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La administración electrónicaLa administración electrónicay la nueva Ley 39/2015

del Procedimiento Administrativo Común 

Eduardo GAMERO CASADOCatedrático de Derecho AdministrativoUniversidad Pablo de Olavide, de Sevilla

Usuarios deadministración electrónica

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IRPF por Internet

La Era de la Información,realidad cotidiana

Las AAPP han de adaptarse a esa realidad: Ofreciendo servicios adecuados de administración electrónica Aplicando internamente las soluciones que mejoran eficacia Disponiendo de un marco normativo idóneo que lo permita La LAECSP 11/2007 supuso un importante punto de inflexión

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Acogida de la administraciónelectrónica en el nuevo esquema normativo Nuevo par normativo LRJSP/LPAC:

Desaparece dicotomía LRJPAC/LAECSP

Era una evolución previsible

Acertado: Acomodado a los tiempos

La pone en valor, frente a la actitud de algunos operadores

Desafortunado:  Disgrega su régimen jurídico en dos leyes diferentes

No siempre es clara la línea régimen jurídico/procedimiento común: ¿Por qué registros en LPAC (art.16) y sede en LRJSP (art.38)?

Archivos: regulación segmentada en art.17 LPAC y 46 LRJSP

Actuación administrativa automatizada en art.41 LRJSP

No tendría mayor importancia si no supusiera un problema de inseguridad jurídica

Principio de preferenciadel medio electrónico Nuevo principio de actuación claramente derivado del par normativo 

LPAC+LRJSP Claramente enunciado en art 3 2 LRJSP: Claramente enunciado en art.3.2 LRJSP:

Medio preferente (¿único?) para relaciones interadministrativas

Inferido de diferentes preceptos LPAC: Registros y aportación de documentos, art.16 Medio normal (forma) para dictar actos administrativos, art.36.1 Documentos, art.26.1 Expedientes, art.70.2 Archivo, art.17 Notificaciones, art.43 Pagos, art.98 Etc.

Supone la irrupción plena (normalización) de la administración electrónica en el Derecho administrativo

Es coherente con el contexto histórico: la Era de la Información Sin embargo, subsisten graves problemas jurídicos que la Ley no resuelve

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Ámbito de aplicación Por primera vez se menciona expresis verbis a las Universidades en el 

ámbito de aplicación de una Ley de procedimiento, pero: No son calificadas como Administraciones públicas en sentido estricto Se consideran entidades integradas en el sector público institucional, nueva 

categoría legal, art.2.2 c) LPAC Opción legislativa cuestionable desde el punto de vista dogmático, pero no 

necesariamente altera el Derecho aplicable

La LPAC se aplica a las Universidades supletoriamente: En primer lugar se aplica su normativa específica Entiendo que ello no puede suponer que la legislación autonómica o el 

Derecho propio de cada Universidad (Estatutos y reglamentos) desplacen las garantías básicas (comunes a toda la ciudadanía) establecidas en la LPACgarantías básicas (comunes a toda la ciudadanía) establecidas en la LPAC

Refuerza esta interpretación el art.2.1 LPAC: “La presente Ley se aplica al sector público, que comprende… c) El sector público institucional”

Esquema normativo equivalente al que opera en las actuaciones y procedimientos especiales por razón de la materia (D.A. 1ª, apdo.2º LPAC), aunque en ellos no se aluda expresamente al ámbito universitario

Entiendo que la situación no cambia sustancialmente respecto de la legislación vigente, si bien permite que una reforma de la LOU desplace preceptos de la LPAC

Entrada en vigor 1 año de vacatio legis en términos generales

3 años de vacatio en lo relativo a: 3 años de vacatio en lo relativo a: registros electrónicos (general y de apoderamientos)

registro de empleados habilitados

punto de acceso general

archivo electrónico

Resto de cuestiones referentes a administración electrónica: plazo de vacatio generalelectrónica: plazo de vacatio general Sede electrónica

Notificaciones

Pagos electrónicos

En cambio, LRJSP: sólo plazo de vacatio general de un año; ¿sede electrónica?

