010a), en España (vid. OCDE,
2010b), o Italia (OCDE, 2012b). Además, periódicamente elabora indicadores sobre la
regulación en los mercados1 entre los que se encuentra el sector energético y otros
indicadores sectoriales que evalúan el impacto de la regulación.
En el Reino Unido el organismo consultivo del gobierno Better Regulation Task Force (BRTF)
en 1997 definió los cinco principios fundamentales de buena regulación que a juicio del BRTF
debían formar parte de cualquier regulación. Estos principios son:
Transparencia. Los reguladores deberían ser organismos abiertos y deberían tratar de
hacer una regulación sencilla y accesible. Los objetivos de la política energética y la
necesidad de la regulación deberían estar definidos con claridad y comunicarse de forma
efectiva a todos los interesados. Realizar consultas públicas como paso previo a la toma de
decisiones con el fin de considerar los distintos puntos de vista de los grupos de interés.
Además, estas consultas deberían proporcionar la información necesaria y tener la
duración adecuada para facilitar la participación de los agentes.
Rendición de cuentas. Los reguladores deben justificar sus decisiones y estar sometidos a
la evaluación pública. Se debería consultar a los agentes afectados antes de tomar
decisiones. Deberían explicarse y justificarse cómo y por qué se adoptan las decisiones.
Deberían establecer estándares claros y criterios para su evaluación. Publicitar y facilitar a
los interesados la posibilidad de emprender reclamaciones. Establecer claridad en los
1 Conocidos como indicators of product market regulation.
6
procedimientos de rendición de cuentas de los organismos reguladores al Parlamento,
Ministerios y otras instituciones, así como a los ciudadanos.
Proporcionalidad. El regulador sólo debería intervenir cuando es necesario. Analizar las
medidas que se proponen. Estas deberían ser proporcionales a los riesgos. Los costes de la
regulación deberían ser identificados y minimizados.
Consistencia. Los distintos reguladores deberían serlo en sus actuaciones entre sí. Las
novedades regulatorias debería tener en cuenta las medidas ya existentes o propuestas a
nivel nacional, en el ámbito de la UE o a nivel internacional. La regulación debería ser
predecible para dar estabilidad a las empresas reguladas. La regulación aplicada por
organismos locales debería ser consistente en todo el país.
Enfoque. La regulación debe centrarse en el problema a resolver y minimizar los posibles
efectos adversos. Deberían priorizarse las medidas para resolver los problemas que son
susceptibles de aumentar los riesgos. La regulación debería revisarse de forma
sistemática para validar si esta sigue siendo necesaria y efectiva. En caso de no serlo,
debería modificarse o eliminarse.
Fiel a sus principios, el BRTF ha elaborado distintos informes a lo largo de los años orientados
a mejorar la calidad de la regulación en el Reino Unido. Entre estos destacan los informes
sobre la independencia de los reguladores y la mejora de la regulación (BRTF, 2003), o sobre
los reguladores con competencias retributivas, cuyas decisiones tiene un impacto directo
sobre los resultados económicos de las empresas que regulan (BRTF, 2001).
Otros organismos regulatorios también han visto la necesidad de seguir unos principios de
buena regulación, como la Comisión Nacional de Competencia española que publicó en 2008
un documento en el que recogía los principios que, a su criterio, debían contribuir a optimizar
el funcionamiento de la competencia en los mercados (CNC, 2008). Estos principios son:
Necesidad y proporcionalidad. Sólo se deber regular cuando es necesario, asegurando la
eficacia regulatoria. Claridad y sencillez, concreción en los objetivos.
Justificación de los instrumentos empleados. Principio de mínima distorsión, de forma que
sea posible discernir si el objetivo que se persigue justifica la restricción que se impone.
Proporcionalidad en la regulación.
Eficacia. Definición clara de los objetivos y de su aplicación. Coordinación entre
administraciones. Evitar lagunas legales, concreción y consistencia.
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Transparencia. Debe ser un principio que impregne todo el marco normativo y, también,
los procesos de elaboración de la regulación. Favorecer el debate público.
Predecibilidad y estabilidad del marco regulatorio y su desarrollo.
En España, la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, de 4 de marzo, entre sus objetivos buscaba
mejorar la calidad de la regulación. En el Capítulo 1 de dicha Ley se recogen los principios de
buena regulación que deberán ser de aplicación a las iniciativas normativas de las
Administraciones Públicas y los instrumentos para la mejora regulatoria. Estos principios de
buena regulación son:
Necesidad. La iniciativa normativa debe estar justificada por unan razón de interés
general.
Proporcionalidad. La iniciativa normativa debe ser la más adecuada para garantizar la
consecución del objetivo perseguido, tras constatar que no existen otras medidas menos
restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.
Seguridad jurídica. Las iniciativas normativas deben ser coherentes con el resto del
ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno
de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus
decisiones económicas.
