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JUVENTUDES RURALES Y POLITICAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA,
CON FOCO EN ARGENTINA: ESTADO DEL CONOCIMIENTO 2000 – 2020 (*)
Ernesto Rodríguez (**)
(*) Informe preparado en el marco de la Consultoría contratada por la Representación en
Argentina del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA), para el diseño de una
Propuesta de Programa de/para/con Juventudes Rurales.
(**) Sociólogo Uruguayo, Director del Centro Latinoamericano sobre Juventud (CELAJU),
Asesor de Organismos Gubernamentales y de Sociedad Civil de América Latina y Consultor
Independiente de Organismos Internacionales, especialmente de las Naciones Unidas.
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Índice
Introducción 03
1 – MARCO DE REFERENCIA: UNA CARACTERIZACIÓN BÁSICA 04
A – El Desarrollo Rural en América Latina: Paradigmas Dominantes y Estrategias Desplegadas 04
B – Juventudes Rurales y Desarrollo Rural: Enfoques Dominantes y Estrategias Desplegadas 07
C – Juventudes Rurales y Políticas Públicas: ¿Enfoques Específicos o Estrategias Holísticas? 09
2 – ANTECEDENTES DISPONIBLES: APORTES Y LIMITACIONES 12
A – Sociedades Agrarias y Desarrollo Rural en América Latina: Miradas Diversas 12
B – Las Diversas Juventudes Rurales Realmente Existentes: un Mosaico para Armar 16
C – Juventudes Rurales y Políticas Públicas: Enfoques y Lecciones Aprendidas 20
3 – JUVENTUDES RURALES Y POLITICAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA 23
A – La Educación Rural: Avances, Limitaciones y Desafíos 23
B – Retención en el Campo y Recambios Generacionales en los Procesos Productivos 28
C – Promoción Juvenil Integral: Incorporando otras Dimensiones del Desarrollo 30
4 – JUVENTUDES RURALES Y POLITICAS PUBLICAS EN ARGENTINA 33
A – La Educación Rural: Avances, Limitaciones y Desafíos 33
B – Retención en el Campo y Recambios Generacionales en los Procesos Productivos 37
C – Promoción Juvenil Integral: Incorporando otras Dimensiones del Desarrollo 40
5 – BALANCE, PERSPECTICAS Y DESAFIOS: UNA AGENDA PARA OPERAR A FUTURO 43
A – Las Juventudes y el Desarrollo Rural: Avances, Limitaciones y Desafíos 43
B – Las Nuevas Ruralidades y las Juventudes Rurales: Heterogeneidades y Desafíos 44
C – Una Perspectiva Generacional para las Políticas Públicas de Desarrollo Rural 45
ANEXOS
Nº 1 – Bibliografía Revisada 46
Nº 2 – Entrevistas Realizadas 65
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Introducción
Las notas que siguen, intentan concretar una revisión y actualización del “estado del conocimiento”
sobre jóvenes rurales en América Latina, con foco en Argentina, para el período 2000 – 2020,
refiriendo a los antecedentes correspondientes cuando ello sea pertinente y necesario.
Para ello, partimos por la caracterización del marco de referencia de estos temas en particular,
revisando los paradigmas dominantes y las estrategias desplegadas en el campo del desarrollo rural
en general y en las personas jóvenes rurales en particular, vinculando asimismo a esta población
específica con la dinámica de las políticas públicas, revisando hasta donde han primado enfoques
específicos o estrategias más holísticas en este sentido.
En segundo lugar, revisamos más detenidamente los antecedentes disponibles en estas materias,
diferenciando los correspondientes al desarrollo rural, a las juventudes rurales y a las políticas
públicas vinculadas con dicha población. Utilizamos en este apartado, los “estados del
conocimiento” ya disponibles en las tres áreas mencionadas, identificando las principales
dimensiones a tener en cuenta.
En las secciones siguientes, nos sumergimos decididamente en el análisis en profundidad del vínculo
entre juventudes rurales y políticas públicas, distinguiendo la educación como un campo
privilegiado en estas materias, de las intervenciones centradas en promoción juvenil, en dos
dimensiones claves: (i) los recambios generacionales en los procesos productivos; y (ii) integrando
también otras dimensiones del desarrollo en general y de las personas jóvenes en particular.
Para una mejor presentación en estas materias, dedicamos un apartado a mostrar la situación
latinoamericana en general y otro centrado en la dinámica argentina en particular.
Por último y a modo de cierre, realizamos el correspondiente balance de la revisión realizada,
destacando en paralelo las perspectivas que pueden perfilarse a futuro y los principales desafíos a
encarar, distinguiendo -nuevamente- el vínculo entre juventudes y desarrollo rural, asumiendo las
principales características de la denominada “nueva ruralidad” en este vínculo, y proponiendo un
enfoque alternativo para operar en este campo, centrado en la pertinencia de dotar al conjunto de
las políticas públicas de una perspectiva generacional, tratando de superar las visiones
históricamente vigentes, más centradas en la creación de espacios específicos para las juventudes.
Si hubiera que enunciar en unas pocas frases, las principales conclusiones de este ejercicio
retrospectivo y prospectivo, todo parece indicar que estamos ante transformaciones de gran
relevancia, que invitan y obligan a repensar estos temas, procurando recorrer procesos a futuro,
centrados en la diversidad de condiciones de vida cotidiana de las personas jóvenes en general,
superando las visiones más estrechamente restringidas vigentes en las últimas décadas, centradas
casi exclusivamente en los procesos productivos, con el objetivo de su “retención” en el campo.
En los anexos, incluimos la bibliografía revisada y las entrevistas realizadas para concretar esta
evaluación, en términos de las “evidencias” recogidas y de su relevancia para concretar este tipo de
ejercicios analíticos y propositivos. Sobre esta base, se construirá -por separado- la Propuesta de
Programa para el Desarrollo de las Juventudes Rurales en Argentina, a ser diseñado sobre la base
de estas constataciones y de las estrategias aquí apenas enunciadas, y que deberán ser
desarrolladas con más amplitud y profundidad en dicho marco.
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1 – MARCO DE REFERENCIA: UNA CARACTERIZACION BASICA
Para comenzar, importa hacer una esquemática presentación del “marco de referencia” en el que
se inserta este “estado del conocimiento”. Para ello, incluimos a continuación una síntesis apretada
de lo que han sido los principales “paradigmas” y las principales “estrategias” desplegadas en este
campo, diferenciando las referencias al desarrollo rural como conjunto, a las juventudes rurales en
su vínculo particular con dicho desarrollo y a la dinámica de las políticas públicas implementadas en
relación a dicho sector poblacional.
A – El Desarrollo Rural en América Latina: Paradigmas Dominantes y Estrategias Desplegadas
Como se sabe, el desarrollo rural en América Latina ha sido analizado desde diferentes “paradigmas”
interpretativos, primando unos u otros según las diferentes etapas recorridas (al menos) desde
mediados del siglo XX a la fecha, por ubicar un período de tiempo de largo aliento, que permita
identificar tales paradigmas y su incidencia efectiva en las dinámicas concretas en estas esferas.
En general, existe un consenso generalizado en torno a la idea de que luego de transcurridas varias
décadas (desde la independencia de nuestras repúblicas latinoamericanas) en las que el desarrollo
como tal (en todas sus dimensiones) se apoyó decididamente en las economías primario-
exportadoras, centradas en la agricultura, la ganadería y la minería, la realidad comenzó a cambiar
profundamente cuando nuestros países se embarcaron (sobre todo a partir de la segunda guerra y
post-guerra mundial) en la denominada “industrialización sustitutiva de importaciones”, en parte
obligados porque los países de origen de nuestras importaciones estaban concentrados en la
“economía de guerra” y en parte como una apuesta a un desarrollo menos dependiente de nuestras
materias primas, básicamente en las décadas transcurridas entre los años cincuenta y setenta del
siglo pasado, con distintos ritmos y modalidades, de acuerdo a las diferentes realidades nacionales.
Los estudios pioneros en este campo y en aquella época, producidos por autores ahora “clásicos”,
como Aldo Solari (1968) y Gino Germani (1971) asumían -en esencia- el denominado “paradigma de
la modernización”, esto es, el enfoque que postulaba que el “desarrollo” que se venía produciendo
en los países altamente industrializados se iría expandiendo casi naturalmente al resto del globo,
incluyendo a nuestra América Latina en tal sentido. Desde este ángulo, los procesos de urbanización
(sustentados en fuertes procesos de migración interna del campo a la ciudad) y los procesos de
industrialización (sustentados en el aludido modelo de “sustitución de importaciones”, esto es,
industrialización de las materias primas locales) se irían profundizando y de este modo, la
modernización también llegaría -con todos sus bríos en general y de la mano de la tecnificación de
los procesos productivos en particular- a los territorios rurales.
En este marco, la “modernización” lograría superar los principales cuellos de botella del desarrollo
rural (altos niveles de pobreza, inequitativa distribución de la propiedad de la tierra, etc.)
considerado en lo previo como el vigente en territorios “atrasados”, que irían superando
paulatinamente dichos atrasos, de la mano de la modernización de los procesos productivos,
promovidos desde la cooperación internacional, pero en la práctica, tales supuestos no se
cumplieron, aún después de la implementación de importantes programas de desarrollo rural que
promovieron reformas agrarias y fuertes combates a la pobreza, por lo que las evaluaciones
realizadas a posteriori, comenzaron a hablar de la “paradoja” evidente entre los crecientes niveles
de producción y productividad (y el aumento de las exportaciones correspondientes) por un lado, y
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los agudos procesos de pauperización de las poblaciones rurales (con el correspondiente
desplazamiento de familias de pequeños y medianos productores, intensificando la concentración
de la propiedad de la tierra y del control sobre la producción y la comercialización agraria), en el
marco de este “paradigma del desarrollo”, cuya explicación se centró en “fallas técnicas” en el
instrumental de la programación, el diseño y la implementación de este tipo de programas.
Un ejemplo paradigmático de este tipo de “evaluaciones”, fue aportado por el Banco Mundial, a
través de varios informes compilados en un importante libro (de gran impacto en su época)
coordinado por Michael Cernea (1995), con un título muy sugestivo: “Primero la Gente”. Así, en la
introducción general a la edición en español, se destaca que “la gente de las regiones rurales del
mundo forma parte hoy de un universo global que está siendo afectado por cambios acelerados en
su hábitat. Tanto los proyectos macroeconómicos como los microeconómicos han sido formulados
desde la óptica de una ingeniería estructural que diseña el futuro de la humanidad sin incluir a la
gente que vive en las distintas regiones de la tierra”, por lo que “hace falta considerar la necesidad
de los conocimientos etnológicos y sociológicos para definir las políticas y las líneas programáticas
de los proyectos de irrigación, de electrificación, de reubicación de poblaciones y colonización
espontánea y dirigida”.
El libro aporta abundante evidencia de programas de desarrollo rural “fracasados”, precisamente
por estas limitaciones y, sobre esta base, una vez identificadas tales “fallas”, se procedió a rediseñar
las intervenciones programáticas, mejorando las herramientas y los procedimientos, pero sin
cuestionar el “paradigma” como tal, con lo cual, aquellas “paradojas” se siguieron verificando en la
práctica, ya ubicados en los años ochenta y noventa, incluso.
Desde entonces, muchos especialistas le fueron saliendo al paso a esta controvertida y en buena
medida simplista “interpretación”, concentrándose en la mayor parte de los casos, en mostrar las
evidentes limitaciones del “paradigma de la modernización”, destacando al mismo tiempo que el
mismo también puede mirarse como una “construcción ideológica”. Entre los argumentos
correspondientes, quienes se alinearon en esta perspectiva crítica, han sostenido que los enfoques
que critican “ocultan las relaciones de poder” vigentes en el campo y que están en la base de los
fenómenos ligados a la pobreza y al sub-desarrollo. Esto, sostienen, ha tenido lugar por dos vías
principales: la “des-historización” y la “des-politización” de los procesos sociales. Esta perspectiva,
enfatizaban, tiende a concebir a los pobres como un sector “atrasado”, aislado y separado del resto
de la sociedad, en particular, en la caracterización del campesinado.
“Desde el punto de vista político, predominan las referencias al carácter feudal-tradicional de sus
relaciones políticas, al dominio caudillista de sus liderazgos, a la persistencia de los arreglos
clientelísticos-paternalistas como características propias de un régimen político completamente
distante y distinto de la dinámica y problemática propia de las democracias contemporáneas.
Paralelamente, en el plano económico, sus sistemas se describen como prácticas de sobrevivencia
basadas en una tecnología rudimentaria, gestionadas desde una racionalidad tradicional y pasiva,
con baja capacidad de innovación y de articularse de manera activa a la dinámica del conjunto de la
economía. Por cierto, desde esta caracterización, su pobreza aparece referida como una
consecuencia lógica inevitable de esa situación de atraso tecnológico y que, por consiguiente, no
requiere mayores explicaciones” (Machado Aráoz 2016).
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En la medida en que este “paradigma” fue dominante durante buena parte del siglo XX, las
estrategias que se desplegaron para hacer frente a los principales problemas identificados,
estuvieron teñidas fuertemente por sus principales componentes interpretativos y propositivos. Así,
como uno de los ejes centrales de las dinámicas rurales se centraba en el “atraso tecnológico”, la
respuesta lógica se fue centrando cada vez más en la “tecnificación” del campo, especialmente en
el terreno productivo. Del mismo modo, en la medida en que la distribución de la propiedad de la
tierra era “inadecuada” (se consideraba que la lógica latifundio-minifundio, inhibía los procesos
productivos basados en establecimientos rurales “medios”) se promovieron iniciativas de “reforma
agraria”, procurando limitar las grandes y las pequeñas propiedades, promoviendo la formación de
cooperativas y otras medidas conexas.
Pero mientras en el primer caso (tecnificación) los avances fueron relevantes, en el segundo
(reforma agraria) fueron más limitados, en la medida en que las relaciones de poder vigentes en el
campo (ese “componente ignorado” en el marco de este paradigma dominante) fueron funcionales
a los principales grupos de poder empresarial en la primera de dichas dimensiones, pero no lo
fueron en el “ataque a la propiedad privada” (así se percibió por parte de esos mismos grupos) o
fueron percibidos con desconfianza entre los “minifundistas” (que sólo en parte vieron las
potencialidades del cooperativismo) todo lo cual llevó a que estas dos grandes respuestas
implementadas desde las políticas públicas, siguieran derroteros diferentes y lograran resultados
también diferentes.
Desde entonces, los debates fueron “mutando”, en parte a la luz de las grandes transformaciones
que se iban produciendo en el medio rural y en parte a la luz de nuevos “paradigmas” que trataron
de abrirse paso en el campo de las interpretaciones. Así, se comenzaron a multiplicar las
interpretaciones centradas en el “subdesarrollo” (concebido como la contracara del “desarrollo”,
ambos formando parte de un único “sistema capitalista”) en cuyo marco, la única vía para la
superación del “subdesarrollo” era la superación misma del propio sistema capitalista. El planteo,
que generó importantes adhesiones en sectores de izquierda, no logró ir muy lejos, dado que en los
pocos casos en que dichos sectores llegaron al poder (como en Cuba) los procesos de reforma
agraria se sustentaron en la propiedad estatal de la tierra y otras medidas conexas, al tiempo que
su escaso poder relativo en la amplia mayoría de los países de la región, inhibieron por completo la
posibilidad de avanzar en esa línea “anticapitalista” (autores como André Gunther Frank y Theotonio
Dos Santos, entre otros, figuraban entre sus principales exponentes).
Vistas las limitaciones de dichos esquemas (más mecánicamente marxistas) otros especialistas
comenzaron a cuestionar (por izquierda) este paradigma, y comenzaron a desarrollar las teorías que
sostenían que la contradicción principal no estaba planteada entre capitalismo y socialismo, sino
que -dentro del propio capitalismo- se desplegaban dinámicas centradas en las “relaciones de
dependencia” existentes entre el “centro” (los países altamente industrializados) y la “periferia” (los
países que en aquel entonces fueron estructurando el denominado “tercer mundo”). Desde esta
óptica, las respuestas alternativas debían llegar por la vía de acotar (al menos) dichas relaciones de
dependencia o, dicho de otra manera, promoviendo la “autonomía” (“Dependencia y desarrollo en
América Latina”, el emblemático libro de Cardozo y Faletto, fue seguramente el principal referente
de este enfoque). En esta misma línea, se generaron también importantes interpretaciones
estructurales, que mostraban la coexistencia de dos grandes sectores en la economía (el formal y el
informal) y sobre esta base, las respuestas debían llegar por la promoción de la “formalización”,
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incluyendo en este sentido, a las economías informales rurales (el Programa PREALC de la OIT, fue
seguramente el centro de este tipo de caracterizaciones, no exento de críticas, por cierto, y desde
muy diversos ángulos ideológicos y políticos).
Tecnificación, formalización, autonomización y modernización, entre otras, pasaron a ser palabras
claves en el diseño de políticas, planes y programas de desarrollo rural, que luego fueron
adaptándose a las condiciones cambiantes del campo. Y aunque esto ya es “historia reciente”,
importa consignar que -en este marco- pueden ubicarse ciertas “consignas” de gran influencia en el
desarrollo rural más reciente (como el de “soberanía alimentaria” y sus diversas modalidades
específicas, por ejemplo) enmarcadas en los nuevos desafíos que plantea la “nueva ruralidad” (como
las nuevas formas de movilidad humana, las nuevas formas de propiedad y explotación de la tierra,
y los nuevos conflictos sociales y ambientales, entre otros de no menor relevancia). Retomamos
estos temas más adelante, en las secciones siguientes de este Informe.
B – Juventudes Rurales y Desarrollo Rural: Enfoques Dominantes y Estrategias Desplegadas
Todo este conjunto de “tendencias”, “interpretaciones” y “recomendaciones” sobre el desarrollo
rural, tuvo fuertes impactos en los habitantes de nuestros territorios rurales en general y en las
juventudes rurales en particular. Los profundos procesos de urbanización, generados a partir de
fuertes procesos migratorios campo – ciudad, fueron transformando radicalmente los territorios, al
tiempo que los procesos de tecnificación fueron transformando hasta las propias modalidades de
explotación de la tierra (generando dinámicas más “empresariales” y menos “familiares”, por
ejemplo) junto con las transformaciones de la vida cotidiana en los territorios rurales (de la mano
de la llegada de la electricidad, la telefonía, la radio y muchas otras “innovaciones” por el estilo).
En relación a las nuevas generaciones, la llegada de la enseñanza a estos territorios fue un mojón
fundamental desde todo punto de vista. La multiplicación de escuelas primarias rurales, la
instalación de escuelas técnicas y luego la instalación paulatina de escuelas secundarias, fue
transformando la vida cotidiana de las familias en general y de sus diferentes miembros en
particular. El destinar tiempo de niños y adolescentes a la educación, fue generando problemas y
transformaciones de gran relevancia en el vínculo que aquellos tenían con las labores productivas,
confundidas con las tareas “domésticas”, por lo que la alternancia entre la escuela y el trabajo
infantil en el campo, se hacía cada vez más complejo, en un espacio en el que resultaba muy difícil
congeniar intereses muy diversos de los diferentes miembros de las familias, para responder a los
apremios económicos del día a día, en el marco de contextos en profunda transformación.
En este marco, la labor de extensionistas y otros agentes del desarrollo rural que operaban en el
campo de las políticas públicas, identificaron a las generaciones más jóvenes como potenciales
agentes innovadores y/o vía de entrada en un mundo donde primaban (sobre todo en las
generaciones adultas) mentalidades poco receptivas a los cambios que se pretendía procesar. Fue
así que comenzaron a desarrollarse -en principio- diversas actividades de capacitación y promoción
con niños, niñas y adolescentes, proceso que luego derivó en la creación de los denominados
“clubes 4 A, B, C, etc.” (según los países y emulando los clubes 4 H de Estados Unidos) dándole más
formalidad y un encuadre más institucionalizado a las labores que hasta entonces se impulsaban
como un fin en sí mismo. Estos clubes juveniles reunían desde niños de 10 años a jóvenes de 24, y
trabajaban intensamente en ejemplos prácticos de como “innovar” en los procesos productivos más
elementales (tales como “erradicar las gallinas de campo” y sustituirla por las “gallinas de corral”,
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más productivas) hasta en los más complejos (como incorporar tecnología a los procesos
productivos, de qué modo organizar con mayor funcionalidad dichos procesos, etc.).