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Derecho de acceso:de la LAECSP a la LPAC Articulación: del art.6 LAECSP al art.14 LPAC:

del minucioso reconocimiento de facultades… al vago reconocimiento de un derecho abstractog

Garantía de ejercicio: de la DF 3ª LAECSP a la DA 2ª LPAC DF 3ª LAECSP, implantación de la administración electrónica según disponibilidad 

de medios: coartada que ha frenado la administración electrónica DA 2ª LPAC: ahesión obligatoria de plataformas del Estado conforme al principio 

de eficiencia art.7 LO 2/2012 Es una relativa mejora respecto a situación anterior Insuficiente el elenco de servicios de administración electrónica Excesiva vaguedad en el instrumento de articulación Dudosa titularidad competencial del Estado para esta imposición, principio de 

autonomía/autoorganizaciónautonomía/autoorganización Sólo incluye a CCAA y EELL, no Universidades

Alternativa: Servicios básicos de administración electrónica: sede, registro, notificaciones y 

pagos electrónicos, claramente impuestos Integración de exigencias derivadas de otras regulaciones: Derecho comunitario 

(perfil del contratante, ventanilla Directiva de Servicios), portal de transparencia… Regulación de consecuencias concretas en caso de incumplimiento

Obligación de relacionarsepor medios electrónicos Ampliación del universo de obligados (art.14.2 LPAC): Imposición 

directa del deber de relacionarse por medios electrónicos a:P j ídia) Personas jurídicas

b) Entidades sin personalidad jurídicac) Personas ejercientes de profesiones colegiadasd) Representantes de personas obligadas a usar medios electrónicose) Empleados públicos en la forma que determine cada Administración

Remisión a reglamento (art.14.3 LPAC): Habilitación reglamentaria para imponer relaciones electrónicas a 

quienes, por capacidad económica, técnica o profesional, tengan acceso y disponibilidad de mediosdisponibilidad de medios

Equivalente a art.27.6 LAECSP En el resto de casos (personas físicas): reserva de ley

Situación en la Universidad: Clarifica la imposición de relaciones electrónicas a empleados públicos Estudiantes:

Remisión a reglamento Relación de sujeción especial

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Evolución delderecho de acceso electrónicoPeríodo 1999/2005 2006/2009 2010/…

Objetivo Regulación y promociónDerecho a relacionarse por

Imposición del deber de relacionarse con losObjetivo

principalRegulación y promoción general de las TIC

relacionarse por medios electrónicos

relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos

Normas

- Ley de Firma electrónica (RDL 14/1999 y Ley 59/2003)- Ley 34/2002, de Servicios de de- RD 424/2005

- Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios

- Ley 18/2009, por la que se modifica el texto articulado de sobre tráfico- Factura electrónica en contratos públicosy actua-

cionesresultan-tes

RD 424/2005, reglamento sobre prestación de servicios de comunicaciones electrónicas- Iniciativa Info XXI (2001/03)- Plan España.es (2004/05)

a los Servicios Públicos- Ley 30/2007, de contratos del sector público- Plan Avanza (2006/10)

contratos públicos- Declaraciones tributarias- Ordenanzas locales- Subvenciones e incentivos- Ley 18/2011, de uso de las TICs en Administración de Justicia

El acceso electrónico

De un derechoDe un derecho…

…a un deber

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Deficiencias en la imposición obligatoria de los medios electrónicos Se impone este deber a colectivos afectados por la brecha digital Asistencia en el uso de medios electrónicos, art.12 LPAC:

Restringido a Identificación y firma electrónica Presentación de solicitudes a registro Obtención de copias auténticas

Se priva de esta asistencia precisamente a los sujetos obligados a relacionarse Inaceptable; contraposición a obligaciones tributarias Debemos prestar esa asistencia a la comunidad universitaria

La (aberrante) solución práctica: cesión a terceros del certificado electrónico Problemática en relación con los ciudadanos: se presta a abusos, con dificultad 

probatoria de que lo son (art 3 7 LFE)probatoria de que lo son (art.3.7 LFE) Absolutamente rechazable (y generalizada) en la práctica ordinaria de los titulares 

de órganos administrativos

Remedios y paliativos: representación Facilitación de apoderamientos apud acta, presenciales y electrónicos (art.5 LPAC) Registro electrónico de apoderamientos, preceptivo para todas las AAPP (art.6): 

regulación prolija, expresiva de su importancia

En todo caso, nueva área de negocio para asesores y gestores administrativos

Discriminación de sujetos obligados a relacionarse por medios electrónicos Subsanación de las solicitudes:

