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SEMINARIO INTERNACIONAL

TIERRA VACANTE EN LAS CIUDADES DE AMERICA LATINA:

DESAFIOS Y OPORTUNIDADES

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Adriana de Araujo Larangeira

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01 Introducción: Tierra vacante ¿Por qué considerarla un problema?

02 Causas y condiciones 04 Tipos y características 10 Desafíos para una (re)utilización eficiente 13 Instrumentos disponibles y propuestos 18 Políticas públicas e inversiones privadas 20 Estudios de caso

21 Rehabilitación de Puerto Madero, Buenos Aires 23 Proyecto Franja Costera de Asunción 25 Distrito Comercial Central de San Salvador 26 Proyecto “Enseada da Gamboa”, Rio de Janeiro 28 Tierra vacante en Quito 29 El caso de Lima Metropolitana 30 Integración de la Zona del Canal a la Ciudad de

.Panamá 31 Conclusiones 33 Ponencias 34 Bibliografía 35 Sobre el Lincoln Institute 36 Mayores informaciones

Tierra vacante en las ciudades de América Latina: Desafíos yoportunidades está principalmente basado en el "SeminarioInternacional sobre Tierra Vacante: Nuevos Desafíos yOportunidades", realizado en Rio de Janeiro en 1999, evento co-patrocinado por el Lincoln Institute of Land Policy y laMunicipalidad de Río de Janeiro. En ese evento el InstitutoLincoln propuso una amplia discusión sobre la relevancia de estetema para las ciudades latinoamericanas y la necesidad degenerar documentación sobre el mismo. A la coordinadora de eseseminario y editora del presente documento, Adriana Larangeira,y al Director del Programa para América Latina y el Caribe delInstituto Lincoln, Martim Smolka, se les reconoce su permanenteentusiasmo y compromiso con este proyecto.

Al igual que otros productos del Instituto Lincoln, éste es elresultado de un esfuerzo colectivo involucrando un gran númerode personas que quisiéramos agradecer. En primer lugar a AnnLeRoyer, Gerente de Publicaciones del Instituto y responsablepor el primer esquema de trabajo y coordinación de sesiones,cuya dedicación y entusiasmo por este proyecto se mantuvohasta el final. Los agradecimientos se extienden a RicardoVanella, responsable por un primer borrador del presentedocumento, incorporando informaciones de los relatorios delseminario; y a Nora Clichevsky que también colaboró en esaprimera fase de compilación de trabajos.

De los numerosos estudios de caso presentados en el seminario,fueron seleccionados los de Alfredo Garay, Gonzalo Garay, MarioLungo, Diego Carrión, Julio Calderón y Álvaro Uribe, quienes asu vez, reelaboraron y actualizaron sus textos para fines de estapublicación, además de aportar fotografías y gráficosrelacionados.

Una primera versión de este trabajo fue revisado críticamentepor Isabel Viana, Eduardo Rojas, Álvaro Uribe y Eduardo Reese,quienes aportaran valiosas sugerencias para su mejoramiento. Laconcretización de este proyecto es resultado en gran medida dela dedicación y competencia de Laura Mullahy, que lo coordinó alo largo del camino hasta su publicación. Finalmente queremosagradecer a Sylvia Valenzuela por el trabajo final de diseñográfico y diagramación.

Adriana de Araujo Larangeira es arquitecto con posgrado eneconomía política. Master en Ordenación del Territorio y Doctoren Urbanismo. Ha trabajado en el sector privado y desde 1986 sedesempeña en la administración municipal. Ha participado enproyectos de arquitectura y planes urbanísticos así como en lacoordinación de actividades de investigación y publicaciones enel área de la vivienda de interés social. Actualmente trabaja en laMunicipalidad de Rio de Janeiro, Brasil, y actúa comocontraparte en un convenio entre dicha municipalidad y laOficina HABITAT para América Latina y el Caribe.

Indice

2004 © Lincoln Institute of Land Policy. Todos los derechos reservados.Ninguna parte de este documento puede ser reproducido de ningunaforma electrónica o mecánica (incluyendo fotocopías y/o scanner) sin elpermiso por escrito de su editor.

La casa del Lincoln Institute of Land Policy en Cambridge, Massachusetts.

Tierra vacante, vacíos urbanos, baldíos, tierras deengorde, vacantes latentes . . . las denominaciones puedenser tantas como son los tipos, tamaños, ubicaciones ymotivos determinantes de que tramos de suelo urbanopermanezcan sin uso efectivo, o no alcancen su mejorpotencial de utilización, haciendo difícil elestablecimiento de una definición única. De hecho, sonmúltiples las posibilidades de interpretar los orígenes delfenómeno y de desarrollar estrategias y acciones paramitigar sus consecuencias negativas o, mejor aún, sacarlepartido.

El clásico proceso de crecimiento urbano en bajadensidad, dejando espacios intersticiales sin ocupar con elfin de capturar incrementos de valor generados por lainversión pública en infraestructuras a lo largo deltiempo, ya no se presenta como el único o principal factorde generación de tierra vacante en las ciudadescontemporáneas. El fenómeno, que se reitera por todaLatinoamérica, pone en tela de juicio la escasa eficienciaurbanística de ciudades y áreas metropolitanas,subrayando desequilibrios y desigualdades en el acceso ala tierra urbana, los agudos problemas de segregaciónsocio-espacial, y los impactos de la libre operación delmercado inmobiliario sobre la calidad de vida urbana.

Sin embargo, la presencia de espacios sin ocuparpresupone la posibilidad de introducir nuevos usos,implementar programas de desarrollo y poner en marchaplanes de rehabilitación. En definitiva, los espacios vacíosconstituyen oportunidades para (re)orientar la forma deestructuración, crecimiento y desarrollo de las ciudades.Así, la tierra vacante se plantea antes como un desafío,que involucra tanto al sector público, como al privado, enla puesta en práctica de planes, políticas e instrumentoscapaces de movilizarla como recurso para la mejora de lacalidad de vida urbana y de la equidad social.

Tomada como problema o como oportunidad, lasactitudes de todos los agentes urbanos respecto a la tierravacante constituyen factores esenciales para delinearfuturas tomas de decisión, que afectarán a grandescontingentes de población y orientarán importantesinversiones públicas y privadas en el corto, mediano ylargo plazos.

La simple constatación de que existen áreas vacantes,cuando se plantea la necesidad de terrenos paraactividades productivas y/o residenciales, sería en símisma razón suficiente para proponer el reciclaje de áreasque se encuentran sin uso definido o no cumplan sumejor potencial de uso frente a las necesidades sociales.

Sin embargo, la falsa impresión de abundancia de tierras,aun cuando los precios de los inmuebles sonextremadamente elevados (1) y se agudiza la competenciaentre usos, convirtiendo la tierra en un bien inasequiblepara la mayoría de la población, parece no ser suficientepara poner en evidencia no sólo su escasez, sino tambiénel restringido acceso a la tierra apta para usos urbanos, esdecir, tierra dotada de infraestructura, equipamientos yservicios, capaz de albergar actividades urbanas, en elmarco de la regularidad.

Frente a esta perspectiva, dos interrogantes se plantean:¿Qué hacer con estas tierras, para que cumplan sufunción social, y contribuyan para la concreción deciudades más justas y equilibradas? y ¿Cómo hacerlo? Esdecir, ¿Cuáles son los instrumentos apropiados paraconcretar dicho objetivo?

INTRODUCCION

Tierra vacante ¿Por qué considerarla un problema?

(1). Smolka (2002) puntualiza que los precios elevados del suelo"alimentan" la pobreza, sugiriendo una inversión de causalidad en la quela informalidad en la ocupación del suelo asume también el rol de causa,y no sólo consecuencia de la pobreza.

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Vista aérea de la ciudad de São Paulo, Brasil.

Introducción

Vacant Land_bleed.qxd 12/3/2004 4:08 PM

Históricamente, la presencia de tierra vacante puedevincularse al declive de la gran industria metalúrgica ynaval, que dejó por toda la Europa Occidental rastros dearqueología industrial sobre tierra urbana contaminada,escasamente dotada y desconectada de los sectorespunteros de la economía.

En un principio, las administraciones públicas creyeronque se trataba de una cuestión temporal, que podríasolucionarse por la adopción de políticas adecuadas. Sinembargo, el problema siguió agudizándose, y aun ladesaparición de la antigua industria pesada no fue capazde detener la generación de nuevas tierras vacantes. Aunen los países que no pasaron por el proceso dereconversión industrial, proliferan las tierras vacantes,abandonadas o subutilizadas.

Como efecto del desarrollo urbano y de la transformaciónde las pautas sociales, los usos y los edificios, así como losespacios que los contienen, se revelan incompatibles conlas nuevas necesidades o, simplemente, se hacenobsoletos. Se plantean entonces dos alternativas: reciclar oabandonar. Paradójicamente, en un contexto dedemandas crecientes y recursos escasos, el abandono sepractica con asustadora frecuencia.

En realidad, el problema de la tierra vacante no se ciñeexclusivamente a la relación oferta/demanda: hay queconsiderar igualmente los motivos determinantes de quela tierra haya permanecido vacante; así como el factorprecio, frente a la capacidad de pago de los demandantesde tierra, y sus estrategias de localización. La evidentecomplejidad del tema pone de relieve la necesidad de unagran capacidad de articulación y negociación entre unainfinidad de agentes, lo que subraya la inexcusableparticipación del poder público en el proceso.

A la hora de diseñar estrategias y proyectos dedesarrollo/aprovechamiento de estas tierras, determinarquien es el propietario es de las cuestiones más básicas, yno así tan sencillas. Cuestiones legales relacionadas a latenencia de la tierra pueden constituirse en factores

determinantes del no uso,independiente de su potencial olocalización relativa en la ciudad.Un propietario desconocido odifícil de identificar, en funciónde inventarios precarios,herencias o complejas situacionesde litigio judicial puedeconstituirse en un impedimentoal desarrollo de un área vacante.

En otros casos, la tierra está legalmente disponible, coninfraestructura y servicios implantados, pero no hayinversionistasz interesados en su desarrollo. Los períodosde recesión económica o inestabilidad política puedenigualmente responder por el estancamiento de proyectosde desarrollo urbano.

En Buenos Aires, existen hoy cerca de un millón y mediode lotes legales sin ocupar, sea porque los pequeñospropietarios no disponen de recursos para construir, seapor la marginación de los pequeños especuladores frenteal mercado de grandes inversiones. Parcelacionesproducidas en los años cincuenta, bajo la expectaciónluego frustrada de localizaciones industriales yresidenciales, resultaron en "loteos salteados", conparcelas de aproximadamente 300 m2 que, en su mayoría,permanecen sin ocupar hasta la actualidad (Clichevsky1999a).

Aun cuando hay recursos disponibles, los procesos deselección de un área adecuada, la elaboración deproyectos y la obtención de permisos demanda tiempo,pudiendo la tierra permanecer sin uso durante largoperíodos.

La Reforma Agraria del 1953, en Bolivia, por la que se distribuyótierras a los campesinos bajo la condición de que no podían sertransferidas, cambiar de uso o fraccionarse, resultó, tras algunasdécadas, en una cantidad de tierra vacante, sin propiedad definida,pudiendo considerarse tanto pública, como privada, ya que muchas delas organizaciones campesinas beneficiarias han desaparecido(Bazoberry 1999).

Causas y condiciones

Vista aérea de la periferia de São Paulo, Brasil.


También las características topográficas (pendientesabruptas) u otras condicionantes ambientales adversaspueden suponer obstáculos a la ocupación de tierrasvacantes. Los riesgos potenciales (terremotos,inundaciones) o efectivos (contaminación de acuíferos porvertidos industriales) se cuentan entre los determinantesde que grandes áreas permanezcan subutilizadas.

En otra vertiente de restricciones de uso por motivos decarácter ambiental se sitúan las grandes cantidades detierras de propiedad del Banco Ecuatoriano de Vivienda,en el término municipal de Guayaquil. El caso mássignificativo, tanto por su tamaño como por su ubicación,es la isla Santay, con una superficie de 2.178 Hás., situadafrente a la ciudad. Se trata de una propiedad adquiridapor el Estado mediante el sistema de expropiación, queha permanecido vacante--sin asignación de uso alguna--desde el año 1982 (Chang Loquí 1999). Finalmente en elaño 2000, tras 18 años de indefinición (y pese a losagentes urbanos que la consideraban apta para eldesarrollo urbano), la isla Santay se declaró como área deprotección ambiental (2).

CAUSAS Y CONDICIONES

(2). La isla Santay fue el 6º sitio Ramsar designado en el Ecuador, y el1040º en el mundo. Está clasificada como sitio Ramsar de Tipo I, es decir,humedal boscoso entre mareas. Pese a que la zona está sumamentealterada, todavía responde a los criterios de biodiversidad.

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Plano de Lima Metropolitana, Perú. Crecimiento urbano de la actividadresidencial. Fuente: Instituto de Planificación de la MunicipalidadMetropolitana de Lima, gentileza de J. Calderón.

Comercio a nivel de la calle y segundos pisos en desuso son parte de losproblemas que presenta el área central de San Salvador.


La expresión "tierra vacante" puede remitir, de inmediato,a la imagen de grandes extensiones de tierra en laperiferia urbana, todavía sin desarrollar (greenfields). Sinembargo, las tipologias posibles abarcan unamultiplicidad de otras formas, variando en tipo, tamaño yubicación relativa en la ciudad. Asimismo, el período detiempo que una parcela permanece vacante--abandonadao subutilizada--tiene implicaciones tanto en laaveriguación de los motivos del estado de no uso, comoen su potencial éxito como un nuevo desarrollo (ver Tabla 1).

Considerando las tierras que nunca llegaron a ocuparseefectivamente, parte significativa de lo que hoy se haconvenido llamar "tierra vacante" es el resultado de latransformación de usos del suelo y/o por la ampliación delos términos municipales, a veces en cumplimiento deplanes urbanísticos, cambiándoles el uso de tierra rústicao no urbanizable a urbana (edificable). Cuando lasproyecciones fallan y no se cumplen las expectativas dedemanda, o cuando la decisión de habilitar nuevas áreasurbanas responde a mecanismos especulativos en lugarde necesidades objetivas de crecimiento de las ciudades,el resultado suele asumir la forma de tierras vacantes.

El fenómeno no es novedoso en absoluto; de hechoremonta al siglo XIX, cuando se llevaron a la prácticaplanes de ensanche de ciudades como Bilbao, Valladolid oSan Sebastián, cuyas manzanas rediseñadas tardaron másde medio siglo en colmatarse con los usos pretendidos.Mucho más cercano en el tiempo, el caso de Quito reeditael fenómeno: en poco menos de veinte años, el áreaurbana casi se triplica, por fuerza de la ampliación delperímetro urbano. Al no haber crecimiento demográficode igual proporción, la densidad de población quedareducida en cerca de un 30 por ciento, en el mismo

período, suponiendo unatremenda deseconomía de lasinfraestructuras instaladas.