Testimonios recogidos en el marco de la elaboración de este informe, permiten ubicar la creación
de los primeros clubes 4 A en Argentina en 1959, en particular en Junín. Abel Mata, ingeniero
agrónomo, 89 años, fundador de estos primeros clubes, aportó relatos de gran valor, para
reconstruir estas etapas iniciales de procesos locales que luego se fueron generalizando a todo el
país. Al principio, se trabajaba en pequeñas huertas familiares y se promovían encuentros para la
transferencia de “buenas prácticas”, pero con el tiempo estos clubes se fueron creando y
desarrollando a partir de las escuelas rurales, donde se generaban espacios de interacciones
intergeneracionales (maestros / alumnos, entre otros) así como de socialización entre “pares”
(entre los propios niños y jóvenes) de gran valor, en contextos donde las distancias (territoriales,
sociales y culturales) inhibían en gran medida tales procesos.
Los estudios académicos de la época (que no abundaban) miraban estas dinámicas bajo el
paradigma de la modernización en gran medida, aunque ya comenzaban a desarrollarse algunas
miradas más críticas y vinculadas con la dinámica de procesos de resistencia a dicha modernización,
mezclados con reclamos y propuestas de cambio más radicales. Pero paulatinamente, estos estudios
(propios de los años sesenta y setenta del siglo pasado) comenzaron a ser sustituidos por otros más
preocupados por los efectos de la severa crisis económica de los años ochenta (la “década perdida”
para el desarrollo, como fue denominada) y aún por los impactos de la implantación hegemónica de
las políticas neoliberales (en los años noventa) centradas en fuertes “ajustes” y en profundas
“transformaciones estructurales”, que concentraban la riqueza en los sectores de más altos
ingresos, al tiempo que acotaban sustancialmente el rol del Estado, dándole más “libertad” a los
“mercados” para operar a todos los niveles (en general) y en el desarrollo rural en particular.
Los “estados del arte” conocidos a comienzos de este siglo (Kessler 2005; Caputo 2002; Barés, Hirsch
y Roa 2020, entre otros) centraron sus observaciones en varios componentes claves de las dinámicas
en las que se desarrollaba la vida cotidiana de adolescentes y jóvenes rurales: migración campo –
ciudad, acceso a la educación, inserción laboral, identidades juveniles y participación juvenil, entre
otras, sumando observaciones de gran valor en relación a las superposiciones y diferencias entre
jóvenes rurales y jóvenes indígenas, una esfera (esta última) poco estudiada en las décadas
anteriores, aún en el marco del gran desarrollo que tuvieron los estudios sobre “pueblos originarios”
en general y aún de las notorias diferencias entre jóvenes rurales pertenecientes a familias de
diferentes clases sociales (mostrando los evidentes contrastes entre jóvenes campesinos
minifundistas y jóvenes hijos de productores medianos y grandes, entre otros).
Pero si bien estas eran las temáticas más recurrentes, las “miradas” específicas eran coincidentes
en algunos pocos aspectos y notoriamente diferentes en otros. Así, mientras que en relación a la
migración campo – ciudad las opiniones se dividían entre quienes veían en ese proceso una fuerte
pérdida de identidad propia (por ejemplo, Feixa y González 2006), otros veían en ello oportunidades
para poder mejorar la inserción social de las generaciones jóvenes de la mano de la globalización(por
ejemplo, Espíndola 2002) y este tipo de dicotomías, se repetían de manera bastante similar en las
otras áreas temáticas analizadas: la educación “urbanizada” no reconocía las especificidades rurales
para unos y fomentaba la integración al mundo para otros; la falta de oportunidades de trabajo en
el campo eran determinantes al momento de decidir migrar para unos, mientras que otros
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proponían aprovechar el potencial de las generaciones jóvenes para modernizar el campo; las
identidades propias se perdían irremediablemente para unos, mientras que otros veían allí procesos
de “hibridación” cultural; la participación juvenil estaba muy limitada para unos (con fuertes
improntas adultas) mientras que otros destacaban las experiencias de organización autónoma para
la resistencia (al estilo de las juventudes ligadas a movimientos sociales rurales como el MST en
Brasil) y así sucesivamente.
En paralelo, mientras algunos estudios destacaban el contraste entre jóvenes urbanos y rurales en
el campo de la socialización (más influencia de los grupos de pares en el primer caso, más influencia
de la familia en el segundo) otros se sumergían en el contrapunto entre jóvenes rurales y jóvenes
indígenas (contrastando enfoques que asumían que se estaba hablando casi de lo mismo, frente a
los que destacaban las profundas diferencias culturales entre ambos grupos) y aún otros se
centraban en las profundas diferencias entre hombres y mujeres jóvenes en el medio rural (casi
todos coincidentes en que la situación era claramente desfavorable para estas últimas)
diferenciándose quienes al momento de evaluar hasta donde esto era un problema estructural veían
pocos cambios reales al respecto, de quienes veían y valoraban significativamente dichos cambios,
favorables a una mayor igualación en las condiciones de vida y de socialización entre ambos grupos.
En todo caso, este tipo de tendencias en las investigaciones sobre jóvenes rurales, fueron ayudando
a caer en la cuenta de que (al igual que los estudios centrados en jóvenes urbanos) era muy difícil
sostener caracterizaciones homogéneas, por lo que correspondía asumir las “heterogeneidades”
existentes al interior de este particular grupo poblacional. Por ello, los esfuerzos más recientes, se
han centrado mucho más que en el pasado en los “estudios de caso”, quizás con menos ambición
teórica y/o más realismo y hasta cierta humildad al respecto, lo que ha permitido el florecimiento
de tendencias muy fecundas en la generación de conocimiento al respecto, como veremos en las
secciones siguientes de este “estado del conocimiento”.
C – Juventudes Rurales y Políticas Públicas: ¿Enfoques Específicos o Estrategias Holísticas?
Naturalmente, todas estas “diferencias” (aún en el marco de las muchas “semejanzas”) entre
jóvenes rurales (según sexo, edad, pertenencia de clase, etc.) tenían impactos tan claros como
relevantes en el diseño y la implementación de políticas públicas, en casi todos los planos.
Por un lado, las opiniones que se dividían en la interpretación de la migración campo – ciudad
(inevitable o construida) también se dividían al momento de definir “qué hacer” al respecto. En
general, frente a la inevitabilidad se fueron desarrollando propuestas centradas en las “condiciones
de expulsión” del mundo rural por un lado y de las “condiciones de atracción” del mundo urbano
por otro, pero en ambos casos, las respuestas pasaban por “retener” a los jóvenes en el campo. Para
algunos, esto era más “costo-efectivo” que apoyar a estos jóvenes rurales en los cinturones de
exclusión urbana, mientras que para otros esto era importante para mantener tradiciones culturales
y aprovechar el potencial de las y los jóvenes rurales para “modernizar” el campo, valorado como
muy importante desde el desarrollo humano sostenible. Pocos se preguntaban, en cambio, si estas
tendencias a la migración eran realmente inevitables y, sobre todo, si estaban generalizadas.
Por otro lado, también se generaban respuestas diferentes al momento de operar en el campo de
las políticas educativas. Así, mientras en algunos casos se asumía (desde el paradigma de la
modernización) el enfoque centrado en hacer llegar al campo la enseñanza pública (más allá de si
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sus operadores concretos eran públicos, privados o sociales) con apenas algunas adaptaciones
puntuales a la “realidad rural”, otros postulaban que había que generar respuestas específicas y
diferentes a las que se promovían a nivel urbano, asumiendo que las diferencias eran demasiado
relevantes como para suponer lo contrario. Pero aún en ambos casos, las escuelas rurales (en su
mayoría) promovían “modelos urbanos” como referencia y las escuelas pluriculturales promovían
adaptaciones más o menos pertinentes (formar maestros y profesores pertenecientes a
comunidades indígenas o campesinas, entre otras) pero en ningún caso (prácticamente) se
cuestionaban los diseños curriculares como tal (aunque -por ejemplo- los mismos trasmitieran
“interpretaciones” sobre el escaso desarrollo rural como fruto del “atraso”, según veíamos antes).
En el campo laboral, por su parte, las clásicas modalidades centradas en la agricultura familiar,
fueron cediendo terreno a las prácticas más “empresariales” en el medio rural (sumando ciertas
industrias incipientes para el procesamiento de la producción agraria) y éstas a su vez comenzaron
a diferenciar realidades muy marcadamente: mientras por un lado las economías campesinas
(generadas desde el minifundio) caían en las economías de subsistencia y/o en la sub-contratación
desde las economías rurales “empresariales” (sobre todo en época de zafra, en su calidad de
asalariados rurales), en las economías “dinámicas” (como se las comenzó a denominar en aquel
entonces) comenzaron a multiplicarse y diferenciarse muchas y muy diferentes “ocupaciones” y
“puestos de trabajo” concretos, incluyendo técnicos en manejo de maquinaria rural,
administradores de empresas rurales, etc.). Hasta la propia residencia (rural o urbana) de quienes
desempeñaban tales ocupaciones, comenzaban a diferenciarse cada vez más.
En el campo de la extensión rural, a su vez, las diferencias emergían desde el momento en que los
extensionistas eran “formados” (en las escuelas técnicas, en las universidades, etc.). Así, mientras
en algunos casos estos extensionistas eran formados para operar en el contexto de grandes
empresas agrarias, otros (comparativamente pocos) eran formados para operar en pequeñas
empresas familiares minifundistas (pero aún en estos casos, bajo el paradigma de la modernización”
en la mayor parte de los casos) con lo cual, el impacto efectivo de este tipo de acciones
promocionales (extensión rural) era bastante precario en casi todos los casos (desde una mirada
macro y no micro). Las medidas que luego se fueron asumiendo, para tratar de superar estas
carencias, ya son parte de la historia reciente (que veremos en las secciones siguientes de este
informe) pero lo cierto es que tales impactos se fueron diferenciando cada vez más, en función
(básicamente) de los diferentes tipos de explotación rural (más centrados en el emprendimiento en
unos, más en procesos de construcción ciudadana en otros, variando incluso según las
circunstancias concretas en cada caso y momento particular).
Y en relación al fomento (o no) de la participación juvenil, los enfoques con que se fueron
estructurando las diversas respuestas también se fueron diferenciando, especialmente entre
aquellos enfoques más promovidos desde las gremiales rurales (con diferencias entre pequeños,
medianos y grandes propietarios de la tierra) o desde las gremiales campesinas (con diferencias
entre aquellas más vinculadas a movimientos sociales fuertemente estructurados, de aquellas
vinculadas a organizaciones menos institucionalizadas) y aún desde instituciones y programas
público-estatales (diferenciados, también, entre aquellos más centrados en reconocer
agrupamientos juveniles existentes, a diferencia de aquellos más centrados en crear tales grupos).
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En cada caso, los impactos efectivos fueron diferentes, en particular, entre los más o menos
promovidos desde estructuras adultas, o más o menos promovidas desde las propias dinámicas
juveniles como tal. En todo caso, parece claro que todo esto fue siguiendo itinerarios diversos, desde
algunos muy elementales (ligados -por ejemplo- a procesos de promoción de actividades lúdicas,
deportivas y culturales, en general, puntuales, aunque formaran parte de diversas programaciones
concretas) hasta otras ligadas a procesos más complejos (como -por ejemplo- procesos de
participación ciudadana, en los cuales las y los jóvenes comenzaban a tener ciertos protagonismos,
pero limitados por los “permisos” que concedían o no los adultos, bajo diversas modalidades
específicas, más o menos cargadas de “adultismo”).
Por último, en relación a las políticas públicas centradas en “vigilar y castigar”, importa destacar que
también operaban (bajo diversas modalidades) en los territorios rurales, con fuertes impactos en
las generaciones más jóvenes. Así, durante décadas, junto a las políticas públicas centradas en la
integración social de jóvenes (a través de la educación y de la promoción social en general) se iban
desarrollando políticas de control social, sobre todo de las poblaciones campesinas que enfrentaban
fuertes restricciones para procesar dicha integración social y manifestaban de un modo u otro sus
descontentos.
Seguramente, la modalidad más ampliamente desplegada en América Latina en este sentido, fue el
Servicio Militar Obligatorio (SMO) definido en general para el conjunto de las y los jóvenes, pero en
la práctica cada vez más exclusivamente centrada en jóvenes excluidos y aún más específicamente,
en los territorios rurales, generando verdaderas “culturas” que valoraban estas políticas públicas
(SMO) altamente legitimadas en nuestras sociedades.
Por todo lo dicho, todo parece indicar que, en las últimas décadas del siglo XX (y en cierto modo,
continuadas en las primeras de este siglo), este conjunto heterogéneo de políticas públicas
vinculadas con jóvenes rurales, eran apenas un conjunto desarticulado de respuestas sectoriales,
sin que existieran definiciones globales al respecto. Esto no es ni bueno ni malo en sí mismo, pero
lo cierto es que estas respuestas sectoriales desarticuladas se fueron formulando -por la vía de los
hechos- pensando en “destinatarios” definidos muy genéricamente y hasta homogéneamente, sin
asumir las notorias diferencias existentes al interior de este complejo mundo de las personas
jóvenes rurales. Y todo esto ha incidido significativamente en la propia dinámica de estas políticas
públicas, tanto en términos de sus diseños institucionales y/o programáticos, como en el campo de
la generación de conocimiento, la formación de personal técnico y otras esferas de la gestión pública
en este campo.
En todo caso, temas que desde siempre ocuparon la agenda de políticas públicas en este campo
(como el acceso a la tierra y al crédito, muy limitados para las generaciones jóvenes) se fueron
reformulando a medida que se avanzaba en los aprendizajes correspondientes, en un marco donde
las propias tendencias de la toma de decisiones (a nivel político) se iban transformando, de la mano
del accionar de los diferentes actores, cada vez más concentrados y diferenciados.
¿Cuánto de todo esto se mantiene actualmente? ¿En lo que va de este siglo, se han verificado
transformaciones significativas al respecto? ¿En qué áreas? ¿A partir de qué tipo de iniciativas?
¿Estamos en condiciones, actualmente, de realizar un diagnóstico diferente en estas materias? Sin
duda, son preguntas de gran relevancia, por lo cual, las abordamos con más precisión y mayor
desarrollo, en las secciones siguientes de este informe.
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2 – ANTECEDENTES DISPONIBLES
Caracterizado (esquemáticamente) el “marco de referencia”, corresponde ahora sumergirnos en el
análisis de los “antecedentes” disponibles en estas materias, haciendo foco en tres planos diferentes
y complementarios: (i) las sociedades agrarias y el desarrollo rural, (ii) las diversas juventudes
rurales, y (iii) las políticas públicas vinculadas con este particular sector poblacional.
A – Sociedades Agrarias y Desarrollo Rural: Miradas Diversas
Los estudios sobre sociedades agrarias y desarrollo rural, han seguido en las últimas décadas
derroteros diversos. Entre los múltiples textos disponibles, seguimos aquí el que José Bengoa hizo a
comienzos de este siglo, presentando una rigurosa y fecunda síntesis al respecto en el VI Congreso
de la Asociación Latinoamericana de Sociología Rural (ALASRU) realizado en Porto Alegre (Brasil) en
el año 2002. El autor centró sus reflexiones en las transformaciones ocurridas en el período 1977 –
2002 (25 años) estableciendo algunos parámetros analíticos de gran valor, formulando de entrada
su “hipótesis de trabajo” del siguiente modo:
“En este período se ha producido la pérdida de autonomía de la cuestión y sociedad rural y surge, o
debiera surgir, una nueva mirada hacia estas temáticas en busca de comprender el sentido que aún
tiene y seguirá teniendo ‘lo rural’ en nuestras sociedades”, agregando que “la cuestión rural sigue
siendo importante, y lo será crecientemente, pero ahora no quizá como sistema de producción o
como sociedad diferenciada, sino como fuente y fuerza simbólica e identitaria para las sociedades
que se encaminan a un proceso de globalización acelerado, anclándolas en sus profundidades
culturales. Probablemente -concluyó- será una referencia a relaciones de convivencia, sistemas de
pertenencia, sustrato de relaciones primarias, quizá las únicas proveedoras de sentido frente a la
acción colectiva globalizada” (Bengoa 2002).
Para argumentar a favor de dicha hipótesis y brindar la evidencia correspondiente, Bengoa realiza
un “análisis retrospectivo” en cuyo marco destaca las principales “miradas” sobre estos temas,
aludiendo en particular a las siguientes: (i) las que se centraron en el “criollismo” y en el
“indigenismo”; (ii) las generadas en el marco del “desarrollismo” y el “cambio social”; (iii) las
centradas en la “reforma agraria”; (iv) las desplegadas en el marco de los debates entre
“campesinistas” y “proletaristas”; (v) la dedicadas a la “búsqueda de campesinos viables”; y (vi) la
búsqueda de nuevas identidades rurales en el marco de la modernización y la fragmentación.
En relación a la primera, Bengoa sostiene que en los años cincuenta del siglo pasado, “el concepto
de ‘desarrollo rural’ contaminó todos los estudios en el área. Los ‘científicos’ investigaban la
agricultura con el explícito objetivo de cambiarla. Se había agotado el criollismo, el indigenismo
impresionístico y romántico, y las literaturas que veían en el campo un espacio dulce, natural y
explotado por las fuerzas desatadas de la naturaleza y de los hombres. Los criollistas
latinoamericanos desde la década de los treinta pintaron un falso mundo agrario, cargado de
añoranzas y nostalgias”. Era la época de los relatos estructurados desde la literatura construida
desde las impresiones de la vida misma de quienes la producían, aunque en algunos casos se incluían
herramientas antropológicas (como en el caso de José María Arguedas, entre otros).
La reacción que se genera desde el “desarrollismo”, criticará estas posturas por su falta de rigor
técnico y científico. “Con esa perspectiva en ristre -argumenta Bengoa- los estudiosos de la
agricultura y el campo en los años sesenta se dirigen a mirar la estructura tradicional de la
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agricultura latinoamericana, con el explícito objetivo de cambiarla. Las fuentes son datos precisos:
estadísticas que muestren la concentración de la tierra en pocas manos, concretamente en el
latifundio, datos empíricos numerables que permitan la ‘planificación del desarrollo rural’, cifras de
población rural, descripciones demográficas que muestren que la población rural se encuentra
retrasada frente a las poblaciones urbanas, etc.”. En este marco, agrega, “se llevarán a cabo estudios
en cada uno de los países que llenarán de datos estructurales las páginas de los libros sobre el mundo
rural. Nada hablarán de los indígenas andinos y sus aspiraciones de volver al Tawantinsuyo … Los
quechuas y aymaras, así como muchos otros grupos, serán subsumidos en las estadísticas
campesinas. Los indígenas serán ‘campesinizados’ en los años sesenta por las miradas empiricistas
de los cientistas sociales desarrollistas”.
Hasta los propios indígenas se ven como “campesinos” y se organizan de ese modo, conformando
grandes agremiaciones campesinas y luchando por el acceso a la tierra desde las mismas,
“invizibilizando” su propia condición étnica, sostiene Bengoa y agrega: “Los diagnósticos de esta
época son fuertemente ‘urbano centristas’. La pobreza rural es vista como falta de modernidad. El
desarrollo rural, como llevar al campo la modernidad urbana; la consigna subyacente es la
urbanización del campo”. Y aunque reconoce que dichos enfoques se sustentaban en datos
objetivos de la realidad (crecientes procesos migratorios campo – ciudad, lentas respuestas desde
la producción agrícola, que no lograba cubrir la demanda de alimentos de las ciudades en expansión)
sostiene que eso no era lo dominante en los procesos de transformación agraria de la época (en un
marco de crecientes bolsones de pobreza en los cinturones de miseria urbana, procedentes del
campo) pero admite que -en cualquier caso- “hacía falta un cambio de estructuras”.