Régimen aplicado hasta ahora: Si existe deber de relacionarse electrónicamente y se presentó en papel porque no 

l ó ibl b b ió i d l á i d hresultó posible, no cabe subsanación y se pierde el trámite o derecho La jurisprudencia recaída hasta la fecha es implacable (STS 22/02/2012; SAN 

10/02/2011, Resol DGT V1415‐12)

Art.68.4 LPAC, un tanto críptico: Exige que se requiera subsanación cuando se presentó en papel Pero considera como fecha de presentación aquella en que se realice subsanación ¿? 

Opinión personal: la obligación de relacionarse por medios electrónicos no puede privar al ciudadano de su derecho a subsanación de la solicitud

Problema añadido: requisitos formales adicionales Por decisiones de técnicos, informáticos, etc., se imponen campos o 

ficheros obligatorios en los formularios en línea Esto impide a menudo presentar un escrito por medios electrónicos, si se 

carece de documentos o datos exigidos por el formulario y no impuestos en la Ley

Art.66.6 LPAC: insinúa que los formularios son obligatorios para los interesados, dando patente de corso a esa práctica

No casa bien con los principios de buena regulación del art.129 LPAC: restricción de trámites y cargas a lo estrictamente imprescindible

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Identificación y firma electrónica de ciudadanos (arts.9 ss. LPAC) Modificaciones acordes con Reglamento UE 910/2014

Diferencia identificación y firma Relaja exigencias potenciando claves concertadas y otros medios que establezcan Relaja exigencias potenciando claves concertadas y otros medios que establezcan 

las AAPP (p.ej., actualmente, confirmación borrador IRPF por SMS)

Novedades: No impone aceptación obligatoria de ningún medio de firma, cada AP determina 

los que admite (10.2 in fine) No es lo que se deduce de la EM, apdo.V; ni de la modif.art.13.2 LAECSP por LRSP 

15/2014 El Reglamento 910/2014 impondrá sucesivamente (hasta 2018) reconocimientos 

de certificados y sistemas de firmas incluidos en “listas de confianza” a nivel comunitario

Conclusión: la aplicación directa del Rto 910/2014 determina que cada AP no sea realmente libre de decidir los certificados que admite

En paralelo, nueva plataforma Cl@ve: D.F. 4ª Ley 25/2015, de mecanismo de segunda oportunidad: modificó LFE para 

permitir el alojamiento de certificados electrónicos en la nube Generaliza sistema de claves concertadas para identificación ante AAPP DNIe en la nube, para firma en cualquier circunstancia

Registro electrónico Imposición obligatoria de existencia de registro electrónico general a 

todas las AAPP, art.16.1 LPAC Necesaria y ¿novedosa? No hay vías de exigencia de cumplimiento Mecanismo centralizado de todas las presentaciones de documentos, incluso 

presenciales: se digitalizan en oficinas de asistencia, devolviéndose originales al interesado (art.16.5 LPAC)

Pueden existir registros electrónicos de organismos, pero el acceso se podrá hacer mediante el registro general

Lugares de presentación de documentos: en el registro electrónico de cualquier Administración, art.16.4.a) LPAC: Importantísima novedad Desincentiva creación obligatoria pero es acertado Desincentiva creación obligatoria, pero es acertado No distingue según que la presentación deba hacerse en formularios normalizados 

o no (problemático) No determina cómo se remitirá la documentación a la Administración que carezca 

de registro electrónico (muy problemático) ¿Incluye el sector público institucional?: art.16.4 a) remite a 2.1: vincula a 

Universidades como receptores universales No impone a Correos y Telégrafos la creación de un medio electrónico de 

presentación de escritos

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Notificaciones electrónicas (1/2) Régimen general, art.41 LPAC:

La notificación electrónica es medio preferente, salvo excepciones En procedimientos iniciados a instancia de parte se intentará cualquier p p q

medio si no es posible el indicado por interesado

Aún cuando el medio aplicable sea electrónico, se pueden practicar en papel (art.41.1): “Aprovechando” una comparecencia del interesado Cuando resulte necesaria la entrega directa por funcionario para asegurar 

la eficacia.

