La articulación de las políticas europeas sobre migraciones y desarrollo

Andrea StocchieroCeSPI

Contenidos El Antecedente: el co-desarrollo en Francia (y

Alemania) La política de la Comisión europea: global

approach – programa M&A – orientaciones concretas

Las políticas bilaterales a nivel central: francesa, holandesa, de UK

Las políticas a nivel descentralizado Experimentaciones y límites Para una gobernanza multi-nivel y multi-

actorial

El antecedente El co-desarrollo en Francia (y Alemania) En los años 80, se promovieron

programas de retorno voluntario mediante ayudas y créditos de apoyo a pequeñas empresas

Escasa eficacia: pocos millares y pocas empresas, efecto anticipación retorno

Finalidad interna y no para el desarrolloFinales años 90: un nuevo enfoque?

La política de la Comisión Europea

1) El ‘global approach’ de la UE Búsqueda de una coherencia/balance entre políticas

de inmigración, integración y relaciones externas/desarrollo: para un efecto de triple win

Reconocimiento de los efectos positivos de las migraciones, si se gestionan los flujos legales

Concepto de co-desarrollo en Consejo de Tampere y enfoque global a la política de inmigración con programa La Haya.

Conceptos claves son: partenariado, solidaridad y responsabilidad compartida. Uniendo diferentes áreas políticas: desarrollo, asuntos sociales y empleo, relaciones externas, justicia y asuntos internos

No sustitución de la Ayuda, y se sitúa en el marco de los Objetivos del Milenio

Las Políticas internas/externas

Relaciones externas y desarrollo

Integración (cohesión social y

empleo) y asilo

Inmigración

Externalización control

Internalización problemas desarrollo?

UEPaysesterceros

Relaciones externas, inmigración y desarrollo

Focus en los corredores Sur-Norte Prioridad al diálogo UE-Africa (Mediterráneo):

Rabat, Tripoli, … (en FES, política de vecindad y Euromed)

Nuevo programa temático sobre M&A Migration profiles en strategy paper y medidas

de capacitación (migration support teams: MIST; proyectos twinning)

Red observatorios sobre migraciones (Carim) y oficinas OIT en Africa

Cont. Control y lucha contra el tráfico: Frontex y

Rabit (Rapid Border Intervention Team) con Mauritania y Senegal y hacia red de control en el Mediterráneo, lucha al mercado informal y aplicación de las readmisiones con Fondo para los retornos

Gestión de flujos legales: facilitación migración circular (de temporada) y de los migrantes calificados (propuesta blue card), creación de mobility partnership (Cabo Verde): centros para las migraciones

Mobility partnership Acuerdos para la gestión de la migración legal e

ilegal, fomento a las vinculaciones con desarrollo Creación de centros para facilitar el visado para

estancias cortas, ayudar la gestión de los flujos a través de capacitación e información sobre los trámites, la integración e inserción en los mercados de trabajo, apoyo al retorno y a la circulación, a las relaciones con la diáspora, gestión de remesas, lucha contra el tráfico y colaboración con Frontex, control documentos, seguridad marítima.

Integración y asilo Apoyo a la integración económica y

social a través de un enfoque participativo

Rol de las ciudades y buenas prácticas Aprender idiomas y valores europeos

en el respeto del diálogo intercultural Apoyo al asilo en Europa y en los

países terceros

Instrumentos y líneas para las relaciones externas

DCI25m

m

ENPI25

IPA20

Seguridad alimentaria, 1,7D. humano y social, 1

Ambiente, 0,8

Migrac y asilo, 0,4

Actores no estatales y Aut. Locales, 1,6

Líneas temáticas (5,5)