Es en ese marco, que la reforma agraria pasa a tener un sitial de privilegio en la agenda pública.
Pero, argumenta Bengoa, “esta voluntad de cambio era también de origen citadino y sobre todo
estatal. Desarrollo de la agricultura significó en esos años, poner al sector rural en el sentido, en la
línea de las modernizaciones urbanas. Las Reformas Agrarias de los años sesentas fueron totalmente
urbanas. No son, a diferencia de las guerras y revoluciones del siglo diecinueve y comienzo de los
veinte (con excepción de Bolivia que es de los cincuenta) movimientos de protesta y cambio que
surgieran en las profundidades de las provincias rurales (…) Son movimientos que se instalaron e
irrumpieron por necesidades generales de la economía y el desarrollo de los países, con evidentes
fundamentos en la explotación rural y el atraso existentes. Más aún, para muchos países, la Reforma
Agraria surgió externamente como consecuencia de las presiones de la Alianza para el Progreso”.
Y para completar su argumentación, destaca un proceso particularmente relevante de la época: la
apertura de las tierras de colonización. “En casi todos los países con fronteras amazónicas, por
ejemplo, se abrieron espacios de colonización que fueron promovidos por los gobiernos como una
forma de alivianar la presión sobre la tierra en las áreas más densamente pobladas, las llamadas
“tierras altas” o “tierra fría”. La mayor parte de las veces fue la respuesta de gobiernos dominados
por el latifundismo (o temerosos de él) a la Reforma Agraria. Campesinos y diversos estratos de
aventureros, se internaron al ‘son del machete’ a las selvas (…) Los resultados de esa aventura nadie
los pensó ni soñó: hoy día es el espacio de mayor producción de riqueza del mundo, esto es, de
estupefacientes, y ha determinado en buena medida lo que es América Latina en el inicio del siglo
veintiuno. Es un ‘efecto no deseado’, ni planificado, de las políticas de reasentamiento de población
rural en los años sesenta, marcadas por la ‘manera de ver’ la realidad rural de ese tiempo”.
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Fue, sin duda, un ciclo fundamental de la historia de nuestras sociedades agrarias, que terminó en
medio de una frustración generalizada (fruto de los evidentes fracasos y de la caída de los gobiernos
que impulsaron dichas reformas agrarias) por lo que los especialistas en el análisis de este tipo de
procesos, trataron de comprender las razones de dicho fracaso, en un debate analítico e
interpretativo que fue enfrentando a “campesinistas” y a “proletaristas”: “el debate entre quienes
pensaban que el campesinado latinoamericano era la estructura de estabilización del continente y
quienes veían un proceso inevitable de destrucción de las unidades campesinas y que a la corta o a
la larga se proletarizaría la fuerza de trabajo rural, migraría a las ciudades y se empobrecería cada
vez más” (Bengoa). Ambos “bandos”, eran presentados de la siguiente manera:
“El campesinismo, de una u otra forma, trató de comprender las limitaciones que, en el propio campo
o mundo rural, tenían las políticas que se aplicaban desde las ciudades (…) Se abría la posibilidad de
ver la lógica propia de los campesinos, de sus unidades productivas y por tanto comprender los
elementos de resistencia que estos aplicarían a los diseños urbanos. Al hablar de que el campesinado
no se regía por la ley de la ganancia, sino que poseía una ‘otra racionalidad económica’, se
posibilitaba una crítica y comprensión de los fenómenos, en particular de la crisis a la que estaban
llegando las políticas rurales basadas en los cambios estructurales y en las organizaciones
campesinas de productores”.
“Quienes miraban desde una perspectiva más proletarista, afirmaban el inexorable proceso de
destrucción de la vida rural. Seguían tendencias europeas claramente descritas que finalmente no
ocurrieron en América latina. Los campesinos que abandonaron el campo no se proletarizaron. Los
que se quedaron tampoco se transformaron en obreros agrícolas. Un extraño proceso económico y
político ocurrido en la década de los ochenta, marcada por la crisis más generalizada (y aún no
concluida) condujo a que esas enormes masas de personas humanas no quedaran incluidas en una
categoría social claramente detectada por las ciencias sociales. Masas pobres flotantes entre las
ciudades y los campos, trabajadores de temporadas, semiasalariados, habitantes de poblados
semirurales, en fin, una nueva masa poblacional sobre la cual tenemos muy poco que decir y de la
que los intelectuales y cientistas sociales latinoamericanos sabemos muy poco”.
Seguramente, el contrapunto que se generó en aquel entonces entre Julio Cortázar (proletarista) y
José María Arguedas (indigenista) narrada por Mario Vargas Llosa (en “La utopía arcaica”, FCE, 1997)
reflejó de un modo particularmente claro y contundente este debate, que fue perdiendo atención
y terminó siendo olvidado, sin que ninguno de los bandos se sintiera ganador o perdedor.
Y ya ubicados en los años ochenta (la “década perdida”, la de los “ajustes estructurales) “el actor
campesino se desdibujó. Las centrales campesinas que se habían organizado, muchas veces con la
acción decidida del Estado, se desplomaron. Quedaron burocracias vacías que levantaban algunas
banderas y protestaban en declaraciones públicas. No sabemos muy bien qué ocurrió con los
campesinos en esos años. Se perdieron en la crisis de los movimientos sociales. La falta de actores
en el campo condujo a algunos a buscar a ‘los campesinos viables’, esto es, los que se podían integrar
en los circuitos agro-comerciales y agro-industriales”. “El Banco Mundial y los organismos
internacionales que -como sostiene Bengoa- por una parte, apretaban las economías para que se
ajustaran a los parámetros mundiales, por otra parte, jugaban a la posibilidad de integración de los
campesinos en los nuevos mercados. Por cierto, agrega, esto ocurrió de un modo parcial en algunos
sectores y en algunas pequeñas áreas de algunos países privilegiados, pero no fue ni la tendencia
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mayoritaria, ni la más importante”. Había, ya en esa época, una distancia considerable entre
“hechos” y “relatos”. “Ciertamente el modelo consistía en la adaptación de la marea neo liberal a la
cuestión rural (…) y un análisis somero nos muestra que la integración de los campesinos viables a
los mercados de exportaciones, a las agroindustrias y a los agro-negocios, ha sido muy débil o
simplemente inexistente” (ídem).
Esta estrategia, justo es recordarlo, también fue perdiendo incidencia, sobre todo, a la luz de los
hechos, que mostraban agudos procesos de pauperización y exclusión social, en paralelo a la
integración a la modernidad de unos pocos sectores agrarios. Por ello, argumenta Bengoa, los
estudios agrarios pasaron a concentrarse en “estudios de caso”, hundiéndose en los detalles de lo
que ocurre en una localidad determinada, arriesgando poca teoría y abandonando en buena medida
las interpretaciones estructurales. “La investigación de los últimos diez años, no discute la tendencia
modernizadora, si no que trata de comprender cómo los diferentes casos locales se reubican,
adecuan, integran, resisten, a esa modernización. Decir que el campo se está modernizando es una
generalidad sin mayor sentido ni interés, en cambio decir que un sector o área campesina se retrae
del mercado y se re-sumerge en la subsistencia como reacción negativa frente a esas
modernizaciones, nos parece mucho más de interés. Necesitamos hoy en día textos y documentación
delicadas -argumentaba- que hablen de las particularidades de los procesos de cambio y
modernización. Así es que podemos ver hoy día que el campo latinoamericano se desglosa en miles
de formas diferentes. En esa diversidad está su riqueza presente y futura, a pesar de todos, los que
acceden a la modernidad y los que la rechazan, están inmersos en los mismos macro-procesos”.
Por todo lo dicho, Bengoa postula que en el período señalado se produjeron “cinco
desplazamientos” fundamentales en las sociedades agrarias latinoamericanas: (i) de la hacienda a
la empresa moderna exportadora; (ii) de campesinos a pobres rurales, (iii) de los siervos del campo
a los temporeros; (iv) de campesinos a indígenas; y (v) de campesinos a campesinas. Se trata, sin
duda, de cinco procesos tan complejos como relevantes, por lo que este autor los analiza
extensamente, aportando las “evidencias” del caso, argumentando que “los desplazamientos de la
temática agraria y rural obedecen a dos asuntos diferentes: por una parte, los cambios objetivos que
han ocurrido en la agricultura y el mundo rural latinoamericano en las tres últimas décadas y, por
otra parte, los nuevos enfoques, especialmente la introducción de la dimensión ‘étnica’ y de ‘género’
que ha permitido en ciertos casos, observar ‘otro campo’ en el mismo lugar en que anteriormente se
habían analizado esas situaciones sin considerar esas dimensiones”.
En este marco, son de particular relevancia los dos últimos. La “emergencia indígena” como
denomina el propio Bengoa (2010) de los años noventa, llegó de la mano del fracaso de la “vía
campesina” y de la pérdida de legitimidad de la “vía proletaria”, en tanto, la emergencia del
feminismo, explicitó el componente machista y patriarcal de las estructuras de dominación agraria,
enriqueciendo y complejizando las luchas. Dos aristas, por cierto, sobre las que la producción
académica de estas primeras dos décadas del siglo XXI ha profundizado y enriquecido muy
significativamente los términos del debate y la dinámica de los procesos correspondientes. Una
larga lista de “referencias”, debería incluir -al menos- la abundante producción generada en el
marco del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), destacándose la labor de algunos
autores y algunas autoras de gran relevancia.
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Por todo esto, Bengoa concluye volviendo a su hipótesis inicial: “la sociedad rural, ha perdido su
autonomía. Dejó de ser el espacio independiente, en términos de vida social y de análisis. Hoy día lo
urbano rural se ha convertido en un continuum incomprensible e indistinguible”. Pero no se trata,
aclara, de que esa autonomía llegó a su fin; lo que terminó fue esa mirada particular de la realidad,
“mirada de los observadores urbanos y mirada de los observadores rurales”. Este es, sin duda, el
marco general en el que ubicar las temáticas más específicas de este Informe.
B – Las Diversas Juventudes Rurales: un Mosaico para Armar
Lógicamente, en un contexto cambiante y diverso como el esquemáticamente descrito en la sección
anterior, las juventudes rurales (en plural) también son muchas y muy diversas, y han ido
acompañando aquellas transformaciones con sus propias reformulaciones generales y específicas.
Los “estados del arte” disponibles (en particular, Kessler 2005 y Caputo 2006) han proporcionado
algunos “listados” de temas particularmente relevantes, que importa reseña y actualizar aquí (en la
medida de lo posible) tanto en términos “sectoriales” como “transversales”.
Entre los primeros, sin duda la principal política sectorial ha sido -desde siempre- y sigue siéndolo,
la educación, esfera en la cual, la mayor parte de los estudios disponibles “se enfocan sobre todo en
las percepciones, los problemas y las demandas de los padres y estudiantes respecto de la educación,
más que en estudios de la oferta institucional. Una parte de la literatura es, ante todo, descriptiva y
analítica, mientras que otra se centra en propuestas de cambio. Si en algo coinciden todos los
autores es en apostar al desarrollo de la educación como forma de evitar las migraciones, así como
en remarcar el lugar privilegiado de la escuela en tanto espacio de sociabilidad juvenil” (Kessler). En
este marco, dichos estudios destacaban que, a comienzos de este siglo, se había verificado una
duplicación de años de estudio por parte de estos jóvenes en relación a la generación de sus padres,
pero de todos modos se seguían verificando diferencias muy marcadas en función de la pertenencia
a familias de diferentes niveles de ingreso y clases sociales. Del mismo modo, se han destacado
problemas de calidad (enfoques muy “urbanizados” en la escuela rural, frustraciones porque la
escuela no prepara para el trabajo, desmotivación y abandono, etc.) Estas tendencias han
continuado hasta hoy, registrándose ya un acceso generalizado a la escuela rural secundaria (ya no
sólo a la primaria) y llegadas más amplias, pero todavía acotadas, a la educación superior.
En paralelo, estos “estados del arte” han destacado que, a comienzos de este siglo, “un incipiente
grupo de estudios se centra en el potencial positivo de las nuevas tecnologías de información y
comunicación, TIC, para superar algunos de los problemas señalados. Éstas serían un aliado de peso
en políticas de innovación al colaborar en la superación del aislamiento, la distancia, los problemas
por el trabajo en el aula con grupos heterogéneos, la necesidad de contenidos específicos tanto para
alumnos como para docentes y el acompañamiento pedagógico, entre otros. Los principales
obstáculos para el desarrollo y la aplicación de estas tecnologías son la escasa provisión de
telecomunicaciones en las escuelas a causa de la falta de una política integral de inclusión de TIC en
zonas rurales por parte del Estado. Amén de las cuestiones educativas, las TIC serían útiles para crear
mayor empoderamiento rural en los jóvenes” (Kessler). Estas tendencias, también han seguido
avanzando, de la mano de las propias innovaciones tecnológicas, destacándose el impacto de los
teléfonos celulares en la vida cotidiana de adolescentes y jóvenes rurales.
En el campo laboral, todos los estudios disponibles destacan la más temprana vinculación de los
jóvenes rurales al mundo del trabajo, en comparación con sus pares urbanos. En esto, en los
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primeros años de este siglo, se hacía un particular hincapié en los impactos de la globalización y de
las reformas estructurales implantadas en los años ochenta y noventa, en las generaciones más
jóvenes, mostrando diferencias relevantes entre hombres y mujeres.
“En primer lugar, el campo no ha sido ajeno a los procesos de desarrollo del sector servicios y una
mayor interrelación entre producción agrícola y procesamiento industrial” y en este sentido, varios
estudios describen “una transición ocupacional desde los trabajos agrícolas hacia el sector servicios,
predominantemente urbano, subrayando entonces la necesidad de reconsiderar las políticas de
empleo dirigidas a la juventud rural”, al tiempo que “tales miradas optimistas se contraponen con
trabajos centrados en la influencia negativa de los procesos de globalización y apertura de mercados
en las oportunidades juveniles”, constatando “una desarticulación de las formas clásicas de trabajo
y una preeminencia de ocupaciones transitorias y precarias por sobre la tradicional labor
campesina”, al tiempo que “las políticas que la globalización impone generan no sólo una crisis de
las economías familiares sino también una explotación indebida de la tierra, deforestación y
deterioro de los suelos, lo que a mediano plazo produciría una mayor desarticulación de la vida en
el campo y migración juvenil” (Kessler).
“En segundo lugar, en diversos países se señalan procesos de concentración de la tierra, una de cuyas
consecuencias es la expulsión de pequeños productores y la generación de desempleo rural. En tercer
lugar, la apertura de los mercados y las exportaciones (…) globaliza la competencia, situando a los
agricultores locales en una situación de desventaja en relación con sus competidores de Estados
Unidos y Canadá, debido a una importante diferencia en subsidios, capacitación y tecnología,
perjudicando sobre todo las oportunidades futuras de los jóvenes” (ídem). Los estudios más
recientes refuerzan dichas percepciones e interpretaciones, mostrando que estos procesos se
fueron expandiendo y consolidando, de la mano de los acuerdos de libre comercio y otras iniciativas
conexas, aunque en estos últimos años estas tendencias parecen haberse estancado, en el marco
de las nuevas prácticas proteccionistas ensayadas (en particular) desde Estados Unidos, de parte de
la administración Trump, incluyendo también la creciente hostilidad hacia los migrantes latinos
(especialmente mexicanos y centroamericanos).
Cruzando estas dos áreas prioritarias de política pública, los estudios disponibles vienen insistiendo
en destacar las enormes diferencias de género que se registran en ambas dimensiones. Así, mientras
que las mujeres se han ido consolidando como el sector mayoritario de la matrícula educativa, las
estadísticas disponibles muestran lo contrario en el campo laboral, donde predominan claramente
los hombres jóvenes. “Sin embargo, los datos tienden a invisibilizar el trabajo femenino, ya que
muchas realizan trabajos en las fincas, actividades que son percibidas por ellas y sus familias como
parte de tareas domésticas y, por ende, no consideradas trabajo. Así, la situación de las mujeres en
el campo es doblemente desventajosa, ya que no son contratadas fuera del hogar por prejuicios
sexistas (incluso muchas veces sus familias no les permiten trabajar) al mismo tiempo que enfrentan
labores intensas en el hogar sin paga ni reconocimiento”. Estas dinámicas, de todos modos, han ido
variando, al punto que en la actualidad se constatan mayores niveles de inserción laboral de mujeres
jóvenes que en el pasado, aunque persistan las discriminaciones anotadas.
Pero en lo fundamental, en varios de los estudios revisados para la confección de estos “estados del
arte”, se hacen fuertes énfasis en varias dimensiones “transversales”, destacándose las vinculadas
con los procesos migratorios, con la participación juvenil y con las identidades juveniles.
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En la primera de dichas dimensiones, los estudios han ido evolucionando, pasando de una primera
etapa en la que la migración campo – ciudad era vista como “inevitable” y de “vía única”, a una
segunda etapa en la que se comenzaron a evaluar procesos más complejos, vistos más como “de
ida y vuelta” y de carácter “múltiple”, y aún a una tercera etapa (más reciente) en la que comienzan
a registrarse casos de “vuelta al campo”, como resultado de las frustraciones de la inserción urbana
intentada en lo previo y hasta de búsquedas de una mejor calidad de vida” y/o de “mejor
subsistencia” en tiempos de crisis. Así, mientras los “estados del arte” de principios de este siglo
registraron una mayoría de estudios centrados en las dos primeras etapas, los más recientes se
concentran cada vez más en las dos últimas.
En relación a la participación juvenil, los estudios disponibles han diferenciado los procesos más
ligados a la “socialización juvenil” (actividades recreativas, deportivas, etc.) de la “participación
política”, y han mostrado la coexistencia de dos tipos de procesos, nítidamente diferenciados. Así,
mientras que por un lado varios de ellos se centraron en el análisis de la participación más
“estructurada” en agrupaciones juveniles pertenecientes a organizaciones rurales más amplias
(sociedades rurales, cooperativas agrarias, etc.) y más centradas en el “recambio generacional”, por
otro lado, otros estudios se han dedicado a analizar la participación juvenil desde grupos más
autónomos y más reivindicativos. Entre los primeros, los estudios de Espíndola (sobre agrupaciones
juveniles rurales en el Mercosur, por ejemplo) figuran entre los más destacables, al tiempo que los
de Caputo (centrados en agrupaciones de jóvenes campesinos) son más representativos del
segundo de estos dos enfoques presentados. Así, mientras en los primeros priman ciertas “lógicas
adultas”, entre los segundos priman lógicas más estrictamente juveniles, de parte de quienes lideran
(incluso) las principales manifestaciones reivindicativas, al frente de las respectivas asociaciones
campesinas, más politizadas y más volcadas a reclamos vinculados al cumplimiento de derechos.
Por su parte, en relación a las identidades juveniles rurales, “hay consenso en rechazar la idea de la
existencia de una identidad juvenil rural totalmente distinta a la urbana”, por lo que se habla de
“una identidad híbrida, a raíz de la influencia de los medios de comunicación y de una mayor
interrelación urbano-rural, lo que habría modificado los patrones clásicos de socialización”. En este
sentido, “la identidad actual estaría marcada por su carácter transitorio, no sólo por el hecho de ser
jóvenes, sino por la percepción de que la ruralidad también se encuentra en un proceso de
transformación, lo que dificultaría a la juventud rural reconocerse como un grupo definido de la
sociedad (…) Esto genera tensiones en las estrategias de los jóvenes rurales, ya que las
oportunidades que la nueva economía brinda no son del todo compatibles con las tradiciones
familiares. En este mismo sentido, se plantea que la globalización trae aparejada una creciente
influencia de la cultura de la ciudad en el campo, lo que no implica negar la tradición rural, aunque
sí se produce una tensión a partir de la incorporación de prácticas y representaciones propiamente
urbanas”. Otros autores comparten en parte esta visión, aunque para ellos se trata de un proceso
positivo: “los jóvenes rurales serían más dinámicos, mejor formados y con mayor capacidad de
adaptación que sus padres. Aun así, persiste en ellos cierta inestabilidad que los distancian de sus
pares urbanos y los vuelve más vulnerables, producto de una situación desventajosa en términos
laborales, de goce de derechos y de discriminación de minorías y género” (Kessler).