Como forma de hacer frente auna situación similar dedensidades de ocupaciónextremadamente bajas, laexperiencia de Socaba, Bolivia,pone de manifiesto laconjugación de aplicación deinstrumentos urbanísticos y

tributarios. El caso de Socaba consistió en que el términomunicipal, con una población de 30 mil habitantes,disponía de parcelas suficientes para albergar a 500 milpersonas en función de la ampliación del área urbana--esdecir, de la declaración de cambio de uso de rústico aurbanizable. Esta condición implicó, a la vez, el cambiode estatuto tributario, pasando a incidir sobre la totalidadde la tierra la carga fiscal correspondiente a laimplantación de infraestructura y servicios. Así, por lavinculación del costo de implantación de servicios alvalor de la tierra se ha buscado, por un lado, frenar losmecanismos de retención especulativa de parcelas y, porotro, evitar la expansión de la mancha urbana en labúsqueda de precios más bajos del suelo, aunque seafrente a la ausencia de infraestructuras (Bazoberry 1999).

Otra categoría de parcelas no urbanizadas de grandesdimensiones se refiere a propiedades de uso agrícola y/orecreativo. El primer caso tiene en la finca El Espino, enSan Salvador, un ejemplo de enclave de 800 Hás.dedicadas al cultivo del café, en plena ÁreaMetropolitana (Lungo 1999). El segundo representa a loscountry clubs o condominios cerrados, que se mantienenfuera del mercado porque sus propietarios los reservanpara uso privado o futura especulación (Clichevsky1999a).

Por otra parte, las pequeñas parcelas vacantes, dispersasen la trama urbana, normalmente de propiedad privada,exigen una lógica propia para su manejo. Por suscaracterísticas, no son adecuadas para intervenciones

. . . se infiere que la aplicación de instrumentos fiscales es necesaria,aunque no suficiente para garantizar la utilización de la tierra vacantepara uso residencial de interés social, si no cuenta con el apoyo devoluntad política, programas de inversiones públicas, financiación a lavivienda y mecanismos de control social sobre la producción delespacio urbano (Silva 1999).

Tipos y características

Las construcciones que bordean la Laguna Rodrigo de Freitas en Rio deJaneiro se han extendido por las laderas de los cerros colindantes,teniendo que enfrentar serios problemas con la topografía existente y conlas áreas de protección natural.


urbanas en escala. No son suficientemente atractivas parauso residencial de los sectores acomodados, y sondemasiado caras para los sectores de ingresos bajos ymedios. Así, suelen permanecer vacantes por largosperíodos de tiempo.

Esta modalidad de tierra vacante trae implícita unacontradicción perversa, por la que quedan tierrasdisponibles para las que no hay salida en el mercado,mientras que se mantiene la enorme demanda reprimidaen un nicho de mercado específico--los sectores de bajosniveles de ingreso--que permanece sin acceso al mercadoformal de viviendas/tierras urbanas.

Fenómeno similar se observa en São Paulo, donde desdefinales de los años '70 se viene señalando lasconsecuencias negativas de la tierra vacante sobre lagestión de la ciudad. En aquel período, cerca de un 40 porciento de la mancha urbana de São Paulo permanecíaociosa. Se temía que la retención de estos vacantesprovocaría escasez de tierras aptas para usos urbanos yforzaría los precios al alza. Ya entonces se recomendaba laimposición de tasas a los vacantes como forma defomentar la oferta inmobiliaria y, con ello, reducir el costode producción del espacio edificado.

Así, se infiere que la aplicación de instrumentos fiscaleses necesaria, aunque no suficiente para garantizar lautilización de la tierra vacante para uso residencial deinterés social, si no cuenta con el apoyo de voluntadpolítica, programas de inversiones públicas, financiacióna la vivienda y mecanismos de control social sobre laproducción del espacio urbano (Silva 1999).

TIPOS Y CARACTERISTICAS

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EL CASO DE SÃO PAULO

Si la producción de tierras vacantes es consecuencia directa deuna forma de crecimiento urbano fundada en parcelacionesdiscontinuas, su mantenimiento se debe tanto a la ausencia deinstrumentos que penalicen su retención, cuanto a la facilidadde ampliación de las densidades de ocupación del suelo,mediante el derrumbe y reconstrucción en altura de los sectoresconsolidados de la ciudad.

Desde los años '70, el crecimiento del Área Metropolitana deSão Paulo se procesa antes por la densificación, que porexpansión del tejido urbano. La ocupación progresiva dealgunas de las parcelas vacantes responde más frecuentemente aestrategias de los promotores inmobiliarios (y, en algunamedida, a las iniciativas de movimientos populares) que a laaplicación de instrumentos regulatorios o fiscales.

En 1989, cerca de un 25 por ciento de las manzanas delMunicipio de São Paulo estaban vacías. Parte significativa dela tierra no ocupada--39,1 por ciento--era de pequeñas parcelas(de hasta 500 m2), mientras que un 10,2 por ciento se situabanen la franja de hasta mil metros cuadrados. Por lo general, estasparcelas eran demasiado

caras para quienes deseaban vivir en estas localizaciones, ydemasiado periféricas para los que podían pagar por ellas; deahí permanecieron vacías.

El aprovechamiento de parte de estos vacantes en los años '80 y'90 se dio mediante la agrupación de pequeñas parcelas, oseleccionándose directamente las de mayores dimensiones (lasparcelas con área superior a los 10 mil metros cuadradoscorresponden a apenas un 6,5 por ciento de las manzanas de laciudad). Los usos predominantemente adoptados fueron loscomerciales (grandes superficies) y residenciales en forma decondominios cerrados (formato que admite vecindarios menosnobles, destinados a los sectores de ingresos medios y medios-altos).

Sin embargo, la ocupación paulatina de los terrenos vacantes -aun los situados en los anillos intermedio y periférico- nosupuso la ampliación de oferta habitacional para los sectores debajos niveles de ingreso. Al revés, la solución de vivienda parala población más pobre se da, cada vez más, por la vía de lainformalidad, es decir, por el hacinamiento de las parcelasexistentes, o por la formación de asentamientos informales(favelas).

Sitios eriazos, construcciones abandonadas o sin terminar, son parte de laperiferia de Buenos Aires.


No sólo en la esfera de la propiedad privada se generatierra vacante. También el sector público es responsablede una fracción no despreciable de vacantes, sea en formadirecta (por el mantenimiento de 'reservas territoriales',como instrumento de control de la expansión urbana, oáreas destinadas a proyectos que nunca llegan aconcretarse), sea de forma indirecta o por la imposiciónde legislación excesivamente restrictiva.

Inmuebles abandonados de propiedad pública, deorganizaciones religiosas o militares, o instalacionesvinculadas al sector de transportes (instalacionesportuarias, estaciones y patios de maniobra deferrocarriles, etc.) suponen grandes superficies,frecuentemente de ubicación céntrica, provistas deedificaciones, infraestructuras y equipamientos, que, trasel cese de las actividades correspondientes, sumergen enla obsolescencia. Su reinserción a la dinámica de laciudad, por medio de la adopción de usoscontemporáneos, eficientes y seguros requiere, enespecial, habilidades de gestión y captación de recursos.

Los proyectos de frentes marítimos de las últimasdécadas figuran como respuesta positiva a la presencia deesta categoría de tierra vacante en la escena urbana. Lareconversión de instalaciones portuarias desactivadasencuentra un buen ejemplo en Puerto Madero, BuenosAires (ver página 21).

La reconversión de las orillas del río Nervión tras décadasde abandono de estructuras industriales en el área centralde Bilbao, inaugura una nueva etapa de uso con laconstrucción del museo Guggenheim. El acuerdo entre lamunicipalidad, que aportó los medios para lareestructuración del área y la Fundación Guggenheim,que dispuso la colección de obras de arte, se convirtió enuna de las piezas-clave del proyecto de rehabilitación dela ciudad.

Algunas ramas de la industria pueden dar lugar a unasubcategoría de tierras vacantes de grandes dimensiones:los 'brownfields': áreas abandonadas por industriascontaminantes, que manejaron en su momento productostóxicos o radioactivos. En este caso, la tierra vacanterepresenta una amenaza física, palpable y objetiva. Suulterior desarrollo requiere costos agregados de masivasinversiones en descontaminación, haciéndolas menosatractivas que los casos anteriores.

Sin embargo, más frecuentemente, el peligro más agudoreside en la salud económica de la ciudad, no sólo por la

deseconomía que supone elabandono de edificios einfraestructuras instaladas, sinotambién por la capacidad quetiene la tierra vacante de inducirsus alrededores a procesos dedegradación física y social,generando signos deinseguridad e insalubridad, altiempo en que crea vectores deexpulsión, tanto de usos

residenciales cualificados, como de actividadesproductivas.

En las últimas décadas, el proceso de centrifugación deusos cualificados (terciario superior, residencial afluente,etc.) en la búsqueda de nuevas centralidades, física,económica o simbólicamente más adecuadas, haproducido en muchas ciudades el vaciamiento de loscentros (donut effect), redundando en su abandono ydeterioro, en favor de la ocupación de franjas periféricas. Como consecuencia, los cascos antiguos de las ciudadessuelen ser palco de una modalidad especial de vacantes,por veces, no visibles: las tierras vacantes 'latentes'. Esdecir, espacios edificados que por su grado de

La cantidad proporcional de tierras vacantes en una ciudad constituye,sin duda, un indicador importante. La tarea de cuantificar el montototal de tierras vacantes se hace todavía más compleja por la ausenciade datos fiables, consistentes y sistemáticos en la mayoría de ciudadeslatinoamericanas, limitando así las posibilidades de diseño de políticasy programas consecuentes para su manejo.

Viviendas en total deterioro, sitios eriazos y los primeros intentos porrecuperar estas construcciones ubicadas sobre El Malecón en la ciudad deLa Habana, Cuba.


obsolescencia/deterioro han dejado de cumplir sufinalidad, y se encuentran abandonadas o apenasmarginalmente utilizadas, configurando vecindariosdegradados, tanto desde el punto de vista físico, comosocial y económico (ver página 25).

Por otra parte, aun en áreas en las que la vitalidad urbanase preserva, estimulada por la presencia de comerciopopular activo, como en el caso del distrito Saara, en elcentro de Rio, se verifica la existencia de abundantecantidad de espacio edificado subutilizado. Sobre loslocales comerciales de las plantas bajas quedan miles demetros cuadrados en las segundas y terceras plantas,espacios destinados al almacenaje, pero con superficieinfinitamente superior a las necesidades objetivas de lasactividades comerciales localizadas al ras del suelo.

La decisión a propósito del uso futuro de estaspropiedades está, en gran medida, condicionada porpercepciones desfasadas de posibles efectos negativos delos usos mixtos (comercial/residencial) sobre los negocios.Se da preferencia a mantener las plantas superiores de losedificios subutilizadas, antes que admitir la renovación deuso. Curiosamente, el mismo comportamiento se reiteratanto entre los propietarios de inmuebles catalogadoscomo patrimonio histórico-cultural en Inglaterra, como enBrasil (Sampaio 2002).

En otros casos, la presión por acceso a tierra da lugar adesarrollos por vía de la irregularidad, con laconstrucción de viviendas donde infraestructura yservicios urbanos no están disponibles, definiendo otrasubcategoría que se podría considerar como 'falsosvacantes'. Es frecuente que estas áreas ilegalmenteocupadas (invasiones, tomas de tierra, favelas, etc.) seconsideren oficialmente como vacantes o ocupacionestransitorias. En Rio de Janeiro, las 573 favelas quefiguraban en la cartografía oficial de la ciudad hasta elaño 1994, se representaban como áreas en blanco(Magalhães, A. 1999).

Exactamente por su doble condición--irregulares (desde elpunto de vista urbanístico) e ilegales (en lo referente a latenencia de la tierra)--terminaron por convertirse tambiénen espacios 'invisibles' para las administraciones públicas.Visibles o no, sus impactos sobre la calidad de vida de lapoblación y el conjunto de la ciudad no dejan, en ningúnmomento, de ser absolutamente palpables.

Un tipo especial, también considerado (equivocadamente)como tierra vacante, son las tierras comunales indígenas,frecuentemente ubicadas en las periferias de ciudades enrápido proceso de expansión. La propiedad de gran parte


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CantidadPresente en altos porcentajesPresente en bajos porcentajes

TamañoPequeñasGrandes

Status

Desarrollada legalmente

Con posibilidad dedensificación

Bajas densidadesEdificacionesabandonadas

Con restricción legal a la ocupación(preservación ambiental, etc.)Ocupada informalmenteBrownfields

UbicaciónÁreas céntricas/abandonadas/deterioradasÁreas periféricas

Tenencia

Tierras públicasGobierno centralGobierno regionalGobierno local

Tierras privadas

IndividualCorporación dedesarrolloComunal

Propietario desconocido

Tiempo depermanenciacomo vacante

Nunca antes desarrolladaVacante recienteVacante de largo plazo

Sujeto a cambio deconcepto

Considerada noedificable en elpasado (topografía)Considerada nointeresante paradesarrollo en elpasado (presión dedemanda)

Uso actualSin uso aparente (social o económico)Subutilizada en términos de su"mejor/más rentable uso"

Asignación

ResidencialComercial/industrial

Preservación ambiental/histórica/cultural

Condición

Fácilmente desarrollableRequiere grandes inversiones enrehabilitación, descontaminación,implantación de infraestructura, etc.

Tabla 1: Síntesis sobre características detierra vacante urbana


de la tierra eriaza de Lima Este, por ejemplo, correspondea la Comunidad Campesina de Jicamarca. Con unestándar de ocupación del suelo que se parece al de labarriada, la comunidad alberga a cerca de 1.500 personas,dedicadas a actividades pecuarias. Pese a que la venta detierras comuneras esté legalmente prohibida, loscomuneros, o sus dirigentes, han empezado acomercializarlas. Para ello, recurren al subterfugio deasimilar como comuneros a los compradores, como formade burlar la inalienabilidad de dichas tierras,constituyendo una vertiente más del mercado ilegal detierras urbanas (Calderón 1998).

Conocer los tamaños medios de las parcelas, susubicaciones relativas en la ciudad y sus regímenes detenencia son condiciones necesarias, pero no suficientes

para la comprensión del fenómeno de la tierra vacante. Lacantidad proporcional de tierras vacantes en una ciudadconstituye, sin duda, un indicador importante. La tareade cuantificar el monto total de tierras vacantes se hacetodavía más compleja por la ausencia de datos fiables,consistentes y sistemáticos en la mayoría de ciudadeslatinoamericanas, limitando así las posibilidades dediseño de políticas y programas consecuentes para sumanejo.

El estudio de seis de estas ciudades (Lima, Quito, SanSalvador, Santiago, Rio de Janeiro y Buenos Aires) revelaque los porcentajes de tierras vacantes pueden variardesde un 5 por ciento, en San Salvador, hasta casi un 44por ciento en Rio de Janeiro. Sin embargo, estosporcentajes pueden cambiar radicalmente según elcriterio que se utilice para la definición de 'tierrasvacantes'. Aquel tímido 5 por ciento salvadoreño puedeampliarse hasta un 40 por ciento del área metropolitana,si se consideran las significativas cantidades de 'tierravacante latente'-- edificios o vecindarios sin uso omarginalmente utilizados- -ocupados con anterioridadpor usos residenciales, entidades públicas o usosagrícolas, a la espera de inversiones para un nuevodesarrollo o su demolición y reconstrucción (ver Tabla 2).

Amén de las cantidades proporcionales, en Lima y Quito,las parcelas urbanas vacantes son un fenómenorelativamente novedoso, mientras que en Buenos Aires ySão Paulo algunas parcelas del área central consolidadase mantuvieron vacantes por décadas. Así, hay quebuscar soluciones particulares, a partir de la identificaciónde la naturaleza de cada caso. De pequeñas o grandesdimensiones, de ubicación central o periférica, depropiedad pública o privada, abundante o meramentetestimonial, la tierra vacante demanda abordajesespecíficos para su aprovechamiento y gestión.