Preparación acceso a Fondos UE

FES25

Instr. geográficos M&D

2) Líneas estratégicas del programa M&A Enlace entre migración y desarrollo Promoción migración laboral Lucha contra la migración ilegal y

readmisión Protección de los migrantes y lucha

contra el tráfico Promoción asilo

Concepto corredores migratorios

Identificación de los flujos / corredores: Corredor Africa-Europa Corredor del Este: de Asia Central

hacia Europa del Este Corredor de los Países del Golfo y

Medio Oriente Flujos originarios de Asia y América

Latina

Prioridades distintasDiálogo político

M&D Lucha tráfico y migr. ilegal

Asilo Migr. laboral

Africa-UE Muy fuerte

Fuerte Fuerte Fuerte Fuerte

Este Fuerte Mediano

Fuerte Fuerte Fuerte

Golfo Ausente Ausente

Fuerte Mediano Ausente

Asia Blando Mediano

Mediano Mediano Mediano

Am. Lat Blando Mediano

Mediano Ausente Mediano

Financiación M&A 2007-2010

Corredor Sur 70

Corredor Este 50

Medio Oriente 5

Asia 16

Am. Latina 16

Inic. Multiregional-globalMigración y desarrolloMigración laboral (vecinos)AsiloLucha contra el tráficoMigración ilegal

28108433

Medidas especiales 20

Total 205

Financiación 2007-2008

14%

Financiación global approach 2007-2013

External Borders Fund 1,820

European Integration Fund 825

European Refugee Fund 699

European Return Fund 676

Migration and Asylum (2010) 205

3) M&D: orientaciones concretas

Articulación: Remesas Diáspora Migraciones circulares Reducir efectos del brain drain

Cont.

Remesas: reducir los costes (transparencia, competencia y acceso) y facilitar sus contribuciones al desarrollo (microfinanza, remesas colectivas y desarrollo local)

Mapa y diálogo con la diáspora (hermanamientos y jóvenes), integración y ciudadanía

Migración circular: retorno, de temporada y virtual

Cont. Reducir efectos ‘brain drain’: disciplina

reclutamiento con códigos de conducta (sector salud)

Compensación al ‘brain drain’ Partenariados entre universidades,

hospitales, escuelas Superar el ‘brain waste’ con mejor

integración Participación a la cooperación al desarrollo Reconocimiento de diplomas, eliminación de

obstáculos burocráticos a la circulación

Cuestiones Mix objetivos: balance en desequilibrio a favor

de prioridades internas, hay coherencia? Externalización del control de los flujos por

motivos de seguridad Gestión flujos de migración laboral funcional

al mercado europeo …, preferencias geográficas y de high skill, y el problema de la fuga?

Co-desarrrolo tema nuevo experimental (y marginal)

Políticas bilaterales a nivel central entre

compromiso directo y delegado

Francia

Políticas de ‘Co-Devèloppement’ desde la primera fase: 1984 al 1997 a la segunda fase 1997 - …

En la segunda fase el co-desarrollo no significa (sólo) retorno sino valorización de las migraciones

Los actores: 1) MAE - Commission Coopération Développement ; 2)

Dirección populación y migraciones del Ministerio Empleo y Cohesión social 3) Agencia y France Cooperation 4) OSI - ONG de desarrollo; 5) OSIM – Organisations de solidarité issue des migrations; 6) Cooperación descentralizada

Etapas importantes: Creación del FORIM (23-03-2002) Embajador al Co-desarrollo y Comité Interministerial para

la cooperación internacional y el desarrollo - 2002

La creación del FORIM La creación del FORIM se basa sobre las siguientes

consideraciones: 1. Las asociaciones de migrantes realizan actividades de

desarrollo y promueven la integración 2. Dichas asociaciones están aisladas, con pocas

capacidades y no son reconocidas por las autoridades públicas

Un proceso que empezó en 2000 y cuenta con 22 meses de trabajo

Se ha formado un grupo de trabajo importante con representantes de: 1) MAE; 2) Min. Empleo ; 5) 20 OSI - ONG de desarrollo (Ps Eau, Cimade, Institut Panos..); 6) 20 OSIM (representantes de Africa Sub Sahariana, del Maghreb, del Vietnam, de las Islas Comores, de Haiti) 7) Autoridades locales (i.e. CUF, Ville de Paris, Seine Saint Denis…)

En 22 meses se han consultado a 40 OSIM, asociaciones que trabajan con los migrantes y autoridades locales

Las actividades del Forim

El CA di Forim está compuesto de OSIM de distintos países elegidas para 2 años (min. 18 hasta 25 miembros)

Los MAE y Min. del Empleo confieren un apoyo financiero

Las actividades: Observatorio – Centro de Recursos –

Comunicación Encuentros temáticos y de formación Programa de apoyo a las OSIM de

base (PRA/OSIM)

El PRA/OSIM Cómo funciona el PRA-OSIM:

acompaña y co-financia hasta el 50% proyectos de desarrollo local de las OSIM por un max. de 15.000 euro;

la ONG CCFD administra los fondos del MAE y del Min. Empleo del FORIM;

Las solicitudes se hacen a nivel local (municipios, regiones … con co-fin.)