Pero no todos coinciden con esta visión optimista de la “hibridación rural-urbana”. Caputo, por
ejemplo, sostiene que los procesos de globalización han aumentado las diferencias, y destaca una
supuesta “identidad de resistencia” que los jóvenes rurales forjan a través de una revitalización de
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su cultura propia frente a las presiones de la globalización, describiéndolos como más arraigados a
sus hogares, menos mercantilizados en sus actividades recreativas, menos transgresores en
términos estéticos y más sociables. En la misma línea, pero desde miradas más holísticas, otros
autores centran sus reflexiones en las diferencias internas de este conjunto de personas jóvenes,
agrupadas bajo el rótulo de “rurales”, relativizando el valor de los enfoques más “homogéneos”, por
lo que proponen “conceptualizar la identidad juvenil a partir de un acercamiento al contexto
específico, estando atentos a las distintas subculturas juveniles rurales, a fin de no caer en
generalizaciones vacías”. El planteamiento “es un llamado de atención necesario para evitar que la
mirada urbanocéntrica nos lleve a esbozar un panorama simplificadamente homogéneo, siendo
necesario un mayor estudio de las transformaciones en las identidades juveniles rurales de los
diferentes países y regiones” (Kessler).
Esto es lo que ha llevado a que, en las dos primeras décadas de este siglo, las nuevas investigaciones
sobre estos temas se concentren cada vez más en “estudios de caso”, más específicos, y han sido
concretados más por antropólogos que por sociólogos, protagonistas (estos últimos) de los estudios
de las últimas décadas del siglo pasado. Una buena parte de estos estudios, han sido analizados en
el marco de un “estado del arte” más reciente (centrado en Argentina) en el que se propone hablar
de “juventudes rurales en plural” (Smuck 2014) y se agrupan los estudios considerados en tres
grandes categorías: (i) los estudios “pioneros” y “generales”; (ii) los estudios “regionales” y más
“específicos”; y (iii) los estudios “de caso”. En el primer grupo, se incluyen varios informes
(comenzando por el estudio pionero de Caputo del año 2000), al tiempo que en el segundo grupo
se incluyen estudios de áreas productivas y/o regiones específicas (viñedos, tabaco, etc.),
incluyendo en el tercer grupo, estudios de caso generados en espacios locales aún más acotados y
específicos (empresas en particular, oficios específicos operando en localidades pequeñas, etc.).
En este marco, se han ido multiplicando -también- los estudios que centran la mirada en las
similitudes y diferencias existentes entre grupos que suelen presentarse como parte de un único
conjunto, en particular, referidos a pueblos originarios, agrupamientos campesinos, asalariados
rurales y/o grupos de pequeños productores. Así, se dispone de varios estudios de gran relevancia
centrados, por ejemplo, en escuelas rurales pluriculturales, en territorios de pueblos originarios
atravesados por conflictos con grandes empresas vinculadas al agro-negocio, y otros de similares
características. En este marco, mientras que desde algunos enfoques “urbano-céntricos” se tiende
a confundirlos y englobarlos a todos en una misma categoría, en otros se enfatiza la especificidad
de sus problemáticas y de sus construcciones identitarias, notoriamente diferentes entre sí en casi
todos los niveles en que dichas dinámicas son analizadas y caracterizadas.
En su conjunto, un amplio y variado “prisma” de situaciones y realidades específicas, que no admiten
simplificaciones ni categorizaciones homogéneas y que interpelan la labor de especialistas y
operadores de políticas públicas, cada vez menos centrados en meras categorías etarias y cada vez
más dispuestos a ser interpelados por las múltiples especificidades que coexisten, aún con
predominancias de unos u otros, en los diferentes territorios rurales de nuestra América Latina, en
cuyo marco, por cierto (y tal como lo documentan varios estudios recientes) se notan cada vez más
claramente ciertos vínculos entre jóvenes rurales y diversas prácticas al margen de la ley (cultivos
ilícitos, narcotráfico, grupos armados ilegales, etc.) tema que -seguramente- irá ocupando espacios
cada vez más amplios en las agendas de investigaciones futuras en estas materias.
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C – Juventudes Rurales y Políticas Públicas: Enfoques y Lecciones Aprendidas
Las políticas públicas han intentado responder a los requerimientos y a los desafíos que presentan
las nuevas generaciones en el medio rural, a través de diferentes políticas e iniciativas
programáticas. El Informe sobre el Desarrollo Rural 2019 del FIDA, centrado en “crear
oportunidades para los jóvenes del medio rural”, ofrece un buen marco global, para ubicar los temas
más específicos de este informe centrado en América Latina y con foco en Argentina.
Organizado en siete grandes capítulos, el Informe argumenta convincentemente sobre “por qué los
jóvenes son importantes para el desarrollo rural”, aludiendo a que “la juventud es una etapa
singular del desarrollo humano, una época de transición de la dependencia a la independencia,
marcada por decisiones cruciales que repercuten en el futuro de la persona y la sociedad. Una
transición satisfactoria -sostiene el informe- permite que se desarrollen adultos bien adaptados,
capaces de prosperar y de contribuir a la sociedad y la economía, lo cual a su vez genera beneficios
a largo plazo para las personas, sus familias y los grupos sociales y económicos en los que se insertan.
Una transición insatisfactoria puede desembocar en situaciones de pobreza e inadaptación social
que se prolongan de por vida” (FIDA 2019). Sobre esta base, el Informe destaca que la importancia
de este sector poblacional es muy significativa, tanto por su volumen (son la mitad de la población
joven en los países en desarrollo) como por el rol que pueden jugar en el marco de las grandes
transformaciones tecnológicas actualmente en desarrollo.
Seguidamente, el Informe plantea que “los tres pilares del desarrollo de los jóvenes de las zonas
rurales”, son “la productividad, la conectividad y la capacidad de acción”. En este sentido, se afirma
que “estos pilares constituyen la piedra angular del bienestar de todas las personas y las
sociedades”, y que “si consideramos que los jóvenes están en un momento de transición hacia una
vida que debería incorporar estos elementos fundamentales, es decir, están procurando
transformarse en personas productivas y conectadas, capaces de responsabilizarse de su propio
futuro, resulta esencial tener en cuenta estos elementos centrales a la hora de reflexionar sobre el
desarrollo de los jóvenes de las zonas rurales”, agregando que “como cada uno de estos elementos
refuerza al otro, deberán considerarse los tres con igual mérito, ya que centrarse en uno sólo
resultaría menos eficaz que hacerlo en los tres” (ídem).
El informe pasa luego a considerar el “entorno” en el que estos jóvenes deberán procurar tales
metas (más allá de sus propias capacidades individuales), afirmando que “dos aspectos merecen una
consideración especial. En primer lugar, la superposición de los entornos (nacional, local y familiar)
en los que viven, aprenden y trabajan los jóvenes. La intersección de estos entornos (…) condicionará
en gran medida las oportunidades de que dispondrán esos jóvenes. El segundo aspecto se relaciona
con el ritmo y el tipo de cambios que deben enfrentar los jóvenes del medio rural, que son
dramáticamente diferentes de los que experimentaron las generaciones anteriores”.
Pero esto no bastará. Además, “es necesario que los jóvenes, que se encuentran en un período de
transición de la dependencia a la independencia, se doten de una serie de capacidades, aptitudes,
recursos financieros y bienes básicos (como la tierra) que les permitan ir en busca de dichas
oportunidades y sacar provecho de ellas. Las normas sociales y las circunstancias locales (la dinámica
agraria y las políticas e instituciones que la sostienen) también determinan la manera con que los
jóvenes van a interpretar las oportunidades que se les presentan. Esto es doblemente cierto en el
caso en las mujeres jóvenes de las zonas rurales, que muchas veces deben hacer frente a obstáculos
21
sociales que les impiden desarrollar las capacidades y conexiones para tomar las riendas de sus
propias vidas. Es posible -agrega el informe, asumiendo una postura prudente en este sentido- que
los jóvenes del medio rural pertenecientes a minorías étnicas u otros grupos marginados, deban
enfrentar obstáculos más difíciles que los miembros del grupo étnico dominante”.
Y para cerrar el análisis correspondiente, el Informe del FIDA se dedica a identificar aquellas
prácticas que ya no rinden como en el pasado, presentando alternativamente algunas fórmulas más
adaptadas a los desafíos actuales y futuros en materia de desarrollo rural. “En el apuro por ayudar
a los jóvenes de zonas rurales a desenvolverse en un entorno de cambios rápidos para que puedan
convertirse en personas productivas, conectadas y responsables de su propio futuro, los encargados
de tomar decisiones pueden cometer dos errores. El primero es continuar invirtiendo en soluciones
antiguas que ya no tienen eficacia en este entorno cambiante. Un ejemplo de ello sería insistir en
programas de capacitación profesional o técnica a la vieja usanza que no preparan a los jóvenes
para la nueva estructura de oportunidades y desafíos económicos que están surgiendo. Un segundo
error es orientar demasiado las inversiones hacia los jóvenes en países con espacios de
oportunidades donde el principal problema es una falta generalizada de oportunidades económicas
que socavaría la eficacia de este tipo de inversiones más específicas” (ídem).
Por tanto, “para crear oportunidades para los jóvenes del medio rural se necesitan políticas e
inversiones que promuevan el desarrollo rural general y, específicamente, la inclusión de esos
jóvenes. La gama de oportunidades existentes en un espacio determinado condicionará el peso que
se dará a uno u otro tipo de intervención”. Dicho de otro modo, “las políticas e inversiones
destinadas a mejorar las oportunidades para los jóvenes de las zonas rurales, tienen que estar
integradas en estrategias, políticas y programas nacionales y locales. Esta integración vertical de las
políticas necesita luego complementarse con la coordinación horizontal de políticas y programas
sectoriales relacionados con los jóvenes de las zonas rurales en esferas tales como la salud, la
educación, la agricultura y el empleo” (ídem).
Como puede apreciarse, estamos ante un enfoque construido desde las inversiones y con lógica de
inversiones, en cuyo marco, se asume que los jóvenes rurales pueden ser un “recurso” estratégico
para el desarrollo rural como conjunto, al tiempo que se asume que la promoción de iniciativas
programáticas construidas en términos específicos para este sector poblacional, aislado del
respectivo contexto, no ha logrado los impactos esperados y debiera sustituirse por estrategias que
ubiquen a las generaciones jóvenes en el contexto correspondiente, promoviendo la creación de
oportunidades en función de dicho contexto. Las referencias que, en este marco, se formulan en
relación a los diferentes grupos juveniles existentes son muy generales (apenas centradas en
algunos señalamientos con cierta perspectiva de género y perspectiva étnica) y sólo en parte se
reconocen diferencias en el campo de la estratificación social.
En nuestra región, se han seguido bastante estas mismas orientaciones. Ello es bastante visible si se
revisan las diferentes propuestas de estrategias, políticas y programas conocidas en las últimas
décadas. Así, uno de los documentos de divulgación centrado en la labor del FIDA en América Latina
y el Caribe lo muestra claramente, describiendo las transformaciones y los avances concretados
entre 1990 y 2015, así como las asignaturas todavía pendientes: “La región de América Latina y el
Caribe es un lugar diferente del que era hace 25 años. Toda la región, excepto Haití, entra dentro de
la categoría de países de ingresos medios. La pobreza se ha reducido a la mitad y la prevalencia del
22
hambre en casi dos tercios. Más de la mitad de la población adulta ha cursado estudios secundarios.
También las zonas rurales están cambiando. Ya no son sólo áreas productoras de alimentos, y
muchos de los problemas que afrontan no se refieren sólo al ámbito agrícola. Entre ellos están
cuestiones tales como las oportunidades de empleo no agrícola, especialmente para los jóvenes y
las mujeres; la migración y las remesas; la protección social, y la función de las ciudades secundarias.
Sin embargo, América Latina sigue siendo la más desigual del mundo. Las tasas de pobreza en las
zonas rurales son el doble que en las ciudades y los ‘pobres invisibles’ de las zonas aisladas apenas
tienen acceso a las medidas de protección social y otros recursos y servicios disponibles para una
población urbana en expansión. Las carencias afectan especialmente a los grupos más vulnerables:
mujeres, jóvenes, pueblos indígenas y afrodescendientes. Un signo alentador es el papel cada vez
más importante de las mujeres en las zonas rurales de la región, en donde la proporción de mujeres
económicamente activas se ha duplicado o incluso triplicado en las dos últimas décadas. Esto se
debe, en gran parte, a una mayor inversión social. No obstante, la violencia sexista sigue siendo un
grave problema. La repercusión que el cambio climático tendrá sobre la población rural pobre y la
producción de alimentos es aún una gran incógnita. Los grupos de población vulnerables serán
probablemente los más afectados, dada la mala calidad de sus tierras y su acceso insuficiente a
bienes y mercados” (FIDA 2015).
Como puede apreciarse, los planteos globales se adaptan en buena medida a las especificidades de
esta región y, en dicho marco, se asume que “en el FIDA tenemos claro que el futuro de la agricultura
está en manos de los jóvenes. Es crucial invertir en la juventud para hacer compatibles sus
necesidades en materia de progreso económico y social con el mandato de incrementar la
producción de alimentos”. Sobre esta base, el documento repasa las principales características de
la cooperación que se ha prestado en América Latina y el Caribe, destacando las inversiones
realizadas en la promoción de servicios financieros y del desarrollo basado en la comunidad, la
inclusión social de pequeños agricultores con intervenciones dirigidas a colectivos y territorios
marginados, en cuyo marco “los pueblos indígenas ocupan el centro de un gran número de las
operaciones”, agregando que también se priorizan importantes aspectos ‘intangibles’ de la
transformación rural, “como la cohesión social, la capacidad organizativa de los productores y el
desarrollo impulsado por la comunidad”.
En este marco, el texto destaca que el FIDA “dedica gran parte de su inversión en América Latina a
ayudar a los gobiernos a desarrollar políticas en favor de un desarrollo rural equitativo. Este
planteamiento requiere invertir en gestión del conocimiento, creación de sinergias e innovación,
aspectos cruciales de la transformación y la revitalización económica y social de las comunidades
rurales (…) Una iniciativa emblemática en este sentido es FIDA-MERCOSUR. Desde su comienzo en el
año 2000, este programa regional promueve el diálogo entre las organizaciones de agricultores
familiares y los funcionarios públicos de los países del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Su
trabajo ha dado pie a la creación de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF) y el
Fondo de Agricultura Familia (FAF) del MERCOSUR”. Adicionalmente, el texto destaca que también
se trabaja intensamente en la promoción de la cooperación sur – sur y triangular, impulsando las
denominadas “rutas de aprendizaje”. “Estas jornadas reúnen a personas de diferentes países y
continentes para aprender unos de otros nuevas competencias y métodos. En febrero de 2015, El
Salvador acogió una de estas rutas: 40 jóvenes de zonas rurales de 10 países participaron en el diseño
de estrategias que garanticen su inclusión en el desarrollo de sus comunidades y países”.
23
3 – JUVENTUDES RURALES Y POLITICAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA
En lo que va de este siglo, se han procesado importantes transformaciones en el vínculo entre
juventudes rurales y políticas públicas, con importantes variantes entre países, tanto en relación a
las diversas juventudes como en lo que atañe a la propia dinámica de las políticas públicas.
Distinguimos aquí, tres grandes grupos de políticas (educación, procesos productivos y otras
dimensiones del desarrollo) con fines simplemente expositivos.
A – La Educación Rural: Avances, Limitaciones y Desafíos
Los datos estadísticos disponibles, así como los diferentes estudios realizados en estas materias,
muestran avances importantes en lo que hace a la asistencia escolar, a la disminución de las brechas
existentes (que aún persisten) y al rendimiento escolar, según las principales variables a considerar
(edad, género y nivel socio-económico). Un estudio reciente de la CEPAL (Guiskyn 2019) centrado
en un amplio conjunto de países de la región, muestra que “los jóvenes rurales tienen mayores tasas
de analfabetismo, un menor promedio de años de estudio, menores probabilidades de concluir la
educación secundaria y un limitado acceso a la educación universitaria que los jóvenes urbanos”.
A pesar de esta situación desventajosa que se ha mantenido en el tiempo, también se reconocen
importantes avances tanto en la retención de los sistemas educativos como en la eficiencia terminal
de la educación secundaria, lo que ha contribuido a ir cerrando paulatinamente las brechas con los
jóvenes urbanos. En esta línea, destaca que son las mujeres quienes han mostrado los mayores
avances en esta área, tendencia que se ha dado tanto en zonas urbanas como rurales (Espejo, 2017).
No obstante, comenta Guiskyn, llama la atención la heterogeneidad entre países, pues hay
alrededor de 20 puntos porcentuales de diferencia entre aquellos con mejores y peores indicadores
en áreas urbanas, brecha que aumenta a alrededor de 50 puntos porcentuales en áreas rurales. Al
desagregar por sexo, se observa que las mujeres muestran una mayor eficiencia terminal en las
áreas urbanas para casi la totalidad de los países. En las áreas rurales, en cambio, la situación es más
diversa, incluyendo países donde la situación es más favorable para los hombres y otros donde la
situación favorece a las mujeres.
Las diferencias también son notorias en términos de estratificación social. En los jóvenes de 15 a 19
años existe una relación heterogénea entre el nivel de ingresos y la asistencia a la escuela. Por el
contrario, esta relación sigue un patrón más claro entre los jóvenes de 20 a 24 años, donde el
porcentaje de asistencia aumenta en los quintiles de mayores ingresos. Esto confirma que la
asistencia a la educación secundaria (que corresponde normativamente al grupo de 15 a 19) es
mayor en áreas rurales y no se relaciona directamente con el nivel de ingresos en el hogar, mientras
que el acceso a la educación terciaria (que le corresponde normativamente al grupo de 20 a 24) en
áreas rurales está mediado por la posición socioeconómica, aunque sigue siendo bajo en todos los
quintiles, dado que los jóvenes rurales se insertan de manera temprana en el mercado laboral.
En este marco, buena parte de la literatura disponible y revisada para este “estado del
conocimiento”, muestra las diferentes esferas de las políticas educativas han ido tratando de
responder cada vez más y cada vez mejor, a la particular problemática existente en los diversos
territorios rurales de América Latina. Una buena síntesis, en este sentido, es la que aportó hace unos
años Marcela Gajardo, Directora (durante una larga y fecunda década de trabajo) del Programa para
la Promoción de la Reforma de la Educación en América Latina y el Caribe (PREAL), sobre todo en
24
términos de lecciones derivadas de las buenas prácticas en este sentido (Gajardo 2014)
identificando tres grandes conjuntos de innovaciones procesadas en la historia contemporánea:
“La primera, a nivel del sistema regular de enseñanza, optó por formular políticas nacionales y
sectoriales para el medio rural para, de este modo, universalizar el acceso a las escuelas y mejorar
la calidad de la enseñanza. Los programas de mejoría de la calidad y equidad en las zonas rurales
fueron algunas de las iniciativas más relevantes dentro de estos esfuerzos a los que se sumaron micro
centros de enseñanza rural donde profesores de estas zonas tenían un lugar de encuentro entre
pares, así como posibilidades de intercambiar ideas y experiencia”.
“La segunda, al nivel de procesos de educación no formal, generalmente dirigidos a jóvenes y adultos
con escolaridad incompleta o sin escolaridad, optó por formular proyectos para la atención
educativa de segmentos específicos de la población donde se combinaban desde actividades de
alfabetización y nivelación básica con otras de capacitación para el trabajo y la participación social.