ILEGALIDAD E IRREGULARIDAD EN EL ACCESOAL SUELO URBANO

Los indicadores de viviendas urbanas construidas a partir deinvasiones o toma de tierras demuestran que esteprocedimiento se constituye en una alternativa de viviendaperteneciente a la estructura de provisión de viviendas enBrasil. Con este sentido, pese a que informal e ilegal, sepresenta como institucional: es funcional para la economía y,por ende, también para el mercado inmobiliario privado. Porotra parte, es funcional para la orientación de las inversionespúblicas dirigidas por la lógica de la extracción concentrada yprivada de la renta inmobiliaria.

Las nuevas favelas y parcelaciones ilegales surgen en áreasvacías, desechadas por el mercado inmobiliario privado. No espor otro motivo que las favelas se ubican, en su mayoría, enáreas de protección ambiental (devaluadas en función de larestricción a la ocupación) y áreas públicas. En tierrasvacantes valorizadas por el mercado inmobiliario, aun cuandoson públicas, no se admite la invasión. En estos casos se ejerceel poder de policía y la normativa se aplica (Maricato 1999).

Vista aérea del centro de Asunción en que se aprecian tanto el centrohistórico de la ciudad como los barrios informales que conforman el bordede la ciudad y el filtro de su relación con el río Paraguay. Se destaca elbarrio llamado Chacarita.


Tabla 2: Presencia de tierra vacante enciudades latinoamericanas

Fuente: Clichevsky 1999a.


CiudadTierrasvacantes(en Hás.)

% del ÁreaMetropolitana

Característicasespeciales

BuenosAires,Argentina

43.300 32,00

Incluye áreastradicionalmenteno dotadas. Lanueva legislaciónimpone que latierra vacante debedotarse deinfraestructurabásica.

GuadalajaraMéxico 4.000 26,60

516 parcelas dereserva, 2478 lotesbaldíos

Guayaquil,Ecuador 13.000 39,40

6.000 Hás. de áreasde reserva y 7.000Hás. de propiedadparticular

Lima, Perú 21.283 7,56

Incluyeúnicamente tierrasdotadas deabastecimiento deagua yalcantarillado

Mexicali,México 2.840 19,07

1.840 Hás. deparcelas de grantamaño y 1.000Hás. de pequeñasparcelas

Quito,Ecuador 4.080,2 21,70

Incluye áreas conriesgosambientales

Rio deJaneiro,Brasil

54.880 44,00

SanSalvador, El Salvador

10,5 4,65 Incluyeúnicamente elcasco histórico

Santiago,Chile 5.685,37 11,37

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El canal de Panamá, a la altura de las esclusas de Miraflores y la antiguabase militar de Fuerte Clayton, cuyas instalaciones sirven de sede a laCiudad del Saber.

El área entre el canal y la ciudad de Panamá está compuesta porasentamientos dispersos y áreas boscosas.

Isla de Naos y península de Amador en la entrada del canal de Panamá,unidas por un relleno que sirve de rompeolas al canal. A la derecha, unavista parcial de la bahía y el área central de la ciudad de Panamá.


La necesidad de desarrollar y/o perfeccionar políticas einstrumentos de combate a la tierra vacante parececonstituirse en un consenso, que se reitera en distintospaíses donde la forma de producir ciudad, los marcoslegales y las realidades socioeconómicas pueden variar aextremos. La cuestión que se plantea es ¿Por qué, enescenarios tan diversos, existe una unanimidad respecto ala necesidad de combatir aquello que se considera unaamenaza a la productividad urbana? Quizás la preguntamás precisa sea: ¿Cuáles son los retos que se interponen asu (re)utilización en forma eficiente?

Paradójicamente, a pesar de la presión de demanda poráreas aptas para la implantación de nuevos desarrollos, laconstrucción en áreas urbanas consolidadas (dotadas deinfraestructura y servicios urbanos) suele estar sometida auna regulación mucho más restrictiva que las áreas de laperiferia. La rigidez de los planes de zoning, losestándares de ocupación del suelo y las posturasmunicipales (a menudo anticuadas, elitistas yexcluyentes) son algunos de los obstáculos que se sumana la lentitud de los procedimientos burocráticos detramitación de licencias y permisos de construcción,frente a los intentos de adopción de parámetros másflexibles de uso del suelo--alternativas más acordes a lasnecesidades contemporáneas y a la disponibilidad derecursos para su implantación.

Resulta sorprendente constatar que en el municipio deRio, los trámites de aprobación de un proyecto deparcelación tarden, en media, entre dos y cinco años,mientras que la regularización de una parcelaciónirregular o clandestina esté concluida en hasta dos años!(Larangeira 2002).

En Norteamérica y Europa, el crecimiento urbano esgeneralmente impulsado por fácil acceso al crédito,favoreciendo la producción de viviendas de nuevaconstrucción; implantación de equipamientos y servicios;oferta de puestos de trabajo; en definitiva, acceso a lasoportunidades urbanas. El proceso se desarrolla en un

EL CASO DE BOGOTA

Bogotá diverge de la mayoría de ciudades de Hispanoaméricaen al menos dos aspectos: su administración está al cargo deuna única autoridad y, prácticamente, no hay tierras vacantes.De las 36 mil Hás. de Bogotá, en las que viven 6,5 millones depersonas, apenas unas 2.000 ó 2.200 Hás. son tierrasvacantes, dispersas y muy fraccionadas. Sería, quizás, laexcepción que confirma la regla: es decir, la presencia detierras vacantes no supone un impacto significativo, al menosdesde el punto de vista cuantitativo.

Algunos motivos pueden explicar el comportamientodiferenciado en lo relativo a los estándares de uso y ocupacióndel suelo: en primer lugar, un insuficiente sistema detransportes desestimula (u obliga) a una localizaciónresidencial cercana a la oferta de puestos de trabajo. Ensegundo lugar, un rígido sistema de tasas e impuestosprogresivos en el tiempo (a los diez años el valor del impuestose habrá triplicado si no se desarrolla la tierra). En áreas dedesarrollo prioritario, a los dos años se extingue el dominiosobre la tierra no desarrollada, que pasa al dominio delmunicipio o, más recientemente, sale a subasta pública. Deello deriva una densidad de ocupación tan alta que el estándarde áreas libres es de apenas 2,2 m2 por habitante. Lasparcelaciones obedecen a estándares todavía mássorprendentes: las parcelas varían de 2,5 a 5 metros de frentepor 6 a 10 metros de profundidad!

Si, por un lado, no hay tierra vacante, por otro, tampoco hayoportunidades de reformulación del ambiente construido.Ensanchar una calle (las actuales tienen entre 4 y 6 m deancho) implica comprometer de 50 a 70 por ciento de loscostos totales en la desafectación de edificios. Mientras tanto,150 mil Hás. de tierras agrícolas mal aprovechas alrededor dela ciudad esperan su incorporación al área urbana. (SalazarFerro 1999)

Todos los problemas urbanos que se suelen asociar la presenciade tierras vacantes (altos costos de implantación ymantenimiento de infraestructuras, apropiación privada derentas inmobiliarias producidas socialmente, largos tiempos dedesplazamiento, precios muy altos del suelo, etc.) siguenexistiendo en Bogotá, aunque no haya tierra vacante en esaciudad! Así, quedan en el aire los interrogantes ¿Qué otrascausas tienen estos problemas? ¿Cómo contrarrestarlos?

Desafíos para una (re)utilización eficiente

En detalle se puede apreciar la falta de mantención que presentan lasconstrucciones a lo largo de El Malecón, en la ciudad de La Habana,Cuba.


ambiente con un alto grado de legalidad en elfuncionamiento del mercado de tierras. En oposición, enLatinoamérica, la informalidad se plantea comocomponente activo de las formas de apropiación ydefinición de los usos del suelo (3). Predominan losasentamientos informales, infradotados, sin acceso acréditos, servicios o al mercado laboral. Adicionalmente,se señala la desarticulación entre políticas de desarrollourbano y políticas fiscales, aunada a la ausencia ofragilidad de un marco jurídico específico (Smolka yAmborski 2000).

En Quito y Guayaquil (que juntas concentran más del 52por ciento de la población urbana de Ecuador), existesuficiente disponibilidad de tierra rústica para soportardesarrollos residenciales. Sin embargo, su incorporaciónal mercado queda pendiente de inversiones, en especial,en la provisión de servicios urbanos básicos. Losobstáculos que se imponen al desarrollo de la tierravacante en Ecuador son, por un lado, el complejoesquema de aprobación de los proyectos y, por otro, loselevados estándares de urbanización exigidos por lamunicipalidad, además de las limitadas alternativas definanciación, sobretodo para programas de carácter social,en especial, vivienda de interés social (Chang Loquí1999).

La limitación de las competencias municipales y laescasez de recursos (muchas veces consecuencia defrágiles mecanismos de recaudación y valores catastralesdesactualizados) son igualmente rasgos que se reiteran enestos países. Este conjunto de factores se vieneinterpretando como un obstáculo casi insalvable a lareutilización de tierras vacantes.

También el número, tamaño y distribución espacial de lastierras vacantes son casi siempre difíciles de precisar, enfunción de la inexistencia de catastros actualizados. Lafalta de esta información supone un obstáculo adicional aldiseño de políticas consecuentes de reutilización. Pese aque el total de áreas vacías o subutilizadas pueda, enalgunos casos, no representar grandes extensionesterritoriales, su capacidad de diseminar procesos dedegradación sí es exponencial.

La obtención de una gestión y monitoreo eficientes delcrecimiento urbano reside, esencialmente, en el equilibrioentre la cantidad de tierra apta para la ocupación urbana,y su ajuste periódico y sistemático. Así, la identificaciónde la tierra vacante y de los obstáculos al crecimiento dela ciudad, por un lado, así como la distribución espacialde la infraestructura implantada, por otro, se completancon el control de la absorción de tierras vacantes para

usos productivos, lacapacidad de lainfraestructura implantadade absorber nuevos flujos ycontribuciones, el control delos precios practicados en elmercado y la capacidad depago de los consumidorespotenciales de la tierra(Knaap 1999).

En el caso de Lima, por ejemplo, la existencia de tierravacante parece responder más a cuestiones regulatoriasque propiamente a lógicas de mercado (ver página 29). Ladeclaración de "tierras agrícolas intangibles", con laintención de minimizar la competencia entre usos ruralesy urbanos, y preservar áreas de interés ambiental,terminó por alimentar la venta/ocupación irregular detierras. También la permisividad del sector público en laocupación de los eriazos (que, en principio tampocodebieron ocuparse) constituyen un ejemplo más de'regulación a posteriori', es decir, la legalización desituaciones de hecho, en sustitución al cumplimiento delreglamento urbanístico (Calderón 1998).

DESAFIOS PARA UNA (RE)UTILIZACION EFICIENTE

Es frecuente señalar la legislación como causa de las 'desviaciones'presentes en el desarrollo urbano, tales como la irracionalidad en el usodel suelo. De hecho, no resulta difícil señalar incoherencias en el textolegal. Sin embargo, lo que se quiere señalar es que más que lasinadecuaciones del texto legal, la gestión y la aplicación práctica de lasnormas (o su omisión) se refiere a una estructura de poder fuertementeasentada en manos de los propietarios de tierras e inmuebles, o aquellosque se benefician de la captación de rentas inmobiliarias (Maricato 1999).

(3). Al menos un 40 por ciento de las viviendas de Rio de Janeiro seprodujeron al margen de la normativa urbanística (Magalhães, A. 1999).

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El crecimiento de la ciudad de Rio de Janeiro ha debido considerar loscerros y su pendiente como la única opción frente a la falta de suelodisponible en el plano de la ciudad.


El lapsus entre las intenciones y objetivos de laplanificación formal y los resultados efectivamentealcanzados en la práctica refleja la conjugación, por unlado, de una visón idílica o desconectada de la realidadde los usos deseables del suelo urbano (prevalecen lasposturas elitistas y esteticistas en los planes directores) y,por otro, cierta incapacidad en la gestión (negociación,movilización de recursos, 'marketing', etc.) para la puestaen práctica de iniciativas concretas para la ocupación devacantes. Como consecuencia, las áreas que soportaríanestos proyectos (muchas veces mal concebidos y/o malgestionados) permanecen vacías. En definitiva, losobstáculos al aprovechamiento de áreas vacías son, porveces, menos de orden jurídico o económico, que degestión y . . . política (Smolka 2002).

La ausencia o fragilidad de liderazgo político yempresarial, las actitudes negativas hacia el planeamientoy el (re)desarrollo, y la falta de una visión de largo plazoque estimule la cooperación entre los sectores público yprivado a invertir en las áreas degradadas de lasciudades: son todos ellos factores que contribuyen alclima de decadencia urbana. La tierra vacante no es másque una manifestación de estos problemas, aunqueexacerbe otras disfunciones sociales, económicas ypolíticas.

Obtener éxito en la mitigación o reversión de losproblemas relacionados con la tierra vacante requiereamplia participación de los agentes que pueden tantocontribuir, como beneficiarse de nuevas políticas yabordajes al desarrollo urbano. Los perfiles de los agentesvariarán de acuerdo a la forma de tenencia de la tierra y alas necesidades específicas de cada sitio. Por lo general, latierra vacante en Latinoamérica está en manos de uno omás de los siguientes agentes, cada cual con susrespectivos intereses: desarrolladores inmobiliarios oparceladores (tanto legales, como ilegales); sectores de lapoblación con bajos niveles de ingreso quienesadquirieron tierras, pero no disponen de recursos paradesarrollarlas; especuladores del mercado inmobiliario;agricultores; agencias estatales y otras instituciones comola iglesia, las fuerzas armadas, seguridad social, etc..La captación de recursos sigue siendo uno de los másimportantes obstáculos (4) al (re)desarrollo. Así, larepresentación de las agencias financiadoras es crucialpara obtener algún éxito.

Mapa en modelo numérico del emplazamiento de Quito. Incluye datos deluso del suelo al año 2000. Fuente: Dirección Metropolitana de Territorio yVivienda, Municipio de Quito, gentileza de J. Calderón.

(4). El caso del Proyecto Franja Costera, en Asunción, Paraguay, figuracomo contra-ejemplo: aunque los mecanismos de financiación estuviesenresueltos, el obstáculo mayor que se interpuso a la concreción delproyecto fue de orden político.


Por no constituirse en un problema aislado, la cuestión dela tierra vacante debe ser abordada dentro del conjuntode políticas urbanas. Se plantea la aplicación deinstrumentos fiscales y regulatorios adecuados, es decir,de acuerdo con el contexto específico de cada ciudad y alos objetivos que se persiguen en cada caso, fundados enel principio de que el incremento de valor de la tierrasocialmente producido puede o debe ser capturado yrevertido para el beneficio de la comunidad.

En los casos de Estados Unidos y Canadá estosinstrumentos son considerados eficaces, por su capacidadde generar ingresos para las administraciones locales, yeficientes en su administración y recaudación. Enoposición, y pese a que la mayoría de paíseslatinoamericanos dispongan de aparatos legales quepermitan gravar la propiedad de la tierra, o la adopciónde alguna versión de la "contribución de mejoras", suaplicación presenta resultados poco o nada significativos(Smolka y Amborski 2000).