Transparencia. Los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos
claramente.
Accesibilidad. Establecimiento de mecanismos de consulta con los agentes implicados, que
estimulen su participación activa en el proceso de elaboración de la normativa, así como,
instrumentos de acceso sencillo y universal a la regulación vigente.
Simplicidad. Toda iniciativa normativa debe atender a la consecución de un marco
normativo sencillo, claro, y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión
del mismo.
Eficacia. La iniciativa normativa debe partir de una identificación clara de los fines
perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas innecesarias y
accesorias para la consecución de esos objetivos finales.
Otros autores como Baldwin y Cave (1999), Stern y Holder (1999), o Sallé (2009) también han
elaborado un posible listado de principios de buena regulación.
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4. METODOLOGÍA Y DATOS
La comparativa entre los marcos regulatorios de distintos países se ha realizado utilizando un
Índice de Calidad Regulatoria (ICR) definido con este propósito. Para ello se han realizado
entrevistas con expertos del sector energético y regulatorio, así como una revisión de la
literatura disponible.
En la construcción del índice se ha procedido, en primer lugar, a identificar una serie de áreas
y parámetros esenciales para evaluar el marco regulatorio global en un país. En segundo
lugar, se han identificado los indicadores relevantes para la especificación de los distintos
parámetros que componen el índice, teniendo en cuenta la disponibilidad de distintas fuentes
de información de calidad. En la definición del ICR se han identificado cinco áreas relevantes
que por su entidad pueden ser consideradas a su vez como un índice de calidad del área de
análisis. La valoración de cada uno de estos cinco subíndices se obtiene a partir de los
correspondientes parámetros e indicadores definidos en cada bloque. Respecto a metodología
para definir las entradas del ICR y su valoración vid. Serrano (2011). Para la evaluación de los
parámetros no se ha tenido en cuenta un modelo de referencia ideal de carácter universal, ya
que no existe tal modelo. No obstante, los principios de buena regulación sí son una buena
guía para identificar las bondades de las distintas variantes que en los modelos regulatorios
pueden encontrarse en los distintos países. Así, los principios de buena regulación se han
utilizado como referentes para establecer los criterios de calidad válidos para todos los
marcos regulatorios analizados.
El índice para la evaluación de la calidad del sistema regulatorio energético está formado por
cinco grandes áreas, que son a su vez subíndices del índice global. Estos cinco pilares
fundamentales son:
1. La autoridad reguladora energética
2. La normativa de regulación energética
3. La estructura del mercado energético
4. La libertad económica en el país
5. La influencia del gobierno y el escenario político sobre el sector
El análisis de estas cinco áreas determina la calidad del marco regulatorio energético en su
conjunto en cada país.
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La evaluación de los distintos elementos que forman parte de estos cinco subíndices tiene en
cuenta muchos de los principios de buena regulación recogidos en el epígrafe anterior entre
los que destacan: la independencia, la rendición de cuentas, la eficacia en el cumplimiento de
los objetivos, la eficiencia, la transparencia, la previsibilidad del marco regulatorio, la
coherencia y la consistencia de la regulación, la sencillez y la accesibilidad de la normativa, la
proporcionalidad y la seguridad jurídica.
Incorporar el punto de vista los principales grupos de interés en el sector ha sido uno de los
elementos más importantes a tener en cuenta en el desarrollo del índice de calidad de la
regulación energética y en los distintos subíndices que lo componen, por ello el ICR contempla
las perspectivas de reguladores, empresas del sector, consumidores y usuarios e inversores.
FIGURA 1. PONDERACIONES DE LAS METRICAS DEL ICR 2011
Fuente: Elaboración propia
Definidos los parámetros e indicadores de los subíndices se ha procedido a su valoración. Los
distintos parámetros que componen los cinco subíndices han sido convenientemente
ponderados. La ponderación de los distintos subíndices y la de sus respectivos parámetros
puede consultarse en la figura 1. Aquellos elementos que por su relevancia pudieran afectar a
la valoración de varias áreas de interés han sido analizados de forma que su valoración no
fuera redundante, evitando así que esta fuera incorporada más de una vez en el resultado final
Parámetros
Subíndices
Indice Calidad Regulatoria (ICR)
Valoración
(0-100)
1
20%
1A 20%
1B 20%
1C 20%
1D 20%
1E 20%
2
20%
2A 20%
2B 10%
2C 5%
2D 5%
2E 30%
2F 10%
2G 10%
2H 10%
3
20%
3A 20%
3B 10%
3C 10%
3D 30%
3E 10%
3F 20%
4
20%
4A 10%
4B 10%
4C 10%
4D 10%
4E 10%
4F 10%
4G 10%
4H 10%
4I 10%
4J 10%
5
20%
5A 20%
5B 20%
5C 20%
5D 20%
5E 20%
10
del ICR. Además, se han definido umbrales para determinados parámetros, de forma que estos
solo son tomados en consideración bajo determinados supuestos que los hacen relevantes.