El PRA-OSIM tiene una comisión paritaria consultiva de 14 miembros: 7 aut. públicas, 5 OSI/OSIM; 2 autoridades locales. La secretaria técnica es el FORIM

Las OSIM que presentan proyectos pueden tener un apoyo técnico que les ayude a encontrar partner técnicos y financieros, elaborar proyectos …

El papel de las aut. locales

Colaboración entre el FORIM y las aut. locales Reconocimiento del papel de la coop.

descentralizada en el co-desarrollo Cités Unies France y algunas municipalidades y

regiones participaron en el proceso de creación del FORIM (la CUF, creada en el 1975, agrupa a nivel nacional las aut. Locales que se ocupan de coop. Internacional, tiene 500 miembros).

Los migrantes y sus asociaciones están vinculadas a relaciones sociales e institucionales a nivel local, mientras que el FORIM tiene un rol de representación a nivel central

Holanda Documento relevante: ‘Development and Migration -

Policy memorandum’ – Julio 2004, del Ministerio de la Cooperación (MAE) y del Ministerio de la Integración e Inmigración (Ministero de la Justicia) que subraya: Importancia coherencia entre las políticas migratorias y

de desarrollo Importancia políticas de retorno/circularidad; Importancia consultación con los migrantes (a través del

LOM – Comité Consultivo Nacional para las Minorías Etnicas - 7 asociaciones);

El apoyo a las asociaciones de los migrantes se ‘externaliza’:

A las ONG a través del partenariado ‘LINKIS’ A la ONG Intent que ayuda a los migrantes

emprendedores

El papel de LINKIS

LINKIS es un partenariado que incluye: 1. ONG que cofinancian (Echo, Cordaid, Oxfam

Novib, Hivos ICCO, Plan Nederand) 2. ONG ‘temáticas’ y tambien redes de asociaciones

de migrantes come SEWA formada por 22 as. de India (recibe 1 millón de Euros al año del MAE)

3. La ONG NCDO (de sindicatos y org. de consumidores) para educación al desarrollo en Holanda

4. Asociaciones de apoyo financiadas por el NCDO : i.e. COS, que hacen formación

El MAE holandés privilegia las relaciones entre ONG y migrantes

Cont. Las ONG reciben las financiaciones del MAE en base a

la presentación de programas cuadrienales (2006-2010)

Reciben el 75% de su balance del co-financiamiento MAE si tienen un fund raising del 25% (Cordaid recibe 100 Millones del MAE, 35 M. en fund raising más financiam. Europeos. Cordaid gasta en media 150 Millones de Euro en proyectos)

Cada ONG tiene su política con criterios respecto a la co-financiación de los proyectos de los migrantes (algunos prefieren proyectos de redes otros de asociaciones individuales)

LINKIS financia hasta 100.000 Euros LINKIS tiene una secretaria técnica El CA comprende representantes de las 5 ONG

principales, de NCDO, COS y 2 migrantes sin intereses propios en las financiaciones

El papel de las aut. locales

Las Aut. Locales no participan en Linkis sino que operan en ‘paralelo’;

Las Aut. Locales no distinguen entre asociaciones de migrantes y de la sociedad civil

Las Aut. Locales se apoyan en COS para la selección de proyectos de calidad;

Cont. Existen ‘políticas municipales’ sobre el tema M&D

Amsterdam realiza hermanamientos con países de origen que tienen más de 40.000 migrantes en el territorio (Marruecos, Suriname, Turquia, Ghana);

Rotterdam trabaja con las 5 comunidades más numerosas: Turquía, Cabo Verde, Marruecos, Suriname, Antillas;

El instrumento son los hermanamientos con actividades de integración y desarrollo;