El en caso uruguayo, el estudio realizado para lasciudades de Montevideo y Minas y la conurbaciónMaldonado-Punta del Este, señala la ausencia deracionalidad en la gestión de la tierra urbana; fragilidaden la normativa vigente de uso del suelo, tanto nacionalcomo departamental; y carencia de mecanismos decaptura de valores agregados socialmente generados,además de deseconomías emergentes del subuso delcapital social invertido en infraestructuras y servicios.Todo ello resulta en el aumento de los costos de gestiónurbana y la ineficaz recaudación de fondos para sufinanciación (Viana 1999).

En Ecuador, por otra parte, hay señales de la reversión deesta situación. A diferencia de otras ciudadesecuatorianas, Guayaquil ha venido desarrollando en losúltimos años una política de captación de plusvalíasinmobiliarias, mediante regulaciones y eficienteaplicación. La Ordenanza que norma la contribuciónespecial de mejoras incidente sobre los propietarios deinmuebles beneficiados con las obras públicas que realizala municipalidad (R.O.N. 68:14-XI-96) establece su cobroconjunto con el impuesto predial urbano, y fija su valorde acuerdo al sector clasificado de la ciudad, variando del2 por ciento del avalúo comercial municipal del predio al4 por ciento, según su ubicación. Este impuesto empezó arecaudarse en el 1997, con una vigencia de quince años.Sin embargo, depende de voluntad política utilizar unporcentaje del impuesto para financiar la formación deBancos de Lotes, como faculta la Ley (Chang Loquí 1999).

La incidencia de impuesto sobre la propiedad es uncampo en el que frecuentemente, no se hace la diferencia

entre tierras ocupadas y noocupadas, no imponiendopenalidades a las tierras nodesarrolladas. De hecho, a veces elimpuesto incidente sobre la tierravacante es menor que el incidentesobre la tierra ocupada, suponiendoun estímulo a su prolongadadesocupación.

En estos últimos años se estádifundiendo la incidencia de losimpuestos sobre la propiedad de latierra (vacante y ocupada), agregadade su progresividad en el tiempo,como propuesta de desestímulo a loscomportamientos especulativos y decaptura, por parte de los

propietarios, de las plusvalías generadas a partir deinversiones públicas, en su forma tradicional.

De las diversas ciudades que vienen adoptando estamodalidad, se recogen dos ejemplos: Mexicali, México yPorto Alegre, Brasil. En el primer caso, la aplicación delimpuesto ha propiciado la disminución (en superficie) detierras vacantes; una importante ampliación en la base delegalidad de los inmuebles urbanos, incrementándose elnúmero de inmuebles inscritos en el padrón catastral,además de promocionar un aumento de recaudación,ampliando significativamente la capacidad inversora delmunicipio.

Entre los problemas principales que afectan el sistema fiscal detributación inmobiliaria cabe mencionar: - Catastros obsoletos e incompletos que redundan en pérdidas deingresos- Prácticas de tasación deficientes, que conducen a la falta deuniformidad en su aplicación- Fuerte influencia de los valores de tasación históricos, no sóloporque los avalúos son poco frecuentes, sino también porque laspropuestas de revisión de valores suelen sufrir oposiciones denaturaleza política- Deficiencias en el proceso de recaudación de impuestos.(De Cesare 2002)

Instrumentos disponibles y propuestos

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INSTRUMENTOS DISPONIBLES Y PROPUESTOS


En Porto Alegre, la aplicación del impuesto a lapropiedad progresivo en el tiempo ha planteado objetivosnítidamente urbanísticos como inhibir la ocupación deáreas urbanas carentes de infraestructura, orientando, a lavez, la densificación de las áreas con dotaciónsatisfactoria. En paralelo, la represión a la retención detierras ociosas aportaría como consecuencia la oferta deparcelas regulares.

Si bien la instauración de impuestos progresivos en eltiempo sea útil para forzar la salida a mercado de lastierras retenidas con fines especulativos, no siempre la víade la tributación se constituye en la alternativa más

apropiada (5). Como ya se señaló, el mantenimiento deuna parcela sin edificar no necesariamente indica unaintención especulativa. Al contrario, puede significarúnicamente que el propietario no dispone de recursospara impulsar su mejor aprovechamiento. En tales casos,sería más razonable apoyar a los emprendedorespotenciales (con incentivos fiscales, impuestos negativos,facilidad de acceso al crédito, etc.) antes que penalizarlescon la imposición fiscal (Smolka 2002).

La validez, factibilidad y equidad de la adopción de tasasprogresivas en el tiempo para el impuesto a la propiedad,ampliamente utilizadas en Brasil durante la década de1990, son, en estos momentos, objeto de reflexión. La ideabásica había sido establecer tasas progresivas según lasclases de valores de tasación e introducir en el sistema detributación un elemento de 'protección' para los sectoresde bajos niveles de ingreso. Así, la carga impositiva de laspropiedades más costosas sería mayor que las depropiedades de menos valor, teniendo en cuenta lasagudas disparidades de los niveles de ingreso y el hechode que los gastos en vivienda de la población pobre sonproporcionalmente mayores que para los sectores

EL CASO DE MEXICALI, BAJA CALIFORNIA, MEXICO

La ocupación acelerada de vastas extensiones de suelo desde lafundación de esta ciudad, en 1903, dio lugar a unaurbanización de muy baja densidad (40,3 Hab/Hás.) En laactualidad, Mexicali cuenta con 600 mil habitantes distribuidosen 14.890 Hás. Esta configuración de ocupación del suelocontempla la presencia expresiva de tierras vacantes (l9,07 porciento del total de la mancha urbana), repartidas entre grandesparcelas (1.840 Hás.) y casi 1.000 Hás. de pequeñas parcelas.

El crecimiento extensivo de la mancha urbana y la especulacióndeterminan la subutilización de los servicios e infraestructurainstalados. Quedan grandes huecos sobrevalorados einaccesibles para la construcción de vivienda popular,empujando los nuevos desarrollos hacia la periferia, donde elsuelo tiene un valor inferior al no contar con servicios. Laintroducción de la práctica de grabar a la tierra vacante aportólos siguientes resultados:

- La superficie en hectáreas que representa la tierra vacante haido disminuyendo de 3.033 hectáreas en 1996 a 2.800 en 1999;en cambio, el número de lotes ha ido en ascenso, de 24.596 a27.642, en las mismas fechas. Esto se debe a que se hanincorporado nuevos desarrollos habitacionales, cuyos lotestodavía no se encuentran ocupados.- Aumento del número de predios que se han incorporado alpadrón catastral, partiendo de 150.743 en 1989 y llegando a216.323 en 1999. El incremento es de 65.580 predios, de loscuales el 12,7 por ciento se consideran baldíos.- Desarrollo del ingreso municipal desde 1989 a 1998 porconcepto del impuesto predial, el cual ascendió de poco menosde 5 millones de pesos en 1989, a casi 68 millones de pesos en1998, representando un gran avance recaudatorio que se asociaa la integración de los predios al padrón catastral. Cabe aclararque de este total el 8,5 por ciento corresponde a la tasa que seaplica a la tierra vacante (casi seis millones de pesos).

(5). La adopción de tasas debe, claramente, contar con objetivos deestímulo o prevención, y no únicamente de punición, o funcionarsimplemente como mecanismo de ampliación de la recaudación.

Las medidas recaudatorias que se están tomando permitirán laocupación de la tierra vacante. Los resultados se verán amediano plazo y, con ello, se propiciará la redensificación de lamancha urbana, la optimización de la infraestructura instalada,el desaliento a la especulación, la reducción de la expansión yen general un orden urbano, necesario para el bienestar social.

La tasa inicial del impuesto incidente sobre predios urbanos(con servicios de agua, electricidad y drenaje) clasificados comono edificados o baldíos y las construcciones que se encuentrenen estado de abandono, en condiciones de inseguridad y deimproductividad, aumentará automáticamente el 25 por cientocada año, hasta completar diez años.

La Ley de Ingresos del Municipio para el ejercicio 1999 fija elimpuesto predial aplicando una tasa para los predios baldíos de12,0 al millar. Asimismo, menciona que en el caso de prediosbaldíos y casas abandonadas la tasa final aplicable no podráexceder al 30,0 al millar. La tabla de valores catastralesunitarios define veintiún tipos o agrupaciones de colonias parael uso habitacional, cuyos valores van desde 553 hasta 36 pesos,y cinco tipos para el uso comercial cuyo rango varía desde 673,hasta 165 pesos.

La estrategia de reservas territoriales define como baldíosaquellos inmuebles que cuenten a pie del predio con ladisponibilidad de los servicios básicos de infraestructura, ycomo reservas territoriales los que no cuenten con estosservicios (Méndez Ocampo 1999).


acomodados. Los argumentos en contra se pautan por lanecesidad de simplificar el sistema de tributación (DeCesare 2002).

No sólo tasas e impuestos, sino también políticas deincentivo al desarrollo pueden incidir positivamentesobre la cuestión de la tierra vacante. Dichos incentivospueden asumir la forma de enterprise zones, o estímulos ala implantación de actividades económicas, porintermedio de exenciones y/o ventajas fiscales, porejemplo.

En este sentido, Cornia (1999) cuestiona: ¿Pueden losinstrumentos regulatorios y fiscales cambiar elcomportamiento de los agentes productores de tierraurbana? A modo de contestación, plantea que elcomportamiento del sector público debe ser, por un lado,el de "incentivo a los capitales muebles", es decir, aquellospotencialmente disponibles para inversión en desarrollourbano y, por otro, de gravar a los capitales inmuebles, olos que se presenten como obstáculos a la utilizaciónóptima de la tierra urbana, vinculando la necesidad decreación de incentivos--tanto positivos como negativos--al

aprovechamiento de los distintos casos de tierrasvacantes.

En la ciudad de Toronto hubo una serie de intentos porestimular y facilitar el desarrollo de la tierra vacante. A lolargo de los años, la ciudad echó mano de herramientasque incluían bonos de densidad, transferencias dederechos de construir, revisión de los planes de zoning,


EL CASO DE PORTO ALEGRE

En Porto Alegre, desde su primer plan de desarrollo urbano,se identificó la necesidad de crear instrumentos jurídico-urbanísticos con el fin de inhibir el crecimiento en áreascarentes de infraestructura e inducir el crecimiento en zonasdotadas de infraestructura y equipamientos urbanos. En lasáreas de inducción al crecimiento, se preveía la posibilidad deeliminar la presencia de tierras vacantes, bajo pena de laincidencia del impuesto a la propiedad urbana (IPTU)progresivo en el tiempo; mientras que en las áreas para lascuales se proyectaba un 'congelamiento' de uso, habría lareducción o exención de IPTU y el incremento de valor de lastasas de servicios.

La incidencia de instrumentos fiscales sobre la tierra vacanteobtiene vigencia a partir de la Constitución del 1988, con laprevisión de instrumentos de política urbana con el fin dealcanzar el cumplimiento de la función social de la propiedad.Así se instituyen al nivel local las Áreas Urbanas deOcupación Prioritaria: áreas que presentasen infraestructura yequipamientos urbanos capaces de absorber una densidad deocupación más elevada; al tiempo en que proponía laidentificación de inmuebles no edificados o infra-utilizados,imponiendo su desarrollo, bajo pena de incidencia de IPTUprogresivo en el tiempo.

(6). Si bien en 1996 la Corte Suprema declaró inconstitucional la aplicaciónde tasas progresivas para el tributo inmobiliario, una reciente enmiendaconstitucional autorizó la progresividad, según el valor de laspropiedades; así como diferentes tasas, de acuerdo a la ubicación delinmueble (De Cesare, 2002).

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Se identificaron 65 propietarios de 120 inmuebles con área totalde 2.393.301 m2, lo que corresponde al 1,5 por ciento del áreaconsolidada de la ciudad, cuando se recaudaron R$ 842.874,60.Apenas uno de los propietarios (precisamente el que detenía un33 por ciento de las tierras consideradas) interpuso demandajudicial, y obtuvo decisión liminar que impidió la progresividaddel impuesto sobre su propiedad. Sin embargo, este mismopropietario empieza a desarrollar parte de las parcelas de supropiedad (6). La importancia del instrumento es, ante todo,urbanística y social. El objetivo es la producción de parcelas yel incremento de la oferta inmobiliaria con el fin de hacer frentea la demanda por viviendas, crear puestos de trabajo, limitandola actuación directa del sector público a la producciónhabitacional destinada a los sectores con ingresosextremadamente bajos.

La experiencia ha demostrado que la utilización delinstrumento de forma aislada --es decir, desvinculado de otraspolíticas (en especial, líneas de financiación)-- tiene una eficacialimitada. Las expectativas de creación de 23.156 parcelas, 9.986unidades de vivienda y potencial de 30.803 puestos de trabajono se alcanzaron hasta el año 1999, si bien es verdad que enaquel momento no se habían cumplido los plazos para alcanzardichas metas (Guimarães 1999).

Los sistemas de carreteras elevadas en São Paulo, Brasil, han generadoextensiones de tierra vacantes difíciles de ocupar y de incorporar al restodel tejido urbano.


provisión de infraestructura (7) y cooperación entre lossectores público y privado. Muchas de estas estrategiasreposaron sobre la capacidad de negociación hasta llegara un acuerdo aceptable para todos los implicados en elproceso. Aunque algunos de estos procesos se hayanaplicado a pequeñas parcelas de tierra vacante, son losdesarrollos de gran escala los que obtuvieron impactosmás palpables (Amborski 1999).

En la ciudad de São Paulo tuvo lugar una operación degrandes proporciones en una amplia área de la zona oestedel municipio, caracterizada por bajas densidades depoblación, segmentada por la línea de ferrocarril y con lapresencia de naves industriales abandonadas. La zona deÁgua Branca fue objeto de un operación urbanapropiciada por la Ley 11.774, según la cual seestablecieron no sólo nuevos estándares de uso yocupación del suelo, sino una forma concreta decooperación entre los sectores público y privado. LaMunicipalidad de São Paulo concedió permisos deconstrucción más flexibles que los que marca lalegislación ordinaria, a cambio de que la empresaconstructora ejecutara obras de recuperación ycomplementación del sistema vial, dando lugar a laconstrucción de un centro de negocios con área deaproximadamente 100 mil metros cuadrados,comprendiendo, además, 13 torres de oficinas y larecuperación de edificaciones abandonadas que pasaron aalbergar usos cívico-culturales (8).

Hay que señalar que para la consecución de resultadospositivos, los instrumentos deben revestirse deflexibilidad y capacidad de ajuste a los cambios políticosy a los ciclos económicos. El éxito o fracaso de las

políticas de incentivos dependerá de variables como lacultura social y política local. Su éxito dependerá, enúltimo término (y, quizás, fundamentalmente), de larespuesta de los agentes emprendedores y demáspartners privados (considerando aquí como indispensablela participación ciudadana en el proceso de toma dedecisiones y, especialmente, en lo relativo a la forma deutilización de los recursos públicos), y de su disposiciónpara participar en cooperación con el poder público,sacándole partido a las oportunidades que éste ofrezca.

La ausencia o fragilidad de políticas públicas da paso alas "soluciones espontáneas", es decir, se abre campo parael ejercicio de la ilegalidad o, como puntualiza GuillermoBazoberry, la "alegalidad", en la que las necesidades másinmediatas pasan a pautar los comportamientos dedemandantes y productores de tierra urbana, al margende cualquier marco regulador formal. Por esta vía, lacreación de mercados de tierra ilegales se ha convertidoen una constante en las ciudades latinoamericanas.