La valoración global del ICR recibe una puntuación entre 0 (valor mínimo de calidad) y 100
(valor máximo de calidad) como resultado de ponderar por igual los valores obtenidos en las
cinco áreas que forman parte del índice. Cada una de las cinco áreas es en si misma un índice
cuya valoración se establece entre 0 y 100. Siendo 0 el valor más desfavorable y 100 el valor
máximo de calidad. Cada uno de los cinco subíndices tiene la misma ponderación en el índice
global, un 20%. Las ponderaciones son uno de los elementos más susceptibles de revisión en
un índice global de estas características, aspecto que se ha analizado especialmente.
Los datos utilizados han sido recopilados de fuentes de información públicas, reconocidas, y
accesibles de los organismos implicados, entre los que se encuentran las autoridades
reguladoras de los países analizados, organismos de la UE, el Banco Mundial, el Foro
Económico Mundial, la OCDE, la Agencia Internacional de la Energía, asociaciones energéticas,
empresas del sector y think tanks, entre otros.
5. RESULTADOS DE LOS INDICES DE CALIDAD DEL MARCO REGULATORIO ENERGÉTICO
A continuación se presentan los resultados obtenidos para cada uno de los países analizados,
desglosados en las cinco áreas o subíndices que componen el índice global y, también, de
forma agregada, del índice de calidad regulatoria 2011. La no disponibilidad de las fuentes de
datos de algunos indicadores ha determinado que el año analizado sea el 2010. Año para el
que toda la información necesaria correspondiente a los tres países analizados, España, Italia
y Reino Unido está disponible.
5. 1 Subíndice autoridad reguladora energética del ICR 2011
La autoridad reguladora energética es la primera área del índice de calidad (vid. Tabla 1). Este
subíndice analiza las autoridades reguladoras sectoriales, en el caso de España es la Comisión
Nacional de la Energía (CNE), en el caso de Italia es la Autorità per l´energia e il gas (AEEG) y
en caso de Gran Bretaña es la Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem). Entre las
autoridades reguladoras energéticas algunas deben compartir sus competencias regulatorias
con otros organismos públicos dependientes del gobierno o con algún ministerio. Ese es el
caso español, donde estas competencias son compartidas con el Ministerio de Industria.
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TABLA 1. SUBÍNDICE AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA DEL ICR 2011
1 AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
48,75 67,5 71,25
A Independencia 14,25 16,5 17,25 i ii iii
Administrativa Financiera Competencias
4,5 5 4,75
4,5 5 7
4,5 5 7,75
B Eficacia en el cumplimiento de objetivos 14 17,5 18,5 i ii
Competencias y resultados Procedimientos establecidos de control
6 8
8,5 9
9,5 9
C Eficiencia 6,2 11,7 13,5 i ii
Presupuesto y personal del regulador Análisis del impacto de la regulación (RIA, coste-beneficio)
6,2 0
3,7 8
5,5 8
D Transparencia 10,5 15,5 16,5 i ii iii
Consultas públicas Acceso a la información. Canales de divulgación Procedimientos de comunicación
4 3,5 3
8 4 3,5
8 4 4,5
E Previsibilidad 10 18 19 i ii
Participación de los distintos grupos de interés Cumplimiento del calendario regulatorio
5 5
8 10
9 10
Fuente: Elaboración propia
La independencia de la autoridad reguladora es una de las bases para poder establecer una
política regulatoria eficaz que cumpla con los objetivos establecidos eficientemente, es decir,
que cumpla sus objetivos con el menor coste. El análisis de su independencia contempla esta,
tanto respecto de las empresas del sector, como respecto al gobierno, con el fin de evitar la
posible captura de la agencia reguladora. Entre las posibles competencias susceptibles de ser
ejercidas por las autoridades reguladoras sectoriales solo son evaluadas aquellas que pueden
ejercer. Las competencias que se analizan son: normativas y decisorias, potestad tarifaria,
supervisoras, sancionadoras, resolución de litigios, supervisión de normativa de competencia,
consultivas, e informativas y formativas. La comparativa entre los resultados obtenidos en los
tres países pone de manifiesto una menor autonomía por parte de la CNE respecto a sus
homólogas AEEG y Ofgem.
12
La eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos se valora en función del abanico
de competencias anteriormente señaladas y del plan de trabajo con el que el regulador se ha
comprometido para ese periodo en su programa de trabajo, en el caso de que estos
procedimientos existan. La evaluación del grado de cumplimiento del regulador con los
compromisos adquiridos sigue así el principio de buena regulación de control y rendición de
cuentas. Como muestran los resultados obtenidos, el regulador español tiene un amplio
campo de mejora en este ámbito.