En esta dirección, no faltaron los proyectos que apuntaron al doble objetivo de impulsar programas
de educación no formal y, a la vez, modificar las prácticas escolares con el fin de acercarlas al mundo
de la producción, la organización y la vida cotidiana”.
En este marco, “tres elementos se combinaron para introducir enfoques renovados en la mejoría de
la calidad, equidad y efectividad de las acciones educativas en las zonas rurales, a saber: (1) el
contexto socio-económico en el que se mueven las poblaciones rurales, particularmente en aspectos
relativos a la producción y el empleo; (2) las limitaciones y vacíos del sistema educacional y la escuela
para responder a las necesidades educativas de distintos segmentos de la población rural; y (3) la
configuración de las estrategias y modelos de desarrollo rural previstos para el medio y la
identificación de opciones de política según zonas y su potencial de desarrollo”.
“La experimentación e innovación educativa en estas zonas dejan en evidencia que muchos de estos
esfuerzos rindieron frutos. La población rural de hoy tiene mayores niveles de escolaridad como
resultado de políticas y prácticas que, desarrollados en el marco de las actividades del sistema
regular de enseñanza se dirigieron, prioritariamente a la población en edad escolar. Y, para los
jóvenes y adultos con escolaridad incompleta o sin escolaridad, se diseñaron políticas y programas
intersectoriales entendiéndose a estos últimos como un instrumento de apoyo al desarrollo
económico y social de las comunidades rurales”.
“En una tercera línea de intervenciones surgieron, también, los modelos de gestión basados en la
escuela. En el marco general de lo que actualmente se conoce como una nueva ruralidad estos
modelos incluyen modalidades de trabajo como la educación por alternancia; la innovación
curricular y pedagógica; la formación de maestros rurales con especificidad propia; los programas
focalizados de desarrollo comunitario y mejora de la escuela; los proyectos educativos institucionales
y los de mejoramiento educativo, entre otros. Común a todos ellos, es la idea de entender la escuela
como una unidad con proyecto propio puesta al servicio de poblaciones y situaciones heterogéneas
donde coexisten, por ejemplo, situaciones de total estancamiento con situaciones de alto nivel de
desarrollo agro-industrial. Zonas con empresas modernas y tecnificadas y pequeñas propiedades
agrícolas de subsistencia. Poblaciones de pequeños productores y comunidades indígenas que
trabajan bajo modalidades asociativas y en condiciones de subsistencia”.
25
“Frente a tal diversidad de actores y heterogeneidad de situaciones el proyecto educativo de la
escuela demostró ser un buen instrumento para implementar planes y programas con objetivos
comunes para la población en edad escolar, por una parte, y programas diversificados diseñados con
el propósito de atender necesidades específicas como lo son la composición y dinámica de la
población; la estructura de la propiedad; trabajo e ingreso, la organización social, los patrones
culturales básicos de los grupos con los que se trabaja; los requerimientos que impone el uso de la
fuerza de trabajo familiar en la agricultura de subsistencia y la adecuación de calendarios escolares
a la misma, el uso de lenguas autóctonas y situaciones de bilingüismo, entre otros”.
También se ha trabajado intensamente en el campo de los estilos de gestión, en cuyo marco,
Gajardo destaca tres campos estratégicos de reformas que se han puesto en práctica, para abordar
problemas endémicos, como la mala calidad, la falta de equidad y el rendimiento deficiente de los
sistemas educativos en los territorios rurales:
“Estilos descentralizados de gestión que, en las zonas rurales, evolucionaron lentamente hacia
una preocupación por hacer de cada escuela un establecimiento con proyecto propio y
experimentar con modelos renovados de gestión basados en el fortalecimiento del liderazgo
escolar, climas de aprendizaje centrado en los alumnos, desarrollo de capacidades profesionales
de los maestros, e involucramiento de los padres de familia y gobierno local en la gestión de las
escuelas”.
“Una apuesta por la autonomía escolar, administrativa, financiera o pedagógica, para ofrecer
mayor participación de los actores en asuntos de la escuela y exigir responsabilidad por los
resultados de sus alumnos. Esto, complementado por una mayor libertad a los directores de
escuela para seleccionar a sus equipos, manejar presupuestos escolares y recibir recursos
adicionales proporcionales a los alumnos de bajos ingresos atendidos por la escuela, medidas
locales por mejorar el clima escolar para favorecer los aprendizajes y, desde el nivel central,
políticas y apoyos para asegurar los aprendizajes (por ejemplo, parámetros curriculares; marcos
para la buena enseñanza, evaluaciones de logros de aprendizaje y alineación de componentes
en sistemas de rendición de cuentas y aseguramiento de la calidad)”.
“Nuevos enfoques para mejorar las capacidades profesionales de los maestros, atraer y reclutar
candidatos talentosos a la profesión, renovar políticas y programas de formación inicial y
continua, revisar carreras e incentivos e introducir medidas de alineación curricular a lo largo de
ciclos y grados escolares, la incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación,
cuyo acceso actualmente está fuertemente determinado por el nivel socioeconómico de las
familias y un cambios de enfoque de la profesión docente, su reclutamiento, formación y
desempeño Varias lecciones se desprenderse de algunas de estas prácticas”.
Todo otro capítulo de esta apretada pero fecunda síntesis de las experiencias acumuladas durante
décadas en el campo de la educación es, en la mirada de Gajardo, el tema de la compleja situación
de la docencia en los territorios rurales. En este sentido, la autora destaca los siguientes puntos
fundamentales, para comprender las dimensiones y las complejidades del tema:
“La docencia, especialmente cuando se ejerce en establecimientos públicos, como son los de
zonas rurales, es una profesión de incentivos débiles que se organiza en torno a un sistema
educativo que, en muchos países, contrata servidores públicos que progresan en una carrera
donde la antigüedad es el factor de mayor peso en el avance y la promoción profesional. Las
26
políticas de reclutamiento, incentivos, formación y carrera no favorecen la atracción de talentos
a estas zonas e impiden el surgimiento de una cultura profesional”.
“Las zonas y escuelas rurales en América Latina, no evalúan resultados del aprendizaje y no
cuentan con una cultura de rendición de cuentas ante las comunidades que sirven. En parte por
las resistencias que genera el proceso y, en parte, por la dificultad de aislar la contribución de
los maestros al logro de aprendizaje de sus alumnos, entendido como el producto final de su
trabajo. Más aún, con pocas excepciones, los maestros que pasan a enseñar en estas zonas
egresan sin las competencias adecuadas y sin la práctica necesaria para desempeñarse en
escuelas donde es común atender, en una misma sala, a alumnos de distintos grados. Muchos
profesores, como resultado de un bajo nivel de calidad promedio de los programas de formación
en muchos países, no dominan los saberes básicos de su asignatura. A esto se suma que, si bien
en América Latina existen proporciones relativamente altas de docentes titulados, también
existen aquellos donde maestros ejercen sin la formación requerida un tema especialmente
preocupante en el medio rural latinoamericano”.
“En el campo del perfeccionamiento o formación continua, más que formaciones sistemáticas y apoyos sostenidos en el tiempo, lo que predomina son dispositivos de capacitación masiva de maestros, basados en el formato curso, generalmente organizados en circuitos diferenciados: uno para directores y supervisores, centrado principalmente en temas de gestión, y otro para docentes de aula cuyo énfasis, sin embargo, raramente atiende aspectos disciplinares, pedagógicos o curriculares”.
“Estos dispositivos han sido objeto de duras críticas y han generado fuertes debates académicos y políticos. Ello ha dado pie para que, a lo largo de la década, se fueran generando nuevas modalidades de capacitación y se establecieran tendencias que resultan importantes para los nuevos desarrollos de la profesión docente, en general, pero que han tenido poco impacto sobre la formación de profesionales para el medio rural. Las tendencias recientes en América Latina se ubican en la dirección de alinear la formación docente con el desarrollo de competencias generales que incluyen: habilidades intelectuales específicas; dominio de los contenidos de enseñanza; competencias didácticas; identidad profesional y ética; y capacidad de percepción y respuesta a las condiciones de los alumnos y el entorno de la escuela, pero sin especificar diferencias entre zonas urbanas y rurales”.
“Un campo descuidado dentro de la profesión que afecta con más fuerza al mundo rural es la
falta de incentivos para reclutar buenos candidatos para el medio y favorecer su desarrollo
profesional. Actualmente, para muchos profesionales, los motivos altruistas no son suficientes
para atraerlas a la profesión. Esto es especialmente válido en el caso de personas con formación
en ciencias o matemáticas, que tienen mayores oportunidades de desarrollo profesional, en
mejores condiciones de trabajo en zonas de mayor desarrollo relativo. Para atraer a candidatos
como estos, es esencial ofrecer incentivos que compensen la percepción de bajas
remuneraciones y malas condiciones de trabajo asociadas a la docencia. Algo que continúa sin
ocurrir en las zonas rurales”.
En definitiva, sostiene Gajardo, “las escuelas rurales e indígenas en América Latina necesitan
docentes que comprendan la cultura, las lenguas y la singularidad de estos entornos. Además, las
comunidades rurales e indígenas deben ser lo suficientemente atractivas para los docentes
principiantes como para reducir la rotación o la deserción de los maestros. La implementación de
27
iniciativas basadas en el reclutamiento de docentes desde la propia comunidad en la que deberán
trabajar, que combinen la focalización en candidatos a docentes locales con el acceso de estos
candidatos a vías alternativas para ingresar a la profesión podría traducirse en mayores tasas de
reclutamiento y retención”.
En sus conclusiones y recomendaciones, Gajardo plantea que apostando a la equidad en la
distribución de las oportunidades educativas y a la calidad en los resultados del aprendizaje, los
desafíos educacionales del mundo rural requerirán de un nuevo cambio en las políticas y prácticas
educativas para asegurar, de manera sustentable, que los objetivos de la mejoría de los logros de
aprendizaje y la disminución de la segmentación y desigualdad educativas incluyan, al menos, los
siguientes componentes claves:
Estilos de gestión cuyos efectos lleguen a la sala de clase. Invertir en la formación de una nueva
generación de maestros y líderes pedagógicos para los establecimientos de estas zonas,
incentivar la certificación de la calidad de la gestión escolar y competencias directivas y
docentes, como se hace con éxito los países desarrollados; establecer marcos para la buena
enseñanza y el buen desempeño en el marco de medidas y sistemas de aseguramiento de la
calidad y equidad así como apoyos e incentivos que corran aparejados con la responsabilizarían
de las escuelas por los resultados del aprendizaje.
Cambios en el enfoque de la profesión docente. La importancia de contar con buenos profesores
ha sido ampliamente reconocida, dentro y fuera de la región. Un reciente informe regional de la
UNESCO, basado en una amplia consulta a expertos, revisión de literatura, análisis de datos e
informes de casos nacionales identificó un conjunto importante de situaciones y lineamientos de
políticas de desarrollo profesional docente para los países de América Latina y el Caribe, los
cuales agrupó en cuatro grandes categorías: reclutamiento y formación inicial, formación
continua, carrera profesional e institucionalidad de las políticas. Aunque generalizadas, las
recomendaciones que se formulan en este informe tienen igual validez para las zonas urbanas y
rurales.
Apoyos esenciales para mejorar los aprendizajes. En el mundo rural, los lazos con los padres y la
comunidad, así como la mejoría del clima, liderazgo y gestión escolar son elementos claves en
la creación de condiciones para facilitar los procesos de enseñanza-aprendizaje. Escuelas con
liderazgo efectivo, lazos fuertes con los padres y maestros que crean comunidades de
aprendizaje favorecen la mejora escolar, especialmente en sectores socialmente vulnerables han
demostrado ser mejores escuelas que las que no invierten esfuerzos en estos campos. La
evidencia demuestra que las escuelas que no mejoran sus resultados tienen, generalmente, lazos
débiles en estos ámbitos.
Un mejor uso de nuevas tecnologías de la información y comunicación (TICs) en educación. En
América Latina y el Caribe el acceso a tecnologías en el hogar está fuertemente determinado por
el nivel socioeconómico de las familias. Así, la incorporación más dinámica a la sociedad de la
información queda limitada a ciertos sectores sociales en ciertos países que, en la mayoría de
los países, no incluyen ni a las zonas rurales ni a las poblaciones más desventajadas, dentro de
ellas. Paradojalmente, sin embargo, fenómenos como la radiofonía, en el pasado, y más
recientemente la televisión y la telefonía celular ha democratizado los accesos a la información
en estos medios y ha acercado grupos tradicionalmente marginados de la población rural a los
beneficios del desarrollo.
28
B – Retención en el Campo y Recambios Generacionales en los Procesos Productivos
Más allá de la educación rural, algunos informes han centrado su atención en el análisis de las
diferentes políticas públicas desplegadas en las últimas décadas, para enfrentar los principales
desafíos identificados desde la promoción de las juventudes rurales. En la mayor parte de los casos,
se destaca que -en general- la mayor parte de los proyectos promocionales destinados a las
juventudes rurales, se centran en su integración a los procesos productivos, sumando (en algunos
casos y de modos más o menos puntuales) otros componentes relacionados (capacitación laboral y
educación técnica, en particular) o que cuentan con vínculos más difusos (socialización juvenil, uso
del tiempo libre, etc.). La mayor parte de los informes de los organismos nacionales (en particular
los Ministerios de Agricultura y Ganadería) e internacionales (FAO, FIDA, etc.) tienen (en mayor o
en menor grado) este tipo de perspectivas, centradas en el “recambio generacional”.
En este marco, un informe del Instituto de Estudios Peruanos (Vargas 2018) revisa los compromisos
institucionales suscritos en los últimos años en estas materias, centrando su atención dos conjuntos
específicos: (i) los generados en el ámbito iberoamericano (Pacto Iberoamericano de Juventudes,
firmado en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estados y de Gobierno 2016); y (ii) los generados
en ámbitos específicos de desarrollo rural (Agenda de las Juventudes Rurales de América Latina y el
Caribe, generada desde la FAO, el FIDA, la REAF y el CAC en 2017).
De acuerdo a su autora, “el análisis de los compromisos regionales sugiere similitudes en cuanto a
enfoques, objetivos y estrategias. En ese sentido, la apuesta generalizada que los sostiene está
enmarcada en el enfoque de inclusión social. Asimismo, los compromisos tienen un fuerte énfasis en
objetivos que integran tanto las apuestas de cambio global (i. e., tendencias del sistema) como
específicos (i. e., procesos y necesidades de los jóvenes rurales). Por otro lado, respecto de las
estrategias, los compromisos privilegian el acceso a servicios financieros y no financieros orientados
a expandir las oportunidades a las que los jóvenes rurales tienen acceso” (ídem).
No obstante, el informe también destaca algunas omisiones, en la medida en que no queda claro
como participan las propias juventudes rurales en los contenidos de tales compromisos, y sobre
todo en lo referido a la falta de herramientas y criterios que faciliten su puesta en práctica, así como
su efectiva incorporación de planes, programas y presupuesto público. En suma, el texto sostiene
que, “si bien los compromisos regionales sugieren avances respecto de las dimensiones de
integralidad e institucionalidad en cuanto a los enfoques que promueven, queda pendiente que
estos trasciendan el discurso a fin de reflejar la heterogeneidad territorial y la necesidad de seguir
institucionalizando sus apuestas a favor de los jóvenes rurales de América Latina tanto en relación
con sus objetivos como las estrategias”.
El mismo estudio, sistematizó un conjunto seleccionado de intervenciones públicas centradas en
juventudes rurales, sistematizando las lecciones aprendidas de diez programas particularmente
destacables, identificando sus alcances y sus limitaciones en tres grandes dimensiones relevantes:
(i) enfoques y objetivos; (ii) estrategias de intervención; y (iii) resultados obtenidos. En este sentido,
el informe destaca lo siguiente:
“En relación con sus enfoques, las intervenciones se apoyan sobre todo en la inclusión social (i. e.,
con énfasis en aspectos educativos, formativos y laborales) y, complementariamente, en las
aproximaciones de capacitación empresarial y emprendedurismo de los modelos iniciales. En
29
paralelo, estos enfoques brindan soporte a los diversos objetivos que abarcan la generación de
oportunidades de empleo, educativas y de participación. Solo las intervenciones de jóvenes rurales
en Brasil y Colombia, respectivamente, tienen objetivos explícitamente orientados desde una
perspectiva territorial”.
“En términos más específicos, bajo la orientación de los enfoques y objetivos que las respaldan, las
intervenciones seleccionadas ofrecen un conjunto de servicios dirigidos a jóvenes rurales que
resulta, a todas luces, diverso y disperso (ver matriz 6.7). Entre estos destacan la capacitación
técnica y los cursos especializados en temas vinculados a aspectos productivos, emprendimientos
rurales y agro negocios. Por otro lado, está la oferta de servicios financieros y la provisión de
incentivos. A la par, se encuentran los diversos mecanismos de acceso o refuerzo de programas
educativos a distinto nivel”.
Por su parte, en términos de resultados, el Informe centró sus observaciones en seis aspectos:
entrenamiento de liderazgo juvenil, consideración de la diversidad cultural, inclusión económica,
formación de capacidades, acercamiento al mercado laboral y promoción de redes. “En general, a
partir del análisis de las intervenciones, el aspecto más recurrente corresponde al de formación de
capacidades, lo que, en buena cuenta, refleja los hallazgos de las subsecciones sobre enfoques,
objetivos y estrategias. Adicionalmente, el aspecto de acercamiento al mercado laboral también
sugiere logros relevantes. Junto a ellos, aunque en menor medida, también se observa un
desempeño importante de los aspectos vinculados a la diversidad cultural, la inclusión económica y
la promoción de redes. El aspecto menos trabajado, según la información disponible, es el que
corresponde a los liderazgos juveniles”.
El Informe, construido con base en un riguroso marco teórico y utilizando metodologías pertinentes,
arriba finalmente a algunas conclusiones de gran relevancia, presentadas del siguiente modo:
“Amplia plataforma de compromisos e intervenciones, escaso diálogo. A partir del análisis de los
compromisos regionales e intervenciones públicas se logró identificar los diversos enfoques,
objetivos, estrategias y resultados que estos proponen, así como sus similitudes, tensiones y
omisiones. No obstante, la evidencia recopilada sugiere que -a pesar de que tanto compromisos
como intervenciones comparten un mismo objetivo: generar mejores condiciones de vida para
los jóvenes rurales en la región- existe escaso diálogo entre ellos.
Escaso diálogo, dispersión/duplicación de esfuerzos. Dado que el diálogo es limitado -tanto entre
compromisos/intervenciones como entre unos y otros-, la probabilidad de dispersión y
duplicación de esfuerzos es alta. Además, aún no existe una memoria de los avances y retos en
materia de políticas y programas a favor de la juventud rural en América Latina. La ausencia de
ella, sumada a la escasez de diálogo, puede derivar en que los aprendizajes se diluyan.
Duplicación de esfuerzos, debilitamiento institucional. La falta de una memoria colectiva sobre
los aprendizajes acumulados no solo contribuye a que los esfuerzos se dupliquen y, por tanto,
resulten ineficientes, sino que, a la par, afecta el fortalecimiento de las instituciones involucradas
-directa o potencialmente- en el abordaje de las condiciones que afectan a la juventud rural. Así,
ante la frágil institucionalidad existente en la región, si los mensajes que se promueven son
contradictorios o fragmentados, las instituciones no logran consolidar mecanismos para abordar
el tema oportunamente ni, menos aún, desarrollar las capacidades necesarias para hacerlo.
30
Debilitamiento institucional, limitados resultados. Sumado a lo anterior, una institucionalidad
débil claramente afecta el alcance de los resultados esperados en la población usuaria. Así, si las
condiciones que facilitan la consolidación de esfuerzos no son favorables y estas además no van
acompañadas de modificaciones normativas, programáticas y presupuestales, difícilmente se
podrá observar cambios que perduren en el tiempo.