Erminia Maricato (1999) señala que muchas veces lacorrelación de fuerzas políticas impide la aplicación delos instrumentos existentes. Por tanto, los instrumentos(urbanísticos y fiscales) no pueden discutirse fuera de laesfera política. La nueva ley brasileña de parcelación delsuelo hace más fácil la regularización, pero no responde ala necesidad de ampliación del mercado, abarcando a lossectores de bajos niveles de ingresos.

En la mayoría de casos presentados durante el seminariohabía una variedad de instrumentos en un marco legalconsistente, aunque no explícitamente relacionados a lacuestión de tierras vacantes. Sin embargo, la existencia deinstrumentos adecuados es condición necesaria, pero nosuficiente para obtener el mejor y más eficiente uso de latierra vacante. Planes unilaterales y aislados no suelenconducir a resultados concretos en ausencia dehabilidades de negociación, apoyo político y estructurasde gestión para su implantación y seguimiento.

(7). En especial para el caso latinoamericano, se recomienda la adopciónde políticas que persigan la disminución de la renta diferencialintraurbana, promoviendo una mayor homogeneidad del conjuntourbano. Con este sentido, la distribución más equitativa deinfraestructura, a través de su implantación prioritaria en áreasinfradotadas, resulta útil para la consecución de estos objetivos(Clichevsky 1998).(8). Prefeitura de São Paulo. Empresa Municipal de Urbanização.http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/emurb/operacoes_urbanas/0001

Ciudad de Campinas, Brasil.



EL CASO DE RIO DE JANEIRO

En Rio de Janeiro, la escasez de viviendas asequibles y lamasiva adhesión a la irregularidad (más de un 40 por cientode los inmuebles urbanos son irregulares) señalan a lavivienda de interés social como uno de los usos prioritariospara la tierra vacante existente. Sin embargo, suaprovechamiento (o ingreso en el mercado) depende de lacomprensión de las formas de producción del espacio urbano yde las lógicas que mueven a los agentes inmobiliarios--principales modeladores del ambiente construido.

Así, la formulación de políticas de estímulo a la reutilizaciónde tierra vacante requiere instrumentos que contemplen losprocesos de formación, mantenimiento y aprovechamiento delas tierras vacantes. Es decir, considerar conjuntamente laproducción regular y no regular de parcelas urbanas,reconociendo que ambas contribuyen a conformar y mantenervacantes en los respectivos segmentos de mercado.

Con el fin de ampliar el acceso a la tierra y paliar losproblemas de segregación socio-espacial, se propone la capturade las plusvalías generadas en el ámbito de la produccióninmobiliaria.

De entre los instrumentos disponibles para la definición ymanejo de la tierra vacante se señala, en primer lugar, laConstitución Federal del 1988, que define la actuaciónmunicipal para inhibir el mantenimiento de tierras vacantes através de: a) parcelación o edificación obligada; b) impuesto ala propiedad predial y territorial urbana (IPTU), progresivo enel tiempo; y c) expropiación, con base legal en la sumisión delos derechos de propiedad a la función social de la tierra, loque, en teoría, reduciría el interés económico del propietario enla retención especulativa de parcelas, pero su aplicación aúnsuscita controversias. Finalmente, el Plan Director Municipaldel 1992, que incluye la sanción a la retención de parcelasvacías y subutilizadas, promoviendo su uso para programassociales.

Si bien los instrumentos estén planteados en el marco de laplanificación urbana formal, su aplicación efectiva quedatodavía pendiente, por una parte, de regulación específica , y,por otra, de decisión política. De la instancia políticadependen, por ejemplo, el establecimiento de prioridad de lainversión pública en áreas menos dotadas y ocupadas porcontenidos sociales de bajos niveles de ingreso, con el fin detender a la homogeneización cualitativa entre áreas de laciudad (Oliveira 1999).

EL CASO DE CIUDAD DE MEXICO:INSTRUMENTOS DE LA POLITICA DE SUELOS

- Adquisición de suelo subsidiado: destinada a programas devivienda de interés social, se constituye de una línea de créditooperada por el Instituto de Vivienda del Distrito Federal,organismo descentralizado de la Administración Local.- Expropiaciones: mecanismo que permite al Gobierno de laCiudad la adquisición de suelo, y subsiguiente venta a preciossubsidiados a familias de bajos niveles de ingreso, a fin defacilitar su ingreso a programas de vivienda.- Desincorporaciones: consisten en la enajenación de bienes deldominio público para fines de utilidad pública. Comomecanismo de financiamiento, le permite al Gobierno delDistrito Federal asignar suelo de su patrimonio paraprogramas de vivienda. Es un suelo que puede ser adquirido avalor social.- Permuta: el intercambio se realiza con terrenos destinados avivienda para población de altos niveles de ingreso u otrosusos, por suelo para vivienda de interés social y obras deinfraestructura.- Polígonos de actuación: la Ley de Desarrollo Urbano delDistrito Federal considera al polígono de actuación como uninstrumento de desarrollo urbano. - Sistema de transferencia de potencial de desarrollo: esteinstrumento de planeación urbana transfiere el excedente dela intensidad de construcción del centro histórico y lo aplicaen zonas de desarrollo de la ciudad.- Ampliación del sistema de transferencia de potencialidad:extensión del instrumento a otros predios que no sólo aquelloscatalogados como históricos a zonas específicas de la ciudad,establecidas en los programas de delegaciones de desarrollourbano.(Benlliure Bilbao 1999)

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Cartografía del Municipio de Rio de Janeiro con la específica localizaciónde las favelas en el territorio hasta 1999. Fuente: Municipio de Rio deJaneiro, gentileza de A. Larangeira.


La cuestión de la tierra vacante no se restringe a unproceso de oferta y demanda. Las causas de que tierraspermanezcan sin uso deben tomarse en cuenta, tantocomo los valores del suelo, la consideración social de suubicación y las estrategias de localización de aquellosinteresados en adquirir tierras. La evidente complejidadde la cuestión requiere la participación y concertaciónentre una cantidad de agentes urbanos, entre los cuales sedestaca el sector público.

Un tema subyacente de este informe es considerar a latierra vacante no sólo como un problema, sino tambiéncomo un recurso que puede ser movilizado para lamejoría de la calidad de vida urbana. Dicha premisaestimula la discusión de políticas que definan los roles delos sectores público y privado, así como el de losinstrumentos fiscales y regulatorios, dirigidos aldesarrollo urbano, así como a la ampliación del acceso ala tierra y la vivienda para los sectores de bajos niveles deingreso.

En este sentido, el establecimiento de trabajos encooperación de tipo público-privado o público-público(entre los distintos ámbitos del gobierno) cobran unaimportancia estratégica. Por otro lado, se presentan comodesafíos cuestiones relativas a la gobernabilidad, talescomo la fragilidad de algunas instituciones y losproblemas`` derivados de la discontinuidad política,reiterando la necesidad de instrumentos dotados deflexibilidad y capacidad de adaptación.

Otra forma de cooperación público-privada en el sentidode estimular la provisión de vivienda de interés social seejemplifica en el caso colombiano, en el que la legislaciónprevé que al menos un 20 por ciento del área de losnuevos desarrollos se destine a vivienda de protecciónoficial. A través de Metrovivienda, la administraciónpública ya no adquiere terrenos, sino que convoca a lospropietarios y se subastan las parcelas a promotoresprivados (Salazar Ferro 1999).

El canje de tierras por condonación de deudas de tasasmunicipales constituye otra alternativa para que el sectorpúblico constituya una reserva de tierras que luego seincorpore a un proyecto de desarrollo, sea de formaunilateral o en consorcio con el sector privado.

Entretanto, la provisión de viviendas no es el únicocampo de aplicación de las nuevas formas decooperación. Grandes parcelas de localización céntrica,especialmente aquellas de propiedad pública, que seestán quedando vacantes con motivo de cambios en losrequerimientos espaciales de las funciones que albergan,abren la posibilidad de joint ventures entre corporacionespúblicas (de los distintos ámbitos de la administración) yprivadas. Son muchos los ejemplos de este tipo deasociación, como los casos de Buenos Aires, Boston,Guayaquil o Rio de Janeiro, por citar apenas algunos.

Dentro de este mismo espíritu, aunque en escala másreducida, la propuesta de (re)aprovechamiento del

distrito de Navegantes, enPorto Alegre, Brasil,presenta la perspectiva deinducción de un proceso derevitalización de todo elárea central de la ciudad apartir del reciclaje de lasinstalaciones industrialesdesactivadas.

En este caso, laintroducción de un retail

outlet en tierras y edificios anteriormente ocupados por laindustria textil en el distrito comercial Navegantes,iniciativa del sector privado, aportó beneficios concretos ala recalificación del entorno inmediato, coadunándose conlos intereses de la administración pública. Laimplantación de un Distrito Tecnológico puedeconvertirse en el detonante de una extensa recalificacióndel área central de la ciudad, en consonancia con sunuevo plan de desarrollo.

Un tema subyacente de este informe es considerar a la tierra vacante nosólo como un problema, sino también como un recurso que puede sermovilizado para la mejoría de la calidad de vida urbana. Dicha premisaestimula la discusión de políticas que definan los roles de los sectorespúblico y privado, así como el de los instrumentos fiscales y regulatorios,dirigidos al desarrollo urbano, así como a la ampliación del acceso a latierra y la vivienda para los sectores de bajos niveles de ingreso.

Políticas públicas e inversiones privadas

Sitios baldíos o vacantes al interior de la trama urbana de Buenos Aires.


De esta experiencia emergen a lo menos dosconstataciones: - Los beneficios derivados de la concentración entreagentes de los sectores público y privado; - La reutilización de áreas industriales abandonadas seconstituye en una alternativa relativamente concreta,teniendo en cuenta su capacidad de influenciar en larecalificación de áreas urbanas céntricas degradadas,dotadas de infraestructuras y accesibilidad ociosas(Castelo 1999).

Sin embargo, la puesta en marcha de operacionesconjuntas depende de la revisión de varios puntos delmarco regulatorio, empezando por la revisión del marcojurídico, de forma a que este refleje de forma objetiva laspautas sociales. En este sentido, la revisión de losderechos de propiedad (territorio delicado en el que nosiempre está clara la línea entre los derechos privados ylos intereses públicos) y la actual tendencia a sobreponerla función social del suelo urbano y la prioridad de losderechos colectivos sobre los individuales, expresada enla Constitución brasileña del 1988, y reforzada a partir dela reciente aprobación del Estatuto de la Ciudad, señalanavances importantes en la reversión de situacionestradicionales de oligopolio en la apropiación del suelourbano.

Los procesos más democráticos y transparentes degestión urbanística, que incluyen el llamamiento a laparticipación directa de la población en la elaboración deplanes urbanísticos, ya no como sujetos pasivos, sinocomo agentes productores y consumidores del espaciourbano, suponen un intento de reversión de la situaciónde control oligárquico de las tierras urbanas yperiurbanas.

En el caso de Córdoba, Argentina, la tierra vacanteaparece claramente como una oportunidad, trascendiendoel mero punto de vista físico, para abarcar unaconcepción más amplia de estrategia de ciudad. Paraalcanzar estos objetivos, se plantea un cambio deperspectiva, incluyendo tanto la aprensión

interdisciplinaria de lo urbano, como las habilidades deconcertación y participación, bajo la capacidadredistributiva del poder público, sin obviar lainterpretación del producto inmobiliario como negocio.Es decir, las ganancias de una operación se puedenreinvertir en otra, de menor potencial financiero. Quizás

éste sea uno de los factores de éxitode la municipalidad de Córdoba enatraer al sector privado comopartícipe de la promoción urbana.

Se introduce, por tanto, unaperspectiva optimista sobre lasposibilidades de reutilización de latierra vacante, fundada en elsupuesto de que la ausencia dedemanda no debe desestimular

dichas iniciativas: mercados pueden crearse aun en sitiospoco atractivos, siempre que intervenciones importantessean capaces de mejorar el sitio, tanto desde el punto devista físico, como del simbólico. Para ello, las relacionesentre los sectores público y privado deben establecerse ennuevas bases, dando lugar a un escenario favorable a larenovación urbana. Una administración moderna y eficazde la ciudad requiere la conversión del poder públicolocal en un agente activo del desarrollo, en lugar de seruna instancia meramente punitiva (Wood 1999).

POLITICAS PUBLICAS E INVERSIONES PRIVADAS

La ocupación del suelo obedece a una estructura informal de poder:la ley de mercado precede a la norma jurídica, que se aplica deforma arbitraria. La ilegalidad se tolera porque funciona como'válvula de escape' para un mercado inmobiliario marcadamenteespeculativo. Tanto el alegato liberal, como el estatista, sonutilizados para garantizar el mantenimiento de privilegios: laregulación exagerada en algunas áreas urbanas convive con el totallaissez faire en otras (Maricato 1999).

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Edificios cerrados en primer piso y segundos niveles absolutamenteabandonados en el distrito comercial central de la ciudad de San Salvador.


Los estudios de casos que siguen ilustran la importanciade la implantación de políticas de combate a la tierravacante para distintas situaciones y objetivos, incluyendotanto la equidad social, como la eficiencia yproductividad urbanas.

El caso de Puerto Madero y, en alguna medida, el deAsunción de Paraguay, representan políticas amplias derehabilitación de grandes áreas deterioradas, en las que lacapacidad de concertación entre los distintos agentesurbanos juega un papel fundamental.

Los casos de San Salvador y Rio de Janeiro ilustranintervenciones urbanas de dimensiones más pequeñas,enclavadas en el interior de estas ciudades. Difícilmenteestos sitios se desarrollarían por iniciativa de suspropietarios, sea por los altos valores del suelo, sea por laescasez de recursos de la población residente. Si el sectorpúblico interviene con el sentido de estimular los usosresidenciales en paralelo con actividades (tradicionales)del sector terciario, se amplían oportunidades dereutilización constructiva y recuperación de la vitalidadsocial y económica de áreas que contienen referenciashistórico-culturales importantes para la identidad de estasciudades, además de ampliar la oferta habitacional parasectores de población que encuentran gran dificultad enel acceso a la tierra urbana y la vivienda en el marco de lalegalidad.

Quito y Lima experimentan los efectos de la competenciaentre usos del suelo rurales y urbanos. En la búsquedapor rentas diferenciales de la tierra, los propietarios, através de grupos de presión y/o mecanismosespeculativos, se saltan la normativa, dando lugar aldesarrollo de un mercado de tierras ilegal. Los intentos deregulación vienen a posteriori, consolidando situacionesde hecho, al margen de la planificación.

En Panamá, un caso singular de incorporación de tierrasde propiedad estatal al conjunto de la ciudad abreperspectivas de descongestión del área urbana, ademásdel manejo responsable del patrimonio ambiental.

Estudios de caso

En orden descendente: Rehabilitación de Puerto Madero; Franja Costerade Asunción; Distrito Comercial Central de San Salvador; Barriospopulares en la ciudad de Quito; y vista aérea de la Bahía de Panamá.


En desuso desde las primeras décadas del siglo XX,Puerto Madero llegó a los años sesenta afectado comoárea de seguridad militar--y por tanto, inaccesible--y enun estado de total abandono, exhibiendo diques, grúas,molinos y elevadores de granos como reliquiasdeterioradas (A. Garay 1999).