La eficiencia de los reguladores energéticos de los tres países muestra el ajuste entre los
medios y recursos empleados, y los resultados obtenidos. En la comparativa de los resultados
obtenidos en los tres países, el regulador británico obtiene mayor valoración. Los
procedimientos de análisis del impacto de las medidas regulatorias son importantes para
mejorar la calidad regulatoria ya que permiten al regulador ser consciente de sus ineficiencias
y, por tanto, poder así corregirlas. En el caso de Italia y del Reino Unido este tipo de
procedimientos existen y con carácter periódico el regulador los pone en marcha, además de
comunicar sobre los mismos al público. En el caso español no existen este tipo de
procedimientos de evaluación, más allá de los mecanismos establecidos por la legislación de
rendición de cuentas, lo que hace de esta área un ámbito en el que se puede mejorar
notablemente.
La transparencia es un principio de buena regulación esencial para valorar positivamente la
calidad del regulador. Entre los indicadores analizados destacan las diferencias observadas en
las consultas públicas realizadas en los tres países analizados, la calidad de la metodología
empleada, el número de consultas realizadas en ese periodo de tiempo, y el contenido de las
mismas. Entre los países analizados, el regulador español es el que tiene más oportunidades
de mejora en este ámbito.
La predictibilidad de las actuaciones del regulador se analiza viendo si existen unos
procedimientos y una metodología establecida que minimice la discrecionalidad de las
actuaciones del regulador. Este principio de buena regulación no está en contradicción con la
necesaria flexibilidad del marco regulatorio ante los nuevos retos. Los indicadores muestran
que existe un alto grado de previsibilidad por parte de los reguladores AEEG y Ofgem,
mientras que la CNE está aún muy lejos de alcanzar esos niveles.
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5. 2 Subíndice normativa regulatoria energética del ICR 2011
El segundo pilar del índice se centra en la normativa regulatoria, que comprende las leyes,
procedimientos, normas y recomendaciones que establece el regulador a los agentes. Para su
evaluación se ha tenido en cuenta el grado de asunción de los principios de buena regulación
como, por ejemplo, su claridad, o la seguridad jurídica. Los resultados obtenidos tras el
análisis efectuado en los tres países se recogen en la tabla 2.
En el análisis del parámetro seguridad jurídica destacan los mejores resultados obtenidos en
el Reino Unido, donde la valoración de los cuatro indicadores utilizados es la más alta de los
tres países. Italia es el país donde los resultados indican la necesidad de una mayor mejora.
El segundo parámetro analizado en este subíndice afecta a las empresas reguladas del sector,
en sus derechos y obligaciones. En este ámbito las empresas españolas son las que peor
tratadas se encuentran frente a sus homólogas italianas o británicas. El carácter de la
planificación energética evalúa la mayor o menor libertad de actuación de las empresas en
esta materia. La existencia de una planificación obligatoria y vinculante penaliza los
resultados obtenidos en el caso de España.
Otros parámetros analizados en este subíndice son específicos de los sectores gasista y
eléctrico, y se centran en las actividades reguladas, por eso se analizan parámetros como la
estructura de las empresas reguladas y la normativa específica que afecta a la gestión técnica
de los sistemas eléctrico y gasista. Los resultados obtenidos señalan unos peores resultados
en el caso de las empresas italianas.
En este segundo subíndice se contempla un elemento importante para las empresas como es
la retribución de sus actividades reguladas. Los indicadores analizados ponen de manifiesto
que especialmente en el caso español es necesaria una mejora, en la metodología definida y en
su aplicación, para alcanzar unos niveles de calidad similares a los que tienen las empresas
reguladas que operan en el Reino Unido o en Italia.
La preocupación por la sostenibilidad y la calidad medioambiente forma parte también de
este subíndice incorporando el parámetro impacto ambiental. Este parámetro evalúa la
normativa sobre el impacto ambiental de las actividades desarrolladas en el sector energético.
Este aspecto tiene una importancia cada vez mayor. Los resultados obtenidos en el análisis de
los indicadores (sobre la normativa específica existente y su grado de cobertura, así como de
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las características de la calidad medioambiental) en los tres países, señalan niveles muy
similares en todos ellos, aunque los niveles de calidad permiten avanzar que existe un ámbito
importante de mejora en esta materia.
TABLA 2. SUBÍNDICE NORMATIVA REGULATORIA DEL ICR 2011
2 NORMATIVA REGULATORIA
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
53,69 55,18 77,72
A Seguridad jurídica 10,91 8,17 16,01 i ii iii iv
Independencia judicial Imparcialidad de los tribunales Integridad del sistema jurídico Eficiencia del marco legal para impugnar la normativa regulatoria
2,33 2,17 4,16 2,25
2,08 1,33 3,34 1,42
4,42 3,75 4,59 3,25
B Derechos y restricciones a la propiedad y actividad
4,25 6,1 7,25
i ii iii
Carácter de la planificación energética Restricciones en el accionariado y derechos de voto en empresas reguladas Protección a los inversores
0,5 1,25 2,5
2 1,25 2,85
2 1,25 4
C Separación efectiva de actividades y estructura de las empresas energéticas
5 3 4,75
i ii
Separación de propiedad funcional y/o jurídica Modelos de operación del sistema.