Escasos resultados, nuevas exclusiones. Todo lo anterior se asocia a las limitaciones para generar
resultados observables en la vida de los jóvenes rurales de América Latina. Estos resultados son
insuficientes, entre otras razones, debido a la escasa armonización entre los esfuerzos de política
y sus instrumentos, así como a su falta de continuidad en el tiempo, el desconocimiento de las
dinámicas territoriales y la comprensión de la multidimensionalidad de las trayectorias de vida
de los jóvenes rurales. No obstante, lo más grave es que -al haber creado expectativas en una
población que, históricamente, ha sido excluida de las prioridades de la academia y las políticas
públicas- la ineficiencia, la falta de capacidades institucionales y los limitados resultados de largo
plazo podrían redundar en nuevas exclusiones, lo que agrava así la situación de los jóvenes. A
pesar de los retos, aún es posible revertir estas condiciones. Las experiencias y conocimientos
están disponibles. Falta saber si la voluntad está en pie. Corresponde averiguarlo cuanto antes”.
C – Promoción Juvenil Integral: Incorporando otras Dimensiones del Desarrollo
Complementariamente, se han conocido algunas experiencias promocionales destinadas a jóvenes
que habitan territorios rurales, que tratan de ir más allá del simple recambio generacional y su
correspondiente “retención” en el campo. La mayor parte de ellas, son más abiertas y no se conocen
como explícitamente centradas en jóvenes rurales, pero los consideran como parte de “paquetes”
más amplios, ya sea en términos programáticos o en términos poblacionales.
Es el caso, por ejemplo, de los programas de conectividad a internet, que comenzaron en casi todos
nuestros países a nivel de los principales centros urbanos, pero que paulatinamente se fueron
ampliando hasta cubrir pequeños poblados y hasta algunos territorios rurales. Desde esta
perspectiva, suele verse a las juventudes rurales (independientemente de los territorios concretos
en los que habitan o, mejor dicho, teniendo en cuenta su permanente rotación entre el campo, los
pueblos y las ciudades) como actores estratégicos del desarrollo en estas materias, en la medida en
que las generaciones jóvenes están más y mejor preparadas que las generaciones adultas para lidiar
con la incorporación de estas herramientas propias de la post-modernidad.
En las actuales circunstancias (pandemia del coronavirus) estas dinámicas se han tornado más
relevantes y estratégicas, en casi todas las dimensiones del desarrollo, en tanto herramientas
virtuales fundamentales para la educación remota, para el teletrabajo, para la tramitación en línea
de diversos servicios y apoyos públicos y privados y hasta para las más elementales comunicaciones
interpersonales (familiares, comunitarias, institucionales, etc.). Se trata, de todos modos, de
iniciativas programáticas que ya cuentan con una larga trayectoria (de al menos dos o tres décadas)
que ahora se han redimensionado como resultado de la actual coyuntura de crisis sanitaria, con
todas sus repercusiones en materia económica, social y hasta cultural.
En los territorios rurales, esta dimensión del desarrollo todavía tiene cobertura limitada, pero se
está expandiendo paulatinamente y se seguirá expandiendo (seguramente) incluso con más brío,
en los próximos tiempos (básicamente, durante 2021 y años siguientes). En este marco, aunque no
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se trate de programas específicamente centrados en jóvenes rurales, estas grandes políticas
públicas entregan insumos y herramientas de gran valor para la promoción juvenil en estas esferas.
En la misma línea, se han conocido diversos programas centrados en poblaciones migrantes,
conocidos ahora como programas de “movilidad humana”, que tratan de aportar respaldos de muy
diversa índole para sectores muy diversos (desde poblaciones desplazadas por efectos de conflictos
armados internos, hasta grupos vinculados a ciclos productivos y/o a oportunidades que se abren
en ciertos sectores y/o se cierran en otros sectores y territorios específicos). En este caso, aunque
la atención está centrada especialmente en las migraciones internacionales, también se atienden
más y mejor los procesos migratorios internos, más ligados a los flujos campo – ciudad (entre otros)
que se están reformulando fuertemente (incluso, actualmente, con reflujos importantes, en
términos de “vuelta al campo”, en varios casos específicos).
También en este marco, aunque ninguna de estas iniciativas tengan el rótulo específico de
“juventudes rurales”, se atienden grupos juveniles que van y vienen (en muchos casos) entre el
campo, los pequeños centros poblados y las ciudades de diversas dimensiones y características, con
la gran diferencia de que –en estos casos- no se pretende “retener” a nadie en sus territorios de
origen (al menos, no exclusivamente) sino que también se brindan respaldos programáticos e
institucionales, para adecuarse a esta “movilidad humana” más dinámica y permanente y aún para
la instalación más estable de contingentes rurales en diferentes centros poblados. Definitivamente,
muchas de estas iniciativas respaldan a jóvenes rurales, hasta prioritariamente, sin que se los
considere de ese modo, tan específicamente y con fines tan restringidos como en las iniciativas más
específicamente centradas en tales contingentes poblacionales.
La expansión de las comunicaciones, por su parte, también ha incidido fuertemente en estas
particulares “movilidades humanas”, en la medida en que han favorecido la ampliación de los
respectivos “mundos de vida” (por llamarlos de alguna manera) más acotados a los entornos más
inmediatos en el pasado, y más integrados ahora, en el marco de la globalización y de la ampliación
de posibilidades de acceso a otras dinámicas, otras culturas y otras formas de vida cotidiana. En este
sentido, al clásico rol que jugaba la radio (en algunos casos la televisión) se le han ido sumando las
redes sociales y las comunicaciones telefónicas “inteligentes” que, aunque no están universalizadas
(ni mucho menos) están al alcance de la mayor parte de la población, en aquellos contextos donde
estas herramientas ya son parte de la vida cotidiana y que, aunque sea a través de modalidades
todavía muy acotadas, permiten “integrar” también a los territorios rurales más aislados.
Todo esto ha traído consigo amplias transformaciones culturales, en la medida en que las culturas
más tradicionales y localizadas en espacios concretos del territorio, se han ido abriendo a mundos
más amplios, donde los “referentes” culturales se diversifican y se entrelazan a través de procesos
tan complejos como diversos, y que terminan formando “culturas híbridas” (como las ha
denominado Néstor García Canclini hace ya décadas) que adoptan formas muy particulares según
las características concretas de los diversos procesos de “hibridación”. El “mundo”, en este sentido,
se ha ampliado y diversificado notoriamente, por lo que el aislamiento está ahora más acorralado,
al menos desde estos puntos de vista. Así, por ejemplo, los múltiples estudios antropológicos
centrados en jóvenes de comunidades de pueblos originarios en países tan diversos como Ecuador,
México y Perú (entre otros) muestran estas “mixturas” muy claramente.
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Otro ejemplo relevante en estas materias, es el que se relaciona con los crecientes conflictos por el
acceso a la tierra, con todas las implicancias que estos tienen. Se trata, como se sabe y lo han
demostrado los estudios disponibles, de conflictos que no se limitan al “campo”, sino que también
se despliegan a nivel urbano, lo cual le ha dado una mayor “visibilidad”, en la medida en que los
grandes medios de comunicación los destacan mucho más que los que se restringen a conflictos
localizados “allá lejos”. Estos, por el contrario, ocurren “aquí mismo”, en muchos casos
protagonizados por migrantes rurales que se instalan en las periferias de los centros poblados, y
tratan de conformar su propio “hábitat”, que son los mismos sectores que protagonizan aquellos
otros conflictos instalados en territorios rurales. Estamos ante conflictos, por cierto, que distan de
ser irrelevantes, pues impactan en vastas zonas del territorio en la mayor parte de los países de la
región, particularmente en las zonas andinas y centroamericanas, pero presentes en todos.
Estos conflictos, además, asumen muchas la forma de disputas por el territorio entre iniciativas de
diversa índole, muy diferentes entre sí, que afectan (también de modos) diversos a las respectivas
poblaciones del entorno. En algunos casos, esto incluye la instalación de amplios complejos agro-
industriales ligados al denominado “agro-negocio”, mientras que, en otros, se despliegan iniciativas
que se ubican en las antípodas, bajo la forma de emprendimientos “agro-ecológicos”. Sus
características son marcadamente diferentes, y generan impactos también diferentes, enfrentando
por lo general a quienes impulsan agro-negocios con las poblaciones locales que son desalojadas de
las tierras que han ocupado casi desde siempre y que ahora pasan a formar parte del “mercado”.
Estamos, de nuevo, ante procesos que distan de enmarcarse en lo que comúnmente se denominan
“proyectos para la juventud rural”, pero que en la mayor parte de los casos tiene a jóvenes rurales
(identificados con otras identidades) como sus principales protagonistas. Son jóvenes,
precisamente, los que lideran las movilizaciones campesinas y de pueblos originarios, en defensa de
“sus tierras”, donde nacieron y crecieron, en muchos casos en la misma línea que lo hicieron antes
varias generaciones anteriores y que son una referencia fundamental de sus luchas específicas
actuales. Por ello, aunque no se los denomine con el apelativo específico correspondiente, estamos
también ante iniciativas directamente vinculadas con jóvenes rurales que, según las circunstancias,
son más “indígenas” o “campesinos” que “jóvenes rurales”.
En resumidas cuentas, todo parece indicar que, cuando hablamos de promoción de jóvenes que
habitan territorios rurales o “fronterizos” con centros poblados, estamos refiriéndonos a realidades
tan heterogéneas como relevantes, que no pueden desconocerse desde la gestión de políticas
públicas, algo que suele ocurrir en muchos casos, donde “el Estado” trata de llegar a estos territorios
con “soluciones urbanas” que no se adaptan (o lo hacen en muy menor medida) a las realidades
particulares que aquí estamos analizando.
Definitivamente, no es lo mismo pensar en cuestiones tan básicas como el abastecimiento de
servicios básicos (luz, agua, telefonía, etc.) y/o programas habitacionales más amplios e integrales,
sin tener centralmente en cuenta las especificidades locales, más allá de las definiciones
estandarizadas con las que burocráticamente se trabaja en muchos casos conocidos. El ejemplo de
construir viviendas con techos de materiales hechos para territorios fríos en zonas de clima caliente,
es el más evidente, pero no el único, lamentablemente. Y todo esto, además, pensado para familias
estables, cuando la realidad está atravesada por procesos tan dinámicos como cambiantes, en la
mayor parte de los casos (movilidad humana, residencias transitorias, etc.).
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4 – JUVENTUDES RURALES Y POLITICAS PUBLICAS EN ARGENTINA
En el contexto argentino, en particular, muchas de las dinámicas identificadas en el plano
latinoamericano se repiten de modos muy similares, en tanto también se presentan especificidades
que los estudios disponibles han tratado de revisar y analizar rigurosamente.
A – La Educación Rural: Avances, Limitaciones y Desafíos
Los balances realizados, a modo de “estados del conocimiento” sobre educación rural en Argentina,
emanadas en general de ámbitos académicos, así como las presentaciones de políticas públicas
específicas en este ámbito, emanadas en general de fuentes gubernamentales, permiten contar con
una caracterización precisa de sus alcances, sus limitaciones y sus principales desafíos.
Francisco Di Carli, por ejemplo, ha realizado un balance bastante sistemático (en el marco de las
actividades académicas de la Universidad San Andrés) acerca de una pregunta clave en estas
materias: ¿qué sabemos de la educación básica en contextos rurales? (Di Carli 2011). En este marco,
el autor ordenó los textos revisados en ocho categorías de estudio, de acuerdo a los énfasis
respectivos: (i) diseño homogéneo del sistema educativo con parámetros urbanos; (ii) pueblos
originarios y educación en contextos rurales; (iii) educación en contextos rurales y pobreza; (iv)
educación en contextos rurales y aislamiento; (v) apertura de la escuela a las familias y a la
comunidad local; (vi) trayectorias de vida de los alumnos en contextos rurales; (vii) situación de los
docentes que trabajan en contextos rurales; y (viii) modelos organizacionales propios de la escuela
rural: el multigrado. Se trata, como puede apreciarse, de ocho esferas claves para entender estas
particulares dinámicas, y en cada una de ellas, el autor recurre a los “hallazgos” de los diversos
estudios disponibles, para caracterizarlas de la mejor manera posible.
Di Carli comienza por las cuestiones conceptuales más elementales, mostrando como han ido
evolucionando a lo largo del tiempo. Así, un primer elemento de análisis es el centrado en el vínculo
fundamental entre educación y sociedad. Rescata en este marco, las visiones predominantes en los
años ochenta del siglo pasado (que agrupaban dichos vínculos en tres enfoques: (i) pedagogizante;
(ii) sociologizante; y (iii) sumatorio (de las dos categorías anteriores). A ellos, se agregó luego un
cuarto enfoque, centrado no sólo en la articulación correspondiente entre educación y sociedad,
sino en los mecanismos mediante los cuales se produce la articulación entre las necesidades
educacionales de la población y los satisfactores a los que tiene acceso (ubicando a la escuela entre
los espacios en los que se producen esos “satisfactores”).
Otro aporte de gran relevancia, según di Carli, fue el aportado por autores como Bourdieu a nivel
global y Tenti Fanfani en el caso argentino, centrado en el concepto de “educabilidad”, incorporando
en el análisis otros muchos factores (anteriormente considerados como externos a la escuela) que
inciden significativamente en los procesos educativos (cuestiones materiales básicas, otros agentes
educativos, apoyos adultos en el plano familiar y/o comunitario, etc.). Estas condiciones de
“educabilidad” se plantean también, en el plano cultural, lo que obliga a tener centralmente en
cuenta las distancias entre el capital cultural que traen los alumnos y el capital del currículum
escolar. En palabras de López (destaca Di Carli) “la noción de educabilidad debe ser comprendida
como un concepto relacional, en tanto se define en la tensión entre los recursos que el niño porta y
los que la escuela espera de ellos o exige”.
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Lo dicho, lleva a la problematización del “contexto” (en este caso, lo rural) donde la mayor parte de
los estudios disponibles hablan de una “nueva ruralidad” (con fronteras más difusas respecto al
medio urbano) y de la gran “heterogeneidad rural” (con especificidades tan marcadas, que cuesta
considerarlas a todas dentro de una misma bolsa). Por ello, tampoco tiene sentido hablar de “una”
educación rural; en realidad, lo que corresponde es asumir dichas transformaciones y dichas
heterogeneidades, y pasar a hablar de procesos educativos situados en territorios (físicos y hasta
culturales) específicos, diferentes entre sí, aún más allá de sus características comunes. Esto lleva a
otra pregunta clave, en este caso en relación a la pertinencia de la educación en contextos rurales,
ámbito en el cual, la mayoría de los especialistas se pronuncia por la necesidad de asumir las
pertinencias en plural, siempre y cuando éstas reconozcan y valoren las especificidades de los
respectivos entornos concretos. Una perspectiva, en definitiva, relacional y situada.
En este marco, Di Carli pasa a considerar las ocho dimensiones elegidas para agrupar y caracterizar
el conocimiento disponible sobre educación básica en contextos rurales”.
En relación a la primera de dichas dimensiones, el autor recuerda que la educación (tal cual la
conocemos) fue concebida en la modernidad, con base en un modelo urbano e industrial, en cuyo
marco, se suponía que lo rural se iría modernizando de la mano de las ciudades y las industrias,
superando los “retrasos” vigentes, según ya hemos analizado en las páginas precedentes de este
Informe. Esto explica la falta de pertinencia aludida, a la par de los problemas más evidentes al
respecto: desinterés de los estudiantes por una educación que les resulta “ajena”, falta de docentes
especialmente capacitados, asincronías entre calendario productivo y calendario escolar, etc. Frente
a estas limitantes, en diferentes contextos específicos, se ha tratado de responder desde una
contextualización social para desarrollar una descontextualización cognitiva, procurando fomentar
“diálogos de saberes”, más que imposiciones externas desplegadas para otros contextos. Las
experiencias desplegadas en la denominada “Escuela Nueva” en Colombia, son buenos ejemplos en
este sentido, al igual que otras iniciativas similares aplicadas en otros países de la región.
La segunda dimensión considerada, es la vinculada con los pueblos originarios. En este sentido, Di
Carli recuerda (citando algunos estudios específicos) que “el Estado argentino nació negando las
diversas culturas originarias que habitan nuestro suelo, buscando homogeneizar la diversidad social
y cultural”. Estamos ante situaciones donde la “ajenidad” del modelo educativo urbano e industrial
registra las mayores distancias con los destinatarios del quehacer pedagógico (especialmente
visibles en las distancias registradas en el uso de la lengua).
En respuesta a tales limitaciones, se fueron desarrollando las experiencias sostenidas en la
denominada educación bilingüe intercultural, la que -en no pocos casos- logró ciertos avances, pero
registrando limitaciones serias, básicamente visibles en las enormes distancias entre lo que se
legislaba y lo que se implementaba en este sentido. Se recorrían, en estas materias, procesos que
iban del monoculturalismo, al pluriculturalismo, pasando por el multiculturalismo, en procesos
atravesados por múltiples especificidades locales. Los problemas, de todos modos, persistían, en la
medida en que se incorporaban lenguas originarias, pero había que formar docentes que las
dominaran fluidamente, y hasta diseñar materiales pedagógicos que no tuvieran sesgos urbanos,
aunque fueran editados en lenguas originarias, algo que ocurría mucho más a menudo de lo que se
creía (con ejemplos dramáticos, como cuando se constataba que varios de los manuales traducidos,
hacían referencias racistas en contra de los pueblos originarios).
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Por su parte, respecto a la educación rural en contextos de pobreza, Di Carli destaca como estos
fenómenos también se entrelazan dinámicamente. Así, reconstruye especificidades propias de la
pobreza rural, destacando en particular los problemas ligados con los procesos de asalarización de
la población activa rural, la particular situación del campesinado pobre (aislado y carente del acceso
a los servicios básicos más elementales) y hasta los problemas ligados con el hambre, en un contexto
donde se producen alimentos en gran escala, pero destinados al consumo urbano, dejando apenas
las sobras para el autoconsumo campesino. En este marco, el autor describe los debates procesados
en el campo estrictamente educativo, entre aquellos sectores que propugnan que la escuela no
puede hacerse cargo de la pobreza (algo que por definición corresponde a otras instancias
institucionales) frente a aquellos otros que postulan que la educación no funciona en contextos de
pobreza si, en paralelo, no se definen estrategias de mitigación al respecto. Ciertas síntesis (al menos
provisorias) se han logrado desde la definición de “proyectos educativo-productivos” y desde el
desarrollo de competencias individuales para salir de la pobreza (las escuelas granja, por ejemplo).
Todo otro debate que se ha venido dando durante décadas y que sigue presente en varios contextos
específicos, en el marco de procesos que han sido criticados por su simplismo explicativo (en alusión
a la incidencia de factores estructurales, que no se pueden encarar sólo con más y mejores
competencias individuales y que sólo pueden ser enfrentados en términos colectivos).
La otra dimensión considerada por Di Carli es la vinculada con el aislamiento, tanto en términos
físicos como en términos culturales. En este sentido, la existencia (o no) de infraestructura vial, así
como de conectividad a internet, son centrales para poder romper (o al menos disminuir) dicho
aislamiento, donde suelen acumularse problemas de diversa índole, incluyendo desde la presencia
de docentes que no están en el medio específico, hasta la existencia de escuelas con muy pocos
alumnos, dado el creciente despoblamiento del campo. En respuesta a tales situaciones, se ha
apostado en gran medida a la educación a distancia, remota, apoyada en herramientas tecnológicas
modernas, pero se ha constatado que no es tan simple como parece, en la medida en que factores
ligados íntimamente a la presencialidad, no son fácilmente sustituibles en términos virtuales. De
todos modos, algunas de dichas experiencias, han permitido potenciar a la escuela rural como un
centro de irradiación de tecnologías modernas, acercando “mundos” anteriormente distantes. La
agrupación virtual de escuelas, en este sentido, junto con su mayor interlocución con las
comunidades del entorno, son factores claves para avanzar en este sentido.