Situado sobre el eje de la Avenida de Mayo, cercano alcentro, y mirando al río, Puerto Madero era, sin embargo,percibido por la población como un sitio intangible, alque la ciudad se había acostumbrado a "mirar sin ver", sinacabar de creerse en su potencial, lo que se refleja en unacantidad de proyectos para su reuso diseñados desdesiempre, y jamás llevados a la práctica.

No sólo el antiguo puerto, sino el conjunto del áreacentral de Buenos Aires, presentaba signos de deterioro,resultado del proceso de desplazamiento de lasactividades del terciario superior hacia la Avenida Nuevede Julio y Libertador, persiguiendo una nuevacentralidad. La decisión política de revertir esta situación--iniciativa de la Municipalidad de Buenos Aires, apoyadapor el gobierno central--privilegia la "producción de laciudad" como motor de reactivación económica, decisiónque se materializa en tres ejes de acción: la rehabilitaciónde la Avenida de Mayo, con fondos públicos; el estímuloa la inversión privada en el área central consolidada, conel fin de fortalecer su potencial de uso para los sectorescomercial y de servicios; y la urbanización del AntiguoPuerto Madero, que debería constituirse en un marco dela reversión del estancamiento del área central,recuperándole la centralidad.

Algunas circunstancias favorables concurrieron para eldesarrollo del proyecto. Por un lado, hacia finales del1989 la economía argentina empezaba a presentar señalesde recuperación y, por tanto, perspectivas de salida de lacrisis e inicio de un ciclo ascendiente, con un presumibleincremento en el volumen de inversiones. Por otro, laalteración del contexto jurídico--representada, enconcreto, por las leyes de Emergencia Económica y

Reforma del Estado del 1989--aportaron mayorflexibilidad al manejo de los bienes del Estado,amparando legalmente a estrategias de gestióninnovadoras.

Ello hizo posible la creación de la Corporación AntiguoPuerto Madero--responsable de la implantación delproyecto--por la fusión de la Administración General dePuertos y una empresa municipal, dando lugar a unaempresa pública de derecho privado, que empezó suandadura con patrimonio, pero bajo la condición de norecibir ninguna asignación financiera de parte del tesoropúblico, contando apenas con una estructura mínimacompuesta de una gerencia técnica, una administrativa y

otra de relaciones públicas.

Urbanizar Puerto Madero significabaincorporar 150 Hás. al tejido urbanomunicipal--una escala de operaciónmuy por encima de lo que erahabitual en aquel entonces. Laconstrucción de un edificio deoficinas correspondía a unos tresmillones de dólares; un shoppingcenter, treinta millones; pero la escalade Puerto Madero era del orden delos dos mil millones de dólares. Así,

la tarea (indispensable) de atraer inversores reposabasobre dos cuestiones centrales: cultivar credibilidad parael proyecto y administrar los conflictos que la redefiniciónde usos conllevaba.

El sector privado--imprescindible para el desarrollo delproyecto, pero retraído tras años de especulaciónfinanciera--se mostraba receloso frente a inversiones de

ESTUDIOS DE CASO

Rehabilitación de Puerto Madero, Buenos Aires

Urbanizar Puerto Madero significaba incorporar 150 Hás. al tejidourbano municipal--una escala de operación muy por encima de loque era habitual en aquel entonces. La construcción de un edificiode oficinas correspondía a unos tres millones de dólares; unshopping center, treinta millones; pero la escala de Puerto Maderoera del orden de los dos mil millones de dólares. Así, la tarea(indispensable) de atraer inversores reposaba sobre dos cuestionescentrales: cultivar credibilidad para el proyecto y administrar losconflictos que la redefinición de usos conllevaba.

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Vista de uno de los diques remodelados, con comercio en primer piso, yen segundo y tercer nivel, vivienda.


riesgo. Para demostrar su viabilidad, hubo que hacer deun gran proyecto, una secuencia de pequeños proyectos ypequeñas inversiones. Se organizó en etapas--en módulosde inversión--de modo a enmarcarlo en la escala deinversión posible en el contexto nacional de la época.

Los factores macroeconómicos de inicios de los añosnoventa, en un contexto de estabilidad, permitieron lainversión productiva y el resurgimiento del crédito.Había nuevos inversores, nuevos productos y tecnologíasconstructivas y de gestión, que definieron al área dePuerto Madero como óptima para nuevas empresas. Setrató de caracterizar tipologías que se desarrollaban conéxito en el mercado: se definieron tipos de lotes y usos

del suelo y, para cada caso, una forma específica definanciación.

El Proyecto del conjunto, resultado de un concursonacional de ideas, se estructuró en torno a un eje norte-sur: a un lado se encuentran los cuatro diques del antiguopuerto, que fueron rehabilitados. Al otro, un gran parque,en cuyos extremos se localizaron racimos de torres. LaCorporación obtuvo el consenso para vender las antiguasconstrucciones en el marco de una ordenanza deprotección de estos edificios, sacando de ahí los recursospara llevar adelante el proyecto.

Los usos predominantes fortalecieron al sector terciario,consolidando el carácter comercial y administrativo delcentro, permitiendo la coexistencia con usos residencialescercanos a áreas verdes de extensiones considerables. Enla actualidad, pasados más de quince años del inicio delproyecto, Puerto Madero ya está funcional en un altoporcentaje, con oficinas, universidad, centros recreativos,restaurantes y un puerto deportivo.

Las condiciones de éxito del proyecto se refieren, portanto, a la conjugación de factores económicos ylegislativos favorables, lo que ha hecho posible la creaciónde una Corporación con suficiente autonomía yflexibilidad. Ésta, a su vez, demostró gran habilidadgestora, tanto en la administración de conflictosderivados de la (re)definición de usos, como en lademostración de la viabilidad del proyecto, movilizandola opinión pública, y adecuando el proyecto al perfil de lademanda: en definitiva, haciendo Puerto Madero viabledesde todos los puntos de vista.

Vista panorámica del proyecto terminado y habilitado. Los cuatro diquesdel antiguo puerto fueron tratados como proyectos independientes, desdeel punto de vista de su tipología, uso de suelo y tipo de lote.

Rehabilitación de uno de los diques del antiguo puerto.


El Programa de Desarrollo y Defensa de la Franja Costerade Asunción es un proyecto urbano integral ymultipropósito, de desarrollo social, económico,urbanístico y ambiental (G. Garay 1999). Se desarrolla enla zona ribereña--unos seis kilómetros en sentidolongitudinal--en 970 hectáreas a ser recuperadas en suprimera etapa (quedando otras mil hectáreas paraintervención en una segunda etapa) aprovechando lapotencialidad de las tierras costeras.

El proyecto urbanístico comprende la construcción de unaavenida costanera; la reubicación de asentamientosinformales hoy localizados en zonas inundables; mejoraurbanística de los barrios consolidados; la creación dezonas de urbanización concertada, en cooperación con lainiciativa privada; la reconversión de grandesequipamientos obsoletos; además de la creación de áreasverdes y la mejora de las condiciones ambientales delconjunto del área. Este paquete de medidas beneficiaría,en forma indirecta, entre 80 mil y 150 mil personas.

Los beneficiarios directos serían alrededor de 26 milhabitantes del Bañado Norte, donde se concentran lossectores de más bajos niveles de ingreso de la ciudad.Específicamente, para esta población se preveía laconstrucción de cuatro mil viviendas, contemplandodistintas tipologías; intervención que se complementa conprogramas de capacitación profesional, organizaciónvecinal, cooperativas de producción, banco de materiales,entre otros, de estímulo al desarrollo socioeconómico.

Considerando que un proyecto de esta envergaduraextrapola la capacidad de actuación unilateral delgobierno local, se dio inicio a un trabajo de aglutinaciónde agentes urbanos, involucrando el Gobierno Central ydistintas representaciones de los sectores públicos yprivados, además de los pobladores y el conjunto de laciudad.

El Proyecto Franja Costera fueconcebido como una operaciónurbana integral que generaría suspropios recursos y mecanismos derecuperación de costos. Lainversión inicial se haría confondos provenientes del BancoInteramericano de Desarrollo(BID), institución que anunciópúblicamente que el proyecto erano sólo viable desde el punto devista del Banco, sino tambiénconveniente para Paraguay,planteando la disponibilidad de

180 millones de dólares para su financiación. Lacontrapartida local se realizaría a lo largo de seis años,mediante la paulatina transferencia de fondos del Estadoal Consorcio Público Franja Costera, entidad autárquicaparitaria entre Municipalidad y Poder Ejecutivo Central,para administrar el Programa.

La recuperación de costos en forma directa--que cubriríael servicio de la deuda, por un período de veinte años--sería producto de: la venta al sector privado de tierrassaneadas en las áreas de relleno; de los desarrollosurbanos público-privados; por el usufructo de las nuevastierras; el pago de la fracción no subsidiada de lasviviendas de interés social; y la ampliación de la basetributaria, mediante la incidencia de impuestoinmobiliario sobre la tierra creada e incorporada a laciudad (impuesto de implantación gradual, ydiferenciado para los nuevos barrios de interés social).Eventualmente, el pago de algún tipo de peaje por elusufructo de la costanera podría también contribuir alincremento de la recaudación.

ESTUDIOS DE CASO

Proyecto Franja Costera de Asunción

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Perspectiva del Módulo I del Proyecto Franja Costera, primera etapa, áreadel Bañado Norte. Abarca las zonas costeras y de borde de la ciudad,incluyendo la Bahía de Asunción y el Banco de San Miguel. Fuente: Municipalidad de Asunción

Sector del Puerto Botánico, en que se puede apreciar la presencia del ríoParaguay y la informalidad de su borde, el cual genera grandes vacíosurbanos.


En contraste con el entusiasmo que impulsó las etapas deanteproyecto y estudios de viabilidad, la fase denegociaciones y acuerdos dependía esencialmente devoluntad política.

Las etapas subsecuentes de trabajo consistían en obtenerla ratificación por parte del Parlamento Nacional de laaprobación del crédito y de la creación del ConsorcioPúblico Franja Costera. Constituido el Consorcio,contratar, por vía de Licitación Pública Internacional,empresa(s) privada(s) para la gestión del proyecto; yelaborar los proyectos ejecutivos, conforme el cronogramadel Estudio de Viabilidad. Hacia fines de 1997 se teníaprevisto iniciar el proceso de contratación de obras.A principios de 1997, el Gobierno Nacional debiópresentar al BID la solicitud oficial de crédito, en base aestudios de viabilidad y a acuerdos sobre la contrapartidalocal y el servicio de la deuda. La expectativa, noconcretada, era de a mediados del 1999 sería posible lafirma del contrato de crédito entre el Gobierno Central yel BID.

Con el cambio de Gobierno Municipal el proceso sedetuvo, y el Gobierno Central replanteaba susprioridades, paralizando el Proyecto. Se frustró, por tanto,la expectativa de creación del Consorcio y, comoconsecuencia, no se aprobó el convenio de transferenciade recursos desde el Gobierno Central. Tampoco se firmóel contrato de financiación con del BID.

El Proyecto sigue pendiente de acuerdos políticos entre elGobierno Central y la Intendencia de Asunción para quese retomen las negociaciones con el BID y se pueda,finalmente, llevar el proyecto a la práctica. Si el Poder Ejecutivo Nacional lo considerara de interéssocial, ambiental y económico, y quisiera ejecutarlo,debería encararlo como un proyecto nacional, hacersecargo del mismo y reiniciar el proceso y las negociacionesjunto al BID. También seria necesario y conveniente dar

participación a la municipalidad de Asunción, y a todoslos actores involucrados, incluyendo a las organizacionesvecinales de los pobladores de la zona y otrasinstituciones que participaron de la propuesta.

Pese a la solidez y oportunidad de la propuesta inicial, laexperiencia de Asunción demuestra, por un lado, que laobtención de financiación no constituye, necesariamente,la mayor dificultad que se interpone a la concreción deplanes de reestructuración urbana y, por otro, que tantomás importante que la naturaleza de la soluciónpropuesta es la capacidad de concertación entre losdistintos agentes que, en cooperación, podrían llegar aconcretar la ejecución del proyecto, recuperando lasvertientes económica, social y ambiental de un espaciourbano que permanece vacante.

Zona del Jardín Botánico y Zoológico de Asunción (mancha verde). Estazona se encuentra afectada al proyecto Franja Costera y actualmente estaocupada por instalaciones militares, el puerto Botánico, la planta detratamiento de agua potable Viñas Cué y ocupaciones informales.

Programa de Desarrollo y Defensa de la Franja Costera de Asunción -Bañado Norte. Desde el puerto de Asunción a la izquierda (área centro),con una longitud de 6 km. hasta el Jardín Botánico a la derecha (límite deAsunción). Incluyendo el banco San Miguel. El total de áreas recuperadasson aproximadamente 900 Hás.

Estudio de factibilidad final (técnica, - ambiental, social, económica,financiera e institucional) realizados en los años 1996/97 por la consultoraABT Asoc. Inc.


Ubicada en un valle de tierras fértiles en el que se instalóla cultura cafetera, en San Salvador la actividad agrariacompite en rentabilidad con los usos urbanos. Por tanto,la tierra vacante no figura como ítem de prioridad en laagenda nacional (Lungo 1999).

El progresivo abandono del centro por los sectoresacomodados desde los años '40 determinó el deterioro ydestrucción de muchas de las viviendas, que seconvirtieron en conventillos o baldíos. Diversos incendiosy, sobretodo, el terremoto del 1986, contribuyeron paraagudizar el proceso de deterioro, no sólo físico, sinotambién social y ambiental (delincuencia, ampliación dela economía informal, congestión del tráfico, etc.). Seconfiguran, por tanto, vectores de expulsión, que semanifiestan tanto en la pérdida de población (hoy residenen el área central apenas 13 mil personas), como la huidade inversiones.

Sin embargo, el Distrito Comercial Central (DCC), queposee apenas 226 Hás. (1,4 por ciento del total del áreaurbanizada) incluye el Centro Histórico, cuyo interéshistórico, artístico y cultural hace indudable la necesidadde su revitalización.

Por sus pequeñas dimensiones, la tierra no edificada presente en el área central juega un papel limitado en elproceso de rehabilitación. Las parcelas baldías -pequeñase irregulares- se encuentran dispersas alrededor delcentro histórico, y representan una superficie total de 10,5

Hás. (4,65 por ciento del DCC). Sinembargo, estas dimensiones podríanalcanzar hasta un 40 por ciento delDCC, si se considera la 'tierra vacantelatente', representada por los edificiossubutilizados, abandonados y alborde del estado de ruina.

Para lograr una efectiva rehabilitacióndel DCC, habría, en primer lugar, querecuperar su función residencial(sería posible albergar hasta 60 mil

habitantes en viviendas en altura), además de ampliar ladotación de espacios públicos y equipamientos, o sea,recalificar el área, recuperando el equilibrio y diversidadde los usos del suelo. Por esta vía, el DCC volvería a serun espacio atractivo (y rentable), recobrando su condiciónde referencia para la ciudad.

El papel del Estado para impulsar las acciones derehabilitación se ve restringido por la ausencia deinstrumentos fiscales y regulatorios adecuados y por losfrágiles mecanismos de recaudación (9), lo que limita sucapacidad inversora. Aunque esté en marcha una serie deacciones , éstas son aún insuficientes para atraer laparticipación del sector privado. En este sentido, laadopción de incentivos fiscales podría constituirse en unelemento más de atracción para aquellos indispensablespartners.