2,5 2,5
1,25 1,75
2,25 2,5
D Gestión técnica 3 2,75 3,5 i
Capacidad y congestión
3 2,75 3,5
E Retribución 14 23 24 i ii iii
Suficiencia retributiva Proporcionalidad de los modelos retributivos Existencia de periodos regulatorios y cumplimiento
6 5 3
7 7 9
7 8 9
F Impacto ambiental 6,03 6,16 6,21 I ii
Normativa específica para el sector Calidad medioambiental
5 7,06
5 7,31
5 7,42
G Innovación 4 6 7 i
Incentivos a desarrollos tecnológicos innovadores
4 6 7
H Protección a los consumidores y obligaciones de servicio público
6,5 8,5 9
i
Nivel de protección
6,5 8,5 9
Fuente: Elaboración propia
15
El parámetro innovación analiza en qué grado, si lo hace, contempla el marco regulatorio
desarrollos tecnológicos innovadores por parte de las empresas reguladas del sector. Los
resultados reflejan que todos los países analizados tienen un margen importante de mejora en
este ámbito, aunque en el caso de España e Italia el reto, a la luz de los resultados, es mayor.
El último indicador que forma parte de este subíndice es la protección a los consumidores y
las obligaciones de servicio público. En su evaluación destacan los buenos resultados en el
caso del Reino Unido, donde la normativa establecida es más protectora de las garantías y
derechos de los ciudadanos frente a los obtenidos en Italia, seguida de España.
5. 3 Subíndice estructura del mercado energético del ICR 2011
La estructura del mercado energético es el tercer pilar del índice de calidad regulatoria. El
sistema regulatorio influye sobre muchos de los aspectos del mercado energético y puede
condicionar las relaciones que establecen los distintos agentes. Dentro de este tercer
subíndice se analizan distintos aspectos (vid. Tabla 3) como la competencia efectiva en los
mercados, que evalúa los niveles de competencia tanto en los mercados mayoristas de gas
como de electricidad, así como los niveles de precios de gas y electricidad para los
consumidores industriales en el país. En los resultados obtenidos, destaca la existencia de una
mayor competencia efectiva en el Reino Unido, seguida de España e Italia.
La participación del sector público en las empresas energéticas es otro de los parámetros
relevantes del ICR 2011. A pesar de que en los tres países analizados la liberalización del
sector energético comenzó hace algunos años, todavía son muchos los países en los que el
gobierno tiene una participación significativa en las empresas energéticas, reguladas o no
reguladas, del sector. La comparativa de los resultados en los tres países refleja una elevada
participación del Estado italiano en las empresas energéticas a diferencia de lo que sucede en
el Reino Unido y en España.
El acceso a los distintos tipos de energía por parte de los consumidores, en particular gas
natural y electricidad, no es un problema de grado de cobertura del servicio en los tres países
analizados. No obstante, sí existe un problema en lo que se denomina pobreza energética, es
decir, que los consumidores no dispongan de recursos económicos suficientes para pagar el
servicio, o que esto suponga un esfuerzo económico muy superior al deseable. Este problema
según muestran los indicadores en 2010 presentaba mayor incidencia en el Reino Unido. En
términos de intensidad energética, evaluada en función del consumo energético por habitante
16
y año, los peores resultados obtenidos en ese mismo periodo son los de Italia entre los países
analizados.
TABLA 3.SUBÍNDICE ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGÉTICO DEL ICR 2011
3 ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGETICO
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
61,74 54,83 76,04
A Competencia efectiva 11,65 9,5 14,55
i
ii
Nivel de competencia en mercados mayoristas
Nivel de precios energéticos en la industria
6,5
5,15
5,75
3,75
8
6,55
B Participación del sector público en las empresas energéticas
7 5 10
i
ii
Nivel de participación en empresas energéticas
Nivel de participación en las empresas operadoras de redes
3
4
2
3
5
5
C Accesibilidad de la energía a los consumidores 6,12 5,55 6,57
i
ii
Nivel de pobreza energética en la sociedad
Intensidad energética
3,88
2,24
4,14
1,41
3,08
3,49
D Seguridad energética 16,86 15,46 24,39
i
ii
iii
Integración en un mercado internacional
Nivel de independencia energética
Grado de diversificación del suministro
6
1,86
9
7
1,46
7
8
7,39
9
E Conocimiento técnico 1,61 1,42 2,08
i
ii
Disponibilidad de profesionales: científicos e ingenieros
Patentes y modelos de utilidad en el sector energético
1,45
0,16
0,93
0,49
1,52
0,56
F Infraestructuras 18,5 17,9 18,45
I
Calidad del suministro 18,5 17,9 18,45
Fuente: Elaboración propia
La seguridad energética y la disponibilidad de fuentes energéticas condicionan la política
energética y regulatoria en el país. Favorecer un determinado mix energético puede impulsar
el despliegue de determinadas tecnologías o favorecer la construcción de ciertas
infraestructuras, o justamente lo contrario. El indicador de seguridad energética se evalúa
analizando distintos aspectos como son la integración en un mercado nacional y/o
17
internacional y el carácter de estos, además, se analiza el nivel de conexiones energéticas.