VNG sector internacional: VNG incluye a 437 municipalidades; 400 muy activas y 40

con migrantes; VNG International ofrece asistencia técnica a las

municipalidades y tiene un programa anual financiado por el MAE (6 millones de Euro) al cual pueden acceder municipalidades de algunos países (Turquía)

Política UK sobre M&DDocumento político del Parlamento y documento del

DFID (2007): M&D en los objetivos del Milenio, prioridad externa

de la lucha a la pobreza Reducción costes remesas : sendmoneyhome y

desarrollo sistemas financieros en países de origen DFID financia proyectos sobre migraciones internas

y desarrollo económico local en programas países Diálogo con las diásporas: Afford apoya la

circulación de capacidades y la creación de empresas

Averiguar efectos de los códigos de conducta respecto a los flujos de personal sanitario y apoyo a los sistemas sanitarios locales

Diferencias y cuestiones Francia compromiso directo en el

diálogo con las diásporas, Holanda y UK delegan a ONG

Francia debe superar desconfianza a causa de sus antecedentes

Holanda entre enfoque profesional y político, atenta al retorno

Documento UK vinculado a los Objetivos del Milenio y atento a las migraciones Sur – Sur, menos comprometido con prioridades internas

Políticas a nivel descentralizado:

el valor de la proximidad

Las Autoridades locales en los flujos de la glocalización

Los territorios y las Autoridades locales se ven afectados e interactúan cada vez más con los flujos transnacionales (capitales, bienes y servicios, ideas y comunicaciones, de personas, …): se trata del fenómeno de la glocalización

Necesitan participar (directamente o indirectamente) en la gobernanza de los flujos de personas:

Para reducirlos? Seleccionarlos? Integrarlos y valorizarlos?

Las preguntas de los migrantes respecto a M&D

Los migrantes actúan en el espacio translocal, se auto-organizan y se vuelven protagonistas con voz, teniendo mayor impacto de ayudas e IDE en sus territorios de origen

Piden acceso a la integración – ciudadanía y al aumento de sus capacidades para participar en el desarrollo translocal

El valor añadido de los migrantes

El capital humano: conocimientos y competencias

El capital social: capacidad de crear relaciones, confianza y catalizar recursos

El capital financiero: remesas individuales y colectivas

Las Autoridades locales tienen responsabilidades y competencias para promover cambios en las estructuras económicas, sociales y culturales a fin de:

Mejorar la integración translocal (aquí, allá, entre los territorios)

El acceso a la ciudadanía económica, a la movilidad social y a la participación política

La acumulación de los capitales de los migrantes para contribuir al desarrollo translocal a través de la cooperación descentralizada

El papel de las Autoridades locales

1) Proyectos de desarrollo comunitario (capacitación y promoción de las organizaciones de migrantes, acompañamiento en las relaciones e inversiones en los pueblos de origen)

2) Proyectos de selección y formación para el reclutamiento (centros de formación en los países de origen; respecto al problema del brain drain: selección personal en exceso o compensación; reclutamiento y circulación con retornos vinculados a proyectos de desarrollo local)

Experimentaciones a nivel local

Experimentaciones a nivel local

3) Proyectos de retorno productivo y de apoyo a circuitos económicos entre territorios (asistencia técnica, formación y stage, ayudas y créditos…)

4) Proyectos para la valorización de las remesas (transferencia y conexión con microfinanza; problema falta de economías de escala, marginalidad y debilidad de las microfinanzas)

5) Proyectos de retorno asistido para personas vulnerables (ex detenidos, menores no acompañados, mujeres víctimas de la trata; mediante formación, ayudas y microcrédito)

Ejemplos de politicas municipales

Fons Català MadridPrincipios Migrantes como vector de

desarrollo Migrantes como actores y objeto de desarrollo

Enfoque en las capacidades de los migrantes y en los procesos; implicación directa

en los proyectos; implicación indirecta a traves de convocatorias (salvo caso de Quito)

Protagonistas

Asociaciones de migrantes y municipalidades

ONG y migrantes

Actividades Formación, acompañamiento a la implementación de proyectos de desarrollo local, integración en los Consejos de Cooperación Municipal

Aumento capacidades; gestión de flujos (trata y retorno); desarrollo local (remesas y microfinanza);