ESTUDIOS DE CASO

Distrito Comercial Central de San Salvador

(9). El Salvador es el único país latinoamericano que no cuenta con unimpuesto sobre la propiedad.

El papel del Estado para impulsar las acciones de rehabilitación seve restringido por la ausencia de instrumentos fiscales yregulatorios adecuados y por los frágiles mecanismos derecaudación (9), lo que limita su capacidad inversora. Aunque esténen marcha una serie de acciones, éstas son aún insuficientes paraatraer la participación del sector privado. En este sentido, laadopción de incentivos fiscales podría constituirse en un elementomás de atracción para aquellos indispensables partners.

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Ambas fotografías muestran cómo el progresivo abandono del centro porparte de los sectores acomodados ha determinado el deterioro y ladestrucción de muchas de las viviendas que se convirtieron enconventillos o baldíos.


El estado de ociosidad de gran parte de las instalacionesportuarias y/o de apoyo a esta actividad, tras latransferencia parcial del puerto de Rio de Janeiro hacialas afueras de la ciudad, se constituye en un ejemplo másde tejido urbano--de localización céntrica--desaprovechado. En paralelo, el proceso de 'vaciamientodel centro', incentivado por una política urbana deprivilegio al uso financiero-administrativo, a través delegislación urbanística restrictiva al uso residencial,condujo a la práctica 'desertificación' del centro de Riofuera de los horarios laborales. La ausencia de población,la subutilización de las infraestructuras implantadas y elabandono de parcelas y edificios no aptos para usosresidenciales contribuye al deterioro de los espaciospúblicos.

La ensenada de Gamboa, rellenada para recibir lainstalación de un patio de maniobras de ferrocarriles, estáenclavada entre barrios predominantemente residenciales,cuyo origen remonta al período colonial y que, todavía,conservan su forma peculiar de ocupación de del suelo,con calles sinuosas y el caserío, típicos de aquel período.

La implantación del patio de maniobras seccionó estefragmento de ciudad, imponiendo una condición deaislamiento responsable, en gran medida, por la

inhibición del desarrollo del área y el desestímulo a lasinversiones, conduciendo al área a un agudo proceso dedeterioro. La reversión de este cuadro requiere esfuerzosy acciones gubernamentales capaces de promover la(re)cualificación del ambiente construido, (re)evaluandolos métodos tradicionales de planificación y(re)definiendo estrategias de actuación.

El énfasis sobre la multifuncionalidad de los espaciosurbanos, reforzando la coexistencia de usos diferenciados,es una preocupación manifiesta de la administraciónmunicipal (10). Una nueva política urbana señala lanecesidad de una legislación urbanística más flexible, queincluya el permiso para usos residenciales en el centro dela ciudad.

En este contexto se enmarca el proyecto "Enseada daGamboa". Articulado a otras intervenciones previstaspara el área portuaria, el proyecto propone la ocupaciónde una parcela ociosa, de propiedad de la Red FerroviariaFederal, con área equivalente a dieciséis hectáreas,cercana al área central de negocios.

El proyecto tenía fijados como objetivos la recomposicióndel tejido urbano, una mejor accesibilidad al restante dela ciudad, la revitalización de los barrios colindantes,además de la integración paisajística con su entornoinmediato y una relación más cercana con la bahía deGuanabara.

Iniciadas las gestiones para la adquisición del terreno porla municipalidad, se desarrolló, en paralelo, el proyectourbanístico básico. El proyecto definió parámetrosurbanísticos, forma de implantación del proyecto ytipologías de uso.

Se preveía la implantación de edificaciones de uso mixto,en un sistema de manzanas cerradas, con edificios de

cinco plantas, para usosresidenciales, comerciales y deservicios, reforzando el sentidode la multifuncionalidad de usosy de incentivo al uso residencialen el centro de la ciudad. Se

estimaba la construcción de 2.500 unidades residencialespara una población de aproximadamente diez milpersonas, además de equipamientos de educación,sanidad y ocio dimensionados para la futura poblaciónresidente.

Por sus características arquitectónicas especiales, seproyectó la preservación de las dos naves de la Terminalda Marítima, pertenecientes a la antigua Estrada de Ferro

Proyecto "Enseada da Gamboa", Rio de Janeiro

(10). El texto se refiere a la administración del Alcalde Luiz Paulo Conde(1993-2000).

. . . el proyecto "Enseada da Gamboa". . . propone la ocupación de unaparcela ociosa, de propiedad de la Red Ferroviaria Federal, con áreaequivalente a dieciséis hectáreas, cercana al área central de negocios.

Vista del Cristo Redentor y de la Bahía de Guanabara desde el MonteCorcovado, Rio de Janeiro.


Central do Brasil, con aprovechamiento para actividadescomerciales y equipamientos de uso colectivo (guarderías,escuelas, etc.).

El proyecto "Enseada da Gamboa" fue presentadodurante la Feira da Casa Própria 1997, promocionada porla Caixa Econômica Federal. En la oportunidad, seabrieron inscripciones para los interesados en adquiririnmuebles en el área. Dichas inscripciones subsidiaronuna encuesta de mercado y el análisis de viabilidad delproyecto. El número de interesados superó con crecestodas las expectativas, comprobando la demanda pornuevas viviendas en el centro de la ciudad. Definido elperfil del futuro habitante--predominantemente de clasemedia baja--se distribuyeron las unidades habitacionalessegún el número de dormitorios. De los 1.688 inscritos,1.351 optaron por apartamento con un dormitorio, 164por apartamentos con dos dormitorios y 173 por tresdormitorios.

El proyecto despertó también el interés de las empresasde la construcción civil, así como de empresas yasociaciones diversas, pleiteando ocupar un área oimplantar parte de sus instalaciones en los futurosedificios.

La municipalidad, en cooperación con las concesionariasde servicios públicos (agua, alcantarillado, energíaeléctrica, gas y telefonía) estudió la elaboración conjuntade los proyectos específicos y el reparto de costos deimplantación, asumiendo la urbanización del área, elpaisajismo, el alumbrado público, las redes deinfraestructura, la comunicación visual y el amuebladourbano, además de la definición de los parámetrosurbanísticos y de edificación y aprobación de losproyectos.

A la iniciativa privada se reservó el proyecto y ejecuciónde las obras del área edificada y el tratamiento de lasáreas públicas en el interior de las manzanas, todo ello enconsonancia con los parámetros definidos por lamunicipalidad.

A pesar de la movilización de los sectores público yprivado en torno al proyecto, no ha habido acuerdo sobrela transferencia de propiedad del suelo a lamunicipalidad, y las negociaciones siguen estancadas.

ESTUDIOS DE CASO

Pese a que la legislación prevé sancionestributarias a los propietarios de tierra vacante,existen a su vez una serie de excepciones.Asimismo, la aplicación efectiva del impuestoestá limitada debido a la baja tasación catastralde los inmuebles, redundando en gravámenespor valores tan bajos que no estimulan a lospropietarios a edificar. Así, su presencia siguerepresentando un alto costo social, en especialpara los más pobres, que se ven empujadoshacia las periferias infradotadas, por unaficticia escasez de tierras.

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Cartografías del Municipio de Rio de Janeiro. En ellas se aprecia ladistribución poblacional (1996), las densidades demográficas (1996) y lasvariaciones de población que se han producido entre los años 1991 y 1996.Fuente: Municipio de Rio de Janeiro, gentileza de A. de Larangeira.


De las 20 mil Hás. comprendidas por el perímetromunicipal oficial de Quito, cerca de un quinto sonvacantes (Carrión 1999). Existen tierras servidas porinfraestructura urbana, equipamientos, servicios, conbuenas condiciones de accesibilidad que no son utilizadaso, al menos, no presentan su mejor uso.

El problema, sin embargo, no se restringe a los costos deexpansión de la ciudad: aumenta la presión decrecimiento urbano sobre áreas de protección ambiental,así como la competitividad de los usos urbanos sobreáreas de alta productividad agrícola. El mercado detierras, regido por la lógica de los propietarios en labúsqueda de realizar las rentas inmobiliarias, da lugar alfenómeno conocido como 'engorde de tierras'.

En lo que pesen los esfuerzos de la municipalidad con elsentido de perfeccionar los instrumentos de manejo delsuelo urbano, la buena disposición técnica se revelainsuficiente para hacer frente a los lobbies. Así, laspresiones ejercidas sobre la Administración municipal porel capital inmobiliario, por una parte, y por losmovimientos populares por otra, determinan que, en lapráctica, las acciones municipales ocurran post facto, esdecir, legalizando situaciones de hecho, consolidadas almargen de los reglamentos urbanísticos. En definitiva, elmunicipio actúa antes como "facilitador", que comoregulador, legitimando el mercado formal eindirectamente, el informal.

En el caso de Quito, las tierras vacantes efectivamente seperciben como un problema, especialmente en uncontexto de escasez de recursos y rápido crecimiento dela ciudad. La incorporación de la tierra vacante existenteen estos momentos podría albergar a un 60 por cientomás de la población actual, además de reducir lasiniquidades sociales y disminuir los costos de servir ymantener a la ciudad.

Pese a que la legislación prevé sanciones tributarias a lospropietarios de tierra vacante, existen a su vez una seriede excepciones. Asimismo, la aplicación efectiva delimpuesto está limitada debido a la baja tasación catastralde los inmuebles, redundando en gravámenes por valorestan bajos que no estimulan a los propietarios a edificar.

Así, su presencia siguerepresentando un alto costosocial, en especial para losmás pobres, que se venempujados hacia lasperiferias infradotadas,por una ficticia escasezde tierras.

Tierra vacante en Quito

En el caso de Quito, las tierras vacantes efectivamente se percibencomo un problema, especialmente en un contexto de escasez derecursos y rápido crecimiento de la ciudad. La incorporación de latierra vacante existente en estos momentos podría albergar a un 60 porciento más de la población actual, además de reducir las iniquidadessociales y disminuir los costos de servir y mantener a la ciudad.

Los barrios populares en la periferia urbana de Quito deben crecer bajodifíciles condiciones geográficas y ocupando áreas de protecciónambiental.

Mapa esquemático del crecimiento urbano de Quito (1760-2000). Fuente:Dirección Metropolitana de Territorio y Vivienda, Municipio de Quito,gentileza D. Carrión.

1760

1888

1921

1946

1956

1971

1983

1987

2000


Con cerca de 6,5 millones de habitantes y 66.452 Hás. enel 1993, el rápido crecimiento (11) de Lima fue extensivo yde baja densidad, excepción hecha al centro, totalmenteconsolidado (Calderón 1999). El crecimiento de la ciudadse dio, sobretodo, por el cambio de usos agrícolas aurbanos, según los diferenciales de rentas se presentasenmás atractivos en cada momento, en un triplemovimiento: del centro a la periferia, de la periferia haciael centro y entre áreas periféricas, quedando áreasintersticiales sin ocupar.

Dos circunstancias determinaron el mayor peso de larenta urbana sobre la rural: por un lado el aumento de larenta urbana en el área central y en la periferia (enfunción de la consolidación de las barriadas); por otro, lareducción de la renta rural por temor de los terratenientesa la aplicación de la Reforma Agraria.

La Ley de Reforma Agraria (Ley 17.716, de 1969) planteóla afectación de propiedades con (repetitivo en la frase)superficies superiores a 150 hectáreas en áreas bajo riego,fijando un plazo de cinco años para que se urbanizasenlas áreas calificadas como periurbanas. En este período secrearon las Cooperativas Agrícolas de Producción (CAP),en parcelas de grandes dimensiones, teniendo a losproductores como titulares. Por afectar a los mecanismosde retención especulativa del suelo, la ley despertó eltemor a la expropiación, llevando a que los grandespropietarios se desprendiesen de la tierra a través delmercado informal.

Por otra parte, el desarrollo del mercado formal (12) sehizo al amparo de una estructura de propiedad de latierra altamente concentrada: la tierra agrícola alrededordel núcleo consolidado de la ciudad estaba en manos deapenas 66 familias que se transformaron en agentes delmercado de tierras, sobretodo durante la década de lossesenta (13).

A partir del 1980, se permite el fraccionamiento de lastierras de las CAP, transformando una vez más el perfilde la estructura de propiedad por la subdivisión de lasgrandes parcelas en pequeñas propiedades, y dandolugar a un nuevo agente: el parcelero. Sin el apoyo depolíticas de incentivo a la producción, este agente sevuelve aún más vulnerable a las presiones de expansiónurbana, sumándose al mercado ilegal de tierras, yhaciendo caso omiso de la declaración de intangibilidadagrícola establecida por la Ley 21.419, del 1976.

Desde 1995, la Ley de Tierras (Ley 26.505) retira laintangibilidad agrícola y autoriza la venta de suelo eriazo,promoviendo un cierto laissez faire en lo relativo a lagestión del suelo. Su consecuencia inmediata, no sólo enLima, sino en diversas ciudades peruanas, fue laaceleración de la merma de la tierra agrícola.

De lo expuesto se infiere que la existencia de tierravacante en Lima se explica por la reacción de los agentesdel mercado de tierras urbanas a los cambios del marcoregulatorio. La laxitud de aplicación de la normativaurbanística, sanciones e impuestos hace que la regulaciónse de a remolque de lo que hacen los agentesinmobiliarios. El expediente de la urbanización por etapas(leap frogging) agudiza la retención de tierras a la esperade su valorización.

En la actualidad, las tierras vacantes representan pocomás de un 10 por ciento (6.895 Hás.) de la superficie total.Casi la mitad pertenece al sector privado (empresasurbanizadoras y pequeños propietarios rurales--los'parceleros'); el 45 por ciento es de propiedad estatal(eriazos, sin posibilidades de cultivarse); mientras que el 5 por ciento restante pertenecen a comunidadescampesinas, localizados principalmente en el norte,principal zona de expansión de la ciudad.

Las tierras vacantes constituyen una oportunidad paramejorar la situación del hábitat limeño, implementandopolíticas que consideren, en primer lugar, la redefiniciónrealista de las áreas agrícolas que deben conservarse, enconjunto con la implementación de políticas de estímuloy/o compensación a los parceleros.

Una gestión eficiente de la tierra vacante, contemplandoacciones en cooperación entre los gobiernos central y localy la revisión del marco tributario municipal, con laintroducción de mecanismos de recuperación deplusvalías generadas por las inversiones públicas ycomunales, constituyen elementos fundamentales para laconsecución de un ambiente urbano equilibrado.

Al amparo de lo anterior, el estímulo a la mayor densidadde ocupación del suelo, visando el incremento de ofertade suelo urbanizado, en especial para los sectores debajos niveles de ingreso--a través, por ejemplo, de laasociación entre pequeños propietarios, promotoresformales y el Estado para la producción de alternativas devivienda--se presenta como una alternativa viable deampliación del acceso a la tierra urbana y la vivienda, porla vía de la formalidad.

ESTUDIOS DE CASO

El caso de Lima Metropolitana

(11). La población se multiplicó por 10,4 entre los años 1943 y 1993.(12). Mercado dirigido a la demanda solvente, mientras que los pobresurbanos ocupaban las tierras eriazas, configurando barriadas.(13). De hecho, de los 66 grandes propietarios, 41 pasaron a dedicarse alas actividades de urbanización.