España es el país que menor valoración obtiene entre los países analizados. El siguiente
indicador es el nivel de independencia energética total del país respecto a todos los tipos de
energía. En este análisis, Reino Unido, con recursos propios importantes de gas y petróleo
recibe la mayor valoración entre los países estudiados. El último indicador de seguridad
energética analizado es el grado de diversificación del suministro. Los resultados en este
último caso muestran valores elevados en los tres países.
Dentro de la estructura del mercado energético el conocimiento técnico de esa sociedad es un
parámetro relevante para conocer la calidad del marco energético. Por un lado, se analiza el
indicador de disponibilidad de profesionales, científicos e ingenieros, en el país en edad
laboral. Los resultados muestran como en el Reino Unido y en España alcanzan valores
elevados. Por otra parte, el segundo indicador, número de patentes y modelos de utilidad que
el país registra, es un buen indicador de la aplicación del conocimiento técnico. En este ámbito
destacan positivamente los resultados, especialmente, en Reino Unido e Italia.
El último parámetro de este tercer subíndice de calidad de la estructura del mercado
energético es la calidad de las infraestructuras del país. Esta se analiza mediante indicadores
de calidad del suministro energético, distintos parámetros de calidad de servicio en el caso del
sector gasista y del sector eléctrico. Los resultados en los tres países señalan un elevado nivel
de calidad en todos ellos, destacando especialmente los niveles de servicio de España y Reino
Unido.
5. 4 Subíndice libertad económica del ICR 2011
El cuarto subíndice analiza el grado de libertad económica del país (vid. Tabla 4). El marco
regulatorio está muy influenciado por los parámetros recogidos en este subíndice, algunos de
los cuales no se han incluido en otros subíndices para evitar duplicidades.
Para determinar la libertad económica en los países analizados se ha utilizado el índice que
The Heritage Foundation y The Wall Street Journal elaboran anualmente desde el año 1995
(Miller et al., 2011). El mencionado índice correspondiente a 2011 se ha utilizado como
subíndice de libertad económica en el ICR 2011.
18
TABLA 4. SUBÍNDICE LIBERTAD ECONÓMICA DEL ICR 2011
4 LIBERTAD ECONOMICA
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
70,2 60,3 74,5
A Empresarial 7,72 7,73 9,46
B Comercio 8,76 8,76 8,76
C Fiscal 6,1 5,54 5,2
D Gasto público 4,93 2,86 3,29
E Monetaria 8,24 8,21 7,49
F Inversión 8 7,5 9
G Financiera 8 6 8
H Derechos de propiedad 7 5 8,5
I Corrupción 6,1 4,3 7,7
J Trabajo 5,3 4,44 7,12
Fuente: Elaboración propia a partir de Miller et al. (2011)
Entre los parámetros que se evalúan está la libertad de empresa, donde destacan los
resultados especialmente positivos del Reino Unido. También se evalúan: la libertad de
comercio, la libertad monetaria, la libertad de inversión, la libertad en el ámbito financiero. En
todos estos parámetros los resultados obtenidos en los tres países señalan un elevado nivel de
libertad. El gasto público, otro de los parámetros analizados, destaca por ser el que peor
valoración recibe en los tres países que se comparan en el periodo de análisis, el año 2010, los
resultados son sensiblemente peores en el caso de Italia. La libertad fiscal, la protección a los
derechos de propiedad, el menor nivel de corrupción, y la libertad del trabajo son parámetros
en los que destaca Italia como el país que menor valoración recibe y, por tanto, tiene menor
libertad económica, seguida por España, que presenta valores significativamente superiores
de libertad económica, y del Reino Unido, que obtiene las mejores valoraciones.
19
5. 5 Subíndice influencia del gobierno y escenario político del ICR 2011
El quinto subíndice se centra en la valoración de la influencia del gobierno y el escenario
político (vid Tabla 5). La calidad regulatoria se reduce si el gobierno o los distintos partidos
con representación parlamentaria deciden instrumentalizar el sector energético para
conseguir sus propios objetivos.