Práctica de notificación, art.43 LPAC: no solventa deficiencias actuales La notificación se entiende practicada cuando se acceda al contenido de la 

f ó l b ó l d d lnotificación, no al buzón: aclara dudas actuales Cuando transcurran 10 días se entenderán rechazadas, no practicadas: 

régimen discriminatorio, que el Anteproyecto había corregido y persiste en versión final 

No garantiza disponibilidad de la notificación al menos en tanto esté en plazo de recurso

Acceso a notificaciones (apdo.4): desde punto general de acceso: ¿No desde la sede electrónica? ¿Impone existencia de plataforma de notificaciones?

Notificaciones electrónicas (2/2) Notificación infructuosa (doble intento fallido): confirma 

modificación del art.25 Ley 15/2014, LRSP

Notificación adicional, art.41.6: Toda notificación (ya electrónica, ya en papel), se intentará también por 

medios electrónicos: puesta a disposición en sede o dirección electrónica

Se enviará aviso de entrega al correo electrónico convencional

Previsión novedosa y acertada. Deber de colaboración + el ciudadano es libre de rechazar

Se tomará por fecha de notificación la que se practique en primer lugar (41.7)

Notificación complementaria art 44 LPAC Notificación complementaria, art.44 LPAC Podrán articularse otros medios de notificación complementaria; p.ej. TESTRA, 

arts.91 y 92 TRLSV (RDLvo 6/2015)

¿Fecha de eficacia? Publicación en el BOE (principio de seguridad jurídica)

Universidades: correo corporativo Puede ser utilizado como medio de notificación, siempre que se preste en 

Intranet y con funcionario administrador del sistema

Ya se pude con Ley 11/2007; con más razón en Ley 39/2015

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Pago electrónico Se establece el pago electrónico como preferente (art.98 

LPAC), por uno de los siguientes medios: Tarjeta de crédito y débito Transferencia bancaria Domiciliación bancaria Cualesquiera otros autorizados por Hacienda Pública ¿?

Reiteración en art.16.6 LPAC: realizables por transferencia cualesquiera pagos vinculados a la presentación de escritos

Innovación indudable y acertada Innovación indudable y acertada Limitaciones:

No se impone la existencia de una pasarela de pagos electrónicos en línea Se establece para multas o derechos a abonar a la Hacienda Pública 

(art.98): no parece abarcar el pago de prestaciones o servicios (alquiler de instalaciones deportivas, adquisición de publicaciones…)

Documentos, expedientes, archivos electrónicos

Materias en que la LAECSP resultó novedosa y adecuada (principio de equivalencia de soportes); algunos cambios

l ó i i ( 26) Documentos electrónicos y sus copias (arts.26): Requisitos de validez del documento electrónico: regulados en art.26.2: supera laguna LAECSP ¿No es requisito formal de validez del acto? Sería más correcto regularlo en art.48.2, anulabilidad por vicios de forma No se exige alineación con el ENI o con NT de documento electrónico

Copias (art.27) Las copias electrónicas deben incluir metadatos que indiquen que lo son, incluso si no hay cambio 

de formato: previsión incomprensible, sin cambio de formato no hay necesidad de distinguir el “original” de la copia

Obliga a que las copias impresas digan que son copia y tengan CVEH d t ENI ENS Han de respetar ENI y ENS

Regulación del expediente electrónico (art.70.2 LPAC) Supone alguna mejora técnica en cuanto a sus requisitos de conformación Obliga a que las remisiones de expedientes cumplan el ENI y las NNTTII

Archivo electrónico de documentos: Todos los documentos se archivarán en soporte electrónico (art.46.1 LRJSP) Todas las AAPP han de tener un archivo electrónico único (art. 17.1 LPAC): exceso competencial Se exige integridad, conservación, etc., pero no se impone sujeción al ENI ni a las NNTTII

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Interoperabilidad (LPAC/LRJSP) Definición (Decisión 2004/387/CE): capacidad de los sistemas para compartir datos e intercambiar 

información Hay que establecer las reglas del juego: esquema (o marco) de interoperabilidad Es el problema más importante para generalizar la administración electrónica Es el problema más importante para generalizar la administración electrónica