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La gradual incorporación del territorio de la Zona delCanal a la plena jurisdicción panameña a partir del 1979,se presenta, a la vez, como oportunidad y desafío: unaexperiencia de gestión urbana sin par (Uribe 1999). Si, porun lado, representa una oportunidad real dedescongestión de la ciudad de Panamá, en función de lagran disponibilidad de espacio dotado deinfraestructuras, equipamientos y servicios; por otro,tanto los agentes del mercado inmobiliario local como elGobierno panameño se han encontrado literalmente enun terreno desconocido: un vasto espacio urbanizado depropiedad estatal, ajeno a los mecanismos usuales demercado.

En la agenda del sector privado local, la tierra urbana hasido considerada tradicionalmente como objeto potencialde monopolio, reproduciendo un viejo modeloespeculativo en el que se mezclan intereses privados y lapermisividad del poder político en lo relativo al uso delsuelo urbano.

Sin experiencia previa en el manejo de tierras urbanas tanabundantes y valiosas, y en un momento en el que tienerecortadas sus antiguas funciones de planificación, elGobierno se limitó, en un primer momento, a ofertartierras en el mercado, jugando el papel de intermediario.Sin embargo, estas tierras alcanzaron valores tan elevadosen el mercado que se convirtieron en poco atractivas paralos agentes privados, dejando al Estado como el únicopropietario importante y, por ende, responsable enexclusiva de promocionar su desarrollo.

Durante la primera década de los Tratados Torrijos-Carter, en los años '80, a falta de intervenciones másdeterminantes de las autoridades, prevalecieron lasacciones de preservación ambiental (creación de parquesnacionales).

Con la proximidad del año 2000 (momento de laculminación de los Tratados) se impuso la necesidad deproveer mecanismos más incisivos para la gestión de lastierras revertidas. Se creó una agencia para laadministración del territorio revertido--la Autoridad de laRegión Interoceánica (ARI) (14)--en 1993, y se elaboraronplanes de uso de suelo. Este mismo año tuvo inicio elPrograma de Estudios para el Desarrollo de la RegiónInteroceánica , que incluye un Plan Regional, un PlanGeneral de Usos del Suelo y un Plan Metropolitano.

Todas las propuestas limitaron la participación del sectorpúblico en la regulación de un desarrollo promovidofundamentalmente por agentes privados. De hecho, losdos proyectos más importantes del sector privado en laciudad de Panamá, en toda su historia--Costa del Este(300 Hás.) y Punta Pacífica (65 Hás.), situados fuera delÁrea del Canal--se iniciaron, respectivamente, en 1992 y1999, cuando ya había disponibilidad de tierras en lasáreas revertidas, aunque en concesión, no en venta.

Así, desde una perspectiva ciudadana, el balance de esosaños, con la incorporación completa del territorio endiciembre de 1999, es positivo. Aunque gran parte de latierra urbana revertida siga dentro de la esfera de lapropiedad pública, se está utilizando con provecho, y,poco a poco, se integra a la ciudad de Panamá. Puededecirse que el área revertida ya no se constituye en unbien vacante.

Integración de la Zona del Canal a la Ciudad de Panamá

(14). Con arreglo al convenio de cooperación técnica firmado entre elBanco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno Nacional.

Vista de la conexión entre las instalaciones del área del canal, dondeprevalecen los bosques y las bajas densidades y la ciudad de Panamá,donde se invierte esa relación. En el centro de la imagen, a modo depuente entre ambas, se sitúa el nuevo Terminal de Transportes y un centrocomercial en construcción.

Detalle de las instalaciones de la Ciudad del Saber, en el sector deMiraflores, en la ribera del Canal de Panamá.


De entre los muchos aportes recogidos durante elSeminario Internacional sobre Tierra Vacante cabedestacar, en primer lugar, la superación de lasmotivaciones únicamente especulativas para la existenciade tierras urbanas vacantes. Quedó ampliamenteilustrada una gama de factores causales, variando desdela escasez de recursos para desarrollar la tierra, hastacondicionantes ambientales, como inductores de lacreación de espacios urbanos sin uso definido, sin obviarlos impedimentos de orden jurídico y presiones políticas.

En respuesta a las distintas causas, se explicita el por quéla presencia de tierra vacante en el medio urbano seconsidera como un problema: tanto por su condición deobstáculo a un desarrollo urbano equilibrado ysocialmente justo, como por su capacidad de inducir susalrededores a procesos de degradación física y social.

En la vertiente de las oportunidades, las posibilidades dereutilización de tierras vacantes son muchas, abarcandodesde el incremento de la dotación de equipamientos yprotección del patrimonio ambiental hasta los usosindustriales, comerciales y hasta agropecuarios, ademásde abrir perspectivas de implantación para nuevos usos.Este conjunto de posibilidades representa, desde la ópticade la administración pública, la ampliación de su base derecaudación--y por tanto, de la capacidad de inversión enla ciudad--y, en sentido más amplio, la propiasustentabilidad urbana. Así, su presencia, en un volumendeterminado, debe interpretarse como un síntomapositivo.

Habría únicamente que puntualizar una diferenciafundamental entre la presencia de tierras vacantes en uncontexto urbano de estancamiento, reafirmando ladegradación de las inversiones en la construcción deciudad y, en oposición, su existencia en un contextodinámico y de franco desarrollo y crecimiento. En esteúltimo escenario, la tierra vacante asume claramente el rolde recurso colectivo a la disposición de la ciudad. En estesentido, la tierra vacante puede contribuir a la regulacióndel mercado inmobiliario, el control del uso del suelo e,incluso, a definir vectores de expansión urbana y, porende, la concentración (o dispersión) de inversionespúblicas y privadas.

Se destaca como de especial relevancia la posibilidad deaprovechamiento de vacantes para promover laampliación del acceso a la tierra y la vivienda por lossectores de bajos niveles de ingreso. La informalidad en laocupación y uso del suelo urbano se presenta como lavertiente perversa en la que los sectores de bajos nivelesde ingreso se ven, por un lado, presionados por los

precios extremadamente elevados del suelo y lasobreregulación de determinados tramos de la ciudad y,por otro, empujados hacia áreas periféricas infradotadas oáreas de protección ambiental donde la desregulación oincumplimiento (intencionado o no) de la normativaurbanística 'absorbe' los asentamientos informales para,más adelante, regularizarlos a costos (financieros ysociales) más altos que una asignación residencial deinterés social en origen.

En la búsqueda de soluciones a los problemasocasionados por la presencia de tierras vacantes o en eldiseño de políticas preventivas, la discusión de losinstrumentos disponibles reveló un amplio abanico dealternativas, cada cual con ventajas y limitaciones.

En el rol de los instrumentos fiscales se destaca elimpuesto a la propiedad, progresivo o no en el tiempo,interpretado como herramienta de política urbana, yseñalando los requerimientos necesarios para su eficienteaplicación, como son la calidad de los avalúos y ladisponibilidad de catastros actualizados y fiables. Unamayor transparencia en la aplicación del impuesto, através de la demostración de que su recaudación revierteen beneficio de la comunidad, seguramente disminuiría laevasión de pagos y haría este instrumento menosvulnerable a las presiones políticas.

Instrumentos regulatorios tales como la zonificación, latransferencia de potencial constructivo, los bonos deedificabilidad, las subastas de índices y las operacionesinterligadas (o cualquiera de sus variantes) estánpresentes en los reglamentos urbanísticos de la mayoríade ciudades latinoamericanas. Sin embargo, estosinstrumentos deben estar revestidos de un carácter deestímulo al desarrollo urbano, y no únicamente depunición. Se señala asimismo la necesidad de que dichosinstrumentos contengan mecanismos capaces deconferirles suficiente flexibilidad para resistir a ciclos

CONCLUSIONES

Conclusiones

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Frontera entre la ciudad de Panamá y el área del canal, en el sectordeclarado como área protegida, del Parque Natural Metropolitano.


económicos descendientes, discontinuidades políticas,fragilidades institucionales, etc.: todas ellas característicascomunes en las ciudades latinoamericanas.

El desarrollo de alternativas de cooperación entre lossectores público y privado, y entre los distintos ámbitosde la administración pública asume, progresivamente, uncarácter instrumental para la consecución de resultadospositivos para las iniciativas de reutilización de tierrasvacantes, instrumentalizadas, entre otras, en la forma deurbanización consorciada y las operaciones urbanas.

El camino hacia la(s) solución(es) para la cuestión de latierra vacante parece residir tanto en la consideración dela cultura social, en el momento de definir las estrategiasde (re)utilización, como en la fiabilidad de laadministración. La creación de agencias específicas parael manejo de la operación de nuevos proyectos dedesarrollo sobre tierra vacante suele conferir al procesouna mayor claridad de objetivos y una mayor eficiencia,siempre que dichas agencias estén dotadas de suficienteautonomía para la planificación de sus acciones. Ejemplode ello es la operación de Puerto Madero, Buenos Aires,en la que la confluencia de un marco económico favorablea la inversión privada y de un esfuerzo de articulaciónentre los ámbitos administrativos local y del gobiernonacional (representado por la creación de la unidad degestión Corporación Antiguo Puerto Madero S.A.) diolugar a la recuperación de un área que, pese a suubicación central y buenas condiciones de accesibilidad,era considerada como un obstáculo que se interponíaentre la ciudad y el río.

Aun cuando existe un proyecto definido, y las agenciasde planificación urbana detienen el control directo (tierraspúblicas) o indirecto (potestad para establecer lascondiciones de ocupación) del suelo, permanecen sinocuparse áreas significativas por falta de capacidad degestión y/o ejecutiva para la puesta en marcha delproyecto. La experiencia reciente de la mayoría de lasciudades latinoamericanas pone en evidencia unatrayectoria de frustraciones, marcada por el lapsus entrelas intenciones de aprovechamiento de los vacantes y lacapacidad efectiva de implementación y/o de inducciónde los agentes involucrados (Smolka 2002). Ejemplo deello es el caso del proyecto para la ensenada de Gamboa,en Rio de Janeiro, en el que los esfuerzos de negociaciónpara la adquisición del terreno se revelaron insuficientespara sacar adelante el proyecto.

La necesaria concertación entre los diversos agentesinvolucrados en la definición de la forma de reincorporarcada segmento de tierra vacante a una función productiva

de utilidad pública debe tomar en cuenta, al menos: a losagentes productores de tierra urbana (legales e ilegales);las divergencias de intereses entre grandes y pequeñospropietarios; a los agentes de la especulacióninmobiliaria, además del poder público, subrayando quela voluntad política constituye un elemento indispensablea la puesta en marcha de las operaciones derecuperación/reutilización de tierras vacantes.

En este sentido, el proyecto Franja Costera, en Asunciónde Paraguay, se convierte en un ejemplo paradigmático:un proyecto de recuperación integral, aún habiendoprevisto suficientes mecanismos de gestión, demostradosu viabilidad económica y obtenido financiación, sequedó estancado por discrepancias en el establecimientode prioridades políticas entre los poderes públicos de losámbitos local y nacional. Se pone de manifiesto que laausencia o escasez de recursos financieros--tanfrecuentemente señalada entre las causas que condicionanel mantenimiento de tierras sin desarrollar--puede no ser,para todos los casos, el único o principal obstáculo. Auncon la viabilidad económica demostrada, y el contrato definanciación confirmado, esta operación no llegó aconcretarse. Con ello, se echa por tierra otro conceptoampliamente aceptado, de que la financiación de losproyectos constituye la principal dificultad para laimplementación de proyectos de desarrollo sobre tierrasvacantes.

Pese a que las intenciones especulativas sigan dominandolos motivos determinantes de la existencia de tierravacante en Quito, el caso de Lima Metropolitana pone demanifiesto otros elementos causales. Por una parte, lacompetencia entre usos del suelo urbanos y rurales; porotra, la fragilidad de los instrumentos de planificaciónfrente a las presiones de los agentes de los mercados detierras, tanto formales como informales.

Finalmente, la situación única de la antigua zona decanal, en Panamá, ilustra las innumerables posibilidadesde reconversión de usos del suelo, que pueden llegar aabarcar un universo mucho más amplio que el de los usosresidenciales.

En definitiva, el cotejo entre los límites y oportunidadesde aprovechamiento de tierras vacantes parece señalar unsaldo netamente positivo. Sin obviar los obstáculos que sepresentan a las iniciativas de desarrollo, tanto lasexperiencias que obtuvieron éxito, como las leccionesaprendidas de aquellas que no llegaron a concretarplenamente sus objetivos, abren perspectivas tangiblespara acciones de incorporación de tierra vacante a ladinámica de las ciudades latinoamericanas.


Tierra vacante en las ciudades de América Latina: Desafíos yoportunidades está principalmente basado en las ponenciasque se presentaron durante el "Seminario Internacionalsobre Tierra Vacante: Nuevos Desafíos y Oportunidades",que tuvo lugar en abril del 1999, en Rio de Janeiro. Lasponencias y sus expositores fueron las siguientes:

AMBORSKI, David. The use of regulatory tools toencourage and facilitate the development of vacant land.

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BENLLIURE BILBAO, Pablo. La rehabilitación del centrohistórico de la ciudad de México: Una política urbana enrespuesta a la urbanización periférica.

CALDERÓN, Julio. Tierras vacantes en LimaMetropolitana.

CARRION, Diego. Estrategias de los agentes al enfrentardesencuentros entre formas urbanísticas, reglamentos ypatrones espaciales de los diferentes tipos de tierravacante en el caso de Quito.

CASTELO, Lineu. Distritos comerciais ou distritostecnológicos: Alternativas para os brownfields industriais.

CHANG LOQUI, Leticia. Política de la tierra urbana ymecanismos para su regulación en Ecuador: Caso de latierra vacante en Guayaquil.

COMITE EJECUTOR CUENCA MATANZARIACHUELO. Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo.

CORNIA, Gary. The effectiveness of fiscal instruments toencourage and facilitate the development of vacant land.

GARAY, Alfredo. Estrategias de gestión, cicloseconómicos y cooperación entre los sectores público yprivado: El caso de Puerto Madero, Buenos Aires.

GARAY, Gonzalo. Proyecto Franja Costera de Asunción.Resumen ejecutivo.

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SOBRE EL LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

El Lincoln Institute of Land Policy es una organizacióneducacional sin fines de lucro establecida en 1974 paraestudiar y enseñar sobre las políticas de suelo y losimpuestos territoriales. El Instituto es financiadoprincipalmente por la Fundación Lincoln, entidadestablecida en 1947 por el industrialista de Cleveland, Sr.John C. Lincoln. Este se inspiró en las ideas de HenryGeorge, economista político y filósofo socialnorteamericano del siglo XIX, autor del libro Progress andPoverty (Progreso y Miseria).

Los objetivos del Instituto son integrar teoría y prácticapara contribuir a definir mejores políticas de suelo ycompartir conocimientos acerca de las fuerzasmultidisciplinares que influyen en las políticas públicas.El Instituto organiza su trabajo en dos departamentostemáticos: Valuación e Impuestos, y Planificación yDesarrollo, además del Programa para América Latina yel Caribe.

El Instituto busca mejorar la calidad del debate yaumentar el conocimiento de aspectos críticos en laspolíticas públicas al convocar a gestores de políticas, yciudadanos con diversas experiencias y talentos. Estudia,intercambia percepciones y trabaja hacia unentendimiento más amplio de las complejidades de laspolíticas de suelo e impuestos. El Instituto no adopta undeterminado punto de vista, sino que sirve comocatalizador que facilita el análisis y la discusión de estostemas - para hacer una diferencia hoy y ayudar a losfuturos tomadores de decisión sobre las políticas públicasdel mañana.

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