TABLA 5. SUBÍNDICE INFLUENCIA DEL GOBIERNO Y ESCENARIO POLÍTICO DEL ICR 2011
5 INFLUENCIA DEL GOBIERNO Y ESCENARIO POLITICO
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
50,99 50,83 67,66
A Delimitación de competencias entre organismos públicos
13 15 18
i
ii
Organismos con competencias regulatorias
Nivel de competencias compartidas
7
6
7
8
9
9
B Influencia de los partidos políticos en la designación de los miembros de los organismos reguladores y empresas reguladas
12 14 16
i Nombramientos 12 14 16
C Instrumentalización de la normativa regulatoria con fines políticos
9,66 9,5 13,33
i
ii
Creación o modificación de normativa ad-hoc
Ajuste de los periodos regulatorios al ciclo político
3,66
6
2,5
7
5,33
8
D Confianza de la opinión pública en los políticos 5,33 3,33 7,33
E Proceso de toma de decisiones políticas 11 9 13
i Transparencia en los procesos de toma de decisión
11 9 13
Fuente: Elaboración propia
Entre los cinco parámetros que se analizan en este bloque se encuentra la delimitación de
competencias entre organismos públicos. La comparativa entre los tres países pone de
manifiesto que los mejores resultados son los del Reino Unido. En el caso de Italia y España la
valoración obtenida es similar, si bien el indicador 5Aii (competencias compartidas en el
20
ámbito energético por distintos organismos) registra una valoración notablemente inferior en
el caso de España.
El parámetro 5B, la influencia ejercida por los partidos políticos en la designación de los
miembros de los organismos reguladores y las empresas energéticas reguladas, se evalúa
analizando en qué medida el gobierno y los partidos políticos intervienen para designar a los
miembros de la autoridad reguladora sectorial y las garantías de independencia. Una mayor
intervención discrecional o menores garantías de independencia disminuyen la calidad. En la
valoración de los resultados, el Reino Unido es el que mayor puntuación recibe, aunque los
tres países analizados, especialmente España, tienen un amplio espacio de mejora.
La instrumentalización de la normativa regulatoria con fines políticos es otro de los
indicadores de este subíndice. Este parámetro se evalúa a partir de dos indicadores. El
primero de estos indicadores tiene en cuenta la creación o modificación de normativas ad-hoc,
así como el reparto de concesiones o responsabilidades en organismos con competencias en el
sector. El segundo indicador evalúa el grado de ajuste entre el calendario electoral y el
calendario regulatorio. En el primer indicador (5Ci) los resultados obtenidos en el caso de
Italia son los peores de los tres países analizados. En el del segundo indicador (5Cii) los
peores resultados los obtiene España. El Reino Unido destaca por ser el país que realiza una
menor instrumentalización de la normativa regulatorio con fines políticos, aunque los
resultados permiten una notable mejora en este ámbito.
La confianza de la opinión pública en los políticos es otro de los parámetros de este bloque. El
análisis de los resultados obtenidos en la valoración que la opinión pública tiene de los
políticos del país, muestra que existen grandes oportunidades de mejora en los tres países. En
el Reino Unido la valoración obtenida señala que el nivel de confianza de los ciudadanos en su
clase política es mayor, le sigue España y, por último, Italia donde los resultados obtenidos
son muy negativos.
La calidad de los procesos de toma de decisiones en el ámbito político es el último parámetro
analizado en este bloque. Este parámetro influye de forma importante en la política energética
del país y en el marco regulatorio del mismo. El indicador de transparencia evalúa cómo son
los procedimientos mediante los cuales se llevan a la práctica modificaciones sustanciales en
las características del marco regulatorio, en particular aquellas que afectan a las competencias
21
del regulador sectorial. En este ámbito, los resultados más positivos son los que obtiene el
Reino Unido seguido de España e Italia.
5. 6 Resultados. Índice de Calidad Regulatoria 2011
En la tabla 6 se presenta la valoración global del ICR 2011 que han obtenido los tres países
analizados. Además, aparecen desglosadas las valoraciones parciales de cada uno de los
subíndices analizados que conforman el índice de calidad.
TABLA 6. RESUMEN DE RESULTADOS ICR 2011 DE ESPAÑA, ITALIA Y REINO UNIDO
ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO
VALORACIÓN GLOBAL 57,07 57,73 73,44
ÁREA
1 AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA 48,75 67,5 71,25
2 NORMAS DE REGULACION ENERGÉTICA 53,69 55,18 77,72
3 ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGÉTICO 61,74 54,83 76,04
4 LIBERTAD ECONÓMICA 70,2 60,3 74,5
5 GOBIERNO Y ESCENARIO POLÍTICO 50,99 50,83 67,66
Fuente: Elaboración propia
El resultado de la comparación de las valoraciones globales del ICR 2011 en los tres países
muestra que el marco regulatorio del Reino Unido es el mejor de todos ellos, con una
valoración elevada 73,44 puntos sobre un máximo de 100. España e Italia, el resto de países
analizados, obtienen una valoración global muy parecida con 57,07 y 57,73 puntos,
respectivamente, a distancia del marco regulatorio británico.