La otra dimensión considerada, es la relacionada con la apertura de la escuela rural a las familias y
a las comunidades del entorno correspondiente, proceso considerado como fundamental por todos
los autores que han analizado estas particulares dinámicas. En términos de fundamentación, se ha
argumentado (por ejemplo) que esta apertura ayuda a acercar las culturas escolares con las culturas
familiares y comunitarias, al tiempo que ésta facilita la concreción de acuerdos de trabajo entre los
diferentes actores locales que operan en estos dominios. Di Carli cita a Durston quien, en este
sentido, argumenta que esta apertura y estos diálogos promueven la comunicación intercultural, así
como la concreción de contratos simbólicamente relevantes entre dichos actores, para potenciar
las condiciones de vida de los entornos correspondientes. En este sentido, esta apertura escolar (en
los contextos específicos donde se ha concretado más proactivamente) implica abrirse en todos los
planos, desde los propios contenidos curriculares (construidos con las familias y las comunidades)
hasta la propia gestión escolar (horarios, tipos de actividades, etc.). Una de las modalidades que
mejor se ha adaptado en estas materias han sido, seguramente, las escuelas de alternancia.
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El sexto conjunto de temas analizados por Di Carli, es el referido a las trayectorias de vida de los
alumnos de contextos rurales. En particular, esto implica preguntarse centralmente por el “para
qué” y el “hacia donde” estudiar en estos contextos (para permanecer o para emigrar, por ejemplo)
lo que implica trabajar tres dimensiones diferentes pero interconectadas, como son las expectativas
(de los alumnos y de sus padres, en particular), las trayectorias para las cuales están pensadas las
herramientas pedagógicas básicas, y las condiciones socio-económicas de base, que condicionan
severamente las posibilidades reales de concretar (o no) las expectativas existentes. En este marco,
varios autores (citados por Di Carli) argumentan que muchas veces, aún en contextos de
restricciones estructurales del entorno y ofertas homogéneas desde el sistema educativo, las
familias (fundamentalmente) definen estrategias diferentes en materia de apropiación y
aprovechamiento de dicha oferta, en primaria muy ligadas a la generación de capacidades básicas
para la obtención de mejores empleos, más dirigidos en la secundaria, a estrategias de
reposicionamiento social, con más expectativas de ascenso (al menos simbólico) social, con
importantes diferencias de género (los varones más volcados al trabajo, las mujeres más ligadas al
magisterio, por ejemplo). Las respuestas a futuro, podrían definirse por el lado de “ampliar la
capacidad de elección” de adolescentes y jóvenes, frente a contextos cambiantes y diversos.
En séptimo lugar, Di Carli aborda la particular situación de los docentes que laboran en estos
particulares contextos territoriales y culturales. Todos los estudios consignados en este sentido,
destacan las evidentes distancias existentes entre la formación que reciben y la formación que
necesitarían recibir, en el marco de los modelos homogeneizantes que ya se han mencionado antes.
Así, limitaciones estructurales específicas (falta de energía eléctrica y de agua potable, en escuelas
atravesadas por importantes carencias edilicias y de equipamiento básico, etc.) impactan
fuertemente en las prácticas docentes concretas, al tiempo que el aislamiento limita la matrícula
escolar, aumenta el ausentismo docente y dificulta la supervisión escolar, todo lo cual, repercute en
la elevada rotación docente entre escuelas y los precarios incentivos para elegir este tipo de
escuelas para trabajar. Sumado a ello, en muchos casos, el docente tiene que ampliar
sustancialmente sus roles estrictamente educativos, transformándose en verdaderos “agentes de
desarrollo”, en planos muy variados que van desde la alimentación escolar a la consejería legal,
pasando por muchos otros planos colindantes. Las alternativas, se han buscado en tres planos
convergentes: (i) incluyendo en el currículum docente temas rurales; (ii) discutiendo sus
implicancias estructurales y circunstanciales; y (iii) tratar de formar docentes “más allá de las
paredes del aula”, vinculándolos con las familias y las comunidades del entorno.
Por último, este estado del conocimiento aborda el tema de los modelos organizacionales propios
de la escuela rural, enfocándose en particular en la modalidad del multigrado (o plurianual). La
definición misma de este tipo de modelos organizacionales, se fue desarrollando como respuesta a
diferentes problemas o desafíos. Por un lado, ante la reducción de los planteles de alumnos y
docentes, se fueron agrupando grados en una misma escuela, por necesidades básicamente
administrativas, pero en muchos casos, esto se procesó también como una respuesta pedagógica a
especificidades muy marcadas, operando como un modelo en espiral, que va entrelazando niveles
diferentes de aprendizajes y apropiación de conocimientos sobre los mismos temas, agrupando a
los alumnos por niveles de desempeño escolar, definiendo mecanismos de apoyo entre pares (entre
alumnos de mayor y menor edad, por ejemplo) y trabajando desde la noción de procesos de
aprendizajes compartidos y construidos colectivamente.
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B – Retención en el Campo y Recambios Generacionales en los Procesos Productivos
Así como sucedió en la mayor parte de los países de América Latina, en Argentina, la mayor parte
de los programas de promoción juvenil rural (en términos explícitos) se concentraron
mayoritariamente en la línea de procurar la retención de los mismos en el campo, a través de
iniciativas fuertemente vinculadas a los procesos productivos. El programa más emblemático de
estas primeras dos décadas del siglo XXI fue, seguramente, el denominado “Jóvenes Emprendedores
Rurales”, creado en 2005, durante el primer gobierno de Cristina Fernández (2005 – 2009),
mantenido durante su segundo mandato (2010 – 2014), transformado y finalmente abandonado
durante el gobierno encabezado por el Presidente Mauricio Macri (2015 – 2019).
La finalidad básica del proyecto fue -desde su inicio- el fomento de la cultura emprendedora, con
foco en jóvenes rurales. La documentación oficial, lo presentaba (originalmente) como un proyecto
impulsado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) de alcance nacional. Los
objetivos generales eran tres: (i) promover la permanencia de los jóvenes rurales, reducir la
migración y fortalecer el desarrollo sostenible del sector agropecuario argentino; (ii) fortalecer
instituciones del medio rural para que impulsen políticas, programas y servicios orientados a la
juventud rural; y (iii) desarrollar el espíritu emprendedor de los jóvenes rurales, promoviendo la
diversificación productiva y la actividad innovadora a través de la creación de nuevos negocios. Por
su parte, los objetivos específicos del proyecto eran cuatro: (i) establecer en organizaciones del
medio rural una red de servicios de apoyo a la actividad emprendedora de los jóvenes rurales; (ii)
desarrollar en los jóvenes rurales la motivación, la capacidad para identificar y aprovechar nuevas
oportunidades de negocios y las competencias y habilidades para emprender y gestionar nuevas
empresas; (iii) contribuir a la creación de emprendimientos innovadores de carácter agropecuario,
agroindustrial y de servicio, con valor demostrativo y de validación tecnológica que a modo de
experiencia piloto logren un efecto multiplicador; y (iv) desarrollar en la juventud rural nuevas
capacidades de liderazgo y competencias para la resolución de los problemas productivos,
económicos y sociales de sus comunidades.
El proyecto piloto se estructura en tres componentes: (i) fortalecimiento Institucional (coordinación,
desarrollo organizacional y gestión de red); (ii) desarrollo de competencias emprendedoras
(difusión, sensibilización y capacitación); y (iii) apoyo a nuevos emprendimientos (servicio de
asistencia y consultoría, promoción de proyectos demostrativos, y acceso a redes y mercados de
agro-negocios). Todo esto, fundamentado en la idea de que “para responder a las demandas
emergentes de los nuevos modelos productivos se requiere desarrollar nuevas capacidades y
competencias, así como emprender actividades de diversificación productiva por medio de la
creación de nuevos negocios”. Lo que en principio podría asociarse con una perspectiva neoliberal,
se relativizaba mucho, desde la concepción que sostenía que “las capacidades emprendedoras son
una construcción social, y en ello los procesos de educación, la capacitación y la asistencia técnica,
juegan un rol importante para desarrollar la cultura empresarial en una comunidad”, alejada de los
planteos más individualistas basados exclusivamente en perspectivas meritocráticas personales.
La estrategia del proyecto estaba orientada desde el inicio a “brindar capacidad institucional a las
organizaciones rurales para generar políticas de fomento destinadas a la juventud”. En este sentido,
“el proyecto utilizaría criterios de intervención, valorando y fortaleciendo las organizaciones sociales
existentes en el medio rural, atendiendo al concepto de desarrollo local tanto en la planificación
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como en la ejecución de acciones, fomentando sinergias entre instituciones públicas y privadas y
articulando esfuerzos con el fin de potenciar los impactos”.
En términos operativos, se construyó un “Kit” concebido como “caja de herramientas” mediante la
cual los Centros de Desarrollo Emprendedor para Jóvenes Rurales -CDE- ejecutarían el proyecto,
realizarían los cursos de capacitación y los programas de formación, ofrecerían los apoyos a
emprendimientos pilotos demostrativos, la asistencia técnica y la consultoría en cada zona de
influencia. Dicho Kit incluía manuales para los participantes de las capacitaciones, manuales para
los formadores, manuales para los asesores, consultores y manuales operativos para los Centros de
Desarrollo Emprendedor para Jóvenes Rurales.
En cuanto a metas, la fase piloto aspiraba a impactar en 10.000 jóvenes en términos de difusión,
4.500 en términos de sensibilización, 2.000 en términos de capacitación, 1.000 en el plano de la
asistencia técnica y la consultoría, así como la creación de 10 Centros de Desarrollo Emprendedor
para Jóvenes Rurales (CDE). La inversión necesaria se ubicaba en el entorno de casi un millón de
dólares, financiado en partes casi iguales entre el Banco Mundial y el Gobierno Nacional.
Posteriormente, estas metas y estas inversiones fueron ampliadas, a través de un nuevo préstamo
del Banco Mundial, hasta alcanzar el triple (aproximadamente) de las originalmente previstas. Los
resultados efectivos, superaron dichas metas y llegaron a cerca de cinco veces las metas originales.
Una de las claves distintivas de esta iniciativa programática, giraba en torno a la perspectiva basada
en el apoyo al emprendedor o emprendedora, más que a los proyectos emprendedores en sí
mismos, una lógica que luego fue trastocada radicalmente durante el gobierno encabezado por el
Presidente Macri, más neoliberal en general y en este tipo de iniciativas programáticas en particular,
que pasó a centrar sus modalidades operativas en el apoyo a proyectos emprendedores, más que
en las y los emprendedores/as. En este sentido, puede afirmarse que el modelo original fue
concebido en el marco de perspectivas progresistas, sustentadas en el rol protagónico del Estado
en todas las políticas públicas, mientras que en tiempos de Macri, se pasó a un modelo más
neoliberal, parecido al que se venía desarrollando (en paralelo y con el mismo nombre) en otros
países de la región y muy particularmente en Colombia.
La sistematización realizada sobre la implementación de este programa en el período 2005 – 2009
(PROCASUR 2009) mostró que los aportes y las recomendaciones de las evaluaciones externas
realizadas por el Banco Mundial, “destacan la cohesión y coherencia en el desenvolvimiento del
proyecto, pese a la diversidad de territorios con los que se trabaja, así como también la versatilidad
de técnicos y capacitadores para adaptarse a las realidades que plantea cada CDE. Sin embargo, la
misma heterogeneidad plantea grandes diferencias en el funcionamiento de los CDE. En este sentido
las alianzas locales se tornan indispensables para el buen funcionamiento. En los CDE donde se logra
una unidad entre institución local y PJER, las acciones planificadas alcanzan un ritmo intenso
mientras que en los CDE donde el aliado institucional desarrolla un rol pasivo las tareas disminuyen,
al igual que el compromiso de los jóvenes que se acercan al centro, más aún cuando el PJER no les
asegura el acceso a recursos monetarios directos”.
Asimismo, respecto a los mecanismos de accesibilidad y canales de comunicación con los jóvenes
las evaluaciones externas detectaron que “los beneficiarios no siempre se ubicaron en la franja
etaria definida por el PJER en el proyecto original. Algunos CDE se extendieron en el límite superior
convocando hasta los 40 años de edad. Al mismo tiempo otros CDE estimularon la participación de
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jóvenes que como mínimo hubieran terminado su ciclo escolar secundario o tuvieran más de 18 años
de edad. Las experiencias con menores de 18 años no tuvieron los efectos esperados y esto fue
atribuido a que no estaban aún preparados para encarar proyectos personales de este tipo o porque
sus intereses no estaban aún consolidados en el campo laboral”.
En términos de evaluación de impactos, a fines del año 2005, cuando el Proyecto estaba aún en su
etapa de diseño, se realizó un estudio para relevar y analizar las características demográficas de tres
localidades, donde funcionarían algunos de los CDE. Al mismo tiempo se diseñó un cuestionario para
fijar la línea de base del proyecto, considerando el número de jóvenes emprendedores existentes
en cada una de las localizaciones, sus capacidades y habilidades, el tipo de proyecto que
desarrollaban, los resultados de sus negocios y sus necesidades como emprendedores. De igual
manera se diseñó una encuesta de seguimiento que comprendía las variables relevadas en la línea
de base junto con los datos necesarios para cumplir con los indicadores fijados por el marco lógico
para el seguimiento del proyecto.
Aunque en aquel momento, no se habían realizado las evaluaciones de impacto en relación a la línea
de base planteada en el 2005, en función de la experiencia transcurrida en la ejecución del Proyecto
Piloto, se efectuaron algunas modificaciones al diseño del proyecto para el período 2010-2013,
especialmente en relación a la forma en que se elegirían los CDE, por ser piezas claves en la
transferencia y el desarrollo exitoso de la metodología y vinculado a ello el perfil de los facilitadores,
como los responsables de las actividades de convocatoria y seguimiento de cada uno de los
emprendedores. En paralelo el nuevo proyecto se propuso otorgar financiamiento directo, lo que
se llamó “aporte semilla no reembolsable” a los emprendedores que necesitaran esta financiación.
En términos numéricos en relación al proceso de “creación de empresas”, la evaluación se concentró
en el período mayo/2007 a noviembre/2009, ya que los meses anteriores se trabajó sobre la
construcción de los CDE y el desarrollo de la metodología. En este período se crearon 220 unidades
de producción y se fortalecieron 568 emprendimientos en marcha. En dicho marco, 1220 jóvenes
recibieron asistencia sistemática en los CDE. Mientras que se produjeron 451 planes de negocio,
solo se logró vincular con programas de acceso al financiamiento a 157 beneficiarios, lo que ratificó
la dificultad de no contar con financiamiento directo por parte del programa.
Considerando 770 unidades de producción creadas y/o fortalecidas, se pudo inferir que había al
menos dos puestos de trabajo directos asegurados por cada uno de ellos (ya sea fijo o por
temporada), lo que llevó a considerar aproximadamente un total de 1540 oportunidades de trabajo
directo. Finalmente, las evaluaciones estimaron que el costo por puesto de trabajo directo (creado
y retenido) en el ámbito rural fue el resultado de los 1540 puestos de trabajo mencionados
anteriormente sobre el millón y medio de dólares invertidos en el programa durante el período
2006-2009, lo que daba un promedio de 974 dólares por cada uno de ellos.
En términos de “lecciones aprendidas”, finalmente, se establece que “uno de los aprendizajes de la
experiencia sugiere que incluir las temáticas de motivación, identificación de oportunidades y
construcción de las decisiones para emprender desde la idiosincrasia del beneficiario y su contexto,
resultó un acierto relevante para aumentar la cultura emprendedora rural. En este sentido, para
llegar a los territorios y su profundidad, la constitución de alianzas con instituciones comprometidas
con la juventud y el territorio dio resultados positivos. El trabajo conjunto permitió articular esfuerzos
con el fin de potenciar los impactos y dar mayor eficiencia a los servicios”.
40
C – Promoción Juvenil Integral: Incorporando otras Dimensiones del Desarrollo
En el caso argentino, al igual que en la mayor parte de los países latinoamericanos, junto con las
estrategias más estrictamente vinculadas con jóvenes rurales, diseñadas e implementadas desde la
lógica de la retención en el campo con énfasis en los componentes más directamente productivos,
se desplegaron también otras intervenciones, en general no explícitamente destinadas a este grupo
poblacional, pero que tuvieron impactos importantes en el mismo.
Es el caso, por ejemplo, de la Asignación Universal por Hijo (AUH) que se comenzó a implementar a
fines de 2009, en el gobierno de Cristina Fernández, tuvo reformulaciones operativas fuertes
durante el Gobierno del Presidente Macri y ahora vuelve a funcionar con base en sus postulados
básicos originales. Como se ha sostenido en la mayor parte de la abundante literatura existente al
respecto, “probablemente constituye la medida más inclusiva aplicada en los últimos cincuenta
años. Implica el 0,58 % del PBI del año 2010, con costo fiscal de 8.400 millones de pesos; amplía del
53 % a prácticamente el 90 % la cobertura del sistema de asignaciones familiares e incorpora 3,9
millones de niños y jóvenes”.
En el mismo sentido, se ha afirmado que “no se trata de un nuevo plan social que complementa o
reemplaza a los anteriores, sino del reconocimiento de un derecho adquirido, que se dirige a los
sectores más pobres y desprotegidos, con el propósito de lograr una inmediata reducción de la
indigencia y la pobreza. Las consecuencias inmediatas y a mediano plazo recién comienzan a
percibirse, generando no pocos interrogantes y nuevos desafíos para las políticas públicas”.
Estas citas pertenecen a una presentación centrada en los efectos que este programa podría tener
en los sectores rurales pobres y asalariados, realizada por un extensionista rural (Carballo 2010) en
momentos en que la AUH comenzaba a funcionar. Por ello, resulta particularmente relevante en el
marco de este Informe, tanto por su focalización como por el momento en que fue realizado, como
un ejercicio prospectivo fundamental, que no se suele realizar muy a menudo.
Respecto al mundo rural, en particular, Carballo sostiene que “si bien existen antecedentes a partir
de mitad de la década de 1980 en las áreas algodoneras del norte del país, las consecuencias
esperables de la universalización de este derecho, tendría un impacto considerable entre las familias
de trabajadores agrarios con o sin tierra, con trabajos no registrados o precarios,
independientemente del carácter rural o urbano de su residencia. Indirectamente, también forzará
el rediseño de las estrategias públicas de las dos últimas décadas, destinadas a ‘aliviar’ la pobreza
rural y promover el desarrollo en esas áreas, dando respuesta a algunas demandas de agricultores
familiares y asalariados”.
Adicionalmente, los diversos estudios que se han venido realizando en paralelo al avance del
Programa, han demostrado que el mismo ha tenido variantes significativas durante el gobierno de
Macri. Así, según algunas de las evaluaciones realizadas “las principales novedades en materia de
AUH no radican en grandes variaciones de su cobertura (que se mantiene constante e incluso se
amplía a sectores previamente excluidos). Los nuevos ‘rostros’ de la AUH se vinculan con la
depreciación de sus montos y sobre todo con su creditización (deudas de las mujeres madres
destinatarias con ANSES). Estos elementos adquieren sentido en un escenario inflacionario, recesivo
y en medio de una “recomposición de tarifas”, que impactaron juntamente con las prestaciones en
la economía de los hogares” (Arcidiácono y Bermúdez 2020).
41
En todo caso, las evaluaciones más recientes (por ejemplo, las incluidas en el libro colectivo
organizado por Arcidiácono, Gamallo y Bermudez (2020) abarcando los diez años transcurridos
desde su creación, indican que los impactos han sido muy significativos, tanto en el campo educativo
como en relación a la vida cotidiana de las beneficiarias. En paralelo, varios de los textos incluidos
en este libro, comentan críticamente algunas de las principales limitantes del Programa,
especialmente en cuanto a las condicionalidades establecidas y al carácter más o menos
asistencialista versus los enfoques de quienes valoran la universalización de derechos.