Recursos Recursos? 3 millones de euro en 2005

Paris RotterdamPrincipios Migrantes ciudadanos

trans-localesMigrantes actores de desarrollo

Enfoque en el diálogo con implicación mixta

en los aportes de calidad al desarrollo por parte de los migrantes, implicación indirecta

Protagonistas

Asociaciones de migrantes

Migrantes individuales y sus asociaciones

Actividades Consejos ciudadanos no comunitarios e iniciativas de desarrollo e integración

Capacitación (a traves de agencia COS) y co-financiamientos

Recursos 100 mil euros en 2007 Contribución con 5-10 mil euros por proyecto

Límites del contexto político e institucional

Políticas incipientes y problemas de coherencia

Localismo, fragmentación y discontinuidad Complejidad y dificultad de los proyectos sin

programación Barreras entre los departamentos Escasa preparación institucional (aqui y allà) Escasos recursos financieros Escaso índice de innovación y escalas poco

significativas

Límites del rol de los migrantes

Contribuyen con sus remesas en el alivio de (difícilmente a reducir) la pobreza de sus hogares, el desarrollo local es más complejo;

El capital humano sufre brain waste y es difícil identificar y sistematizar las competencias

El capital social está creciendo pero el protagonismo está limitado a pocos líderes mientras que los contextos tienen pocos recursos para valorizarlos = potencialidades expresadas sólo a nivel micro en contextos específicos

Necesidad de medidas políticas para reducir las barreras, facilitar el acceso y crear sistema

Hay que superar la fase experimental y fragmentada de los proyectos de co-desarrollo, creando:

redes de intercambio, capacitación y aprendizaje entre autoridades locales y actores del territorio (en base a las prácticas identificando las más innovativas y con mayor impacto),

partenariados público-privados translocales (por ejemplo con bancos, seguros e instituciones de microfinanza respecto a la transferencia y valorización de remesas), incluyendo estas iniciativas en programas de desarrollo e internacionalización social y económica de los territorios

y en los países del Sur apoyo a la gobernabilidad democrática y al fortalecimiento institucional

Para una gobernanza multi-nivel y multi-actorial

Marco multi-nivel y multi-actorial

Estado central X

Estado central Y

Aut. Local

Aut. Local

Org. Multilaterales (ONU y otros)

Migrantes

Bancos y empresas

OngInst. locales

Inst. locales

Org. regionales

Org. Regionales (UE)

Sociedades y mercados locales

Sociedades y mercados locales

Actores transnacionales

Act. nacionales

Act. nacionales

La creciente glocalización hace que sea necesario un cambio en la cultura y estructuras de las administraciones para superar la división entre políticas externas/internas hacia una política de beneficios comunes (co-desarrollo), para dar valor a los recursos y las capacidades de los migrantes

Es necesaria una convergencia coherente entre integración de los migrantes y apoyo a prácticas y flujos translocales para el co-desarrollo, hacia una política para la integración transnacional

Necesidad de cambios políticos a todos los niveles

Es decir, una política que cree un círculo virtuoso entre:

integración local

relaciones translocales y de cooperación

integración translocal

= co-desarrollo

Condición necesaria es una mayor apertura al diálogo con las comunidades de migrantes junto a la capacitación de actores comprometidos en la política de integración translocal

Será posible aprovechar las nuevas oportunidades de la política de Vecindad de la UE (cooperación transfronteriza) y de la línea temática Migración y Asilo de la Comisión Europea

Para aprovechar las oportunidades hay que aumentar la participación de las autoridades locales “aquí y allí” en la programación multi-nivel del desarrollo (subsidiariedad ascendente): programas operativos, Country Strategy Papers, Action Plans

En particular se subraya que las autoridades locales deberían dar valor ante la Comisión Europea a la prioridad de adoptar un enfoque territorial en la definición y realización de estrategias de co-desarrollo

Las autoridades centrales mantienen su soberanía en la gestión de las fronteras y de los flujos de ingreso. Por lo tanto es necesario crear espacios para el diálogo político con los Estados centrales de la UE y con autoridades locales y Estados centrales del Sur, para fomentar un cambio coherente de las políticas exteriores y de las políticas inmigratorias y emigratorias (flexibilizar la concesión de visados, y los procedimientos de acceso a la residencia y movilidad)