El desglose de las valoraciones globales de los tres países en las cinco áreas o subíndices que
componen el ICR 2011, pone de manifiesto las diferencias de unos países respecto a otros.
22
El primer subíndice, que evalúa la autoridad reguladora energética del país recibe mayor
puntuación en el caso del Reino Unido con 71,25 puntos sobre un máximo de 100. Un reflejo
de la buena aplicación de muchos de los principios de buena regulación. Le sigue la autoridad
reguladora italiana que obtiene una valoración elevada (67,5 puntos de un máximo de 100) y
cierra la comparativa la autoridad reguladora española con unos resultados muy por debajo
de sus homólogas (48,75 puntos de un máximo de 100).
El subíndice que analiza la normativa de regulación energética ha recibido la valoración más
elevada en el caso del Reino Unido, donde la calidad de su normativa destaca muy por encima
de la del resto de países en casi todos los parámetros. España e Italia obtienen resultados muy
parecidos en la valoración final, si bien difieren en los resultados de los parámetros que
componen este subíndice.
La valoración de los resultados correspondientes al subíndice que evalúa la estructura del
mercado energético pone de manifiesto una mejor calidad en el Reino Unido (76,04 puntos).
La valoración de los resultados en el caso español (61,74 puntos, siendo mejor que la italiana
(54,83 puntos), tiene muchas posibilidades de mejora.
En el ámbito de la libertad económica los resultados de este cuarto subíndice reflejan un nivel
de libertad económica elevado en todos los países, especialmente, el Reino Unido, seguido de
España. No obstante, Italia obtiene una peor valoración que los otros dos países analizados.
El último bloque del índice de calidad es el que se ha definido como subíndice influencia del
gobierno y escenario político. Los resultados que los tres países han obtenido en esta área son
los más bajos de todos los bloques que componen el ICR. Una vez más, el Reino Unido destaca
por ser el país que mejor valoración recibe, mientras que España e Italia muestran resultados
globales similares.
6. CONCLUSIONES
La evaluación del marco regulatorio energético de un país es una labor compleja. En gran
medida esta complejidad es el reflejo de la importancia y la extensión que el sector energético
tiene sobre elementos esenciales en un país como son su economía, o su sociedad y, también,
por la dimensión internacional del sector.
Evaluar la calidad del marco regulatorio es un ejercicio que puede deparar importantes
beneficios para todos los agentes implicados. Para las autoridades reguladoras analizar la
23
efectividad y el impacto que las medidas regulatorias tienen sobre el sector es muy
importante, especialmente en un escenario en el que el coste de oportunidad exige buscar las
decisiones óptimas. Pero, también, lo es para los consumidores, los inversores, o las empresas
energéticas, muchas de las cuales operan cada vez en más países. Identificar qué medidas
regulatorias han funcionado en otros países y, por tanto, pueden ser más efectivas al
adaptarlas a un determinado país es uno de los objetivos perseguidos con la evaluación. El fin
último es mejorar la calidad regulatoria y el funcionamiento de los mercados energéticos.
En este trabajo se han analizado las características relevantes del marco regulatorio
energético de tres países de la UE: España, Italia y Reino Unido. El objetivo de la comparativa
ha sido conocer las características del sector energético en cada uno de los tres países, que
presentan muchas similitudes en su estructura regulatoria, e identificar aquellos elementos en
los distintos marcos que destacan por su mayor calidad. Para ello se ha definido un Índice de
Calidad Regulatoria. El análisis de la calidad se ha realizado bajo un enfoque basado en los
principios de buena regulación que muchos organismos con competencias en el sector han
destacado por su relevancia. La metodología seguida ha permitido explorar y conocer las
características más relevantes del sector energético en cada uno de los países teniendo en
cuenta distintas perspectivas.
El análisis del marco regulatorios en los tres países analizados permite constatar significativas
diferencias entre los mismos. Los resultados obtenidos en el ICR 2011 muestran un razonable
nivel de calidad regulatoria en estos tres países, si bien, uno de ellos destaca especialmente, el
Reino Unido. La calidad del marco regulatorio energético del Reino Unido en el periodo
analizado es notablemente superior a la del resto de países analizados y lo es, además, en la
valoración de las distintas áreas que componen el índice. La valoración global que reciben
Italia y España es muy parecida, aunque las diferencias son importantes en la calidad
observada en los distintos componentes de sus marcos regulatorios. Mientras que en España
obtienen mayor valoración la libertad económica y la estructura de su mercado energético, en
Italia destaca especialmente la valoración de su autoridad reguladora energética. En algunos
aspectos regulatorios relevantes las diferencias observadas entre los países analizados son
significativas y revelan mejoras necesarias en la regulación del sector. Algunas de estas
mejoras no suponen un elevado coste económico. Sin embargo, los retos a los que se
enfrentan los tres países para alcanzar una mejor regulación son numerosos y exigen de una
voluntad política firme que, en ocasiones, puede verse comprometida.
24
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