En el campo estrictamente rural, son pocas las evaluaciones realizadas, pero en el marco de las
entrevistas realizadas para la confección de este Informe, se ha destacado reiteradamente que, en
muchos casos, la AUH ha colaborado a la llegada y la permanencia de adolescentes y jóvenes al
sistema educativo, visible -en particular- en los casos en que dichos jóvenes son primera generación
en sus familias en culminar la enseñanza secundaria y acceder a la educación superior. Esto se ha
constatado en varios contextos específicos, aunque no se ha medido con más precisión hasta el
momento, mostrando impactos muy destacables en estas materias.
Del mismo modo, se han constatado impactos ampliamente favorables en el caso de otros
programas sociales implementados en paralelo, en el período que estamos analizando. Es el caso
del Programa PROGRESAR (Programa de Respaldo al Estudiante Argentino) creado en 2014, con el
objetivo de generar más oportunidades de inclusión social y laboral de jóvenes de sectores
vulnerables, mediante su acceso y permanencia en la educación secundaria y superior y en las
instituciones de capacitación y formación laboral. Se trata de una iniciativa destinada a jóvenes de
18 a 24 años (prorrogable hasta los 30 en ciertas condiciones) que se encuentren desocupados o se
desempeñen en empleos informales, que no cuenten con ingresos (familiares) superiores a tres
salarios mínimos vitales y móviles.
Las primeras evaluaciones realizadas no constataron impactos destacables. Peña (2016) por
ejemplo, sostiene que “no se puede asegurar un impacto positivo del PROGRESAR sobre la asistencia
al nivel superior del grupo de jóvenes objetivo del programa (de 18 a 24 años de edad)”. Pero
estudios más recientes y centrados en los procesos (Meléndez, Torres y Yuni 2020) observan los
cambios introducidos por diferentes administraciones de gobierno, mostrando cómo las opciones
elegidas en cada caso no son neutras y tienen impactos significativos en los resultados obtenidos,
destacándose que en el Programa conviven dos lógicas diferentes (inclusión versus meritocracia) y
que ello explica que “este tipo de intervenciones, si no profundiza, al menos mantiene las relaciones
de desigualdad mediante la formulación de acciones que posicionan y sitúan a los jóvenes en lugares
subordinados, con pocas opciones para el reclamo y protección de sus intereses”.
En cualquier caso, se reconocen sus impactos positivos, en línea con lo anteriormente destacado,
en el sentido de que el Programa ha colaborado significativamente en el acceso y la permanencia
en la educación secundaria y superior, más allá de que no se modifiquen las relaciones de
desigualdad. En territorios rurales específicos, si bien tampoco han sido evaluados estos impactos
en particular, sí se ha observado que, en combinación con la AUH, el PROGRESAR ha colaborado
significativamente a mejorar el acceso, la permanencia y los rendimientos escolares de estudiantes
que hasta no hace mucho, estaban totalmente excluidos del sistema educativo. Lo dicho se ve
reforzado con otros impactos, no estrictamente educativos, pero fundamentales, en el campo de la
mayor y mejor socialización juvenil, así como en el mejoramiento de los “proyectos de vida”.
42
Otra iniciativa general, no estrictamente vinculada con los territorios rurales en particular (pero que
ha impactado favorablemente en los mismos) ha sido la vinculada con el Plan Conectar Igualdad,
que comenzó en 2010, se expandió durante el Gobierno de Cristina Fernández, prácticamente se
abandonó en el Gobierno de Mauricio Macri y ahora se retomó nuevamente. El objetivo del
Programa fue -desde el principio- entregar una netbook a todos los estudiantes y docentes de las
escuelas públicas secundarias, de educación especial, y de los institutos de formación docente y
capacitar a los docentes en el uso de esta herramienta, y elaborar propuestas educativas que
favorezcan su incorporación en los procesos de enseñanza y aprendizaje.
Las metas fijadas fueron las siguientes: (i) Promover la igualdad de oportunidades entre todos los
jóvenes del país, al brindarles un instrumento que permita achicar la brecha digital. (ii) Construir
una política universal de inclusión digital de alcance federal. (iii) Garantizar el acceso de todos a los
mejores recursos tecnológicos y a la información. (iv) Formar sujetos responsables, capaces de
utilizar el conocimiento como herramienta para comprender y transformar constructivamente su
entorno social, económico, ambiental y cultural, y de situarse como participantes activos en un
mundo en permanente cambio. (v) Desarrollar las competencias necesarias para el manejo de los
nuevos lenguajes producidos por las tecnologías de la información y la comunicación. En este
sentido, brindarles a los alumnos las mayores posibilidades de inserción laboral. (vi) Mejorar los
procesos de enseñanza y aprendizaje a través de la modificación de las formas de trabajo en el aula
y en la escuela a partir del uso de las TIC. (vii) Incorporar y comprometer a las familias para que
participen activamente del proceso de aprendizaje de los alumnos. (viii) Promover el fortalecimiento
de la formación de los docentes para el aprovechamiento de las TIC en el aula.
Es una política de Estado implementada en conjunto por Presidencia de la Nación, la Administración
Nacional de Seguridad Social (ANSES), el Ministerio de Educación de la Nación, la Jefatura de
Gabinete de Ministros y el Ministerio de Planificación Federal de Inversión Pública y Servicios. Como
una política de inclusión digital de alcance federal, Conectar Igualdad se propuso recorrer el país
entre 2010 y 2013 distribuyendo 3.500.000 de netbooks a todos los alumnos y docentes de las
escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente de gestión
estatal. El Programa contempla el uso de las netbooks tanto en la escuela como en los hogares de
los alumnos y de los docentes, impactando de este modo en la vida diaria de todas las familias y de
las más heterogéneas comunidades de la Argentina. En este sentido, Conectar Igualdad se propuso,
desde su inicio, trabajar para lograr una sociedad alfabetizada en las nuevas TIC, con posibilidades
de un acceso democrático a recursos tecnológicos e información sin distinción de grupo social,
económico ni de las más diversas geografías, tanto rurales como urbanas.
El Programa, a través del Portal Educ.ar y el Ministerio de Educación de la Nación, brinda una oferta de diversas iniciativas de capacitación docente a través de sus plataformas virtuales. Por su parte, en virtud de los acuerdos establecidos en el Consejo Federal de Educación, cada uno de los Ministerios Provinciales puso en marcha programas de capacitación presencial con los que se cubriría todo el territorio. En este marco, el Programa dispone de un amplio conjunto de recursos digitales, organizados en “escritorios” (del alumno, del docente, de la familia, de la educación especial) y uno especialmente concebido como el “escritorio de la educación rural”, en el que cada computadora entregada a las escuelas públicas de educación rural del país está cargada con contenidos especialmente pensados para poder aprender y enseñar disponiendo de mayores herramientas, organizadas en actividades, recursos y programas para las áreas de matemática, lengua, ciencias sociales y ciencias naturales.
43
La abundante documentación disponible, muestra que el impacto logrado fue muy importante,
tanto en términos de acceso universal a las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)
como en relación a la mejora de los aprendizajes escolares y a la integración social de adolescentes
y jóvenes que -en lo previo- estaban excluidos de acceder y utilizar este tipo de herramientas
tecnológicas. La alta valoración de parte de la población beneficiaria (una buena parte de la sociedad
argentina) y los cambios culturales que -en este marco- se fueron concretando, han sido muestras
elocuentes del éxito obtenido.
No obstante, lógicamente, se hicieron sentir diversas voces críticas, incluyendo algunas
marcadamente discriminatorias (“para qué darles computadoras, si no quieren estudiar”, “las van a
vender”), junto con otras más exigentes en materia de resultados (“estamos conectando
desigualdades”) e incluyendo (obviamente) las más operativas (“no están preparados”, “no hay
internet”) y hasta las más insólitas (“se la van a pasar mirando porno”), entre otras muchas más o
menos similares. Y como no podía ser de otra manera, también se hicieron escuchar las voces de los
sectores empresariales que se sentían “marginados” de este “negocio”, manejado en gran medida
por el Estado, desde una perspectiva de derechos y no cómo una práctica asistencialista más.
Sin duda, existen muchos otros programas como los aquí presentados (AUH, PROGRESAR, PCI) que
también han realizado aportes de gran relevancia a la promoción de los derechos de adolescentes
y jóvenes en todo el país, incluyendo (aunque con diferencias notorias) a los territorios rurales. Los
aquí destacados, cumplen con las condiciones que queremos destacar en el marco de este informe,
en el sentido de que -en la mayor parte de los casos- las políticas universales obtienen más y mejores
impactos que las políticas focalizadas. Esto, que es así en términos generales, lo es en particular en
relación a las juventudes rurales, en la medida en que cuentan con más inversiones y respaldos
institucionales que los más específicamente centrados en las juventudes rurales, vistas desde la
necesidad de “integrar” a los excluidos, a través (casi exclusivamente) de fortalecer capacidades en
el ámbito estrictamente productivo y con el objetivo de tratar de evitar la migración a la ciudad.
5 – BALANCE, PERSPECTICAS Y DESAFIOS: UNA AGENDA PARA OPERAR A FUTURO
El largo recorrido realizado por la literatura disponible y por los testimonios y las miradas de quienes
brindaron tiempo y compromisos en las entrevistas concretadas, nos permiten identificar algunas
lecciones aprendidas que corresponde presentar aquí, sintéticamente y a modo de balance,
acompañadas de algunos lineamientos iniciales en términos de perspectivas y desafíos a encarar,
con vistas a poder sentar las bases para una Agenda de Trabajo a desplegar a futuro en este campo.
A – Las Juventudes y los Desarrollos Rurales: Avances, Limitaciones y Desafíos
Ya se cuenta, sin duda, con un amplio y calificado conjunto de argumentos y de evidencias (tanto en
términos de diagnósticos de situación, como en lo que atañe a evaluación de políticas públicas) que
muestran un panorama global signado por dos grandes tendencias: (i) la heterogeneidad de
situaciones existentes; y (ii) las limitaciones de las propuestas programáticas homogéneas, como
respuestas dominantes, a tales heterogeneidades. Ambas dinámicas, evidentemente, van de la
mano, por lo que sólo tiene sentido diferenciarlas a efectos de facilitar el análisis correspondiente.
Una buena parte de dichos argumentos y las evidencias que los respaldan, ha sido vertida en las
páginas precedentes, por lo que aquí corresponde presentarlos muy sintéticamente, para luego
poder extraer las consecuencias del caso y para diseñar rutas a recorrer a futuro.
44
La heterogeneidad de situaciones, en general, ha sido admitida e incorporada en la mayor parte de
los análisis y las evaluaciones, centradas en las especificidades locales, esto es, las características
estructurales dominantes en los diferentes territorios específicos, tanto en términos productivos,
como en lo que atañe a la presencia del Estado, el acceso a servicios básicos, los patrones culturales
y demás factores centrales para el desarrollo local. A ello, se han ido sumando actitudes similares
(admisión e incorporación) en relación a las desigualdades de género y, más limitadamente, a las
desigualdades étnicas. Pero ello no ha ocurrido con las poblaciones que habitan en los territorios
rurales en función de los tramos etarios correspondientes, en términos generacionales, enfoque en
el que habrá que trabajar más y mejor a futuro, como veremos enseguida.
Por su parte, la homogeneidad en las respuestas dominantes hasta el momento ha tenido,
lógicamente, variantes a lo largo del tiempo, en los diferentes países de la región y en función de las
orientaciones dominantes en los diferentes gobiernos. Pero se ha mantenido -como tendencia
general- sobre la base (prácticamente) de los mismos parámetros: (i) centralidad del objetivo de
“retención en el campo” y/o de “freno a la migración campo-ciudad” (; (ii) centralidad de la prioridad
estratégica concentrada en los aspectos productivos (sumando “otros” componentes, en términos
residuales, según las circunstancias específicas concretas); y (iii) diseño de herramientas
promocionales pretendidamente válidas para todos los habitantes de los territorios rurales
(reconociendo algunos matices menores) girando en torno a asistencia técnica y acceso a créditos.
B – Una Perspectiva Generacional para las Políticas Públicas de Desarrollo Rural
Hace falta superar resueltamente dichas limitaciones, asumiendo -en particular- enfoques más
pertinentes en términos etarios, lo que implicaría (emulando a las dinámicas desatadas desde la
“perspectiva de género”) dotar de “perspectiva generacional” a todas las políticas públicas. Esto
implicaría superar otra de las limitaciones constatadas en las páginas precedentes, esto es, la
preminencia del enfoque promocional centrado en la creación y animación de espacios específicos
para las juventudes (en este caso, rurales). En este marco (perspectiva generacional) deberían
ubicarse -en términos “relacionales”- las políticas específicamente dirigidas a jóvenes rurales.
Esto implicaría asumir, en primer lugar, que las políticas públicas ligadas con un sector poblacional
específico (en este caso, las juventudes rurales) son una responsabilidad de todas las instituciones
gubernamentales y no gubernamentales, y no sólo (ni fundamentalmente) de la institución que
explícitamente opera en relación a dicho sector poblacional. Asimismo, implicaría asumir que
cualquier iniciativa relevante de política pública (combate a la pobreza, acceso a TIC, etc.) debe tener
perspectiva generacional, al igual que debe contar con perspectiva de género y perspectiva étnica.
Dicho de otro modo, asumir que las políticas públicas universales (si incorporan este tipo de
perspectivas de modos pertinentes) logran más y mejores impactos que las políticas focalizadas.
En la misma línea, se debería asumir -a futuro- que los principales instrumentos de planificación del
desarrollo, esto es, los Planes Nacionales y Subnacionales de Desarrollo y los Presupuestos
correspondientes) deben tener perspectiva generacional. De lo contrario, se seguirán registrando
asincronías de toda clase y tipo, entre los instrumentos más generales y los más específicos, visibles
-por ejemplo- en los diferentes relatos que los actores implicados generan en relación al “grupo
objetivo” con el que tienen que trabajar. En este marco, sería imprescindible, que los Planes
Nacionales, Provinciales y Municipales de Desarrollo Rural, cumplan también con estos requisitos,
superando las visiones tradicionales que van agregando -al Plan General- “proyectos específicos”.
45
Por último, en estas materias, resulta evidente que, si cruzamos todas estas consideraciones previas,
no se avanzará mucho si -además- no se agregan algunas dimensiones centrales al momento de
combatir desigualdades y promover inclusiones. Nos referimos, en particular, a la clásica división de
clases sociales que, lejos de ser una especie de invento sociológico, son parte de la realidad de
modos muy evidentes, tanto a nivel general (propietarios y no propietarios de medios de
producción, por ejemplo) como en los territorios rurales en particular (empresarios y peones
rurales, ricos y pobres del campo, etc.). El Estado sigue siendo una instancia clave al momento de
regular los conflictos inevitables en este sentido, y debería cumplir roles proactivos, procurando
asegurar la vigencia de derechos para todos los habitantes, favoreciendo a los más desprotegidos.
C – Una Agenda de Trabajo, para Seguir Avanzando
En este marco, habría que ubicar los principales parámetros de lo que podría ser una “agenda de
trabajo” a desarrollar en los próximos tiempos, incluyendo componentes de corto, mediano y largo
plazo, en las principales áreas de intervención identificadas a lo largo de este Informe. A modo de
una primera “lista” (muy preliminar) al respecto, se sugieren los siguientes:
Generación de Conocimiento: Si bien (como ya dijimos) se cuenta ya con un buen conjunto de
argumentos y evidencias sobre estos temas, resulta imperioso ampliar y profundizar los estudios
que -en estos últimos tiempos, en particular- han procurado conocer más y mejor
(documentándolas rigurosa y sistemáticamente) las especificidades locales, multiplicando los
estudios de caso, a la luz de enfoques compartidos en el plano conceptual y metodológico, del estilo
de los que se vienen construyendo en el Grupo de Trabajo sobre Jóvenes Rurales de la RENIJA (Red
Nacional de Investigadores sobre la Juventud Argentina). En la misma línea, resultará decisivo contar
con más y mejores evaluaciones programáticas, que permitan identificar lecciones aprendidas
(buenas y malas) para orientar los próximos pasos a dar.
Políticas Públicas Universales: Como ya vimos en las páginas precedentes, seguramente han
impactado más y mejor en las juventudes rurales, ciertas políticas públicas universales (como la
AUH, el PCI y el PROGRESAR), por lo que será fundamental seguir trabajando sistemáticamente en
esa línea, procurando ampliar y mejorar cualitativamente sus impactos específicos en los territorios
rurales, asumiendo las especificidades correspondientes y operando desde las lógicas antedichas,
esto es, que tales políticas universales cuenten con perspectiva generacional, étnica y de género.
Una línea que merece ser profundizada, es la vinculada con la incorporación del enfoque centrado
en la teoría del cambio, en la concreción de estas dinámicas, para avanzar con más precisión.
Programas Especiales Situados: Por último (en esta enumeración absolutamente preliminar) habrá
que trabajar intensamente en la reformulación y/o el diseño de programas especiales “situados”,
esto es, construidos desde los ámbitos locales específicos y contando para ello con la participación
activa de los actores locales implicados. En este sentido, a futuro, estos programas “situados”
tendrán que asumir los enfoques anteriormente destacados, especialmente en lo que atañe al
carácter “relacional” con que deberían ser encaradas estas iniciativas programáticas, evitando la
construcción de espacios específicos (programas estrictamente pensados para jóvenes rurales,
homogéneamente considerados) y dotándolos efectivamente de perspectiva generacional.
Sobre esta base y por separado, ofrecemos un desarrollo más amplio y concreto de estas
orientaciones generales, bajo la forma de una Propuesta de Programa de/para/con Jóvenes Rurales.
46
ANEXO Nº 1: BIBLIOGRAFIA REVISADA
A continuación, se presenta la literatura revisada en dos grandes conjuntos: (i) la correspondiente a
América Latina en general; y (ii) la correspondiente a la Argentina en particular.
América Latina
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ANEXO Nº 2: ENTREVISTAS REALIZADAS
Luis Caputo – BASE IS (ONG Paraguay).
Gustavo de la Arena – Ex Director del Programa Jóvenes Emprendedores Rurales.
Daniel Espíndola – Ex Coordinador de RELAJUR (Red Latinoamericana de Jóvenes Rurales).
Germán Font – Ministerio de Ganadería y Agricultura, Provincia de Córdoba.
Mariano Fernández – Ex Programa Jóvenes Emprendedores Rurales (Zona Norte) Gabriel Kessler – UNSAM (Universidad Nacional de San Martín).
Daniel Liberatti – Frente Nacional Campesino.
Juan Pablo Luna – Ex Programa Jóvenes Rurales Emprendedores, (Zona Sur).
Andrea Maggio – INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria).
Abel Mata – Extensionista Rural / Fundador de los primeros Clubes 4 S en Junín.
Rafael Mesen – Extensionista Rural, ex Coordinador Programa Jóvenes Rurales de Costa Rica.
Liz Pastor – Docente del CEPT Nº 11, Colonia Martín Fierro, Trenque Lauquen.
Carolina Pivetta – Programa Género y Juventud – IICA Argentina.
María Luz Roa – IGG / UBA (Instituto Gino Germani / Universidad de Buenos Aires).
Matías Ratto – Secretaría de la Juventud – Federación Agraria Argentina.
Pablo Vommaro – CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales).
Reconocimientos
Quisiera dejar expresa constancia del más sincero agradecimiento a quienes (como los incluidos en esta simple “lista de entrevistados/as”) han colaborado significativamente con la redacción de este “Estado del Conocimiento” por las experiencias y los aprendizajes compartidos. En este contexto y en particular, quisiera agradecer la dedicación y el entusiasmo que Carolina Pivetta le puso en todo momento a estas tareas, mucho más allá de lo que formalmente hubiera tenido que hacer desde su trabajo en la Unidad de Género y Juventud del IICA. Sin duda, muy otro hubiera sido el resultado sin su acompañamiento permanente, riguroso y comprometido.