Materia transversal, regulada con carácter general en art.156 LRJSP: No determina competencia para aprobación de las normas de interoperabilidad No establece procedimiento de aprobación del ENI; antes, RD Cs. Mtros. (art.42.3 LAECSP)  No declara expresamente su carácter vinculante

En cambio, LPAC invoca frecuentemente actuaciones que “habrán de ser interoperables”, o que se ajustarán al ENI: Registros, art.16.4 LPAC último inciso Copias de documentos, art.27.3 LPAC Remisión del expediente electrónico, art.70.3 (pero no el archivo, arts.17 LPAC y 46 LRJSP) Registros, art.16.1 LPAC También D A 2ª LPAC También, D.A. 2ª LPAC

Resultado: claramente defectuoso No establece consecuencias en el caso de que las AAPP no se alineen con el ENI Confianza inusitada en la palabra de la ley; pero no tiene efecto taumatúrgico Empeora la regulación respecto a LAECSP No acoge adecuadamente el importante acervo reunido con ENI + NNTTI Seguirán suscitándose graves problemas de interoperabilidad

Recomendación a las Universidades: Plegarse al ENI y NNTTi en cualquier caso Incluir ese cumplimiento en los pliegos de contrataciones de software

Portal de Internet/sede electrónica Inexactitud de las definiciones (arts.38 y 39 LRJSP)

Portal de Internet: actual punto de acceso general (PAG); esta última denominación es además la que usa la LPAC ¿?denominación es además la que usa la LPAC ¿?

Sede electrónica: como en LAECSP, para ejercicio de competencias                 

Inexistencia de: Una imposición clara de la creación de portales y sedes electrónicas

Exigencia de que trámites ad extra se realicen en sede: p.ej. Notificaciones indica PAG (art.44.4 LPAC) y también “sede” (44.3)

Acceso a estado de tramitación y expediente: PAG, art.53.1 a) LPAC

R i t í i di “ d ” ( t 16 1 i fi LPAC) Registro sí indica “sede” (art.16.1 in fine LPAC)

Ventanillas únicas: No se regulan

Mención superficial en art.142 b) LRJSP: sistemas integrados de información administrativa

Otros puntos de acceso (perfil del contratante, ventanilla Directiva de Servicios): no se mencionan

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Relaciones interadministrativas

Se realizarán íntegramente por medios electrónicos (art 2 2 LRJSP)(art.2.2 LRJSP)

Se impone deber de facilitar a otras AAPP los datos de interesados que obren en su poder (art.155.1 LRJSP)

Sin embargo:

N ti l did f ti i t ió d No se articulan medidas efectivas para interconexión de redes (art.155.3 LRJSP): debería garantizarse por AGE

No se establecen consecuencias frente al incumplimiento

Efectividad de la ley en materiade administración electrónica

El acervo acumulado demuestra que la mera imposición de deberes de prestación a las AAPP en materia de administración electrónica es inútilp Amplio incumplimiento en creación de registros y sedes electrónicas

“Si se quisieran estudiar todas las leyes, no habría tiempo material de infringirlas” (GOETHE)

Adhesión a plataformas del Estado (D.A.2ª): ya comentada

La ley no resuelve el problema fundamental: garantizar la prestación efectiva de los servicios básicos de administración electrónica (sede, registro, pagos y notificaciones) Especialmente por EELL: sobre todo, pequeños municipios

Pero también, Universidades y otras Administraciones institucionales

Debería establecer concretas consecuencias jurídicas frente al incumplimiento: Minoración en las transferencias de recursos económicos

Inexistencia de pasarela de pagos: inembargabilidad de la deuda

Etc.

26/11/2015

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Final Luces y sombras Mejoran claramente algunos aspectos

Identidad/firma electrónica (salvo defecto de redacción) Apoderamientos Requisitos de validez de actos en soporte electrónico Algunos aspectos de las notificaciones

Empeoran (o no mejoran) otros: Deber de relacionarse por medios electrónicos Derecho de acceso lectrónico Notificaciones (rechazo tácito, no permanencia de notificación)( , p ) Registros Interoperabilidad

Mensaje final: debemos concebir la administración electrónica Como un servicio que hemos de desarrollar en beneficio de toda la 

comunidad universitaria para acomodarnos a los tiempos Como una oportunidad para mejorar internamente nuestra gestión

Muchas gracias